Unidade IX Planejamento oramentrio

Objetivo: Compreender o processo legislativo oramentrio brasileiro luz das fun es institucionais do !"ecutivo e do #egislativo$ Conte%do: 9 Planejamento oramentrio, segundo a Constituio de 1988........................................................1 9.1 As leis oramentrias...............................................................................................................1 9.1.1 O Plano Plurianual (PPA).................................................................................................2 9.1.2 A Lei de iretri!es Oramentrias..................................................................................." 9.1.2.1 L O e L#$...............................................................................................................9 9.1.% Lei oramentria anual...................................................................................................12 9.2 O &ro'esso legislati(o oramentrio......................................................................................1) 9.2.1 As&e'tos gerais do &ro'esso legislati(o.........................................................................1) 9.2.1.1 *m&ort+n'ia do &ro'esso legislati(o.......................................................................1, 9.2.2 Pro'esso legislati(o oramentrio segundo a Constituio de 1988..............................2% 9.2.2.1 A ela-orao e a ini'iati(a das leis oramentrias.................................................2) 9.2.2.2 A Comisso .ista &re(ista no art. 1"", /10, C$.....................................................2" 9.2.2.% As emendas &arlamentares.....................................................................................28 9.2.2.) 1ano ou (eto .......................................................................................................%2 9.2.% *ne3ist4n'ia de LOA......................................................................................................%1 9.% *m&ort+n'ia da nature!a jur5di'a da Lei Oramentria Anual6 O oramento 'ria direito su-jeti(o6.......................................................................................................................................%8 9.) A ela-orao do oramento e as 7un8es estatais..................................................................))

&

Planejamento oramentrio' segundo a Constitui(o de )&**

&$) +s leis oramentrias

Como se poder verificar' , uma verdadeira determina(o constitucional para um planejamento das a es estatais' notadamente s -ue impli-uem gastos financeiros$

!st(o previstas na Constitui(o atual' conforme estabelece o art$ )./' tr0s leis oramentrias' 1-ue ser(o abordadas mais frente2 -uais sejam o Plano Plurianual' as 1

3iretrizes Oramentrias e a #ei Oramentria +nual' cujos projetos ser(o apreciados pelo Congresso 4acional' na forma do regimento comum' de acordo com os pareceres da Comiss(o 5ista do Oramento 1art$ )..' Constitui(o2'

+ssim' deve6se compreender o sistema constitucional oramentrio como sendo' na verdade' um articulado constitu7do por um conjunto de dispositivos superordenados' sobrepostos' de forma encadeada' articulando um planejamento governamental $ 4este sentido' o Plano Plurianual tem carter superordenador em rela(o #ei de 3iretrizes Oramentrias e esta em rela(o #ei Oramentria +nual$
)

&$)$)

O Plano Plurianual 1PP+2

3isp e a C8:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; ( !; " 1# - A lei $ue instituir o plano plurianual estabelecer%& de 'or(a re)ionali*ada& as diretri*es& ob+etivos e (etas da ad(inistra,o p-blica 'ederal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos pro)ra(as de dura,o continuada. ( !.

Como se poder ver' o PP+ est em conson9ncia com a concep(o de oramento6 programa' -ue pode ser concebido como o oramento -ue se preocupa mais com -ue o governo realiza' do -ue com s coisas -ue ad-uire$ :egundo ;iacomoni ' o oramento6 programa tem as seguintes caracter7sticas:
<

1o-re a mat9ria es're(eu Os:aldo .aldonado 1A;C<=1. A &arti'i&ao do Poder Legislati(o na anlise a a&ro(ao do Oramento. Revista de Informao Legislativa Ano %%, n> 1%1, ?ul@oAsetem-ro, Bras5liaC 1enado $ederal, 199", &. D9E,,. ?ames F*ACO.O;*. Oramento Pblico. 12G ed., 1o PauloC Atlas, 222%, &. 1D,.

