27 MUDANAS NAS POLTICAS PBLICAS: a perspectiva do ciclo de poltica

Isabela Cardoso de Matos Pinto Universidade Catlica de Salvador (UCSal) Universidade Federal da Bahia (UFBa)

MUDANAS NAS POLTICAS PBLICAS: a perspectiva do ciclo da poltica Resumo: Apresentao dos enfoques utilizados na explicao e compreenso do processo decisrio no mbito das polticas pblicas. Tambm objetiva demonstrar como essas polticas so formuladas pelo Estado e como so definidas as responsabilidades pela implementao dessas polticas, nos diversos nveis de governo. Nesse sentido, so revisadas e analisadas as diversas correntes, mapeando como o tema vem sendo tratado na literatura, particularmente, os aspectos terico-metodolgicos. Para compreender o momento de construo da agenda da poltica pblica, especificamente o processo de tomada de deciso governamental, concentra-se no modelo elaborado por Kingdon (1984) para a compreenso dos elementos que compem o processo, qual seja, a identificao dos atores envolvidos e o processo de negociao, em torno dos problemas e das alternativas de soluo a esses problemas. Finalmente, tecem-se algumas consideraes sobre a pertinncia do modelo terico apresentado, ressaltando a utilidade, os limites dos referenciais tericos que so adotados nas anlises empricas e a necessidade do dilogo entre o referencial da teoria do ciclo da poltica pblica com outras perspectivas tericas que contribuam para a ampliao e enriquecimento do modelo analisado. Palavras-chave: polticas pblicas, ciclo da poltica pblica, correntes mltiplas. THE CHANGES IN PUBLIC POLICIES: the policies creation cicle perspective Abstract: The objective of this article is to present the approaches applied to understand the decision making process within the public policies context, specifically how they are formulated by the State and how the responsibilities to implement policies are defined at different governmental levels. With this in mind, different approaches were revised and analyzed, mapping the ways this subject has been treated in the qualified literature, mainly, considering their theory and methodology. To understand the moment of the public policy agenda construction, and more specifically, the governmental decision making process, the model elaborated by Kingdon (1984) was adopted in order to comprehend the elements that comprise this process, that is, the proper identification of the real social actors and the negotiation processes around the problem and alternatives of solutions. Finally, some considerations are presented about the adequacy of this theoretical model, emphasizing its utility, the limits of theoretical references adopted in the empirical analysis in this area and the need of a dialogue between the theory of the public policy cycle and other theoretical perspectives that contribute to enhance and enrich the analyzed model. Key words: public policies, public policy cycle, multiple approaches.

Recebido em 07.07.07. Aprovado em 20.08.2008

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008

28

Isabela Cardoso de Matos Pinto

1 INTRODUO Nos ltimos anos, o processo de reorientao das polticas pblicas do Estado brasileiro tem se pautado no direcionamento conferido reforma do Estado pela esfera federal. No caso das polticas sociais, trata-se da redefinio da sua misso e das formas de gesto das organizaes pblicas responsveis pela produo direta de servios. A rea da seguridade social apresenta-se como uma das reas onde se configuraram embates tcnicos e polticos, em torno dos projetos e das estratgias de reforma, em um processo complexo que se desdobra em vrios nveis de governo. As dificuldades na implementao de novas prticas, na rea da gesto governamental, tm estimulado questionamentos acerca dos fatores que influenciam o processo de deciso, formulao e implementao das polticas pblicas. Em funo disso, alguns estudos tm gerado uma srie de modelos explicativos do processo de deciso, elaborao, implementao e avaliao das aes governamentais. O objetivo deste artigo apresentar o estado da arte, mapeando como o tema vem sendo tratado na literatura; particularmente, os aspectos tericometodolgicos, com uma reviso dos enfoques utilizados para explicar e compreender o processo decisrio, no mbito das polticas pblicas, como essas polticas so formuladas pelo Estado e como so definidas as responsabilidades pela implementao dessas polticas, nos diversos nveis de governo. Ou seja, entender como e por que os governos optam por determinadas aes cujo impacto se d na vida dos cidados. Nesse sentido, a deciso sobre o que entra e o que sai da agenda governamental constitui o ponto de partida para a formulao das polticas pblicas. Para compreender o momento de construo da agenda da poltica pblica, especificamente o processo de tomada de deciso governamental, discuto o modelo elaborado por John W. Kingdon (1994) para a compreenso dos elementos que compem o processo. Esse modelo tericometodolgico foi testado para analisar a ascenso de uma questo na agenda governamental e considerado adequado para a anlise dos momentos de prdeciso e de deciso, isto , a seleo dos problemas e a escolha das alternativas de polticas que se constituem em objeto do processo decisrio1. 2 O PROCESSO DE FORMULAO DAS POLTICAS PBLICAS

