2-La Policía Que Lima Necesita

La Polica que Lima necesita Gino Costa, Juan Briceo y Carlos Romero Ciudad Nuestra Jos Pardo 138-1202,
, Miraores, Lima Telefax: 243-6377 www.ciudadnuestra.org Cuidado de edicin: Roco Moscoso Diagramacin y diseo de cartula: Francisco Borjas Prohibida la reproduccin total o parcial de este libro por cualquier medio sin permiso expreso de los editores. El presente trabajo se realiz gracias al apoyo de Foundation Open Society Institute (ZUG) Primera edicin, noviembre del 2008 Impreso en el Per 500 ejemplares Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2008-15216 ISBN: 978-603-45390-1-3
A las y los policas de Lima, protagonistas del cambio necesario.
ndice
Agradecimientos Presentacin
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La inseguridad, la violencia y el delito en Lima Cmo est organizada la Polica en Lima? Con qu recursos humanos cuenta la Polica? Cules son los medios de transporte terrestre de los que dispone la Polica? Qu equipos de telecomunicaciones utiliza la Polica? En qu estado se encuentran las comisaras? Cul es el rgimen laboral del personal policial? Cmo se relaciona la Polica con los gobiernos locales? Cmo ha respondido la Polica frente a los crecientes desafos? Bibliografa
ndice de cuadros
Grco 1 |
Propuesta de organigrama de la Direccin Territorial de Lima Metropolitana
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Cuadro 1 | Recursos humanos de la Polica Nacional del Per en el mbito nacional Diciembre del 2007 Cuadro 2 | Recursos humanos de la Polica Nacional del Per en Lima y alrededores Diciembre del 2007 Cuadro 3 | Recursos humanos con los que cuenta la VII Direccin Territorial de la Polica Nacional del Per Noviembre del 2007 Cuadro 4 | Recursos humanos de la Polica Nacional del Per en Lima Metropolitana Noviembre del 2007 Cuadro 5 | Recursos humanos de las divisiones territoriales de la VII Direccin Territorial de Lima Metropolitana de la Polica Nacional del Per, antes y despus de la distritalizacin Noviembre del 2007 Cuadro 6 | Recursos humanos de las jefaturas distritales nicas de la VII Direccin Territorial en Lima Metropolitana de la Polica Nacional del Per, segn poblacin y supercie Noviembre del 2007
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Cuadro 7 | Medios de transporte terrestre de la Polica Nacional del Per en el mbito nacional Diciembre del 2007 Cuadro 8 | Medios de transporte terrestre de la Polica Nacional del Per en Lima y alrededores Diciembre del 2007 Cuadro 9 | Medios de transporte terrestre de la VII Direccin Territorial de la Polica Nacional del Per Noviembre del 2007 Cuadro 10 | Medios de transporte terrestre de la Polica Nacional del Per en Lima Metropolitana Noviembre del 2007 Cuadro 11 | Medios de transporte terrestre en el mbito de la VII Direccin Territorial, antes y despus de la distritalizacin Noviembre del 2007 Cuadro 12 | Medios de transporte terrestre de las divisiones territoriales de la VII Direccin Territorial de Lima Metropolitana de la Polica Nacional del Per, antes y despus de la distritalizacin Noviembre del 2007 Cuadro 13 | Radios de la Polica Nacional del Per en el mbito nacional Diciembre del 2007 Cuadro 14 | Computadoras de la VII Direccin Territorial de la Polica Nacional del Per Noviembre del 2007 Cuadro 15 | Resultados de la jornada cvica de visita a comisaras en Lima Metropolitana
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Agradecimientos
A Carmen Masas y a Rolando Salazar, que actuaron como generosos antriones en las reuniones de discusin del manuscrito, realizadas en el Centro de Informacin y Educacin para la Prevencin del Abuso de Drogas (CEDRO) el 8 de septiembre del 2008. A todos los que participaron en estas reuniones aportando valiosos comentarios y sugerencias: Carlos Basombro, ex viceministro del Interior; Luis Enrique Ocrospoma y Gustavo Sierra, alcaldes de Jess Mara y de Surquillo, respectivamente; generales de la Polica Nacional del Per (r) Enrique Ypez, presidente del Centro de Promocin Social para la Seguridad Ciudadana (CENPROSS), y Luis Ros, secretario tcnico del comit de seguridad ciudadana de San Isidro; scar Ayzanoa y Miluska Romero, comisionados de la Defensora del Pueblo; Sara Farfn, asesora de la municipalidad de Jess Mara y responsable de asistir al alcalde en la preparacin del Proyecto de Ley de Ecacia Municipal en Seguridad Ciudadana, recientemente presentado al Congreso de la Repblica; y Carlos Ludea Flores, asesor de la municipalidad de San Martn de Porres. A Rafael Garca, director ejecutivo de Ciudad Nuestra, y a Victoria Wigodzky, del Open Society Institute, por su minuciosa lectura del manuscrito y por sus comentarios esenciales. A Ricardo Valds, de Capital Humano y Social, por sus lcidas sugerencias con relacin al rgimen laboral del personal policial.
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A nuestros amigos colombianos Hugo Acero y Pablo Casas as como al brigadier general Rodolfo Palomino Lpez, jefe policial metropolitano de Bogot, y al mayor Yep Milton Lpez Reao, ambos de la Polica Nacional de Colombia, por las largas y valiosas conversaciones sobre la reforma policial en Colombia. Al Open Society Institute, sin cuyo apoyo y nanciamiento no habra sido posible realizar este trabajo.
LOS AUTORES
Presentacin
Ciudad Nuestra es una asociacin civil sin nes de lucro creada, a principios del 2007, para supervisar la gestin metropolitana de la ciudad de Lima, promover el estudio de sus problemas y desafos, y contribuir a superarlos realizando recomendaciones de poltica pblica. Es, adems, un espacio de reexin y debate sobre Lima, as como de articulacin de alianzas ciudadanas para el establecimiento de prcticas de gobierno democrticas, transparentes y participativas. Segn las encuestas de opinin, la inseguridad, la violencia y el delito constituyen uno de los principales problemas de la ciudad, si no el ms importante. Por ello, este tema tambin se ha convertido en una de las preocupaciones centrales de Ciudad Nuestra, razn por la cual hemos priorizado su estudio, y sobre todo el anlisis de las fortalezas y debilidades de las instituciones encargadas de enfrentarlo. Como parte de ese esfuerzo, publicamos este texto, que presenta un diagnstico de las dicultades que enfrenta la Polica Nacional del Per para ofrecer un buen servicio en la capital. Sobre esa base, formulamos algunas recomendaciones, que esperamos sean atendidas por las autoridades competentes. Este libro se inscribe en la misma lnea que La percepcin de los alcaldes y los jefes policiales sobre los comits de seguridad ciudadana de Lima Metropolitana, primer volumen de la serie Documentos de Poltica Pblica, que hemos publicado hace pocas semanas. Prximos trabajos que actualmente estamos preparando abordarn otros desafos institucionales en esta materia.
GINO COSTA y RAFAEL GARCA Comit directivo de Ciudad Nuestra
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CAPTULO
La inseguridad, la violencia y el delito en Lima
on casi ocho millones de habitantes, Lima es la nica metrpoli del Per1 y una de las cinco ciudades ms grandes de Amrica Latina. Durante los ltimos 50 aos, su desarrollo ha sido vertiginoso: ha crecido casi cinco veces debido al masivo proceso de migracin interna. La parte ms antigua de la ciudad la zona central se encuentra hoy rodeada por un cordn de nuevos distritos emergentes: Lima Norte, Lima Este y Lima Sur. La densidad de la zona central es cinco veces mayor que la de las zonas perifricas. La poblacin infantil y juvenil de Lima alcanza 54%. Si a ella se le suma la poblacin de adultos jvenes de 30 a 44 aos de edad, se supera 75% de la poblacin total. Menos de la mitad de los habitantes de Lima se encuentran adecuadamente empleados (43,3%), frente a casi la mitad que estn subempleados y 8% desempleados. Adems de concentrar casi a la tercera parte de la poblacin nacional, Lima es el centro administrativo de la nacin y alberga las ms importantes actividades nancieras, comerciales y productivas del pas.
Las ciudades del Per que le siguen en importancia poblacional Arequipa, Trujillo, Chiclayo y Piura no superan el milln de habitantes.
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L A I N S E G U R I D A D, L A V I O L E N C I A Y E L D E L I TO E N L I M A
LA POLICA QUE LIMA NECESITA
La fragmentacin es una de las caractersticas ms saltantes de la organizacin poltica de la ciudad. En efecto, Lima cuenta con 42 gobiernos distritales que gozan de un elevado grado de autonoma: tienen a su cargo la limpieza pblica, el mantenimiento de las pistas, veredas, parques y jardines, as como la seguridad ciudadana, la regulacin del comercio ambulatorio y el desarrollo urbano local, entre otros aspectos. Estas competencias se yuxtaponen con las del gobierno metropolitano, que adems de tener a su cargo la administracin del Cercado, ejerce funciones provinciales en los mbitos de desarrollo urbano y transporte pblico, entre otros, y dirige y coordina los planes metropolitanos en materias tales como el ambiente, la seguridad y la convivencia. El gobierno metropolitano tambin ejerce las funciones de un incipiente gobierno regional.2 La fragmentacin se ve agudizada por el hecho de que Lima es la sede del gobierno central, que tradicionalmente ha tenido un gran peso en la administracin no slo de la ciudad, sino de todo el pas. Hasta el da de hoy, por ejemplo, los servicios de agua y desage se encuentran a cargo de una empresa pblica manejada por el gobierno central. Los otros servicios pblicos de la urbe fueron privatizados a principios de la dcada de 1990 y sus entes reguladores tambin dependen del gobierno central. A la fragmentacin vertical hay que agregarle la horizontal, pues el Callao, que es el puerto de la ciudad y forma parte de la Gran Lima, constituye una regin independiente de ella, con un gobierno regional, un gobierno provincial y cinco gobiernos distritales. Por otra parte, las nueve provincias que rodean Lima Metropolitana y conforman el ex departamento de Lima estn organizadas en un tercer gobierno regional autnomo. La otra cara de la fragmentacin es la nanciera. Mientras el gobierno metropolitano cuenta con un presupuesto estimado de 750 millones de
2 De acuerdo con la Ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, el gobierno provincial metropolitano asume las funciones del gobierno regional de Lima, al que le corresponden tareas como la educacin y la salud, hasta el momento administradas por el gobierno central.
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GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO
dlares americanos anuales, que recauda directamente y gasta sin consultar a los gobiernos distritales, stos perciben un ingreso anual aproximado de 500 millones de dlares americanos, que recaudan y gastan de manera independiente. Asimismo, para sus funciones regionales, el gobierno metropolitano cuenta con un exiguo presupuesto anual de 30 millones de dlares americanos. Dos comentarios sobre este asunto. Primero, que aunque estos recursos fueran manejados en forma integral, resultan claramente insucientes para las necesidades de la ciudad. Por ello, los grandes proyectos urbanos requieren contar con el nanciamiento y/o el aval del gobierno central, con las consiguientes consecuencias polticas. Segundo, en la medida en que una buena parte de la recaudacin municipal es dirigida por los distritos, los recursos de stos son claramente desiguales, por cuanto los ms prsperos que son, por lo general, los menos poblados cuentan con ingresos muy superiores que los ms poblados. *** A continuacin, describimos algunas de las caractersticas de la inseguridad, la violencia y el delito en Lima. Primero, la inseguridad es percibida como el principal problema de la ciudad, muy por encima del caos, el desorden y la mala calidad del transporte pblico, as como de las cuestiones ambientales sobre todo la contaminacin del aire, que constituyen el segundo y el tercer problema ms importantes, respectivamente.3 Segundo, en trminos comparativos con otras grandes ciudades latinoamericanas, la tasa de homicidios es relativamente baja, aunque su
3 Vase Ciudad Nuestra. Encuesta sobre Lima. Percepciones sobre temas municipales en el mbito metropolitano. Lima, abril del 2008, p. 6. Disponible en <http://www. ciudadnuestra.org/facipub/upload/publicaciones/1/510/encuesta_sobre_lima_ comentada.pdf>.
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tendencia es creciente. En efecto, entre 1996 y el 2002, la tasa cay de 9,2 a 3 por 100 mil habitantes. Sin embargo, a partir de ese ao la tasa volvi a crecer y el 2007 lleg a 10,5 por 100 mil habitantes, lo que da cuenta de un preocupante incremento de tres veces en cinco aos.4 Es posible que este incremento se asocie a la creciente violencia del narcotrco, fenmeno que, a su vez, se vincula a la mayor actividad de los carteles mexicanos en la ciudad. Tercero, la tasa de victimizacin es alta, porque tres de cada diez limeos declaran haber sido vctimas de algn delito en el ltimo ao. Los ms afectados son las mujeres, las personas de la tercera edad y los ms pobres (Instituto de Opinin Pblica 2008: 7). Cuarto, del total de denuncias que se presentan ante la Polica en todo el pas, la mitad se registran en Lima. De cada cuatro delitos denunciados en la capital, tres son de carcter patrimonial, y en la mitad de ellos no se emple violencia ni amenaza contra la persona.5 De acuerdo con la ltima encuesta sobre seguridad ciudadana de la Ponticia Universidad Catlica del Per (PUCP), la mitad de los encuestados declararon haber sido vctimas de un robo al paso de bolso, cartera o celular, casi 19% de un robo en vivienda o local, 13% de atraco con violencia o amenaza y 4,8% de robo de autopartes (Instituto de Opinin Pblica 2008: 8). Quinto, adems de la alta tasa de victimizacin, existen serios problemas de convivencia como el consumo de bebidas alcohlicas y drogas en el espacio pblico, las rias callejeras, los actos de vandalismo y el malestar que generan sobre todo en las noches los bares, discotecas y otros
4 Costa, Gino. Respuestas institucionales a la inseguridad ciudadana en Lima. Presentacin en PowerPoint en el seminario Ciudad, conicto y esfera pblica. La mirada latinoamericana, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, septiembre del 2008. Costa, Gino. Respuestas institucionales a la inseguridad ciudadana en Lima. Presentacin en PowerPoint en el seminario Ciudad, conicto y esfera pblica. La mirada latinoamericana, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, septiembre del 2008.
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establecimientos similares. Es interesante notar que mientras la tasa de victimizacin se ha mantenido alta y estable durante los dos ltimos aos, la frecuencia con que se presentan las inconductas sociales que afectan la convivencia ha cado de manera signicativa, aunque todava se ubica en niveles altos (Instituto de Opinin Pblica 2008: 7). Sexto, el uso de armas de fuego no est an muy extendido y, por tanto, el grado de violencia no es tan alto comparado con el que se presenta en otras ciudades semejantes. En efecto, si se excepta el homicidio, el uso de armas de fuego en los hechos ms violentos robos, amenazas y lesiones fue, en el 2005, de alrededor de 10% (Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana 2006). No obstante, ltimamente se han venido presentando muchos hechos de violencia incluyendo homicidios con armas de fuego, al parecer asociados a ajustes de cuentas entre narcotracantes. Sptimo, segn el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), en Lima Metropolitana y el Callao existen alrededor de 400 pandillas, que agrupan a ms de 11 mil jvenes y estn asentadas principalmente en las zonas perifricas y emergentes de la ciudad. En algunos casos, estas pandillas estn interrelacionadas con las actividades de las barras bravas.6 Tanto pandillas como barras bravas regularmente protagonizan enfrentamientos con armas de fuego. En general, sus acciones constituyen una amenaza para la seguridad y la convivencia ciudadana. Octavo, el consumo de drogas es percibido como la principal causa de la violencia y el delito en Lima. Otras causas son el desempleo, la pobreza y las desigualdades sociales, los bajos niveles educativos y las carencias afectivas en el hogar. Es interesante notar que la ciudadana percibe que las causas de la inseguridad estn mucho ms asociadas a las condiciones socioeconmicas negativas que a las limitaciones del sistema penal (Instituto de Opinin Pblica 2008: 6).
Diario Per.21, 11 de septiembre del 2008.
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Noveno, la creciente inseguridad ha llevado a que los municipios adquieran un mayor protagonismo en el tema de seguridad ciudadana, a travs de la creacin y el fortalecimiento de los serenazgos. Asimismo, ha impulsado el desarrollo de los servicios de seguridad y vigilancia privada tanto formales como informales, y ha generado que la ciudadana adopte, en forma creciente, medidas de autoproteccin. En la actualidad, se calcula que en Lima existen aproximadamente 80 mil vigilantes privados, 30 mil de los cuales sirven en empresas formales mientras que 50 mil son informales. Se trata de una cifra elevada, sobre todo si se la compara con los casi 30 mil policas y los 5 mil serenos que cumplen funciones de seguridad en Lima. De acuerdo con la ltima encuesta de la PUCP, 57% de limeas y limeos cuentan con los servicios de un vigilante particular. Asimismo, 32% han enrejado o puesto trancas en las calles de acceso a sus viviendas y 26% se han organizado en juntas de vigilancia vecinal. Cabe notar que el ltimo ao hubo un incremento importante del nmero de personas que recurrieron a estas medidas de autoproteccin (Instituto de Opinin Pblica 2008: 3). Dcimo, en los ltimos 15 aos se ha producido un signicativo crecimiento de la poblacin penal de todo el pas, que pas de 19 mil internos en 1994 a 41.500 el 2007. En la actualidad, ms de la mitad de la poblacin 52% se encuentra en Lima. Su crecimiento ha sido especialmente pronunciado a partir del 2002: ese ao haba 12.500 internos, y en el 2007 ya eran 21.700, lo que representa un incremento de 75% en cinco aos. Considerando que a principios de la dcada ya existan serios problemas de hacinamiento y que casi no se ha incrementado la capacidad de albergue del sistema penal, se puede armar que la situacin carcelaria es bastante delicada. Dcimo primero, a pesar de que la inseguridad es el principal problema de la ciudad, sta no es percibida como una responsabilidad principal de los alcaldes. Aunque esta percepcin est cambiando dado el cada vez mayor protagonismo de los municipios distritales a travs de sus respectivos serenazgos, la mayor parte de la poblacin de Lima considera que el
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mayor responsable por la seguridad es el gobierno central, a travs del Ministerio del Interior (MININTER) y de la Polica Nacional del Per (PNP).7 Por ltimo, la conanza en la PNP, institucin fundamental para la seguridad de la ciudadana, es bastante baja. Ms de la mitad de los encuestados tienen una percepcin negativa acerca del equipamiento institucional (53%), la dedicacin y entrega al servicio de los efectivos policiales (52%), su trato respetuoso (64%), su imparcialidad (68%), su respeto por las leyes y su capacidad para atender las demandas ciudadanas (71%) y su honradez (82%). Estas cifras reejan un deterioro con relacin al ao anterior (Instituto de Opinin Pblica 2008: 12). Como en otras encuestas, la ciudadana considera que la principal debilidad institucional es la corrupcin.
Ciudad Nuestra. Encuesta sobre Lima. Percepciones sobre temas municipales en el mbito metropolitano, abril del 2008, p. 9. Disponible en <http://www.ciudadnuestra.org/facipub/upload/publicaciones/1/510/encuesta_sobre_lima_comentada. pdf>.
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CAPTULO
Cmo est organizada la Polica en Lima?
1. La organizacin policial en el mbito nacional
De acuerdo con el artculo 166 de la Constitucin Poltica, los objetivos de la PNP son: i) garantizar, mantener y restablecer el orden interno; ii) prevenir, investigar y combatir la delincuencia; iii) garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio pblico y privado; iv) prestar proteccin y ayuda a las personas y a la comunidad; y v) vigilar y controlar las fronteras. Este conjunto de propsitos puede agruparse en tres grandes funciones policiales: el mantenimiento del orden pblico, la investigacin criminal y la prevencin del delito. En su estructura orgnica modicada mediante el proceso de reforma policial promovido entre los aos 2001 y 2004 se encuentran sus tres principales rganos de lnea,
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C M O E S T O R G A N I Z A D A L A P O L I C I A E N L I M A ?