)$

O oramento = o elo entre o planejamento e as fun es e"ecutivas

da organiza(o$ <$ >$ + aloca(o de recursos visa consecu(o de objetivos e metas$ +s decis es oramentrias s(o tomadas com base em avalia es e

anlises t=cnicas das alternativas poss7veis$ ?$ 4a elabora(o do oramento s(o considerados todos os custos dos

programas' inclusive os -ue e"trapolam o e"erc7cio$ /$ + estrutura do oramento est voltada para os aspectos

administrativos e de planejamento$ .$ @$ Principal crit=rio de classifica(o: funcional6programtico$ Utiliza(o sistemtica de indicadores e padr es de medi(o do

trabal,o e dos resultados$ *$ O controle visa avaliar a efici0ncia' a eficcia e a efetividade das

a es governamentais$

Compete lei -ue instituir o plano plurianual' nos termos do A ) do art$ )./ da Constitui(o' estabelecer' de forma regionalizada' as diretrizes' os objetivos e as metas da administra(o p%blica federal$ Brata6se' na verdade' do estabelecimento de programas e metas governamentais de longo prazo$ O oramento plurianual serve de fundamento material para a elabora(o de planos e programas nacionais' regionais e setoriais' previstos constitucionalmente' conforme determina o A ? do referido art$ )./$
o

Cabe ao plano plurianual servir como moldura institucional para a atua(o da

administra(o p%blica federal mediante a enuncia(o das diretrizes' objetivos e metas da administra(o federal para as despesas de capital e para as relativas aos programas de dura(o continuada e para a formula(o dos planos nacionais' regionais e setoriais $
>

8rise6se -ue o planejamento das atividade governamentais a cargo do PP+' conforme o dispositivo constitucional acima transcrito' refere6se' notadamente' s despesas de capital e outras delas decorrentes' e s relativas aos programas de dura(o continuada$

+s despesas de capital' conforme se teve a oportunidade de al,ures definir' s(o a-uelas -ue contribuem diretamente para a forma(o ou a-uisi(o de um bem de capital 1bens utilizados no processo produtivo' tais como m-uinas e e-uipamentosC s(o e-uipamentos e instala es necessrios produ(o de outros bens ou servios2$ Os programas de dura(o continuada' pegando empr=stimo na #D8 1art$ )@2' seriam a-ueles -ue determinam obrigatoriamente novas despesas correntes por um per7odo superior a tr0s e"erc7cios financeiros$

4(o se pode es-uecer' por-ue reitera o carter de planejamento do PP+ e' conse-Eentemente' do sistema constitucional oramentrio' -ue o A?F' do art$ )./' C8' determina -ue os planos e programas nacionais' regionais e setoriais previstos na

Op. cit. &. "2E%.

Constitui(o dever(o ser elaborados em conson9ncia com o PP+ e apreciados pelo Congresso 4acional$

Percebe6se' pois' -ue o grande objetivo do PP+ = articular' de forma planejada' as a es estatais buscando a redu(o das desigualdades sociais e regionais 1art$ >F' III e art$ )./' A@F' C82$

Guanto ao grau de detal,amento do plano plurianual' deve6se compreender -ue n(o pode invadir o conte%do pertencente a diretrizes oramentrias e ao oramento propriamente' a -uem pertence o detal,amento das a es estatais$ Ou seja' o detal,amento programtico do plano n(o pode inviabilizar a atua(o futura do legislador$

3e maneira a diminuir' pelo menos aparentemente' a import9ncia jur7dica desta lei oramentria' Dicardo #obo Borres afirma -ue O plano plurianual = lei formal' dependente do oramento anual para -ue possa ter eficcia -uanto realiza(o das despesas$ Constitui mera programa(o ou orienta(o' -ue deve ser respeitada pelo !"ecutivo na e"ecu(o dos oramentos anuais' mas -ue n(o vincula o #egislativo na feitura das leis oramentrias $
?

