Sumrio

INTRODUO

O ProtECioniSMo E A CriSE dE 2008 1. Viso geral do protecionismo antes da crise de 2008 2. Aumentou o protecionismo como resposta crise? 3. O Brasil no contexto da crise global

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POLTICA INDUSTRIAL E PROTECIONISMO 1. Por que poltica industrial? 2. Respondendo a falhas

2.1. Externalidades no Aprendizado 2.2. Externalidades entre Setores e Problemas de Coordenao 2.3. Externalidades Informacionais e Diversificao 2.4. Barreiras Entrada e Externalidades Associadas Exportao 2.5. Externalidades do Investimento Direto Estrangeiro

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3. Concluses

ESTUDO DE CASO: BENS E SERVIOS DO SETOR DE PETRLEO E GS (P&G) 1. Introduo 2. Poltica industrial no setor de P&G
2.1. Levantamento das Aes (A) Poltica de Contedo Local em E&P (B) PROMEF e Congneres (C) Outras Medidas

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2.2. Avaliando as Aes (A) Quais so os Objetivos? Qual a Melhor Maneira de Alcan-los? (B) Quais Setores? (C) Regras de Sada (D) Competio e Inovao (E) A Regra de Contedo Local tima (F) Investimento Direto Estrangeiro

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3. Concluses

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ESTUDO DE CASO: EQUIPAMENTOS MDICOS, HOSPITALARES E ODONTOLGICOS (EMHO) 1.

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Introduo 28 28
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2. Poltica industrial para EmHo

2.1. Levantamento das Aes (A) Margem de Preferncia nas Compras Pblicas (B) Outras Medidas

2.2. Avaliando as Aes

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(A) Quais so os Objetivos? Qual a Melhor Maneira de Alcan-los?

(B) Quais Setores? (C) Regras de Sada (D) Competio e Inovao (E) A Regra de Margem de Preferncia em Compras Pblicas (F) Investimento Direto Estrangeiro

3. Concluses

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AnEXoS Poltica industrial na Coreia do Sul Poltica industrial na Noruega

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CONCLUSES FINAIS

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NOTAS

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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TABELAS, FIGURAS E GRFICOS (por ordem de apario)

Grfico 1: Percentual (%) das medidas de proteo do G-20 por grandes grupos Grfico 2: Indicador de cobertura das medidas de comrcio do G-20 Grfico 3:  Participao (%) dos principais grupos de produtos no total das exportaes brasileiras Grfico 4: A valorizao do real e os preos das commodities Figura 1: Classificao das Polticas Pblicas Figura 2: O PROMEF Resumo Esquemtico Figura 3: E&P Cadeia de Fornecimento Tabela 1: Margens de Preferncia em EMHO Figura 4: Determinantes do Aprimoramento Tecnolgico para Pases em Desenvolvimento 9 9 11 12 15 21 24 30 32

Introduo

o Brasil, o debate sobre as diretrizes da poltica industrial voltou a

ganhar importncia com o lanamento da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), em 2003. No entanto, foi com a valorizao da moeda brasileira, a partir de 2008 (breve interrupo entre setembro de 2008 a abril de 2009), junto com a crise econmica mundial, que o debate ganhou destaque na agenda de polticas pblicas.
A valorizao cambial poderia levar a uma possvel desindustrializao (doena holandesa) da economia, mas esta no seria a nica causa. O acirramento da concorrncia chinesa no mercado domstico, e em terceiros mercados, apontava para questes j enfatizadas nas polticas governamentais. O tema da inovao tecnolgica trazido pela PITCE, e reforado com a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) de maio de 2008, j era identificado como um dos principais desafios a serem enfrentados pelas polticas pblicas e o setor empresarial, se o objetivo era conferir competitividade indstria brasileira. O aumento da participao do Brasil nas exportaes mundiais estaria diretamente dependente da elevao da produtividade, onde a inovao tecnolgica teria um papel crucial. Em setembro de 2008, a crise mundial passou a ser o centro das atenes. O Brasil, como membro do G-20, foi um participante ativo na defesa do monitoramento e do alerta para que a recesso no fosse motivo de medidas protecionistas, postura que mantida at hoje nas reunies do grupo. Em abril de 2011, o governo lanou um novo plano, que foi depois ampliado, em 2012, o Plano Brasil Maior. O ncleo central do plano seguiu as diretrizes dos planos anteriores inovao como elemento chave para o aumento da produtividade e consolidou como objetivo o adensamento produtivo e tecnolgico das cadeias produtivas. Entre os instrumentos que foram eleitos para assegurar esse adensamento constam as polticas de contedo local. Entretanto, polticas de contedo local podem configurar exigncias de desempenho para o investidor estrangeiro e, logo, estariam em desacordo com as regras da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). A justificativa para essa interpretao que medidas de contedo local distorcem os fluxos de comrcio ao reduzirem o potencial de importaes e, logo, seria uma medida protecionista. Contudo, este estudo parte da seguinte premissa: antes de rejeitar qualquer considerao sobre o tema de contedo local, luz das regras da OMC (sempre passveis de interpretaes), a questo principal analisar se o instrumento cumpre as funes que os governos desejam. Guimares (2012) distingue duas motivaes para as polticas de contedo local. Uma de natureza macroeconmica e de curto prazo com o objetivo de garantir a demanda domstica. A segunda com objetivos especficos e de longo prazo associados ao desenvolvimento industrial.

No Brasil, a restrio cambial, de natureza macroeconmica, foi concomitante ao modelo de industrializao via substituio de importaes (uma perspectiva de longo prazo, desde os anos 50 at o final da dcada de 80). As exigncias de contedo local procuravam minimizar o gasto com divisas ao mesmo tempo em que promoviam a produo domstica. Como argumenta Tavares Jr.(2012), essa poltica teve efeitos positivos em termos da criao e consolidao de um parque industrial diversificado, mas sua permanncia foi uma das causas do baixo investimento em inovao tecnolgica no pas. No momento atual da economia brasileira, a volta de exigncias de contedo local no se justificaria por razes de restries cambiais. No entanto, ao eleger o tema do adensamento das cadeias produtivas locais nas diretrizes da poltica industrial, o contedo local parece ser entendido como um dos instrumentos que podem contribuir para esse objetivo, num contexto em que a questo da inovao tecnolgica continuaria a ser o foco principal da poltica industrial. Nesse caso, a questo avaliar em que medida a poltica de contedo local atende aos objetivos propostos. Ademais, qualquer anlise deve ser realizada por setores, uma vez que o potencial de resposta da oferta domstica s restries de importaes varia. Outra perspectiva sobre as exigncias de contedo local a de que seu uso foi fortalecido pela crise mundial. Embora a questo do contedo local j estivesse presente em alguns setores no Brasil (petrleo e gs), a crise mundial teria propiciado um cenrio em que o tema do protecionismo ganhou fora. Nesse caso, o debate seria centrado no tema da crise e o protecionismo. O objetivo geral do estudo , portanto, apresentar uma reflexo sobre o tema da poltica industrial em termos de objetivos e seus instrumentos que contribua para o debate da poltica brasileira, levando em considerao o que foi dito anteriormente. Assim, na primeira seo apresentada uma breve anlise do contexto geral mundial ps 2008. Haveria indcios de uma nova onda protecionista? Como o Brasil tem respondido a esse novo contexto? A razo para essa seo avaliar em que medida os efeitos da crise contriburam para as diretrizes da poltica industrial ps-crise. Ressalta-se que a seo no pretende analisar de forma detalhada o tema. A ideia a de apresentar algumas observaes gerais que permeiam a reflexo sobre polticas industriais e protecionismo no Brasil. A segunda seo apresenta uma anlise terica sobre as diretrizes da poltica industrial, onde o tema das falhas de mercado e as externalidades so destacados como guia para intervenes do governo. A terceira e quarta sees partem da premissa de que a heterogeneidade das caractersticas que definem cada cadeia produtiva obriga a uma anlise de estudos de casos. Alm disso, de que o efeito de cada instrumento deve ser analisado separadamente. Logo, foi selecionada a avaliao da exigncia de contedo local no setor de petrleo e gs e no de equipamentos mdicos, hospitalares e odontolgicos1. A escolha se justifica pelos seguintes motivos: so setores intensivos em tecnologia; so prioritrios na agenda governamental (a explorao das reservas de petrleo e a melhora nos servios de sade); e, para ambos, a participao do investimento direto estrangeiro um fator que influencia a questo de acesso s novas tecnologias e fornecimento de insumos. A quinta seo conclui o trabalho.

O pr o te ci o n i s m o e a cr i s e de 2 0 0 8

Na reunio do G-20 de abril de 2009, foi solicitado aos organismos internacionais pertinentes o acompanhamento das medidas de comrcio e investimento dos pases membros do grupo. O temor que a crise econmica repetisse a onda protecionista dos anos 30 era um tema constante no debate sobre os efeitos da recesso mundial. A seo apresenta uma viso geral do tema do protecionismo. Em seguida, analisa o tema das diretrizes da poltica industrial brasileira no contexto ps-2008.

barreiras protecionistas de carter no multilateral caracterizaram esse perodo (Pereira, 1998). Nos anos 90, imperou um relativo consenso quanto aos benefcios da liberalizao comercial/financeira. Na Amrica Latina, o debate sobre o esgotamento do modelo de substituio de importaes marcou o final da dcada de 80 (Pereira, 2003). A criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que selou o trmino das negociaes da Rodada Uruguai, consolidou o compromisso com a disciplina multilateral em direo a uma ordem liberal no comrcio de mercadorias e servios. Mesmo o aumento dos acordos preferenciais de comrcio foi considerado um passo positivo para a liberalizao. Um exemplo foi o Mercosul, associado ao regionalismo aberto. A tarifa externa comum adotada para a criao da unio aduaneira entre Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai promoveu uma reduo tarifria nas pautas nacionais dos pases membros. O consenso sobre os benefcios da liberalizao comercial/financeira comeou a diluir no final dos anos 90. As crises nos pases asiticos, o baixo crescimento em grande parte dos pases latinos, a crise da Argentina, entre outros problemas, foram apontados como exemplos de que apenas a liberalizao no assegurava o crescimento econmico esperado. Nota-se que no possvel atribuir somente liberalizao comercial/financeira dos anos 90 as crises que ocorreram em pases latinos e asiticos nesse perodo. No Brasil, a valorizao cambial (uma das principais ncoras do programa anti-inflacionrio de 1994) junto com a liberalizao comercial conviveu com um cenrio de baixas taxas de crescimento econmico e reduo dos postos de trabalho em vrios setores. Como Cordoba e Laird (2006) ressaltam, a liberalizao comercial um instrumento que requer um entorno institucional e econmico para que seus benefcios sejam assegurados. Na ausncia dessas condies, os custos da liberalizao levam a presses protecionistas.2 A Rodada de Doha, iniciada em 2001 como a Rodada do Desenvolvimento, refletia a demanda de pases em desenvolvimento que consideravam que os ganhos prometidos com os compromissos da Rodada Uruguai no haviam se materializado de forma satisfatria. No
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1.
VISO GERAL DO PROTECIOnISMO AnTES DA CRISE DE 2008 O tema do protecionismo pode ser analisado a partir de duas perspectivas. Na primeira, o protecionismo entendido como uma resposta a crises internacionais e/ou domsticas. Nesse caso, a proteo justificada como forma de atenuar a queda no emprego/renda decorrente da crise. Aqui se insere a crise de 1930 com a adoo generalizada de instrumentos de proteo comercial. Na segunda, o protecionismo visto como parte integrante das polticas de desenvolvimento industrial. O modelo de substituio de importaes adotado na Amrica Latina at meados da dcada de 80 seria um exemplo. As perspectivas no so excludentes. Uma das premissas que orientou o modelo de substituies de importaes foi a restrio cambial (uma questo macroeconmica), entendida como um dos entraves ao desenvolvimento dos pases latinos na dcada de 50. Na primeira metade da dcada de 80, a proliferao de barreiras no tarifrias, como o aumento das investigaes sobre prticas desleais, e acordos voluntrios de restrio s exportaes levaram ao conceito de novo protecionismo aplicado, em especial, poltica de comrcio exterior dos Estados Unidos. A forte valorizao do dlar aprofundou e deixou mais claro as mudanas no padro de vantagens comparativas que estavam ocorrendo no comrcio mundial. A proliferao de investigaes sobre prticas desleais e os acordos voluntrios de restrio s exportaes, que constituam

havia uma demanda por mais proteo comercial, mas sim por um maior grau de autonomia das polticas locais. Nesse sentido, reviso do acordo de investimentos, direitos compensatrios, propriedade intelectual passaram a fazer parte da agenda de pases como a ndia e o Brasil (um exemplo o tema da propriedade intelectual). O impasse agrcola, a partir de 2003, levou relativa estagnao da Rodada de Doha. Por outro lado, porm, o crescimento da economia mundial at 2008 foi um fator que contribuiu para afastar demandas protecionistas, mas no o debate sobre as diretrizes das polticas de desenvolvimento industrial. No caso brasileiro, como antes mencionado, a valorizao cambial levou a crescentes dficits no saldo de transaes correntes do balano de pagamentos. O efeito contgio das crises asiticas, moratria russa, alm de questes macroeconmicas levaram ao abandono da poltica cambial como ncora do programa de estabilizao da inflao em janeiro de 1999. No entanto, o debate sobre a vulnerabilidade externa do pas reacendeu a questo do papel da poltica industrial e de comrcio exterior (Pinheiro, 2002). No ano de 2003, o tema da poltica industrial ganhou fora com o lanamento da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio exterior (PITCE). As polticas passadas privilegiavam a criao da capacidade produtiva (modelo de substituio de importaes) ou eficincia de processos produtivos (anos 90), mas no o tema da competitividade no comrcio mundial (Salerno e Daher, 2006). A novidade da PITCE seria a nfase conferida ao tema da inovao tecnolgica. Em 2008 foi lanado a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), com maior grau de abrangncia e de propostas de articulao entre as cadeias produtivas.3 Nenhum desses programas pode ser identificado com a questo do protecionismo. Ressaltam, porm, o papel do Estado na promoo do desenvolvimento industrial, em especial, nos setores associados s novas tecnologias.

2.
AUMEnTOU O PROTECIOnISMO COMO RESPOSTA CRISE? Os relatrios elaborados pela OMC para a publicao conjunta com a OECD e a UNCTAD sobre as medidas de comrcio introduzidas pelos pases do G-20 aps a crise no sugerem o surgimento de uma nova onda protecionista, conforme o Box sobre Medidas de comrcio do G-20 sugere. No entanto, alguns pontos so destacados. i)  em todos os relatrios expressa a preocupao com a baixa taxa de retirada das medidas protecionistas adotadas; ii)  ressaltada a elevada frequncia de medidas de carter setorial voltadas para setores que j eram considerados sensveis em alguns pases mesmo antes da crise. Dessa forma, a crise, ao se eleger medidas de proteo como alvio temporrio/permanente, estaria postergando os ajustes estruturais necessrios face a mudanas nos padres de vantagens comparativas; iii)  u ma clara indicao de preocupao com o aumento do protecionismo no se d imediatamente aps a ecloso da crise, mas a partir de meados de 2011, onde as incertezas quanto aos rumos da recuperao econmica passam a dominar o cenrio internacional; iv)  a lm do tema dos setores sensveis, passam para o rol das motivaes protecionistas os desalinhamentos cambiais; e, v)  os trs ltimos relatrios destacam o aumento de medidas no tarifrias associadas s diretrizes de polticas industriais.

