Polticas Pblicas e Manejo Comunitrio de Recursos Naturais na Amaznia

JOS HEDER BENA TTI* BENATTI* DA VID G . MCGRA TH* DAVID G. MCGRATH* * ANA CRISTINA MENDES DE OLIVEIRA* **

Este texto pretende descrever os principais resultados da pesquisa realizada no mbito dos Projetos de Pesquisa Dirigida do Subprograma de Cincia e Tecnologia - SPC&T, Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil - PPG7,1 entre fevereiro de 2000 a junho de 2003. O trabalho contou com o apoio do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia, como instituio executora. A pesquisa buscou contribuir para o estabelecimento de diretrizes e polticas pblicas ambientais, relativas s prticas de manejo comunitrio dos recursos naturais, nas reas de vrzea e terra firme. Atravs do estudo de iniciativas de manejo em andamento, promissoras ou no, foi possvel fornecer subsdios para o reconhecimento destas experincias no mbito das polticas pblicas. Desta forma, espera-se estar contribuindo para o estabelecimento de uma relao menos conflituosa entre as necessidades de desenvolvimento local e a conservao ambiental da regio. O conceito de manejo comunitrio de recursos naturais apareceu com maior intensidade a partir da dcada de 80, quando cientistas naturais e sociais insistiam em demonstrar a relao entre degradao ambiental e questes de justia social, empobrecimento rural e direitos indgenas. Este conceito traz consigo as prticas de gesto participativa disseminadas na Amaznia no final do sculo passado, quando vrios grupos de produtores familiares rurais se envolveram em iniciativas de manejo comunitrio, em resposta s diversas presses sobre os recursos naturais comuns de que dependiam. Estas iniciativas tm sido caracterizadas pelo importante papel desempenhado por mediadores (Igrejas, ONGs e financiadores), pela diversidade de
* Advogado, doutor em Cincias Desenvolvimento Socioambiental, professor de Direito do Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal do Par (UFPA), pesquisador associado do Ncleo de Altos Estudos Amaznicos/ UFPA, Coordenador de Pesquisa do Instituto de Pesquisa da Amaznia. ** Gegrafo, doutor em geografia, professor do Ncleo de Altos Estudos Amaznicos da Universidade Federal do Par, Coordenador de Pesquisa do Instituto de Pesquisa da Amaznia. *** Biloga, doutora em Cincias Desenvolvimento Socioambiental, professora do curso de biologia da Universidade Federal do Par, pesquisadora associada do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia.

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arranjos institucionais envolvidos (CUNHA, 2002) e pelas diferentes estratgias de usos em funo das caractersticas dos recursos manejados (OLIVEIRA, 2002). Os programas de manejo comunitrio que vm sendo implementados na Amaznia nas ltimas dcadas partem da premissa de que as comunidades locais envolvidas apresentam maior interesse na sustentabilidade de seus recursos do que o governo ou instituies distantes destas comunidades. Alm disto, possuem maior conhecimento dos processos ecolgicos e das prticas tradicionais de manejo de recursos naturais. Nos ltimos dez anos, a poltica de gesto ambiental do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente (IBAMA) tem passado por uma transformao profunda. Durante esse perodo, o IBAMA introduziu uma srie de medidas para descentralizar a gesto dos recursos naturais e aumentar o grau de participao de grupos de usurios locais. Atravs desse processo de descentralizao, o rgo ambiental federal est institucionalizando as iniciativas de manejo comunitrio, o qual vem sendo implantado na regio atravs de dois projetos: o Provrzea2 e o Promanejo,3 na busca de promover a co-gesto dos recursos naturais na regio amaznica. O desenvolvimento desse novo sistema de gesto enfrenta uma srie de dificuldades. De um lado, a organizao comunitria continua bastante frgil, sendo que no h uma sistematizao adequada dos fatores que influenciam no desempenho desta organizao, o que, por sua vez, dificulta a elaborao de polticas que favoream o processo de fortalecimento social. Do outro lado, a implantao de um sistema de co-gesto implica em mudanas profundas na legislao de gesto ambiental e na criao de novas instituies para implementar essas polticas. Foram analisadas algumas iniciativas de manejo comunitrio, sendo a maioria implementada com base no processo de co-gesto. Essa anlise objetivou identificar os fatores que facilitam ou dificultam a participao efetiva das populaes tradicionais na gesto dos recursos naturais, e estudou a relao entre os agentes do governo e os usurios locais dos recursos. O estudo demonstrou que ocorreram mudanas nas polticas e nas instituies de gesto de recursos naturais, aumentando a participao dos usurios na gesto local. Tambm foram identificados fatores importantes no desempenho dos sistemas de manejo comunitrio e elementos especficos das polticas de gesto que devem ser reavaliados. Para exemplificar essas mudanas iremos descrever, resumidamente, os prinicipais casos analisados na pesquisa. O MANEJO DE LAGO NA REGIO DE TEF Entre dezembro de 1999 a janeiro de 2001, foram estudadas 12 comunidades na regio do Mdio Solimes, que realizam manejo de lagos desde a dcada de 80 e em mais 6 comunidades que no desenvolvem esta prtica. O modelo de manejo consiste na definio de lagos de procriao, onde a atividade de pesca proibida; lagos de manuteno, onde apenas a pesca comercial permitida e os lagos livres, onde qualquer tipo de pesca permitido.