Consigna6se a-ui -ue o entendimento do autor aparentemente diminui a import9ncia jur7dica do plano plurianual por-ue afirma -ue se trata de lei formal'

HO##=1, #i'ardo Lo-o. Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio, (olume IC o oramento na Constituio. 2a ed. #e( e atual., #io de ?aneiroC #eno(ar, &. ").

dependente da lei oramentria anual para ter eficcia -uanto opera(o das despesas p%blicas$ 4o entanto' o prHprio autor n(o dei"a escapar -ue o !"ecutivo' ao elaborar os projetos de lei de diretrizes oramentrias e de lei oramentria anual' est vinculado ao plano' o -ue demonstra o carter articulado das leis oramentriasC e -ue e"iste mesmo uma ,ierar-uia material entre as leis' ainda -ue n(o se possa falar em ,ierar-uia formal por-ue todas possuem um carter ordinrio' tendo em vista as esp=cies normativas arroladas no art$ /& da Constitui(o federal$

&$)$<

+ #ei de 3iretrizes Oramentrias

o

Guanto lei de diretrizes oramentrias' cabe' nos termos do A < do art$ )./ da Constitui(o:

a2 orientar a elabora(o da lei oramentria anualC

b2 apontar as metas e prioridades da administra(o federal' incluindo as despesas de capital para o e"erc7cio financeiro subse-EenteC

c2 dispor sobre as altera es na legisla(o tributria$ :obre este aspecto da #3O' Carlos Ialder do 4ascimento informa -ue esta lei dever disciplinar como dever(o ser efetivadas as altera es da legisla(o tributria no sentido da concess(o ou amplia(o de incentivo' isen(o ou benef7cio' de natureza tributria ou financeira' bem como suas
D

Carlos Ialder do ;A1C*.=;HO, in: omentrios ! Lei de Responsabilidaded "iscal. *(es Fandra da 1il(a .artins, Carlos Ialder do ;as'imento, organi!adores. 1o PauloC 1arai(a, 2221, &. %9.

"

implica es na estimativa das receitas do projeto de lei oramentria anualC

d2 estabelecer a pol7tica de aplica(o das ag0ncias financeiras oficiais de fomento$ !m conson9ncia com a no(o de oramento6programa e tendo em vista -ue as ag0ncias oficiais de fomento devem e"ercer um papel estrat=gico no desenvolvimento do !stado e da :ociedade' a #3O deve estabelecer a pol7tica de financiamento destas institui es 1p$ e"$: Janco do Jrasil :K+' Cai"a !conLmica 8ederal' Janco do 4ordeste do Jrasil :K+' Janco da +mazLnia :K+' J43!:2$

e2 +l=m disto' a #3O deve disciplinar outros importantes assuntos:

$ par9metros para iniciativa de lei de fi"a(o das remunera es no 9mbito do Poder #egislativo$

$ autoriza(o para a concess(o de -ual-uer vantagem ou aumento de remunera(o' para a cria(o de cargos' empregos ou fun es ou altera(o de estrutura de carreiras' bem como para a admiss(o ou contrata(o de pessoal' a -ual-uer t7tulo' pelos Hrg(os e entidades da administra(o direta e indireta' ressalvadas as empresas p%blicas e as sociedades de economia mista$

+ #ei de 3iretrizes Oramentrias = o elemento jur7dico enunciador das pol7ticas de gastos do governo para um determinado e"erc7cio' disciplinador da elabora(o

oramentria$

M para OsNaldo 5aldonado :anc,es

o instrumento bsico do poder p%blico para a sistematiza(o e e"plicita(o das suas pol7ticas e prioridades de curto prazo' isto =' para a indica(o dos setores' programas e a es -ue ir(o receber 0nfase no e"erc7cio de refer0ncia$ Como tal deveria ser seletiva ao inv=s de e"austiva 1$$$2 e ser macroalocativa ao inv=s de distributiva concentrar recursos em a es estruturadoras do desenvolvimento econLmico e social e n(o na suplementa(o dos recursos dos estados e munic7pios para a es t7picas desses n7veis de governo$

!la =' na verdade' o elo entre o plano de longo prazo 1PP+2 e o de curto prazo 1#O+2$ M uma grande con-uista do #egislativo por constituir6se em lei formal vinculante do !"ecutivo na elabora(o da proposta oramentria' contra a tecnocracia da m-uina estatal' ao definir as grandes op es de aloca(o de recursos e estabelecer as prioridades e metas para um determinado e"erc7cio$

Borres' acima citado' ao tratar da lei de diretrizes oramentrias' n(o se refere ao seu carter vinculante para o !"ecutivo$ +firma tratar6se de simples orienta(o ou sinaliza(o de carter anual' para a feitura do oramento$$$ $ !ntretanto' n(o parece
" ,