a PNP se constituy hace veinte aos, el 6 de diciembre de 1988, cuando se unicaron en un solo cuerpo las antiguas fuerzas policiales: la Guardia Civil, encargada del orden interno y la seguridad ciudadana; la Polica de Investigaciones, a cargo de las pesquisas para el esclarecimiento de los hechos de naturaleza delictiva; y la Guardia Republicana, que resguardaba las principales instalaciones pblicas, los establecimientos penitenciarios y las fronteras. La Sanidad de las Fuerzas Policiales, que provea el servicio de salud a la familia policial, tambin qued incorporada a la nueva institucin.
denominados direcciones ejecutivas. La primera, de Administracin y Finanzas; la segunda, de Desarrollo Humano; y la tercera, de Operaciones Policiales.8 Las dos primeras comprenden las direcciones administrativas con competencia nacional. La ltima constituye el ncleo operativo de la institucin, pues agrupa a las siguientes instancias: las quince direcciones territoriales con sede en las principales ciudades del pas,9 que se encargan de mantener el orden pblico y la seguridad ciudadana; los dos frentes policiales que combaten al narcotrco y el terrorismo en el Huallaga y en el valle de los ros Apurmac y Ene (VRAE); y por ltimo, las direcciones especializadas con competencia nacional para enfrentar las distintas manifestaciones del crimen organizado. Adems de las tres direcciones ejecutivas, existen otros rganos de lnea que, por cumplir tareas que atraviesan toda la funcin policial, dependen del director general. stas son Telemtica, Inteligencia, Aviacin Policial, Criminalstica, Informacin, Participacin y Seguridad Ciudadana, INTERPOL y Salud.10
2. La organizacin policial en Lima Metropolitana Lima es la sede de la VII Direccin Territorial de Polica, con competencia geogrca para Lima Metropolitana, la provincia constitucional del Callao y las provincias del ex departamento de Lima. Tambin es sede de las direcciones administrativas y especializadas con competencia nacional, las que no se encuentran subordinadas a la jefatura territorial.
8 El anterior director general de la PNP, general Octavio Salazar, anunci que el primer semestre del 2008 se aplicara el Plan para el redireccionamiento estratgico institucional, que contempla la creacin de tres direcciones ejecutivas: la de Crimen Organizado (investigaciones); la de Ley, Orden y Seguridad (prevencin); y la de Operaciones Policiales Especiales (orden pblico). Se ignora si las direcciones ejecutivas de Administracin y Finanzas y de Desarrollo Humano sern o no mantenidas. Vanse las sedes de la direcciones territoriales en <www.pnp.gob.pe/dirtepol/dirtepol.html>. Vase el organigrama completo de la PNP en <www.pnp.gob.pe/organigrama.html>.
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Bajo el mando del jefe de la VII Direccin Territorial se encuentran los jefes de las dos divisiones territoriales de Lima Metropolitana, encargadas de brindar los servicios de seguridad ciudadana en la capital, as como el jefe de la Regin Policial Callao y los jefes provinciales de Huacho, Matucana y Caete, quienes tienen a su cargo las provincias del ex departamento de Lima. Del director territorial tambin dependen, de manera directa, la Ocina de Inteligencia y las divisiones especializadas de Familia, Trnsito, Escuadrn Verde, Emergencias patrullaje troncalizado,11 rescate, acciones tcticas, desactivacin de explosivos y seguridad de bancos (guilas Negras), as como la Divisin de Servicios Especiales, encargada del mantenimiento y restablecimiento del orden pblico antimotines y control de disturbios. Recientemente, ha sido creada la Divisin Antipandillas. De lo anterior se colige que el jefe de la VII Direccin Territorial tiene un sinnmero de responsabilidades. Primero, el orden y la seguridad de la ciudad ms importante y ms poblada del Per, que a su vez constituye una regin. Segundo, el orden y la seguridad del Callao, que constituye otra regin. Tercero, el orden y la seguridad del resto de provincias del ex departamento de Lima, que a su vez constituyen otra regin. Por si esto fuera poco, es adems responsable directo de una serie de servicios especializados que Lima requiere. Esto amerita algunos comentarios. Primero, es interesante notar que mientras las tres regiones mencionadas Lima, Callao y Lima Provincias cuentan con una autoridad poltica electa cada una, la Polica tiene una sola autoridad para las tres. Segundo, debajo de esa nica autoridad policial existen dos autoridades policiales en Lima Metropolitana: los jefes de las divisiones territoriales; una autoridad policial en el Callao: el jefe de la Regin Callao; y tres autoridades policiales en Lima Provincias: los jefes provinciales de Huacho, Matucana y Caete. Mientras que en el Callao la autoridad poltica no tiene
11 Es el patrullaje motorizado que se realiza por las principales vas de la ciudad.
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duda de quin es su contraparte policial, tanto en Lima Metropolitana como en Lima Provincias ninguna de las contrapartes policiales tiene autoridad en todo el territorio de su respectiva regin. Es preciso corregir esta discordancia para asegurar que la organizacin policial tenga correspondencia con la poltica. En el caso de Lima Metropolitana, ello exige contar con una sola jefatura y no con dos, como ahora. Tercero, a pesar del proceso de distritalizacin desarrollado por la PNP en Lima que comentaremos ms adelante, el jefe de la VII Direccin Territorial ha mantenido para s la conduccin directa de unidades especializadas que, perfectamente, habran podido ser descentralizadas, salvo algunas excepciones, como las unidades responsables del orden pblico, las acciones tcticas y la desactivacin de explosivos, que por su naturaleza requieren mantenerse centralizadas. Cuarto, no cabe duda de que la principal preocupacin del jefe de la VII Direccin Territorial es la situacin de Lima Metropolitana y los problemas de orden pblico que, cotidianamente, se suscitan en sta. Lo mismo ocurre con sus dos subordinados en la ciudad, los jefes de las divisiones territoriales. Uno de los ms grandes desafos para organizar el servicio policial en Lima consiste en asegurar que la tarea de mantener y restablecer el orden pblico no opaque, disminuya ni relegue al segundo plano la proteccin de la ciudadana frente a las amenazas de la delincuencia y el crimen organizado. *** En marzo del 2007, a efectos de compatibilizar la organizacin policial con la estructura poltica de Lima Metropolitana que se encuentra dividida en 42 distritos, ms el Cercado se inici la distritalizacin de las unidades policiales de Lima Metropolitana y el Callao. El propsito de esta medida fue asegurar que en cada distrito donde habitualmente hay varias comisaras, cada una autnoma en relacin con la otra exista una sola autoridad policial responsable, a la que se subordinen las dems.
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Como consecuencia de la distritalizacin, la mitad de los distritos de Lima es decir 21 cuentan con una autoridad policial nica. En el resto, se ha nombrado a ocho jefes policiales que tienen a su cargo dos o ms distritos. En total, en Lima existen en la actualidad 29 jefaturas distritales.12 En el Callao que cuenta con cinco distritos, ms el Cercado han sido creadas tres jefaturas distritales, una nica para Ventanilla y dos integradas para el resto. Lo ideal es que cada distrito cuente con su correspondiente jefatura, para que quien la ejerza tenga como nica responsabilidad ese territorio. Debajo de las 29 jefaturas distritales de Lima Metropolitana, existen 102 comisaras, que constituyen la clula policial bsica.13 Antes de la distritalizacin, entre el jefe de cada una de estas comisaras y el director territorial existan siete jefes metropolitanos. Ahora, ese eslabn burocrtico ha sido sustituido por las jefaturas distritales y por las dos divisiones territoriales. En efecto, en lugar de que la jefatura distrital recaiga en el comisario a cargo de la comisara ms importante del distrito, se ha creado una instancia superpuesta a las comisaras, que ha concentrado casi todos los recursos descentralizados desde las antiguas jefaturas metropolitanas y los pocos con que contaban las comisaras. As, las jefaturas distritales se han convertido en una nueva instancia burocrtica, ubicada por encima de las comisaras, que han quedado relegadas a un rol muy subsidiario, casi exclusivamente como mesa de partes. Esta medida se ha tomado sin tener en cuenta que las comisaras son las instancias que cuentan con las facultades legales para recibir denuncias, otorgar certicados y ejecutar rdenes judiciales, entre otros servicios. El aliento burocrtico con el que se ha adoptado esta medida ha quedado ms patente en distritos que ya contaban con una sola comisara, como Surquillo, donde a sta se le ha superpuesto incluso en el mismo
12 13 Vanse las jefaturas policiales nicas e integradas en Lima Metropolitana en <www. mininter.gob.pe/dist/jefaturas.html>. Las jefaturas distritales estn a cargo de coroneles, mientras que las comisaras son dirigidas por comandantes y mayores.
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inmueble una jefatura distrital que absorbe recursos humanos y materiales que habran sido mejor utilizados si se hubieran puesto a disposicin del comisario. En la estructura orgnica de la jefatura distrital14 se encuentran, como rganos de lnea, los departamentos de trnsito, de seguridad y patrullaje a pie, de patrullaje motorizado y de investigacin criminal, as como las comisaras. Las funciones de estas ltimas han quedado limitadas a la atencin al pblico y a la investigacin de faltas y delitos leves.15 Como no cuentan con recursos ni atribuciones, tampoco pueden desempear esas actividades adecuadamente. El deterioro en el ya mermado protagonismo de las comisaras se graca en la distribucin del personal y de los vehculos: las 102 comisaras de Lima contaban, a nes del 2007, con menos personal 5.685 efectivos que las 29 jefaturas distritales 7.776 efectivos y con casi la cuarta parte 275 de los vehculos de estas ltimas 1.037.
3. Recomendaciones Primero, que por su tamao, poblacin, peso econmico y poltico, as como por la envergadura de sus problemas de seguridad que hacen de ella no slo la capital del Per y su ciudad ms importante, sino la nica metrpoli del pas, Lima debe contar con un servicio policial a su medida. Tal imperativo debera llevar a que se cree en la PNP una gran unidad la Direccin Territorial de Lima Metropolitana que brinde todos los servicios de seguridad que la urbe requiere y que responda, por un lado,
14 15 Vase el organigrama de la jefatura distrital en <www.mininter.gob.pe/dist/organi. html>. En el caso de la investigacin de delitos, los leves son investigados por las comisaras; los de mediana envergadura, por las jefaturas distritales; y los ms graves o aquellos en los que han intervenido organizaciones criminales, por las direcciones especializadas con competencia nacional.
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ante el alcalde de Lima como mxima autoridad metropolitana y como presidente de la Regin Lima, y por el otro, ante el resto de autoridades y especialmente ante la ciudadana. Segundo, el responsable de esta gran unidad no debera compartir responsabilidad, simultneamente, sobre otros territorios, como ocurre en la actualidad con el jefe de la VII Direccin Territorial, que adems es jefe policial en las regiones Callao y Lima Provincias. Tercero, esta gran unidad debera asumir las funciones de seguridad ciudadana Divisin de Seguridad Ciudadana, orden pblico Divisin de Orden Pblico e investigacin de las actividades de crimen organizado Divisin de Investigacin Criminal en el mbito de la ciudad. A esta ltima divisin se le deberan transferir los recursos de las direcciones especializadas con competencia nacional que hoy se destinan a investigar hechos que ocurren en Lima.
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Direccin Territorial de Lima Metropolitana
Divisin de Seguridad Ciudadana
Divisin de Orden Pblico
Divisin de Investigacin Criminal
Comisaras
Fuente y elaboracin: Ciudad Nuestra.
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Propuesta de organigrama de la Direccin Territorial de Lima Metropolitana
Cuarto, para atender los requerimientos de la seguridad ciudadana, la estructura de esta gran unidad debera contar con dos componentes: una divisin que sea pequea, gil y ligera; y 43 comisaras distritales, una por cada uno de los 42 distritos y otra por el Cercado. La principal funcin de la Divisin de Seguridad Ciudadana sera la de darle direccin estratgica al servicio policial en Lima y supervisar la labor de sus 43 comisarios, para lo cual tendra que reunirse con ellos por lo menos una vez por semana, en sesiones tipo COMPSTAT.16 Su segunda gran responsabilidad consistira en desarrollar la coordinacin interinstitucional para garantizar la mayor uidez posible en las relaciones con todos los componentes del sistema de seguridad ciudadana en la ciudad. Especial relevancia debe tener, a este respecto, la comunicacin uida con el alcalde metropolitano, que es el presidente del comit provincial-regional de seguridad ciudadana y, por tanto, el principal responsable poltico de la seguridad en la ciudad. *** Para asegurar el ejercicio del mando estratgico y las labores de supervisin por parte de la Divisin de Seguridad Ciudadana, es preciso garantizar una relacin regular, constante y uida entre su jefe y las autoridades policiales de cada distrito. Ello demanda que desaparezcan las divisiones territoriales y cualquier otra instancia burocrtica entre la Divisin de Seguridad Ciudadana y la comisara distrital.
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El Sistema Integrado de Estadsticas Informatizadas Comprehensive Computer Statistics (COMPSTAT) fue desarrollado por William Bratton cuando dirigi la Polica de Nueva York, entre 1994 y 1996. Se trata de un sistema de recojo de informacin estadstica que se traduce en mapas georreferenciados y estadsticas regulares sobre la ocurrencia de hechos delictivos y las principales tendencias criminales en cada una de las circunscripciones en las que se divide la ciudad. Sirve para dos propsitos: primero, para que el comisario conozca la realidad de su localidad y planique su trabajo sobre esa base; y segundo, es un instrumento de rendicin de cuentas del trabajo policial. Vase Costa (2007: 30-32).
Es imperativo que cada distrito cuente con una sola autoridad policial,17 objetivo que el actual proceso de distritalizacin persigue, con las limitaciones descritas. Estratgicamente, sera ideal que cada distrito contara con una sola gran comisara desde la que se brinden todos los servicios policiales. No obstante, donde fuera necesario, sta podra tener bajo su dependencia comisaras satlite, puestos de auxilio rpido y/o comisaras mviles. La autoridad policial distrital debera contar con todo el poder y toda la responsabilidad por lo que ocurra en su jurisdiccin y dar cuenta de su trabajo, por un lado, a la jefatura de la Divisin de Seguridad Ciudadana, y por otro, al alcalde distrital y al comit de seguridad ciudadana, as como a la comunidad. Debera contar, adems, con la exibilidad necesaria para utilizar de la mejor manera sus recursos en funcin de los desafos locales. De ms est decir que, en aquellos distritos donde existan comisaras satlite, puestos de auxilio rpido y/o comisaras mviles, tendra que asumir la representacin y coordinacin de stas, as como la planicacin de sus tareas administrativas y de patrullaje, motorizado y a pie.18
Las ventajas son obvias. Concentrar los servicios policiales en una sola dependencia de alcance distrital permitira ahorrar recursos en seguridad, vigilancia y labores administrativas, que actualmente se duplican o triplican. En segundo lugar, contribuira a garantizar la unidad de mando distrital y a optimizar los recursos logsticos. No obstante, el esquema tambin tiene sus desventajas, en la medida en que se puede perder la proximidad con la poblacin. Por ello, un despliegue como el descrito requiere adecuados medios de transporte, de comunicacin y de informacin, as como un pie de fuerza suciente para garantizar la presencia territorial.
17 18
La propuesta de distritalizar las funciones policiales en Lima no es nueva. Vanse, por ejemplo, Costa y Basombro (2004: 212216) y Costa (2005: 17). Esta medida podra implementarse, en el corto plazo, en aquellos distritos que cuentan con ms de una comisara.
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CAPTULO
Con qu recursos humanos cuenta la Polica?
1. Los recursos humanos en el mbito nacional
Como consecuencia de esta evolucin, hay quienes sostienen que para contar hoy con el mismo nmero de efectivos
19 En su mensaje a la nacin por Fiestas Patrias del 2008, el presidente Garca manifest que durante su gobierno se han incorporado 13 mil nuevos policas. No obstante, de acuerdo con el MININTER, en mayo del 2008 el pie de fuerza estaba compuesto slo por 93.100 efectivos. Vase MININTER en Accin. Revista Electrnica, mayo del 2008, p. 5, disponible en <http://www.mininter.gob.pe/noticias/noticia.php?s_ Anno=2008&s_Mes=05&conPageSize=25&C_WC1Page=3&cat=1&s ub=0&web=4538>. La primera cifra es un estimado de Cunto S. A., en la medida en que los censos nacionales se realizaron los aos 1981 y 1993, y es utilizada por Basombro (2005: 60). La cifra correspondiente al 2007 es la poblacin total censada en los censos nacionales XI de Poblacin y VI de Vivienda del 2007, disponible en <www1.inei.gob.pe/perucifrasHTM/ inf-dem/cua1.htm>.
20
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C O N Q U R E C U R S O S H U M A N O S C U E N TA L A P O L I C A ?
n diciembre del 2007, la PNP contaba con 90.316 efectivos en todo el pas.19 Casi dos dcadas antes, en 1989, poco despus de la unicacin policial, el total de efectivos ascenda a 120 mil. Estas cifras dan cuenta de que, en veinte aos, se ha producido una reduccin de 25% del pie de fuerza policial, lo que signica que hoy contamos con tres efectivos policiales frente a cuatro que tenamos entonces. Esta disminucin es an ms dramtica si se considera que ha ocurrido en un perodo en el que la poblacin nacional se ha incrementado en 29,73%, de 21.135.000 a 27.419.294 personas.20
policiales que hace 20 aos, se requerira un pie de fuerza superior a 160 mil efectivos policiales. Esto es as porque pasamos de tener un polica por 176 habitantes a un polica por cada 300 (Basombro: 2005). Como veremos ms adelante, si a este hecho se le suma el rgimen laboral de 24 horas de trabajo por 24 horas de descanso, que entr en vigor hace veinte aos y que obliga a la institucin a contar cada da slo con la mitad del nmero total de efectivos, veremos que el deterioro es an mayor. Del total de efectivos policiales con los que contbamos a nes del 2007, 59,13% prestan servicios en el ex departamento de Lima o en lo que podramos llamar Lima y alrededores, que incluye Lima Metropolitana (Regin Lima), la provincia constitucional del Callao (Regin Callao) y Lima Provincias. El restante 40,87% de efectivos se encuentran en el resto del pas. Esto signica que tres de cada cinco efectivos policiales trabajan en Lima y dos de cada cinco en el resto del pas, lo que da cuenta de un despliegue policial centralista y poco equitativo en el mbito nacional, pues Lima y alrededores concentran casi 60% de los efectivos policiales para una poblacin que constituye la tercera parte (34%) del total nacional.21 En el mismo perodo, casi 17% del total de efectivos policiales alrededor de 15.000 se desempeaban en unidades administrativas, en tanto que el restante 83,43% 75.352 efectivos cumplan funciones en unidades operativas. Tal informacin no incluye al personal que, trabajando en unidades operativas, desempea funciones administrativas.22
21 De acuerdo con los censos realizados por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) el 2007, Lima Metropolitana tiene 7.605.742 habitantes; el Callao, 876.877; y Lima Provincias, 839.469, lo que da un total de 9.322.088 habitantes para el ex departamento de Lima. Esto equivale a 34% de la poblacin total nacional. Es verdad que en Lima se concentran la mayora de las funciones de gobierno y gran parte de la actividad econmica y comercial del pas, lo que, ciertamente, incide en una mayor presencia policial. Por ejemplo, la Sanidad Policial cuenta con alrededor de 8 mil efectivos en el mbito nacional, de los cuales aproximadamente 5 mil se encuentran en Lima y aparecen registrados como personal administrativo. Sin embargo, el resto de ese personal alrededor de 3 mil efectivos, desplegado en provincias, est incorporado a las direcciones territoriales, que constituyen unidades operativas.
22
40
