JURISDIO CONSTITUCIONAL: PROBLEMA DA TEORIA DEMOCRACIA POLTICA.

MARTONIO MONTALVERNE BARRETO LIMA

UM DA

Doutor em Direito pela Johann Wolfgang Goethe-Universitt/Frankfurt am Main, Coordenador do Programa Ps-Graduao em Direito/Mestrado em Direito Constitucional da Universidade de Fortaleza UNIFOR e Procurador do Municpio de Fortaleza.
No ponto em que se movimentam, prncipe e juristas, se origina um despotismo que mal deixa o ar para o homem respirar; quem somente refletir sobre o prncipe - e no sobre os juristas - conhecer apenas um lado da tirania. Para conhecer o todo necessrio ter os dois prncipe e juristas diante dos olhos. Alexis de Tocqueville 1.

O presente texto tambm produto de algumas reflexes que se originam a partir da observao emprica. Noticiosos do Brasil e de outros pases do mundo no se cansam de transmitir informaes sobre o papel dos tribunais, os constitucionais, em especial. O controle jurisdicional da constitucionalidade das leis abandonou seu ambiente meramente intelectual a ponto de no ser incomum que se oua de cidados, que no dispem do manejo terico das complexas normas de controle jurisdicional da constitucionalidade, expresses a demonstrarem alguma familiaridade com o assunto 2. Que esta realidade denunciadora do grau de conhecimento de um nmero cada vez maior de pessoas do significado e teor de uma constituio, no pretendo discutir aqui.

TOCQUEVILLE, Alexis de, Die gesellschaftliche und politische Zustnde Frankreiches vor und nach 1789 in TOCQUEVILLE, Alexis de, Das Zeitalter der Gleichheit Auswahl aus Werken und Briefen, 2 ed, Kln/Opladen, Westdeutscher Verlag, 1967, p. 133. No original: An dem Schnittpunkt, an dem sie sich begegnen, entsteht ein Despotismus, der der Menschheit kaum die Luft zum atmen lt; wer nur an den Frsten denkt, nicht an den Juristen, kennt nur eine Seit der Tyrannei. Um das Ganze zu erfassen, mu man aber beide zugleich im Auge haben. A traduo deste trecho e dos demais em lngua estrangeira neste ensaio - quando no mencionados os crditos aos autores respectivos - so de minha responsabilidade. 2 Refiro-me aqui a um nmero de pessoas acompanham cotidianamente os acontecimentos polticos. Para o caso brasileiro, evidentemente, no h como afirmar que a maior parte da populao discute tais assuntos, em virtude do grau de nossa excluso social. O que importa que aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 a discusso sobre controle de constitucionalidade, ou a respeito de que essa lei inconstitucional era preocupao exclusiva de juristas e tribunais e, quando muito, de alguns acadmicos. Hoje, o quadro parece ser bem distinto.

2 Igualmente, o lado positivo, em relao politizao da sociedade e o conhecimento efetivo daquilo que so seus direitos e garantias fundamentais, no se constituem em objeto de anlise neste ensaio. O que me move a rediscutir o controle jurisdicional da constitucionalidade, aquele abstrato ou concentrado, exatamente que, pelo nvel de conhecimento pblico, sua repercusso gera comentrios por parcela significativa do chamado setor formador de opinio, composto por mulheres e homens da imprensa, dos crculos polticos e dos meios intelectuais de todas as reas. No h dvidas de que j por essa ampliao a respeito do que venha a ser controle jurisdicional da constitucionalidade, de seus efeitos e do atento acompanhamento de seus resultados o tema merece ser tratado por uma tica que possibilite anlises muito alm da mera discusso envolvendo aspectos da dogmtica jurdica e sua articulao entre textos legais. O impacto de julgamentos sobre constitucionalidade/inconstitucionalidade no passa desapercebido, merecendo sempre ateno o processo em si. Desta forma, o objetivo central do trabalho , num primeiro instante, questionar a legitimidade dos tribunais constitucionais luz da teoria da democracia, e, posteriormente, enfrentar o debate sobre o carter necessrio da teoria poltica - uma teoria poltica da democracia - para uma adequada compreenso do controle de constitucionalidade3.

1. INTRODUO E PREMISSAS
Em 1951, numa de suas primeiras e importantes decises o Tribunal Federal Constitucional alemo (sim, isso mesmo, o Bundesverfassungsgericht) decidiu que O Tribunal Federal Constitucional reconhece a existncia de direitos suprapositivos que

As produes tericas sobre controle da constitucionalidade no Brasil bem demonstram uma preocupao exclusiva com pontos que envolvem, como se disse, somente a articulao jurdico-dogmtica (rechtsdogmatisch) entre os dispositivos constitucionais para o resultado daquilo que constitucional ou inconstitucional. Um bom exemplo a obra de Gilmar Ferreira MENDES, Direitos Fundamentais e Controle da Constitucionalidade Estudos de Direito Constitucional, So Paulo, Instituto Brasileiro de Direito Constitucional/Celso Bastos Editor, 1998. Na condio de influente doutrinador, o Autor, ministro do Supremo Tribunal Federal desde junho de 2002, limita-se a discutir a ambincia da aplicao e interpretao constitucional somente no campo da dogmtica do Direito ( Rechtsdogmatik) (id. ib., pp. 67 e ss., por exemplo, ao discorrer sobre o STF e sua jurisprudncia acerca do princpio da proporcionalidade/ razoabilidade).

3 tambm vinculam o legislador constitucional, e se declara competente nestes termos para controlar o teor de constitucionalidade do direito vigente4. Em 1986 o Tribunal Constitucional Espanhol, institudo aps a Espanha franquista e, segundo a imagem e semelhana de seu inspirador germnico, estabeleceu que: Al Tribunal Constitucional corresponde, en su funcin de intrprete supremo de la Constitucin (art. 1 LOTC), custodiar la permanente distincin entre la objetivacin del poder constituyente y la actuacin de los poderes constitudos, los cuales nunca podrn rebasar los limites y las competncias establecidas por aqul5. A data era 14 de abril de 1873. Aps o julgamento dos Slaughter-House Cases, a Suprema Corte dos Estados Unidos da Amrica decidia que o problema da definio de direitos dos cidados pertencia esfera estadual. Assim, os Estados da federao americana no estavam obrigados a cumprir o teor das emendas constitucionais Thirteenth (aprovada pelo Congresso em 1865, e que proibia a escravido) e Fourteenth (aprovada pelo Congresso em 1866, concedendo cidadania e alguns direitos civis a todos os African Americans)6. No ano de 1896 a mesma Suprema Corte decidiu, no caso Plessy v. Ferguson, que a lei do Estado de Louisiana determinando acomodaes separadas, porm iguais para brancos e negros no transporte ferrovirio era constitucional. Esta deciso permanece at 1954, quando a mesma Suprema Corte aprecia o caso Brown v. Board of Education, afirmando agora que a prtica de separar brancos e negros nas escolas ilegal7. Ainda sobre o controle de constitucionalidade nos Estados Unidos, Mark Tushnet registra carta de Thomas Jefferson a Abigail Admas, mulher de seu Federalist
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No original: Das Bundesverfassungsgericht erkennt die Existenz berpositiven, auch den Verfassungsgesetzgeber bindenden Rechtes an und ist zustndig, das gesetzte Recht daran zu messen , in: BUNDESVERFASSUNGSGERICHT, Entscheidungen des Bundesverfassungsgericht, 1. Band, Tbingen, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1952, p. 18. A traduo deste trecho se encontra no ensaio Judicirio como Superego da Sociedade O Papel da Atividade Jurisprudencial na Sociedade rf, de autoria de Ingeborg MAUS, traduzido por mim e pelo Prof. Dr. Paulo Antnio de Menezes Albuquerque, publicado, inicialmente, na Revista Novos Estudos n 58, So Paulo, CEBRAP, novembro de 2000, pp. 183-202. 5 Sentencia 76, de 5 de agosto de 1983, in QUECEDO, Manuel Pulido (org.), La Constitucin Espaola con la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, 2 ed, Elcano (Navarra), Aranzadi Editorial, 1996, p. 1210. 6 THOMAS, Brook, Plessy v. Ferguson A Brief History with Documents, Boston/New York, Bedford/St. Martins, 1997, p. 187. 7 MARTIN Jr., Waldo E., Brown v. Board of Education A Brief History with Documents, Boston/New York, Bedford/St. Martins, 1998, pp. 228/229. A doutrina do caso Plessy v. Ferguson ficou conhecida como separated but equal.

4 advsersary John Adams: If the judges could decide what laws are constitutional...for the Legislature and Executive also, would make the judiciary a despotic branch8. Mesmo antes de sua promulgao, a Constituio de 1988, com sua considervel incluso de novos direitos, garantias e mecanismos institucionais que visavam a implantao e consolidao definitiva de uma democracia social no Brasil, recebeu o seguinte comentrio de importante membro do Supremo Tribunal Federal (STF, doravante), o Min. Moreira Alves, segundo o jornal O Estado de So Paulo, em 20.09.88: A aplicao da nova Constituio trar grandes problemas ao Pas. (...) Com o tempo, sero corrigidas as imperfeies, que o texto apresenta (...)9. Mais tarde, em 1992, o mesmo Min. Moreira Alves do STF, afirmou sobre os julgamentos polticos como aquele contra o ex-presidente Collor de Mello, processado e julgado na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, respectivamente: Como se v, em matria de deciso poltica, tudo possvel, pois esta no tem compromisso com fundamentao jurdica 10. Tal afirmao minimiza o eventual respeito que, no caso, o poder legislativo brasileiro possa vir a ter quando do processo e julgamento por crime de responsabilidade do Chefe de Estado e de Governo, ainda mais quando existe legislao ordinria a disciplinar a matria. Em suma, a afirmao do Min. Moreira Alves nada mais do que uma profunda desconfiana em relao ao poder legislativo de obedecer o devido processo legal. Estas e outras decises das chamadas cortes constitucionais da atualidade longe de serem casos espordicos - so reveladoras de problemas de ordem terica a respeito de sua natureza e de seu papel poltico, sobretudo. Ao mesmo tempo, formam o motivo imediato do desejo de discorrer sobre o assunto. Tanto no caso do tribunal alemo, como no espanhol ou no brasileiro, o vetor interpretativo claro: a corte constitucional respectiva deter o monoplio de precisar o significado do poder constituinte por meio de sua atividade de controle da constitucionalidade, equiparando-se, assim, ao prprio poder constituinte. Oportuna a
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TUSHNET, Mark, Taking The Constitution Away from The Courts, Princeton, Princeton University Press, 1999, p. 15. 9 MEDEIROS, Humberto J., Realizao Constitucional do Mandado de Injuno , Dissertao de Mestrado apresentada no Curso de Mestrado em Direito e Estado da Faculdade de Estudos Sociais Aplicados da Universidade de Braslia, mimeo, Braslia, 1993, p. 126 10 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, Mandado de Segurana n 21.689-DF, in Impeachment, Braslia, Imprensa Nacional, 1996, p. 383.

5 observao de Javier Royo: Sin embargo, el Tribunal Constitucional en la Sentencia antes mencionada, la 76/1983, de 5 de agosto, da un paso ms, afirmando, en su funcin de intrprete supremo de la Constitucin, que l es el nico organo constitucional que puede con su manifestacin de voluntad determinar el contenido de la voluntad constituyente, es decir, que puede precisar de manera inequvocamente vinculante qu es lo que ha querido decir el constituyente, cosa que no ocurre con ninguno de los dems, ni siquiera con el legislador, el cual, si quiere proceder a tal operacin, slo puede hacerlo a travs del procedimiento previsto para la reforma de la Constitucin11. A despeito dos pontos favorveis s cortes constitucionais, de sua funo em sociedades egressas de experincias autoritrias e totalitrias, um aspecto no pode ser ignorado, permanecendo como se no existisse: as cortes constitucionais ultrapassam o texto constitucional, comprometendo o teor democrtico da concepo de separao de poderes e, mais grave, substituindo o poder constituinte. Esta ultrapassagem inerente atividade de controle da constitucionalidade, no interessando aqui quem o exera12. Neste ponto, surge o dilema: por um lado, o controle da constitucionalidade de atos e leis precioso instrumento para o funcionamento razovel da separao de poderes e mesmo para garantia contra abusos de quem tem o poder; sob outro ngulo, entretanto, o exerccio desta atividade realizado por quem no possui legitimidade popular alguma no satisfaz os requisitos de uma teoria da democracia, na medida em que a composio das cortes no produto da apreciao direta do povo, mas sim um resultado da escolha dos representantes. Por este modo de ver, as cortes constitucionais nos dias de hoje chamadas diariamente agenda poltica das sociedades, transformam-se em autnticos policy makers, constroem decises sobre temas polmicos nas sociedades, os quais permanecero por muito tempo em vigor (em muitos casos, esta vigncia supera aquelas da lei). O que incomoda, e, talvez, por isso mesmo seja silenciado, que, novamente, os

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ROYO, Javier Perez, Tribunal Constitucional y Divisin de poderes, Madrid, Editorial Tecnos, 1988, pp. 65/66. 12 Para Heinz Laufer, a tarefa da jurisdio constitucional deve mesmo atingir a poltica; tarefa esta que dever ter como ponto a dignidade da pessoa humana. So deste Autor as seguintes palavras, no original: Die zivilizatorische Herausforderung in Gegenwart und Zukunft fr die Verfassungsgerichtsbarkeit sein, derem Kontrollfunktion auch knftig die Politik menshenwrdig gestaltel soll in LAUFER, Heinz, Politische Kontrolle durch Richtermacht, in: TOHIDIPUR, Mehdi (hrsg.), Verfassung, Verfassungsgerichtsbarkeit, Politik, Frankfurt/M., Suhrkamp, 1976, p. 110.