1A;C<=1, op. cit. &. "). Ibid. &. "".

lHgico o Plano Plurianual vincular o !"ecutivo na elabora(o do projeto oramentrio e n(o o vincular -uanto ao projeto de diretrizes oramentrias$

:e n(o vinculasse pelo menos a elabora(o das propostas do !"ecutivo' -ual seria a serventia das #eis -ue instituem o Plano Plurianual e as 3iretrizes OramentriasO 4(o resta d%vida -ue ,' sim' uma vincula(o do !"ecutivo ao conte%do da #ei de 3iretrizes Oramentrias' -uando da elabora(o do projeto de #ei Oramentria +nual' -ue abarca o oramento fiscal receitas e despesas referentes aos tr0s Poderes' inclusive da +dministra(o Indireta' o oramento de investimentos das empresas estatais e o oramento da seguridade social$

&$)$<$)

#3O e #D8

+o lado dos conte%dos do acima referido art$ )./' A<F' C8' a #D8 estabeleceu -ue a #3O dever dispor sobre:

1 !-uil7brio entre receitas e despesas 1art$ ?F' I' a2 e-uil7brio -ue dever ser real$

2 #imita(o de empen,o art$ ?F' I' b2' -ue dever ocorrer se verificado' ao final de um bimestre' -ue a realiza(o da receita poder n(o comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no +ne"o de 5etas 8iscais 12 nos trinta dias subse-uentes 1art$ &F' caput 2 e se a d7vida consolidada 1ou

fundada2 ultrapassar o limite previsto ao final de um -uadrimestre 1art$ >)2$

&

Cr7tica pertinente a este dispositivo = feita por D=gis 8ernandes de Oliveira' segundo a -ual' em verdade' a #ei deveria proibir a contra(o de obriga es' j -ue' se o contrato ou a obriga(o legal se realizarem' n(o , como o !stado dei"ar de cumpri6los :
)P

O -ue se veda' na verdade' n(o = o pagamento -ue decorre do empen,o' mas a assun(o de novas obriga es' n(o se podendo dei"ar de realizar opera es de cr=dito -ue ultrapassem o limite do poss7vel' em face das disponibilidades oramentrias$ Os crit=rios e"igidos s(o para o contingenciamento 1congelamento2 de dota es$

% 4ormas relativas ao controle de custos e avalia(o dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos 1art$ ?F' I' e2 a #3O dever fi"ar par9metros para a realiza(o do controle e da avalia(o$

) Condi es e e"ig0ncias para a transfer0ncias de recursos a entidades p%blicas e privadas 1art$ ?F' I'f2$

D +l=m disto tudo' dever integrar a #3O um +ne"o de 5etas 8iscais' em -ue ser(o estabelecidas as metas anuais' relativas a receitas' despesas' resultados nominal e primrio e montante da d7vida p%blica' para o e"erc7cio a -ue se referirem e para os
8

9 12

L#$C JArt. 29. Para os e7eitos desta Lei Com&lementar, so adotadas as seguintes de7ini8esC * K d5(ida &L-li'a 'onsolidada ou 7undadaC montante total, a&urado sem du&li'idade, das o-riga8es 7inan'eiras do ente da $ederao, assumidas em (irtude de leis, 'ontratos, 'on(4nios ou tratados e da reali!ao de o&era8es de 'r9dito, &ara amorti!ao em &ra!o su&erior a do!e mesesMN. O limite &re(isto, segundo o art. %2 *, L#$, ser de7inido &elo 1enado $ederal, &or meio de #esoluo &rO&ria. #9gis $ernandes de OL*I=*#A. urso de #ireito "inanceiro. 2G ed., 1o PauloC =d. #e(ista dos Hri-unais, 2228, &.%)2A1.