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Durante o estudo foram coletados dados gerais sobre a ecologia poltica da regio e fatores externos que influenciaram nos resultados do manejo , e dados especficos sobre os impactos ecolgicos e socioeconmicos do manejo de recursos naturais em cada comunidade. Foram detectados resultados diferenciados quando comparado as comunidades com e sem manejo, o que permitiu levantar pontos positivos e negativos sobre o processo de manejo de recursos naturais nesta regio. Os resultados alcanados em relao ao manejo comunitrio dos lagos foram analisados em relao s seguintes variveis: a) as caractersticas dos ecossistemas locais em que as comunidades esto assentadas, ou seja, reas de vrzea e terra firme; b) as estratgias econmicas das famlias; c) o grau de influncia da Igreja Catlica (tomada como principal mediadora externa) em cada uma das comunidades; d) o nvel da organizao comunitria em cada grupo social. O xito das iniciativas locais foi medido a partir das percepes dos prprios usurios em relao qualidade e quantidade dos estoques pesqueiros e situao dos demais recursos naturais existentes nas reas das comunidades. Estas percepes foram comparadas com as percepes das famlias residentes nas comunidades que nunca estiveram envolvidas com o manejo, cujas estratgias econmicas tambm foram analisadas. As iniciativas de preservao de lagos foram mais bem sucedidas nas comunidades localizadas nas reas de vrzea que nas reas de terra firme, ainda que os arranjos institucionais inicialmente adotados no tenham variado muito. Dois fatores podem explicar este fato: a maior importncia da agricultura nas estratgias econmicas das comunidades de terra firme e a melhor adaptao das regras de manejo aos lagos da vrzea que aos de terra firme. Por outro lado, comunidades em que a influncia da Igreja Catlica maior (seja na vrzea, seja na terra firme) apresentaram melhores resultados em suas iniciativas de controle dos lagos, e os arranjos institucionais so mais complexos do que os inicialmente adotados e sem interferncia externa. Os efeitos positivos do manejo s foram percebidos nas comunidades envolvidas com o movimento de preservao, e em maior grau nas comunidades onde os arranjos institucionais esto mais consolidados. Os resultados da pesquisa indicam que os arranjos institucionais so importantes para o sucesso das iniciativas de manejo comunitrio de recursos naturais, mas outras variveis tambm influenciam significativamente nos resultados alcanados por grupos de usurios envolvidos em aes coletivas para regular o acesso e uso a recursos comuns na Amaznia brasileira, tais como: os mediadores, as diferenas ecolgicas e as estratgias econmicas. A maior influncia da mediao externa, no caso da Igreja Catlica, est presente no fortalecimento da organizao social que, por sua vez, favoreceu o processo de gesto dos recursos. Esta iniciativa exemplifica uma gesto na qual o governo busca informar os comunitrios, no caracterizando um sistema de co-gesto, uma vez que as decises e estratgias de manejo foram determinadas pelos prprios usurios dos recursos. Neste caso, optamos por definir este modelo de gesto como local-autnomo, pois est baseado nos conhecimentos locais e no senso comum sobre a ecologia dos recursos ou do ecossistema e possui uma menor dependncia em relao a recursos financeiros externos. A nica influncia do governo no processo de manejo comunitrio

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est ligada emisso de portarias para o uso de determinado lagos manejados pela comunidades. Ironicamente, os lagos que possuam portarias eram os mais invadidos por pessoas no pertencentes comunidade, pois esta acreditava que o controle destes lagos estariam sob responsabilidade do IBAMA. A falta de suporte tcnico cientfico cararcterstico de um modelo local autnomo de gesto foi um ponto negativo nesta iniciativa, uma vez que as estratgias de manejo definidas pelos usurios eram inadequadas para as comunidades que dependiam comercialmente do recurso manejado (lagos e seus recursos pesqueiros), sendo adotado apenas por comunidades onde a agricultura era a principal atividade comercial, ou seja, o manejo de lagos de Tef favorecia apenas as estratgias de subsistncia, desestimulando a adeso dos verdadeiros grupos de usurios ao sistema de manejo. Outro ponto negativo, com relao falta de suporte tcnico, foi a inadequao das estratgias de manejo dos lagos de terra firme, prejudicando os grupos de usurios alocados nestas regies. importante lembrar que, num sistema de cogesto, o suporte tcnico cientfico uma das contrapartidas da mediao externa, seja do governo ou de outra instituio. Em relao aos pontos positivos, podemos dizer que no estudo de caso de manejo de lagos desenvolvidos na regio de Tef, o modelo autnomo de gesto fortaleceu a organizao comunitria e favoreceu o cumprimento das estratgias de manejo. ESTUDO SOBRE A PESQUISA P AR TICIP ATIV A COMO ESTRA TGIA PAR ARTICIP TICIPA TIVA ESTRATGIA PARA DESENV OL VER SISTEMAS DE MANEJO COMUNITRIO DO DESENVOL OLVER PIRARUCU Essa uma experincia que est sendo realizada como componente do Projeto Vrzea do IPAM. O projeto inovador por vrios motivos. Primeiro, o pirarucu uma das espcies mais promissoras para o manejo comunitrio dos lagos devido ao seu alto valor comercial e seus hbitos sedentrios. Segundo, a metodologia visa envolver os pescadores na realizao das pesquisas (rdio telemetria, monitoramento da atividade pesqueira e um censo participativo das populaes de pirarucus), o que que levar ao desenvolvimento de um plano de manejo. O projeto est sendo realizado em parceria com uma empresa de beneficiamento de pescado, com o objetivo de desenvolver um mercado para o pescado de lagos manejados. Foram capacitados 54 pescadores de cinco comunidades para monitorar populaes locais de pirarucu atravs da metodologia desenvolvida pelo projeto. A partir desse processo de monitoramento e avaliao dos estoques locais de pirarucu, os pescadores esto gerando informaes importantes sobre as populaes de pirarucu em vrios lagos da regio e seu comportamento espacial ao longo do ano. Um dos resultados preliminares do projeto foi a divulgao do relatrio avaliando as polticas de manejo para a espcie nos diferentes pases amaznicos, e a construo de propostas novas para o manejo do pirarucu na Amaznia brasileira. Acreditamos que essas medidas so mais compatveis com o estado atual das experincias de manejo comunitrio. As recomendaes foram enviadas ao IBAMA para subsidiar a elaborao de medidas de manejo do pirarucu.