Medidas de comrcio do G-20 1 Relatrio: setembro de 2009 Abrangeu o perodo de abril a agosto de 2009. As projees para a queda no volume de comrcio e do investimento para 2009 configuravam o aprofundamento da recesso mundial. No entanto, no havia indicao de uma escalada de medidas protecionistas de comrcio. Haviam sido observados: aumento de tarifas; medidas no tarifrias (em especial, nos setores siderrgico e automotivo); e, novos subsdios s exportaes agrcolas. Os pacotes fiscais e financeiros foram considerados positivos para a recuperao da economia mundial. No entanto, alguns pontos que integram esses pacotes constituem restries ao comrcio como, por exemplo, clusulas de desempenho que favorecem a indstria local em detrimento das importaes. Logo, a incidncia das medidas protecionistas seria condizente com episdios anteriores de recesso.4 Os riscos apontados seriam de que novas medidas continuassem a ser introduzidas e que alvios temporrios passassem a ser permanentes. 2 Relatrio: maro de 2010 Abrangeu o perodo de setembro de 2009 a fevereiro de 2010. No foi observado aumento no nmero de medidas restritivas ao comrcio em relao ao primeiro relatrio. No entanto, as novas medidas de comrcio introduzidas foram concentradas em setores intensivos em trabalho. Continuava a preocupao com as clusulas de desempenho associado aos pacotes de financiamento. Em adio, o pacote de estmulos recuperao econmica via compras do governo acentuou a preferncia por empresas/produtos locais. O relatrio chamou a ateno para a lenta recuperao da economia mundial e o desemprego gerado que sugeriam a continuidade de demandas por medidas de proteo. 3 Relatrio: junho de 2010 Abrangeu o perodo de novembro de 2009 a meados de maio de 2010. No h diferenas substanciais em relao ao relatrio anterior, pois cobrem quase o mesmo perodo. Destaca, porm, que as principais medidas de comrcio se referem s investigaes de dumping, subsdios e salvaguardas, que so instrumentos legais de defesa comercial.
7

Ressalta a questo das polticas setoriais voltadas para setores considerados sensveis pelos governos (automotivo, siderurgia, txteis e vesturio). Seriam setores que j apresentavam problemas antes da crise, em alguns pases, mas que estariam sendo alvo de medidas de apoio com potencial de efeitos restritivos sobre os fluxos de comrcio. 4 Relatrio: novembro de 2010 Abrangeu o perodo de maio a outubro de 2010. O relatrio coincidiu com um perodo que a economia e o comrcio mundial comeavam a se recuperar. As medidas restritivas de comrcio continuavam a ser introduzidas, mas a um ritmo mais lento. O mesmo ocorria, porm, com o ritmo de retirada das medidas implementadas aps 2008. Logo, o monitoramento ao protecionismo deveria continuar. Duas questes estariam contribuindo para a demanda por proteo, mesmo com um cenrio internacional mais favorvel: o elevado desemprego em alguns dos pases do G-20; e, valorizaes cambiais percebidas como fruto de polticas deliberadas por parceiros que desejavam ganhar vantagens competitivas beggar-my-neighbor policies. 5 Relatrio: maio de 2011 Abrangeu o perodo de meados de outubro de 2010 a abril de 2011. O nmero de restries ao comrcio aumentou. O relatrio destaca as restries s exportaes de alimentos e minerais, aumento de tarifas de importaes e licenas no automticas. a primeira vez que o relatrio expressa claramente uma preocupao com o possvel aumento do protecionismo. 6 Relatrio: outubro de 2011 Abrangeu o perodo de maio a outubro de 2011. O relatrio destaca os indcios de um aumento do protecionismo como resposta s questes cambiais e desequilbrios macroeconmicos em alguns pases, j percebidos no relatrio de novembro de 2010. Ademais, polticas industriais que envolvem medidas de substituio de importaes voltaram a ser utilizadas. O compromisso com a retirada das medidas protecionistas como resposta crise continuava em ritmo lento.

Medidas de comrcio do G-20 7 Relatrio: maio de 2012 Abrangeu o perodo de meados de outubro de 2011 a meados de maio de 2012. O relatrio inicia com a seguinte afirmao Os ltimos sete meses no testemunharam nenhuma desacelerao na imposio de novas medidas restritivas de comrcio das economias do G-20. Concomitantemente, ressalta a questo do vis protecionista nas diretrizes das polticas industriais de alguns pases do G-20. Compras governamentais como instrumento de estmulo s indstrias domsticas, polticas setoriais voltadas para aumento do contedo local, so exemplos citados como formas de protecionismo, embora difceis de monitorar (avaliar). No cmputo geral das medidas protecionistas, as mais utilizadas ao longo dos perodos so as investigaes sobre dumping. 8 Relatrio: outubro de 2012 Abrangeu o perodo de meados de maio de 2012 a meados de outubro de 2012. No destaca nenhuma mudana nas polticas comerciais dos pases do G-20. Alerta para a insistente continuao de medidas que deveriam ser temporrias. Somente 21% das medidas relativas ao comrcio que foram introduzidas desde outubro de 2008 foram removidas.
FONTE: WTO/OECD/UNCTAD (2012) REPOrT ON G20 TradE aNd INVESTMENT MEaSurES, VriOS rELaTriOS.

Logo, embora os relatrios do G-20 no apontem para um acirramento do protecionismo que possa lembrar os anos 30, chama a ateno para uso de medidas que teriam o potencial de distorcer os fluxos de comrcio. A questo seguinte , portanto, como medir esse protecionismo? Segundo Cadot e Malouche (2012), as tarifas de importao caram ao longo das duas ltimas dcadas nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, alm de ter aumentado o nmero de pases que consolidaram as suas tarifas de clusula de nao mais favorecida na OMC.5 No entanto, cresceu o nmero de medidas no tarifrias (MNT) tanto nos pases desenvolvidos como nas grandes economias emergentes. Aqui entramos num terreno nebuloso. Algumas MNT, como as barreiras fitossanitrias e normas tcnicas, visam assegurar normas e padres de segurana e qualidade que so considerados importantes para o bem estar das sociedades. Medidas de defesa comercial, como as investigaes sobre dumping e subsdios, embora restrinjam o comrcio, so instrumentos legais reconhecidos pela OMC e podem ser alvo de painis de soluo de controvrsias, se o seu uso for considerado improcedente. O grfico 1 mostra o percentual das medidas restritivas, por principais grupos coletadas pela OMC, referente aos pases do G-20. Desde o incio da publicao, em 2009, dos relatrios foram identificadas 710 medidas relativas ao comrcio. Fica evidente, porm, a concentrao de medidas de defesa comercial, o que seria esperado em tempos de crise associada com desalinhamentos cambiais . Em segundo lugar, esto computadas as medidas na fronteira, com mudanas tarifrias, licenas de importaes, barreiras tcnicas e fitossanitrias. Em terceiro lugar, esto as medidas de exportao, as quais se referem s limitaes impostas s exportaes de produtos agropecurios e minerais e/ou subsdios s exportaes agrcolas. Embora seja desejvel a estimativa de algum indicador quantitativo do protecionismo, aqui se esbarra no tema de como mensurar o efeito restritivo de MNTs de
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forma agregada. Seria preciso estimar os equivalentes tarifrios de todas as MNTS, uma tarefa nem sempre possvel. Assim, numa primeira abordagem, pode-se
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cionistas aps 2009 e o seu uso mais frequente a partir de meados de 2011. Utilizando-se o mesmo mtodo, relatrio publicado pela WTO (2012), o qual agrega as medidas de todos os seus membros, aponta que a diferena entre medidas de defesa comercial e de fronteira diminuem, pois muitos pases em desenvolvimento no possuem recursos humanos qualificados e arcabouo institucional que permita a utilizao de investigaes sobre prticas desleais.9 Os dados permitem comparar o perodo de meados de outubro de 2010 a meados de maio de 2012. No total acumulado das medidas, o percentual atribudo s me-

utilizar indicadores de incidncia para dar uma viso geral do uso de medidas de comrcio. O relatrio do G-20, por exemplo, mostra o indicador de cobertura , ilustrado
7

no grfico 2. A cobertura do ndice no chega a 1,5% em nenhum perodo. Em termos cumulativos, 3,5% das importaes mundiais e 4,4% das importaes do G-20 foram alvo de medidas de comrcio.8 Observa-se que os resultados confirmam a desacelerao do uso das medidas prote-

Grfico 1: Percentual (%) das medidas de proteo do G-20 por grandes grupos*
70 60 50 40 30 20 10 0
9 0 0 0 1 1 2 2 00 01 01 01 01 01 01 /2 /2 /2 /2 /2 /2 /2 08 02 05 10 04 10 05 10 /2 01

Defesa comercial Transfronteiria Exportaes Outras

FONTE: WTO/OECD/UNCTAD (2012) * O NMErO dE MEdidaS EM cada uM dOS PErOdOS, SEguiNdO a OrdEM dEScriTa NO grficO fOi dE: 80; 95; 56; 54; 122; 108; 124; E; 71.

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Grfico 2: I  ndicador de cobertura das medidas de comrcio do G-20

1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0
0 0 1 1 9 2 01 01 01 01 00 01 /2 /2 /2 /2 /2 /2 905 10 04 10 810 05 10 /2 01 2

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FONTE: WTO/OECDE/UNCTAD (2012)

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didas do grupo dos pases do G-20 foi de 47%. E, mesmo excluindo as medidas de defesa comercial, o percentual de 40%. Logo, os pases do G-20 tm uma participao elevada na introduo das medidas protecionistas. No surpreende, portanto, que as concluses sejam similares aos relatrios sobre o G-20. No ltimo relatrio global do G-20 (meados de outubro de 2011 a meados de 2012) destacado que alguns pases esto se voltando para polticas de substituio de importaes. Ademais, teria crescido o nmero de restries associadas a polticas de compras governamentais. Outra fonte de monitoramento das medidas protecionistas o Global Trade Alert (GTA) elaborado sob a coordenao de Evenett (2012). No ltimo relatrio publicado em junho de 2012, foi ressaltada a participao do G-20 no aumento do protecionismo. Segundo o relatrio, no ano de 2009, o grupo era responsvel por 60% de todas as medidas de proteo. Esse percentual aumentou para 75% em 2011 e no primeiro semestre de 2012 para 79%. Da mesma forma que os relatrios da OMC, o GTA sujeito a crticas, pois so includas como proteo medidas que precisam ser analisadas para que se avalie o efeito restritivo no comrcio, alm da verificao das medidas no seguir o rigor da OMC que precisa responder aos seus membros. No entanto, as10

Em outro artigo, de 2010, Kee, Neagu e Nicita procuraram responder seguinte pergunta Has protectio-

nism been rising since fall 2008?11. Para tanto, os autores compararam o Overall Trade Restrictiveness Indices

(OTRI) de diversos pases entre 2008 e 2009.12 Os resultados dos clculos, que levou em conta apenas as polticas comerciais tarifrias e os direitos antidumping dos pases, mostram que no houve um aumento generalizado do protecionismo decorrente da crise financeira global. O aumento de tarifas e de direitos antidumping nos pases analisados explica, em conjunto, menos de 2 por cento do colapso do comrcio mundial. Apesar de muitas naes terem aumentado suas tarifas em produtos selecionados, apenas alguns poucos pases, como Malawi, Rssia, Argentina, Turquia e China apresentaram impactos decrescentes significativos sobre os seus fluxos comerciais. Os Estados Unidos e a Unio Europeia, por sua vez, utilizaram como um dos principais instrumentos de poltica comercial a aplicao de direitos antidumping para proteger a sua indstria nacional. No entanto, mesmo depois de levar em conta os direitos antidumping, as evidncias fornecidas no artigo sugerem que o impacto comercial, devido a alteraes na poltica comercial durante o perodo analisado, foi mnimo. Datt e outros (2011) analisam os relatrios da OMC e do GTA. Chamam ateno para o fato de que a resposta crise de 2008 englobou medidas de liberalizao comercial, promoo ao comrcio e restries ao comrcio na forma de MNT, todas privilegiando o recorte setorial. Encontraram no crescimento das cadeias de ofertas globais (a especializao vertical ao longo das cadeias produtivas), uma das razes para a no proliferao do protecionismo como resposta crise. Concordam com as observaes da OMC e do GTA, que o prolongamento da crise e os desequilbrios macroeconmicos expressos na questo cambial poderiam estar levando a uma mudana no contexto mundial o risco do aumento do protecionismo no estaria descartado. Em suma, os estudos citados no sinalizam um efeito significativo no comrcio mundial em funo das medidas de proteo. Esse resultado, porm, pode estar associado ao carter seletivo setorial no uso de vrios instrumentos.13
10

sim como nos relatrios da OMC, a principal mensagem de um aumento no protecionismo em relao ao momento imediato ps-crise com a volta de um cenrio de incertezas sobre a recuperao mundial a partir de 2011. Segundo Henn e Mc Donald (2011), a anlise dos dados de medidas de poltica comercial discriminatrias, implementadas desde julho de 2008 at abril de 2010, mostra que, em termos agregados, houve uma queda de apenas 0,2% no comrcio mundial decorrente do aumento do uso de medidas discriminatrias. Por outro lado, a nvel de produto, concluiu-se que a queda variou entre 5% (bor-

der measures) e 7% (behind the border measures). Nesse

artigo, os autores inferem ainda que medidas como aplicao de direitos antidumping, e outras medidas protecionistas menos convencionais como MNTs, polticas de compras discriminatrias, subsdios domsticos e medidas de socorro, contriburam mais fortemente para a queda recente dos fluxos de comrcio mundial.

3.
O BRASIL nO COnTEXTO DA CRISE GLObAL
14

O primeiro se refere forte recuperao nos preos das commodities, a partir de meados de 2010. De um lado, contribuiu para minimizar o efeito da crise via elevao nos termos de troca e aumento das reservas internacionais. Por outro lado, intensificou a valorizao da moeda nacional, o que trouxe tona o debate sobre a desindustrializao e a primarizao da pauta de exportaes brasileira (Pereira, 2011, Pereira e Souza, 2011). O grfico 3 ilustra a questo da primarizao da pauta de exportaes e o grfico 4 mostra a forte valorizao da taxa efetiva de cmbio associada elevao dos preos da commodities.16 O segundo remete ao tema da competitividade dos produtos industriais brasileiros. No comrcio mundial, a participao do Brasil nas exportaes mundiais aumentou de 0,9% para 1,4% entre 2000 e 2011. Esse aumento explicado pelo desempenho das exportaes de produtos agrcolas, pois as manufaturas brasileiras mantiveram sua participao abaixo de 1% nesse perodo. 17

O pas acompanhou a crise. Em 2009, o produto interno bruto caiu (-0,3%), depois recuperou (7,5%, em 2010) e voltou a desacelerar (2,7% em 2011) com a piora das condies internacionais em meados de 2011. Segundo Irwin (2012), a crise de 2008 no repetiu a onda protecionista de 1930 devido aos diferentes regimes cambiais. Na crise de 30, muitos pases adotavam o padro-ouro e na crise atual o regime preponderante o do cmbio flexvel. O cmbio flexvel d maior autonomia para os governos no manejo das polticas monetrias, alm de funcionar como atenuador de um choque externo.15 Em suma, os governos dispem de um maior nmero de instrumentos para lidarem com choques externos. No caso do Brasil, entretanto, outros fatores devem ser considerados na anlise do efeito cambial.

Grfico 3:  Participao (%) dos principais grupos de produtos no total das exportaes brasileiras

70

Bsicos Semimanuf. Manuf.

60

50

40

30

20

10

0
01 00 02 03 04 05 06 07 08 09 11 20 Ja nO 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 10 20 ut 20 12

FONTE: SECEX/MDIC

11

Grfico 4: A valorizao do real e os preos das commodities*

180

160

140

120

100

80

60
01_08 03_08 05_08 07_08 09_08 11_08 01_09 03_09 05_09 07_09 09_09 11_09 01_10 03_10 05_10 07_10 09_10 11_10 01_11 03_11 05_11 07_11 09_11 11_11 01_12 03_12 05_12 07_12 09_12

ndice de preos commodities ndice da taxa de cmbio efetiva real

* OS NdicES ESTO Na BaSE JaNEirO dE 2008. O NdicE dE PrEO cOMPOSTO PELaS 23 PriNciPaiS cOMMOdiTiES dESTacadaS PELa SECEX. O NdicE da Taxa dE cMBiO rEaL EfETiVa cOMPOSTO PELO: EurO; dLar; PESO argENTiNO; MOEda JaPONESa; MOEda cHiNESa; E, a LiBra ESTErLiNa.