12

dois seguintes$

))

. O +ne"o acima citado dever conter ainda:

.$) .$<

avalia(o do cumprimento das metas relativas ao ano anteriorC demonstrativo das metas anuais' instru7do com memHria e metodologia de

clculo -ue justifi-ue os resultados pretendidos' comparando6as com as fi"adas nos tr0s e"erc7cios anteriores e evidenciando a consist0ncia delas com as premissas e os objetivos da pol7tica econLmica nacional 1para o governo federal2C .$> evolu(o do patrimLnio l7-uido nos tr0s %ltimos e"erc7cios' destacando a

origem e a aplica(o dos recursos obtidos com a aliena(o de ativosC .$? avalia(o financeira e atuarial dos regimes geral de previd0ncia' o dos

servidores p%blicos e do 8+B 1para o governo federal2C bem como dos demais fundos p%blicosC .$/ demonstrativo da estimativa e compensa(o da ren%ncia de receita e da

margem de e"pans(o das despesas obrigatHrias de carter continuadoC @ +ne"o de Discos 8iscais com avalia es sobre os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas p%blicas' informando as provid0ncias a serem tomadas' caso se concretizem$ * 8orma de utiliza(o e montante de reserva de conting0ncia a integrar a lei oramentria anual$

11

#esultado &rimrio 9 a di7erena entre re'eitas e des&esas, delas e3'lu5das tudo o Pue diga res&eito a juros e a &rin'i&al da d5(ida, tanto &agos 'omo re'e-idos (a-atemEse as o&era8es de 'r9dito, restos a &agar, re'eitas o-tidas 'om a&li'a8es 7inan'eiras e des&esas em&en@adas). #esultado nominal 9 a di7erena entre todas as re'eitas arre'adadas e todas as des&esas em&en@adas.

11

&$)$>

#ei oramentria anual

Pode6se compreender como sendo a lei oramentria anual o documento oriundo do #egislativo' cujo projeto = de iniciativa vinculada do C,efe do !"ecutivo' e -ue' de acordo com os balizamentos estabelecidos no Plano Plurianual e nas 3iretrizes Oramentrias' a partir dum debate pol7tico6democrtico travado no parlamento' prev0 as receitas e fi"a as despesas p%blicas' e = vlido para um determinado e"erc7cio financeiro$

Ou seja' o oramento anual = um plano financeiro' discutido e aprovado pelos representantes do povo 1-uando n(o diretamente' por meio do oramento participativo2' -ue deve traduzir os postulados do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias' devendo se constituir num dos documentos de maior relev9ncia para a +dministra(o P%blica e n(o apenas o resultado de uma e"ig0ncia jur7dico6formal $
)<

8ica claro -ue a #ei Oramentria +nual = resultado de uma participa(o conjunta do !"ecutivo e do #egislativo no -ue se refere s despesas a serem efetuadas pelo !"ecutivo' uma vez -ue outros Hrg(os 15inist=rio P%blico e 3efensoria P%blica2 tamb=m participam' de certa forma' deste processo' ao enviarem suas propostas oramentrias' nos termos da #3O 6' -ue definem dentre as necessidades da comunidade as prioridades p%blicas' ao juridicizar' atrav=s do processo pol7tico criador das leis oramentrias' certos interesses$
12

1o-re o tema assim se &ronun'iou Os:alddo ALBA;=Q, in:O ;o(o Pro'esso Oramentrio. $oletim de #ireito %unicipal. 1o PauloC =d. ; ? ano ), a-rilA222%, &. 222C J;o -asta Pue os oramentos sejam ela-orados res&eitando as normas t9'ni'asM o mais im&ortante 9 Pue neles estejam &re(istas as reais &rioridades Pue (en@am ao en'ontro das ne'essidade da 'omunidadeN.

12

:obre a #O+' determina a constitui(o -ue ela compreender:

I o oramento fiscal dos Qrg(os' seus fundos' e entidades da +dministra(o 3ireta e Indireta' inclusive funda es institu7das e mantidas com recursos do Poder P%blico 1art$ )./' A/F' I2 o oramento fiscal = o conjunto de receitas e despesas$

II

Oramento

de

investimentos

das

empresas

em

-ue

Uni(oK!stadosK38K5unic7pios' direta ou indiretamente' deten,am a maioria do capital social com direito a voto 1art$ )./' A/F' II2$