Estos datos reejan que existe un elevadsimo nmero de efectivos dedicados a labores administrativas, tanto si se compara con la situacin de otros cuerpos como si el cotejo se establece con empresas de servicios como una cadena de supermercados, por ejemplo, en las que la carga de las funciones administrativas habitualmente no excede 10% del total de sus empleados y trabajadores. Adems de reejar una ineciente distribucin del relativamente escaso recurso humano, estas cifras tambin dan cuenta del atraso tecnolgico que afecta a la PNP, que la obliga a destinar personal para realizar labores de las que se podra prescindir si se contara con tecnologa de informacin. Si se adoptara esta tecnologa, podra reducirse por lo menos a la mitad el nmero de efectivos destinados a labores administrativas, que seran incorporados a labores de calle u otras propiamente policiales.
Cuadro 1 |
Recursos humanos de la Polica Nacional del Per en el mbito nacional Diciembre del 2007
Unidades Por funcin Unidades operativas Unidades administrativas Total Por ubicacin geogrfica Lima y alrededores Provincias Total
Recursos humanos
75.352 14.964 90.316
83,43 16,57 100
53.401 36.915 90.316
59,13 40,87 100
Fuente: Polica Nacional del Per, Estado Mayor General. Elaboracin: Ciudad Nuestra.
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2. Los recursos humanos en Lima Metropolitana De los 53.401 efectivos policiales desplegados en Lima y alrededores a nes del 2007,23 47% prestaban servicios en la VII Direccin Territorial, 25% en diversas direcciones especializadas y 28% en direcciones administrativas, ambas con competencia nacional.
Cuadro 2 |
Recursos humanos de la Polica Nacional del Per en Lima y alrededores Diciembre del 2007
Unidades VII Direccin Territorial Direcciones especializadas Direcciones administrativas Total
Recursos humanos 25.088 13.349 14.964 53.401
% 46,98 25,00 28,02 100
Veamos seguidamente la distribucin funcional y geogrca del personal de la VII Direccin Territorial. El 60% de los efectivos de esta unidad cumplen su servicio policial en Lima Metropolitana; casi 8% se encuentran desplegados en el Callao y 7% en Lima Provincias. El resto del personal trabaja en las divisiones especializadas y administrativas; las primeras cuentan con 21% de los efectivos, mientras que las administrativas concentran un poco ms de 3%.
23 En mayo del 2008, el MININTER precisaba que el nmero de efectivos en Lima y alrededores ascenda a 51.686, es decir, casi 2 mil efectivos menos que en diciembre del 2007. Vase MININTER en Accin, Revista Electrnica. Lima, mayo del 2008, p. 5, disponible en <http://www.mininter.gob.pe/noticias/noticia.php?s_Anno=2008&s_ Mes=05&conPageSize=25&C_WC1Page=3&cat=1&sub=0&web=4538>.
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Cuadro 3 |
Recursos humanos con los que cuenta la VII Direccin Territorial de la Polica Nacional del Per Noviembre del 2007
Unidades Administrativas Especializadas Divisiones provinciales* Regin Callao Divisiones territoriales-Lima** Total
Recursos humanos 832 5.311 1.825 1.942 14.976 24.886
% 3,3 21,3 7,3 7,8 60 100
* Huacho, Caete y Chosica. ** Lima Metropolitana tiene dos divisiones territoriales, que comprenden jefaturas distritales y comisaras. Fuente: Polica Nacional del Per, VII Direccin Territorial . Elaboracin: Ciudad Nuestra.
De lo anterior se puede concluir que los efectivos policiales de la VII Direccin Territorial que prestan servicios de seguridad ciudadana, investigacin criminal y orden pblico en Lima Metropolitana son los que estn desplegados en las divisiones territoriales, as como en las divisiones especializadas y administrativas.24 Se trata de 21.119 efectivos, es decir, casi la cuarta parte del total nacional. Para dar cuenta de manera ms precisa del nmero total de policas que, efectivamente, brindan servicios de seguridad en Lima Metropolitana, hay que agregar la parte proporcional de aquellos que pertenecen a las direcciones especializadas ajenas a la VII Direccin Territorial y brindan servicios en la lucha contra el crimen organizado en la capital. Considerando que el nmero de efectivos de estas direcciones especializadas asciende
24 En este caso, se incluyen las divisiones administrativas por tratarse de rganos de direccin.
43
a 13.349 y asumiendo que 60% de ellos (8.009) brindan servicios a la ciudad, tendramos un total aproximado de 29.128 policas que realizan labores operativas para Lima. Esta ltima cifra nos dara un ratio de un polica por 261 habitantes, que considerando el rgimen laboral de 24 por 24 se traduce en 522 habitantes.
Cuadro 4 |
Recursos humanos de la Polica Nacional del Per en Lima Metropolitana Noviembre del 2007 Unidades Recursos humanos 21.119 832 5.311 14.976 8.009 29.128
VII Direccin Territorial (Lima Metropolitana) Unidades administrativas Unidades especializadas Divisiones territorialesLima Direcciones especializadas (60%)* Total
* Estimado. Se calcula que 60% del personal de las direcciones especializadas con competencia nacional, pero con sede en Lima, realizan labores de investigacin de hechos sucedidos en Lima Metropolitana. Fuente: Polica Nacional del Per, VII Direccin Territorial. Elaboracin: Ciudad Nuestra.
3. Los recursos humanos en Lima Metropolitana antes y despus de la distritalizacin A partir del ao 2007, en Lima Metropolitana y el Callao se inici el proceso de distritalizacin policial. Como hemos visto, en la capital este proceso se tradujo en la creacin de 29 jefaturas distritales que actan bajo el mando de dos divisiones territoriales, que sustituyeron a las siete jefaturas metropolitanas preexistentes. Al mismo tiempo, antiguas unidades especializadas de la VII Direccin Territorial como las de Seguridad de
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Embajadas, Trnsito y parte de la Divisin de Emergencias quedaron subordinadas a las jefaturas distritales. Esto es positivo, al igual que el incremento del personal policial destacado a funciones de seguridad en Lima Metropolitana. En efecto, mientras que hasta enero del 2007 las antiguas jefaturas metropolitanas contaban con 11.350 efectivos, en noviembre del mismo ao las dos divisiones territoriales que las sustituyeron contaban con 32% ms. El incremento de efectivos se debi a la incorporacin de las secciones de operaciones especiales a las divisiones territoriales; los efectivos de estas unidades ascienden a 1.299. Tambin respondi a la incorporacin de 1.378 efectivos de trnsito y 3.223 de emergencias a las nuevas jefaturas distritales. El lado negativo es que se percibe una cada importante del nmero de efectivos policiales asignados a las comisaras: de 8.243 pasan a ser 5.685. Es decir, hay una reduccin de 31%, pese a que la comisara es la unidad policial bsica, el primer contacto de la Polica con el ciudadano y la principal instancia responsable de atender sus quejas y demandas.
Cuadro 5 | Recursos humanos de las divisiones territoriales de la VII Direccin Territorial de Lima Metropolitana de la Polica Nacional del Per, antes y despus de la distritalizacin Noviembre del 2007 Enero del 2007 0 0 0 0 3.107 469 Noviembre del 2007 1.515 195 1.299 21 7.776 1.056 150,27 125,16 Variacin %
Unidades Comando de Divisiones Territoriales* Sede Secciones de operaciones especiales Inteligencia Jefaturas distritales* Sede
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Unidades Trnsito Emergencia Proteccin Especial y Patrullaje Comisaras Total
Enero del 2007 0 0 2.638 8.243 11.350
Noviembre del 2007 1.378 3.223 2.119 5.685 14.976
Variacin %
-19,67 -31,03 31,95
* Las divisiones territoriales y las jefaturas distritales se crearon en marzo del 2007. Para enero, se consigna la informacin de las ex jefaturas metropolitanas. Fuente: Polica Nacional del Per, VII Direccin Territorial Elaboracin: Ciudad Nuestra.
*** El incremento del personal policial dedicado a la seguridad en los distritos de Lima no ha servido para superar la inequitativa distribucin de los efectivos policiales en el escenario urbano. El cuadro 6 demuestra que, despus de la distritalizacin, el mayor nmero de efectivos se sigue concentrando en los distritos ms prsperos, mientras que los distritos populares que son ms poblados cuentan con menor presencia policial.
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Cuadro 6 |
Recursos humanos de las jefaturas distritales nicas de la VII Direccin Territorial en Lima Metropolitana de la Polica Nacional del Per, segn poblacin y superficie* Noviembre del 2007
Kilmetros cuadrados Efectivos policiales Habitantes por efectivo
N.
Distrito
Poblacin
* Slo se consideran las 21 jefaturas distritales nicas, es decir, aquellas que tienen competencia exclusiva sobre un distrito. Las otras 8 jefaturas distritales tienen a su cargo dos o ms distritos de la capital. Fuente: Polica Nacional del Per, VII Direccin Territorial. Elaboracin: Ciudad Nuestra.
En efecto, si se toma en cuenta la relacin de habitantes por efectivo policial y de kilmetros cuadrados cubiertos por cada polica, tenemos que el distrito ms beneciado es San Isidro, seguido por el Cercado de Lima,
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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
Ate Brea Chorrillos Cieneguilla Independencia La Molina La Victoria Lima Cercado Los Olivos Lurigancho Miraflores Pueblo Libre Rmac San Borja San Isidro San Juan de Lurigancho San Juan de Miraflores San Luis San Martn de Porres Surquillo Villa Mara del Triunfo
78 3 39 240 15 67 9 22 18 236 10 4 12 10 11 131 24 3 37 3 71
419.663 78.864 262.595 15.784 197.308 124.468 190.218 289.855 286.549 90.594 77.543 71.892 175.793 102.762 55.309 812.656 335.237 46.258 525.155 84.202 355.761
502 243 342 94 373 254 595 1.569 549 141 458 197 359 363 913 916 447 207 537 251 371
836 325 768 168 529 490 320 185 522 643 169 365 490 283 61 887 750 223 978 335 959
Miraores, San Luis, La Victoria, Brea, San Borja y Surquillo. A pesar de las diferencias entre ellos, todos forman parte de la zona cntrica, ms antigua y consolidada de la ciudad, aquella donde se concentran las principales actividades comerciales, nancieras y productivas, as como las sedes de las dependencias pblicas.25 Tambin es la zona donde los serenazgos se han desarrollado ms y hay una mayor presencia de empresas de seguridad privada y de efectivos policiales que prestan servicios individualizados, as como un mayor uso de tecnologa de punta, incluyendo cmaras de video-vigilancia, centrales telefnicas y centros de informacin delictiva. En el otro extremo del escenario urbano se ubican los distritos nuevos de la ciudad, con amplias extensiones territoriales y con grandes concentraciones de poblacin emergente y pobre. Los ms afectados por la insuciente presencia policial son Lurigancho (Chosica), Villa Mara del Triunfo, San Juan de Lurigancho, Ate, San Martn de Porres, Chorrillos y San Juan de Miraores. Es verdad que en estos distritos las actividades comerciales, nancieras y productivas, as como la presencia de sedes de administracin pblica, no son tan intensas como en el centro de la ciudad, pero tambin es cierto que se encuentran en rpida expansin, como lo demuestra el reciente establecimiento de grandes centros comerciales. Paradjicamente, son estos distritos los que cuentan con un servicio de serenazgo ms limitado o carecen de l; adems, la presencia de las empresas de seguridad privada es sustituida por un sistema de vigilancia informal, y una proporcin bastante menor de efectivos policiales cumplen sus servicios individualizados. Quiz por esta razn, stos son los distritos donde la organizacin vecinal para la seguridad se ha desarrollado ms. Son, pues, precisamente los distritos que mayor seguridad requieren los que cuentan con un despliegue policial menos numeroso, mientras que los que se encuentran ms protegidos concentran entre tres y cuatro veces mayor nmero de efectivos.
25
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Es necesario precisar que San Isidro presenta el mayor nmero de personal destacado a la seguridad de las embajadas.
CAPTULO
Cules son los medios de transporte terrestre de los que dispone la Polica?
n diciembre del 2007, la PNP contaba, en el mbito nacional, con 7.980 medios de transporte terrestre: 3.646 camionetas (45,69%), 3.067 motos (38,43%), 598 automviles (7,49%), 505 buses y portatropas (6,33%) y 164 camiones (2,06%). Del total de medios, 65,74% se encontraban en Lima y alrededores, mientras que el restante 34,26%, en el interior del pas. As, casi dos de tres vehculos estn en Lima y uno de cada tres en el resto del pas, lo que, al igual que con los efectivos policiales, da cuenta de un despliegue centralista y poco equitativo en el mbito nacional, pues Lima y alrededores concentran casi las dos terceras partes de estos medios para una poblacin que constituye la tercera parte (34%) del total nacional. En realidad, el despliegue de estos medios es an ms centralista e inequitativo que el despliegue de los efectivos policiales. Por otra parte, en la misma fecha, slo 6,34% del total de medios de transporte terrestre se encontraban asignados a unidades administrativas, con 16,57% del personal en el mbito nacional,26 en tanto que los vehculos restantes estaban a disposicin de unidades operativas. Esto da cuenta de una mejor
26 Esto se traduce en un ratio de un vehculo policial por cada 30 efectivos en las unidades administrativas.
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CULES SON LOS MEDIOS DE TRANSPOR TE TERRESTRE DE LOS QUE DISPONE LA POLICA?
1. Los medios de transporte terrestre en el mbito nacional
distribucin de los medios de transporte entre las unidades administrativas y operativas que la que existe respecto a los efectivos policiales.
Cuadro 7 | Medios de transporte terrestre de la Polica Nacional del Per en el mbito nacional Diciembre del 2007
Tipo de vehculo Unidad Automvil Camioneta Camin Moto Transporte masivo Total %
Por funcin Unidades operativas Unidades administrativas Total Por ubicacin geogrfica Lima Provincias Total 508 90 598 2.428 1.218 3.646 105 59 164 1.957 1.110 3.067 248 257 505 5.46 2,734 7.980 65,74 34,26 100 468 130 598 3.451 195 3.646 140 24 164 2.968 99 3.067 447 58 505 7.474 506 7.80 93,66 6,34 100
Estas cifras no dan cuenta de los 698 nuevos patrulleros27 adquiridos por el MININTER para la Polica, a travs del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), durante el primer semestre del 2008. Esto porque la distribucin de los vehculos, que representa el ms importante esfuerzo realizado por incrementar y renovar la ota existente, se viene concretando progresivamente.
27 De los 698 patrulleros, 245 son automviles sedn marca Nissan, 395 camionetas 4 por 2 marca Toyota y 58 camionetas 4 por 4 marca Nissan. Vase MININTER en Accin. Revista Electrnica. Lima, mayo del 2008, p. 4, disponible en <http://www.mininter.gob.pe/noticias/noticia.php?s_Anno=2008&s_Mes=05&conPageSize=25&C_W C1Page=3&cat=1&sub=0&web=4538>.
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2. Los medios de transporte terrestre en Lima Metropolitana De los 5.246 medios de transporte terrestre con los que contaba la Polica en Lima y alrededores a nes del 2007, 43,73% estaban asignados a la VII Direccin Territorial, 46,63% a las direcciones especializadas y 6,34% a las direcciones administrativas, estas dos ltimas con competencia nacional. Llama la atencin que las direcciones especializadas que investigan el crimen organizado cuenten con ms medios de transporte que la VII Direccin Territorial. Tal circunstancia es ms grave an si consideramos que las comisaras, dependientes de esta ltima, constituyen las unidades bsicas alrededor de las cuales se debe organizar el trabajo policial. Adicionalmente, como hemos visto en la seccin anterior, el personal de la VII Direccin Territorial casi duplica en nmero al de las direcciones especializadas. As, las direcciones especializadas cuentan con un vehculo por cada 5,5 efectivos policiales, en tanto que la VII tiene un vehculo por cada 11 efectivos.
Cuadro 8 | Medios de transporte terrestre de la Polica Nacional del Per en Lima y alrededores Diciembre del 2007
Tipo de vehculo Unidad Automvil Camioneta Camin Moto Transporte masivo Total %
VII Direccin Territorial Direcciones especializadas Direcciones administrativas Total
81 297 130 508
1.059 1.174 195 2.428
36 45 24 105
1.007 851 99 1.957
111 79 58 248
2.294 2.446 506 5.246
43,73 46,63 9,65 100
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Esto da cuenta de una poltica de distribucin de recursos que benecia claramente a las direcciones especializadas, en detrimento de las jefaturas distritales y comisaras, o dicho de otra manera, que destina ms medios logsticos a la lucha contra el crimen organizado que a enfrentar la delincuencia comn u otras formas delictivas o conductas sociales menos graves, aun cuando pueden afectar de manera ms directa la vida cotidiana de la ciudadana. Veamos, a continuacin, la distribucin funcional y geogrca de los medios de transporte terrestre de la VII Direccin Territorial: Lima Metropolitana cuenta con 54%, el Callao con 16,2% y Lima Provincias casi con 8%. El resto de los vehculos se encuentran en sus divisiones especializadas y administrativas.
Cuadro 9 | Medios de transporte terrestre de la VII Direccin Territorial de la Polica Nacional del Per Noviembre del 2007 Unidades Administrativas Especializadas Divisiones provinciales* Regin Callao Divisiones territorialesLima** Total Vehculos 65 487 196 408 1.363 2.519 % 2,6 19,3 7,8 16,2 54 100
* Huacho, Caete y Chosica. ** Lima Metropolitana tiene dos divisiones territoriales, que comprenden jefaturas distritales y comisaras. Fuente: Polica Nacional del Per, VII Direccin Territorial. Elaboracin: Ciudad Nuestra.
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De acuerdo con el cuadro 9, los medios de transporte utilizados para la prestacin del servicio policial operativo en la capital ascienden a 1.915. Esta cifra representa 24% de los vehculos repartidos en el mbito nacional, es decir, casi la cuarta parte, dato que corresponde con la distribucin del personal. Asimismo, el ratio de vehculos por efectivos es de uno a 11, casi el mismo ratio que el del mbito nacional 11,4. Si a este nmero de vehculos se le agrega la parte proporcional 60% de los que estn al servicio de las direcciones especializadas nacionales que brindan servicios en Lima Metropolitana 1.468, se tendra un total aproximado de 3.383 vehculos 42,39% del total nacional.
Cuadro 10 | Medios de transporte terrestre de la Polica Nacional del Per en Lima Metropolitana Noviembre del 2007 Unidades VII Direccin Territorial (Lima Metropolitana) Unidades administrativas Unidades especializadas Divisiones territorialesLima Direcciones especializadas (60%)* Total Vehculos 1.915 65 487 1.363 1.468 3.383
* Estimado. Se calcula que 60% de los vehculos de las direcciones especializadas con competencia nacional, pero con sede en Lima, son utilizados para labores de investigacin de hechos sucedidos en Lima Metropolitana. Fuente: Polica Nacional del Per, Estado Mayor General. Elaboracin: Ciudad Nuestra.
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Suponiendo que en Lima existe la misma proporcin de tipos de medio de transporte que en el mbito nacional, tendramos aproximadamente 1.546 camionetas y 1.300 motocicletas. Esto da un ratio de una camioneta por 18,84 efectivos y una moto por 22,41 efectivos. Considerando el rgimen de 24 por 24, contaramos, entonces, con una camioneta por cada 9,42 efectivos y una moto por cada 11,20 por da.28 Si a esto se le agrega el sistema de turnos vigente pues ningn efectivo trabaja 24 horas seguidas, sino un mximo de 12 horas por da, tenemos que el ratio de camioneta por efectivo es de 4,71, mientras que el ratio de moto por efectivo, de 5,6. En la medida en que los patrullajes en camioneta se hacen con dos efectivos, estos ratios son sumamente altos y dan cuenta de la existencia de un nmero suciente de camionetas para el patrullaje motorizado en Lima Metropolitana. Lo mismo se puede decir de las motos. Esto es as porque no todos los efectivos tienen que realizar patrullaje en camioneta o en moto: es necesario tambin hacer patrullaje a pie, vigilancia en puestos y tareas de investigacin, entre otras labores. Por otra parte, estos ratios no dan cuenta del estado de los vehculos y de su operatividad; la mayor parte de ellos tienen ms de diez aos de antigedad. Tampoco dan cuenta de la actitud y disposicin del personal, de sus equipos de comunicaciones y de la efectividad de su trabajo.
3. Los medios de transporte terrestre en Lima Metropolitana, antes y despus de la distritalizacin La distritalizacin ha permitido un importante incremento de los medios de transporte para las divisiones territoriales de Lima: entre enero y
28 Estos ratios han mejorado con la adquisicin, el primer semestre del 2008, de los nuevos vehculos policiales.
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Cuadro 11 |
Medios de transporte terrestre en el mbito de la VII Direccin Territorial, antes y despus de la distritalizacin Noviembre del 2007 Noviembre del 2007 65 487 196 408 1.363 2.519
Unidades Administrativas Especializadas Divisiones provinciales* Regin Callao Divisiones territoriales-Lima** Total
Enero del 2007 47 929 209 287 1.115 2.587
Variacin % 38,30 -47,58 -6,22 42,16 22,24 -2,63