ELaBOraO: IBRE/FGV (2012)

O terceiro ressalta o aumento nos coeficientes de importao na indstria como sinal da baixa competitividade dos produtos brasileiros, acentuada pela questo cambial. Pelo clculo da FIESP (2012) o coeficiente importado da indstria geral aumentou de 16,2% para 23,1%, entre 2006 e 2011 e da indstria de transformao de 14,4% para 21,9%. Os resultados variam entre os setores, mas a acentuada elevao dos coeficientes passou a ser parte integrante da agenda entre o governo e segmentos dos setores empresariais.
18

O que essas observaes querem indicar? A valorizao cambial e a primarizao da pauta exportadora ps-crise trouxeram tona, de forma mais contundente, questes que permeiam o debate da agenda de poltica industrial e de comrcio exterior do Brasil. No se trata de uma questo de carter conjuntural ou que se exaure no tema cambial. Como melhorar a competitividade dos produtos brasileiros um tema presente no debate brasileiro, desde a dcada de 90. A agenda de competitividade inclui questes como infra-estrutura, sistema tributrio, educao, entre outros (Bonelli, 2011). No entanto, embora haja consenso sobre a agenda de polticas horizontais que favoream a competitividade dos produtos brasileiros, no h consenso sobre as diretrizes da poltica industrial e do comrcio exterior quando se trata de medidas de carter seletivo. Como ser analisada na
12

O quarto fator a ser ressaltado se refere aos resultados da balana comercial, que continuaram superavitrios, mesmo com a valorizao cambial. No ano de 2008, o saldo comercial foi de US$ 24 bilhes, seguido de um saldo de US$ 25 bilhes (2009), US$20 bilhes (2010) e US$29 bilhes (2011).

seo seguinte, a correo das falhas de mercado como argumento para o uso de instrumentos da poltica industrial requer cuidado. Ademais, quando so utilizadas medidas de proteo h sempre o risco de serem criadas novas distores. O lanamento do Plano Brasil Maior de 2011 foi realizado num contexto internacional de incertezas quanto recuperao da economia mundial, e de acirramento do debate no Brasil sobre o risco da desindustrializao associada valorizao cambial. 19 A questo do adensamento das cadeias produtivas ganhou fora, ainda mais que o governo identificou no crescimento da demanda associado aos novos investimentos (petrleo, construo naval, energia, sade) uma oportunidade de estimular a oferta domstica ao longo das cadeias produtivas. Assim, as orientaes estratgicas do Plano Brasil Maior (2011)20 foram: Promover a inovao e o desenvolvimento tecnolgico;  Criar e fortalecer competncias crticas da economia nacional;  Aumentar o adensamento produtivo e tecnolgico das cadeias de valor;  Ampliar os mercados interno e externo das empresas brasileiras; Garantir crescimento socialmente inclusivo e ambientalmente sustentvel;  Ampliar os nveis de produtividade e competitividade da indstria brasileira. O cerne continuava como nos planos anunciados ao longo dos anos 2000. Na questo da inovao tecnolgica, porm, foi conferida uma maior nfase ao tema das cadeias produtivas locais. Desta forma, foram definidos cinco Blocos de Sistemas Produtivos: Bloco 1: Sistemas da Mecnica, Eletroeletrnica e Sade21 Bloco 2: Sistemas produtivos intensivos em escala Bloco 3: Sistemas produtivos intensivos em trabalho
13

Bloco 4: Sistemas produtivos do agronegcio Bloco 5: Comrcio, logstica e servios Como j mencionado, a participao nas cadeias produtivas globais foi uma das foras que atenuou as demandas por proteo. No caso do Brasil, entretanto, esta mesma motivao teria aumentado a demanda por proteo. Foi conferida maior nfase ao tema do aumento do valor adicionado localmente, o que tem sido alvo de debate e suscita controvrsias. No se trata, entretanto, de debater se o Brasil est ou no mais protecionista, mas se as medidas, como as exigncias de contedo local, auxiliam no objetivo de criar um parque industrial tecnologicamente eficiente e inserido nas cadeias globais. Algumas observaes so relevantes para esclarecer tal considerao. No ltimo relatrio da OMC sobre o G-20, consta a elevao temporria das tarifas de importaes para 100 produtos (classificao a 8 dgitos) anunciadas pelo governo brasileiro, em setembro de 2012. A mdia das tarifas desses produtos passou de 13,6% para 23,4% e, nesse conjunto, predominam bens intermedirios, o que encarece o custo dos produtos finais. A representatividade dos produtos na pauta de importaes pequena (3,1%), mas acumularam um dficit de US$ 1,5 bilhes no perodo de janeiro a julho de 2012. No mesmo relatrio, porm, consta a reduo temporria de cerca de 800 produtos dos setores de bens de capital, informtica e telecomunicaes.22 Uma vez que consideramos que avaliar o uso de instrumentos e os objetivos da poltica industrial um caminho que pode contribuir para o debate no lugar de questionar se h ou no um vis protecionista na poltica inaugurada no ano de 2011, caberia questionar se o aumento observado nas tarifas no teria seguido alguma lgica ditada pelas diretrizes da poltica industrial. Ademais, se a reduo das tarifas no sinalizaria a preocupao com a competitividade dos produtos. Um segundo esclarecimento se refere ao tema das cadeias produtivas. No passado, exigncias de contedo local associadas s compras governamentais desempenharam um papel importante na construo da oferta domstica ao longo das cadeias. No cenrio atual, onde o ritmo da

inovao tecnolgica acelerou, as exigncias de contedo local poderiam consolidar ofertas domsticas em contnua defasagem com o quadro internacional. O efeito China tambm precisaria ser considerado. Se antes havia sempre a possibilidade de garantir vantagens comparativas em bens intensivos em trabalho e atender s demandas de pases com menor grau de desenvolvimento, agora isso se tornou mais difcil com a concorrncia chinesa. Por fim, cabe considerar que a estratgia de poltica industrial que priorize questes de contedo local pode criar entraves para a realizao de acordos de livre comrcio, os quais tm sido, justamente, um dos canais para a construo das cadeias produtivas globais e regionais, como observado na regio asitica (Baumann, 2010).

14

Poltica Industrial e Protecionismo

1.
POR QUE POLTICA INDUSTRIAL? 23 Idealmente, medidas de poltica industrial devem ter como objetivo a diversificao da economia para novos setores, de modo a garantir o incremento da produtividade da economia. Sendo assim, importante que os setores contemplados pela poltica industrial se desenvolvam em bases competitivas. Embora eventualmente implique algum tipo de proteo temporria, o sucesso da poltica industrial passa pela exposio dos setores beneficiados competio internacional. Nesse sentido, boa parte das polticas adotadas pelos pases em resposta crise, inclusive no Brasil (ver captulo anterior), dificilmente se encaixa nessa concepo de poltica industrial. Para efeito de organizao das ideias, as polticas pblicas sero classificadas de acordo com duas dimenses: quanto ao seu tipo proviso de bens pblicos ou intervenes no mercado e quanto sua transversalidade vertical (limitada a alguns poucos setores) ou horizontal (de alcance setorial mais amplo) (ver Figura 1).
24

Prover educao de qualidade, investir em infraestrutura, garantir direitos de propriedade e reduzir a burocracia nos negcios so exemplos de polticas horizontais na proviso de bens pblicos. Criar universidades de engenharia, por exemplo, implica na proviso de bens pblicos, mas de natureza vertical, pois atende a determinados setores (eletrnicos, por exemplo), mas no a outros. Nesse ponto, cabe a distino entre setores e atividades. Atividades so aes que potencialmente perpassam diversos setores e que normalmente no so atividades-fim das empresas (inovao, por exemplo).25 Por sua vez, no quadrante inferior direito (Figura 1) so classificadas polticas que distorcem os preos relativos de setores especficos (subsdios e proteo comercial para determinados setores, por exemplo). Finalmente, h intervenes de mercado que buscam atingir determinadas atividades (subsdios para pesquisa e desenvolvimento, subsdios para treinamento de mo-de-obra, subsdios para investimento em capital, por exemplo), e, no, determinados setores (quadrante inferior esquerdo). Dito isso, define-se poltica industrial como sendo aes voltadas para alterar a estrutura produtiva da economia de modo a incrementar a produo e a capacitao tecnolgica em determinados setores. Em outras palavras, a poltica industrial definida como seletiva, ou seja, est associada s polticas verticais, mas tambm podem incluir medidas horizontais de interveno no mercado (rea colorida da Figura 1). Com base nesta definio de poltica industrial, alguns autores fazem a distino entre
Proviso de Bens Pblicos

Figura 1: Classificao das Polticas Pblicas

TRANSVERSALIDADE
Horizontal Vertical

TIPO DE POLTICA

Poltica Industrial Leve

poltica industrial leve (quadrante superior direito, associado a bens pblicos; e quadrante inferior esquerdo, que alteram preos relativos de atividades, em particular de pesquisa e desenvolvimento) e poltica industrial pesada (quadrante inferior direito, associado a intervenes que

Intervenes no Mercado

Poltica Industrial Leve

Poltica Industrial Pesada

distorcem preos relativos de setores).26 Sendo assim, cabe a pergunta: em que circunstncias aes de poltica industrial so justificadas? A resposta se refere correo de falhas de mercado e proviso de bens pblicos, com balano a ser feito com relao s falhas de governo. Se no h falhas de mercado significativas (ou se essas so inferiores s falhas de governo), no
15

FONTE: ADaPTaDO DE STEIN (2011).

h espao para poltica industrial. A seo seguinte identificar as principais falhas de mercado que teoricamente justificariam o uso de poltica industrial, avaliando empiricamente se h evidncias de que essas distores so grandes o suficiente para merecer a ateno do governo e, se for o caso, qual tipo de poltica seria mais adequado. A resposta a essas questes depende do tipo de falha de mercado em jogo. Aqui so avaliados trs tipos: externalidades no aprendizado, externalidades entre setores e externalidades informacionais.

atrasadas. Nesse caso, a proteo excessiva de um determinado setor pode lev-lo a se desenvolver usando tecnologias ou modos de produo defasados, com pouco potencial de gerao de externalidades. Sendo assim, fica claro que polticas que distorcem os preos promoo de exportaes ou proteo comercial, por exemplo no necessariamente levam ao aumento do bem-estar.32 Nessas circunstncias, embora possam se desenvolver, os setores contemplados pela poltica industrial acabam no proporcionando ganhos de produtividade expressivos para a economia.

2.
RESPONDENDO A FALHAS 27 2.1 Externalidades no Aprendizado 28 Um dos argumentos mais antigos para justificar a necessidade de poltica industrial o de indstria nascente. Um dos pr-requisitos para a validade deste argumento a presena de externalidades no aprendizado dinmico, ou seja, diminuio do custo de cada firma com o volume produzido por todas as firmas ao longo do tempo (learning by doing).29 Como as firmas pioneiras no internalizam a reduo de custos que sua produo ir proporcionar para as demais firmas no futuro, existe a possibilidade de que, se o custo inicial de produo for suficientemente alto, a economia no produza esse bem sem interveno do governo. Nesse caso, prover proteo para o setor que apresenta aprendizado dinmico faz sentido econmico se o aprendizado for rpido o suficiente (o que reduziria o custo da poltica). Cabe lembrar que, mesmo quando a proteo a escolha tima, esta deve ser diminuda ao longo do tempo, na medida em que os custos das firmas forem sendo reduzidos, e deve ser eliminada quando esgotadas as possibilidades de aprendizado.
30

2.2  E xternalidades entre Setores e Problemas de Coordenao A motivao para poltica industrial associada indstria nascente construda a partir de externalidades que se manifestam dentro da indstria (ou setor). No entanto, podem existir externalidades entre setores que, em ltima instncia, tambm justificariam o uso de poltica industrial. No caso da indstria nascente, a poltica industrial pode ser pensada como uma ferramenta para resolver problemas de coordenao entre os agentes privados. O mesmo pode ser dito das externalidades intersetoriais. Mas, enquanto as externalidades associadas ao argumento de indstria nascente so eliminadas conforme o setor atinge determinado tamanho, usualmente isso no ocorre com as externalidades entre setores. Em outras palavras, embora ambas sejam problemas de coordenao, a soluo, em termos de poltica industrial, tende a ser diferente nos dois casos. O argumento de big push se encaixa perfeitamente na descrio de externalidade introduzida no pargrafo anterior. 33 De forma resumida, determinados investimentos somente se tornariam economicamente viveis se realizados simultaneamente e, nesse caso, haveria espao para atuao do governo na coordenao das decises individuais. Entretanto, o argumento somente faz sentido se a economia fechada, ou seja, se no possvel a compra de insumos intermedirios no mercado internacional.
16

As externalidades associadas ao aprendizado dinmico tm sido recorrentemente relacionadas aos spillovers de conhecimento.31 Alm disso, muitas vezes as indstrias com potencial de learning by doing podem se desenvolver com tecnologias modernas ou com tecnologias

Sendo assim, a sua relevncia repousa somente nos insumos intermedirios no-comercializveis, tais como infraestrutura, educao e servios. Nesse caso, ou o argumento recai na importncia de polticas horizontais (no caso da infraestrutura e educao) ou perde o apelo se o insumo intermedirio pode ser ofertado por firmas multinacionais via investimento direto estrangeiro.
34

No entanto, essas prescries devem ser ponderadas pela presena de outros pases (em particular de pases grandes, como a China) na mesma regio do espao de produo. Em outras palavras, eventualmente pode ser melhor permanecer em reas menos densas ou sofisticadas do espao de produo, mas cuja competio de outros pases seja menos intensa.37 Note-se que essa abordagem mais recente tem alguma semelhana com a abordagem mais tradicional de encadeamento.38 Basicamente, alguns setores especialmente da indstria manufatureira possuiriam fortes encadeamentos com o restante da economia, pois demandariam muitos insumos de outros setores em seu processo produtivo. Analogamente, tambm existiriam setores que so muito demandados pelos demais. Nesse caso, por conta dessas externalidades, faria sentido deslocar a economia para os setores que promovem mais fortemente esses encadeamentos. 2.3 E  xternalidades Informacionais e Diversificao Outro tipo de falha de mercado est relacionado ao fato de que a utilizao local de tecnologias que j so empreendidas em outros pases no imediata e necessita de adaptaes. Dito de outro modo, a funo de produo de um determinado bem no a mesma em todos os pases, pois boa parte da tecnologia tcita ou depende do ambiente econmico e institucional em que est inserida. Desse modo, existe incerteza se determinada atividade passvel de ser produzida localmente, ou seja, se as firmas envolvidas na nova atividade sero suficientemente produtivas. Ento, se a revelao dessa informao sobre a produtividade s ocorre aps o investimento e o retorno desse investimento no inteiramente capturado, h espao para interveno do governo.39 Sendo assim, o equilbrio de mercado gera investimento muito pequeno em novas atividades e um nvel de diversificao muito baixo. Trata-se de um problema semelhante ao enfrentado pelas firmas que investem em inovao mas, nesse caso, o retorno do investimento pode ser protegido por leis de patente e de proprieda17

Sendo assim, deve-se dar preferncia ao que foi antes definido como poltica industrial leve. Como se trata de um problema de ao coletiva, basta que o governo adote polticas que garantam a coordenao adequada entre os agentes econmicos. Ademais, se a externalidade estiver associada inovao, faz mais sentido econmico fomentar essa atividade, e, no, o setor que dela se beneficia. Recentemente, as externalidades entre setores tm sido exploradas de forma um pouco diferente. De forma bem resumida, determinados produtos estariam relacionados entre si, de modo que a produtividade em um determinado produto seria maior se o pas j tivesse alcanado alta produtividade em um produto prximo. Vrios fatores poderiam explicar a proximidade entre produtos intensidade semelhante de fatores de produo, nvel similar de sofisticao tecnolgica e compartilhamento da cadeia de suprimentos e determinados produtos pertenceriam a reas mais densas do espao de produo (ou seja, teriam muitos produtos prximos de si).35 Nesse sentido, tudo mais constante, pases que alteram sua estrutura produtiva na direo de reas mais densas do espao de produo e, portanto, mais sujeitas ao aproveitamento das externalidades, tenderiam a crescer mais. Usualmente, as reas mais densas estariam associadas a produtos mais sofisticados ou cuja produtividade mais alta. Desse modo, pases que restringem sua estrutura produtiva a regies do espao de produo mais afastadas desses produtos mais sofisticados e de maior produtividade, usualmente produzidos pelos pases ricos, teriam mais dificuldade de convergir para os nveis de renda das naes mais avanadas. Sendo assim, a poltica industrial deveria tentar posicionar os pases to perto quanto possvel da cesta de exportao dos pases ricos.
36

de intelectual. Assim, sugere-se uma poltica industrial que, em linhas gerais, deve incentivar o investimento em novos setores ex ante e eliminar setores pouco produtivos ex post. O incentivo deve ser dado somente firma pioneira, e, no, s imitadoras. Proteo comercial e subsdios exportao seriam pouco adequados, pois no possvel a discriminao entre pioneiros e imitadores. Emprstimos e garantias por parte do governo, embora consigam atingir as firmas de forma discriminada, sofrem de srios problemas associados influncia poltica no direcionamento dos recursos, corrupo e moral hazard.