III Por fim' a Constitui(o determina -ue conste da #O+ o oramento

da

seguridade social' abrangendo todas as entidades e Hrg(os a ela vinculados' da administra(o direta e indireta' bem como os fundos e funda es institu7dos e mantidos pelo Poder P%blico 1art$ )./' A/F' III2$

4(o resta -ual-uer d%vida sobre a op(o constitucional por uma concep(o de uma gest(o p%blica planejada -uando' no art$ )./' A@F' determina -ue os oramentos fiscal e de investimentos nas empresas com participa(o de Hrg(o p%blico constantes da #O+ dever(o ser compatibilizados com o PP+ e -ue ter(o entre suas fun es a de reduzir as desigualdades inter6regionais' segundo crit=rio populacional$

1%

&$< O processo legislativo oramentrio

&$<$)

+spectos gerais do processo legislativo

3e maneira geral' processo' numa concep(o jur7dica' = entendido como uma s=rie de atos coordenados para a realiza(o dos fins estatais$ +ssim' diante das fun es legislativa' e"ecutiva e jurisdicional' podemos ter um processo legislativo' administrativo ou judicial' dependendo da fun(o de !stado -ue estiver em -uest(o$

M'

portanto'

conjunto

de

atos

concatenados'

segundo

uma

ordem

preestabelecida' -ue tem por escopo produzir algo$ 3essa maneira' o direito processual' num sentido amplo' = um conjunto de disposi es normativas -ue estabelecem uma se-E0ncia ordenada de atos -ue t0m por finalidade criar o direito' sejam disposi es gen=ricas e abstratas 1processo legislativo2' sejam normas individuais e concretas 1processo judicirio2' seja a-uele -ue vai culminar com um ato da administra(o p%blica 1processo administrativo2$

Os autores procuram diferenciar processo de procedimento$ 3e uma maneira singela' diz6se -ue o procedimento = o conjunto de formalidades -ue devem ser observadas para a prtica de uma decis(o final e conclusiva' en-uanto o processo diz respeito a um comple"o de princ7pios e normas -ue instauram uma rela(o estatal entre o

1)

!stado e o particular' tendo em vista a decis(o de uma controv=rsia 1no caso judicial2 ou' simplesmente' uma decis(o administrativa 1no caso da administra(o p%blica2' ou' ainda' uma rela(o entre Hrg(os para a realiza(o de um ato comple"o na busca do interesse comum 1como se d na forma(o da lei2$

+ este respeito' diz a doutrina -ue o processo' ent(o' pode ser encarado pelo aspecto dos atos -ue l,e d(o corpo e das rela es entre eles' e igualmente pelo aspecto das rela es entre os seus sujeitos$ O procedimento =' nesse -uadro' apenas o meio e"tr7nseco pelo -ual se instaura' desenvolve6se e termina o processoC = a manifesta(o e"tr7nseca deste' a sua realidade fenomenolHgica percept7vel $
)>

+ssim' pode6se dizer -ue o procedimento = a face e"terna e objetiva do processo$ M o mero aspecto formal do processo$ !ste' por sua vez' = 1ou nele tem2 uma fora -ue motiva e justifica a prtica dos atos procedimentais' interligando os sujeitos processuais$

Inicialmente estabelecida a no(o de processo' e de forma a n(o dei"ar d%vidas sobre o sentido utilizado' = preciso definir um sentido mais restrito para a e"press(o: o de processo legislativo$ Pode6se definir por processo legislativo a op(o constituinte por um concatenar de atos -ue t0m a finalidade de criar atos jur7dicos com a fora de inovar originariamente a ordem jur7dica' o -ue se d' por ordinrio' atrav=s de leis$

1%

C*;H#A, AntRnio Carlos de AraLjoM F#*;OI=#, Ada PelegriniM do Processo.8a ed. 1o PauloC #H, 1991, &. 2),.

*;A.A#CO, C+ndido #angel. Teoria &eral

1D

!ntretanto' pode6se' ainda' avanar um pouco mais na compreens(o do processo legislativo' conforme 4elson de :ousa :ampaio : a e"press(o processo legislativo pode ser entendida num sentido sociolHgico e num sentido jur7dico$
)?