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Outro resultado foi a deciso de os comunitrios criarem uma associao de pescadores de pirarucu da regio. A organizao social ser responsvel pelo monitoramento da populao regional de pirarucu e pelo desenvolvimento e implementao de planos de manejo para os principais lagos da regio. Essa ao tem como resultado positivo a iniciativa dos pescadores em assumirem a responsabilidade pelo projeto. Esse modelo de manejo do pirarucu ser divulgado em outras regies do Brasil e do exterior. Com esse intuito j est articulada a assessoria para grupos na Ilha do Bananal e no Peru. EXPERINCIA DE IMPLANT IMPLANTAO AO DE UM -MANEJO NA REGIO DE SANT ARM-P A, CO-MANEJO SANTARM-P ARM-PA, SISTEMA DE CO ATRA VS DO PRO VRZEA TRAVS PROVRZEA Uma das experincias mais importantes para o desenvolvimento de um sistema de co-manejo est sendo realizado na regio de Santarm. Essa experincia um excelente laboratrio para estudar a interao entre o IBAMA, outras agncias governamentais federais, estaduais e municipais, como por exemplo o Ministrio Pblico Federal, a Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente do Estado do Par (SECTAM), o Instituto Socioambiental do Municpio de Santarm (ISAM), associaes comunitrias e organizaes no-governamentais. O grupo objetiva desenvolver normas e estruturas para a gesto participativa dos recursos naturais na regio. O sistema que se pretende implantar consiste dos seguintes elementos: Conselhos Regionais de Pesca, acordos de pesca e agentes ambientais voluntrios. Os Conselhos so compostos de representantes de todas as comunidades localizadas em torno de um sistema de lagos. Os Conselhos se renem mensalmente e so responsveis pela elaborao e implementao dos acordos de pesca. Os acordos de pesca so acordos intercomunitrios que definem as regras para a pesca nos lagos na rea de sua abrangncia. Recentemente o IBAMA definiu critrios para a transformao dos acordos de pesca em portarias. Uma vez que o acordo seja transformado em portaria, o IBAMA treina os agentes ambientais voluntrios para organizar a fiscalizao dos lagos, com o apoio dos fiscais do IBAMA. Os agentes ambientais so credenciados pelo IBAMA e so os responsveis pela fiscalizao dos lagos. O sistema est em funcionamento e possvel agora fazer uma avaliao inicial do desempenho do sistema. De modo geral, o IBAMA conseguiu seu principal objetivo, que a incorporao das iniciativas locais de manejo comunitrio na nova estrutura institucional de gesto participativa. Como a pesquisa citada anteriormente confirmou, o sistema est tendo um impacto positivo sobre a pesca e os recursos pesqueiros nos lagos manejados. No entanto, vrios problemas tm sido identificados. Primeiro, os critrios para a legalizao dos acordos permitem que as comunidades restrinjam os apetrechos que podem ser utilizados nos lagos, mas no tm o poder de proibir que pessoas de fora da comunidade pesquem nos lagos manejados. Essa limitao faz com que os grupos locais que investem no manejo de lagos no tenham acesso exclusivo aos benefcios gerados pelos seus esforos. Essa regra pode desestimular o

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interesse pelo manejo, j que o esforo de um grupo, mas os benefcios advindos desse esforo podem ser usufrudos por quem no participou. Segundo, os poderes dos agentes ambientais so limitados constatao; logo, os agentes comunitrios dependem do apoio dos fiscais do IBAMA para autuar os infratores, o que limita de forma significativa o poder de fiscalizao dos agentes voluntrios. Terceiro, os agentes ambientais tm encontrado bastante resistncia da parte dos fiscais do IBAMA que, freqentemente, no do o apoio necessrio para a fiscalizao dos acordos de pesca e para a autuao dos infratores. Essa falta de apoio acaba enfraquecendo a credibilidade dos fiscais frente s comunidades e aos infratores em potencial. Finalmente, os Conselhos de Pesca no recebem recursos do IBAMA para custear seus gastos com reunies mensais e com a fiscalizao dos lagos. Na prtica, com a implantao deste sistema, o IBAMA est repassando para as comunidades o nus financeiro da fiscalizao dos lagos. Os altos custos do sistema combinado com a falta de apoio e a impossibilidade de compensar os que participam do trabalho, criam uma situao que provavelmente no ser sustentvel a mdio prazo. Estes aspectos do sistema tero que ser revistos para assegurar a sustentabilidade do novo sistema de gesto participativa. ESTUDO COMP ARA TIV O DOS SISTEMAS DE COMPARA ARATIV TIVO MANEJO COMUNITRIO FLOREST AL FLORESTAL Nos ltimos cinco anos foram iniciados pelo menos 14 projetos de manejo comunitrio florestal na regio amaznica. A grande maioria desses projetos nada mais que uma adaptao do modelo empresarial de manejo florestal, ou seja, a madeira da rea manejada abastece uma serraria que produz madeira serrada. Essa abordagem segue o mesmo modelo de projetos j empregado anteriormente e desenvolvido em outros pases amaznicos, como por exemplo a Bolvia e o Peru. Nestes pases, os projetos foram considerados um fracasso devido dificuldade que as organizaes comunitrias possuem para administrar empreendimentos de uma escala, complexidade e cultura organizacional to diferentes da experincia j existente nos grupos sociais envolvidos. Infelizmente, esse mesmo modelo foi adotado na Amaznia brasileira sem uma avaliao crtica das experincias anteriores. Boa parte dos projetos coordenada por engenheiros florestais, e os projetos possuem um alto grau de complexidade tecnolgica e administrativa. Envolvem grandes investimentos financeiros e at agora no esto se mostrando rentveis. Um grupo de trabalho foi formado e se rene uma ou duas vezes por ano para trocar experincias e resolver os problemas identificados no desenvolvimento dos projetos de manejo comunitrio florestal. No mbito da pesquisa, acompanhamos esses encontros, entrevistamos os participantes sobre o andamento de seus projetos e fizemos uma visita de campo para conhecer o projeto Cautrio na Reserva Extrativista de Rondnia. Na visita, foram constatadas as dificuldades acima citadas. O grupo tinha desistido de operar a serraria e estava terceirizando a extrao da madeira. Mesmo assim, estava enfrentando dificuldades para alcanar as metas anuais de renda. A situao de outros projetos