A incorporao de problemas na agenda dos governos, ponto de partida para a elaborao de propostas de polticas pblicas e de ao governamental, envolve uma srie de etapas que tm incio com o acatamento de um assunto pelo governo, podendo-se identificar, assim, a forma

como ele chega ao debate pblico (COSTA; MELO, 1998) e como captura a ateno dos elaboradores da poltica (definio da agenda), da gerando opes de poltica pblica. Em seguida, torna-se necessria a legitimao da deciso, momento no qual se busca apoio poltico dos atores envolvidos com a poltica pblica, para a obteno da sua aprovao. Finalmente, implementa-se a poltica formulada, atravs da operacionalizao em programas e projetos pelas reas competentes. Nas ltimas dcadas, vrios modelos foram desenvolvidos para ajudar a compreender o processo decisrio das polticas pblicas. Algumas teorias foram formuladas para tentar explicar questes como a tomada de deciso, a formulao e a implementao de polticas, podendo-se destacar a teoria da escolha racional, o incrementalismo, a anlise de sistemas, o ciclo da poltica pblica, a poltica da burocracia, a coalizao de defesa e a teoria da escolha pblica (KELLY; PALUMBO, 1992; SOUZA; CARVALHO, 1999). Uma reviso preliminar da literatura sobre policy analysis permite a identificao de trs dimenses da poltica pblica: a dimenso institucional [polity] que se refere organizao do sistema poltico, delineada pelos sistemas legal e jurdico e pela estrutura institucional do sistema polticoadministrativo; a dimenso processual [politics] que se refere ao processo poltico, freqentemente conflituoso, no que diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio dos custos e benefcios de uma dada poltica pblica; a dimenso material [policy], que se refere aos contedos concretos que envolvem a configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas (FREY, 2000). Basicamente de origem norte-americana, os estudos sobre policy analysis e policy making buscam entender e analisar o funcionamento da mquina estatal, tendo como ponto de partida a identificao das caractersticas das agncias pblicas fazedoras de polticas, dos atores participantes desse processo, dos mecanismos, critrios e estilos decisrios utilizados e das interrelaces entre essas variveis (agncias e atores) com as variveis externas que influenciam o processo. Entre as contribuies, encontra-se a teoria do ciclo das polticas pblicas [policy cycle], que tenta explicar a interao entre intenes e aes, ao mesmo tempo em que busca desvendar a relao entre o ambiente social, poltico e econmico, de um lado, e o governo, de outro. As aes no campo da poltica pblica e os saberes tcnicos a ela associados definem-se a partir de inmeras decises que so tomadas e que esto permeadas por paradoxos (STONES, 1988). Essas aes partem de um conjunto de pressupostos que determinam a atribuio de responsabilidades, a

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008

Mudanas nas Polticas Pblicas: a perspectiva do ciclo de poltica

29

seleo dos assuntos relevantes, as alternativas a serem adotadas, a avaliao de necessidades e a determinao do pblico-alvo (FISHER; FORESTER, 1993). A literatura do ciclo de poltica tem adquirido progressiva importncia nos estudos sobre a elaborao da poltica pblica. Vrios trabalhos mencionados por Vianna (1996) indicam a evoluo dos estgios de desenvolvimento dessas polticas. Autores como Kingdon (1994), Kelly e Palumbo (1992) apontam fases ou etapas que compem o processo: a) determinao da agenda, onde a dinmica da definio do problema questo essencial para a compreenso da poltica pblica; b) formulao e legitimao da poltica (seleo de proposta, construo de apoio poltico, formalizao em lei); c) implementao de polticas (operacionalizao da poltica em planos, programas e projetos no mbito da burocracia pblica e sua execuo); d) avaliao de polticas (relato dos resultados alcanados com a implementao das propostas e programas de governo, avaliao dos impactos dos programas e sugesto de mudanas). De acordo com a teoria do ciclo da poltica pblica, o caminho seguido comea com a elaborao de uma agenda, onde interesses e propostas so colocados na mesa de negociaes, definindo-se preferncias que so adaptadas ao projeto poltico governamental, seguido das etapas de formulao de propostas, escolha de alternativas e implementao das polticas pblicas. As explicaes acerca da incorporao de determinado item, na agenda do governo, esto baseadas nas perspectivas pluralista ou elitista. Na primeira perspectiva, pluralista, os itens da agenda provm de fora do governo e de uma srie de grupos de interesse, sendo que as questes podem alcanar a agenda, atravs da mobilizao de grupos relevantes. Na segunda, elitista, a explicao privilegia o entendimento de que h um tipo de estabelecimento fechado dentro da determinao da agenda pelo governo, que opera atravs da difuso de idias nos crculos profissionais e entre as elites que decidem ou influenciam a poltica pblica (LUKES, 1976). As crticas em relao abordagem da poltica pblica como um ciclo baseiam-se no fato de que a descrio do processo seqencial e ordenada, pressupondo-se que todas as alternativas so cuidadosamente discutidas para o alcance dos objetivos (modelo racional-abrangente), quando, na prtica, a elaborao da poltica complexa e interativa. Kingdon (1994) acrescenta s limitaes da perspectiva incrementalista que pressupe que as mudanas se do de forma gradual, a partir da incorporao de pequenas alteraes, nas polticas e nos programas, uma crtica do carter incremental do processo. Nesse sentido, ressalta que a determinao das agendas tem mostrado uma