:egundo o autor citado' no sentido sociolHgico' processo legislativo refere6se ao conjunto de fatores reais ou fticos -ue p em em movimento os legisladores e ao modo como eles costumam proceder ao realizar a tarefa legislativa$

:ob esse 9ngulo' estuda6se a influ0ncia da opini(o p%blica' das crises sociais' dos grupos de press(o organizados 1lobbR2' composi(o partidria' troca de favores pol7ticos' dentre outros fatores$ 4esse caso estar6se6ia diante da sociologia do processo legislativo$

Como se viu' sob o 9ngulo jur7dico' o processo legislativo = uma esp=cie do g0nero amplo do direito processual$ M este o ponto -ue a-ui desperta interesse$ 4(o para apenas visualizar o processo formal de cria(o do direito' mas' sobretudo' para verificar -ue o direito' atrav=s do procedimento legislativo' abre oportunidades para a intera(o 1processo legislativo2 entre os Hrg(os do !stado e a participa(o' direta e indireta' da sociedade organizada na formula(o dos te"tos normativos primrios' estabelecendo6se' desta maneira' uma cone"(o entre o normativo 1ato legislativo2' resultante do e"erc7cio da fun(o pol7tica ou de governo' e o real$

1)

1A.PA*O, ;elson de 1ousa. O processo legislativo. 2a ed., B. <ori!onteC el #eS,199", &. 2, e s.

1"

&$<$)$)

Import9ncia do processo legislativo

3o -ue se e"pLs no tHpico antecedente' fica a certeza da import9ncia da lei num !stado democrtico de direito' ainda na contemporaneidade$ 5as esta id=ia veio a partir do constitucionalismo moderno' dos movimentos liberais -ue professaram o culto lei$ Conforme lembra 5anoel ;onalves 8erreira 8il,o ' isto fica muito bem assentado na 3eclara(o dos 3ireitos do Somem e do Cidad(o' de )@*&' o primeiro dos documentos constitucionais da Devolu(o 8rancesa$ 4esta' avultam as refer0ncias lei' medida %ltima de todos os direitos' de todas as liberdades$
)/

:egundo esta 3eclara(o' os limites liberdade do ,omem sH podem ser estabelecidos por lei 1art$ ?2' uma vez -ue a lei = a e"press(o da vontade geral por-ue todos os cidad(os t0m o direito de concorrer' pessoalmente ou atrav=s de mandatrios' para a sua forma(o 1art$ .2$ +ssim' ningu=m pode ser acusado' preso ou detido sen(o nos casos determinados pela lei e de acordo com as formas por esta prescritas 1art$ @2 e sH ser admitida a e"ist0ncia de crime -uando a conduta estiver tipificada previamente em lei 1art$ *2$ +demais' est(o previstos nos arts$ )>' )? e )@' -ue atendem s preocupa es m"imas da burguesia' os princ7pios da estrita legalidade na cria(o e cobrana de

1D

$=##=*#A $*L<O, .anoel Fonal(es. #o processo legislativo. %a ed., 1o PauloC 1arai(a, 199D, &. 21.

1,

tributos e a garantia da propriedade privada contra e"propria es abusivas$

!sses movimentos burgueses tiveram grande influ0ncia das id=ias de #ocTe e 5ontes-uieu$ O primeiro dizia -ue para se sair do estado de natureza seria necessria a cria(o do governo civil$ ;overno esse resultante de um pacto celebrado entre os ,omens' -ue concordariam mutuamente e em conjunto' em formar uma comunidade' fundando um corpo pol7tico$
).

:H o prHprio consentimento = -ue retira o ,omem do estado de natureza e o coloca como membro de uma sociedade pol7tica$ + liberdade do ,omem na sociedade sH fica sob o estabelecido por consentimento na comunidade $
)@

+ sociedade civil 1ou pol7tica2 origina6se da reuni(o de ,omens em estado natural -ue abrem m(o dessa condi(o em favor de um poder da comunidade para julgar os casos de ofensas' o -ue ser feito em conformidade com as leis elaboradas por essa prHpria comunidade' segundo um princ7pio de maioria' -ue' no momento inaugural da sociedade' legitima o governo$