Nesse sentido, a presena de multinacionais parece gerar externalidades associadas criao de novas conexes exportadoras (maior diversidade de produtos e destinos), pelo menos para empresas chinesas.41 Ademais, se os consumidores incorrem em custo para experimentar novos produtos e conhecem a qualidade do produto local, mas no a do produto importado, esse custo se transforma em barreira entrada para as exportaes de outros pases.42 Nesse caso, algum tipo de subsdio exportao poderia ser justificado, mas apenas quando a diferena entre o produto de alta qualidade e o de baixa qualidade significativa, quando a diferena no custo de produo entre esses produtos baixa, quando o grau de diferenciao entre o produto exportado e o produzido no exterior alto, e quando o mercado de destino da exportao muito protegido. De qualquer modo, o subsdio deve ser diminudo ao longo do tempo, conforme o problema de assimetria for sendo reduzido. No entanto, em vez de subsdios, parecem ser mais adequadas medidas que reduzam diretamente a assimetria informacional, como, por exemplo, promoo do pas como produtor de bens de qualidade e investimentos na certificao de produtos. 2.5 Externalidades do Investimento Direto Estrangeiro Muitos pases lanaram mo de polticas de atrao de investimento direto estrangeiro, com a justificativa de que existem externalidades associadas a ele. Basicamente, as firmas multinacionais poderiam gerar spillovers para as firmas domsticas por trs canais: (i) pela gerao de externalidades na atividade exportadora; (ii) pelo aumento da competio no mercado local; (iii) pela transferncia de tecnologia e de mtodos organizacionais. O primeiro canal foi objeto da seo anterior. Com relao ao segundo canal, Greenaway, Sousa e Wakelin (2004) encontram indcios de que o principal canal pelo qual o investimento direto estrangeiro aumenta as exportaes de firmas britnicas pelo aumento da competio. De qualquer modo, existem outros instrumentos mais apropriados do que a promoo de investimento direto estrangeiro para garantir e reforar a competio no mercado doms18

2.4 B  arreiras Entrada e Externalidades Associadas Exportao Alguns autores argumentam que existem externalidades associadas atividade exportadora. Nesse caso, seria reforada a necessidade de algum tipo de poltica pblica. A esse respeito, Aitken, Hanson e Harrison (1997) utilizam microdados de firmas mexicanas e encontram evidncias de que a probabilidade de uma firma exportar maior se esta se localiza nas proximidades de uma empresa multinacional, mas no alterada com a proximidade de uma firma exportadora domstica. Esse resultado parece indicar que as externalidades no esto relacionadas atividade exportadora em si, mas a algum outro aspecto da atividade das empresas multinacionais. Elas podem ser geradas, por exemplo, pelo aumento de produtividade das firmas domsticas por meio da transferncia de tecnologia e modelos de organizao mais modernos (mais detalhes na prxima seo). Essa conjectura reforada por evidncias de que, para empresas de pases em estgios mais desenvolvidos, normalmente mais atualizadas em termos tecnolgicos e organizacionais, as externalidades associadas exportao no so significativas. 40 Tambm possvel argumentar que existem barreiras entrada de firmas domsticas em mercados estrangeiros. Alm de barreiras tarifrias, quotas de importao e especificaes sanitrias, existem tambm barreiras entrada associadas ao estabelecimento de contatos comerciais e ao conhecimento do mercado estrangeiro.

tico, em especial poltica de defesa da concorrncia e abertura da economia concorrncia internacional. O terceiro canal merece maior ateno. Diversos autores ressaltam que as externalidades somente so apropriadas pelas firmas domsticas sob certas condies. Por exemplo, os spillovers das firmas multinacionais so mais bem aproveitados na presena de um mercado de crdito domstico desenvolvido, que permita a insero dos fornecedores locais na cadeia produtiva das empresas estrangeiras.43 Desse modo, caso a inteno do governo seja incentivar o investimento direto estrangeiro, cabe combinar essa poltica com intervenes que aumentem a intermediao financeira em mbito domstico. Alm disso, h evidncias de que o investimento direto estrangeiro aumenta a produtividade das empresas domsticas somente se o estoque de capital humano for grande o suficiente.44 Nesse caso, vale combinar promoo de investimento direto estrangeiro com polticas educacionais e de treinamento de mo-de-obra, ou manter o foco em setores nos quais j exista um nmero razovel de trabalhadores qualificados. A relao entre investimento direto estrangeiro e mercado de trabalho uma via de mo dupla. Na verdade, se a mo-de-obra qualificada condio necessria para que investimento estrangeiro gere externalidades para as empresas domsticas, as multinacionais tambm geram externalidades positivas para os trabalhadores domsticos em termos de melhores salrios. 45 Finalmente, as evidncias sobre as externalidades do investimento direto estrangeiro e os canais pelos quais elas se manifestam ainda so, em grande medida, inconclusivas.46 Desse modo, em vez de polticas de incentivo ao investimento direto estrangeiro, faz mais sentido polticas para eliminar as barreiras que impedem que as firmas domsticas construam relacionamentos com as multinacionais, melhorando o acesso a insumos de qualidade, crdito e tecnologia.47 Ademais, como no Brasil ainda h muitos entraves ao investimento direto (estrangeiro ou domstico), faz mais sentido polticas para remov-los do que algum tipo de subsdio ao influxo de capital externo.
19

3.

CONCLUSES Medidas de poltica industrial, em particular de poltica industrial pesada, somente so justificadas na presena de falhas de mercado, em particular de externalidades. Nesse sentido, mostra-se til separar as iniciativas de poltica industrial de acordo com o seu objetivo. Se o objetivo preservar setores j estabelecidos ou diversificar o tecido industrial para segmentos correlatos aos j existentes poltica industrial in the small , a melhor opo remover obstculos que impedem o desenvolvimento desses setores, em lugar de proteg-los. Assim, devem ter prioridade iniciativas que destravem o crescimento da produtividade, e no as aes voltadas a compensar a falta de competitividade. Promoo da qualificao do capital humano, investimento em infraestrutura, melhora do ambiente de negcios e reduo da complexidade tributria e da incerteza regulatria devem estar no topo da agenda.48 Ou seja, trata-se basicamente de uma agenda de poltica industrial leve. Entretanto, se o objetivo fazer grandes apostas, pela criao de setores inteiramente novos na economia poltica industrial in the large , bastante provvel que seja necessrio o uso de medidas de poltica industrial pesada. Nesse sentido, a literatura econmica e a experincia histrica sugerem que preciso ter regras simples e caminhar com cuidado. Polticas industriais pesadas devem ter prazo determinado para acabar: quando utilizado, o esquema de promoo e proteo (como barreiras importao e polticas de contedo nacional) deve ser gradualmente removido. Mais do que escolher vencedores, a poltica industrial deve ser capaz de eliminar perdedores, sob pena de desenvolver setores pouco competitivos e incapazes de se inserirem no mercado internacional. Alm disso, dada a necessidade de burocracia estatal muito bem preparada, de arranjo institucional complexo (para dar conta da coordenao entre diferentes atores do governo e entre eles e o setor privado) e de acompanhamento sistemtico, preciso ter foco. No possvel fazer muitas apostas estratgicas ao mesmo tempo, sob pena de no conseguir sucesso em nenhuma delas.

Es tu do d e C a s o : B e ns e S e rv i o s d o S e t o r d e Pe tr l e o e G s (P& G )

1.
INTRODUO A partir da discusso terica e das evidncias empricas elencadas nas sees anteriores, pretende-se analisar um caso especfico de poltica industrial adotada no Brasil. Nesse sentido, o setor de P&G foi escolhido por j ter acumulado mais de uma dcada de experincia com polticas de contedo local no segmento de explorao e produo (E&P), o que permite analisar os resultados e deles tirar lies para outros setores. Assim, a an49

tamares mnimos discriminados por itens e subitens. Entretanto, ao contrrio das rodadas anteriores, foi aberta a possibilidade de o regulador autorizar o no-cumprimento da clusula de contedo local em caso de no disponibilidade do produto ou servios no mercado domstico. 50 Em segundo lugar, a definio de contedo local tambm sofreu alteraes. Na Rodada 1, o critrio de contedo local foi definido pela localizao da empresa (no caso de produtos) ou localizao da prestao dos servios. Na Rodada 2, o contedo local de produtos passou a ser auferido de acordo com a definio de bem de produo nacional, ou seja, mquina ou equipamento cujo valor alcance pelo menos 60% de ndice de nacionalizao. Na Rodada 3, esse conceito ampliado para os servios pela definio de servio prestado no pas, ou seja, aqueles em que materiais e servios importados

lise da literatura sobre o tema foi complementada com a realizao de um workshop com empresas do setor (doravante Workshop-P&G) e entrevistas com interlocutores do Governo.

2.
POLTICA INDUSTRIAL NO SETOR DE P&G 2.1 Levantamento das Aes (A) Poltica de Contedo Local em E&P A partir da liberalizao do mercado, foram realizadas diversas rodadas de licitao de blocos de petrleo e gs. Desde a primeira, em 1999, todas incluram regras de contedo local. No entanto, essas regras foram sendo alteradas ao longo do tempo. Essas mudanas podem ser classificadas em pelo menos trs planos. Em primeiro lugar, a natureza da exigncia de contedo local sofreu algumas modificaes ao longo das Rodadas. At a Rodada 4, no existia compromisso mnimo de contedo local, embora esse quesito fizesse parte dos critrios de escolha nas licitaes (com peso de 15%). Nas Rodadas 5 e 6, foram fixados patamares mnimos de contedo local, podendo as empresas ofertar percentuais adicionais em algumas atividades, os quais eram considerados na definio do lance vencedor. Por fim, a partir da Rodada 7, foram institudos percentuais mximos e mnimos de contedo local em termos globais e pa20

correspondam a menos do que 20% do preo de venda. Por fim, na Rodada 7, o conceito de contedo local deixa de ser dicotmico. Para cada item e subitem a parcela de contedo local passou a ser calculada como a razo entre a soma dos valores dos componentes que no foram importados e a soma dos preos dos produtos. Em outras palavras, a definio de contedo local passou a ser mais rigorosa. Por fim, os procedimentos requeridos para a comprovao da exigncia de contedo local tambm foram alterados ao longo dos anos. At a Rodada 2, no era necessria nenhuma comprovao especfica. A partir da Rodada 3, o regulador passou a exigir relatrios de gastos trimestrais com separao do que foi feito localmente e do que foi importado. Alm disso, tambm passou a ser exigida a apresentao de declarao de origem por parte dos fornecedores. Da Rodada 7 em diante, a comprovao passou a exigir a certificao junto a entidades credenciadas pelo regulador. (B) PROMEF e Congneres Criado em 2004, o Programa de Modernizao e Expan-

so da Frota (PROMEF) tem como objetivo a revitalizao da indstria naval brasileira, a partir da encomenda

de navios por parte da Transpetro. Na verdade, o programa foi criado a partir da necessidade de a Transpetro modernizar e aumentar a sua frota de navios para atingir a meta de atender a Petrobras em 100% na cabotagem e 50% no longo curso. O PROMEF foi desenvolvido com base em trs premissas essenciais: ( i ) construir os navios no Brasil; ( ii) alcanar um nvel mnimo de nacionalizao (65% na primeira fase e 70% na segunda); ( iii) oferecer condies para os estaleiros nacionais conquistarem competitividade em nvel global.
51

Marinha Mercante (AFRMM), cobrado sobre os servios

de frete realizados em territrio brasileiro. No entanto, com o aumento dos financiamentos com os recursos do fundo, a Unio foi autorizada a conceder crdito de at R$ 15 bilhes aos agentes financeiros do FMM (Lei n 12.249/2010). Ademais, dado que os agentes econmicos tm uma percepo alta dos riscos associados ao financiamento dos estaleiros domsticos, o governo criou o Fundo de Garantia

para a Construo Naval (FGCN), Lei n 11.786/2008, modificada posteriormente pela Lei n 12.058/2009. Trata-se de fundo com finalidade de garantir o risco de crdito aquele associado incerteza no recebimento tempestivo do valor contratado, por conta do no-cumprimento pelo estaleiro brasileiro do cronograma de construo e de desempenho aquele associado s incertezas quanto ao no-cumprimento de todas as obrigaes por parte do estaleiro ou da qualidade da embarcao das operaes de financiamento construo naval brasileira com recursos do FMM. O FGCN um fundo de natureza privada, e a Unio est autorizada a participar com at R$ 5 bilhes da formao de seu patrimnio.52 Por fim, a Petrobras mantm programas de natureza semelhante ao PROMEF . Ressalte-se o Programa

Embora tenda sido idealizado a

partir das necessidades da Transpetro, pode ser analisado como uma poltica pblica de fomento construo naval (e indstria de navipeas). Nesse sentido, a anlise do programa ser contextualizada no conjunto de medidas recentes adotadas para apoiar o setor, que so resumidas na Figura 2. No mbito do PROMEF , o financiamento da

Transpetro e dos estaleiros feito com recursos do Fundo da Marinha Mercante ( FMM ), cujo agente financeiro o BNDES . As condies desses financiamentos seguem as regras gerais estabelecidas para os recursos do FMM . Saliente-se que os recursos do FMM so usualmente provenientes do Adicional ao Frete para Renovao da

de Renovao da Frota de Apoio Martimo (PROREFAM),

Figura 2: O PROMEF Resumo Esquemtico

TRANSPETRO

NAVIOS
ESTALEIROS BRASILEIROS Desoneraes Tributrias Capacitao Tecnolgica Treinamento de Mo-de-obra

Financiamento pelo FMM Garantia pelo FGCN

INSUMOS
INDSTRIA LOCAL

Requerimento de Contedo Local Mnimo (65%-70%)

FONTE: IBRE (2011).