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no muito melhor e os financiadores esto decepcionados com os resultados de seus investimentos no manejo comunitrio. Para servir de contraponto, foi visitado o Projeto Oficinas Caboclas do Tapajs (OCT) do IPAM, que tem uma abordagem bem diferente. Nesse projeto, grupos de quatro comunidades foram formados para produzir mveis rsticos de madeira, utilizando ferramentas manuais simples e conhecidas pelos comunitrios. Os grupos comearam trabalhando com madeira morta e comercializando a produo em feiras regionais. O projeto coordenado por um socilogo e especialista na capacitao de grupos comunitrios. O componente de manejo florestal est sob a responsabilidade de um consultor, especialista em manejo comunitrio florestal, que est estruturando o componente de manejo florestal em conjunto com os grupos comunitrios. A escala do empreendimento foi definida para ser compatvel com a capacidade e o conhecimento do grupo, e o desenvolvimento do projeto ajustado capacidade de desenvolvimento dos grupos. Assim, o grupo tem sempre o controle do processo de desenvolvimento do projeto. O consumo de madeira de pequena escala, apenas 4 metros cbicos por ano. Logo, o consumo menor do que a quantidade de madeira disponvel nas reas demarcadas para o manejo florestal, garantindo uma abundncia da matria-prima para os projetos. Com a venda dos produtos em feiras locais, o grupo comeou a receber um retorno financeiro pequeno logo nos primeiros meses de comercializao. Atualmente, a OCT est comercializando a produo em todo o territrio nacional, e possui um grande nmero de encomendas. Embora o retorno financeiro ainda no seja grande, os participantes esto conseguindo aumentar em 50% a sua renda mensal trabalhando apenas 1 ou 2 semanas por ms na Oficina. Esse modelo, que prioriza a capacitao dos grupos comunitrios, utiliza uma tecnologia simples e acessvel, cujo desenvolvimento ajustado capacidade do grupo, nos parece muito mais apropriado para a situao em que se encontra a grande maioria das comunidades de pequenos produtores da Amaznia. CONTRIBUIES P ARA POLTIC AS DE MANEJO COMUNITRIO PARA POLTICAS Baseado nas iniciativas estudadas, podemos apontar algumas contribuies para o desenvolvimento de polticas mais eficazes para o manejo comunitrio dos recursos naturais na Amaznia, seja o manejo da pesca ou para o manejo florestal.

Manejo da pesca na vrzea

Um dos pontos mais problemticos no processo de implantao de um sistema de co-gesto da pesca nos lagos de vrzea a restrio do acesso aos lagos comunitrios. Seguindo o Cdigo das guas de 1930, o IBAMA se recusa a reconhecer o direito s comunidades de fechar seus lagos e no permitir a pesca a outros pescadores que vm de outras comunidades. Esse critrio de acesso livre dificulta e pode at inviabilizar o manejo comunitrio dos lagos, porque viola um princpio bsico do manejo de recursos comuns: somente os que trabalham para criar o sistema devem ter o uso

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exclusivo do benefcio gerado pelo seu trabalho. Caso contrrio no existe incentivo para investir na manuteno do sistema de manejo. O problema central aqui que a lei confunde o direito de livre navegao com o direito de livre acesso aos peixes que esto na gua. O recurso pesqueiro considerado pelo Poder Pblico como res nullis, ou seja, um recurso aberto e que pertence ao primeiro que se apropriar. Necessrio reconhecer que o peixe um recurso independente da gua, da mesma forma que os animais na floresta so independentes da floresta. Logo, o tratamento jurdico e administrativo deveria ser distinto entre os dois recursos naturais: gua e peixe. Essa limitao na compreenso da distino existente entre o recurso hdrico e o da fauna vai alm de inviabilizar o manejo comunitrio. A experincia em diversas regies do mundo tem demonstrado que os sistemas de gesto que no limitam o nmero de pescadores, mas apenas estabelecem restries gerais, no conseguem evitar o esgotamento dos recursos pesqueiros regionais. Outro problema est relacionado interpretao da legislao que regulamenta os acordos de pesca, pois no permite a cobrana de taxas pelos Conselhos de Acordo de Pesca. Assim, os Conselhos no tm como gerar recursos da prpria pesca para financiar as suas atividades. Para superar essa limitao, os conselhos tm que organizar eventos, festas, campeonatos de futebol, rifas e bingos para arrecadar fundos. Com o desenvolvimento destas atividades, possvel sustentar precariamente os conselhos, mas sem uma ligao direta com a atividade pesqueira. Um terceiro problema o poder limitado dos agentes ambientais. Alm de terem uma atuao limitada, inicialmente os agentes ambientais no tinham o poder de apreender os apetrechos de infratores, o que dificultava ainda mais seus trabalhos. Devido presso dos Conselhos de pesca, a regulamentao foi modificada e agora os agentes ambientais podem apreender os apetrechos e o pescado dos infratores. Entretanto, conforme j foi citado anteriormente, continuam sem respaldo legal para autuar os infratores, pois devem submeter os autos de constatao aos fiscais do IBAMA que decidem se lavram um auto contra essas pessoas. Essa situao enfraquece a posio dos agentes ambientais frente s suas comunidades e, freqentemente, torna o processo excessivamente demorado e burocrtico, deixando as comunidades com a sensao de terem perdido o controle sobre os recursos naturais que manejam. Em resumo, trs modificaes importantes precisam ser feitas para viabilizar o novo modelo de gesto participativa: a) redefinio das normas jurdicas, com o intuito de possibilitarem aos grupos comunitrios o desenvolvimento de projetos de manejo de lagos e a proibio da pesca em determinados lagos por pessoas que no fazem parte do grupo responsvel pelo projeto de manejo; b) permitir a cobrana de uma taxa sobre a captura de peixes nos lagos manejados, a fim de gerar fundos para custear as atividades dos Conselhos e dos agentes ambientais;