6 membros destas cortes no passam pelo crivo de uma eleio direta e, discursivamente, no se sentem obrigados satisfao ao mesmo povo para o qual tambm governam. Outro argumento central para a criao e manuteno das cortes constitucionais o de que tais cortes estariam, nas sociedades contemporneas, acima das disputas polticas, garantido assim o equilbrio do sistema poltico constitucional vigente e o prprio princpio universal de democracia da separao de poderes13. Esta formulao significa a ressurreio de princpios identificadores da monarquia, onde a pessoa do rei, especialmente nas monarquias parlamentares da atualidade, figura determinante para o equilbrio do sistema, com sua pretensa neutralidade e com o carter apoltico de suas decises. Do ponto de vista do referencial histrico, a soluo encontrada pela nobreza para sua prpria domesticao14 foi um sintoma de sua rendio a valores republicanos15. De maneira semelhante, a magistratura recupera por meio da tarefa de interpretar e determinar a aplicao de uma constituio, seu prestgio e status social, perdidos desde a queda dos privilgios com a Revoluo Francesa. Como conseqncia deste papel de distncia das tenses polticas presentes em todas as sociedades, as cortes constitucionais desempenhariam ainda a funo de pais da sociedade, no sentido da condio tradicional da paternidade provedora de todos os bens materiais e imateriais da famlia16. Ainda retornarei a este ponto, quando da discusso sobre o princpio da soberania popular e sua coexistncia, numa sociedade democrtica, com a jurisdio constitucional. Reforado pelo espectro angelical, o discurso favorvel a cortes controladoras da constitucionalidade aponta a sua condio de desarmadas frente aos demais poderes do Estado, o que remeteria o teor de suas decises, seu comportamento e o de seus membros
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SAMPAIO, Jos Adrcio Leite, A Constituio Reinventada pela Jurisdio Constitucional , Belo Horizonte, Del Rey, 2002, p. 62. So do Autor as seguintes palavras: A existncia de uma judicatura atuante, sobretudo na forma de tribunais especializados, decorreu, para alguns, da necessidade de equilibrar os incrementos de funes dos outros dois poderes legislativo e executivo, com o crescimento do papel do Estado e, sobretudo, do welfare state. 14 LIEVEN, Dominic, Abschied von Macht und Wrden - Der europische Adel 1815-1914, Frankfurt/M., S. Fischer, 1995, pp. 46 e ss. 15 RIBEIRO, Renato Janine, A Repblica, So Paulo, Publifolha, 2001, p. 32. O inteiro teor da afirmao deste autor, na obra e local aqui indicados : Mas isso significa tambm que as monarquias que restaram somente sobreviveram deixando de enfrentar a repblica, rendendo-se a seus valores. 16 MAUS, Ingeborg, Justiz als gesellschaftliches ber-Ich Zur Funktion von Rechtsprechung in der vaterlosen Gesellschaft, in FAULSTICH, Werner &. GRIMM, Gunter E., Sturz der Gtter? Vaterbild im 20. Jahrhundert, Frankfurt/M., Suhkamp, 1989, p. 123 ss.

7 exclusivamente para o campo de debate entre coragem e covardia: resistir como efetivamente podem legislativo e, principalmente, executivo s decises das cortes se traduziria num gesto incivilizado. A afirmao de G. Rosenberg, baseada nas reflexes do Federalista so exemplares: Courts decisions, requiring people to act, are not selfexecuting. But as Hamilton pointed out two centuries ago in The Federalist Papers (1787-88), courts lack such powers. Indeed, it is for this reason more than any other that Hamilton emphasized the courts character as the least dangerous branch. (...) [The court] has no influence over either the sword or the purse; no direction either of the strength or of the wealth of society; and can take no active resolution whatever. It may truly be said to have neither FORCE or WILL, but merely judgment; and must ultimately depend upon the aim of the executive arm even for the efficacy of its judgments 17. verdade que juzes no dispem de armas. Talvez pelo fato de no serem elas necessrias. Thomas Flory mostra que, por exemplo, a Coroa portuguesa, ao desejar a regulao de aspectos cruciais da vida na colnia, raramente enviava tropas, intendentes ou coletores; enviava freqentemente juzes com poderes de administrao18. No pretendo discutir aqui o tema sobre o comportamento monrquico do poder judicirio o brasileiro, principalmente em oposio ao conceito republicano19, mas sim proceder formulao de indagaes com o objetivo de, num primeiro instante, responder a alguns quesitos: qual o significado da criao do controle jurisdicional da constitucionalidade das leis e atos normativos? Este controle realizado por cortes compatvel com o princpio de soberania popular, em especial em sociedade polticas onde a soberania popular foi constitucionalmente fixada como o princpio dos princpios? Num segundo instante, e na perspectiva de uma comparao emprica, qual tem sido o saldo desta experincia? A brasileira tem se mostrado satisfatria para a consolidao do processo de redemocratizao iniciado em 1985? Evidente que o espao de um ensaio
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ROSENBERG, Gerald N, The Hollow Hope Can courts bring about social change?, Chicago and London, The University of Chicago Press, 1993, p. 15. 18 FLORY, Thomas, Judges and Jury in Imperial Brazil, 1808-1871 Social Control and Political Stability in the New State, Austin and London, University of Texas Press, 1981, p. 31. No original: When a Portuguese monarch desired to regulate some crucial aspects of colonial life, he seldom sent troops, royal intendants, or taxes collectors. More often he sent judges endowed with broad powers o f administration. 19 Cf. Martonio Mont'Alverne Barreto LIMA, Staat und Justiz in Brasilien: Zur historischen Entwicklung der Justizfunktion in Brasilien - Kolonialgerichtsbarkeit in Bahia, Richterschaft im Kaiserreich und Verfassungsgerichtsbarkeit in der Republik, Frankfurt am Main, Peter Lang, 1999.

8 no permite a abrangncia de todas as decises das cortes constitucionais existentes. Se esta limitao se impe, por outro lado, parece possvel a reflexo sobre os impactos discursivos e tericos de tais decises. Com o objetivo de dissipar a possibilidade de dvidas, gostaria de ressaltar, na condio de pressuposto, que a posio de crtica em relao existncia de um controle jurisdicional da constitucionalidade aqui exposta no possui identificao com nenhuma matriz terica com aquela sustentada pelo denominado decisionismo poltico, especialmente a que tem em Carl Schmitt um de seus mais expressivos representantes. A defesa da radicalidade da soberania popular, com o eventual retorno das prerrogativas de atuao do poder legislativo para o espao da poltica ambiente, portanto, que se tem na ao legislativa - para decises polticas, no significa a superposio do poltico frente ao direito, o qu se traduziria na inverso do Estado Democrtico de Direito, alimentando uma formulao distante dos parmetros de democracia. A consolidao da democracia com a necessria democratizao de todos os processos decisrios na sociedade um argumento que, a meu ver, afasta a aplicao dos conceitos do decisionismo poltico crtica aqui exercida ao controle jurisdicional da constitucionalidade. Sem dvida a jurisdio constitucional no deixou de ser uma questo central seja para o direito poltico positivado, seja para parte fundamental de uma nova concepo de direito constitucional, identificada com parmetros de uma teoria de caractersticas democrticas. Isso reconhecido at mesmo por um dos mais contundentes crticos da jurisdio constitucional, Carl Schmitt 20. Ser uma questo central tanto da teoria poltica como da teoria constitucional baseadas estas ltimas em pressupostos democrticos, no autoriza o resultado de que a jurisdio constitucional seja uma inevitabilidade, ou que a sua no incluso nos textos constitucionais da atualidade democrtica represente dficit a ser o mais rpido possvel remediado.

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STERN, Klaus, Verfassungsgerichtsbarkeit zwischen Recht und Politik , Kln, Westdeustcher Verlag, 1980, p. 10. As palavras deste autor so as seguintes, no original: Das Tema Verfassuungsgerichtsbarkeit ist daher sowohl eine zentrale Frage des positiven Staatsrecht, zugleich aber auch ein fundamentaler Bestandteil eine neu zu konzipierenden Theorie des modernen Verfassungsstaates freiheitlichdemokratischer Prgung (...) wie niemand als einer der schfsten Gegner der Verfassungsgerichtsbarkeit, C. SCHMITT, erkannt hatte.

9 Na sua Teoria da Constituio (Verfassungslehre) afirma Carl Schmitt que Na verdade, uma constituio vale porque emana de um poder constituinte, que determina sua vontade21. O contedo metafsico22 desta afirmao justifica, para Schmitt, tanto a existncia de uma constituio autoritria como aquela de orientao democrtica. Referida premissa rejeitada por representantes do liberalismo que viam na garantia da separao de poderes e da propriedade privada, no pluralismo poltico-partidrio, na liberdade de imprensa valores irrenunciveis de qualquer organizao constitucional do Estado. Desta forma, somente Estados constitudos sob este registro de organizao institucional que poderiam ser definidos como Estados constitucionais. No este o caso da argumentao que pretendo desenvolver aqui. O decisionismo poltico superdimensiona a fora das relaes polticas, fazendo com que este poder de imposio poltica seja de que forma for ultrapasse os limites da racionalidade democrtica. Visto sob este ngulo, o poder do poltico nada mais do que noo do conceito redivivo de razo de Estado a determinar e justificar qualquer ao do Estado, legitimada pelo interesse da segurana, da governabilidade. A discusso que pretendo trazer aqui abandona, por instantes, as categorias tradicionais sobre as quais se debate o controle da constitucionalidade. No Brasil, temas como pertinncia temtica, legitimidade ativa, tipos de aes de controle concentrado e sua regulamentao esgotam, na grande maioria das vezes o tema, sem que se indague sobre as conseqncias polticas da advindas. , pois, nesse eixo de ultrapassagem dos limites da dogmtica jurdica tradicional - que a retomada da teoria poltica da democracia para exame do controle de constitucionalidade ser efetivada, e jamais numa perspectiva de submeter todos os pontos da teoria constitucional ao sabor das decises polticas, de forma a moldar uma constituio democrtica aos desejos no definitivos produzidos pela luta poltica. Essa recuperao h que considerar de forma imprescindvel a sua melhor e mais sincera origem historicamente localizada, isto , os parmetros da radicalidade democrtica iluminista de que sempre se serviu a defesa e o aperfeioamento de qualquer experincia

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SCHMITT, Carl, Verfassungslehre, achte Auflage, Berlin, Duncker & Humblot, 1993, p. 9. No original: In Wahrheit gilt eine Verfassungs, weil sie von einer verfassunggebende Gewalt (d.h. Macht oder Autoritt) ausgeht und durch deren Willen gesetzt ist . 22 CRISTI, Renato, The Metaphysics of Constituent Power: Schmitt and the Genesis of Chiless 1980 Constitution, Cardozo Law Review, v. 21, 2000, p. 1749.

10 democrtica, renovando seu potencial crtico, tornando-se um lenitivo para os que se recusam a discutir aplicao e controle da constitucionalidade apenas a partir de temas, como acima de disse, sobre o alcance, efeito e vinculao da deciso; legitimidade ativa e passiva; via processual adequada, competncia das cortes etc. A transparncia na formao das cortes constitucionais e a resignao com o convencimento de que seus membros devem enfrentar olhar do povo bem podem fortalecer, novamente, a democracia direta e a representativa. A crtica ao controle jurisdicional da constitucionalidade realizado por tribunais que aqui se faz tem como base o conceito e aplicao da soberania popular e sua moderna concepo, como, por exemplo, o fizeram diversas constituies da redemocratizao da Amrica Latina, a do Brasil, inclusive. Demais, a usurpao do espao poltico pelas cortes constitucionais tem sido to freqente e sistemtica, que juzes passam a ser a principal notcia em jornais, fazendo com que sobre os tribunais fiquem centradas as atenes do embate poltico. Recentemente, no caso brasileiro o exemplo da anlise do STF sobre o 1do art. 4 da Resoluo n 20.993, de 26.02.2002, do Tribunal Superior Eleitoral, que imps somente um tipo de coligaes gerais entre partidos polticos, bastante didtico: a movimentao dos partidos em torno de coligaes para as eleies aos cargos de Presidente da Repblica, Governadores de Estado, Senadores, Deputados Federais e Estaduais, restou imobilizada at a palavra final do STF23. Se os tribunais constitucionais e seus juzes refletissem democraticamente sobre o seu papel efetivo nos processos de democratizao e se vissem como a servio das sociedades e da vontade constitucionalmente articulada, abandonassem eles talvez a tentao de serem deuses, como lembra Antnio Vieira: (...) porque nenhum se contenta com crescer dentro da espcie: a andorinha quer subir a guia; a rmora quer crescer a baleia; a formiga quer

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O dispositivo acima mencionado oriundo da Consulta n 715, de 26.02.2002, que interpretou o art. 6 da Lei n 9.504/97. Pelo 1 do art. 4 da citada Resoluo Os partidos polticos que lanarem, isoladamente ou em coligao, candidato/a eleio de presidente da Repblica no podero formar coligaes para eleio de governador/a de Estado ou do Distrito Federal, senador/a, deputado/a federal e deputado/a estadual ou distrital com partido poltico que tenha, isoladamente ou em aliana diversa, lanado candidato eleio presidencial.