grande quantidade de mudana no incremental. Kingdon, principal formulador da teoria do ciclo da poltica pblica, a qual, por sua vez, uma variante do modelo analtico de March & Olsen denominado de garbage can [lata de lixo], rebate as crticas, afirmando que os modelos alternativos no tm as mesmas propriedades do modelo garbage can2 e no funcionam bem em vrios aspectos: o ciclo de uma poltica pblica no parece incremental ou hierrquico, ou racional ou dirigido simplesmente por fora e presso poltica ou localizados em simples estgios cronolgicos e, sim, por fora das propriedades das preferncias problemticas, tecnologias pouco claras e participao fluida. Kingdon (1994) defende um modelo probabilstico, discutido em seguida, apontando como razo, que o torna mais satisfatrio do que o modelo determinstico, o reconhecimento do resduo randmico, ou seja, a possibilidade de contar com o acaso na elaborao de propostas de polticas. Apesar de suas limitaes, pesquisas produzidas a partir do referencial do ciclo da poltica pblica (SCHNEIDER, 1971; KINGDON, 1994) tm fornecido importante ferramenta analtica, permitindo esclarecer vrios pontos, relativamente obscuros, sobre como as decises so tomadas, indicando, tambm, aspectos cruciais da elaborao e implementao da poltica pblica. Ademais, esses trabalhos tambm iluminam a identificao dos determinantes de cada etapa do processo decisrio, de formulao e de implementao. Na perspectiva da teoria do ciclo da poltica pblica, alguns autores (BAUMGARTNER; JONES, 1993; KINGDON, 1994) focalizam sua anlise, tomando como ponto de partida a compreenso de que o processo decisrio envolve sempre duas questes: onde surge a demanda e quem participa do processo de definio da agenda. Alguns aspectos devem ser analisados: um assunto ou tema para atingir o status de agenda precisa ser alvo de atenes e envolve a interao de uma srie de elementos complexos que influenciam a deciso, formulao e implementao das polticas pblicas. Uma das estratgias importantes a poltica de definio de problemas (ROCHEFORT; COBB, 1994), envolvendo a participao do Estado, dos grupos organizados e da mdia, no processo de emergncia e caracterizao dos assuntos pblicos. Outros pesquisadores (ROCHEFORT; COBB, 1994; BOSSO, 1994) da rea de poltica pblica deram o nome de definio do problema ao processo de caracterizao de questes, na arena governamental, envolvendo duas perspectivas: poltica (organizar a retrica mais freqentemente empregada pelos definidores do problema) e elaborao de poltica (analisar os cenrios pelos quais as definies so construdas ou destrudas). A definio de problemas ocorre, portanto, dentro de um determinado contexto de organizao das instituies pblicas, com regras que condicionam

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008

30

Isabela Cardoso de Matos Pinto

o papel das elites e dos grupos de interesse (FUKS, 1997) e abarca uma srie de componentes importantes, para a compreenso da dinmica que envolve, de um lado, a definio de um assunto pblico e, de outro lado, a formao de polticas pblicas (BUMGARTNER; JONES, 1994). Tais autores (ROCHEFORT; COBB, 1995; BAUMGARTNER; JONES, 1995) ressaltam a vertente da discusso que enfatiza a dimenso, propriamente poltica, do processo de definio do problema. Consideram, portanto, que os polticos tm interesses que levam a definies particularmente favorecidas, sendo que as escolhas de poltica pblica so sempre afirmaes de valores que resultam na competio de diferentes perspectivas ou preferncias. Nesse referencial, a definio do problema, objeto de interveno do governo, produto de intensa negociao entre grupos interessados, permeada pela razo (anlise informada para a deciso) e pelo conflito (conduo do processo decisrio). Nesse processo, algumas questes que orientam o estudo do processo de incorporao dos itens, na agenda governamental, so apontadas por Fuks (2000), que adota uma perspectiva pluralista, ao conceder papel privilegiado aos grupos organizados: a) c o m o c e r t o s p r o b l e m a s c o n s e g u e m transcender o mbito da preocupao de pequenos grupos para alcanar a ateno pblica? b) de que forma as estratgias e os recursos dos grupos organizados, visando assegurar a aceitao pblica de seus interesses, demandas e valores, interferem nesse processo? c) qual o impacto das aes governamentais, especialmente quando elege prioridades e cria instituies que colocam o foco da ateno pblica em determinados assuntos? d) em que medida o contexto sociocultural contribui para o sucesso ou fracasso da entrada de certos assuntos na agenda pblica? O modelo de Kingdon (1994), por sua vez, combina o modelo do ciclo de poltica pblica com o garbage can, centrando a estrutura terica nos momentos de pr-deciso e nos processos de tomada de deciso da poltica pblica, enfocando a progresso de uma questo da agenda sistmica difusa para a agenda governamental e, finalmente, para o estgio de deciso. Nesse processo, as influncias que levam escolha da poltica so determinadas por duas categorias de fatores: os participantes ativos (governamentais e no-governamentais) e os processos pelos quais os itens da agenda e as alternativas ganham proeminncia. 3 ESTRUTURA TERICA DO MODELO DO CICLO DA POLTICA PBLICA A estrutura terica do Ciclo da Poltica Pblica