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c) dar aos agentes ambientais, devidamente treinados e supervisionados, o poder de autuao na fiscalizao dos lagos dentro da rea de abrangncia do acordo de pesca. Manejo florestal comunitrio O atual modelo de manejo florestal comunitrio est baseado nos sistemas de manejo florestal industrial: envolvendo inventrios florestais de 100% e o manejo intensivo da floresta para produzir madeira serrada. Esse modelo implica sofisticao tecnolgica, escala e nvel de organizao social muito alm da capacidade da grande maioria das organizaes comunitrias. necessrio flexibilizar as polticas de manejo comunitrio para reconhecer outras formas de uso do recurso florestal, envolvendo inventrios baseados em amostras de 10 a 20% e uma explorao menos intensiva da floresta, a fim de possibilitar a utilizao de tecnologias mais simples e numa escala menor. Nessa linha, as comunidades tm demonstrado a capacidade de produzir artefatos de maior valor por unidade de madeira utilizada. Outra crtica geral que apresentamos quanto metodologia empregada para regular as atividades de manejo e uso do solo pelas comunidades. A legislao busca regular a atividade a agricultura, a pecuria, o extrativismo e o manejo florestal , e os casos analisados na pesquisa apontam que a regulao deve ocorrer a partir das condies bsicas do processo de produo camponesa, ou seja, agricultura e manejo florestal como unidade produtiva e interdependente, assunto que aprofundaremos abaixo, ao discutir a gesto do imvel rural. GESTO DO IMVEL RURAL A regulamentao do uso e explorao do solo e dos recursos naturais renovveis existentes dentro dos imveis rurais precisa ser vista de uma forma holstica, ou seja, necessrio analisar a regulao do uso agrcola e do manejo florestal, tendo como princpios orientadores a funo social da propriedade da terra, o aproveitamento racional e adequado do imvel rural, a utilizao apropriada dos recursos naturais disponveis e a preservao do meio ambiente (Artigo 186 da Constituio Federal). A compreenso da administrao pblica de que precisa de duas instrues normativas (a Instruo Normativa IN n 3, de 4/3/2002, que trata dos procedimentos de converso de uso do solo atravs de autorizao de desmatamento nos imveis e propriedades rurais na Amaznia Legal, que uma reedio da anterior. A Instruo Normativa n 4, de 4/3/2002, que trata da explorao das florestas primitivas da bacia amaznica sob a forma de manejo florestal sustentvel de uso mltiplo, que substitui a IN n 15, de 31/8/2001), cada uma regulando uma atividade, demonstra claramente a metodologia empregada para regulamentar distintamente o uso da terra e o manejo florestal no imvel rural, independentemente da inter-relao que possa haver entre essas duas atividades agrrias. Ao nosso ver, essa diviso demonstra a fragilidade da poltica governamental, que no consegue entender as condies bsicas do processo de produo camponesa, que envolve a relao mtua existente entre agricultura e

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extrativismo, tanto sob o aspecto econmico como na organizao familiar para a explorao dos recursos naturais. Portanto, mais importante do que exigir autorizaes distintas para o manejo florestal e para o desmatamento na propriedade familiar e comum, necessrio orientar para uma ao de gesto que envolva o uso dos recursos florestais e agrcolas, ou seja, que estimule o manejo integrado dos recursos naturais (solo, cobertura vegetal e gua). Por isso, na Amaznia, as propriedades familiares e comuns seriam mais bem classificadas se fossem compreendidas como mdulos de produo agroextrativistas, cada uma possuindo suas especificidades sociais, culturais e econmicas (BENATTI, 2001a). MANEJO SUSTENTVEL DOS TURAIS RENO VVEIS NATURAIS RENOVVEIS RECURSOS NA um planejamento que busca o aproveitamento econmico simultneo preservao dos recursos florestais e aquticos, visando perpetuao da sua cobertura vegetal, conservao da biodiversidade e ao desenvolvimento social. Para realizar o manejo dos recursos naturais preciso ter autorizao do rgo competente, ou seja, do IBAMA. O processo de manejo sustentvel deve levar em conta algumas premissas bsicas: a) A diversidade de ambientes na vrzea em terra firme (solo, cobertura florestal e recursos hdricos). b) O respeito estratgia de apossamento e uso diversificado dos recursos naturais da economia familiar e comunitria, o que envolve: agricultura, pesca, extrativismo florestal, criao de pequeno animais domsticos, pecuria e caa de subsistncia. c) As regras internas de uso dos recursos naturais, as quais no podem contrariar a legislao ambiental em vigor; parte da legislao ambiental que regula o manejo florestal precisa ser revista para conciliar os princpios bsicos da organizao coletiva e de manejo de recursos locais. d) As regras do plano de manejo devem ser flexveis e revistas periodicamente para se adequarem realidade socioambiental. e) A complexidade do empreendimento deve ser compatvel com a capacidade organizacional do grupo comunitrio responsvel pelo projeto, e seu desenvolvimento deve acompanhar o desenvolvimento da capacidade do grupo. f) Em sistemas de co-gesto essencial que o governo conceda s comunidades o poder de definir as regras do sistema, mecanismos para arrecadar fundos para custear as despesas com o sistema de manejo e o direito de excluir pessoas que no so membros do grupo responsvel pelo sistema de manejo e, portanto no contribuem para a manuteno do sistema.

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g) Devem ser revistas as normas administrativas de manejo, com o intuito de estimular o manejo integral e a no regulamentao das atividades estanques, ou seja, unificar em um nico processo as normas administrativas que regulam o manejo florestal e o desmatamento no imvel rural na Amaznia brasileira. h) O objetivo principal da proteo ambiental, ou seja, do manejo comunitrio, deve ser a manuteno dos servios ecolgicos dos recursos naturais. REGULARIZAO FUNDIRIA DA VRZEA E DA TERRA FIRME A regularizao fundiria destina-se a concretizar o domnio e a posse do Estado (quando tratar de Unidade de Conservao ou terreno de marinha) e privado sobre as terras inseridas nos limites da rea a ser regulamentada. Atravs da regularizao fundiria so resolvidas dvidas com relao efetiva propriedade da terra e o uso dos recursos naturais. No caso particular das populaes tradicionais est regularizando um apossamento preexistente. Atualmente temos trs processos distintos de regularizao fundiria para o apossamento das populaes tradicionais, o qual denominamos de posse agroecolgica (BENATTI, 2003): a) A criao de Unidade de Conservao de Uso Sustentvel (Reserva Extrativista, Reserva de Desenvolvimento Sustentvel e Florestas Nacionais). Por se tratar de propriedade pblica, a regularizao ocorrer com o contrato de concesso de direito real de uso comunitrio. b) O reconhecimento do apossamento das comunidades de remanescentes de quilombo. Trata-se de um reconhecimento de direito assegurado constitucionalmente e uma propriedade privada. Nesse caso, as comunidades de quilombolas recebero o ttulo definitivo da terra. c) Apossamento de reas de vrzea. Esse processo ainda est em construo pelo ProVrzea a fim de elaborar formas mais prticas e seguras para as populaes tradicionais. Independentemente do processo a ser seguido, a regularizao fundiria deve levar em conta duas premissas bsicas: a) A diversidade de ambientes na vrzea e terra firme (solo, cobertura florestal e recursos hdricos). b) Os diferentes padres de agricultura e manejo da floresta, ou seja, a forma de apossamento e uso dos recursos. QU ADRO INSTITUCIONAL DO MANEJO COMUNITRIO QUADRO Durante a pesquisa foram sendo alencadas diversas entindades pblicas e privadas que atuam com a temtica do manejo comunitrio. Percebeu-se que a