21

voltado para construo de navios de apoio no Brasil com ndice de nacionalizao de 75%, e o Programa

tambm a indstria petroqumica). Entretanto, assim com em boa parte dos fundos setoriais, apenas uma pequena parcela dos recursos efetivamente liberada pelo governo. Por fim, tambm h previso legal de que, nos campos que pagam participao especial, 1% das receitas seja alocada pelas empresas para investimento em pesquisa e desenvolvimento. Ainda na esfera da inovao e da capacitao de capital humano, ressaltem-se diversas iniciativas de treinamento de mo-de-obra colocadas em prtica pelo

Empresa Brasileira de Navegao ( EBN ), no qual armadores brasileiros so contratados pela Petrobras por 15 anos, sob a condio de construir seus navios em estaleiros domsticos. (C) Outras Medidas Embora as polticas de contedo local sejam a face mais aparente e importante da poltica industrial no setor de P&G, outras medidas foram adotadas concomitantemente. Nesse sentido, sem a pretenso de ser exaustivo ou de realizar anlise mais aprofundada, algumas dessas medidas sero listadas a seguir.53 Especificamente com relao ao PROMEF, foi concedida uma srie de desoneraes tributrias. Essas desoneraes se referem tanto venda de embarcaes (no Brasil e para outros pases) como compra de insumos para construo naval (domesticamente ou via importao). No caso das atividades ligadas E&P, algo semelhante foi feito com relao aos bens de capital, com a instaurao de um regime aduaneiro especial, o

Prominp. Ademais, no mbito do PROMEF, saliente-se

a criao da Rede de Inovao para Competitividade da

Indstria Naval e Offshore (RICINO), em 2009. Essa rede

contempla parceria entre uma importante instituio de pesquisa nessa rea, o Centro de Excelncia em Enge-

nharia Naval e Ocenica (CEENO), e rgos ligados aos

estaleiros e empresas de navegao. 2.2 Avaliando as Aes (A) Q  uais so os Objetivos? Qual a Melhor Maneira de Alcan-los? A primeira caracterstica que chama ateno na poltica industrial associada ao setor de petrleo em particular no que diz respeito poltica de contedo local a dificuldade de se identificar claramente os objetivos. Por um lado, um dos objetivos, aparentemente, seria a gerao de renda e emprego em mbito domstico. Por outro, parece tambm haver uma preocupao com a diversificao da economia brasileira na direo de novos setores ou cadeias produtivas ligadas ao petrleo, em particular aquelas mais intensivas em tecnologia. Na verdade, essa percepo tambm foi levantada por diversos agentes do setor durante o Workshop-P&G e por autores que se debruaram sobre o tema.55 No caso do PROMEF, esses dois objetivos aparecem de forma mais explcita (ver seo 2.1). A princpio, os dois objetivos no so incompatveis, mas demandam polticas pblicas distintas. Tomando-se o arcabouo descrito no captulo anterior (ver Figura 1), o desenvolvimento de novos setores ou de

Repetro. Nos dois casos, o objetivo desonerar a produo local para alinhar a sua tributao com as importaes (para os insumos) ou para as exportaes (para os produtos finais). No entanto, dado que o sistema tributrio brasileiro , em grande medida, cumulativo, essa desonerao somente alcana as empresas adjacentes aos setores beneficiados (e no toda a cadeia). Ademais, h dificuldades em se receber os crditos tributrios, o que fragiliza o mecanismo de desonerao. Alm disso, foram criadas linhas especiais de financiamento, tanto voltadas para investimento em capital ( BNDES P&G e Prominp Participaes, por exemplo) e capital de giro ( Prominp Recebveis ), quanto para investimento em inovao ( Inova Petro ). 54 Especificamente com relao inovao, tambm existem recursos provenientes do fundo setorial CT-Petro, cuja fonte de receita uma parcela dos royalties de petrleo. Esses recursos podem ser usados para financiar atividades de inovao no setor (inclui

22

cadeias produtivas pode eventualmente necessitar de polticas industriais pesadas, principalmente se as externalidades associadas a esses setores forem grandes. Em muitas circunstncias, essas externalidades no so levadas em conta pelos agentes privados. justamente o descolamento entre o valor privado e social do investimento que gera oportunidades para polticas de contedo local. Para os setores que j esto estabelecidos, faz mais sentido econmico a adoo de polticas horizontais ou polticas industriais leves, o que seria o caso do setor de P&G, para torn-los capazes de aproveitar a demanda gerada pelos investimentos neste setor. Entretanto, aos requerimentos de contedo local tambm esto associados custos. Se os insumos so ordenados em ordem crescente de competitividade internacional, a deciso privada das empresas ser avanar at certo ponto na escala de nacionalizao. A poltica pblica usualmente implica forar as empresas a avanar mais nessa escala. Esse avano tem benefcios as externalidades mencionadas mas tambm custos, associados aquisio de insumos relativamente mais caros. Ressalte-se que esses custos se materializam mesmo em casos de sucesso na poltica de desenvolvimento de fornecedores locais. A ttulo de ilustrao, existem amplas evidncias de que, aps o relaxamento da poltica de contedo local na indstria de petrleo norueguesa, houve grandes ganhos de produtividade associados a maiores graus de liberdade para compra de insumos. 56 Esses ganhos so um indicador de que h custos associados poltica de fomento, mesmo quando os requisitos de contedo local mnimo no so muito altos, como no caso noruegus. 57 Desse modo, polticas de contedo local so desejveis enquanto os benefcios sociais associados a ela forem maiores que as perdas resultantes do aumento nos custos de produo. Sendo assim, do ponto de vista da sociedade, existe um nvel timo de contedo local, a partir do qual as perdas superam os ganhos. Em outras palavras, polticas de fomento a novas in23

dstrias no deveriam ter como objetivo maximizar o contedo local, mas os ganhos para a sociedade. Avanar em demasia nos requerimentos de contedo local tende a gerar resultados negativos e, no limite, inviabilizar o setor objeto do investimento inicial em termos de competitividade internacional. Alm disso, polticas de contedo local tendem a trazer mais benefcios em situaes em que a diferena de competitividade entre os insumos locais objeto da poltica e a sua contrapartida importada relativamente pequena. Nesse caso, as penalidades em termos de custo tendem a ser menores. (B) Quais Setores? Essa distino entre objetivos tambm pode ser traduzida em termos de diferenciao de setores e cadeias de produo contempladas pela poltica. A Figura 3 descreve sucintamente a cadeia de valor e de suprimentos do segmento de E&P. No centro aparece o operador, e quanto mais longe dele menos especfico ao setor petrleo o produto ou servio. Sendo assim, para os produtos e servios mais prximos do centro, as externalidades tendem a ser mais fortes, e algum tipo de poltica industrial pesada (em particular de contedo local) pode fazer sentido. Entretanto, para produtos e servios mais afastados do centro, mais adequadas so polticas industriais leves e/ou polticas horizontais. Por exemplo, embora a indstria siderrgica possa se beneficiar da demanda do setor petrleo, ela no deveria ser objeto de poltica de contedo local, mas de medidas que a torne capaz de aproveitar esse incremento de demanda. Essa percepo, de certo modo, tambm foi externada por grande parte dos agentes econmicos do setor durante o Workshop-P&G . Uma das preocupaes levantadas diz respeito ao fato de que a regra de contedo local em E&P perpassa toda a cadeia produtiva, mas que os operadores somente tm algum controle sobre os seus fornecedores diretos. O mesmo foi dito pelos fornecedores diretos, com relao aos seus fornecedores.

Figura 3: E&P Cadeia de Fornecimento

Petroqumicos
Drivers da Cadeia Fornecedores Diretos Setores Relacionados

s do rja Fo
Tu bu la

Equipamentos Mecnicos

Com pon en tes

Pr od ut

es

s / Sistemas Mdulo
EPC e Estaleiros

icos m Qu os

Siderur gia

Ssmica

Instalaes Submarinas

OPERADOR

Servios de Poos
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Apoio Logstico

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Obviamente, nem todos os setores prximos do centro da Figura 3 devem ser, necessariamente, objeto de poltica de contedo local. Conforme salientado no captulo anterior, dados os custos associados s polticas industriais pesadas, elas devem ser usadas com moderao. Deveria se restringir, portanto, somente a casos em que o desenvolvimento do setor implique salto significativo em termos das capacitaes existentes e no puder ser alcanado apenas com polticas industriais leves. Foge ao escopo deste documento entrar em uma discusso mais detalhada sobre os setores que devem e os que no devem ser objeto da poltica de contedo local. De todo modo, alguns levantamentos a esse respeito inclusive com a ponderao de custos e benefcios j foram feitos.58 Alm disso, j se tem razovel conhecimento dos gargalos de cada setor. (C) Regras de Sada Uma vez definidos os setores que sero contemplados com a poltica de contedo local, necessrio que os incentivos sejam construdos de forma adequada. Em
24
59

FONTE: ONIP (2011).

particular, a literatura terica (ver captulo anterior) e as experincias internacionais indicam que polticas desse tipo devem ser transitrias, e que a proteo ao mercado domstico deve ser gradualmente reduzida. Nesse sentido, a contraposio das experincias brasileiras a de pases do Leste Asitico em poltica industrial ajuda a ilustrar o ponto. Tome-se o exemplo da Coreia do Sul. As empresas e setores objeto de poltica industrial sempre foram expostos a mecanismos que combinavam incentivos e punies. Algum tipo de meta sempre era fixado, normalmente associado exportao, que caso no fosse atingida implicava penalidades ou retirada de benefcios. Alm disso, o governo sinalizou, de forma crvel, que a proteo seria reduzida ao longo dos anos (o que efetivamente ocorreu). Os dois mecanismos levaram a ganhos significativos de produtividade, necessrios para se conseguir atingir as metas de exportao e para se defender no mercado domstico, diante do prognstico da retirada da proteo.60 Note-se que se trata, exatamente, da prescrio de poltica descrita no captulo anterior. No Brasil, ao contrrio, o mercado domstico se manteve du-

rante muito tempo isolado da competio internacional e nenhuma sinalizao de reduo da proteo foi emitida para as empresas. Desse modo, embora tenha conseguido diversificar sua economia, o pas no conseguiu alcanar competitividade internacional em boa parte dos setores contemplados pela poltica industrial. Voltando para o setor de P&G, no se identificou qualquer sinalizao de que a poltica de contedo local associada seja transitria ou de que a proteo ao mercado domstico ser reduzida gradativamente. Sendo assim, corre-se o risco de que os setores contemplados pela poltica, excessivamente protegidos, se desenvolvam usando tecnologias defasadas, incapazes de garantir competitividade no mercado internacional. (D) Competio e Inovao Um tema relacionado discusso sobre o carter transitrio da poltica industrial diz respeito ao seu efeito no incentivo ao investimento em inovao. Nesse sentido, a proteo excessiva e por tempo indeterminado reduz os incentivos para investimento em pesquisa e desenvolvimento e inovao. Novamente, do ponto de vista terico e no que diz respeito proviso de incentivos adequados para inovao, a poltica industrial tem de ser tal que a indstria domstica seja exposta gradativamente competio internacional.61 As evidncias empricas confirmam esse entendimento, indicando que uma das principais alavancas do investimento em inovao a presso competitiva exercida pelos concorrentes (sejam eles domsticos ou de outros pases).62 Novamente, tome-se o exemplo da Coreia do Sul. O foco da poltica industrial naquele pas foi em atingir competitividade internacional em determinados setores. Se fosse possvel atingir esse objetivo com algum encadeamento da economia domstica na direo dos insumos, melhor. Se no, nenhum tipo de barreira importao dos insumos era imposta. Pelo contrrio, muitas vezes a importao de determinados insumos recebia incentivos. No por acaso, a relevncia das importaes, em especial de bens de capital, para o aumento da produtividade da indstria sul-coreana ressaltada por diversos autores.
63

O mesmo pode ser dito para o Japo.64 Mesmo a China, que usa polticas de requerimento de contedo local mais ativamente, tem uma postura bastante pragmtica quanto ao encadeamento local de suas indstrias, induzindo a compra domstica somente se esta no ameaa a competitividade internacional do setor. Na verdade, boa parte da exportao chinesa ainda se refere mera montagem de produtos a partir de insumos importados.65 Novamente, a poltica de contedo local, ao fornecer proteo excessiva e por tempo indeterminado a determinados setores, tende a desestimular investimentos em inovao, cruciais para que sejam alcanados padres internacionais de competitividade. Nesse caso, conforme salientado na seo 2.1, corre-se o risco de se condenar os setores contemplados pela poltica a se desenvolver com tecnologias defasadas, o que impediria o aproveitamento das externalidades associadas ao aprendizado e a insero nas cadeias produtivas globais. Alis, as empresas do setor de P&G localizadas no Brasil investem menos do que a de outros pases.66 (E) A Regra de Contedo Local tima Ainda que possa ser uma alternativa para alavancar determinados setores ligados ao setor de P&G, a regra de contedo local pode ser aperfeioada. Durante o Workshop-P&G, foram levantadas algumas questes sobre esse tema, muitas delas relacionadas dificuldade e burocracia excessivas na medio. Ressalte-se que muitas das questes tambm foram identificadas pela literatura que aborda o tema.67 Em primeiro lugar, atualmente esto associados muitos custos (monetrios e de transao) a essa poltica. O nvel de detalhamento e a burocracia so excessivos, principalmente quando a comprovao do contedo local envolve certificao (a partir da Rodada 7).68 Alm disso, os operadores precisam se comprometer com os requerimentos de contedo local quando da realizao dos leiles de blocos de petrleo e gs. No entanto, os investimentos somente se materializam entre sete e dez anos depois. Nesse sentido, os operadores argumentam que muito difcil definir com tanta antecedncia o conte-

25

do local a ser utilizado, pois existe muita incerteza sobre as condies em que o petrleo ser extrado e a tecnologia a ser usada, bem como sobre a existncia de capacidade de fornecimento domstica dos insumos e equipamentos. Por fim, a poltica de contedo local brasileira voltada para o setor de P&G, em grande medida, tem como principal instrumento a exigncia de percentuais de aquisio de insumos domesticamente. Trata-se de uma poltica de demanda. Existem outras polticas voltadas para a oferta inovao, financiamento de investimento e capacitao de mo-de-obra (ver seo 2.1) , mas elas so claramente menos importantes. Entretanto, outros pases basearam sua estratgia de adensamento da cadeia produtiva em incentivos, e, no, em exigncias de contedo local. A Noruega um exemplo. Embora a poltica de demanda fosse parte relevante da estratgia norueguesa, as medidas voltadas para a oferta foram o aspecto mais importante. Nenhuma meta ou requerimento de contedo local foi imposto. As operadoras indicaram uma lista de fornecedores, na qual o governo noruegus poderia incluir empresas locais. Quem, de fato, contratasse fornecedores noruegueses tinha suas chances de vitria aumentadas nas escolhas subsequentes para explorao de blocos de petrleo e gs. Nesse sentido, a nfase dada internacionalizao dos fornecedores noruegueses foi to importante quanto s preocupaes com o aumento do contedo local.69 (F) Investimento Direto Estrangeiro Est claro que o desenvolvimento do setor de petrleo e gs no Brasil depende criticamente de investimentos diretos estrangeiros. Em primeiro lugar, estimativas indicam que a demanda gerada pelo segmento de E&P no Brasil, at 2020, de aproximadamente US$ 400 bilhes, sendo boa parte disso investimento.70 Trata-se de valor expressivo que, dificilmente, poder ser inteiramente arcado por operadores brasileiros (Petrobras, principalmente). Nesse sentido, embora o Brasil tenha se tornado uma grande fronteira de produo de petrleo e gs, com a descoberta do pr-sal, o pas ainda compete com outros pases por investimentos nesse setor. Desse modo,

caso a poltica de contedo local torne muito onerosas a explorao e produo de petrleo e gs ou crie obstculos muito grandes aos operadores, corre-se o risco de que o investimento direto estrangeiro migre para outros pases. O mesmo pode ser dito para outros elos da cadeia de produo do setor. Ademais, o sucesso da poltica de fomento ao setor depende, em grande medida, da capacitao das empresas domsticas ao longo da cadeia de produo. Experincias de outros pases indicam que a parceria com empresas estrangeiras uma ferramenta poderosa para atingir esse objetivo. A esse respeito, o caso da Noruega emblemtico. Foram concebidos os chamados Goodwill Agreements, acordos voluntrios nos quais empresas estrangeiras tinham suas chances aumentadas em licitaes futuras, caso investissem em inovao financeiramente ou compartilhando conhecimento junto a instituies norueguesas de pesquisa voltadas para o setor de P&G.71

3.
CONCLUSES O eixo central da poltica industrial brasileira voltada para o setor de P&G, no Brasil, a definio de requerimentos mnimos de contedo local. Trata-se de poltica industrial pesada que, portanto, deveria ser exceo e no a regra. Nesse sentido, o primeiro aspecto a ser destacado que o uso indiscriminado dessa ferramenta no aconselhvel. A poltica de contedo local para o segmento de E&P e para o setor naval precisa ser mais seletiva e contemplar um nmero menor de setores, preferencialmente aqueles com um bom balano entre as externalidades geradas e os custos da poltica (inclusive custos do governo em termos de acompanhamento e coordenao dos agentes envolvidos). Alm disso, mesmo nos (poucos) setores escolhidos preciso que a proteo fornecida pela regra de contedo local seja temporria e progressivamente reduzida ao longo do tempo. Boa parte do sucesso da experincia da Coreia do Sul, recorrentemente apontada como