desenvolvida por Kingdon pode ser adotada como ponto de partida, para a anlise da etapa em que uma poltica pblica definida como item prioritrio, na agenda governamental, ou seja, as nuances que envolvem os estgios de prdeciso. Quando ocorre a progresso de uma questo da agenda sistmica difusa para a agenda governamental e, por fim, para o estgio de deciso. Kingdon (1994) toma emprestado da cincia poltica um modelo processual de tomada de deciso e desenvolve o modelo de correntes mltiplas [multiple streams] de determinao de agenda e especificao de alternativa, onde a mudana ocorre atravs de aes de empreendedores, unindo as correntes do problema, das solues propostas e da poltica quando ocorrem as janelas de oportunidade. O modelo correntes mltiplas desenvolvido pelo autor uma variao do modelo lata de lixo [garbage can] de March e Olsen (1989) aplicado aos processos de polticas pblicas, que considera as organizaes como anarquias organizadas, caracterizadas por preferncias problemticas, tecnologia obscura e participao fluida e instvel. Ou seja, as preferncias no so definidas com clareza pelos atores, tampouco os objetivos a serem perseguidos. A ao geralmente facilitada pela indefinio, a organizao uma livre coleo de idias ao invs de uma estrutura coerente; ela identifica preferncias atravs da ao mais do que age com base nas preferncias (KINGDON, 1994.). Tecnicamente, a organizao opera por tentativa e erro, atravs de experincia e enfrentamento das crises. Os participantes entram e saem, ou seja, atores oscilam no decorrer do processo decisrio. A participao fluida, mudando de acordo com a deciso tomada. Tanto o Legislativo como o Executivo so pouco transparentes, na realizao de suas aes e vrios atores no-governamentais interferem na tomada de deciso. A falta de transparncia constitui-se mecanismo estratgico para garantir o encaminhamento das alternativas definidas como prioritrias por aqueles que tomam a deciso final. O aspecto a ser ressaltado aqui o efeito da ligao de vrios fatores ocorrendo, simultaneamente, como parte de um processo de natureza poltica ou politicamente mediada, ou seja, atores, ideologicamente, constitudos e, institucionalmente, marcados por relaes que se configuram em atos polticos, com formas de poder organizadas, cristalizadas, mantenedoras das relaes institudas ou tendentes mudana nessas relaes. Como afirmam March e Olsen (1989), as organizaes possuem um leque de alternativas procura de problemas. Os grupos interessados podem pressionar pelo reconhecimento de problemas e pela adoo de suas solues ou propostas. E, nesses processos, vrios fatores podem operar como fora que impulsiona ou restringe (bloqueia) determinado item na agenda.

Rev. Pol. Pbl. So LuIs, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008

Mudanas nas Polticas Pblicas: a perspectiva do ciclo de poltica

31

Como impulso, um grupo de interesse ou algum que detm o poder de decidir, como o governador, pode pressionar pela incluso, pelo reconhecimento de um problema ou pelo desenvolvimento de uma soluo e elevar ao status de agenda um determinado item. Como restrio, atores ao redor do governo podem divergir, opor-se, apontar uma srie de restries, tentando impedir a proeminncia do item na agenda. A concepo de agenda trazida por Kingdon (1994) parte da existncia de uma lista de assuntos ou problemas aos quais representantes governamentais e pessoas externas ao governo, associadas a esses representantes, esto dando sria ateno em um tempo determinado. Os itens que so destacados para uma ao imediata entram na agenda de deciso e determinam procedimentos e especificao de alternativas. Afetam este processo duas categorias de fatores: os participantes ativos (governamentais e no-governamentais) e os processos pelos quais os itens da agenda ganham proeminncia. Tais processos incluem o entendimento de trs correntes [streams] o problema, as alternativas de polticas e o processo poltico que fluem atravs do sistema e podem provocar uma mudana na poltica, de acordo com a combinao entre elas. Essas correntes se desenvolvem segundo suas prprias dinmicas e regras e de forma relativamente independentes umas das outras. Mas em situaes crticas, as trs correntes podem se unir atravs de uma convergncia catalisada por uma ao empreendedora. No modelo terico do ciclo da poltica pblica, as correntes so independentes, cada uma tem vida prpria e se move sem a dependncia da outra, envolvendo atores diferentes em cada uma delas. O resultado da unio dessas trs correntes constitui a janela de oportunidade para uma idia ser introduzida na agenda governamental. A complexidade que envolve a agenda de deciso requer, portanto, o entendimento das estratgias utilizadas para a identificao do problema, o debate em torno da construo de alternativas e os atores envolvidos no processo. Isso exige entender o caminho percorrido por uma idia, o que pressupe a anlise dos processos de discusso sobre o assunto, os discursos, as audincias e as proposies de projetos de lei, assim como a interferncia dos resultados das eleies, das mudanas no governo, da presso de grupos de interesse, das oscilaes do sentimento nacional, da opinio pblica e da mdia. O momento crtico que explica a proeminncia de um item na agenda no a sua fonte, mas o ambiente3 do governo e a receptividade da idia, aliados combinao de atores envolvidos na deciso, elaborao e implementao de uma poltica pblica. A chave, portanto, para se entender as mudanas nas polticas pblicas, no est na origem da idia, mas no entendimento do processo

de crescimento dessa idia. Assim, torna-se necessrio estudar o efeito da conexo de vrios fatores que, juntos, favorecem a aprovao de polticas, identificando as contribuies dos diferentes atores para o processo de determinao da agenda. Para a compreenso do processo, torna-se necessrio distinguir os participantes ativos, ressaltando as contribuies da cada ator e a dinmica que compe cada uma das trs correntes reconhecimento do problema, formao e refinamento de propostas de poltica e a configurao do processo de negociao poltica bem como analisar o momento em que ocorre o entrelaamento dos diversos elementos. 3.1 Participantes do jogo Um dos aspectos fundamentais destacados por Kingdon, para entender o processo de determinao da agenda, a atuao dos jogadores, identificando-se a importncia de cada participante (se afetou a agenda, as alternativas, ou ambas) e os recursos disponveis com que conta cada participante. Os participantes ativos do processo de determinao da agenda so classificados em dois grupos: a) atores governamentais (representantes do Executivo, do Legislativo e os servidores pblicos) e b) os atores no-governamentais (os especialistas, os grupos de interesse, a mdia e a opinio pblica). No mbito dos atores governamentais, pode-se distinguir o grupo da chamada Administrao Central, que envolve uma combinao de trs atores: o prprio chefe do Executivo, isto , a autoridade mxima do nvel de governo que se esteja considerando; o staff do gabinete executivo do governo e, por ltimo, os dirigentes e assessores nomeados, em funo de sua vinculao poltica ao governante. Esse grupo estabelece as prioridades do processo de construo da agenda, determinam os itens da agenda, decidindo acerca das questes fundamentais no desenvolvimento do processo de formulao das polticas pblicas. Os burocratas, isto , os servidores pblicos de carreira, por sua vez, no so considerados por Kingdon to influentes na determinao da agenda, tendo, no entanto, um impacto maior na especificao de alternativas de soluo aos problemas includos no debate poltico. Seu poder, geralmente, manifestase no momento da implementao das polticas. Ainda no mbito governamental, Kingdon destaca o papel do Legislativo o Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado), a Assemblia Legislativa e outros rgos representativos desse poder, nas diversas instncias de governo: essas organizaes so o repositrio das responsabilidades constitucionalmente estabelecidas. Os senadores e deputados esto entre os poucos atores do sistema poltico que produzem impactos notveis