* Huacho, Caete y Chosica. ** Lima Metropolitana tiene dos divisiones territoriales, que comprenden jefaturas distritales y comisaras. Para enero del 2007, se consigna informacin de las ex jefaturas metropolitanas. Fuente: Polica Nacional del Per, VII Direccin Territorial. Elaboracin: Ciudad Nuestra.
29
Es interesante notar que de las 455 unidades que salieron de las divisiones especializadas y de la Regin Lima Provincias, 68 no fueron redesplegadas dentro de la VII Direccin Territorial. Se desconoce su destino nal.
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noviembre del 2007, se registr un aumento de 22,24%. Un incremento todava mayor ocurri en la Regin Callao, en la que el nmero de medios de transporte ascendi en 42,16%. El Comando de la VII Direccin Territorial tambin increment sus unidades de 47 a 65. Estos incrementos se produjeron, principalmente, a costa del recorte del nmero de vehculos asignados a las divisiones especializadas de la VII Direccin Territorial que redujeron su ota de 929 a 487 vehculos; es decir, en 47,58% y a la Regin Lima Provincias, que vio reducirse su parque automotor en 6,22%. La gran ganadora de esta reestructuracin fue la Regin Callao y, en menor medida, Lima Metropolitana.29 Se desconocen los criterios utilizados para beneciar tan desproporcionadamente al Callao en relacin con Lima Metropolitana y Lima Provincias.
La descentralizacin de recursos a los distritos es un hecho positivo. Sin embargo, este esfuerzo no ha sido del todo exitoso porque esos recursos, lejos de ir a las comisaras, se han concentrado en las jefaturas distritales, que, como ya se ha dicho, se han constituido, al igual que las dos divisiones territoriales de Lima, en instancias burocrticas intermedias entre las comisaras y la jefatura policial en la ciudad, que recae en el director territorial. En efecto, el incremento de unidades en Lima Metropolitana no se tradujo en el aumento de vehculos en las comisaras. stas vieron reducirse su parque automotor en casi una cuarta parte, de 1.013 a 275 vehculos. Por el contrario, los 102 vehculos de las antiguas siete jefaturas metropolitanas se incrementaron exponencialmente, pues las jefaturas distritales se quedaron con 1.037 vehculos y el Comando de las Divisiones Territoriales, con 51.
Cuadro 12 |
Medios de transporte terrestre de las divisiones territoriales de la VII Direccin Territorial de Lima Metropolitana de la Polica Nacional del Per, antes y despus de la distritalizacin Noviembre del 2007 Enero del 2007 53 49 1.013 1.115 Noviembre del 2007 51 1.037 275 1.363 Variacin % -3,77 2.016,33 -72,85 22,24
Unidades Comando de divisiones territoriales Jefaturas distritales* Comisaras Total
* Las divisiones territoriales y las jefaturas distritales se crearon en marzo del 2007. Para enero, se consigna informacin de las ex jefaturas metropolitanas. Fuente: Polica Nacional del Per, VII Direccin Territorial. Elaboracin: Ciudad Nuestra.
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El incremento del nmero de vehculos en las jefaturas distritales, a diferencia de las comisaras, sera an mayor si se sumaran los 289 nuevos patrulleros que, entre junio y octubre del 2008, fueron distribuidos en los primeros distritos en los que se implementa el programa Patrullero de mi Barrio, a saber: Barranco, Brea, Independencia, Jess Mara, La Victoria, Magdalena, Miraores, Los Olivos, Pueblo Libre, San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraores, San Martn de Porres, Villa El Salvador y Villa Mara del Triunfo. El traspaso de unidades a las jefaturas distritales y no a las comisaras responde al hecho de que la labor de patrullaje motorizado se ha concentrado en las primeras. Asimismo, contribuye a esta concentracin de recursos el que se haya nombrado a coroneles para el cargo de las jefaturas distritales, lo que ha tenido como consecuencia que se incremente el nmero de unidades empleadas como vehculos comando.
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CAPTULO
Qu equipos de telecomunicaciones utiliza la Polica?
1. Los equipos de comunicaciones
Cuadro 13 |
Radios de la Polica Nacional del Per en el mbito nacional Diciembre del 2007
Smartnet Smartzone VII Direccin Territorial Resto del pas Total 1.251 1.294 2.545 2.129 1.370 3.499
Tetra 791 889 1.680
UHF 83 2.200 2.283
VHF 315 7.007 7.322
Total 4.569 12.760 17.329
% 26,34 73,63 100
Fuente: Polica Nacional del Per, Direccin de Telemtica. Elaboracin: Ciudad Nuestra.
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QU EQUIPOS DE TELECOMUNICACIONES UTILIZA LA POLICA?
nes del 2007, la PNP contaba con un total de 17.329 radios, esto es, una radio por cada 5,21 efectivos policiales. De stas, slo 28,85% se utilizaban en Lima y alrededores, mientras que el restante 71,15%, en el resto del pas. Esto es as porque, a pesar de que la mayor parte del personal policial est desplegado en Lima, la radio constituye el nico medio de comunicacin entre las sedes regionales y las unidades desplegadas en lugares alejados. En cambio, en Lima, la mayora de comunicaciones entre las comisaras y su sede se hacen telefnicamente. Adems, en la capital hay muchsimas ms facilidades para el desplazamiento, as como para el acceso a otros medios de comunicacin, como los celulares e Internet.
La variedad es el signo distintivo de los medios de comunicacin radial de la Polica. En efecto: existen por lo menos seis diferentes tipos, que incluyen el Smartnet, el Smartzone, el Tetra, el UHF y el VHF. Este ltimo es el ms numeroso en el mbito nacional, mientras que en Lima el ms utilizado es el Smartzone, seguido por el Smartnet. Ms grave que la variedad de sistemas es la incompatibilidad entre stos, pues las unidades policiales que utilizan uno no pueden comunicarse con las que utilizan otro. Evidentemente, esto afecta la operatividad y eciencia del trabajo policial, que debe ser integrado, sobre todo en una institucin nacional y nica. La variedad de equipos existente es la consecuencia de una sucesin de adquisiciones inadecuadas por parte de la institucin policial, que estuvieron guiadas ms por el afn de lucro personal e ilcito de sus responsables que por la conveniencia y el benecio institucional. En Lima, la situacin se complica an ms por las recientes adquisiciones de equipos hechas por algunos municipios distritales para sus servicios de serenazgo, a cuyo sistema se integran las unidades policiales. Aunque los equipos sean compatibles en el distrito, no necesariamente lo son con la Central 105 y las unidades de emergencia. Esta incompatibilidad impide una adecuada cooperacin entre el serenazgo y la Polica, pues retrasa el auxilio policial y perjudica el xito de las intervenciones, e incluso puede llegar a poner en riesgo la integridad fsica del personal a cargo de la intervencin. En muchos otros casos, no existe comunicacin directa entre los servicios de serenazgo y las unidades policiales del distrito.
64
En materia de seguridad privada, la coordinacin es mnima. En el mejor de los casos, se limita a comunicaciones telefnicas para requerir la presencia policial, y de esta manera se desaprovecha la valiossima informacin primaria que estas empresas podran ofrecer a la PNP.30 La Polica debera contar con un sistema nico de comunicaciones y establecer las especicaciones tcnicas que deben seguir los municipios e incluso las empresas de seguridad privada con el n de hacerlos compatibles. En los ltimos aos, ante las deciencias del sistema de comunicacin radial y el rpido desarrollo de la telefona celular, la Polica contrat el servicio de la empresa TIM hoy Claro para el uso institucional y el de sus integrantes, lo que ha permitido que los usuarios hablen ilimitadamente entre ellos. Esto ha trado tanto benecios como distorsiones, porque por una tarifa ja muy baja, el personal puede hacer uso del celular para comunicarse por tiempo ilimitado con terceros, lo que ocurre con frecuencia durante las horas de trabajo. Para complicar la situacin, un nuevo convenio con Movistar, suscrito recientemente, permite ahora la comunicacin entre los jefes policiales. Como es obvio, este sistema no es compatible con el del personal subalterno, que en su gran mayora contina con los celulares Claro.
2. Sobre la informatizacin del trabajo policial Aunque se carece de informacin precisa sobre el nmero exacto de equipos informticos que estn en uso en el mbito nacional, s se cuenta con datos sobre la situacin de la VII Direccin Territorial a nes del 2007.
30 En diciembre del 2005, el entonces ministro del Interior, Rmulo Pizarro, inform de la existencia de alrededor de 200 empresas privadas de seguridad que brindan servicios en Lima Metropolitana y el Callao, y que cuentan con un aproximado de 30 mil vigilantes. Segn Pizarro, en la capital existen por lo menos 50 mil vigilantes informales ms. Vase El Comercio, 17 de diciembre del 2005.
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As, se sabe que en sta existen 2.309 computadoras, de las cuales 399 (17%) se encuentran inoperativas. Descartando las asignadas a las regiones de Callao y Lima Provincias, Lima Metropolitana tiene un total de 1.452 computadoras operativas.
Cuadro 14 | Computadoras de la VII Direccin Territorial de la Polica Nacional del Per Noviembre del 2007 Unidades Administrativas Especializadas Divisiones provinciales* Regin Callao Divisiones territorialesLima** Total Operativas 130 178 309 149 1.144 1.910 Inoperativas 34 36 41 16 272 399 Total 164 214 350 165 1.416 2.309
* Huacho, Caete y Chosica. ** Lima Metropolitana tiene dos divisiones territoriales, que comprenden jefaturas distritales y comisaras. Fuente: Polica Nacional del Per, VII Direccin Territorial. Elaboracin: Ciudad Nuestra.
Estas cifras esconden el estado de las computadoras, la mayora muy viejas y lentas. Ms grave an es la falta de interconexin entre las comisaras, entre stas y las jefaturas distritales, y entre stas y el resto de las unidades policiales que operan en Lima, para no hablar del mbito nacional. Esa interconexin es tecnolgica y nancieramente posible, pero no se le ha otorgado la importancia necesaria. Si bien las comisaras y jefaturas distritales pueden, eventualmente, comunicarse por Internet, no estn conectadas en red y, por lo tanto, no comparten la informacin delictiva de la que disponen.
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A esta falta de interconectividad se suma la ausencia de bases de datos informatizadas, como archivos fotogrcos, de huellas dactilares, de balstica, de ADN, de vehculos robados e infracciones de trnsito, as como de mapas del delito (sistemas georreferenciados), entre otras herramientas. Las unidades policiales tampoco tienen acceso directo a otras bases de datos fundamentales para el trabajo policial, como las de armas de fuego Direccin General de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (DICSCAMEC), requisitorias y antecedentes penales Poder Judicial, antecedentes judiciales Instituto Nacional Penitenciario (INPE) y propiedad de bienes muebles e inmuebles y vehculos Registros Pblicos (Costa y Basombro 2004: 218). Las unidades policiales s cuentan con acceso a la informacin del Registro Nacional de Identicacin y Estado Civil (RENIEC). Recientemente, el Ministerio del Interior anunci la adquisicin de 3.935 nuevas computadoras.31 Si esta inversin no va acompaada por la interconexin de las unidades policiales, la informatizacin de las bases de datos policiales y el establecimiento de convenios que permitan el acceso de las unidades policiales a las bases de datos nacionales, no producir todos sus frutos. Tan importante como la interconexin es que se capacite al personal policial para convertirlo en protagonista del cambio tecnolgico, pues sin su participacin ello no ser posible. Si esto no sucede, los nuevos equipos informticos seguirn siendo utilizados como modernas mquinas de escribir, sin ser explotados en todo su potencial. Los antecedentes a este respecto no son buenos. Por lo menos desde el ao 2000, la asociacin civil Amigos de la Polica Nacional del Per, fuertemente apoyada por la empresa privada, viene ofrecindole a la PNP nanciar la interconexin de las comisaras en Lima (Costa 2005b: 45-48).
31 Vase MININTER en Accin. Revista Electrnica. Lima, mayo del 2008, p. 5. Disponible en <http://www.mininter.gob.pe/noticias/noticia.php?s_Anno=2008&s_Mes= 05&conPageSize=25&C_WC1Page=3&cat=1&sub=0&web=4538>.
67
Tal empeo no se ha podido concretar por la desidia burocrtica y la falta de visin, que impiden comprender la importancia de informatizar el trabajo policial. Recin este ao, gracias al aporte de la Fundacin Calixto Romero, en el Callao se est implementando un interesante proceso de interconexin de sus comisaras y de desarrollo de un sistema de informacin delictiva. Los Amigos de la Polica Nacional del Per estn promoviendo activamente la rplica de la experiencia del Callao en Lima, donde el MININTER insiste en presentar a Surquillo ahora llamada la comisara del siglo XXI como un modelo de informatizacin de los procedimientos policiales, lo que ya haba sido hecho en el ao 2001.
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CAPTULO
En qu estado se encuentran las comisaras?
n el marco de la Segunda Jornada Mundial de Visitas a Comisaras, organizada por Altus Alianza Global32 y que se llev a cabo en algunas decenas de pases de los cinco continentes, el 27 de octubre del 2007 Ciudad Nuestra realiz la jornada cvica de visita a comisaras. La actividad cont con la colaboracin de las autoridades institucionales y en ella participaron 108 observadores 66 mujeres y 42 varones, que visitaron, en equipos de tres personas, 63 comisaras en Lima Metropolitana y 6 en el Callao. Los observadores fueron todos voluntarios, sobre todo lderes y lideresas sociales y vecinales de su comunidad; en la mayora de los casos, ellos visitaron las comisaras de su propio distrito. El objetivo de esta jornada fue evaluar las facilidades con que cuentan las comisaras para brindar una atencin adecuada al pblico; principalmente, se observaron las condiciones de infraestructura y organizacin.
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Altus, cuya sede est en La Haya, Holanda, est integrada por el Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile, el Centro de Estudios en Seguridad y Ciudadana de Brasil, la Fundacin CLEEN de Nigeria, el Instituto para el Desarrollo y la Comunicacin de la India, la Fundacin INDEM de Rusia y el Instituto Vera de Justicia de Estados Unidos de Amrica.
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E N Q U E S TA D O S E E N C U E N T R A N L A S C O M I S A R A S ?
La evaluacin se hizo sobre la base de una plantilla de veinte preguntas cerradas, preparadas por Altus, agrupadas en las siguientes reas: i. ii. Orientacin hacia la comunidad: ubicacin e instalaciones, informacin y personal para atender al pblico. Infraestructura: orden y limpieza, condicin del edicio y los muebles, condiciones de trabajo y facilidades para que las vctimas y los testigos identiquen al victimario sin ser vistos. Atencin igualitaria: instalaciones para entrevistar a vctimas y testigos en privado, as como facilidades para las mujeres y las personas con discapacidad, y para atenciones o derivaciones de personas pertenecientes a grupos vulnerables. Transparencia y rendicin de cuentas: acceso del pblico a la informacin delictiva y la referida al desempeo policial, as como facilidades para formular quejas contra el abuso policial. Condiciones de detencin: seguridad y condiciones sanitarias del calabozo, identicacin de los detenidos, y facilidades para la defensa y visita al detenido.
iii.
iv.
v.
Cada una de las veinte preguntas recibi una calicacin de un mximo de 5 puntos, donde 5 es muy adecuado; 4, ms que adecuado; 3, adecuado; 2, inadecuado; y 1, absolutamente inadecuado. La evaluacin fue complementada con un informe cualitativo de cada visita, formulado por el jefe del equipo respectivo luego de una discusin con sus colegas.33 Segn los mencionados indicadores, la comisara que obtiene una calicacin de 84 o ms es muy adecuada (excelente) para la atencin al pblico; la que logra entre 84 y 68 es ms que adecuada; la que es calicada entre 68 y 52 es adecuada; la que alcanza una nota de 52 a 36 es inadecuada; y por ltimo, la que obtiene 36 o menos es absolutamente inadecuada.
33 Los resultados de las evaluaciones cuantitativa y cualitativa se encuentran disponibles en <www.ciudadnuestra.org/facipub/upload/publicaciones/1/297/visita_a_comisarias_informe_nal.pdf>.
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*** En general, los observadores percibieron inicialmente cierto recelo e incomodidad por su presencia, que se fueron disipando a lo largo de la visita. En muchos casos, el personal policial solicit a los observadores dejar constancia de la deciente situacin en la que tienen que trabajar. No cabe duda de que, si se quiere optimizar la atencin al pblico y el servicio de seguridad, es preciso comenzar por mejorar las condiciones laborales de los policas. Tambin pudieron notar que, en condiciones iguales de precariedad, algunas comisaras funcionan mejor que otras, y que ello depende, principalmente, de la actitud y motivacin del comisario. Este dato debe tomarse en cuenta para seleccionar a comisarios que tengan dotes especiales de liderazgo, vocacin de servicio y predisposicin a trabajar en estrecho contacto con la comunidad. Adems, se les debe ofrecer oportunidades para mejorar su formacin y estimular a que en las comisaras sirvan los policas ms destacados, lo que pasa por reconocer el servicio que brindan. Lejos de ser la unidad policial bsica, las comisaras son, desde hace varios aos, la ltima rueda del coche en la institucin policial. Es urgente que esto cambie. La percepcin general de los observadores fue que las comisaras estn muy abandonadas, no reciben la atencin debida, casi no cuentan con recursos y la presencia del personal policial, especialmente femenino, es muy escasa. En la mayora de los casos, las computadoras son de propiedad del personal, no se encuentran interconectadas en red y no tienen acceso directo y gratuito a las principales bases de datos institucionales y otras de relevancia. Iguales seales de retraso tecnolgico se presentan en las comunicaciones y en el transporte policial. sta, quiz, sea la limitacin ms notoria. Llama la atencin que, en semejantes condiciones de precariedad, la situacin de seguridad no sea an peor.
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El abandono tambin se percibe en el estado de la infraestructura fsica y las inadecuadas e insucientes condiciones para brindar una atencin de excelencia al pblico. La superacin de todas estas deciencias requiere considerar prioritariamente acciones para facilitar el acceso a las personas con discapacidad y contar con ambientes privados para la atencin de las vctimas de violencia familiar y de gnero; en general, se requiere contar con espacios y prcticas de trabajo que hagan posible una atencin al pblico amable, rpida y eciente.34 Tres ambientes de las comisaras requieren particular inters: los calabozos para los detenidos, los baos para el pblico en la mayora de casos estn en estado calamitoso y a veces no existen y las habitaciones para el descanso del personal. *** La evaluacin cualitativa realizada arroj un resultado global de 49, en las cinco reas consideradas, para las 63 comisaras de Lima Metropolitana. El rea mejor evaluada fue la de orientacin hacia la comunidad, con 57, y la peor, la de condiciones de detencin, con apenas 42. La segunda peor evaluada fue la atencin igualitaria al pblico, con 47. En promedio, las comisaras visitadas son inadecuadas para la atencin al pblico, con la excepcin del rea de orientacin a la comunidad, que s es adecuada. Si a estos resultados se les suma la evaluacin cualitativa, se aprecia lo mucho que hay que hacer para que Lima cuente con comisaras que estn en condiciones de brindar un buen servicio a la comunidad y una correcta atencin al pblico. La comisara mejor evaluada fue la de San Genaro, Chorrillos, que alcanz un puntaje de 73, la nica que obtuvo la calicacin ms que adecuada.
34 Algunas medidas de bajo costo y alto impacto podran ayudar a mejorar la atencin a la comunidad en muy corto plazo, como por ejemplo la instalacin de servicios de telfono pblico y de dispensadores para realizar trmites del Banco de la Nacin.
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Le siguen la de Alfonso Ugarte, en el Cercado de Lima, con 67, as como Pro en Los Olivos y Villa El Salvador, ambas con 66; las tres estuvieron muy cerca de obtener la calicacin ms que adecuada. Un poco ms atrs quedaron Villa, en Chorrillos, con 63, y Surquillo, con 61. Las comisaras peor evaluadas fueron las de San Antonio, en Miraores, y Mirones Alto, en el Cercado, ambas con 30; Caja de Agua, en San Juan de Lurigancho, con 33; y Miraores, con 36. Todas estas fueron calicadas como absolutamente inadecuadas.
Cuadro 15 | Resultados de la jornada cvica de visita a comisaras en Lima Metropolitana

N. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Comisara Santa Clara Barranco Brea Chaclacayo Conde de la Vega Monserrate San Andrs Chorrillos La Corporacin San Genaro Villa Villa Hermosa Huaycn Magdalena rea 1 50 57 57 42 57 43 58 58 57 78 62 60 52 45 rea 2 50 48 62 42 43 55 50 48 42 75 62 52 53 47 rea 3 48 40 65 42 30 52 48 52 33 72 65 38 50 48 rea 4 47 57 45 43 58 37 48 60 57 70 63 67 35 43 rea 5 40 55 50 38 37 42 35 47 37 68 62 35 38 47 Total 47 51 56 41 45 46 48 53 45 73 63 50 46 46
75
N. 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38
Comisara San Antonio Zapallal La Ensenada Pueblo Libre Ciudad y Campo Rmac Piedra Lisa Orrantia del Mar San Isidro Santa Elizabeth La Huayrona Caja de Agua Zrate Mateo Pumacahua Chacarilla del Estanque Monterrico Surquillo Distrito de Pachacmac San Francisco de Lurn Lurn Villa El Salvador Laderas de Villa Urbanizacin Pachacmac Miraflores Puente de Piedra
rea 1 47 62 52 58 62 62 52 52 62 57 68 35 62 43 62 52 65 46 59 63 80 58 68 43 52
rea 2 25 47 38 58 53 40 38 35 55 30 58 30 47 42 55 43 80 40 49 58 73 48 55 40 33
rea 3 23 40 25 52 52 65 33 43 45 50 55 28 48 35 43 47 68 31 40 50 58 53 60 35 35
rea 4 30 60 40 42 38 62 57 40 42 47 60 40 50 38 62 45 58 39 40 48 68 60 65 33 42
rea 5 23 48 37 28 45 48 40 37 47 32 38 33 47 37 48 47 35 31 44 35 51 52 45 28 38
Total 30 51 38 48 50 55 44 41 50 43 56 33 51 39 54 47 61 38 46 51 66 54 59 36 40
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39
N. 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 Progreso
Comisara
rea 1 63 50 73 43 50 60 80 58 60 40 37 65 62 55 65 70 47 73 42 62 57 48 55 53 57
rea 2 52 50 60 30 45 41 62 23 63 38 32 57 57 60 57 67 35 63 37 58 47 53 55 38 49
rea 3 55 45 63 20 35 56 43 43 50 33 35 52 52 67 55 62 42 52 47 45 45 50 52 38 47
rea 4 60 48 78 37 47 35 47 32 60 45 35 62 58 53 67 68 45 62 45 62 55 47 58 45 51
rea 5 47 42 60 22 38 48 38 33 52 40 30 55 55 57 43 65 42 45 43 52 38 43 47 37 42
Total 55 47 67 30 43 48 54 38 57 39 34 58 57 58 57 66 42 59 43 56 48 48 53 42 49
Santa Isabel Alfonso Ugarte Mirones Alto Collique Pascana Santa Luzmila Universitaria San Cayetano Santoyo San Pedro Independencia Payet Tahuantinsuyo Sol de Oro Pro San Martn de Porres Barboncitos San Borja San Luis Maranga San Miguel Laura Caller Tpac Amaru Promedio por rea
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Fuente y elaboracin: Ciudad Nuestra.
Los resultados presentados demuestran que no existe una correlacin entre el nivel socioeconmico del distrito en que la comisara se encuentra y las condiciones para atender al pblico. El caso ms claro es el de Miraores, uno de los distritos ms prsperos de Lima, cuyas dos comisaras aparecen entre las peor evaluadas y ambas son consideradas absolutamente inadecuadas. Por el contrario, distritos emergentes como Chorrillos, Villa El Salvador y Los Olivos cuentan con comisaras evaluadas como las mejores. En esta categora no se encuentra ninguna de las comisaras de los distritos ms prsperos y asentados de Lima, como podran ser, entre otros, Santiago de Surco, San Isidro, La Molina y San Borja. La calidad de la infraestructura pareciera estar ms relacionada con la fecha de construccin que con la prosperidad relativa del distrito. En efecto, los distritos, a travs de sus gobiernos municipales, invierten muy poco o nada en sus comisaras.
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CAPTULO
Cul es el rgimen laboral del personal policial?
En la actualidad, la gran mayora de los efectivos, principalmente los subociales, prestan servicios individualizados para terceros bancos, centros comerciales, municipios y otras empresas. Esto le representa al personal de la capital un ingreso adicional que ucta entre 30% y 50% de su ingreso total. Si bien este rgimen laboral ha tenido un efecto benecioso para los ingresos del personal policial, ha distorsionado la naturaleza pblica del servicio y ha afectado dramticamente su calidad, por las siguientes razones. Primero, en la prctica, los efectivos policiales dejan de descansar, lo que disminuye su productividad durante el servicio pblico. Es ms, con frecuencia el personal descansa el da que brinda su servicio al Estado, pues el servicio
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CUL ES EL RGIMEN LABORAL DEL PERSONAL POLICIAL?
l rgimen laboral del personal es, probablemente, el principal problema que afecta la calidad del servicio policial. Hace dos dcadas, en el marco de la unicacin, el gobierno dispuso como jornada laboral el servicio de 24 por 24, es decir, un da de trabajo efectivo por otro de franco o descanso. Unos aos despus, a principios de la dcada de 1990, durante el gobierno de Fujimori y Montesinos, se autoriz a los efectivos policiales a trabajar para terceros en sus das de franco o de vacaciones, a travs de los denominados servicios individualizados. Se encontr, as, la manera de compensar los bajos ingresos del personal, acabando con la exclusividad del servicio pblico policial.
individualizado es ms exigente y puede consistir de una jornada intensa de hasta 12 horas, supervisada por el empleador de manera rigurosa. No ocurre lo mismo durante la jornada laboral pblica, en la que la exigencia y la supervisin son mucho ms laxas y, a veces, casi inexistentes. Segundo, esto expone al efectivo policial a una sobrecarga de trabajo que afecta seriamente su vida familiar y que, probablemente, explique los numerosos incidentes de violencia domstica en los que aparecen involucrados efectivos policiales. En algunos casos, incluso, repercute negativamente en su salud mental. Los preocupantes informes de la Sanidad Policial dando cuenta de esta situacin llevaron, a inicios de la presente dcada, a la constitucin de una comisin especial para estudiar con mayor detenimiento este asunto. El abandono de la reforma policial impidi tanto que se profundizara en las caractersticas, naturaleza y extensin de este problema como que se formularan medidas correctivas, aunque para entonces ya era claro que era un producto directo del rgimen laboral vigente. En la medida en que esta situacin afecta directamente la calidad del servicio policial, el ms perjudicado por ella termina siendo el ciudadano. Tercero, precisamente para evitar la carga de trabajo excesiva asociada a este rgimen, el personal policial preere prestar servicios en unidades administrativas, donde con frecuencia el horario es de ocina, o en unidades especializadas, donde generalmente el personal recibe bonicaciones extras. Esta presin sobre las unidades administrativas y especializadas explica su crecimiento desmedido en los ltimos aos, en perjuicio de la unidad policial bsica, que es la comisara. Es en sta donde los policas no cuentan con bonicaciones especiales ni con estmulos para ascender en la carrera, situacin que los obliga a prestar el servicio individualizado. Cuarto, el servicio individualizado tambin afecta negativamente la imagen policial, pues el efectivo es contratado exclusivamente para cumplir la funcin de seguridad que su empleador le asigna, que no es compatible
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con el servicio pblico que un efectivo uniformado est obligado a brindar. Ocurre, por ejemplo, que el polica que cuida la entrada de un banco o un centro comercial no podra intervenir para auxiliar a un tercero en las inmediaciones o para perseguir al responsable de un robo, porque, segn los trminos de referencia de su contrato, estara obligado a permanecer en la puerta de entrada de la dependencia en mencin. Sin quererlo, ese polica aparece como indiferente e inecaz frente a la expectativa ciudadana de intervencin. Por otra parte, en numerosas ocasiones el efectivo policial no slo cumple funciones de seguridad, sino que tambin puede terminar cargando bolsas a cambio de una propina, lo que daa su autoestima profesional y la imagen institucional, y merma el principio de autoridad. Por lo general, el servicio individualizado se traduce en una labor de seguridad de punto jo o estacional, que puede ser perfectamente asumida por un vigilante privado o por una cmara de videovigilancia. Ciertamente, la autoridad que se deriva del uniforme y sus facultades de intervencin le otorgan al polica una gran ventaja. No obstante, en trminos prcticos, esto signica que los policas, responsables de prevenir y perseguir el delito, ven degradadas sus funciones y se convierten en meros vigilantes privados o lo que comnmente se conoce como guachimanes. No parece ser razonable que un efectivo, en cuya formacin y capacitacin el Estado ha invertido ingentes recursos, termine cumpliendo estas funciones tan restringidas. Quinto, por falta de controles adecuados o por abierta corrupcin, con frecuencia muchos efectivos policiales trabajan para terceros no slo durante sus das de franco, sino en aquellos en que les corresponde cumplir su servicio pblico. Habitualmente, esto ocurre cuando los jefes inmediatos obtienen algn benecio del servicio individualizado de su subordinado. La extensin de esta situacin irregular es difcil de estimar, pero no cabe duda de su existencia. La institucin no se ha encargado de regular ni supervisar los servicios individualizados
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de manera adecuada y transparente, por lo que los jefes policiales se manejan en este mbito con bastante discrecionalidad. Este fenmeno ayuda a explicar la insuciente presencia policial en la calle e, incluso, en las comisaras (Costa 2005a: 21). De lo anterior se colige que la existencia del rgimen laboral de 24 por 24, sumada al servicio individualizado, resulta ms perjudicial que beneciosa. En realidad, ha llevado a una extendida privatizacin del servicio pblico policial, con efectos dainos tanto para la eciencia y productividad del polica como para la imagen y legitimidad institucional. *** No obstante, no es realista abandonar este rgimen sin que el Estado compense los ingresos extras que el personal policial recibe de terceros. Durante un buen tiempo, no fue posible pensar en un rgimen alternativo porque las condiciones scales no lo permitan. Cuando stas mejoraron, la situacin cambi. En efecto, durante el segundo semestre del 2006, Pilar Mazzetti, primera ministra del Interior del segundo gobierno del presidente Garca, autoriz a la institucin policial y le brind los recursos para contratar a una parte de su personal, en sus das de franco, con el n de que se dedique a realizar labores de patrullaje, trabajo por el que cada polica recibe 50 nuevos soles diarios. Con ello, dio la pauta del camino que se debe seguir. En la actualidad, se desconoce cun extendido se encuentra este mecanismo, denominado patrullaje a pie remunerado o plan Mazzetti. La posibilidad de extenderlo a todo el cuerpo policial y acabar con la privatizacin del servicio depende tanto de las condiciones scales como de la voluntad poltica de las autoridades que toman las decisiones. Considerando que Lima Metropolitana es la ciudad que concentra los principales problemas de seguridad del pas y donde el actual rgimen laboral tiene efectos ms perniciosos, conviene presentar algunos estimados de lo que costara incluir en el plan Mazzetti a los 29.128 efectivos
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que brindan servicios de seguridad en la capital.35 Esta suma ascendera a 262.152.000 nuevos soles anuales,36 cifra que representa menos de 100 millones de dlares americanos al ao, o 5,82% del presupuesto del sector Interior para el 2008.37 La cifra real podra ser menor, dado que aqu se incluye al personal que ya se encuentra incorporado al plan Mazzetti. Si tenemos en cuenta que el presupuesto nacional se ha incrementado en 321% entre los aos 1999 y 2008, y que el incremento anual a partir del 2005 ha sido superior a 10%, nos encontramos frente a una situacin scal que, a diferencia de principios de la dcada, es ms favorable. En el sector Interior tambin se ha presentado un incremento de recursos en los ltimos aos, aunque no tan pronunciado como en el presupuesto global. As, entre los aos 1999 y 2008, el presupuesto del sector creci en 186%, y a partir del 2005, el incremento anual ha estado cercano a 10%. El 2008 se ha superado esa cifra. Con las mismas tasas de crecimiento y de incremento del presupuesto del sector, cabra imaginar que, en pocos aos, el plan Mazzetti se podra extender a todo el personal que brinde servicios de seguridad en la capital. Progresivamente, la misma medida podra adoptarse para todo el personal en el mbito nacional. De reducirse las actuales tasas de crecimiento econmico, el proceso tendra que hacerse an ms gradual. Por tanto, sera conveniente disear un cronograma de aplicacin de este plan, asociado a las variables descritas.
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En la seccin anterior hemos presentado este estimado y explicado cmo llegamos a l. Incluye a todos los efectivos de la VII Direccin Territorial menos a los que trabajan en las regiones Callao y Lima Provincias, as como a la parte proporcional (60%) de los efectivos de las direcciones especializadas con competencia nacional y con sede en Lima, que investigan el crimen organizado en la capital. Esta suma se obtiene de multiplicar 50 nuevos soles diarios por 15 das, lo que da 750 nuevos soles mensuales por efectivo policial. Luego, este monto se multiplica por 12 meses y, a su vez, por los 29.128 efectivos. El actual presupuesto institucional modicado (PIM) del sector Interior asciende a 4.506.079.455 nuevos soles.
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Por otra parte, si bien el plan Mazzetti evita que el personal policial tenga que prestar servicios para terceros, supera slo en parte los problemas que se derivan del actual rgimen laboral, en la medida en que subsiste el servicio individualizado, en este caso remunerado por el Estado. Esto signica que el efectivo policial sigue sin descansar, porque ahora su da de descanso lo dedica a trabajar para el Estado. Por ello, la extensin de este plan al personal policial de Lima debe ir acompaada por la decisin de respetar su descanso. Recomendaciones La extensin del plan Mazzetti, aunada al descanso del efectivo policial, debe ir acompaada por un nuevo rgimen laboral que contemple horarios de trabajo enteramente distintos de los actuales. Una opcin sera establecer una jornada de trabajo de ocho horas diarias,38 con un mximo de seis das laborales a la semana. Esto tendra mltiples benecios. Primero, incrementara signicativamente el nmero de policas que prestan servicios en la calle. Veamos. En la actualidad, Lima Metropolitana cuenta con 29.128 efectivos policiales que brindan servicios de seguridad un da s y un da no, lo que signica que cada da se cuenta con 14.564 efectivos. Como ellos trabajan doce horas por da, en dos turnos de seis horas, en realidad la ciudad cuenta, en el mejor de los casos, con 7.282 efectivos en un momento determinado. Con la jornada de ocho horas, la ciudad podra contar, en cada uno de los tres turnos diarios, con 9.709 efectivos,39 esto es, una tercera parte ms de los efectivos policiales que tenemos actualmente.40
38 39 40 Es la jornada laboral de los efectivos de vigilancia de la Polica Nacional de Colombia, quienes prestan servicios en la calle. Esta cifra se obtiene de dividir el nmero de efectivos 29.128 entre tres turnos diarios de ocho horas. Las cifras sobre el rgimen actual y el propuesto son, en realidad, 8% menores, por cuanto es preciso descontar de ellas al personal de vacaciones.
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Sin embargo, este estimado asume una semana de seis das laborales, cuando en realidad la semana de trabajo policial tiene siete das. Por tanto, la cifra exacta sera un poco menor, pero en cualquier caso ms de la cuarta parte mayor que la actual. Segundo, el nuevo rgimen permitira que el personal est ms descansado y que, consecuentemente, mejore la calidad y la productividad de su servicio al pblico, sin afectar sus ingresos. Asimismo, los policas recuperaran su autoestima y contaran con ms tiempo disponible para su familia. De ms est decir que el nuevo rgimen se ajustara al marco constitucional vigente,41 lo que no es tan claro que ocurra con el actual. Tercero, la institucin no slo contara con un mayor nmero de efectivos disponibles, sino que ellos estaran en mejores condiciones para trabajar, lo que contribuira al mejor desempeo institucional. Recuperada la exclusividad del servicio policial, se recobrara tambin el principio de autoridad y se acabara con las prcticas corruptas asociadas con el servicio individualizado. Ms importante an, se revertira el proceso de privatizacin del servicio pblico policial. La segunda opcin sera restablecer el rgimen de 24 por 48 horas que rega en la Guardia Civil antes de la unicacin. De acuerdo con este rgimen, el efectivo presta servicio un da, descansa el siguiente y el tercer da se encuentra de retn, esto es, a disposicin de la institucin tanto para ser capacitado como para reforzar los servicios en horas punta y en reas crticas, cuando lo estime necesario el superior jerrquico. Con esta jornada, la Polica podra llegar a contar, diariamente, con una tercera parte ms de los efectivos que tiene en la actualidad.
41 El artculo 25 de la Constitucin Poltica dice a la letra lo siguiente: La jornada ordinaria de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho semanales, como mximo. En caso de jornadas acumulativas o atpicas, el promedio de horas trabajadas en el perodo correspondiente no puede superar dicho mximo. Los trabajadores tienen derecho a descanso semanal y anual remunerados. Su disfrute y compensacin se regulan por ley o por convenio.
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Hoy en da, se pretende superar el dcit de efectivos con la formacin de nuevo personal, lo que cuesta tiempo y mucho dinero. La formacin acelerada de nuevos policas, si bien ayuda a paliar estos costos, sacrica, en muchos casos, la calidad profesional. El nuevo rgimen, en cualquiera de sus dos variantes, permitira incrementar considerablemente el pie de fuerza policial y su productividad. De este modo, se contara con efectivos en actividad con formacin y experiencia.
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CAPTULO
Cmo se relaciona la Polica con los gobiernos locales?
Adems del terrorismo, otros hechos que lo anteceden contribuyen a explicar el deterioro de las condiciones de seguridad en Lima. La masiva y acelerada migracin rural, a partir de la dcada de 1950, hizo que la capital creciera casi cinco veces en los ltimos cincuenta aos, y que todos los servicios pblicos incluyendo el policial y el judicial se vieran desbordados. Fenmenos asociados a la rpida migracin como las altas tasas de desempleo y subempleo, y el surgimiento de bolsones de pobreza extrema y marginalidad representaron nuevos desafos, que se hicieron ms difciles cuando conuyeron, a partir de la dcada de 1980, con la disponibilidad de drogas baratas y altamente adictivas, como la pasta bsica de cocana. Pero otros elementos concurrieron desde el interior de la propia institucin policial. Primero, la progresiva disminucin de los efectivos policiales, debido a la clausura temporal de las escuelas de subociales durante seis aos que se produjo
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CMO SE RELACIONA LA POLICA CON LOS GOBIERNOS LOC ALES?
istricamente, la seguridad ha sido responsabilidad exclusiva del gobierno central. La inseguridad ciudadana comenz a agudizarse cuando surgi el terrorismo, a principios de la dcada de 1980, pues oblig a las fuerzas policiales a concentrar sus esfuerzos en derrotarlo. Como consecuencia, la Polica se atrincher en las comisaras y se fue alejando paulatinamente de la comunidad, al descuidar expresiones criminales de menor envergadura.