11 inchar a elefante; (...) Desenganemo-nos que o crescer fora da prpria espcie , no aumento, monstruosidade; ao menos beno no 24. Preferi dividir este ensaio em partes pontuais que revelam o argumento da crtica jurisdio constitucional, de modo a tentar expor menos imprecisamente uma possvel viso sobre o assunto. A anlise que intenciono desenvolver de natureza eminentemente poltica, j que, como sustento ao longo do trabalho, a jurisdio constitucional um processo judicial essencialmente poltico, devendo submeter-se a teorizaes neste sentido.

2. DEMOCRACIA VERSUS GOVERNABILIDADE: O DESAFIO ATUAL.

Parece razovel a afirmao de que nas sociedades do terceiro milnio o processamento de informaes supera em muito a capacidade de assimilao destas mesmas sociedades, comprometendo a qualidade de sua discusso, se que possvel um debate tranqilo sobre as necessidades que se impem cotidianamente. De um instante para outro, os Estados precisam decidir o que fazer com as garantias trabalhistas, como privatizar suas empresas e com isso renunciar sua atuao reguladora - o que fazer com a democracia representativa que se demonstra, a cada eleio, menos apta para respostas complexas e, do ponto de vista moral, dispensvel, porque dispendiosa. O realismo cnico25 opera estas suas exigncias de tal forma que o discurso legitimador da necessidade da retirada do Estado em nome da governabilidade passa a ser no somente um dos possveis pontos de referncia para a adoo de linhas polticas, mas a corporificao do nico referencial de reflexo possvel para a tomada das decises polticas. Correta a afirmao de que o maior grau de democracia no subsiste com o grau mximo de governabilidade perenemente. Isso no significa, porm, que a governabilidade deva ser o ponto norteador de qualquer institucionalizao da democracia. A exposio de governabilidade contra democracia revela muito mais a

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VIEIRA, Antnio, Sermo da Terceira Dominga do Advento, in: Obras Completas do Padre Antnio Vieira, Sermes, v. I, Lello & Irmo Editores, Porto, 1993, pp. 265-266. 25 FINE, Robert, Crimes Against Humanity Hannah Arendt and the Nuremberg Debates, European Journal of Social Theory, volume 3, number 3, August 2000, Sage Publications, London, Cambridge University Press, pp. 299 e ss.

12 capacidade de articulao pragmtica do discurso conservador, a fim de excluir o exerccio sempre presente da teoria e de sua potencialidade renovadora. No sem razo que os instrumentos constitucionais do plebiscito, referendo e iniciativa popular possuem to exgua prtica no Brasil e que a reforma poltico-partidria parece ter escolhido a governabilidade contra a democracia para demarcar sua agenda de propostas26. A importncia da recuperao do conceito de soberania popular surge como critrio diferenciador da qualidade de uma democracia constitucional, ainda que tenha sido recebida com ceticismo ou desdm por setores e discursos historicamente descrentes da capacidade de organizao do povo, em especial, o brasileiro 27. Precedente a essa formulao encontra-se a sustentao conservadora de que a soberania popular conceito e prtica que pertencem a um passado eminentemente idealista, e que sua viabilidade limita-se ao instante constituinte, j que somente neste momento fica autorizado o recurso soberania popular nas complexas e populosas sociedades modernas. O desenvolvimento deste pensamento circular j foi identificado por Ingeborg Maus. Oportunamente, critica esta Autora28 as conhecidas argumentaes de que, para as democracias da atualidade o preenchimento da condio legitimadora da soberania popular alcana apenas, como se disse, o momento constituinte. Sendo uma constituio o produto de uma ampla discusso29, estaria satisfeito o critrio da soberania popular, j que aps a promulgao da constituio o prprio povo teria renunciado soberania, consistindo o desafio da nova ordem constitucional, portanto, na realizao da governabilidade. Agora, o povo no mais soberano, j que ele e os poderes constitudos, todos, se acham sujeitos

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Cf. o Relatrio do Senador Srgio MACHADO (PMDB-CE) a respeito da reforma poltica: Reforma Poltico-Partidria Relatrio Final da Comisso Temporria Interna encarregada de estudar a reforma poltco-partidria, Senado Federal, Braslia, 1998, 135 p. 27 Cf. a obra de Maria Victoria de Mesquita BENEVIDES, A Cidadania Ativa Referendo, Plebiscito, e Iniciativa Popular, So Paulo, Editora tica, 1991. A Autora discorre a sobre os preconceitos contra a prtica destes mecanismos constitucionais de soberania popular (em especial, pp. 80 e ss): o povo no sabe votar; o povo incompetente, incoerente e irresponsvel; o povo pode ficar aptico: excesso de democracia mata democracia etc. so alguns discursos explorados na obra. 28 MAUS, Ingeborg, Sinn und Bedeutung der Volkssouvernitt in der Modernen Gesellschaft, Kritische Justiz, 24. Jahrgang, 1991, Heft 2, pp. 137/138. 29 Este o caso do Brasil: uma assemblia nacional constituinte participativa, amplamente divulgada e com acesso a grupos cuja atuao foi muito alm daquilo que prometia sua capacidade e condio social. Mesmo para autores estrangeiros, este aspecto positivo sobre a qualidade da assemblia constituinte brasileira de 1987/88 ratificado, cf. Markus EUGSTER, Der brasilianische Verfassungsgebungsprozess von 1987/88, St. Galler Studien zur Politikwissenschaft - Band 18, Bern/Stuttgart/Wien, Verlag Paul Haupt, 1995, pp. 322 e ss.

13 constituio. Uma assemblia constituinte democrtica, em outras palavras, seria o canto do cisne da soberania popular: reivindicada pelas distintas foras sociais para efetivao de transies polticas importantes, porm com data para sua morte, isto , exatamente no momento em que seu rebento vem ao mundo. O mais surpreendente a aceitao quase unnime desta tese, o que torna a tarefa de construo de uma teoria da democracia ainda mais intrigante: recuperar o conceito de soberania popular, para justificar sua prtica constante, mesmo em sociedades que se organizaram constitucionalmente sob o comando da soberania popular, a qual deve permanecer com o povo e nunca nas mos dos poderes constitudos, em especial dos que no se submetem ao regular processo de eleio direta. O que se deixa constatar que a opo por instituio de cortes constitucionais no se desvincula do problema da governabilidade. No bastassem os obstculos tericos impostos por uma teoria da democracia, os resultados do controle jurisdicional da constitucionalidade pelo menos no caso brasileiro denunciam uma ntida confuso entre governabilidade e razo de Estado por parte da corte constitucional, o STF. Aqui a governabilidade se deixou traduzir pela histrica adeso do poder judicirio, no Brasil, desde o perodo colonial, aos objetivos do Estado. No importa para os fins de anlise sobre a provvel incompatibilidade entre controle jurisdicional da constitucionalidade e a teoria da democracia que, novamente no caso brasileiro mais recente, esta adeso tenha se dado por fora do insucesso constante dos governos no trato com o processo hiperinflacionrio. As propostas de superao de uma ordem econmica conhecida como dcada perdida sempre foram explicitadas de maneira maniquesta: ou se adere ao que o governo prope ou ser a instalao definitiva do caos, poltico inclusive. Especificamente sobre o comportamento do STF nos ltimos dez anos quando o Brasil teve a implantao de dois programas econmicos de superao da crise econmico-financeira por meio dos Planos Collor e Real, o controle jurisdicional da constitucionalidade funcionou com a garantia da execuo destes planos, viabilizando sua realizao. Oscar Vilhena Vieira destaca a respeito do STF o julgamento sobre a inconstitucionalidade da Medida Provisria n 168, que bloqueou os cruzados e consistia na pedra fundamental do Plano Collor: Dessa forma, o Supremo Tribunal Federal

14 deixou de agir com a sua funo propriamente judicial e constitucional, que preservar os valores constitucionais, e atuou como rgo de governo, justificando a deciso com base nos seus futuros resultados30. Reconhecendo pontualmente um papel positivo do STF em favor de questes polticas relevantes ps-constituintes, Lilian Faria afirma que o Tribunal interviu de forma discreta nas matrias que foram objeto das Aes Diretas pesquisadas, evitando, ao mximo, desestabilizar o governo com decises politicamente indesejveis sobre a distribuio de recursos do Estado, isto , de valores coletivos da sociedade, para o funcionalismo e transferindo para outros atores, quando possvel, a responsabilidade pela deciso de muitas questes controvertidas31. Mesmo a um observador menos atento no escapa a qualidade da interveno do Supremo Tribunal Federal e a existncia ftica dos planos econmicos adotados pelos governos de 1990 at os dias de hoje. Em nenhum instante, nenhum dos planos passou por ameaa naquilo que consistia sua espinha dorsal: o bloqueio dos passivos bancrios relativos ao Plano Collor no foi declarado inconstitucional, tampouco o foi a introduo do Plano Real e suas conseqncias como a imobilidade de aumentos e reduo de vantagens de servidores pblicos. Desnecessrio dizer que estes planos no somente foram apresentados como a nica alternativa possvel, como se confundiam com os interesses do Estado brasileiro, e no do governo. Correta a anlise de que o Brasil vinha de uma recesso que poderia conduzir a recente democracia a custos muito elevados os quais a classe poltica ainda no estava disposta a assumir, at mesmo por sua inexperincia em lidar com a transparncia, e com a dificuldade de grande parte dos setores polticos imprensa, principalmente em aceitar que uma democracia sem crises no subsiste. Ante este cenrio, uma afirmao tranqilizadora a respeito da constitucionalidade das medidas adotadas representava o sucesso simblico e legitimava discursivamente o governo para seguir adiante em sua
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VIEIRA, Oscar Vilhena, Supremo Tribunal Federal Jurisprudncia Poltica, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1994, p. 144. Apesar da crtica, Vieira destaca um papel razoavelmente positivo so STF para os que definem o sistema da democracia constitucional sob uma perspectiva procedimental ( idem, p. 147). 31 FARIA, Lilian Fonseca de Arajo, O processo de tomada de deciso do Supremo Tribunal Federal sobre a constitucionalidade de lei ou ato normativo federal de natureza econmica do servidor pblico federal civil e/ou militar no perodo de 1990 a 1995 , dissertao de mestrado apresentada ao Mestrado em Cincia Poltica do Instituto de Cincia poltica e Relaes Internacionais da Universidade de Braslia, mimeo, Braslia, 1997, p. 105.

15 conduo poltica. At aqui, sob uma perspectiva democrtica, no h reparos a fazer a respeito dos mecanismos de funcionamento do sistema institucional brasileiro. O que no deve ser olvidado ou minimizado que esta ao afirmativa legitimadora teve sua origem num poder do Estado o judicirio - cuja interveno do povo no seu funcionamento e na escolha de seus membros inexistente, ao mesmo tempo em que seu poder de mudar os destinos de governos incomensurvel. Essa desproporo poltica do sistema que compromete o grau de democracia, j que a definio institucional de democracia no Brasil, objetivamente, reside na formulao expressa pelo art. 14 da Constituio Federal, sugerindo que a soberania popular no se esgotou no momento de promulgao da Constituio. A atuao do STF insinua que o controle jurisdicional da

constitucionalidade de leis e atos normativos no um instrumento que serve Constituio, mas sim serve ao prprio Estado, apesar de a defesa incondicional desse controle no cansar de repetir que sua misso de apstolos defender a sociedade contra os abusos do Estado. No o que se v; nem no Brasil, nem nas outras experincias. Esse forma de defesa ignora propositalmente o teor ideolgico do controle jurisdicional da constitucionalidade de leis e atos normativos e sua origem anti-iluminista, ou seja, a domesticao da soberania popular. O importante a ser observado aqui que no dilema entre governabilidade e democracia a opo do controle jurisdicional da constitucionalidade clara pela governabilidade. No poderia ser de outra maneira por duas razes. A primeira delas envolve a natureza da jurisdio constitucional como exerccio jurisdicional poltico historicamente relacionado com a segurana jurdica de relaes sociais; segurana baseada na necessidade de manuteno de um dado status quo poltico. A segunda razo indissocivel da primeira que o exerccio da jurisdio constitucional confunde a atuao da corte constitucional como a tarefa principal da responsabilidade na manuteno da realidade institucional, irremediavelmente ligada ao passado. Neste segundo ponto, o papel da formao intelectual e cultural dos membros que compem as cortes constitucionais com excees, naturalmente32 - fator fundamental e no h
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Deve ser lembrado o caso do antigo Ministro do STF Paulo Brossard ( in SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, Impeachment cit., pp. 365 e ss.) durante o julgamento dos sucessivos mandados de segurana impetrados pelo ento Presidente da Repblica Collor de Mello. Min. Paulo Brossard, ao lado, apenas num momento inicial, do Min. Seplveda Pertence, foram os nicos a se posicionarem contra a possibilidade de

16 como ser relativizado. Como resultado de suas formaes e conscientes de seus lugares na alta burocracia estatal, os integrantes das cortes constitucionais assumem para si a misso redentorista de manuteno da ordem, sendo que a maioria deles interpreta constituies advindas de processos redemocratizantes vidos de transformaes com os mesmos recursos hermenuticos de outros tempos. Neste aspecto, tanto os casos da Amrica Latina como alguns da Europa, comprovam a m-vontade das cortes constitucionais com inovaes inseridas nos textos constitucionais e, mais ainda, com a ousadia do constituinte. Desse modo, a opo pela governabilidade clara e tem apenas confirmado a vocao conservadora do poder judicirio. No haveria, portanto, como uma reflexo sobre este ponto deixar de integrar crticas existncia da jurisdio constitucional.