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008

32

Isabela Cardoso de Matos Pinto

na agenda e nas alternativas de polticas pblicas. Especificamente, no que diz respeito determinao de agendas arbitrrias, aquelas que no contam com amplo consenso entre os diversos atores, os polticos eleitos podem ter um papel preponderante. Nesse caso, segundo Kingdon (1994), nenhum conjunto de atores domina o processo, mas os polticos eleitos e os ocupantes de cargos de nomeao ou de confiana tm um peso maior, na determinao da agenda. O segundo grupo de participantes que no ocupa posies formais, no governo, envolve os grupos de interesse, os especialistas, os acadmicos, os partidos, a mdia e a opinio pblica. Os grupos de interesse (sindicatos, associaes, consumidores, ambientalistas, lobistas etc.) so muito importantes, agindo, principalmente, como atores que bloqueiam ao invs de atores que promovem os itens da agenda ou como pessoas que querem ter suas alternativas consideradas, uma vez que a agenda tenha sido determinada. Um grupo que mobiliza apoios, elabora documentos, envia delegaes e estimula seus aliados a fazerem o mesmo, atrai a ateno da equipe do governo para suas questes, tendo um impacto positivo na agenda. No entanto, a criao real dos itens da agenda de polticas pblicas pelos grupos de interesse uma atividade menos freqente do que o bloqueio aos itens ou do que propor emendas ou substituies das propostas j contidas na agenda. Do conjunto de atores no-governamentais, o segundo grupo, em ordem de importncia, envolve os acadmicos, pesquisadores e consultores (KINGDON, 1994). Esta comunidade contribui, geralmente, apontando propostas que satisfaam aos interesses polticos e constituam solues para os problemas enfrentados. Afetam, portanto, a elaborao e seleo de alternativas mais do que afetam o contedo das agendas governamentais. A mdia aparece como ator coadjuvante, atuando como intrprete das aes desencadeadas pelo governo, ao invs de ter um efeito independente sobre as agendas do governo. A mdia, segundo Kingdon (1994), age como um comunicador dentro da comunidade da poltica pblica, porque a agenda j foi determinada muito antes e por processos no influenciados por ela. No entanto, a mdia pode ser um canal para ampliar conflitos e ajudar a mudar o curso de uma questo, caso vaze para a imprensa informaes que traduzam o bloqueio a um determinado projeto. Portanto, a cobertura jornalstica dada pela mdia pode afetar positiva ou negativamente a opinio pblica, com relao aos itens da agenda e ao debate em torno das alternativas propostas. Os partidos polticos, por sua vez, podem afetar as agendas de polticas pblicas pelo contexto de suas plataformas, pelo impacto de sua liderana no mbito do Legislativo e pela presso que podem exercer sobre seus partidrios, bem como pela defesa das ideologias que representam. No caso

das promessas de campanha, a plataforma de um partido, ao ser elaborada em termos muito gerais, forma a essncia da agenda de uma administrao subseqente, mas no so cruciais a ponto de alimentar o debate das alternativas. A opinio pblica pode ser outro fator a ser considerado pelos polticos na determinao da agenda, agindo mais como uma restrio do que desejvel, do que como promotor de um item em particular. Polticos eleitos para o Executivo ou em cargos de confiana tm seus prprios objetivos, propostas e agendas e tentam mobilizar o pblico para apoiar as decises propostas. No rol dos participantes referidos at aqui, alguns esto inseridos no grupo de atores visveis, enquanto outros desempenham seus papis nos bastidores, compondo o grupo dos atores invisveis. Dentre os atores visveis, esto o governador e seus nomeados, os membros do Legislativo, a mdia e os atores ligados aos partidos e s campanhas polticas. O grupo relativamente invisvel inclui especialistas, acadmicos, pesquisadores, burocratas e tcnicos dos escales mais baixos. Os grupos de interesse circulam entre esses dois agrupamentos com algumas atividades pblicas e outras mais difceis de serem vistas. 3.2 Reconhecimento do Problema A primeira corrente da estrutura terica desenvolvida por Kingdon (1994) constituda pelos problemas, ou seja, como os problemas tornam-se reconhecidos e quais dificuldades so definidas como problemas. So vrios os mecanismos que alertam para a existncia dos problemas. Em primeiro lugar, problemas chamam ateno no apenas por presso poltica, mas por seus indicadores que permitem acessar a magnitude e identificar necessidades de mudana. O autor classifica os indicadores em vrios tipos: a) indicadores sistemticos, como custos da assistncia mdica, mortalidade infantil, desemprego etc; b) eventos como crises e desastres (epidemias, questes oramentrias, de segurana etc); c) por feedback sobre o funcionamento dos programas j existentes; d) por acumulao gradual de conhecimento entre os especialistas numa dada rea da poltica pblica. Ainda segundo Kindgon (1994), outro mecanismo importante para evidenciar um problema pode ser uma crise real que o governo no pode ignorar, um desastre ou qualquer evento capaz de chamar a ateno das pessoas. Vrios exemplos podem ilustrar a questo: homicdios chamam a ateno para questes de segurana pblica; desastres rodovirios podem apontar para a deteriorao das rodovias. A ocorrncia de alguma crise, no mbito do sistema de servios de sade,