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exemplo de poltica industrial bem-sucedida, est em seguir essa recomendao. Caso contrrio, bastante provvel que, ainda que os setores consigam se desenvolver, eles no alcancem competitividade internacional. A experincia brasileira com poltica industrial est repleta de exemplos a esse respeito. No por acaso, os resultados indicam que, de fato, a poltica de contedo local em E&P no tem sido capaz de garantir a insero das empresas brasileiras na cadeia internacional de fornecimento. Alis, a prescrio de maior seletividade para a poltica de contedo local (ver pargrafo anterior) reforada pelo fato de que, mesmo quando so definidos prazos, muitas vezes difcil que o governo consiga se comprometer de forma crvel com a extino da poltica na data prevista para o seu trmino. A proteo demasiada e por tempo indeterminado tambm tende a reduzir os incentivos para investimento em inovao. Embora polticas voltadas para a reduo do custo dessa atividade sejam importantes, preciso que a inovao seja um imperativo para as empresas brasileiras. Nesse sentido, a exposio gradual das empresas brasileiras competio uma ferramenta poderosa para atingir esse objetivo e evitar que os setores objeto da poltica se desenvolvam com tecnologias defasadas. Novamente, a experincia brasileira com poltica industrial referenda essa concluso. Ademais, embora a poltica industrial no setor de P&G possa ser justificada pelas externalidades verticais, ou seja, aquelas geradas ao longo da cadeia, isso no significa que o encadeamento domstico tenha que ser perseguido a qualquer preo. Em outras palavras, o objetivo da poltica no deve ser a maximizao do contedo local, mas dos benefcios (lquidos dos custos) gerados em termos de bem-estar para a sociedade. Se o adensamento da cadeia produtiva local conseguido custa de insumos significativamente mais caros, em ltima instncia, coloca-se em perigo a competitividade do segmento objeto da poltica (E&P ou construo naval). Nesse caso, como nesses setores o Brasil necessita e disputa investimentos diretos estrangeiros com outros pases, corre-se o risco de que esses capitais migrem para outras naes.
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E, mesmo em caso de atrao de investimentos, os custos provavelmente sero superiores aos benefcios. A esse respeito, comparadas com polticas baseadas em exigncias de contedo local, os benefcios de polticas que garantem condies para que as empresas domsticas se insiram competitivamente nas cadeias produtivas globais usualmente se mostram superiores.72 Trata-se do que no captulo 2 foi definido como poltica industrial leve. Alis, mesmo para os (poucos) setores em que polticas de contedo local podem ser adequadas, tem-se que os resultados so melhores, ou seja, as externalidades so mais bem aproveitadas, quando acompanhadas de medidas de poltica industrial leve. Sendo assim, no caso brasileiro, seria desejvel a reduo na nfase aos requerimentos de contedo local (inclusive com a reduo dos custos envolvidos pela simplificao da regra). Mais importncia deveria ser dada s polticas industriais leves e a sua articulao com a poltica de contedo local, nos (poucos) casos em que ela for utilizada. Nesse sentido, as experincias da Noruega e da Coreia do Sul so bastante ilustrativas. verdade, contudo, que poca j tinham feito grande esforo de investimento em educao bsica e infraestrutura e j possuam um ambiente de negcios e um sistema tributrio bastante favorvel. Alm disso, nos setores objeto de poltica industrial, investiram pesadamente na qualificao de mo-de-obra pela criao de universidades e centros voltados especificamente para essas reas.73 Em vez de proteo demasiada e por tempo indeterminado para os setores intensivos em inovao, os governos deram subsdios s atividades privadas de pesquisa e desenvolvimento e investiram eles prprios nessa atividade.

Estudo de Caso: Equipamentos M di co s , H o s p i t a l a re s e O do ntol g ic o s ( E m h o )

1.
INTRODUO Se o setor de P&G foi escolhido pela longa experincia com polticas de contedo local nas atividades de explorao e produo (E&P), o setor de EMHO foi selecionado por conta do uso de uma ferramenta nova pelo menos no perodo recente de poltica industrial, as margens de preferncias em compras pblicas. Como no setor de P&G, tambm foi realizado um workshop com empresas do setor (doravante Workshop-

prtica no setor de EHMO. Nesse sentido, sem a pretenso de ser exaustivo ou de realizar anlise mais aprofundada, algumas dessas medidas sero listadas a seguir.74 Em primeiro lugar, no mbito da articulao das aes de governo para o setor, foi criado em 2008 o Grupo Exe-

cutivo do Complexo Industrial da Sade (GECIS), coordenado pelo Ministrio da Sade (MS). No que tange ao financiamento, o BNDES possui dois programas que atendem ao setor de EHMO. O primeiro deles o BNDES-Profarma, voltado para o complexo industrial da sade, mas que tem beneficiado mais fortemente o setor de medicamentos. Esse programa tem linhas especficas voltadas para aumento de capacidade, exportao, inovao e de apoio a fuses e aquisies que criem grandes empresas de capital nacional. Alm disso, embora no seja especfico ao setor, h tambm um fundo voltado ao apoio de reas na fronteira tecnolgica (BNDES-Funtec). Novamente, os equipamentos mdicos tm respondido apenas por uma pequena parcela dos desembolsos.75 Por fim, assim como no setor de P&G, existe um fundo setorial de fomento inovao voltado para o setor de sade (CT-Sade). Entretanto, so verificados os mesmos problemas de contingenciamento de recursos dos demais fundos. Finalmente, tambm cumpre ressaltar o papel da

-EMHO) e entrevistas com interlocutores do Governo.

2.
POLTICA INDUSTRIAL para EMHO 2.1 Levantamento das Aes (A) Margem de Preferncia nas Compras Pblicas A Lei n 12.349/2010 e o Decreto n 7.546/2011 regulamentaram o uso do poder de compra do governo para o fomento da indstria domstica, permitindo margem de preferncia de at 25% dos produtos nacionais sobre os importados em licitaes da administrao pblica federal. Esta margem de preferncia de, no mximo, cinco anos. Os critrios para definio da margem incluem: (i) gerao de emprego e renda; (ii) efeito na arrecadao de tributos federais, estaduais e municipais; (iii) desenvolvimento e inovao tecnolgica realizados no pas; (iv) custo adicional dos produtos e servios. Por sua vez, o Decreto n 7.767/2012 definiu as margens de preferncia do setor de EMHO. A definio de produto nacional seguir as regras do Processo Produtivo B-

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) que,

ao regular o padro de qualidade dos produtos e equipamentos mdicos, afeta as barreiras entrada no setor. Ademais, ela tambm responsvel pelo registro e autorizao para comercializao dos produtos. Dada a complexidade do processo, so formadas filas de registro. Ao dar prioridade a certos produtos, a ANVISA afeta a dinmica competitiva do mercado domstico.76 2.2 Avaliando as Aes (A) Quais so os Objetivos? Qual a Melhor Maneira de Alcan-los? Como no setor de P&G (ver captulo anterior), a poltica industrial voltada para o setor de EMHO, em grande medida consubstanciada na definio de margens de preferncia para produtos nacionais em compras pblicas, baseada em aes voltadas para criao de demanda. Alm disso,
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sico PPB (quando for aprovado) ou declarao de origem

(na inexistncia de PPB), de acordo com a Portaria/MDIC n 279/2011. Foram includos materiais de uso em sade e equipamentos hospitalares com margens de preferncia definidas entre 8% e 25%, de acordo com a Tabela 1. (B) Outras Medidas Alm das margens de preferncia em compras pblicas, outras medidas de poltica industrial tm sido colocadas em

assim como em P&G, ela parece ter mltiplos objetivos, o que novamente levanta a questo do uso de uma mesma poltica para atingir objetivos distintos. No entanto, no caso da poltica voltada para o setor de EMHO, essa multiplicidade de objetivos apresentada de forma mais transparente do que no setor de P&G. A Lei n 12.349/2012 define quatro critrios para estabelecimento das margens de preferncia nas compras pblicas, deixando clara a tenso entre objetivos macroeconmicos (criao de emprego e renda) e objetivos mais especficos e de longo prazo (desenvolvimento de setores intensivos em tecnologia). Novamente, para setores j estabelecidos que precisem aumentar a sua competitividade, mais adequadas so polticas industriais leves, que permitam a esses setores obter ganhos de produtividade. O uso de polticas industriais pesadas, como a definio de margens de preferncia em compras pblicas, no somente so desnecessrias, como podem dificultar ganhos adicionais de competitividade, ao isolar os produtores domsticos da competio internacional. Nesse caso, dificilmente os benefcios na gerao de emprego e renda justificam os custos em termos de aumento de preos. Esse balano desfavorvel tende a ser especialmente grave no caso de produtos da rea da sade. Tome-se um exemplo concreto para ilustrar esse ponto. Em estudo prospectivo da Agncia Brasileira de

Nesse sentido, bastante sintomtico que, no mbito do Plano Brasil Maior (PBM), as medidas que envolvem margens de preferncia em compras pblicas tenham sido listadas no grupo de aes voltadas para a defesa da indstria e do mercado interno. Em outras palavras, aparentemente no so vistas como um instrumento (transitrio) para alavancar o desenvolvimento de novos setores, mas como medidas de proteo do mercado domstico. (B) Quais Setores? Mais uma vez, a distino no que diz respeito aos objetivos pode ser traduzida em termos de diferenciao de segmentos industriais. Novamente, o estudo prospectivo da ABDI ajuda a ilustrar este ponto. Foram selecionados quatro segmentos prioritrios: (i) neonatal; (ii) imagens mdicas (radiologia digital e ultrassom); (iii) equipamentos de hemodilise; (iv) equipamentos mdicos fundamentados em ptica (endoscpios e similares). Esses quatro segmentos aparecem na lista de produtos contemplados pelas margens de preferncias (ver Tabela 1), mas acompanhados de uma srie de outros equipamentos e componentes. Nesse sentido, h desde componentes e produtos com baixo grau de sofisticao tecnolgica at itens mais sofisticados. Em alguns setores, o Brasil j possui indstria desenvolvida e competitiva (incubadoras, por exemplo), mas em outros, no (imagens mdicas, por exemplo). Essas diferenas implicam distintas necessidades em termos de poltica industrial, e dificilmente as margens de preferncia so a soluo mais adequada para todos os setores. Alm disso, conforme salientado no captulo 2, dados os custos associados s polticas industriais pesadas, elas devem ser usadas com moderao. Somente em casos em que o desenvolvimento do setor implica salto significativo em termos das capacitaes existentes e no puder ser alcanado somente com polticas industriais leves (e, mesmo assim, com um criterioso balano entre custos e benefcios). Em outras palavras, se o objetivo das margens de preferncia vai alm da mera proteo do mercado domstico, necessrio que essa poltica seja mais seletiva na escolha dos setores. A esse respeito, os quatro setores selecionados no estudo da ABDI so um bom ponto de partida.
29

Desenvolvimento Industrial (ABDI) sobre o setor, identificou-se o segmento neonatal, em particular de incubadoras, como uma das prioridades da poltica industrial.77 O estudo aponta que se trata de segmento em que o Brasil domina o padro tecnolgico e possui mo-de-obra qualificada no setor privado e na academia. No por acaso, as empresas domsticas exportam parte considervel de sua produo, inclusive para pases desenvolvidos. Claramente, no se trata de desenvolver novo segmento industrial e, portanto, inexistem motivos para polticas industriais pesadas. Certamente, existe espao para ganhos de competitividade, o que justificaria o uso de polticas industriais leves, o que apontado pelo prprio estudo da ABDI. Entretanto, incubadoras infantis e beros aquecidos aparecem na lista de produtos contemplados com margens de preferncia de 15% (ver Tabela 1).

Tabela 1: Margens de Preferncia em EMHO

Produto
Cateter balo para angioplastia, cateter guia, cateter duplo J, e aplicao mdico-hospitalar Vlvulas cardacas Implante coclear Teste rpido para doenas transmissveis Dialisador para hemodilise Enxertos e Preenchimentos fabricados com biomateriais Bomba centrfuga descartvel para uso em circulao extracorprea ou circulao assistida Coils para aneurisma Grampeador linear cortante Endoprteses vasculares (enxertos e stents) Bolsa de Sangue Bolsas para colostomia, ileostomia e urostomia Preservativo masculino e feminino Luvas cirrgicas e de procedimento Equipos para bomba de infuso, para soro e para sangue Agulhas hipodrmicas Oxigenador de Membrana Filtro de Sangue Arterial Instrumentais Odontolgicos e Cirrgicos Seringas Implantes ortopdicos, odontolgicos e mamrios

Margem de Preferncia

25%

Materiais de uso em Sade

20%

15%

Campos cirrgicos descartveis Paramentao Cirrgica Descartvel Monitor de Gases Sanguneos Aparelho de Anestesia Aparelho auditivo com transmissor para implante Coclear Marcapasso cardaco Cardiodes fibriladores automticos Tomgrafos Computadorizados por Raios-X Angigrafos Arco em C cirrgico Mquinas de Hemodilise Aceleradores Lineares Equipamentos de imagem por ultrassom Ecgrafos com anlise espectral Doppler Endoscpios Prtese mioeltrica para membro superior e inferior Glicosmetro Holter Monitores multiparamtricos Monitor de ECG Peas de Mo e micromotores odontolgicos Mquina de Circulao Extracorprea Ventiladores pulmonares e de transporte Aparelho auditivo Mamgrafos Analisador bioqumico Citometro de Fluxo Aparelhos de Raios-X para Densitometria ssea e para Uso Odontolgico Aparelho de Raios-X
30

8%

Equipamentos de uso em Sade

25%

20%

Produto
Eletrocardigrafo e Eletroencefalgrafo Colonoscpios Oxmetro de pulso Bomba de infuso Bisturis eltricos Incubadoras infantis e beros aquecidos Autoclave Fototerapia Desfibriladores cardacos e cardioversores Lavadora de instrumentais Refrigerador ou freezer laboratorial/hospitalar Microscpio para cirurgia oftalmolgica Lavadora e desinfetadora de produtos mdicos Mesa cirrgica Cadeiras de rodas para banho, sem mecanismo de propulso e motorizadas Cadeiras odontolgicas Cama hospitalar Foco cirrgico

Margem de Preferncia

Equipamentos de uso em Sade

15%

8%

FONTE: DECrETO N 7.767/2010.

Por fim, h uma excessiva nfase no uso do desequilbrio da balana comercial como critrio de escolha dos setores contemplados pela poltica, mesmo na seleo mais parcimoniosa de setores feita no estudo da ABDI. Se esta mtrica fazia sentido quando a escassez de divisas em moeda estrangeira era um gargalo importante, atualmente no existe justificativa econmica para o uso desse critrio. No possvel ser competitivo em todos os elos e segmentos do complexo industrial da sade. O importante que sejam criadas condies para que setores nos quais potencialmente o Brasil tenha vantagens comparativas se desenvolvam. Alis, em setores como o de EHMO, a competitividade internacional pressupe intenso fluxo de comrcio na compra de insumos e venda de produtos. Na verdade, vrios pases em estgio de desenvolvimento similar ao brasileiro e muitos dos pases desenvolvidos possuem balanas comerciais deficitrias em equipamentos e produtos mdicos. (C) Regras de Sada Uma vez definidos os (poucos) setores que sero contemplados com a poltica de margens de preferncia em compras pblicas, necessrio que os incentivos sejam construdos de forma adequada. Em particular, a litera31

tura terica (ver captulo anterior) e as experincias internacionais indicam que polticas desse tipo devem ser transitrias e que a proteo ao mercado domstico deve ser gradualmente reduzida. A Lei n 12.349/2012 indica que as margens podem ter durao mxima de cinco anos, o que seguido no Decreto n 7.767/2012. No entanto, deve-se ressaltar que nada impede que ao fim dos cinco anos as margens de preferncia sejam renovadas, o que j ocorreu com diversas iniciativas de proteo indstria domstica com data marcada para terminar.78 Nesse sentido, importante que o compromisso de remoo da proteo por parte do governo seja crvel. (D) Competio e Inovao Assim como no setor de P&G, uma agenda crtica para o desenvolvimento de novos segmentos industriais no setor de EHMO a de inovao. Alm de polticas especficas (ver mais detalhes em seguida), importante que a inovao se torne um imperativo para as empresas do setor. Nesse sentido, uma das ferramentas mais poderosas de incentivo inovao a presso competitiva dos rivais. Sendo assim, no caso de setores que j tm capacitao tecnolgica (incubadoras, por exemplo), o isola-

mento das empresas domsticas da competio internacional por tempo indefinido tende a reduzir os incentivos para inovao. A literatura terica e a prpria experincia brasileira com outros setores indicam que, nesse caso, o setor tende a se estabelecer em bases pouco competitivas, diminuindo, significativamente, a possibilidade de insero internacional das empresas domsticas.
79

(E)A  Regra de Margem de Preferncia em Compras Pblicas Embora o uso do poder de compra do governo em certas situaes seja uma boa alternativa de poltica industrial, a regra de margem de preferncias em compras pblicas pode ser aperfeioada em alguns aspectos. Nesse sentido, as empresas do setor (durante o Workshop-EMHO) levantaram pelo menos dois pontos relevantes.81 Em primeiro lugar, a demanda de produtos e equipamentos mdicos no SUS bastante descentralizada e heterognea, o que dificulta um processo de compra mais unificado (estados e municpios tm polticas de sade diferentes, com padres distintos de compra de materiais e equipamentos). A esse respeito, h um esforo do

Alm disso, pouco provvel que setores mais atrasados consigam deslocar a fronteira tecnolgica, a no ser no longo prazo. Para esses setores, mostra-se mais importante a absoro (e adaptao) de tecnologias j desenvolvidas. Nesse sentido, o fluxo internacional de pessoas, mercadorias e investimentos uma ferramenta poderosa. Esse fluxo deve ser combinado com polticas industriais leves que capacitem empresas domsticas para receber e lidar com essas tecnologias (ver Figura 4). Essa concluso ganha mais relevo luz da evidncia de que a importao de insumos um importante canal pelo qual empresas de setores em desenvolvimento absorvem tecnologia. A importncia deste aspecto no desenvolvimento dos pases do Leste Asitico enfatizada por vrios autores.
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MS em incentivar alguma padronizao dessas compras.