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Instituio Unio Unio Unio Unio Apoiar o mapeamento e classificao das reas remanescentes de quilombos. Promover estudos, elaborao, coordenao e controle de planos, programas e projetos ligados ao manejo comunitrio. Responsvel pela poltica agrria nacional. Regularizar os apossamentos agroextrativistas. Regularizar a situao fundiria da Vrzea. Ordenar a utilizao do solo rural. Licencia as atividades de uso alternativo do solo. Responsvel pela poltica agrria dos Estados. Interferir nas polticas pblicas para regularizar a situao fundiria e o manejo dos recursos naturais. Colaborar na criao e implantao das Reservas Extrativistas. Ordenar o uso dos recursos ambientais.

Unidade da Federao

Competncia especfica para o manejo florestal

1. Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA

2. Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentado das Populaes Tradicionais CNPT

3. Fundao Cultural Palmares

4. Projetos Especficos: ProVrzea e Proambiente

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competncia dos rgos pblicos est claro em relao questo fundiria e o manejo dos recursos naturais, mas isso no significa dizer que os rgos esto capacitados com recursos financeiros e humanos para cumprir seus objetivos. As entidades pblicas e privadas que atuam na discusso sobre manejo florestal so as seguintes:

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Unio Unio Estado Estado Municpio Estado Unio

3. Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA

5. Secretaria de Patrimnio da Unio SPU

6. Secretarias/Organizaes Estaduais do Meio Ambiente (OEMAS)

7. Institutos Fundirios Estaduais

8. Organizaes sociais (sindicatos, associaes, cooperativas e ONGs)

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BASE LEG AL FEDERAL P ARA O MANEJO FLOREST AL E O LEGAL PARA FLORESTAL DESMA TAMENTO DESMAT Anteriormente fizemos a anlise da legislao de manejo florestal, em particular a Instruo Normativa n 4, de 4/3/2002, que trata da explorao das florestas primitivas da bacia amaznica, sob a forma de manejo florestal sustentvel de uso mltiplo. Com o intuito de levantar o quadro legal brasileiro que regula o manejo florestal e o desmatamento, apresentamos a tabela abaixo.
Dispositivo legal Constituio Federal Captulo VI Do Meio Ambiente. Art. 225 e seus pargrafos Captulo da Constituio Federal que trata do meio ambiente ecologicamente equilibrado e arrola as medidas e providncias que incumbem ao Poder Pblico tomar. Instituiu o novo Cdigo Florestal. Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas das condutas e das atividades lesivas ao meio ambiente. Dispe sobre o corte, a explorao e a supresso da vegetao primria ou nos estgios avanados e mdios de regenerao da Mata Atlntica. Regulamenta os artigos 15, 19, 20 e 21 da Lei n. 4.771, de 15/09/65. Dispe sobre o reconhecimento das Reservas Particulares do Patrimnio Natural. Regulamenta o pargrafo nico do art. 27 do Cdigo Florestal, mediante o estabelecimento de normas de precauo relativas ao emprego do fogo em prticas agropastoris e florestais. Dispe sobre medidas a serem implementadas na Amaznia Legal, para monitoramento, preveno, educao ambiental e combate a incndios florestais. Altera dispositivos do Decreto n. 1.282. Dispe sobre a especificao das sanes aplicveis s condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Altera os arts. 1o, 4o, 14, 16 e 44, e acresce dispositivos Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965, que institui o Cdigo Florestal, bem como altera o art. 10 da Lei no 9.393, de 19 de dezembro de 1996, que dispe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR. Ementa legislativa

Leis Lei n. 4.771, de 15/09/1965 Lei n. 9.605, de 13/02/1998

Decretos Decreto n. 750, de 10/02/1993

Decreto n. 1.282, de 19/10/1994 Decreto n. 1.922, de 05/06/1996 Decreto n. 2.661, de 08/07/1998

Decreto n. 2.662, de 08/07/1998

Decreto n. 2.788, de 28/09/1998 Decreto n. 3.178, de 21/09/1999 Medida Provisria (MP) Medida Provisria n. 2.166-65, de 28/06/2001