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008

Mudanas nas Polticas Pblicas: a perspectiva do ciclo de poltica

33

por exemplo, na rea hospitalar, contribui para dar visibilidade a um problema que pode ser o ponto de partida da formulao da poltica. Kingdon (1994), tambm, aponta que experincias pessoais de formuladores de poltica (testemunhar a deficincia do atendimento mdico, por exemplo) e o impacto dos smbolos (a aprovao de um projeto de lei no Congresso evidenciando, por exemplo, o peso poltico de determinado grupo) so variaes de eventos que podem funcionar como um reforo para algo que j est acontecendo ter proeminncia na agenda. No curso normal dos eventos, os servidores pblicos recebem o feedback sobre a operao dos programas existentes, terceiro mecanismo de identificao dos problemas. Eles monitoram gastos, tm experincias com administrao de programas, avaliam e supervisionam a implementao e recebem reclamaes que podem servir de base para a identificao de problemas na gesto ou na operacionalizao dos servios. Uma questo terica importante entender que existe diferena entre dificuldade e problema. Dificuldades so definidas como problema, quando as pessoas acreditam que alguma coisa deve ser feita para mud-la. Especialistas dentro e fora do governo fazem sua traduo/interpretao, ao avaliar as dificuldades da gesto pblica luz dos seus valores, ou atravs de comparaes com outras situaes, quer no mesmo pas, quer entre pases e classificam essas dificuldades como problema ou no, de acordo com os resultados dessa comparao, definindo a rea poltica na qual devem ser tratadas. 3.3 Alternativas de Poltica A segunda corrente consiste em solues, criao de idias que esto disponveis para ajudar na formao de propostas de poltica. Kingdon (1994) compara o surgimento das idias com o processo de seleo biolgica natural, uma vez que muitas idias possveis flutuam ao redor de uma poltica pblica primitiva. Sendo testadas de vrias formas (introduo de projetos de lei, discursos, depoimentos, documentos e troca de informaes), entram em contato umas com as outras, so revisadas e combinadas entre si e voltam a flutuar. Aquelas que sobrevivem satisfazem a vrios critrios, incluindo praticabilidade tcnica, adaptao a valores dominantes e opinio pblica, viabilidade oramentria e oposio ou apoio poltico que possam ter. Uma srie de propostas deve ser produzida e submetida a um sistema de seleo, o que transforma as vrias idias numa pequena lista de propostas, submetidas e colocadas em disponibilidade. Kingdon (1994) compara as idias com as molculas, no processo de seleo natural e biolgica. Segundo ele, as idias flutuam, projetos de lei so introduzidos, discursos so feitos,

propostas so traadas; depois de todo esse processo, so aperfeioados e voltam a flutuar. Idias pairam ao redor de vrias comunidades: entre especialistas e pesquisadores, membros do Legislativo, burocratas do planejamento e oramento, acadmicos, analistas de grupos de interesse e mdia. Assim, as idias podem vir de qualquer lugar, porque o fator crtico que explica a proeminncia de um item na agenda o humor de um governo, somado receptividade da proposta, independentemente de sua fonte. Essas idias se confrontam, da mesma forma que molculas se batem umas contra as outras, e se combinam de vrias maneiras como ingredientes de uma sopa. O caldo muda, no apenas atravs do aparecimento de elementos completamente novos, mas pela recombinao de elementos prexistentes. Nesse processo de seleo, alguns atores devem ser conquistados e estratgias devem ser buscadas, para garantir a sobrevivncia de uma idia, fundamentalmente pelo esforo de demonstrar que so tecnicamente possveis, funcionam e podem ser implementadas. No processo de formulao de alternativas, tm lugar vrios atores e uma combinao complexa de fatores que conduzem um item para a agenda de deciso. Para alcanar o resultado da poltica, alguns atores contribuem no processo com a sua popularidade poltica; outros com seus conhecimentos ou saberes especficos; alguns trazem seu senso pragmtico de possibilidades; outros, suas habilidades de atrair ateno; e ainda outros, sua autoridade. 3.4 Configurao do Processo de Negociao Poltica A terceira corrente poltica diz respeito ao processo poltico, no qual as propostas foram geradas, debatidas, redesenhadas e aceitas, ou seja, a dinmica e as regras dos eventos polticos, incluindo desde o debate da questo at as negociaes e presses envolvidas. Na anlise da corrente poltica, importante compreender a forma como se conseguiu a receptividade de uma comunidade poltica a uma nova idia, o que, segundo Kingdon (1994), exige um longo perodo de convencimento, no qual um grande nmero de propostas polticas possvel, embora algumas sejam costuradas e alteradas para obter a aprovao dos polticos eleitos. Fatores como oscilaes da opinio pblica, mudana na administrao e no Legislativo, campanhas de presso dos grupos de interesse, eleies ou o surgimento de um novo problema que atrai a ateno do governo e daqueles que o rodeiam, interferem na visibilidade dos problemas. Os eventos ocorridos dentro do prprio governo, tais como mudana nos partidos que governam, mudanas no Legislativo, nas agncias