Ademais, o oramento do MS limitado, o que pode comprometer a potncia desse instrumento de poltica industrial. Nesse sentido, trata-se de mais uma justificativa para ser mais seletivo no uso dessa ferramenta. (F) Investimento Direto Estrangeiro Assim como no setor de P&G, o investimento direto estrangeiro parte importante da poltica industrial do se-

Figura 4: Determinantes do Aprimoramento Tecnolgico para Pases em Desenvolvimento

FRONTEIRA TECNOLGICA

Canais de Transmisso

Comrcio Internacional

Investimento Direto Estrangeiro

Redes Internacionais de Conhecimento

Capacidade de Absoro de Tecnologia

Governana e Ambiente de Negcios Conhecimento Tecnolgico Bsico Financiamento de Empresas Inovadoras Polticas Proativas

Polticas para: - criar competncias - construir infraestrutura - fomentar um ambiente amigvel para inovao

Absoro de Tecnologia

Externalidades

Retornos de Escala

Efeitos dinmicos amplificam a transferncia de tecnologia

DOMNIO DOMSTICO DA TECNOLOGIA

FONTE: WOrLD BaNK (2010).

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tor de EHMO. Conforme j salientado, trata-se de mecanismo importante de difuso e absoro de tecnologia e tende a gerar externalidades em termos de qualificao de mo-de-obra. Nesse sentido, o estudo prospectivo da ABDI levanta a preocupao com o fato de que boa parte da produo domstica de EMHO feita por grandes empresas multinacionais. Em particular, h o temor de que decises da matriz impliquem descontinuidade da produo de determinado equipamento em territrio brasileiro de forma repentina. Desse modo, segundo o mesmo estudo, haveria necessidade de manter o centro decisrio de determinados segmentos no Brasil, para no ficar dependendo de escolhas de investimento feitas por multinacionais. No entanto, entende-se que, mais do que determinar a necessidade de manuteno do centro decisrio das empresas do setor no Brasil, essa realidade sinaliza, de fato, a necessidade de se manter um ambiente propcio para o investimento e produo em bases competitivas. Os mesmos fatores de competitividade que levam uma empresa multinacional a fechar uma fbrica no Brasil so enfrentados pelos produtores de capital nacional, podendo igualmente culminar com a interrupo da produo.

leves, que melhorem a competitividade das empresas domsticas. Na verdade, embora seja possvel identificar algumas iniciativas nessa direo, elas claramente tm se mostrado insuficientes para atingir o objetivo almejado. Por exemplo, mesmo nos programas voltados especificamente para financiamento das empresas do complexo industrial de sade, as empresas do setor de EHMO tm uma participao muito pequena. O mesmo pode ser dito sobre iniciativas mais horizontais como a Lei de Ino-

vao e Lei do Bem.

Em suma, mais do que maximizar a produo domstica (ou minimizar o dficit na balana comercial do setor), o objetivo da poltica industrial para EHMO deveria ser alcanar a competitividade internacional em alguns segmentos. Nesse caso, o uso de polticas industriais pesadas, quando necessrio, deve ser feito com moderao e em alguns poucos setores. Caso contrrio, os custos da poltica industrial em termos de bem-estar provavelmente iro superar os benefcios. Nesse sentido, essa prescrio se mostra ainda mais importante do que no setor de P&G. Um dos custos associados definio de margens de preferncia nas compras pblicas de EHMO o aumento dos preos pagos por esses produtos no mbito do MS. Em outras palavras, como o oramento do MS limitado, menos pessoas tero acesso a esses componentes e equipamentos na rede pblica de sade. Em se tratando de um pas onde o acesso sade ainda limitado, esses custos no deveriam ser negligenciados.

3.
Concluses O eixo central da poltica industrial brasileira voltada para o setor de EHMO parece ser a definio de margens de preferncia em compras do Governo. Embora o poder de compra do Governo possa ser usado como ferramenta poderosa de poltica industrial, aparentemente o objetivo da poltica a proteo do mercado domstico, e no o fomento inovao ou ganhos de competitividade.82 Nesse sentido, a proteo excessiva e por tempo indeterminado tende a desestimular o investimento em inovao. Embora estejam previstas para durar cinco anos, nada impede que as margens sejam renovadas no final desse perodo. Desse modo, sugere-se que a nfase da poltica industrial do setor seja desviada para polticas industriais
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Anexos

POLTICA INDUSTRIAL NA

COREIA DO SUL

83

Com a ocupao da pennsula coreana pelo Japo em 1905 houve transferncia das instituies econmicas e prticas japonesas, o que gerou um considervel surto de industrializao e aprendizado tecnolgico. A industrializao comeou com indstrias leves, mas na dcada de quarenta do sculo passado o pas j apresentava um razovel parque industrial pesado (em particular na indstria qumica).84 Com a diviso do pas aps o final da Segunda Guerra Mundial, a Coreia do Norte herdou a maior parte da indstria, pois at ento a Coreia do Sul era especializada em atividades agrcolas. Com a Guerra da Coreia (19501953), o estoque de capital foi quase completamente destrudo, mas a migrao de pessoas do norte para o sul gerou um aumento de capital humano no desprezvel. Como o Japo, a Coreia do Sul detinha poca um estoque de capital humano (em termos de escolaridade mdia da fora de trabalho) superior ao padro de pases com renda similar, e que foi incrivelmente incrementado nos anos posteriores. Ademais, no imediato ps-guerra, alm da extrema dependncia econmica dos Estados Unidos, a economia sul-coreana era caracterizada por altas taxas de proteo, taxas de juros reais negativas e um sistema bancrio quase que totalmente pblico, que direcionava o crdito para grupos de interesse organizados. Entretanto, este panorama mudou drasticamente aps o golpe militar em meados da dcada de sessenta do sculo passado. O sistema de taxas mltiplas de cmbio foi abandonado e metas de exportao foram formuladas. Embora empresas que no atingissem suas metas no sofressem penalizao, h evidncias de que aquelas que as cumprissem tinham tratamento favorvel do governo em termos de tributao e outros incentivos. Concomitantemente, foram colocadas em prtica diversas medidas de fomento exportao. Alm da desvalorizao do cmbio, os exportadores passaram a receber acesso preferencial a capital, abatimentos tribu-

trios na importao de insumos, depreciao acelerada em bens de capital importados e preos subsidiados para eletricidade e transporte ferrovirio. Tambm foi feita uma reforma do sistema financeiro, com o progressivo aumento da taxa de juros, o que encorajou a poupana domstica (dobrou entre 1965 e 1970), o desenvolvimento do setor financeiro e o uso mais eficiente do capital. Entretanto, esta reforma foi revertida em 1972, com nova reduo da taxa de juros e aumento do controle direto do governo sobre o sistema bancrio, canalizando crdito para setores e empresas prioritrios. Em particular, o foco passou a ser em setores da indstria pesada e qumica, e a poltica industrial tomou um rumo mais seletivo e discricionrio. Para os setores prioritrios, o acesso a crdito em condies favorveis foi reforado por incentivos fiscais e proteo da concorrncia externa. Assim como no caso japons, o direcionamento de crdito (e outras ferramentas de controle do governo) resultou em uma economia com grandes conglomerados (chaebols). No final da dcada de setenta do sculo passado, a deposio do governo militar e o choque do petrleo resultaram no desmonte gradativo do aparato mais seletivo de poltica industrial. Nesse sentido, a despeito das idas e vindas, possvel verificar que a proteo a determinados setores consubstanciada principalmente nas tarifas de importao, nos abatimentos de impostos e em taxas de juros subsidiadas foi sendo reduzida ao longo dos anos. Especificamente com relao proteo comercial, no somente a diferena entre os setores prioritrios e no-prioritrios foi reduzida, mas tambm a proteo efetiva mdia da economia. Alm disso, o cronograma de reduo gradual da proteo foi anunciado com antecedncia e de forma crvel.85

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POLTICA INDUSTRIAL NA

NORUEGA

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Com as descobertas de petrleo e gs no Mar do Norte, o governo noruegus decidiu pelo fomento ao desenvolvimento de uma indstria local competitiva associada extrao desses recursos naturais. A esse respeito, o primeiro passo foi escolher o local de instalao dessa indstria. A principal justificativa para a escolha de uma s localidade era a necessidade de concentrar as atividades econmicas de forma a obter economias de aglomerao, que permitissem o aumento de produtividade das empresas norueguesas pela proximidade com as empresas estrangeiras que j dominavam a tecnologia necessria. Adicionalmente, foram colocadas em prtica diversas medidas para fomentar o surgimento de uma indstria local associada extrao de petrleo e gs. A Lei de Con-

Outra medida adotada foi a exigncia de que as operadoras fornecessem ao Ministrio de Petrleo e Energia a lista de empresas que iriam participar do processo de concorrncia para fornecer bens e servios.89 De posse da lista, o governo poderia inserir empresas norueguesas no conjunto de potenciais fornecedores. Adicionalmente, o governo deveria ser informado de quais empresas seriam as efetivas fornecedoras antes mesmo que as operadoras informassem as escolhidas. O objetivo era dar ao ministrio o direito de mudar a deciso. No entanto, somente em uma nica ocasio, o governo acabou mudando a deciso da empresa. Com maior frequncia, as influncias eram feitas em estgios anteriores na tentativa de promover o contedo local. O governo noruegus usou tambm outras estratgias para a promoo de competncia local, como o retardamento da quarta rodada de concesses. A terceira rodada ocorreu na primeira metade da dcada de 1970 e a seguinte s ocorreu em 1978, justamente para que as empresas norueguesas tivessem tempo para conseguir ficar mais competitivas frente s demais. Essa rodada ocorreu justamente quando o preo do petrleo dobrou, gerando um mpeto adicional para que as autoridades norueguesas e empresas de extrao de petrleo e gs chegassem a um consenso quanto a objetivos comuns com relao ao desenvolvimento da indstria local. A ingerncia poltica aumentou nesse perodo, mas houve tambm maior influncia de sindicatos, empresas locais e entidades governamentais que, em conjunto, conseguiram interferir at mesmo na escolha da tecnologia a ser adotada.90 Embora diversos tipos de medidas governamentais voltadas para o desenvolvimento de empresas locais tenham sido adotados, nunca foram especificados requerimentos de contedo local a partir de percentuais mnimos ou algo semelhante.91 No entanto, as autoridades norueguesas sempre deixaram claro que a escolha de fornecedores locais poderia facilitar negociaes de licenas futuras.

cesses de 1963 representa a mais relevante medida do

governo noruegus nesse sentido. Essa lei foi o primeiro mecanismo visando o desenvolvimento de fornecedores de bens e servios locais, visto que determinava: (i) empresas multinacionais que entrassem no pas deveriam subcontratar empresas norueguesas; (ii) agncias do governo tinham autorizao para dar benefcios a empresas de acordo com a defesa dos interesses da Noruega.
87

Nas primeiras licenas em 1965, o governo noruegus no detinha muito poder de barganha com relao s grandes companhias de petrleo. No entanto, a situao mudou aps o incio da dcada seguinte, quando muitas empresas de petrleo foram excludas de vrias regies do mundo. Com as descobertas do Mar do Norte mostrando-se cada vez mais promissoras e o preo internacional do petrleo subindo, o governo noruegus viu seu poder de barganha incrementado. Como consequncia, em 1972 decretou-se uma lei dando preferncia s empresas norueguesas em processos de concorrncia quando elas fossem competitivas. No entanto, no
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havia razo para que o governo noruegus fizesse valer essas exigncias de contratao de firmas locais, dado a falta de capacidade ou interesse em fornecer bens e servios para a indstria de extrao de petrleo e gs.

35

Aparentemente, as medidas governamentais surtiram o efeito desejado. A Noruega atualmente um dos lderes mundiais na produo de petrleo e gs natural. Adicionalmente, algumas empresas norueguesas Aker

desenvolvimento at meados da dcada de 1990. Desde ento, os fundos privados passaram a financiar mais de 50% das despesas com a atividade.94 Alm disso, o governo noruegus adotou polticas para o desenvolvimento dos recursos humanos locais, visando basicamente dois objetivos: (i) facilitar a transferncia de know-how entre os funcionrios das empresas nacionais e estrangeiras por meio de instituies especficas; (ii) incentivar a capacitao de mo-de-obra especializada por meio de instituies de ensino.95 Foi criada a Norwegian Petroleum Consultants NPC, instituio voltada para facilitar a interao e troca de informaes entre empregados de empresas transnacionais e domsticas para o desenvolvimento das capacitaes locais. Ela foi criada por dez empresas norueguesas e tinha como objetivo torn-las aptas para competir com empresas estrangeiras em termos de abrangncia e profundidade de capacitaes.96 Tambm foi fundada a Universidade de Stavanger em 1969, com foco no atendimento s necessidades locais de mo-de-obra para indstria de petrleo e gs. A localizao da universidade, perto da indstria de petrleo e gs, proporcionou melhor interao entre academia e iniciativa privada. Inicialmente, a indstria influenciava fortemente nos cursos oferecidos pela universidade, pois ela fazia parte dos comits de desenvolvimento dos currculos. Adicionalmente, havia um grande intercmbio de pessoas entre a universidade e as empresas, o que proporcionava uma sintonia mais fina entre os cursos universitrios e as prticas nas empresas.97 O sucesso da universidade pode ser evidenciado pelo fato de ser hoje em dia a principal formadora de mestres em reas associadas a petrleo e gs na Noruega.