3. A SOBERANIA POPULAR
A teoria constitucional da atualidade recorre a critrios classificatrios discursivos sobre as normas constitucionais que desprezam o seu contedo de conotao poltica, e neste ponto reside uma de suas principais fraquezas. Esta teoria constitucional por si s no tem demonstrado capacidade de explicao para o complexo sistema de normas constitucionais, permanecendo esta tarefa particularmente difcil quando se tem diante dos olhos as constituies do perodo de redemocratizao da Amrica Latina. Produtos das exigncias democrticas mais legtimas, estas constituies traduziram em seus textos o desafio do desenvolvimento econmico com manuteno da democracia, aliados extrema necessidade da presena do Estado na reduo das desigualdades. Para os dias de globalizao, a presena do Estado e a radicalidade da prtica democrtica so situaes de franca oposio. A classificao das normas constitucionais que sero controladas em sua constitucionalidade por tribunais recebem carga descritiva autnoma, independentes mesmo tanto do teor do texto constitucionais que integram, como de sua natureza originria de assemblias constituintes reunidas aps anos de autoritarismo. Independentes do texto que integram, pelo fato de que alguns destes textos expressam
apreciao, pelo STF, das chamadas questes polticas, o que denuncia, por parte do primeiro citado membro do STF, especialmente, uma extrema cautela num tema que tem se revelado quase um tabu desde a implantao do STF em 1891.

17 claramente sua condio de comandos a serem aplicados imediatamente (o 1 do art. 5 da Constituio Federal um dos exemplos); e, igualmente livre de seus contextos, a no implementao destes comandos advm, em grande parte, da atuao das cortes constitucionais que manifestam seus entendimentos no sentido de poupar o Estado da necessria implementao, exatamente quando esto os tribunais autorizados a agirem dentro dos limites constitucionais33. Em outras palavras: a jurisprudncia dos tribunais constitucionais descumpre a constituio quando aplica entendimentos restritivos aos comandos constitucionais, principalmente aqueles definidores dos novos direitos e garantias fundamentais trazidos por constituies produzidas como nova estrutura para Estados egressos de governos autoritrios. Esta independncia encontra sua validade cientfica questionada j h bastante tempo. o caso de Hermann Heller, quando de sua precisa definio sobre a qualidade dialgica inerente a qualquer texto constitucional: Se se prescinde de uma normalidade social positivamente valorada, a constituio, como uma mera formao normativa de sentido, diz sempre muito pouco34. Recepcionada por maior parte da doutrina constitucional no Brasil, a classificao de normas constitucionais em normas constitucionais de eficcia plena, contida e limitada35, de Jos Afonso da Silva largamente utilizada.36 Neste sentido, o recurso a tal classificao reduz a possibilidade de aplicao imediata das normas constitucionais, em especial daquelas constantes do art. 5 da Constituio Federal, sobre as quais o comando objetivo de aplicabilidade imediata expresso no prprio texto constitucional. A articulao dos mecanismos constitucional, jurdico-dogmtico do Supremo Tribunal Federal (em particular) e doutrinrio curioso. A Constituio Federal determina que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais possuem

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O exemplo mais claro a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal em mandado de injuno, a partir do julgamento do Mandado de Injuno n 107-3-DF. Cf.: Martonio MontAlverne Barreto LIMA, Staat und Justiz in Brasilien cit., pp. 93 e ss.; Oscar Vilhena VIEIRA, Supremo Tribunal Federal Jurisprudncia Poltica cit., pp. 120 e ss. 34 HELLER, Hermann, Staatslehre, 6 ed., Tbingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), 1983, p. 290. No original: Als blo normatives Sinngebilde, ohne Rcksicht auf die positive bewertet gesellschaftliche Normalitt, besagt die Verfassung immer zu wenig. Cf. Jos Afonso da SILVA, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, 2 edio, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1982, p. 10. 35 SILVA, Jos Afonso da, Aplicabilidade das Normas Constitucionais cit., p. 89 e ss. 36 PIOVESAN, Flvia, Proteo Judicial Contra Omisses Legislativas Ao Direita de Inconstitucionalidade por Omisso e Mandado de Injuno, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 57 e ss.

18 aplicao imediata. Evidente que a autorizao constitucional para que os poderes do Estado brasileiro ajam no sentido de viabilizar tal comando est expressa. Que isso significa tambm o rompimento do monoplio da ao do poder legislativo, podendo recair a tarefa de aplicabilidade imediata sobre os poderes executivo e judicirio, parece claro. Por quais motivos, ento, ameniza a doutrina a tarefa dos poderes do Estado na realizao efetiva da aplicabilidade imediata daquilo que o constituinte assim determinou? Naturalmente que as respostas a tal questionamento transcende teoria constitucional. Para Boaventura de Sousa Santos e Leonardo Avritzer, o aumento da participao social materializado pela redemocratizao na Amrica Latina levou a uma redefinio sobre a adequao da soluo no participativa e burocrtica ao nvel local (...) A maior parte das experincias participativas nos pases recm-democratizados do Sul tm seu xito relacionado capacidade dos atores sociais de transferirem prticas e informaes do nvel social para o nvel administrativo, sendo, porm, que exatamente nesta burocratizao da participao37 se encontra a perverso dos processos de participao social das sociedades que iniciaram sua redemocratizao.Este caminho j pode indicar uma explicao menos insegura. A nova definio de direitos e garantias fundamentais se deixa traduzir em cara cobrana sobre os Estados como o Brasil - que se encontravam sob presso democrtica por parte de suas sociedades. A satisfao pelo menos discursiva de respostas a tais presses possuem o poder no somente de suavizar as exigncias por democracia, mas tambm auxiliam o Estado capitalista a ganhar tempo com a finalidade reorganizar seus mecanismos de defesa que visam abertamente impedir a distribuio social em desfavor da acumulao de capital38. A doutrina que define as normas constitucionais como abstraes de eficcia plena, contida e limitada se mostra como ferramenta terica importante a caber neste movimento, em especial quando utilizada pela jurisdio constitucional, j que precisamente neste momento que ela ganha vida no debate poltico da sociedade.

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SANTOS, Boaventura de Sousa & AVRITZER, Leonardo, Introduo: para ampliar o cnone democrtico, in: Democratizar a Democracia Os Caminhos da Democracia Representativa, Rio de Janeiro, Editora Civilizao Brasileira, 2002, pp. 54 e75. 38 Idem, p. 59.

19 Este instante de reflexo emprica se relaciona com a discusso sobre soberania popular para o caso brasileiro, na medida em que se v a justificativa da no aplicao dos instrumentos constitucionais definidores do primado da soberania popular sobre a democracia representativa, qual seja: o art. 14 da Constituio Federal tambm no passaria de uma determinao constitucional sobre a qual nenhum obstculo existiria que impedisse sua classificao e percepo real por doutrinadores ou aplicadores do Direito de simples normas de eficcia contida ou limitada. Se expressamente esta formulao ainda no foi feita por doutrinadores ou aplicadores do Direito, pouco importa. O substrato terico que fornece amparo a tal formulao existe, e em funo da definio doutrinria aceita de que nem tudo que est numa constituio deve ser cumprido. Muito deve ser contido em nome da governabilidade e da capacidade dos sistemas em responder sobrecarga democrtica39. O ponto central sobre a preponderncia do princpio da soberania popular e de sua incompatibilidade com a existncia de um tribunal constitucional possui razes para alm daquelas de embasamento emprico e de ordem mais complexa. Trata-se da questo da supremacia do poder legislativo, que a todo instante constata a reduo de seu mbito de atuao poltica promovida pela jurisdio constitucional, o que significa, ainda, a submisso do representado ao representante. A radicalidade democrtica do Iluminismo foi a responsvel pela supremacia do poder legislativo e por meio do que o Iluminismo teve de melhor: Immanuel Kant. A judicializao da poltica demonstra de maneira mais clara como a apropriao, pelas cortes constitucionais, da esfera do poltico em desfavor do poder legislativo tem se efetivado, e quais seus resultados na qualidade da democracia. Atualmente, o funcionamento dos tribunais constitucionais levou opinio pblica em geral e a intelectualidade a se conformarem com esta realidade. A dvida a ser agora enfrentada a seguinte: foi sempre assim? O que adverte a histria sobre o assunto? A supremacia do poder legislativo no novidade. Diante da conotao terica, esta supremacia tem sido aceita mesmo antes de sua materializao, notadamente durante a Revoluo Francesa. Na sua Metafsica dos Costumes, Immanuel Kant no deixa
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Idem, p. 59.

20 dvidas quanto preponderncia do poder legislativo, sobre o judicirio. Pertence a Kant a afirmao de que Todo Estado contm em si trs poderes, isto , a vontade geral se une em trs pessoas polticas (trias politica): o poder soberano (a soberania), que reside no poder legislativo; o poder executivo, que reside em quem governa (segundo a lei) e o poder judicirio, (que possui a tarefa de dar a cada um o que seu, na conformidade da lei), na pessoa do juiz (...)40. Interpretao segura a respeito do postulado de Kant que afirma a supremacia do poder legislativo presente na obra de Norberto Bobbio, quando este, recorrendo Metafsica dos Costumes, entende que Apesar da afirmao da subordinao de um poder ao outro, o fundamento da separao dos trs poderes ainda a supremacia do poder legislativo sobre os outros dois poderes: o poder legislativo deve ser superior porque somente ele representa a vontade coletiva41. Antecedendo a Immanuel Kant, Jean-Jacques Rousseau defendeu tambm a supremacia do legislativo: O poder legislativo o corao do Estado, o poder executivo o crebro, que d o movimento a todas as partes. O crebro pode cair em paralisia e o indivduo prosseguir vivendo. Um homem fica imbecil e vive, mas assim que o corao cessar suas funes, o animal est morto. No pela lei que o Estado subsiste, mas pelo poder legislativo42. Lanada est a base terica da crtica formulao da jurisdio constitucional enquanto pretensa defensora da supremacia constitucional. legtimo que se ponha em dvida, portanto, o papel da jurisdio constitucional como protetora da supremacia constitucional, quando ela prpria suprema para o Estado e perante os demais poderes. A crtica ainda se estende. Como conciliar a jurisdio constitucional com o princpio de soberania popular se cotidianamente seu exerccio no somente desfaz o que
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Grifei. KANT, Immanuel, Metaphysik der Sitten, Darmstadt, Wissenschaftliche Buchgesellschaft, Sonderausgabe, Bd. 7, 1983, pp. 431/342. No original: Ein jeder Staat enthlt drei Gewalten in sich, d.i. den allgemein vereinigten Willen in dreifacher Person (trias politica): die Herrschende Gewalt (Souvernitt), in der des Gesetzgebers, die vollziehende Gewalt, in der des Regiers (zu Folge dem Gesetz), und die rechtsprechende Gewalt (als Zuerkennung des Seinen eines jeden nach dem Gesetz), in der Person des Richters (potestas legislatoria, rectoria ej iudiciaria), gleich den drei Stzen in einem praktischen Vernunftsschlu: dem Oberstaz, der das Gesetz jenes Willens, dem Untersatz, der das Gebot des Verfahrens nach dem Gesetza, d.i. das Prinzip der Subsumtion unter deselben, und den Schlustz, der den Rechtspruch (die Sentenz) enthlt, was im vorkommenden Falle Rechtens ist . 41 Grifei. BOBBIO, Norberto, Direito e Estado no Pensamento de Emmanuel Kant, So Paulo, Editora Mandarim, 2000, p. 227. 42 ROUSSEAU, Jean-Jacques, Do Contrato Social ou Princpios do Direito Poltico , So Paulo, Hemus, 1981, p. 96.