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008

34

Isabela Cardoso de Matos Pinto

burocrticas, produzem efeitos poderosos nas agendas de polticas. Na corrente da poltica pblica, o consenso construdo atravs do processo de persuaso e de difuso. No entanto, na poltica, o movimento se apresenta de modo diferente; ele governado pela negociao. As coalizes so construdas atravs da garantia de concesses em troca do apoio poltico, ou seja, a adeso ocorre no apenas porque algum simplesmente foi persuadido, mas porque algum receia que a no adeso resulte em excluso de benefcios. A corrente poltica produz ento uma alternativa vivel disponvel para a adoo da proposta selecionada, que no necessariamente consenso, mas um acordo que facilita a colocao prioritria de um assunto na agenda governamental e aumenta a chance de ser colocado numa agenda de deciso. A atuao de empreendedores polticos fundamental para o processo de deciso, uma vez que eles investem recursos, como tempo, energia, reputao e, algumas vezes, dinheiro, num projeto em que acreditam obter um retorno futuro. Os incentivos capazes de mobilizar esses empreendedores, segundo Kingdon (1994), so: a) promoo de interesses pessoais; b) promoo de valores e interferncia na formulao da poltica pblica; c) prazer de estar no poder, participando do jogo. As idias flutuam, mas seus defensores no permitem que o processo fique sem controle. Eles introduzem suas idias em variados fruns, tentando amaciar as comunidades polticas que geralmente resistem a grandes mudanas. A sobrevivncia das idias depende, portanto, de alguns aspectos ressaltados pelo autor: a) direo poltica; b) possibilidade tcnica, garantindo a riqueza de detalhes, eliminando inconsistncias e apontando possibilidade de implementao; c) compatibilidade com os valores dos formuladores de poltica; d) antecipao de futuras restries, por exemplo, restrio oramentria; e) consentimento pblico; f) consenso (conscincia do problema e concordncia nas solues e propostas). Quanto mais uma idia discutida, mais seriamente ela considerada. 3.5 Construo da Agenda: articulao entre as Correntes do Problema, das Alternativas e da Poltica A probabilidade de um assunto ou tema entrar para a agenda muito mais elevada se as trs correntes problemas, propostas de poltica e processo poltico estiverem conectadas. Por outro lado, ligaes parciais dessas correntes podem dificultar a deciso de uma poltica. Em determinadas pocas, as solues combinam-se com os problemas e os dois se unem para favorecer solues polticas. Essa unio mais provvel, quando as janelas da poltica4 esto abertas. Abre-se uma janela da poltica,

quando a convergncia das trs correntes, num dado momento crtico [ critical juncture ], d oportunidade para uma questo ser includa na agenda nacional. Nesse caso, a mudana ocorre atravs de aes empreendedoras5, unindo as trs correntes, quando ocorrem janelas de oportunidade. Portanto, os elementos ambientais, as oportunidades e descobertas inesperadas e a ao de empreendedores polticos definem o curso de uma deciso6. Em sntese, as correntes isoladas de problemas, de poltica pblica e da poltica correm simultaneamente, em determinados momentos crticos. As solues so ligadas aos problemas e ambos problemas e solues so ligados s foras polticas favorveis. A unio mais provvel, quando uma janela de poltica pblica oportunidade de promoo de propostas preferidas ou concepo do problema se abre. Assim sendo, h janelas de problemas e janelas polticas. A agenda governamental determinada nas correntes polticas ou de problemas e as alternativas so geradas na corrente de poltica pblica. Os empreendedores mantm a proposta pronta, esperando por um problema ao qual possam anexar sua soluo ou por um evento na corrente poltica, tal como uma mudana de governo que gere um clima receptivo para sua proposta. Certas janelas se abrem com alguma programao, outras so imprevisveis. Problemas e polticas, por si s, podem estruturar a agenda governamental, mas a probabilidade de um item subir na agenda de deciso consideravelmente elevada, se todas as trs correntes (de problemas, de polticas e da poltica) estiverem unidas. Se um dos trs elementos estiver faltando se uma soluo no est disponvel, um problema pode no ser encontrado, ou no tem fora suficiente ou o apoio da corrente poltica no est disponvel ento a colocao do assunto na agenda de deciso transitria. A janela pode estar aberta por um pequeno perodo, mas se a unio no for feita rapidamente, ela se fecha. Finalmente, cabe registrar que, uma vez determinada a agenda, o controle sobre o processo perdido. 4 CONCLUSO Pelo exposto, constata-se a pertinncia de usar o modelo terico proposto por Kingdon para o estudo do processo de definio das polticas pblicas, uma vez que o citado modelo permite a identificao dos atores envolvidos, possibilitando a anlise de suas iniciativas e do processo de interao entre elas, nas diversas arenas polticas, onde se d a negociao em torno dos problemas e das alternativas de soluo aos mesmos. Nesse sentido, esse modelo permite a anlise das caractersticas do processo poltico, em cada um dos momentos nos quais se desenvolve, quais sejam, o momento da pr-deciso e de deciso