Kvaerner e StatoilHydro fazem parte de um seleto grupo de multinacionais do setor. O pas tambm conta com uma estrutura industrial repleta de pequenos e mdios fornecedores, totalizando mais de 500 empresas. A relevncia do setor na economia crescente. Em 2002, o setor correspondia a 18,6% do PIB noruegus. No entanto, o setor aumentou sua participao para 23,7% em 2007, mesmo com reduo de quase 30% na produo de petrleo e gs. Tal resultado explicado pelas exportaes de bens e servios relacionados ao setor, visto que 10% de toda a receita mundial com servios nessa indstria esto com fornecedores da Noruega.92 Um dos pilares das polticas de fomento indstria local associada extrao de petrleo na Noruega foi o incentivo no somente para o desenvolvimento da economia local, mas tambm para a transferncia de tecnologia. Exemplos desse esforo foram os Goodwill

Agreements, acordos que garantiam aumento das chances em licitaes futuras para empresas de outros pases que investissem em pesquisa e desenvolvimento junto a instituies norueguesas de pesquisa voltadas para o setor de petrleo e gs. Quanto maior fosse o envolvimen93

to, maiores eram as chances. Se a empresa fornecesse somente suporte financeiro, suas chances aumentariam para a prxima rodada de concesses. Se alm dos recursos financeiros, houvesse tambm a transferncia de

know-how, a empresa ganharia ainda mais pontos para a

concesso seguinte. Esse sistema s foi abolido quando a Noruega ingressou na Unio Europia. O governo noruegus tambm incentivou investimentos em pesquisa e desenvolvimento por meio de reduo de tributos. As despesas com essa atividade eram dedutveis, o que significava um investimento do governo de 78% dos custos dessas despesas, visto que isso seria o imposto caso no houvesse a deduo. Alm de estmulos tributrios, o governo noruegus tambm foi a principal fonte de recursos para investimentos em pesquisa e
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Co nclu s e s f in a is

crise mundial de 2008 suscitou o temor que a onda protecionista da re-

cesso de 1929 se repetisse. Essa preocupao levou a que os governos das principais economias mundiais representadas no G-20 solicitassem a organismos internacionais que monitorassem as medidas de comrcio e investimento que os pases por ventura adotassem. At o final de 2010, o risco de que medidas protecionistas agravassem a crise mundial foi descartada. Isto no significava, contudo, que os pases tivessem ignorado polticas de comrcio e/ou investimento que pudessem estimular a demanda domstica. Pacotes de estmulos fiscais e financiamentos foram os instrumentos preferidos pela maioria dos governos. Sendo esses pacotes direcionados para os setores considerados sensveis, havia preocupao de um possvel efeito distorcivo nos fluxos de comrcio. No entanto, a sua contribuio para atenuar a queda da demanda era considerada essencial para o no agravamento da crise. As principais medidas de comrcio foram as de defesa comercial, que so prticas legais e no sinalizariam uma mudana no rumo das polticas comerciais dos pases. A disciplina multilateral da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), os acordos de comrcio regionais e bilaterais que limitam o grau de liberdade no uso de medidas protecionistas e a integrao dos pases atravs das cadeias produtivas globais foram ressaltados como um dos principais fatores para explicar o pequeno aumento do protecionismo identificvel.
No final de 2010, comeou a ficar claro que a recuperao da economia mundial teria alguns anos pela frente. A crise do euro, os problemas na economia estadunidense, entre outros, levaram a um quadro mundial marcado pelas incertezas. Ademais, os pases no conseguiam terminar a Rodada Doha que selaria o compromisso com a disciplina multilateral. Nesse cenrio, os relatrios produzidos de acompanhamento das medidas de comrcio e investimento do G-20 chamam ateno para o ressurgimento de polticas associadas a estratgias de desenvolvimento para dentro. Aqui se incluem margens de preferncias para produtores domsticos e exigncias de contedo local nas compras governamentais, aumentos de tarifas de importaes, defesa de subsdios para produtores domsticos e novas regras para investimentos diretos estrangeiros. A motivao , em parte, debitada aos desalinhamentos cambiais que levavam em alguns pases a uma forte valorizao da moeda nacional.

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No Brasil, a forte elevao nos preos das commodities e uma acentuada valorizao cambial, aps 2009, levaram a que o debate sobre a primarizao das exportaes e a desindustrializao passasse a ocupar posio prioritria nas discusses sobre os rumos da poltica industrial. O lanamento do Plano Brasil Maior de 2011, ao lado de outras medidas que o governo adotou desde ento, identificadas como protecionistas (elevao de alquotas de importaes), tm sido interpretadas como um possvel vis em direo s prticas do passado, do modelo de desenvolvimento para dentro. Neste contexto, o estudo argumentou que o debate sobre as estratgias de poltica industrial brasileira remonta ao incio dos anos 2000. Um consenso foi formado, desde ento, e se refere importncia da inovao tecnolgica no aumento da produtividade e competitividade dos produtos e servios brasileiros. Por outro lado, o tema das polticas seletivas setoriais e do uso de instrumentos que interferem diretamente nos preos relativos nunca foi abandonada, embora nunca tenha sido consensual. A conjuntura ps 2008, ao propiciar um aumento acentuado nos coeficientes de importaes em setores industriais, acirrou esse debate. No entanto, o cerne da poltica industrial, conforme salientado no Plano Brasil Maior, continua ser a inovao tecnolgica e mais o adensamento das cadeias produtivas locais. Nesse ltimo caso, se insere o tema das polticas de contedo local. Foi analisado o uso da poltica de contedo local nos setores de petrleo e gs e de equipamentos mdicos hospitalares, pelas razes apresentadas na introduo. Partiu-se da premissa que a nfase da anlise seria a de avaliar a relao entre o instrumento e o objetivo da poltica industrial inovao tecnolgica. No caso dos equipamentos mdicos, devem ser includos os objetivos das polticas de sade pblica. No se repete aqui, contudo, as concluses especficas da anlise de cada setor que esto nas subsees finais desses estudos de casos. Apenas ressalta-se que, nos dois casos, foi argumentado que essas polticas podem afastar ainda mais o pas de alcanar melhorias no padro tecnolgico. Por ltimo, chamou-se ateno da questo do adensamento das cadeias produtivas locais e as estratgias das polticas de comrcio exterior e industrial. No possvel repetir as dcadas passadas, quando o ritmo da inovao tecnolgica era mais lento e as cadeias produtivas podiam ser abastecidas com fornecedores locais com custos administrveis. preciso considerar os benefcios de se integrar s cadeias produtivas globais (o que exige menores tarifas de importaes para bens intermedirios, investimentos em logstica) e/ou estimular as cadeias produtivas regionais. Polticas de contedo local, se no forem bem administradas e limitadas, podem alijar o pas dessa integrao produtiva. O resultado seria uma estrutura produtiva com custo elevado o que contradiz o objetivo de melhorar a competitividade brasileira no mercado mundial.

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N ota s

 O Plano Brasil Maior define cinco blocos de competitividade setorial que identificam as reas consideradas prioritrias na agenda governamental. As indstrias do setor de petrleo e do complexo de sade fazem parte dos blocos de competitividade setorial. V  er Pereira (2006) para uma avaliao dos efeitos da liberalizao na economia brasileira.  Para uma anlise das polticas ver Cando-Pinheiro (2011) e Cano e Silva (2010).  Nota-se que o relatrio no cita os episdios anteriores de recesso para ilustrar o seu argumento. Pode-se inferir que a principal mensagem se refere a momentos de crise/ baixo crescimento como a crise da dvida externa nos pases latinos e o incio dos anos 80 nos Estados Unidos (valorizao cambial, baixo crescimento e desemprego) onde proliferaram medidas protecionistas.  Esse o caso, por exemplo, do Brasil e da maior parte dos pases latinos.  Um exemplo ilustra essa dificuldade. Na Rodada Uruguai, uma das questes principais era como transformar em equivalentes tarifrios ou medidas quantitativas os subsdios concedidos na agricultura pelos pases desenvolvidos. Na crise de 2008, onde foram utilizados vrios pacotes de financiamentos subsidiados, como mensurarmos o efeito dessas medidas nos fluxos comerciais no uma tarefa simples.

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 N o era a proposta deste estudo listar as medidas adotadas pelos pases.  F oge ao escopo do relatrio examinar detalhadamente os instrumentos que o governo utilizou para lidar com os efeitos da crise de 2008.

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 A desvalorizao cambial decorrente de uma queda na demanda externa reduz o impacto negativo sobre a renda domstica.  Tambm influenciou a valorizao do cmbio o aumento na entrada de investimento em carteira (ttulos de renda fixa, em especial) o que levou o governo a aumentar o imposto sobre operaes financeiras (IOF) no ano de 2011 (WTO/OECD/UNCTAD 2011)  O s produtos brasileiros explicavam 2,8% das exportaes mundiais, no ano 2000, e 5%, em 2010.  E m alguns setores, os coeficientes ultrapassaram 50%, em 2011, como: material eletrnico; mquinas industriais; indstrias extrativas; e, equipamentos de informtica. No entanto j eram setores com coeficientes elevados em 2006 (acima de 35%). Chamou ateno, porm, a elevao de coeficientes em setores com baixos coeficientes como o de produtos de metal (7,3%, em 2006 e 14,3%, em 2011), vesturio (passou de 4,1% para 10,2%) e automveis (10,8% para 22,4%).  A descoberta das jazidas de petrleo do Pr-Sal e a alta nos preos das commodities agrcolas levou ao debate sobre o risco da doena holandesa no Brasil (Bonelli, 2011) Para uma descrio do Plano Brasil Maior ver www. brasilmaior.gov.br.  Nesse bloco esto a indstria de petrleo e gs e o complexo de sade que sero analisados nos prximos captulos.  A s redues, em sua maioria, so explicadas pelo regime ex-tarifrio. Esse permite redues temporrias por razes de falta de similar nacional e/ou outro argumento que comprove a relevncia da reduo para assegurar a oferta do produto no mercado domstico.

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 Indicador de frequncia: calcula a razo entre o nmero de linhas tarifrias com medidas de comrcio e o nmero total de linhas. Indicador de cobertura: calcula a razo entre o valor das importaes sujeitas s medidas e o valor das importaes totais.  No h estimativas para os anos anteriores, o que no permite realizar comparaes com os perodos pr-crise.  No perodo de outubro de 2011 a meados de maio de 2012 foram identificadas 182 medidas restritivas, sendo que 43% eram de defesa comercial e 40% de medidas na fronteira.  No GTA, a definio de medidas de proteo mais abrangente. No perodo de 42 meses cobertos pelos relatrios da OMC, a mdia mensal de medidas restritivas ao comrcio foi de 17% e no perodo de 44 meses analisados pelo GTA, de 25%.  N ossa traduo: O protecionismo tem aumentado desde a crise de 2008?  A nossa traduo para a medida ndice Global de Restrio ao Comrcio. O ndice procura abranger todos os pases. 39

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Parte dessa seo baseou-se em Cando-Pinheiro (2012). Classificao extrada de Stein (2011).  O bviamente, nem sempre clara a distino entre setor e atividade, ou entre poltica horizontal e vertical. No entanto, essas distines so teis para organizar a discusso. Ver Harrison e Rodrguez-Clare (2010), por exemplo.

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 P arte dessa seo baseou-se em Cando-Pinheiro et alli (2007) e Cando-Pinheiro (2012).  O conceito de externalidade refere-se ao impacto da deciso de um agente econmico sobre aqueles que no participaram da mesma. Ver Melitz (2005) para referncias. Ver Miravete (2003) e Melitz (2005).  N esse contexto, o termo spillover est sendo usado como sinnimo de externalidade. Ver Rodrguez-Clare (2007) e Saur (2007).  Este argumento foi pioneiramente enunciado em RosensteinRodan (1943) e mais tarde formalizado em Murphy et alii (1989) e, mais recentemente, em Rodrik (1996). Ver Pack e Saggi (2006). Ver Hidalgo et alii (2007). Ver Hausmann et alii (2007). Ver Harrison e Rodrguez-Clare (2010).

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Mais detalhes sobre o FGCN ver NUNES e LOBO (2008).

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 O bviamente, existem medidas que no so voltadas especificamente ao setor de P&G, mas que podem ter efeito sobre ele. Essas medidas, embora importantes, no sero listadas. O Prominp Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural um programa criado pelo governo para coordenar e colocar em prtica aes de poltica industrial no setor de petrleo e gs. Ver, por exemplo, Guimares (2012). Ver Kashani (2005). A experincia norueguesa ser detalhada mais adiante. Ver, por exemplo, ONIP (2010). Ver, por exemplo, Oliveira e Rocha (2012).  V er Lee (1997). Outros aspectos da poltica industrial sul-coreana sero ressaltados mais adiante, inclusive no anexo. Ver, por exemplo, Miyagiwa e Ohno (1999). Ver Aghion e Griffith (2005) para referncias.  V er Rodrik (1995), por exemplo. Para um descrio da relao da poltica tecnolgica e de comrcio exterior na Coreia do Sul ver Tigre (2002). Ver Noland e Pack (2003) para referncias a este respeito. Ver Wang e Wei (2010). Ver Oliveira e Rocha (2012) para mais detalhes.

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Este argumento remonta a Hirschman (1958). Ver Hoff (1997) e Hausmann e Rodrik (2003).

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Ver Barrios, Grg e Strobl (2003) e Bernard e Jensen (2004). Ver Moran (2011) para referncias. Ver Raff e Kim (1999). Ver Alfaro et alli (2004, 2010). Ver Borensztein, De Gregorio e Lee (1998) e Xu (2000). Para mais detalhes ver Moran (2011).

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Ver ONIP (2011) e Guimares (2012), por exemplo. Ver Guimares (2012) para mais detalhes.  P ara mais detalhes sobre a experincia norueguesa em poltica industrial no setor de P&G ver Bain & Company e TozziniFreire Advogados (2009) e IBRE (2011). Para mais detalhes ver ONIP (2011). A esse respeito ver Gronhaug (1989).  V er Moran (2011) para referncias e discusso a esse respeito.  A lis, a escassez de mo de obra qualificada e a impossibilidade de treinar uma quantidade muito grande de trabalhadores em tempo hbil, mais um motivo para que a poltica de contedo local no setor de P&G seja mais seletiva.

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Ver Crespo & Fontoura (2007) para discusso a esse respeito. Ver Alfaro & Rodrguez-Clare (2004). Ver Hausmann, Rodrik e Sabel (2008).  R essalte-se que o segmento de E&P um subconjunto do setor de P&G. Como a poltica de contedo local em E&P a principal iniciativa de poltica industrial em P&G, ser dada nfase explorao e produo nesse captulo.  P ara mais detalhes, ver Guimares (2012), em que a descrio da evoluo da regra de contedo local nas licitaes de blocos de petrleo e gs foi baseada. Ver Transpetro (2011).

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 E xistem medidas que no so voltadas especificamente ao setor de EMHO, mas que podem tem efeito sobre ele. Estas medidas, embora importantes, no sero objeto desta seo. Para mais detalhes ver Interfarma (2012).  O utros pases em desenvolvimento tambm perseguem polticas industriais voltadas para o complexo industrial da sade, mas com nfase muito maior em medicamentos. Mais detalhes ver ABDI (2011).

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 V er OECD (2011) para mais detalhes sobre o uso de polticas de demanda, em particular compras do governo, no fomento inovao.  E sta seo foi adaptada de Cando-Pinheiro (2012). Para lies da experincia sul-coreana para o caso brasileiro ver tambm Ferreira Jr e Canuto (1990) e Canuto (1993).

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 Ver Noland e Pack (2003), no qual boa parte da descrio da experincia sul-coreana foi baseada. Ver Lee (1997) para detalhes. Seo adaptada de IBRE (2011).

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Ver ABDI (2008).  Um exemplo o setor de informtica. Em sua fase mais recente, a Lei de Informtica remonta Lei n 8.248/1991, mas vrios de seus dispositivos foram renovados ao longo dos anos e o setor continua protegido das importaes.  A esse respeito, o setor de eletrnicos um bom exemplo. Com relao aos computadores, evidncias indicam que a reserva de mercado implicou defasagem de preo ou desempenho de pelo menos trs anos nos computadores produzidos (e usados) no Brasil com relao ao padro internacional e gerou perdas de bem-estar da ordem de 20% do gasto observado com esses equipamentos [Luzio e Greenstein (1995)]. Ver, por exemplo, Pack (2001).  A lguns estudos tambm abordam esses pontos. Ver Interfarma (2012) para uma abordagem mais voltada para os medicamentos, mas que tambm se aplica ao setor de EHMO.

Ver Hanisch e Nerheim (1993). Ver Hatakenaka et alli (2006) Ver Nordas et alli (2003) Ver Engen (2007). Ver Nordas et alli (2003) Ver Bain & Company e TozziniFreire Advogados (2009). Ver Engen (2007). Ver Bain & Company e TozziniFreire Advogados (2009). Ver Bain & Company e TozziniFreire Advogados (2009). Ver Hatakenaka et alli (2006) Ver Bain & Company e TozziniFreire Advogados (2009)

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CEBRI Centro Brasileiro de Relaes Internacionais

O CEBRI um think tank - centro de pensamento - que tem por objetivo desenvolver o conhecimento e promover o debate sobre temas das relaes internacionais, oferecendo subsdios para a definio de polticas pblicas. Busca tambm fomentar o dilogo entre diferentes atores, pblicos e privados, visando a um melhor entendimento da agenda internacional, bem como do papel do Brasil no cenrio global. reconhecido pelo Ministrio da Justia como uma entidade privada sem fins lucrativos que desenvolve atividades de interesse geral da sociedade, que lhe confere a classificao de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP).

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