21 foi realizado pela vontade coletiva representada no poder legislativo, como ainda desloca a discusso do poltico para seu reduzido recinto, onde a heterogeneidade das tenses sociais jamais estar presente? No h de se olvidar que a capacidade dialgica dos tribunais para com as foras polticas e sociais presentes em qualquer sociedade infinitamente menor do que aquela dos espaos do poder legislativo. Discursivamente, somente possuem acesso ao intricado processo de deciso judicial constitucional especialistas e versados no manejo da dogmtica jurdica, episdio que no se constata no mbito do poder legislativo. Tampouco este saber refinadamente formulado tem se demonstrado imprescindvel, uma vez que a natureza da discusso poltica pode perfeitamente tanto se organizar em ambientes leigos, como pode a populao, pela via da participao inclusiva, discernir sobre o que melhor para si na produo de solues racionais. A verso kantiana da situao dos trs poderes fornece o ponto de partida para a afirmao de que a existncia da jurisdio constitucional incompatvel com o princpio de soberania popular. Na medida em que o poder que representa a vontade coletiva se v limitado pelas decises de um tribunal constitucional, se constata a inverso da superioridade da vontade coletiva. O poder legislativo comprova a invalidao de suas decises por uma corte que no enfrentou a vontade popular. Ainda que tais cortes sejam formadas por membros indicados pelo poder legislativo, o vcio da legitimidade no est sanado: estes membros iro controlar a constituio, e no desempenho desta tarefa a possibilidade de ultrapassagem dos limites traados pelo constituinte inevitvel. procedente a preocupao de que os poderes constitudos podero sempre ultrapassar o delineamento constitucional. Este quadro de possibilidade tem se mostrado muito mais corriqueiro do que se imaginava aps as demandas rpidas de tomada de deciso impostas pela globalizao econmica. Por outro lado, forosa ser a dvida quanto a quem compete mensurar esta ultrapassagem, tornando-a, se for o caso, invlida, como fazem as cortes constitucionais. Se o poder legislativo ou o executivo exorbitam o limite definido pelo constituinte, a algum dever competir a tarefa de resolver o problema, de forma a adequar tanto a soluo quanto o seu processo ao que determinado pelo mesmo texto constitucional. O que a razo Iluminista recomenda, segundo meu entendimento, que o processo de invalidao desta ultrapassagem seja ele

22 prprio resolvido por quem possui legitimidade da vontade coletiva para tal inerente sua natureza institucional. Como a legitimidade coletiva no se institui, mas sim pertence essncia de uma idia (e da idia do poder legislativo), a ultrapassagem somente poder ser corrigida por este poder ou por algum organismo interior a ele, uma vez que a exterioridade ao poder legislativo da jurisdio constitucional que compromete o seu carter democrtico, por ser o titular exterior portador da vontade coletiva de que nos fala Immanuel Kant. A retirada da prerrogativa do poder legislativo do controle direto sobre a constitucionalidade se reveste desta maneira numa alternativa conservadora, j que a faculdade de invalidao dos atos do legislativo reside no crculo judicirio, tradicional aliado do executivo absolutista, modernamente domesticado, como bem demonstra a afirmao de Tocqueville com a qual se inicia o presente ensaio. Por fim, interessante mostrar a leitura de Kant que Ingeborg Maus realiza a respeito da inverso (Umkehrung), representada pela preponderncia da jurisdio constitucional: A nova predominncia da justia constitucional sobre o parlamento representa para a relao do exerccio institucionalizado e no institucionalizado da soberania popular uma inverso da funo da constituio em si43. Existe, ainda, mais um ponto a fortalecer o carter conservador da jurisdio constitucional, qual seja o de seu papel de poder acima das disputas. Este ponto merece especial considerao, pelo fato de que a experincia poltico-institucional brasileira conviveu durante sessenta e sete anos com um poder acima dos demais, no caso o poder moderador da Constituio de 1824. A conformao de um poder moderador, pretensamente neutro no novidade e at os dias de hoje se revela com capacidade argumentativa (e mobilizatria) para, por exemplo, justificar um eventual retorno da monarquia. O seu vis teolgico patente: um poder neutro somente possvel se infalvel, j que dever ser exercido por algum educado - pelo e com o peso da tradio para lidar com tais situaes desde a mais tenra idade. Discursivamente, o poder Moderador era chave de todo Imprio, sendo seu exerccio da estrita competncia do

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MAUS, Ingeborg, Zur Aufklrung der Demokratietheorie Rechts- und demokratietheoretische berlegungen im Anschlu an Kant, Frankfurt/M., Surhkamp, 1992, p. 235. No original: Fr das Verhltnis von institutionalisierter un nichtinstitutionalisierter Ausbung der Volkssouvernitt aber bringt die neue Dominaz der Verfassungsjuztiz gegenber dem Parlament eine Umkehrung der Funktions der Verfassung selbst mit sich.

23 imperador. O problema da manuteno do equilbrio entre os poderes do Estado avanou na sua vertente liberal a ponto de no mais se satisfazer somente com a tradicional diviso de poderes, mas sim de estabelecer tambm um mecanismo de controle dos poderes, na medida em que se sofisticavam as exigncias polticas e sociais reformuladas pela Revoluo Francesa. Como para os fathers da Constituio dos Estados Unidos da Amrica o povo era mantido fora da possibilidade decisria de conformao dos poderes do Estado, o papel de controlador da constitucionalidade por meio de uma corte igualmente imune ao controle popular e do legislativo preencheria o requisito liberal de estabelecimento de uma democracia limitada e, paradoxalmente, legitimada por sua prpria sociedade, como tm provado seus mais de duzentos de vida. Seja na forma de poder moderador, de corte suprema, o fato que a necessidade de um controle superior existe e at os dias atuais este argumento no parecer ter perdido em fora. A jurisdio constitucional funcionado como a instncia moderadora dos eventuais abusos do poder legislativo e de sua maioria parlamentar assegurava a estabilidade desejada pelos liberais. Aqui outro aspecto merece reflexo. Sistemas liberais no raro abrem espao poltico para representao poltica externa ao crculo liberal: a Inglaterra sempre conviveu com governos trabalhistas e atualmente os governos que se definem social-democratas na Europa e no Brasil praticam abertamente polticas liberais, satisfazendo as exigncias do mercado. Potencialmente, a jurisdio constitucional, principalmente com a dilatao cada vez maior dos instrumentos de controle concentrado da constitucionalidade no Brasil, tem funcionado como compensao em favor do liberalismo contra a presena nos parlamentos de grupos heterogneos e de orientao anti-liberal, bem como dos resultados de suas deliberaes. Neste sentido, a jurisdio constitucional reencarna duas exigncias que somente com o auxlio da teoria poltica se pode melhor compreende-los: a) suas decises correspondem - e nesta qualidade so aceitas pela sociedade poltica - moderao do conflito entre os poderes; e b) seu funcionamento se traduz na perene desconfiana cultural que a mesma sociedade poltica possui dos parlamentos e de sua capacidade de elaborar leis e espcies normativas constitucionais. Desejo, a partir de agora, tomar o ponto da cultura da desconfiana em relao ao legislativo e seu contedo conservador, na esperana de poder demonstrar uma outra

24 insuficincia da teoria constitucional, para, sozinha, explicar o funcionamento da jurisdio constitucional. No caso brasileiro do exerccio do controle concentrado da constitucionalidade o exemplo da ao declaratria de constitucionalidade e sua jurisprudncia elaborada pelo STF fornecem aspectos interessantes a serem obervados.

4. A

AUSNCIA DE CULTURA POLTICA DEMOCRTICA: DETERMINANTES

ENDGENAS

Que a necessidade da teoria poltica para uma compreenso menos imprecisa dos mecanismos constitucionais evidente no se constitui em nenhuma novidade, como venho insistindo aqui. O que parece no to evidente como esta deve integrar a observao do fenmeno constitucional, especificamente, do controle da constitucionalidade das leis e atos normativos. Cristina Queiroz nota que todo o jurdico aspira ao poltico e todo poltico pressupe e reclama de alguma forma o jurdico44. Os debates em torno da democratizao do poder judicirio enfrentam um ponto em comum no Brasil aps a Constituio de 1988: a tarefa de transformar o poder judicirio possui tenses externas e, mais determinantemente, interna. Quase a unanimidade dos que se propem a discutir como inserir efetivamente o poder judicirio na esteira da redemocratizao brasileira, referem-se muito mais aos problemas internos deste poder do que aos seus externos; o que no significa pensar que este ltimo aspecto seja de importncia menor. O surgimento de articulaes internas do poder judicirio nas esferas estaduais e federal um indicador de que as alteraes internas no mbito do poder judicirio no podem mais esperar, e que as novas geraes de juzes desejam igualmente interferir nas decises administrativas do poder, abandonando sua tradicional posio de passividade. O que sempre se observou, quanto ao comportamento de juzes das diversas instncias inferiores era, na verdade, quase uma repetio linear daquilo que se constatava tambm no cenrio macro-poltico da vida institucional brasileira. Em especial, nos anos de autoritarismo a ao do Estado patrimonialista se legitimava pela natureza destes regimes: a distribuio de benesses obedecia ao critrio da pessoalidade e a confuso
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QUEIROZ, Cristina M. M, Os Actos Polticos no Estado de Direito O problema do controle jurdico do poder, Coimbra, Livraria Almedina, 1990, p. 13.

25 entre o pblico e o privado era muito mais do que apenas uma de suas marcas mais identificadoras, mas sim a razo de existncia das distintas negociaes polticas. Acordos entre foras polticas disputavam a primazia do favor do poder central, embora todas do mesmo lado, como era o caso das eleies com as conhecidas sublegendas45 eleitorais, dimensionadas a partir da participao destas foras na diviso de cargos, recursos e promoes seja do poder central, seja daquele regional. Se por um lado, as instncias locais e regionais de poder careciam do poder central para sobrevivncia, a reciprocidade tambm existia, na medida em que o apoio mais localizado era imprescindvel para a aparncia de democracia relativa46 que se vivia o Brasil. Esta aparncia, aliada ao relativo e curto progresso do perodo do milagre econmico brasileiro47 emprestava ao Brasil uma credencial exterior importante, uma vez que o cenrio poltico internacional no se mostrou muito hostil ao governo brasileiro, ainda que reconhecendo suas deficincias no campo da democracia poltica. A repartio de benefcios que se verificava neste campo da poltica brasileira contaminava todo o aparelho burocrtico do Estado, inclusive o do poder judicirio. As remoes e promoes de juzes ocorriam levando-se em conta o critrio de confiana existente entre quem nomeava e quem era nomeado. A existncia mesmo nos dias atuais - do parmetro extremamente subjetivo do merecimento oferecia o espao legal para tais nomeaes. Evidente que este mecanismo provocava e ainda provoca distores considerveis, permanecendo, at hoje ainda, matria a ser definida
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Pelo sistema eleitoral das conhecidas sublegendaso partido de apoio aos governos militares brasileiros do ltimo perodo autoritrio poderia ter distintos candidatos aos cargos majoritrios. A Aliana Renovadora Nacional ARENA conseguiu, deste modo, acomodar todas as foras de sustentao ao regime militar em torno de si, chegando a se reivindicar como o maior partido do ocidente poca. 46 Expresso utilizada pelo ex-presidente do Brasil, General Ernesto Geisel (15.03.1974-15.03.1979), para designar a democracia brasileira. Entendia o ex-presidente, influenciado, sobretudo, pelos ideais de Oliveira Vianna, que o povo brasileiro no era culto como o dos Estados Unidos ou Alemanha. Para garantir a viabilidade de um governo era necessrio verificar o estgio de civilizao de um povo (...) in DARAJO, Maria Celina & CASTRO, Celso, Ernesto Geisel, 2 edio, Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas Editora, 1997, pp. 395 e 396. 47 A expresso refere-se ao segundo perodo da ditadura militar que se instalou no Brasil aps 1964, compreendido a partir de 1971. Por esta concepo, a democracia passa a ser uma questo secundria diante dos desafios econmicos a serem enfrentados. Neste sentido, o governo militar teria realizado o feito do crescimento econmico de forma milagrosa, restando a tarefa de diviso do produto desta riqueza. John Kenneth Galbraith um dos principais formuladores deste pensamento, para quem do desenvolvimento econmico advm as coisas menos essenciais como segurana poltica do sistema ou educao universal e gratuita. Cf. John Kenneth GALBRAITH, The Voice of the Poors Essays on Economic and Political Persuasion, Cambridge (Mass.)/London, Harvard University Press, 1983, p. 7.