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008

Mudanas nas Polticas Pblicas: a perspectiva do ciclo de poltica

35

propriamente dita. Por outro lado, contemplar a decomposio desse processo, nas trs correntes assinaladas anteriormente Problema, Alternativas e Corrente poltica , facilita a anlise da dinmica dos vrios atores, revelando a abertura ou no de janelas de oportunidade para a incorporao de um item na agenda governamental (PINTO, 2004). Cabe, no entanto, ressaltar a utilidade e os limites dos referenciais tericos que so adotados nas anlises empricas. Nesse sentido, fica o desafio de estabelecer o dilogo entre o referencial da teoria do ciclo da poltica pblica com outras perspectivas tericas que contribuam para a ampliao e enriquecimento do modelo analisado. REFERNCIAS BAUMGARTNER, Frank R.; JONES, Bryan D. Attention, Boundary Effects, and Large-Scale Policy Change in Air Transportation Policy. In: ROCHEFORT, D.; COBB, R. (Orgs). The Politics of problem definition: shaping the policy agenda. Lawrence: University Press of Kansas, 1995. BOSSO, Christopher J. The Contextual Bases of Problem definition. In: ROCHEFORT, D.; COBB, R. (Orgs). The Politics of problem definition: shaping the policy agenda. Lawrence: University Press of Kansas,1995. COSTA, Nilson R.; MELO, Marcos Andr. Reforma do Estado e as mudanas organizacionais no setor sade. Cincia e Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v.3, n.1, p.52-67, 1998. FISHER, Frank; FORESTIER, John. The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham: Duke University Press, 1993. FREY, Klaus. Polticas Pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas pblicas no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas . Rio de Janeiro, n. 21, junho., 2000. FUKS, Mrio. Arenas de Ao e Debates Pblicos: os conflitos ambientais e a emergncia do Meio Ambiente enquanto problema social no Rio de Janeiro (1985-1992). Rio de Janeiro: IUPERJ, 1997. Tese (Doutorado em Sociologia), FUKS, Mrio. Definio de agenda, debate pblico e problemas sociais: uma perspectiva argumentativa da dinmica do conflito social. Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais, Rio de Janeiro, n. 49, p. 79-94, 2000. HEREDIA, Blanca; SCHNEIDER, Bem Ross. The political economy of administrative reform: building state capacity in developing countries. Miami , 1998. (mimeo).

KELLY, Rita M.; PALUMBO, Dennis. Theories for Policy Making. In: HAWKESWORTH, Mary; KOCH, Maurice (Orgs). Encyclopedia of Government and Politics. London and New York, v. II, p. 643-655, 1992. KINGDON, John W. Agendas, Alternatives and Public Policies. United States of America: AddisonWesley Longman, 1994. MARCH, James G.; OLSEN, Johan P. Democratic Governance. New York: The Free Press, 1995. PINTO, Isabela C.M. Ascenso e Queda de uma Questo na Agenda Governamental: o caso das Organizaes Sociais da Sade na Bahia. Bahia, 2004. Tese de Doutorado em Administrao do Ncleo de Ps Graduao em administrao da UFBA , 2004. ROCHEFORT, David, COBB, Roger. Problem Definition: Perspective. In: ROCHEFORT, David, COBB, Roger W. (Orgs). The Politics of Problem Definition Shaping The Policy Agenda. Lawrence: University Press of Kansas, 1995. SCHNEIDER, Ben; HEREDIA, Blanca (Eds). Reinventing Leviathan : the politics of administrative reform in developing countries. Miami: North-South Center Press, University of Miami, 2003. SOUZA, Celina; CARVALHO, Inai. Reforma do Estado, descentralizao e desigualdades. Lua Nova.48, p.187-212, 1999. STONE, Deborah. A. Policy, Paradox and Political Reason. Glenview: Scott Foresman, 1988. VIANNA, Ana Luiza. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, v. 30, n. 2, p. 5-43, 1996.

NOTAS 1. Ver Tese de Doutorado (PINTO, 2004). 2. Considera, no processo de formulao das polticas pblicas, o efeito da combinao complexa de fatores e atores em situaes imprecisas que precisam ser esclarecidas, apesar da fluidez delas. O teor da lata consiste nos problemas, solues, participantes e oportunidades de escolha (as correntes). Os resultados surgem da mistura do lixo. Ver March e Olsen (1989). 3. No original em ingls, the climate in government foi traduzido literalmente por clima e livremente por ambiente, humor.

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008

36

Isabela Cardoso de Matos Pinto

4 Janela da poltica a oportunidade para os defensores de propostas encaminharem suas solues preferidas ou chamar a ateno para problemas especiais. Essa janela, ou seja, a oportunidade aberta a determinadas iniciativas apresenta-se e fica aberta por determinado perodo de tempo. Se no aproveitam as oportunidades, os participantes devem esperar um novo momento propcio em que a prxima oportunidade surja (Kingdon, 1994, p.165). 5 As aes empreendedoras podem ser executadas tambm por organizaes. 6 Kingdon define empreendedores de poltica os indivduos comprometidos a investir tempo, energia, reputao, dinheiro, para promover uma posio de ganho futuro esperado na forma de benefcios materiais de solidariedade proposital (KINGDON, 1994 p. 204). Isabela Cardoso de Matos Pinto Assistente Social, Mestre em Sade Coletiva, Doutora em Administrao, Professora e Pesquisadora do Mestrado em Polticas Sociais e Cidadania da Universidade Catlica de Salvador e Professora Associada do Instituto de Sade Coletiva/Universidade Federal da Bahia. E-mail: isabela@ufba.br Universidade Catlica de Salvador - UCSal Largo do Campo Grande, n. 07 - Campo Grande Salvador Universidade Federal da Bahia - UFBa Rua Augusto Viana, s/n - Canela Palcio da Reitoria Salvador - MA - Cep: 40110-909

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008