durante el gobierno de Fujimori. Segundo, el proceso de unicacin de las antiguas fuerzas policiales, que se realiz sin respetar la especializacin; as, en muchos casos, se destac a las comisaras a personal sin experiencia ni capacitacin en labores preventivas. Tercero, el establecimiento del nuevo rgimen laboral, a nes de la dcada de 1980, cuyas negativas consecuencias para la institucin ya hemos comentado. Como resultado de estos hechos, desde mediados de la dcada de 1980 se incrementaron los servicios de seguridad privada y muchos municipios inicialmente los ms prsperos de Lima, como San Isidro y Miraores organizaron los primeros serenazgos, encargados de cumplir labores preventivas, sobre todo de patrullaje, as como de responder a los pedidos de intervencin de la comunidad. El repliegue policial no fue revertido a pesar de la derrota del terrorismo, a principios de la dcada de 1990. El mayor esfuerzo de la Polica por recuperar el terreno perdido consisti en crear, en 1997, la Direccin de Participacin Ciudadana, e iniciar la organizacin de las juntas vecinales de prevencin comunitaria del delito. A pesar de ello, las comisaras continuaron abandonadas, en tanto que los recursos ms importantes siguieron concentrndose en las unidades especializadas. Por el contrario, los serenazgos, que inicialmente constituyeron un paliativo, se siguieron fortaleciendo y extendiendo en toda la capital y en otras ciudades del pas. *** Esta realidad no pudo ser ignorada por la Constitucin de 1993, cuyo artculo 195 inicial estableci que: La ley regula la cooperacin de la Polica Nacional con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana. Al respecto, algunos comentarios. Uno, es la primera y nica mencin a la seguridad ciudadana en la historia constitucional de la Repblica. Dos, es un servicio municipal que se brinda con la cooperacin policial. Tres, el artculo 166 de la misma Constitucin, que estableci las funciones policiales, no mencion, como una de ellas, la seguridad ciudadana.
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La ley nunca regul esta cooperacin. No obstante, como consecuencia del creciente involucramiento de los municipios en este mbito, entre los aos 2002 y 2003 se produjeron cambios constitucionales y legales que fortalecieron el papel municipal. El primero fue la modicacin del captulo referido a la descentralizacin en la Constitucin de 1993, a travs de la Ley 27680, publicada el 7 de marzo del 2002, que hizo ms explcitas las atribuciones constitucionales de los municipios en materia de seguridad y adems las extendi. El nuevo artculo 197, que reemplaz al 195 inicial, dice a la letra: Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollo local. Asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperacin de la Polica Nacional, conforme a ley. Cabe sealar que seis aos despus de la modicacin de la carta magna, esta materia sigue sin contar con una ley de desarrollo constitucional.42 El segundo cambio fue de rango legal y se plasm en la Ley 27933, publicada el 12 de febrero del 2003, que cre el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC). De acuerdo con esta norma, los alcaldes provinciales y distritales presiden los respectivos comits locales de seguridad ciudadana, encargados de elaborar el diagnstico situacional e institucional, as como formular, implementar y evaluar los planes de seguridad ciudadana. Estn integrados por las distintas instituciones que tienen la responsabilidad de prevenir y perseguir las faltas y los delitos. El tercer cambio fue la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, Ley 27972, publicada el 27 de mayo del 2003, en cuyo artculo 73 establece que la seguridad ciudadana es un servicio pblico local, de competencia municipal. Asimismo, el inciso 19 del artculo 20 seala que es atribucin
42 Con este propsito, el 2 de septiembre del 2008, 11 alcaldes distritales de Lima Metropolitana y el Callao presentaron un proyecto de ley sobre efectividad municipal en seguridad ciudadana (2648-2008-GL). Su texto completo, incluyendo una excelente exposicin de motivos, puede verse en <http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf>.
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del alcalde cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipales, con el auxilio del serenazgo y la Polica Nacional. En el caso de las municipalidades provinciales, el artculo 85 seala que les corresponde establecer un sistema de seguridad ciudadana, con participacin de la sociedad civil y de la PNP, y normar el establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas o similares, de alcance distrital. Tambin les corresponde coordinar, con las distritales y con la Polica, el servicio interdistrital de serenazgo. En lo que se reere a las municipalidades distritales, el citado artculo 85 seala que les corresponde organizar el servicio de serenazgo y vigilancia municipal cuando lo crean conveniente, de acuerdo con las normas establecidas por la municipalidad provincial respectiva. Durante los ltimos aos, han surgido voces que demandan la municipalizacin de ciertas funciones policiales, como las referidas al trnsito. Esta corriente de opinin fue recogida por la comisin del Congreso de la Repblica constituida entre el 2002 y el 2004 para formular un proyecto integral de reforma constitucional, presidida por el entonces congresista Henry Pease Garca. El proyecto nunca fue aprobado, pero lleg a contar con el consenso de todas las fuerzas polticas representadas y, seguramente, servir de base para cualquier futura reforma constitucional. De acuerdo con este proyecto, la ley podr determinar qu funciones policiales pueden ser asumidas directamente por los municipios en forma gradual, empezando por aquellos que estn en condiciones de hacerlo. Esta municipalizacin no debe entenderse como el desmembramiento de la PNP, como algunos temen, sino como la subordinacin policial a la autoridad municipal en las materias en que sta es responsable. ***
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Estos importantes desarrollos normativos han avanzado paralelamente al fortalecimiento de los serenazgos en Lima Metropolitana. Este proceso se ha concentrado sobre todo en los distritos ms prsperos; no obstante, casi todos cuentan hoy con un servicio de serenazgo, aunque limitado. Se estima que, en la actualidad, hay alrededor de 5 mil serenos en la capital. Los distritos con ms serenos son Lima Cercado que cuenta con ms de 600 efectivos y San Isidro, Santiago de Surco y Miraores, con alrededor de 400 cada uno. En el otro extremo, distritos emergentes y muy poblados como San Martn de Porres, Villa Mara del Triunfo, Comas y Villa El Salvador no cuentan ni con 100 efectivos cada uno. La misma disparidad se presenta cuando se analizan los recursos invertidos por los distritos en seguridad ciudadana, especialmente en serenazgo. Para Alejandra Muoz (2008), durante los aos 2005 y 2006, 35 distritos de Lima, incluyendo el Cercado, invirtieron 28.329.588,75 dlares americanos y 35.417.571,34 dlares americanos, respectivamente, lo que asciende a un total de casi 64 millones de dlares americanos para los dos aos.43 El distrito que ms invirti esos aos fue San Isidro, con casi 12 millones de dlares americanos, suma que representa la quinta parte del gasto en seguridad de los 35 municipios distritales. Le siguen Miraores y el Cercado de Lima, que invierten cada uno la mitad de esa suma. Un poco ms atrs se encuentran los distritos de Santiago de Surco, La Victoria, La Molina y San Borja. Sin contar con los distritos balnearios y otros como Lurigancho y Lurn, que son relativamente poco poblados, los distritos que menos invierten son Comas, Rmac, Independencia, San Luis y Brea (Muoz 2008). Muoz tambin sostiene que, adems de esta disparidad, existe otra en funcin del peso de los recursos destinados a la seguridad ciudadana con relacin a cada presupuesto distrital. As, entre el 2005 y el 2006, San Isidro invirti 17,6% de su presupuesto total, mientras que Lima Cercado slo 1,4%. Otros distritos que hacen un esfuerzo considerable son La Victoria 12%, Miraores 11,8%, La Molina 11,4% y San Borja 9,8%.
43 Este gasto se nancia con un arbitrio municipal que se cobra en el mbito distrital.
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Por otra parte, los distritos que invirtieron menos tambin lo hicieron en trminos proporcionales al total de sus recursos, que no slo son ms escasos, sino que se destinan mayoritariamente a otros rubros considerados prioritarios. La mayor inversin en seguridad ciudadana se ha traducido no solamente en el reclutamiento de ms serenos y en la compra de unidades vehiculares, sino en la implementacin de mejores centros de comunicacin. stos reciben las llamadas del pblico y se comunican con los serenos de a pie y con sus unidades vehiculares para responder a los pedidos de intervencin inmediata de los vecinos. Los ms desarrollados, hasta el momento, son los de San Isidro, Miraores y Santiago de Surco. Las comisaras estn muy lejos de contar con sistemas de comunicacin tan sosticados, aunque ah donde el trabajo policial y el municipal han logrado integrarse por ejemplo en Surquillo, la Polica se ha beneciado, lo que ha permitido maximizar el uso de los recursos humanos y logsticos disponibles para tareas de seguridad ciudadana. Por otra parte, en los ltimos aos varios distritos han comenzado a invertir en la capacitacin de sus serenos. San Isidro, por ejemplo, ya cuenta con su escuela de capacitacin. A pesar de que, como seala Muoz (2008), los esfuerzos iniciados el ao 2004 para integrar el trabajo de los distintos serenazgos distritales no han prosperado, s se ha dado el primer paso con la estandarizacin de los cdigos de comunicacin entre los serenazgos de San Isidro, Magdalena, Miraores y Lince, esfuerzo al que se han sumado recientemente los del Cercado de Lima, San Borja y Surquillo. ***
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En la medida en que los serenos no cuentan con atribuciones policiales, los municipios han hecho un gran esfuerzo por incorporar en sus unidades de patrullaje a efectivos policiales, para asegurarse contar con el poder de la Polica que ellos poseen. Por lo general, la incorporacin de los policas a las unidades de serenazgo se concreta durante los das de franco de ellos, y a cambio del pago de sus honorarios por el municipio. sta ha sido una fuente permanente de friccin entre los municipios y la Polica, pues no siempre existen efectivos disponibles o ellos pretenden cobrar por sus servicios montos que estn fuera del alcance de los municipios. Esto ltimo es particularmente dramtico en los municipios ms pobres, que con razn se preguntan por qu les deben pagar a los policas que cooperan con ellos en las labores de seguridad ciudadana. Muchos alcaldes sostienen que, por el contrario, la institucin policial debera agradecerles a los municipios por las facilidades que stos les brindan para que realicen su trabajo con mayor ecacia. El costo del servicio no es el nico impedimento para la integracin policial en las unidades de serenazgo. En la institucin policial, hay quienes consideran que cualquier forma de cooperacin es perjudicial, sea porque potencia excesivamente al serenazgo y, al hacerlo, debilita a la Polica o porque la falta de atribuciones del serenazgo que lo hace aparecer como inoperante ante los ojos de la ciudadana perjudica la imagen de la institucin policial. Por la razn que fuera, las actuales autoridades de la PNP estn en contra de que su institucin trabaje junto con el serenazgo. Como es lgico, esta postura impide la necesaria complementacin de esfuerzos que permitira maximizar el uso de los medios disponibles. As se hizo en Surquillo, donde los recursos de ambas instituciones se pusieron al servicio de un patrullaje distrital nico, al mando tcnico de la autoridad policial y bajo el liderazgo poltico del alcalde.
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El plan Telaraa tambin implic una estrecha colaboracin entre el serenazgo y la Polica a travs de un programa de patrullaje con motos, previa zonicacin del distrito por cuadrantes. El plan, puesto en prctica cuando el general Luis Montoya era director general de la Polica, se inici en julio del 2006 en los distritos de Jess Mara, La Victoria, Lince, San Borja, San Isidro y Surco, y luego se ampli a siete ms. Sin embargo, como ha ocurrido con casi todos los planes de seguridad ciudadana en Lima Metropolitana, ste fue abandonado con el cambio de director general. En la actualidad, desde la puesta en prctica de la distritalizacin a principios del 2007, el patrullaje policial se ha concentrado en las jefaturas distritales, las que no coordinan ni complementan sus esfuerzos con los municipios. Considerando los tremendos desafos de la seguridad ciudadana en Lima, se puede armar que esta situacin carece de sentido. La mayor dicultad que existe en la relacin entre el serenazgo y la Polica, sin embargo, se deriva de que sta, en el fondo, percibe a aqul como un competidor e, incluso, como el germen de un cuerpo policial de carcter municipal. En efecto, con cierta regularidad se escuchan sobre todo en Lima demandas de alcaldes que le solicitan al Congreso de la Repblica atribuciones policiales para sus serenos, como portar armas y realizar detenciones. La desconanza entre ambas instituciones se agudiz durante el gobierno de Fujimori, perodo en el que se politiz la ayuda policial a los municipios: mientras los alcaldes que eran partidarios incondicionales del rgimen reciban un fuerte apoyo, los otros eran vctimas de una actitud mezquina que les recortaba los recursos. El caso ms notorio fue la negativa a brindarle apoyo policial al ex alcalde metropolitano de Lima, Alberto Andrade Carmona, en su esfuerzo, nalmente exitoso, por recuperar y ordenar el Centro Histrico, tarea que no se habra concretado si l no hubiera apelado a su propio serenazgo.
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El progresivo fortalecimiento de los serenazgos no deja de ser paradjico, porque se trata de un sistema de vigilancia sin atribuciones policiales, que adolece de grandes debilidades en la formacin y capacitacin de sus integrantes. Por qu no invertir esos recursos en un cuerpo profesional con plenas atribuciones, como la PNP? En una ciudad comparable con Lima, como Bogot, la inversin de los municipios en seguridad ciudadana se destina enteramente a la Polica. Lo mismo ocurre con el aporte del sector empresarial, a travs de la Cmara de Comercio de Bogot. Esta cooperacin ha sido posible porque las instituciones que proveen los fondos se encargan tambin de supervisarlos y scalizarlos, y los receptores de los recursos estn obligados a realizar una rigurosa y transparente rendicin de cuentas.
Aunque en el Per la Polica no cuenta con nanciamiento municipal permanente y sostenido, s tiene una experiencia de cooperacin exitosa con el sector privado. Es la que recibe de la Asociacin de Bancos (ASBANC), que se traduce en el equipamiento y la capacitacin de las guilas Negras, unidad especializada en la seguridad bancaria. Tal cooperacin ha producido resultados notables. En efecto, gracias a sta, los robos a mano armada contra las ms de mil ocinas bancarias que existen en el mbito nacional pasaron de 132 en 1991 a 4 entre los aos 2001 y 2006.44 Al igual que la experiencia de Bogot, sta ha sido exitosa no slo por los recursos que invierten los bancos, sino por la supervisin que realizan del trabajo policial y del consecuente uso de los fondos concedidos. En este aspecto parece residir la clave del xito. Tanto el MININTER como la Polica han sido, hasta ahora, renuentes a encontrar una frmula estable de cooperacin con los municipios de Lima. Ni el Concejo Metropolitano ni el Congreso de la Repblica han querido legislar sobre el tema, como manda la Constitucin. Lo que s ha hecho el Congreso es abrir las puertas para que los gobiernos regionales
44 Iriarte Chvarri, Carlos. Apoyo del sector privado para la seguridad ciudadana. Una experiencia exitosa y replicable. Presentacin en PowerPoint, Universidad de Piura, 26 de septiembre del 2006, diapositiva 36.
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y municipales inviertan recursos en el equipamiento de la Polica,45 sin establecer an las condiciones para ello. Los pocos casos en que los municipios distritales de Lima han puesto medios de transporte al servicio de la Polica sin condicionamiento alguno no han tenido buenos resultados, porque sta no les ha dado el uso debido. Esto ha determinado que los municipios se sientan muy recelosos de cualquier cooperacin que no vaya condicionada a una adecuada scalizacin y rendicin de cuentas. Se requiere un marco legal mnimo que especique las condiciones y requisitos de tal cooperacin, y que otorgue las garantas de un uso adecuado a quien la provea. Sin ese marco, la cooperacin eventual quedar sujeta a las relaciones personales entre los alcaldes y las autoridades policiales. Aunque esa cooperacin existe y puede incluso ser extendida, es muy limitada en el tiempo por el temor comprensible de los burgomaestres sobre quin y cundo suceder a su contraparte policial. Si no se supera esta desconanza y se establecen condiciones para una cooperacin ms institucional, los recursos de los que disponen los municipios para la seguridad ciudadana se seguirn invirtiendo en los serenazgos, mientras que las comisaras y el servicio policial de seguridad seguirn debilitndose. Recomendaciones Es necesario optar por la integracin de esfuerzos y recursos entre los municipios y la Polica, en el marco del trabajo de los comits provinciales y distritales de seguridad ciudadana, cuya autoridad mxima es la municipal. Sin embargo, con frecuencia sta se queja de tener la responsabilidad pero no las atribuciones para ejercer el poder que le conere el artculo 197 de la Constitucin, la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana y la Ley Orgnica de Municipalidades.
45 Ley 29010, Ley que faculta a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales a disponer recursos a favor de la Polica Nacional del Per, publicada el 28 de abril del 2007.
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Esto demanda una ley de desarrollo constitucional que explicite la manera como la Polica debe cooperar con los municipios en seguridad ciudadana y, probablemente, una modicacin constitucional que le otorgue al alcalde, en forma ms clara y explcita, atribuciones sobre la Polica en esta materia. Tales atribuciones no son incompatibles con el respeto por el carcter nacional y nico de la institucin policial. Signican, s, subordinar la funcin policial al poder civil en todos los mbitos de la administracin. En efecto, esta subordinacin se produce en el mbito del gobierno central, en el que el director general de la Polica se encuentra bajo las rdenes del ministro del Interior. Se podra sostener que esta subordinacin a una autoridad local colisionara con el carcter unitario del Estado, que para ser preservado requiere una Polica nacional que tenga un mando nico y centralizado, para impedir, entre otros problemas, la posible contradiccin entre una decisin de una autoridad local y una nacional. Para evitar que esto ocurra, es necesario explicitar, a travs de una norma de desarrollo constitucional, que las decisiones de las autoridades regionales, provinciales y distritales en materia de seguridad ciudadana pueden ser revertidas por la de la autoridad nacional, esto es, el ministro del Interior, quien es, en ltima instancia, el responsable de la seguridad ciudadana, que delega tal atribucin en las autoridades locales. Subordinar la autoridad policial al mando civil no es hacer de ste un jefe operativo de la Polica, sino el responsable poltico de los planes de seguridad que se adopten y de lo que se haga o se deje de hacer en esta rea. En este esquema, la autoridad policial se convierte en el asesor tcnico en los asuntos de seguridad y en el ejecutor de las decisiones que se adopten para poner en prctica los planes de seguridad ciudadana, aprobados por los comits respectivos. En tanto se formulan las normas de desarrollo constitucional y, de ser el caso, se modica la Constitucin para hacer ms clara y explcita la