26 objetivamente por tribunais para fins de promoo de juzes. Diante deste quadro, restava ao magistrado possibilidade de subservincia ao grau superior de jurisdio, o que representaria a sua ascenso profissional, ou a resistncia com as dificuldades a ela inerentes. No se pode dizer que este mecanismo funcionou sempre em harmonia com os interesses daqueles que o elaboraram. Muitos magistrados honrados ascenderam na sua carreira, sem compromisso algum com favores dos tribunais superiores ou de outros atores polticos acostumados a ter participao no sistema de promoo e acesso a tribunais. Estes casos traduzem, porm, uma minoria que no tinha como alterar um quadro mantido e dominado por uma eficiente estrutura, e ainda, para alm de legalmente institucionalizado, culturalmente enraizada, o que bem mais problemtico. Talvez aqui resida um dos principais obstculos democratizao do poder judicirio: a falta de uma cultura democrtica, transfigurada tambm na ausncia de apreo democracia e transparncia dos atos internos e julgamentos do poder judicirio. O apreo democracia possui, no meu entender, dois vetores: primeiro, o convencimento de que a aplicao do ordenamento jurdico brasileiro deve se guiar pela realidade constitucional instalada a partir de 1988, portanto, deve ser aplicado segundo os parmetros de um Estado Democrtico de Direito. Esta determinao, em razo de sua fora histrica normatizada e de sua posio logo no art. 1 da Constituio Federal, impe-se como princpio dos princpios. Assim, deve o magistrado recorrer teoria da democracia para identificar os valores que coincidem com a perspectiva da democracia, o que no tarefa impossvel, se se considera que magistrados dispem do manejo acadmico do direito, especialmente aqueles que ocupam o segundo grau de jurisdio no Brasil, onde, alis, no so raros os que possuem envolvimento com a atividade e produo acadmica. O segundo vetor aquele da falta de um processo de democratizao dos membros do poder judicirio. O processo constituinte brasileiro poupou o poder judicirio brasileiro, em especial o Supremo Tribunal Federal, de uma transformao de seus membros no momento em que manteve nas mesmas funes juzes e ministros nomeados e identificados com o regime militar que se encerrava. Contrariamente ao que se realizou na Alemanha (com a Entnazifizeirung) ou mesmo na Argentina, permaneceram onde estavam no Brasil os ministros de todos os tribunais superiores e dos

27 tribunais de justia estaduais. No que pese o reconhecido talento de alguns destes membros, o problema aqui de outra ordem: o seu compromisso com a democracia era quase nulo; sua formao terica no possua base democrtica e a radicalidade da transformao democrtica no nvel constitucional era-lhes apenas um vago desenho a ser implementado sem causar grandes transformaes, devendo operar-se naturalmente, sem grande rupturas; exatamente as rupturas de que o Brasil necessitava. Nada mais prximo do pensamento conservador. O comportamento da ao dos representantes da magistratura nos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte comprova que esta mentalidade foi dominante. Talvez isso explique o fato de que, salvo alguns instantes localizados, a estrutura do poder judicirio na Constituio de 1988 tenha permanecido quase idntica quelas que se tinha em 1946 e em 1967/6948, o que sugere, desde j, a facilidade com que o poder judicirio convive tanto com democracia como com autoritarismo. Para os fins deste limitado trabalho, desejo proceder apenas a consideraes acerca daquilo que qualifiquei de primeiro vetor. Em outras palavras, pretendo discutir pontos que fazem da necessidade de uma cultura democrtica, no mbito do poder judicirio, tanto um aspecto fundamental de sua reforma, como mesmo um elementos caracterizadores de sua atuao, seja para explicar sua posio pretrita, seja para sua localizao no espao de uma futura alterao na estrutura do poder judicirio. Nesta perspectiva, concentrarei a ateno deste ponto de minha anlise no conceito de cultura democrtica aqui entendido como a prtica reiterada de posturas por parte do poder judicirio que combinam a prescrio normativa objetiva determinada pela Constituio Federal de 1988 considerada em sua condio de carta poltica para um Estado Democrtico de Direito com a compreenso que o poder judicirio tem de si prprio, na qualidade de ator poltico imprescindvel realizao constitucional do Estado Democrtico de Direito constitucional. Claro que o conceito de cultura comporta exaustiva anlise de ordem antropolgica, ajustada discusso sobre a efetivao da justia, em especial numa sociedade marcada pelo multiculturalismo, como o caso do
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Ilustrativa a opinio da hoje Ministra do Superior Tribunal de Justia, Eliana Calmon, poca juza no Tribunal Regional Federal da 1 Regio: O judicirio enfrentou a constituinte sem real proposta de reforma, com lobbies eminentemente corporativos e at pueris, perdendo a grande oportunidade de realizar a mudana estrutural in Revista da OAB, 67/1998, p. 11.

28 Brasil49. Porm, para o objetivo de discusso aqui explicitado, parece mais prudente que se vincule a combinao acima descrita evoluo histrica do conceito de democracia para que seja possvel a aferio da necessidade e do grau de presena desta cultura democrtica no presente do poder judicirio brasileiro. Diante da conjuno deste critrio de origem histrica de democracia, recorro o conceito aplicvel ao caso de cultura democrtica discutido por dois clssicos do pensamento poltico iluminista Montesquieu e Rousseau - para sustentar que a noo de democracia e de instalao permanente de uma cultura democrtica se relaciona de forma indissocivel com a convico de que o representante do povo que exerce o poder do Estado - seja ele o presidente de uma repblica, o seu deputado ou senador, ou ainda o juiz no somente no pode ir alm do que est determinado pelo povo (na forma de um processo desencadeado pelo constituinte [que] no se detm, tratando-se, portanto, de tornar o poder constituinte e, conseqentemente, a soberania popular, ilimitada50), como no lhes ser permitido conviver com uma distncia entre o deliberante e o deliberado, entre quem decide e o o qu da deciso51. Referida considerao no tem feito parte das preocupaes do poder judicirio quando de suas decises, muito em especial quando se tem decises sobre constitucionalidade de leis e atos normativos oriundas do controle concentrado da constitucionalidade. Entendo, assim, que essa premissa, salvo entendimento melhor formulado, no parece ser possvel sem que se recorra parmetro iluminista de democracia52.

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Cf. Marcelo NEVES, Justia e diferena numa sociedade global complexa, in: SOUZA, Jess (org.), Democracia Hoje Novo desafios para a teoria democrtica contempornea , Braslia, Editora da Universidade de Braslia, 2001. Para o Autor, A justia no se pode reduzir a um universalismo moral individualista, no um atributo exclusivo do liberalismo. Ela afirma-se enquanto sensvel diferena, sendo esta compreendida aqui no apenas como diferena de valores coletivos ou mesmo individuais, mas tambm como diferenas de esferas de comunicao (idem, p. 330). 50 NEGRI, Antonio, O Poder Constituinte Ensaio sobre as alternativas da modernidade, DP&A Editora, 2002, p. 40. 51 PISIER, velyne, Montesquieu e Rousseau: Dois batedores da democracia, in: DARNTON, Robert & DUHAMEL, Olivier (orgs.), Democracia, Rio de Janeiro/So Paulo, Editora Record, 2001, p. 116. 52 Sempre oportuno lembrar que o conceito moderno de democracia herdeiro da tradio humanista do Iluminismo, consolidada com a Revoluo Francesa e submetido a duras provaes histricas, como o aparecimento dos movimentos socialistas, a Revoluo Russa e a crise do Estado liberal, etc. Neste sentido, vide RMOND, Ren, Os ciclos revolucionrios no sculo XIX na Europa, in: DARNTON, Robert & DUHAMEL, Olivier (orgs.), Democracia, Rio de Janeiro/So Paulo, Editora Record, 2001, pp.63 e ss.

29 H mais o que se comentar sobre o papel da internalidade do poder judicirio e sua ausncia de vocao democrtica. Como conseqncia da falta de uma referida cultura democrtica, tem-se no ambiente institucional o espao para contaminao de projetos que prejudicam a consolidao da democracia, ou mais incisivamente: em desfavor da introduo da cultura da democracia num meio constitucional que, pelo menos formalmente, exige sua confirmao. Pode-se afirmar que, pelo menos no caso da responsabilidade de implementao do texto constitucional de 1988, no seria somente do poder judicirio, mas tambm que o poder legislativo brasileiro no estaria oferecendo seu compromisso com a solidificao da cultura democrtica, ou mesmo que esta cultura seria estranha ao poder legislativo. No vejo como inexoravelmente graves os espasmos antidemocrticos por parte do poder legislativo brasileiro, tampouco me parece razovel que se diga que o poder legislativo no possui cultura democrtica. O legislativo brasileiro, exceto o do Mxico, o nico na Amrica Latina que se submeteu por mais de cinqenta anos ininterruptos a eleies peridicas. De 1945 at os dias de hoje, jamais se deixou de votar para deputados estaduais, federais e senadores, ainda quando tais eleies se deram durante o perodo militar. As conhecidas eleies de 1974 que garantiram maioria oposio corporificada no ento MDB bem demonstram a viso que a sociedade tinha do poder legislativo a ponto de credenci-lo como instrumento necessrio redemocratizao que somente se iniciaria a partir de 1980. Esta referncia de expectativa inexistiu relativamente ao poder judicirio. E no foi sem bons motivos. Neste ponto h uma autntica demonstrao de como a falta de uma cultura democrtica pode ser decisiva para o comportamento futuro das instituies, e, especificamente, de qualquer dos poderes do Estado. O poder legislativo no Brasil e no mundo portador dessa cultura. Sua tradio histrica transforma-o num verdadeiro ator poltico que tem sido competente para dar, na grande maioria das vezes, vazo aos legtimos desejos de uma sociedade. bem verdade que essas afirmaes possuem exemplos que provam exatamente o oposto. Mas so excees que apenas confirmam a regra geral. Quanto ao poder judicirio no h como se asseverar o mesmo. Pelo menos na memria histrica brasileira, nunca se soube de enfrentamento, por parte do poder judicirio, em relao aos movimentos autoritrios que, sem maiores dificuldades,

30 riscaram a validade de constituies das quais o poder judicirio funcionava como guardio, como o caso da outorga da Constituio de 10 de novembro de 1937 ou mesmo do golpe militar de 31 de maro de 1964. H que se lembrar que juzes no impedem tampouco realizam - revolues ou movimentos autoritrios. Por outro lado, a resistncia ainda que meramente discursiva, colocaria os juzes num patamar de apreo democrtico por parte da sociedade; apreo referencial que eles, historicamente, no dispem at os dias de hoje. Outro bom indicador para fins de discusso a respeito da ausncia de uma cultura democrtica no poder judicirio o da judicializao da poltica53. Se se percebe cada vez mais que muito dos embates polticos da sociedade se deslocam para a arena judiciria, abandonando o campo da poltica e dos polticos, este episdio pode ser denunciador de diversos aspectos. O primeiro deles, sem dvida, pode ser percebido por meio de um descrdito dos polticos, mas no da poltica, na medida em que a natureza do conflito jamais deixar de ser poltica pelo fato de vir a ser resolvida pelo poder judicirio. O segundo deles que o poder judicirio passaria a ser visto como depositrio das esperanas da realizao constitucional, articulao que executivo e legislativo tm sistematicamente se recusado a fazer. De uma outra vertente, poder-se-ia ainda dizer, num terceiro ponto que, nesta condio mais que nunca a presena da cultura democrtica no judicirio quando este chamado a interferir nas questes polticas se mostra muito mais importante. No estou to certo quanto procedncia do primeiro aspecto. O fato de que a poltica tenha se judicializado no pode levar conseqncia inevitvel de descrena dos polticos. Cada vez mais a participao nos processos de escolha poltica cresce no Brasil. Ainda que se tenha desprezo pelos polticos, a avaliao geral do Congresso Nacional no Brasil tem melhorado, e a regular periodicidade de eleies, que no deixam de mobilizar contingente considervel de cidados e cidads, autoriza a concluso de que, de alguma maneira, o poltico no pode ser simplesmente encarado como mero diletantismo pela sociedade. Demais, o poder legislativo brasileiro tem dado provas de sua maturidade
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Sobre o assunto, a obra VIANNA, Luiz Werneck; CARVALHO, Maria Alice Rezende de; MELO, Manuel Palcios Cunha & BURGOS, Marcelo Baumann, A Judicializao da Poltica e das Relaes Sociais no Brasil, Editora Revan, Rio de Janeiro, 1999, se constitui em precioso estudo sobre o assunto.

31 quando destitui seus prprios membros dos mandatos por motivos que, em poucos anos atrs, no causariam mais que um efmero mal estar entre os parlamentares. Tambm h de se ressaltar que, aliada existncia de canais de televiso que transmitem as sesses do poder legislativo brasileiro, a populao esteve atenta ao que ocorria no parlamento brasileiro, estimulada pela macia cobertura dos meios de comunicao. De forma semelhante, no creio que a corrida ao poder judicirio para a soluo de conflitos polticos possa vir a ser compreendida como ampliao da legitimidade54 do poder judicirio. Em questes de constitucionalidade, a ampliao da legitimidade do Supremo Tribunal Federal tem se mostrado fundamental para o encorajamento da judicializao da poltica. preciso no esquecer que critrios tericos de natureza supraconstitucional, como a discusso sobre a legitimidade da jurisdio constitucional, no parecem ter sido considerados com o objetivo de oferecer sustentao a esta afirmativa. Igualmente no se deve olvidar que em muitas das questes polticas resolvidas pelo Supremo Tribunal Federal, como aqui tenho sustentado, o limite constitucional foi ultrapassado este um fenmeno que no ocorre somente com o Supremo Tribunal Federal, mas com todas as cortes controladoras da constitucionalidade das leis que se tem notcia tendo, em alguns casos, sido notado o firme propsito de retaliao por parte dos outros poderes, o que no foi levado a cabo em virtude do desejo de manuteno do jogo institucional instalado. Este ultrapassar por si s compromete a ampliao da legitimidade na medida em que ela se d fora do desenho constitucional. E se permanece a deciso que tenha ultrapassado o comando constitucional, ela permanece vlida em nome de um bvio exerccio da dogmtica jurdica que determina que somente o controlador da constitucionalidade poder rever, judicialmente, suas prprias decises. Detivesse o Supremo Tribunal Federal a tradio de uma cultura democrtica, com certeza teria sido mais cauteloso ao apreciar questes de cunho poltico que lhe foram jogadas s mos, como o caso dos mandados de segurana impetrados durante o processo de crime de responsabilidade do ex-presidente Fernando Collor de Mello, a jurisprudncia em impeachment ou ainda o problema dos juros de doze por cento ao ano

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VIEIRA, Oscar Vilhena, Supremo Tribunal Federal Jurisprudncia Poltica cit., p. 226.