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Instrues Normativas MMA Instruo Normativa n. 1, de 05/09/1996 Disciplina a reposio florestal obrigatria no pas pela pessoa fsica ou jurdica que explore, utilize, transforme ou consuma matria-prima florestal. Normaliza o Manejo Florestal da Virola spp quando na explorao de vrzea. Altera a Instruo Normativa n. 4, excluindo as reas previamente autorizadas para desmatamento, quando destinadas implantao de subestaes e linhas de transmisso de energia eltrica. Estabelece critrios para a realizao de desmatamentos na Amaznia Legal, revoga a Instruo Normativa n. 4, de 25/02/99, e cria comisses para implementao da Agenda Positiva para a referida regio. Define procedimentos para o desmatamento em propriedades rurais na Amaznia Legal. Define as categorias e os procedimentos de manejo florestal de uso mltiplo na bacia amaznica. Instruo Normativa n. 4, de 06/10/1999 Dispe sobre a alternativa de Reposio Florestal Modalidade Compensao. Portarias Portaria n. 828, de 01/06/1990 Estabelece a outorga do Ttulo de Reconhecimento s reas que obtiverem o reconhecimento e o registro, em carter perptuo, como Reserva Particular do Patrimnio Natural. Lista Oficial de Espcies da Flora Brasileira Ameaadas de Extino. Regulamenta o Decreto n. 1.282, de 19/10/94. Obriga o registro no Cadastro Tcnico Federal de Atividades potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, as pessoas fsicas ou jurdicas que se dedicam a atividades potencialmente perigosas ao meio ambiente, assim como de minerais, produtos e subprodutos da fauna, flora e pesca. Regulamenta a queima controlada, com normas complementares ao Decreto n. 2.661/98. Revogar a Instruo Normativa n. 15, de 31 de agosto de 2001. Instituir, no mbito da Unio, o Licenciamento Ambiental em Propriedade Rural na Amaznia Legal.

Instruo Normativa n. 1, de 08/01/1999 Instruo Normativa n. 5, de 23/03/1999

Instruo Normativa n. 7, de 27/04/1999

Instruo Normativa n. 3, de 04/03/2002 Instruo Normativa n. 4, de 04/03/2002 Instrues Normativas IBAMA

Portaria n. 37-N, de 03/04/1992 Portaria n. 48, de 10/07/95 Portaria Normativa n. 113, de 25/09/1997

Portaria n. 94-N, de 09/07/1998 Portaria N 8, de 23/01/2002 Portaria N 94, de 04/03/2002

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Resolues do CONAMA Resoluo CONAMA n. 001, de 23/01/1986 Estabelece as definies, as responsabilidades, os critrios bsicos e as diretrizes gerais para uso e implementao da Avaliao de Impacto Ambiental como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Aprovar os modelos de publicao de pedidos de licenciamento em quaisquer de suas modalidades, sua renovao e a respectiva concesso e aprova os novos modelos para publicao de licenas. Estabelece as polticas de preveno e combate de incndio na Unidade de Conservao. Passam a ser de carter emergencial, para fins de zoneamento e proteo, todas as reas de formaes nativas de restinga, conforme estabelecidas pelo mapa de vegetao do Brasil, IBGE-1988, e pelo Projeto RADAM-Brasil. Para fazer face reparao dos danos ambientais causados pela destruio de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de empreendimentos de relevante impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente com fundamento do EIA/RIMA, ter como um dos requisitos a serem atendidos pela entidade licenciada, a implantao de uma unidade de conservao de domnio pblico e uso indireto, preferencialmente uma Estao Ecolgica, a critrio do rgo licenciador, ouvido o empreendedor. Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica Nacional do Meio Ambiente. Cria a Cmara Tcnica Temporria para Assuntos da Amaznia. Cria a Cmara Tcnica Temporria para Assuntos da Proteo Fauna.

Resoluo CONAMA n. 006/86, de 24/01/1986

Resoluo CONAMA n. 011/88, de 14/12/1988 Resoluo CONAMA n. 004/93, de 31/03/1993

Resoluo CONAMA n. 002/96, de 18/04/1996

Resoluo CONAMA n. 237/97, de

Resoluo CONAMA n. 243/98, de 09/10/98 Resoluo CONAMA n. 246/98, de 04/11/98 Obs: atualizado at janeiro de 2003

SUGESTES GERAIS DA PESQUISA O processo de implementao dos sistemas de co-gesto est ainda em curso. No perodo da pesquisa (fevereiro de 2000 a junho de 2003), identificamos alguns pontos crticos dos atuais modelos. Agora, necessrio dar continuidade pesquisa acompanhando e analisando o processo e estudando novos modelos que esto

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surgindo. Como recomendao continuao da pesquisa, pelo menos quatro reas podem ser aprofundadas: a) Novos modelos de co-gesto dos recursos aquticos. O estado do Amazonas est desenvolvendo um novo modelo de manejo dos lagos, possibilitando s comunidades o controle desses lagos. Esse modelo pode ajudar a superar um dos principais limitantes identificados em nossa pesquisa, que a no aceitao pelo poder pblico, regra que dispe: somente os que trabalham para criar o sistema devem ter o uso exclusivo do benefcio gerado pelo seu trabalho. Entretanto, existem grandes questes a serem aprofundadas sobre a legitimidade jurdica do mecanismo utilizado pela Superintendncia do IBAMA para justificar essa nova regra. b) Um segundo modelo foi identificado por pesquisadores do IPAM que envolve parcerias entre as comunidades de pequenos produtores e as empresas madeireiras. Em geral a relao entre madeireiras e comunidades tem sido altamente conflituosa e danosa ao meio ambiente e aos trabalhadores rurais. Mas esse quadro possvel de ser alterado, pois o que est ocorrendo na regio da Transamaznica, no Estado do Par, onde uma empresa est desenvolvendo um novo modelo de relao entre madeireiros e comunidades rurais. Essa experincia pode oferecer uma nova possibilidade de dividir de forma mais eqitativa os benefcios do recurso e, ao mesmo tempo, possibilitar o manejo sustentvel da floresta remanescente. necessrio aprofundar a pesquisa sobre esse modelo, as condies e mecanismos para sua difuso em outras regies da Amaznia. c) Gesto das Reservas extrativistas. As Reservas extrativistas at agora no conseguiram deslanchar como uma proposta economicamente vivel. Boa parte dessas unidades de conservao est na fase de desenvolvimento e implementao dos planos de manejo, buscando alcanar um aproveitamento mais sistemtico de seus recursos naturais e estruturar um controle mais efetivo do uso dos recursos naturais pela populao residente. necessrio realizar estudos sobre as experincias de gesto das reservas, em termos de sua estrutura organizacional, participao da populao residente, gerao de renda e emprego, sustentabilidade econmica, social e ambiental. O estudo ganha relevncia porque a tendncia do governo federal de criar mais reservas extrativistas nos prximos anos. Logo, urgente a necessidade da superao das incertezas existentes sobre como deve funcionar a gesto da unidade de conservao e qual a metodologia mais adequada para a elaborao dos planos de manejo. d) Pesquisa participativa para o manejo dos recursos naturais. Existe muita discusso sobre a importncia da pesquisa participativa, mas poucos exemplos demonstrando como as pesquisas participativas esto funcionando e o que leva ao desenvolvimento de sistemas de manejo coletivo eficientes. Uma das nossas idias estudar alguns casos para identificar elementos e modelos para a pesquisa participativa, tendo como exemplos de anlise situaes nas quais as comunidades e as entidades de pesquisa estejam desenvolvendo sistemas de manejo.