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autoridad del alcalde en materia de seguridad ciudadana, cabe mencionar algunas medidas que se podran implementar en el corto plazo. La primera es solicitar a la correspondiente autoridad poltica electa en los mbitos regional, provincial y distrital una evaluacin peridica del desempeo de la autoridad policial en su circunscripcin. Esta evaluacin tendra varios benecios. Primero, permitira que el comando institucional conozca en qu medida la ciudadana aprecia el desempeo del mando policial respectivo, opinin expresada a travs de su autoridad poltica electa. Segundo, en la medida en que esta evaluacin se incorporara al legajo de ese funcionario y sera tomada en cuenta para efectos de su progreso en la carrera, la autoridad policial sera ms cuidadosa respecto a la calidad del servicio pblico que debe brindar a la ciudadana. Sera, asimismo, mucho ms respetuosa del mando civil al que se debe, pues en la actualidad su compromiso es con sus superiores institucionales, quienes deciden su suerte en la carrera, y no con la ciudadana. La segunda medida complementaria, que fortalecera al poder civil, es el involucramiento de la autoridad poltica electa en la seleccin de la autoridad policial en el mbito local. Esto implicara la realizacin de un concurso pblico de mritos, que incluya una entrevista personal con el interesado por parte de un jurado integrado, entre otros, por la autoridad poltica electa. La tercera medida es la de otorgarle a la autoridad poltica electa la facultad de solicitar el cambio de la autoridad policial cuando sta no demuestre un adecuado desempeo y no colabore en la ejecucin de los planes de seguridad ciudadana. Tal prerrogativa debe ser debidamente regulada para que no se convierta en una fuente de abuso. Estas tres medidas, cuyo objetivo es hacer a la Polica ms sensible a las necesidades de la ciudadana, no requieren modicaciones constitucionales ni legales, y podran ser implementadas como un piloto en la provincia y los distritos de Lima Metropolitana.
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CAPTULO
Cmo ha respondido la Polica frente a los crecientes desafos?
La primera respuesta y probablemente la ms visionaria fue la organizacin vecinal para la seguridad ciudadana, que se comenz a gestar a partir de 1997, cuando se cre la Direccin de Participacin Ciudadana, a cargo del entonces coronel PNP Enrique Ypez Dvalos (2004: 162-164). El trabajo conjunto entre la Polica y la comunidad, a travs de las juntas vecinales, se traduce en labores de patrullaje mixto y, en algunos casos, exclusivamente vecinal. Tambin le asegura a la Polica una importante red de informacin sobre lo que ocurre en los barrios. Esta labor no slo ha servido para mejorar la relacin institucional con la comunidad, sino para enfrentar creativamente, junto con ella, problemas de delincuencia. Esto ha sucedido sobre todo en las zonas perifricas y ms pobres de la ciudad, en las que la presencia policial es escasa y la poblacin no cuenta con los recursos para proveerse de mecanismos de seguridad alternativos. Si bien se ha logrado involucrar en las juntas vecinales a un importante nmero de personas, no siempre ha sido posible
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CMO HA RESPONDIDO LA POLICA FRENTE A LOS CRECIENTES DESAFOS?
rente al repliegue policial de la dcada de 1980 y el desarrollo de los serenazgos en Lima Metropolitana, la Polica ha respondido tarde, en algunos casos de manera improvisada y, con frecuencia, haciendo gala de una falta de continuidad en las polticas que llama la atencin.
garantizar la sostenibilidad de este trabajo, tanto por la ausencia de una visin compartida sobre esta labor en la institucin policial como por el cansancio de la ciudadana, que se ve obligada a cumplir, de manera voluntaria y gratuita, labores que, en realidad, le competen a la Polica. Asimismo, con mucha frecuencia, sta ha manipulado a las juntas, movilizndolas a favor del gobierno de turno. Tambin ha sido problemtica la relacin entre las juntas vecinales organizadas por la Polica con aquellas vinculadas a los municipios. A pesar de que se ha dispuesto que las juntas de seguridad ciudadana sean capacitadas por la Polica pero se mantengan bajo la responsabilidad de los comits locales, sta sigue siendo una fuente de conicto entre las autoridades municipales y policiales. *** En el marco de esta estrategia de prevencin comunitaria del delito, la Polica tambin ha desarrollado otras iniciativas importantes, que ah donde se han implementado, en algunos casos han producido resultados exitosos. Entre ellas, destacan los programas Patrulleros Juveniles dirigido a los jvenes pandilleros, Policas Escolares, Colibr con nios trabajadores, entre otros. En los ltimos aos, este conjunto de iniciativas que tienen su instrumento operativo en la ocina de Participacin Ciudadana de cada comisara, lejos de haberse fortalecido, han languidecido. En el mejor de los casos, cuentan con dos o tres subociales, pocos recursos y escaso respaldo institucional. En efecto, el esfuerzo de acercamiento a la comunidad parece reducirse, en muchas ocasiones, a la existencia de tal ocina, sin que esta iniciativa haya servido de catalizador para una transformacin ms integral del conjunto del trabajo policial, salvo contadas y notables excepciones. A pesar de esta situacin, es innegable que estas iniciativas tienen un gran potencial no slo para garantizar la insercin institucional en el tejido social, sino tambin para prevenir la violencia y el crimen.
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*** El xito inicial que el trabajo comunitario le report a la Polica llev a Ypez46 a concebir un mecanismo de coordinacin y de alianzas an ms amplio, que involucrara, en primer lugar, a la autoridad municipal. Fue as cmo concibi la creacin del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC) y se convirti en su principal promotor, con el respaldo entusiasta del nuevo liderazgo civil que asumi la responsabilidad del MININTER a principios de la dcada. *** El esfuerzo de modernizacin policial de principios de la dcada tuvo como uno de sus grandes objetivos devolverle a la comisara el lugar central que le corresponde en el trabajo policial.47 Aunque este objetivo no se alcanz, tanto por la carencia de recursos nancieros como por el rpido abandono de la reforma, s se plasm en un conjunto de iniciativas que vale la pena mencionar. En primer lugar, se redise su estructura organizativa, dndole caractersticas modulares para atender las reas de prevencin, investigacin, atencin al pblico y administracin.48 Tambin se le otorg al comisario la suciente discrecionalidad para el manejo de la comisara y para adecuar los recursos de sta a las necesidades de su distrito.49
46 47 48 49
Ya como general PNP, Ypez lleg a ser jefe del Estado Mayor de la PNP. Luego, en el retiro, fue el segundo secretario tcnico del CONASEC, entre el 2003 y el 2004. Segn el general PNP (r) David Haddad, la comisara, dentro del distrito o en la ciudad, es la embajada funcional de la polica y el gobierno. Citado en Costa y Castillo (1999: 25). Vase la estructura modular de la comisara en Ministerio del Interior (2002: 102). Mediante la Resolucin Ministerial 1091-2003-IN/PNP, publicada el 30 de noviembre del 2003, se aprob el Manual de organizacin y funciones de las comisaras policiales.
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En segundo lugar, la nueva organizacin modular se puso en prctica durante el 2002 en la comisara piloto de Surquillo, donde con el apoyo de la asociacin civil Amigos de la Polica Nacional del Per y con el concurso de empresas consultoras especializadas de la categora de Mackinsie, se evalu el sistema de registros existente y se simplicaron los procedimientos con el n de disminuir el trabajo burocrtico y administrativo, favorecer la rpida atencin al pblico y reducir el nmero de efectivos que se encargan de las tareas administrativas (Costa 2005b: 21). Esta experiencia se extendi a otras 14 comisaras de Lima Metropolitana. Seis aos despus, Surquillo sigue siendo piloto aunque ahora con otro nombre y no existe evaluacin alguna de estas experiencias. En tercer lugar, la repotenciacin de las comisaras contemplaba su interconexin informtica, tanto entre ellas como con las unidades administrativas y especializadas, primero en Lima y luego en el mbito nacional. Adems, se contemplaba el acceso a bases de datos externas. Seis aos despus, el proyecto contina estancado en Lima, mientras que en las 17 comisaras del Callao ste ha comenzado, nalmente, a hacerse realidad con el apoyo del grupo Romero y los Amigos de la Polica Nacional del Per, con una inversin de tan slo 230 mil dlares americanos.50 En cuarto lugar, el 2002 se deni el perl del comisario y se dise e implement un sistema para su seleccin y capacitacin, lo que fue acompaado por el establecimiento de un concurso para premiar a las mejores comisaras de todo el ex departamento de Lima. El concurso sirvi para identicar las mejores prcticas en comisaras, pero lamentablemente fue abandonado al ao siguiente y no se ha restablecido desde entonces, aunque desde hace unos aos los Amigos de la Polica Nacional del Per premian al mejor comisario del mbito nacional. En quinto lugar, se llevaron a cabo reformas legales destinadas a reducir la impunidad en los procesos por faltas. Con este n, se otorgaron facilidades
108
50
Ministerio del Interior, Ocina de Comunicacin Social, 3 de junio del 2008.
para la instalacin, como pilotos, de juzgados de paz letrados en las comisaras; hasta el momento se han instalado cinco en Lima (Defensora del Pueblo: 2007). Tambin se adecu la legislacin para permitir que las comisaras, al igual que los municipios, fueran entidades receptoras para la prestacin de servicios comunitarios como penas alternativas a la privacin de la libertad; sin embargo, en la prctica se ha avanzado muy poco en este terreno. En sexto lugar, aunque la propuesta no se materializ, se propuso otorgar bonicaciones especiales al personal que trabajaba en comisaras, de manera de ponerlo en igualdad de condiciones salariales con los efectivos que sirven en unidades especializadas, y restablecer los equipos itinerantes de instruccin para el personal de las comisaras. *** Otra iniciativa interesante, esta vez en el campo operativo, fue la creacin del Escuadrn Verde, que se produjo en agosto del 2003, durante las gestiones del ministro Fernando Rospigliosi y el general Gustavo Carrin. Esta unidad de intervencin especial, que acta en el mbito de Lima Metropolitana, fue diseada para desarticular a los grupos vinculados a la microcomercializacin de drogas, los robos o hurtos al paso, el pandillaje juvenil, la prostitucin clandestina y la explotacin sexual comercial infantil. Esta labor complementa la de las comisaras, las que, luego de la intervencin, asuman la investigacin criminal. Vale la pena resaltar que las intervenciones del Escuadrn eran precedidas por un sosticado trabajo de inteligencia, inspirado en el que aos antes llev a la desarticulacin de las organizaciones terroristas. La solvencia de este trabajo, garantizada por la continuidad en el mando de la unidad, se tradujo en su creciente legitimidad social, que llev a que la experiencia fuera replicada primero en el Callao y Trujillo, y luego en otras importantes ciudades del pas. ***
109
El plan Telaraa fue una importante iniciativa del general Luis Montoya, iniciada durante la gestin del ministro Pizarro y continuada por la ministra Mazzetti. Lo ms interesante de la iniciativa fue la suma de recursos y esfuerzos de la Polica y los serenazgos para el patrullaje en moto, previa zonicacin por cuadrantes del distrito. Un patrullero constitua la unidad madre en cada cuadrante, con el que estaban interconectados todos los efectivos que actuaban en moto. El plan se inici a mediados del 2006 en seis distritos cntricos de Lima Jess Mara, La Victoria, Lince, San Borja, San Isidro y Surco y posteriormente se ampli al Cercado de Lima y a Pueblo Libre, San Miguel, Magdalena y Surquillo, as como a dos distritos emergentes y populosos: San Juan de Miraores y Villa El Salvador. En la misma poca, Pizarro y Montoya tambin pusieron en marcha el plan Alerta Temprana, destinado a interconectar, a travs de celulares, a la Polica con cuatro grandes empresas de seguridad privada en Los Olivos, Surco, Chorrillos y Surquillo. Se buscaba convertir al vigilante privado en una importante fuente de informacin de la Polica. La virtud de este plan, al igual que de Telaraa, consisti en aprovechar los recursos disponibles de otros actores de la seguridad el serenazgo y la seguridad privada para complementarlos con los de la Polica. Lamentablemente, Alerta Temprana y Telaraa duraron el tiempo que sus promotores estuvieron en el cargo. *** La distritalizacin de Lima era una propuesta que estaba en agenda desde hace ya unos aos (Costa 2005a: 17-23). Consista en establecer una autoridad policial nica en cada distrito y descentralizar los recursos desde las antiguas jefaturas metropolitanas y las unidades especializadas hacia las comisaras. Le correspondi ponerla en prctica al anterior director general de la Polica, Octavio Salazar, cuando era director territorial de Lima, con las caractersticas que ya hemos discutido en el captulo 2.
110
Recientemente, esta propuesta ha sido complementada con la puesta en prctica del programa Patrullero de mi Barrio, una iniciativa anunciada por primera vez por el ministro Pizarro en febrero del 2006.51 sta consiste en el despliegue de unidades vehiculares adquiridas hace poco tiempo en puntos clave de cada distrito. Hasta el momento, se han desplegado 289 patrulleros en Lima Metropolitana. Los primeros 159 fueron distribuidos, por Alva y Salazar, de la siguiente manera: 20 en Barranco, 20 en Brea, 20 en Magdalena, 39 en Miraores, 40 en Los Olivos y 20 en Pueblo Libre. Los otros 130 han sido distribuidos por el nuevo ministro Hernani: 30 en Jess Mara y Villa Mara del Triunfo, 14 en Independencia, 16 en La Victoria, 22 en San Juan de Lurigancho, 18 en San Juan de Miraores, 12 en San Martn de Porres y 18 en Villa El Salvador. Considerando que se acaban de adquirir 698 patrulleros para el mbito nacional, se ignora cules fueron las razones de Alva y Salazar para concentrar casi la cuarta parte de stos en seis distritos de Lima, precisamente aquellos que cuentan con mayor presencia policial y con serenazgos bastante desarrollados, a diferencia de las zonas perifricas de la ciudad. El ministro Hernani est corrigiendo esta situacin, al haber otorgado prioridad en el despliegue a los distritos perifricos y emergentes. No obstante, tanto l como su antecesor han destinado, en promedio, 20 patrulleros a los distritos escogidos. Si cada distrito de Lima recibiera 20 unidades, como se viene haciendo en promedio, se necesitara comprar bastantes vehculos ms 700 slo para cubrir la capital. *** En resumen, se podra decir que durante los ltimos once aos se han presentado cuatro grandes iniciativas para fortalecer el trabajo de seguridad en Lima Metropolitana.
51
La Repblica, 23 de febrero del 2006.
111
La primera, en 1997, destinada a facilitar el reencuentro de la Polica con la ciudadana, a travs de la organizacin vecinal para la seguridad ciudadana. La segunda, durante la reforma policial de principios de la dcada, consider tres aspectos: la repotenciacin de las comisaras como unidades policiales bsicas; la articulacin del trabajo policial con otros actores especialmente los municipios en los comits locales; y la creacin del Escuadrn Verde como unidad de lite para golpear a los focos de delincuencia comn. La tercera, durante las gestiones de Pizarro y Montoya, orientada a complementar los esfuerzos de la Polica y el serenazgo en labores de patrullaje en moto. Y la cuarta, impulsada por la anterior gestin, de Alva y Salazar, consistente en distritalizar los servicios policiales. El primer elemento que caracteriza estas cuatro iniciativas es su falta de continuidad a travs del tiempo. Quiz la nica iniciativa que se ha sostenido a lo largo de la dcada, aunque con intensidad variable, es el trabajo de organizacin vecinal, principalmente en los distritos emergentes de la ciudad. No obstante, como se ha sealado, esta iniciativa no ha servido para contagiar la losofa de la prevencin comunitaria a todo el trabajo policial, a pesar de su indudable potencial tanto para reducir la percepcin de inseguridad como la violencia y el delito. Este trabajo sirvi, adems, para inspirar la segunda gran iniciativa, quiz la ms ambiciosa en trminos estratgicos, que se tradujo en la creacin del SINASEC. En efecto, si bien el apoyo comunitario al trabajo policial es fundamental, muy rpido qued en claro la necesidad de integrar en ese esfuerzo a los municipios que de hecho ya venan adquiriendo un papel protagnico en la seguridad ciudadana, as como a otras autoridades locales.
112
Si bien el SINASEC ha seguido fortalecindose, lo ha hecho de manera muy lenta y ha carecido de liderazgo poltico y de nanciamiento. Peor an, el trabajo integrado de la Polica con los serenazgos, que constituye su componente fundamental, se ha abandonado durante el ltimo perodo. El esfuerzo por reubicar a las comisaras y el desarrollo de modernos sistemas de informacin delictiva en el corazn del trabajo policial no sobrevivi a sus impulsores, como tampoco ocurrira despus con importantes iniciativas tcticas, como Telaraa y Alerta Temprana. Es probable que, como lo indican las primeras declaraciones del ministro Hernani,52 la distritalizacin que cre una estructura superpuesta a las comisaras y termin debilitndolas an ms y su complemento operativo, Patrullero de mi Barrio, no sobrevivan a sus gestores. Otro elemento comn que caracteriza varias de estas iniciativas es que se han iniciado como piloto y luego han sido abandonadas, no tanto porque la evaluacin indicara que no funcionaban, sino porque los cambios al frente del MININTER y la Polica fueron acompaados por nuevas propuestas e ideas. En efecto, fue la suerte que experimentaron los programas de comisaras piloto, Telaraa y Alerta Temprana. Hasta el momento, Patrullero de mi Barrio no es ms que un piloto, cuya replicabilidad es limitada por los ingentes recursos que requiere. Similar desafo enfrent Telaraa, que para su rplica requera una elevada cantidad de nuevas motos. Quiz la nica de estas iniciativas policiales que s se sostuvo en el tiempo fue el Escuadrn Verde, que se ha replicado en otras ciudades. Probablemente, esto est relacionado con que, adems de ser una buena idea, que produjo resultados, su implementacin es barata.
52
El Comercio, 2 de noviembre del 2008.
113
Recomendaciones La institucin policial debe contar con un plan de desarrollo estratgico para la capital, que trascienda a las autoridades de turno y sirva para planicar y conducir la gestin institucional sin las marchas y contramarchas que acabamos de resear. El plan debe comenzar por denir con claridad la misin y la visin institucional, la vinculacin de la PNP con los otros actores de la seguridad ciudadana, sus prioridades de desarrollo y los objetivos que se espera alcanzar, as como los indicadores de gestin que permitan evaluar su cumplimiento e introducir oportunamente los ajustes necesarios. Tan importante como lo anterior es que este intento de planicacin estratgica se desarrolle en el marco del SINASEC, para que no sea un esfuerzo aislado y desvinculado del que deben realizar los otros actores relevantes en este mbito.
114
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117