32 A ausncia da cultura democrtica compromete tambm a viso de que o poder judicirio possa vir a ser visto como depositrio das expectativas de realizao constitucional. Neste sentido, a afirmao de Lnio Streck oportuna: No surpreende, pois, que institutos como a argio de descumprimento de preceito fundamental, o mandado de injuno e a ao direta de inconstitucionalidade por omisso e tantos outros dispositivos previstos na nova Constituio continuem ineficazes55. Recorrendose judicializao da poltica, acreditou-se que a atuao do Supremo Tribunal Federal seria determinante na realizao do importante instrumento do mandado de injuno. O Tribunal desviou-se do possvel entendimento de que ele poderia, sim, expedir a injuno para o caso concreto e que tal atitude, a qual efetivamente consiste em intromisso na seara do poder legislativo, representa uma ruptura do monoplio da tarefa de legislar; ruptura momentnea, porm autorizada pelo constituinte. A definio do mandado de injuno pelo Supremo Tribunal Federal, no exerccio da judicializao da poltica um bom exemplo: reafirmou tanto a ausncia de compromisso do Tribunal com a nova Constituio, como tambm denunciou a ultrapassagem da determinao constitucional, dando um sentido diverso quilo que o constituinte decidiu, e demonstrou, por fim, que a falta de uma cultura democrtica por parte dos membros do poder judicirio poderoso instrumento em desfavor de sociedades em fase de consolidao de sua democracia.

5.

CULTURA

DEMOCRTICA

AO

DECLARATRIA

DE

CONSTITUCIONALIDADE

Desejaria relembrar aquilo que demonstrei nas primeiras pginas deste artigo, ou seja, as palavras a respeito da Constituio Federal em 5 de outubro de 1988, proferidas pelo Ministro Jos Carlos Moreira Alves, em entrevista ao jornal Correio Braziliense. O Ministro afirmou que o Supremo Tribunal Federal dar-se-ia ao esforo de tornar a nova Carta vivel, e ainda que com o passar do tempo, as imperfeies da [nova Constituio] sero corrigidas56. Que motivos teria o Ministro para reivindicar para o Supremo Tribunal Federal a tarefa de tornar capaz a Constituio Federal de 1988 de conviver com a governabilidade? No adequado que se indague sobre eventuais razes
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STRECK, Lnio Luiz, Jurisdio Constitucional e Hermenutica Uma Nova Crtica do Direito, Porto Alegre, Livraria do Advogado Editora, 2002, p. 30. 56 MEDEIROS, Humberto J., Realizao Constitucional do Mandado de Injuno cit. , p. 126.

33 de ordem subjetiva para que se chegue a uma resposta plausvel. O caminho da racional objetividade parece ter muito mais a oferecer em termos de anlise e de possveis respostas. Num instante inicial, observa-se a reivindicao para si para a ltima instncia do poder judicirio brasileiro de rbitro supremo da poltica, ignora aquilo que h pouco se reportou: a vinculao do deliberado ao deliberante, e a continuidade do poder constituinte quando da efetivao e vigncia de um texto constitucional. Em tal ambiente, patente a ausncia de uma cultura democrtica na ltima instncia do poder judicirio do Brasil, que no resta isolada, pois no h como se negar a influncia dos pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal nos outros tribunais do Pas e nos juzes. O quadro aqui descrito se agrava quando se sabe que a introduo do stare decisis, ou efeito vinculante, como denomina a verso brasileira, no apenas no integra a tradio do controle jurisdicional brasileiro, como representaria a institucionalizao explcita da distncia entre deliberante e deliberado, indo at o extremo de limitar a continuidade do poder constituinte. Evidencia-se num importante momento de discusso constitucional a dificuldade de formao de uma cultura democrtica tambm para o poder judicirio exterior aos limites desse poder57. Um ltimo demonstrativo que merece mais ateno quanto ao problema da ausncia da cultura da democracia no judicirio o do acesso aos tribunais. Muito mais importante do que o resultado a nomeao em si para tribunais estaduais, regionais e
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O efeito vinculante no Brasil foi introduzido pela Emenda Constitucional n 03, de 17.03.1993, que criou a ao declaratria de constitucionalidade, cujas decises possuem efeito vinculante (art. 102, 2, CF). A extenso deste efeito em outros tipos de instrumentos de controle concentrado de constitucionalidade j se deu. o caso da argio de descumprimento de preceito fundamental, por meio da Lei n 9.882, de 03.12.199. Ressalte-se, ainda, que a Proposta de Emenda Constitucional n 29/2000, que trata da reforma do poder judicirio, em discusso no Senado Federal (Relator o Senador Bernardo Cabral), estende o efeito vinculante a todas as decises do Supremo Tribunal Federal (PEC n 29, de 200, conforme proposta do art. 103-A e seus pargrafos, p. 99). Importante lembrar a recomendao do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID para a reforma do poder judicirio: El derecho y los tribunales de justicia deben facilitar la consolidacin de las reformas econmicas, la apertura e integracin de las economas, as como incentivar la productividad de las empresas y promover la integracin de los setores sociales ms pobres en el circuito econmico formal. Para ello, tienen que responder a las necesidades de regulacin del mercado y de los distintos agente econmicos y sociales, superando la concepcin de un orden jurdico que grava a la comunidad con altos costos asociados a las formalidades que deben observarse y la sobreutilizacin de procedimientos litigiosos. Es necesario consolidar el derecho por su propia pertinencia in BID - BANCO INTERAMERICANO DE DESAROLLO, Elementos para la Modernizacion del Estado, Washington, D.C., Jullo de 1994, p. 16.

34 superiores o seu processo desperta mais cuidados no seu trato. Como se afirmou anteriormente, o primeiro grande problema do poder judicirio configura-se na falta de uma cultura democrtica de seus membros, notadamente os integrantes do segundo grau de jurisdio federal e estadual. Percebe-se uma reao encadeada: estes membros aceitam a clandestinidade do processo de suas nomeaes e retribuem na forma de fidelidade aos interesses das foras responsveis por sua nomeao. Claro que este fenmeno no linear. Ele em si historicamente repetido, mas de forma contraditria, o que explica, por exemplo, casos isolados de rompimento entre os responsveis pela nomeao e o nomeado. Fato que tambm por participarem deste jogo nada transparente, as formulaes jurdicas destes membros denunciam sua viso conservadora do direito, a qual j vinha sendo expressada em suas decises e comportamentos anteriores nomeao. Essa posio conservadora se encontra explicada na obra de Jos de Albuquerque Rocha da seguinte forma: a) concepo mecanicista na interpretao dos textos legislativos (...); b) concepo do ordenamento jurdico como um sistema coerente, completo e independente da realidade scio-econmica; c) predisposio a aceitar como legtimas as solicitaes do poder dominante58. A tarefa de instituio de uma cultura democrtica no mbito do poder judicirio no uma atribuio somente do poder judicirio, e, alis, nem salutar que seja monopolizada por um nico ator poltico. Em nome da heterogeneidade de idias caracterstica da democracia esta uma tarefa que pertence a toda a sociedade, e esta que deve concentrar seus esforos no sentido discutir amplamente o que deseja de seu poder judicirio. O que se evidencia como desaconselhvel a permanncia do quadro atual, em especial numa sociedade como a brasileira que tem dados sinais inequvocos de maturidade democrtica. O caso da ao declaratria de constitucionalidade ADC, doravante - bem poder ser vir de um seguro parmetro, no somente por sua natureza, mas tambm pelo processo de que resultado. Primeiramente cumpre dizer que a introduo da ADC no sistema de controle concentrado da constitucionalidade brasileiro, como de conhecimento geral, se deixa mostrar pela necessidade da segurana jurdica, portanto, da
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ROCHA, Jos de Albuquerque, Estudos Sobre o Poder Judicirio, So Paulo, Malheiros Editores, 1995, p. 108.

35 governabilidade em detrimento da democracia59, e, assim determinada (principalmente por fora de seu diminuto rol de ativamente legitimados sua propositura) pela chefia do poder executivo. A grande novidade ao debate de controle concentrado da constitucionalidade trazido pela ADC foi aquele de seu efeito vinculante e, mais interessante ainda, a argumentao do Min. Moreira Alves, relator da ADC n 1-DF, a qual consta da deciso final pelo STF. A ADC foi introduzida pela Emenda Constitucional n 3, de 17 de maro de 1993, que alterou a alnea a do art. 102 da Constituio Federal, adicionando ao mesmo artigo os pargrafos 1 e 2, alm de modificar outros dispositivos constitucionais. Como se disse a grande novidade foi o efeito vinculante atribudo s decises em ADC quando das decises definitivas de mrito proferidas pelo Supremo Tribunal Federal (art. 102, 2 do art. 102). A ADC n 1-DF teve como requerentes o Presidente da Repblica e as Mesas do Senado Federal e Cmara dos Deputados. A partir deste acrdo, foram fixadas as diretrizes jurisprudenciais do STF sobre a ADC, enfrentando-se, inclusive, o questionamento da emenda constitucional que a instituiu. A ADC foi introduzida por emenda constitucional, cuja constitucionalidade foi questionada. Estes vcios de inconstitucionalidade sustentavam-se, principalmente, em dois pontos: a) a ADC, ao introduzir o efeito vinculante, violaria o direito constitucional da ampla defesa, com os recursos a ela inerentes (art. 5, LV da Constituio Federal), o que significaria sua inconstitucionalidade na medida em que emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais no ser objeto de deliberao (art. 60, 4, IV da Constituio Federal). O efeito vinculante, no permitindo o uso de recursos, seria visto, pois como uma limitao ao direito de ampla defesa judicial; b) o STF passaria a exercer uma funo consultiva dos poderes executivo e legislativo, o que afronta abertamente sua configurao constitucional, em especial a separao de poderes, igualmente estatuda como clusula ptrea pelo art. 60, 4, III da Constituio.

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Claramente demonstrado est esta condicionante no acrdo da ADC n 1-DF, cujo texto, na ntegra, se acha publicado tambm por Gilmar Mendes Ferreira, in MENDES, Gilmar Ferreira, Moreira Alves e o Controle de Constitucionalidade no Brasil, So Paulo, Celso Bastos Editor/Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 2000, especialmente pp. 262 e ss.

36 O Min. Relator da ADC n 1-DF, Jos Carlos Moreira Alves, enfrentou os tpicos acima apontados, quando do julgamento da referida ao. Quanto ao primeiro, afirmou ele que: Improcede, dessa forma, a alegao de que o novo instituto suprime as garantias de acesso ao Judicirio, do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditrio. Os juzes e tribunais continuam competentes para o processo e julgamento dos litgios concernentes as relaes jurdicas corretas, constitudas sob a gide da lei ou ato normativo federal objeto da ao declaratria de constitucionalidade60. Demais, na avaliao do Min. Relator, o efeito vinculante no representa nenhuma novidade, j que mesmo nos casos de ao direta de inconstitucionalidade a no uniformizao deve ser corrigida por meio dos recursos previstos na legislao processual, o desrespeito ao julgado na ao declaratria de constitucionalidade pode ser reparado no s mediante esses meios processuais, como tambm por via de reclamao61. No acrdo em anlise, o fundamento justificador da instituio da ADC ao sistema brasileiro de controle abstrato da constitucionalidade o da segurana jurdica. Nas palavras do Min. Relator: Objeto da tutela constitucional a certeza da relao jurdica. (...) a primeira peculiaridade do novo instituto (...) est em que o estado de incerteza combatido direta e preventivamente, em processo autnomo, tornando-se questo constitucional em si mesma, e no para a tutela de direitos subjetivos62. A respeito do carter consultivo do STF, com a introduo da ADC, escreveu o Relator que: O pronunciamento do Supremo Tribunal Federal depende de provocao do rgo legitimado para a ao e da demonstrao dos pressupostos de admissibilidade da ao. A discricionariedade judicial limitada pelo pedido, que pode referir-se a toda a lei ou a parte dela, campo esse delimitado pela extenso das controvrsias acerca da sua constitucionalidade63. Por fim, concluiu, ainda, o Min. Relator de que a sustentao sobre o carter consultivo do STF (...) no atenta apara a circunstncia de que, visando a ao declaratria de constitucionalidade preservao da presuno de

constitucionalidade do ato normativo, nsito a essa ao, para caracterizar-se o interesse objetivo de agir por parte dos legitimados para prop-la , que pr-exista controvrsia que
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MENDES, Gilmar Ferreira, Moreira Alves e o Controle de Constitucionalidade no Brasil cit. , p. 265. Idem, p. 266. 62 Idem, pp. 262/263. 63 Idem, p. 267.