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BIBLIOGRAFIA
BENATTI, J. H. A titularidade da propriedade coletiva e o manejo florestal comunitrio. Revista de Direito Ambiental, n. 26, abril-junho. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002a. __________ . Manejo florestal e o uso alternativo do solo na Amaznia. In: LIMA, A. O Direito para o Brasil Socioambiental Porto Alegre: Srgio Fabris Editor: Instituto Socioambiental, 2002b. BENATTI, J. H. Posse agroecolgica e manejo florestal. Curitiba: Juru, 2003. CASTRO, F. & McGRATH, D. 2001. O manejo comunitrio de lagos na Amaznia. Parcerias Estrategicas 12, 2001: 112-126. CASTRO, F.; McGRATH, D. & CROSSA, M. Adaptndose A Los Cambios: La Habilidad De Las Comunidades Ribereas En El Manejo De Sistemas De Lagos De La Amazonia Brasilea. In: SMITH, R. C. & PINEDO, D. (Eds). Nuestros bosques, nuestros lagos: la gestin comunitaria de los bienes comunes en la Amazona. Lima, Instituto del Bien Comn & Insituto de Estudios Peruanos, 2002. McGRATH, D. Avoiding a tragedy of the commons: recent developments in the management of Amazonian fisheries. In: HALL, A. (Ed.) Amazonia at the Crossroads. Institute of Latin American Studies: London, 2000: 171-197. OLIVEIRA, A. C. M. Estratgias de uso dos recursos naturais na Amaznia e seus impactos ecolgicos: um estudo de caso de manejo comunitrio no Mdio Solimes. Belm: Universidade Federal do Par: Ncleo de Altos Estudos Amaznicos, Tese de doutorado, 2002. SMITH, R. C. & PINEDO, D. (Eds). El Cuidado de Los Bienes Comunses: Gobierno y Manejo de Los Lagos e Bosques em la Amaznia Lima, Instituto del Bien Comn & Insituto de Estudios Peruanos, 2002.

NOT AS NOTAS
1. A equipe de pesquisa do estudo contou com os seguintes pesquisadorespesquisa era composta por: Dr. Jos Heder Benatti (coordenador), Dr. David McGrath (coordenador), Dra. Ana Cristina Mendes de Oliveira (pesquisadora), Dr. Lus Henrique Cunha (pesquisador). Contando, ainda, com a valiosa colaborao de: Dr. Daniel Nepstad (eclogo), Alcilene Cardoso (advogada), Ms Dany Pinedo (antroplogo), Dr. Fbio de Castro (eclogo), Ms. Marcelo Crossa (bilogo), Ms. Oriana Almeida (economista), Dr. Richard C. Smith (antroplogo), Socorro Pena da Gama (advogada) e Sandra Costa (engenheira florestal). 2. O Projeto Manejo dos Recursos Naturais da Vrzea ProVrzea um projeto do Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil PPG7, executado pelo IBAMA, coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente e financiado pelos Fundo Fiducirio para a Floresta Tropical RFT do Banco Mundial, Departamento do Desenvolvimento Internacional DFID do Reino Unido, Agncia de Cooperao Alem GTZ, Banco de Reconstruo do Governo Alemo KfW e o Governo Brasileiro. O objetivo do ProVrzea estabelecer bases cientfica, tcnica e poltica para a conservao e o manejo ambiental e socialmente sustentvel dos recursos naturais da vrzea, na calha central da bacia amaznica, com nfase nos recursos pesqueiros. Ao fim de sua execuo o Projeto prev que seus resultados vo influenciar mudanas nas polticas publicas ambientais, alm de favorecer o desenvolvimento de meios de vida sustentveis

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e o melhoramento dos sistemas relacionados ao monitoramento e controle e promoo de co-gesto em reas de vrzea. Maiores informaes, consultar homepage: www.ibama.gov.br/provarzea/varzea/menu. 3. O Projeto de Apoio ao Manejo Florestal Sustentvel na Amaznia (Promanejo) objetiva contribuir para que os produtos madeireiros da regio sejam oriundos de unidades de produo, onde se pratique o manejo florestal de impacto reduzido. Esse projeto pretende, entre outros fins, apoiar e promover iniciativas promissoras de manejo florestal sustentvel. O principal instrumento do Ministrio do Meio Ambiente para alcanar os objetivos do Promanejo o Programa Nacional de Floresta (PNF), que busca inaugurar uma nova fase, que seja promissora e integrante do processo de desenvolvimento do pas, no contexto da expanso da base florestal plantada e manejada. 4. Os objetivos especficos do estudo foram: a) Identificar os pontos crticos de experincias de manejo comunitrio de recursos naturais bem e mal sucedidas na Amaznia, envolvendo rgos do governo local, organizaes nogovernamentais, organizaes de extenso rural e grupos de usurios destes recursos; b) Identificar e analisar as instituies-chave e os mecanismos institucionais necessrios para o manejo comunitrio dos recursos naturais na Amaznia; c) Identificar e analisar as limitantes das polticas pblicas e recomendar as medidas polticas e as aes necessrias para favorecer o maior sucesso no modelo participativo de manejo dos recursos naturais na Amaznia; d) Desenvolver um conjunto de diretrizes que integre agncias do governo local e grupos de usurios dos recursos, para implementao de sistemas efetivos de manejo comunitrio; e) Construir parcerias institucionais entre instituies de pesquisa, organizaes no-governamentais e agncias do governo na Amaznia Brasileira e Andina para compartilhar as lies aprendidas na poltica e nas prticas efetivas do manejo de recursos naturais.

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