2-La Policía Que Lima Necesita

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La Polica que Lima necesita Gino Costa, Juan Briceo y Carlos Romero Ciudad Nuestra Jos Pardo 138-1202,

A las y los policas de Lima, protagonistas del cambio necesario.

CAPTULO CAPTULO CAPTULO CAPTULO CAPTULO CAPTULO CAPTULO CAPTULO CAPTULO

Propuesta de organigrama de la Direccin Territorial de Lima Metropolitana

GINO COSTA y RAFAEL GARCA Comit directivo de Ciudad Nuestra

La inseguridad, la violencia y el delito en Lima

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

Diario Per.21, 11 de septiembre del 2008.

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

Cmo est organizada la Polica en Lima?

1. La organizacin policial en el mbito nacional

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

Direccin Territorial de Lima Metropolitana

Divisin de Seguridad Ciudadana

Divisin de Orden Pblico

Divisin de Investigacin Criminal

Propuesta de organigrama de la Direccin Territorial de Lima Metropolitana

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

Con qu recursos humanos cuenta la Polica?

1. Los recursos humanos en el mbito nacional

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

75.352 14.964 90.316

83,43 16,57 100

53.401 36.915 90.316

59,13 40,87 100

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

Unidades VII Direccin Territorial Direcciones especializadas Direcciones administrativas Total

Recursos humanos 25.088 13.349 14.964 53.401

% 46,98 25,00 28,02 100

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

Recursos humanos 832 5.311 1.825 1.942 14.976 24.886

% 3,3 21,3 7,3 7,8 60 100

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

Unidades Trnsito Emergencia Proteccin Especial y Patrullaje Comisaras Total

Enero del 2007 0 0 2.638 8.243 11.350

Noviembre del 2007 1.378 3.223 2.119 5.685 14.976

-19,67 -31,03 31,95

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

78 3 39 240 15 67 9 22 18 236 10 4 12 10 11 131 24 3 37 3 71

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

1. Los medios de transporte terrestre en el mbito nacional

LA POLICA QUE LIMA NECESITA

GINO COSTA / JUAN BRICEO / CARLOS ROMERO

VII Direccin Territorial Direcciones especializadas Direcciones administrativas Total

81 297 130 508

1.059 1.174 195 2.428

1.007 851 99 1.957

2.294 2.446 506 5.246

43,73 46,63 9,65 100

LA POLICA QUE LIMA NECESITA