37 ponha em risco essa presuno, e, portanto, controvrsia judicial no controle difuso de constitucionalidade, por ser esta que caracteriza inequivocamente esse risco. Dessa controvrsia, que dever ser demonstrada na inicial, afluem, inclusive, os argumentos pr e contra a constitucionalidade, ou no, do ato afirmativo em causa, possibilitando a esta Corte o conhecimento deles e como tm sido eles apreciados judicialmente. (...) No h, assim, evidentemente, qualquer violao ao princpio da separao dos poderes64. O primeiro dos elementos a se registrar quanto ADC aquele referente dilatao do elenco de aes de controle abstrato da constitucionalidade e, merece ser reforado, em oposio ao que determinou o constituinte. Ora, a extenso atual do rol dos ativamente legitimados para propositura de Ao Direta de Inconstitucionalidade ADIN traduz, sobretudo, o firme propsito de envolver a sociedade na tarefa da guarda da constitucionalidade, e no entreg-la apenas ao STF e ao Procurador-Geral da Repblica, como representava a ideologia do constitucionalismo brasileiro anterior a 1988. Dotando essa viso de mais substncia discursiva objetiva, tem-se ainda o fato de que o controle de constitucionalidade exige tambm a participao das entidades federadas, e com elas, de seus atores sociais regionais. At mesmo uma leitura desatenta do art. 125, 2 da Constituio Federal65 obriga claramente a concluir que o controle abstrato de constitucionalidade no elemento exclusivamente proveniente da teoria constitucional, mas que possui determinantes polticas cada vez mais abertas e plurais, sempre na inteno includente; jamais excludente. Ligado a este aspecto, tem-se, por conseguinte, que a sobreposio da governabilidade66 em relao democracia e abertura dialgica poltica que a interpretao constitucional para o caso brasileiro objetivamente definido como um Estado Democrtico de Direito, como venho insistindo se constata com a instituio da ADC: mais um instrumento de judicializao da poltica; mais atribuio regulatria da poltica atribuda a um nico rgo sem tradio e composio
64 65

Idem, p. 276. Este dispositivo prev a imposio para que os Estados federados instituam o controle concentrado de constitucionalidade das espcies normativas estaduais e municipais, em relao constituio estadual respectiva, sendo vedada a legitimao ativa a um nico rgo. 66 Devo um agradecimento todo especial ao Prof. Dr. Gilberto Bercovici, que me chamou, pela primeira vez, a ateno para o importante ponto da governabilidade, bem como de seu confronto terico com a democracia. A adequada identificao dessa tenso consiste, a meu ver e confirmando o pensamento do Prof. Dr. Gilberto Bercovici, em problema crucial a possibilidade da ampliao como componente da teoria poltica do controle abstrato da constitucionalidade cada vez maior no constitucionalismo brasileiro.

38 democrticas; e do ponto de vista constitucional, mais um mecanismos de difcil compatibilidade (Vereinbarung) com a Constituio vigente, como procurarei agora demonstrar. Inexiste, pelo menos no texto do acrdo da ADC n 1-DF critrio que efetivamente estabelea uma distino conceitual entre ADIN e ADC, ou melhor: nada daquilo que no possa ser questionado por meio de ADIN, pode s-lo por meio de ADC. Observe-se o teor das afirmaes do STF no citado acrdo. Inicie-se pela segurana jurdica. evidente que a segurana das relaes jurdica consiste no cerne de uma ADIN. O requerente em ADIN deseja obter do STF a declarao de inconstitucionalidade nada impede, porm, que o resultado seja a confirmao da presuno legislativa de constitucionalidade exatamente para solucionar controvrsia de ordem constitucional, portanto, to grave e digna de apreciao como a controvrsia motivadora de ADC. Nenhuma diferena entre os dois tipos de aes de controle abstrato de constitucionalidade, neste sentido. Retomo o trecho, j transcrito, de que a ADC tem por objeto a segurana jurdica: Objeto da tutela constitucional a certeza da relao jurdica. (...) a primeira peculiaridade do novo instituto (...) est em que o estado de incerteza combatido direta e preventivamente, em processo autnomo, tornando-se questo constitucional em si mesma, e no para a tutela de direitos subjetivos67. Dignos de indagao os seguintes pontos: qual o objeto da ADIN? A incerteza jurdica na ADIN no se torna tambm questo constitucional em si mesma? Evidente que sim, tanto quanto no se constitui a ADIN em instituto de tutela de direito subjetivo, o que, alis, refoge completamente natureza do controle abstrato de constitucionalidade. A respeito do efeito vinculante, os contornos os argumentos do STF apenas confirmam o realismo cnico, na medida em que todos so conhecedores o STF, inclusive de que: a) os recursos processuais contra deciso de instncia inferior que segue orientao distinta daquela determinada pelo STF em ADIN possuem uma natureza e processamento, sobretudo - completamente distinta, pois, de uma reclamao perante o prprio STF; e b) se o efeito vinculante no interfere nas decises dos juzos inferior,

67

MENDES, Gilmar Ferreira, Moreira Alves e o Controle de Constitucionalidade no Brasil cit. , pp. 262/263

39 no cerceia a funo criadora judicial68, por qual motivo, ento, a sua introduo? Se nada muda, no faz sentido que o legislador, muito menos em exerccio do poder constituinte reformador, d-se ao diletantismo de legislar sobre o intil, sobre o que j se tem, Do ponto de vista da dogmtica, os problemas envolvendo o efeito vinculante no terminam aqui. A Constituio Federal afirma que somente as decises definitivas de mrito proferidas pelo STF em ADC possuem esse efeito. A Lei n 9.868, de 10 de novembro de 1999, no seu art. 21 diz o seguinte: O Supremo Tribunal Federal, por deciso da maioria absoluta de seus membros, poder deferir pedido de medida cautelar na ao declaratria de constitucionalidade, consistente na determinao de que os juizes e os Tribunais suspendam o julgamento dos processos que envolvam a aplicao da lei ou do ato normativo objeto da ao at seu julgamento definitivo. Que esse dispositivo legal incompatvel com o delineamento constitucional da ADC, no me resta dvidas, uma vez que o efeito vinculante somente surgiu no controle concentrado de constitucionalidade brasileiro como figura especialssima e, mais uma vez, para decises definitivas de mrito. A origem casustica da ADC alterao das regras do jogo depois deste j iniciado sugere que a governabilidade no somente preocupao do executivo, mas tambm do STF: o efeito vinculante para decises cautelares em ADC integra a jurisprudncia do STF desde o julgamento da ADC n 4, em 1998, quando o Tribunal entendeu o seguinte (...) 8. Medida cautelar deferida, em parte, por maioria dos votos, para se suspender, ex nunc, e com efeito vinculante, at o julgamento final da ao, a concesso da tutela antecipada contra a Fazenda Pblica que tenha por pressuposto a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do art. 1 da Lei n 9.494, de 10.09.97, sustando-se, igualmente, ex nunc, os efeitos futuros das decises j proferidas, nesse sentido69. Na verdade, o texto legal regulamentador do processo e julgamento de ADIN e ADC apenas traduz o pensamento do STF, confirmando do ponto

68

Idem, p. 263. Gostaria de chamar a ateno neste ponto para a lenta evoluo, pelo menos no que envolve a igualdade entre brancos e negros, da jurisprudncia da Suprema Corte dos Estados Unidos da Amrica, trazida no incio deste texto. Dvidas no h de que a existncia do stare decisis tem uma responsabilidade fundamental no fato de que aquela Corte enfrentou mais de cem anos de sua vida ativa para concluir que as duas raas so constitucionalmente iguais. 69 ADC n 4 MC/DF, DJ 21.05.1999, p. 002, Emet. Vol. 1951, -01, p. 0001, Braslia, 1999. Rel. Min. Sydney Sanches, p. 02.

40 de vista histrico o que sempre se afirmou: o STF e sua jurisdio constitucional se constituem em atores polticos fundamentais no cenrio institucional brasileiro e, quase sempre, em favor de um tipo de governabilidade. Desejo, por fim, enfrentar um outro tpico relativo natureza terica do efeito vinculante, e que, curiosamente, no parece ter sido discutido pelo STF (pelo menos no o foi durante a construo jurisprudencial da ADC), e que fornece mais pontos para a robustecer a incompatibilidade entre efeito vinculante e a Constituio Federal de 1988. Em 2000, Michel Stokes Paulsen afirmou que o stare decisis aplicado s decises da Corte Suprema dos Estados Unidos da Amrica nada mais seria do que mera poltica (mere policy), no possuindo, por essa razo, estatura constitucional (constitucional stature)70. Em razo de tal argumento, segundo Paulsen, inexistem obstculos ao legislador para rever a doutrina do stare decisis da Suprema Corte, em nome da Necessary and Proper Clause71, ou seja, do poder do legislativo de legislar. Assim como o stare decisis no poder ser defendido como uma regra constitucional a partir da referncia da linguagem, da histria e da estrutura da Constituio, no ele um princpio de status constitucional. (...) Qualquer julgamento onde o stare decisis seja observado um julgamento discricionrio, sujeito ao controle pelo congresso em nome da Necessary and Proper Clause72. A crtica aos argumentos de Paulsen foi elaborada por Richard H. Fellon Jr., reportando tambm segurana jurdica como elemento imprescindvel vida da sociedade e da constituio73. Neste sentido, a principal indagao do crtico: Se o stare decisis uma mera poltica, no constitucionalmente ordenada ou pelo menos autorizada como um elemento constitutivo da adjudicao constitucional, em nome de que direito
70

FALLON Jr., Richard H., Stare Decisis and The Constitution: An Essay on Constitutional Methodology, New York University Law Review, vol. 76, n. 2, may 2001, p. 570. 71 Inserida na Constituio dos Estados Unidos, no art. 1, 8, cl. 18: The Congress shall have Power to make all Laws which shall be necessary and proper for carrying into Execution the foregoing Powers, and all others Powers vested bythis Constitution in the Government of the United States, or in any Department or Officer thereof. Cf. Richard H. FALLON Jr., Stare Decisis and The Constitution: An Essay on Constitutional Methodology cit., p. 571. 72 Idem, p. 575. No original: Because stare decisis cannot (he believes Paulsen]) be defended as a constitutional rule by reference to the Constitutions language, history, and structure, it is not a principle of constitutional status. () The judgment whether stare decisis should be observed is a discretionary one, subject to congressional control under the Necessary and Proper Clause . 73 Idem, pp. 586 e ss.

41 poderia a [Suprema] Corte seguir os ditames exigidos por uma poltica que se contrape Constituio?74. O que chama a ateno da defesa do stare decisis realizada por Fellon Jr., no que pese a qualidade da formulao de Paulsen, um elemento no presente na defesa do efeito vinculante da ADC: a presena de critrios polticos. Fellon Jr. no deixa dvidas: A legitimidade da Suprema Corte para aplicao do princpio do stare decisis em questes constitucionais pode ser baseada pelo menos em parte nos nveis de aceitao a razoveis de justia e prudncia75. No h como negar o grau de boa sistematicidade qualidade das duas posies. Tenho que seria instigante submeter o efeito vinculante introduzido no controle concentrado da constitucionalidade brasileiro pela ADC a semelhante anlise, uma vez que a qualidade democrtica que a Constituio Federal reivindica para si permite, em nome do Estado Democrtico de Direito, que se tente referida operao. Igualmente, at mesmo pelo fato de que, historicamente, reside no ponto da no adoo do efeito vinculante, desde a Constituio de 1891, a grande diferena entre o controle da constitucionalidade do Brasil e o adotado pela Suprema Corte dos Estados Unidos. No se me afigura problemtico que se critique o efeito vinculante apenas por sua natureza poltica. O problema talvez resida na desigualdade entre os poderes que ele causa, oriundo que de cortes sem legitimidade democrtica, qualidade da qual dificilmente se desvencilhar. Inconteste o fato de que a questo da segurana jurdica, utilizada pelo prprio STF como critrio fundante e legitimador da constitucionalidade do ingresso da ADC na Constituio Federal, nada mais representa seno o reconhecimento da necessidade de interveno na poltica por parte do STF, sem que esse detalhe seja em instante algum reconhecido pelo STF. Ao justificar para si a tarefa de aferir esse parmetro, controlando a politicidade da Constituio, o STF ultrapassa
74

sua

configurao

constitucional,

comprometendo

tambm

vetor

Idem, p. 571. No original: If stare decisis were a mere policy, not constitutionally mandated or at least constitutionally authorized as a constitutive element of constitutional adjudication, then by what right could the Court follow the dictates of that policy in contravention of what the Constitution (as correctly interpreted) requires?. 75 Idem, p. 587. No original: The legitimate authority of the Supreme Court to aplly a principle of stare decisis in constitutional cases can be supported at least partly on grounds of acceptance and reasonable justice and prudence.

42 constitucional da republicana soberania popular e da teoria da democracia. Neste sentido, concluo como Garapon: Compreende-se ento que o papel da justia seja particularmente mais importante em pases onde a regra do jogo poltico falsa, como na Itlia: Quando, em 1989, o muro de Berlim caiu e o perigo comunista cessou, a fatura destes ltimos quarenta anos foi apresentada. A ascenso da justia est diretamente ligada ao fim da guerra fria e internacionalizao das trocas comerciais76. Eis o argumento de ordem poltica. No que diz respeito formulao jurdico-dogmtica (rechtsdogmatisch), parece claro que a ampla defesa resta prejudicada, o que significa, na realidade, uma vez que o efeito vinculante se no elemento tendente diminuio do rol de direitos e garantias individuais, pelo menos limitador de um dos direitos individuais claramente o . Portanto, inconstitucionalidade por fora do art. 60, 4 da Constituio Federal. Em todo caso, qualquer discusso sobre o efeito vinculante que exclua a anlise poltica restar insuficiente e uma anlise que porventura mais completa se queira fazer em torno de sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade ter de enfrentar esse ponto. Uma ltima palavra. Diversos dos desafios da construo da democracia no Brasil j foram resolvidos. Para a substancial republicanizao de nossas instituies polticas ainda h um considervel caminho a ser percorrido. Este caminho no poder deixar de atentar, em carter especial, para o papel da jurisdio constitucional, submetida radicalidade democrtica que haver de ser, seja quanto sua forma de expresso, seja quanto a natureza, composio e compromisso democrticos daqueles que se encarregaro dessa tarefa.

76

GARAPON, Antoine, O Juiz e a democracia O guardio das promessas, Rio de Janeiro, Editora Revan, 1999, p. 39.

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