O objetivo dessa sociedade pol7tica = viver em segurana' conforto e paz uns com os outros' gozando das propriedades -ue tiverem$ O ,omem dei"a a liberdade do estado de natureza' onde todos s(o reis' para colocar6se sob um governo -ue julgue segundo

1" 1,

LOCT=, ?o@n. 'egundo tratado sobre o governo. Os &ensadores, Da ed., no(a 'ultural, 1991, &. 221 e s. Ibid.( &. 22D

18

leis con,ecidas pelo povo' para -ue se preserve a propriedade' a vida e a liberdade $ O grande instrumento para o alcance da frui(o da propriedade em paz e segurana s(o as leis estabelecidas na sociedade$

)*

Para #ocTe' o Poder #egislativo seria a-uele -ue diz como se deve utilizar a fora da comunidade para proteg06la e ao indiv7duo$ !m comunidades bem ordenadas o Poder #egislativo fica nas m(os de diversas pessoas -ue' reunidas' elaboram as leis$ Para evitar o arb7trio' apHs a cria(o das leis essas pessoas' separadamente' submetem6se s prHprias leis -ue criaram$

5ontes-uieu ' influenciado por #ocTe e pela prtica pol7tica da Inglaterra' diz -ue' nascendo os ,omens num estado de igualdade' a sociedade os faz perd06la$ !les sH se tornam iguais de novo diante das leis$

)&

+o tratar da liberdade pol7tica' no #ivro d=cimo primeiro' 5ontes-uieu afirma -ue' numa sociedade onde , leis' a liberdade est em fazer o -ue se deve -uerer e em n(o ser obrigado a fazer a-uilo -ue n(o se deve -uerer$ + liberdade = o direito de fazer tudo o -ue as leis permitem$ :e um cidad(o pudesse fazer o -ue elas pro7bem' ele j n(o teria liberdade' pois os outros teriam igualmente esse poder $
<P

Continuando seu racioc7nio' o autor diz -ue a liberdade pol7tica sH se encontra nos
18 19 22

Ibid.( &. 2")E". .O;H=1UV*=V. O esp)rito das leis. )a ed, 1o PauloC 1arai(a, 199". Ibid., &, 1"%.

19

!stados 1governos2 moderados' -uando nestes n(o , abuso de poder$ Para isso' = preciso -ue o poder freie o poder$ + liberdade pol7tica' 5ontes-uieu a define como a tran-Eilidade de esp7rito -ue prov=m da convic(o -ue cada um tem da sua segurana$ Para se ter essa liberdade' precisa -ue o ;overno seja tal -ue cada cidad(o n(o possa temer outro $
<)

4ota6se -ue as id=ias -ue influenciaram o constitucionalismo' bem como o seu resultado prtico' visaram restringir os poderes absolutos$ Isso foi poss7vel graas a uma id=ia de separa(o de fun es do !stado$ 3entro dessa id=ia estava embutida a de -ue o #egislativo deveria criar as normas gen=ricas e abstratas -ue iriam reger o !stado' bem como conferir direitos e obriga es aos indiv7duos$ Com isso' ter6se6ia um governo das leis e n(o um governo dos ,omens$ S uma institucionaliza(o do poder' com a lei passando a desempen,ar um papel primordial nas rela es estatais 1o poder pol7tico = regulado por normas jur7dicas 6 leis2' o -ue culminou no c,amado !stado de 3ireito$

O e"erc7cio do poder pol7tico segundo normas jur7dicas serve para impor limites ao poder e permitir o seu controle pelos seus destinatrios$ !sta id=ia de !stado vinculado' subordinado ao direito' determina o aparecimento do !stado de direito' isto =' um !stado -ue realiza suas atividades debai"o da ordem jur7dica' contrapondo6se aos !stados arbitrrios' totalitrios' onde o poder pol7tico era e"ercido sem limita es jur7dicas$

21

Ibid., &. 1"D.

22

!ntretanto' para -ue a vincula(o do !stado lei seja efetiva' e"ige6se -ue' dentro dele' uma mesma autoridade n(o seja incumbida de fazer a lei e de' ao mesmo tempo' aplic6la$ Caso contrrio' ao fazer a aplica(o poderia alterar a lei anteriormente feita$ +inda: = necessria a presena de outra autoridade' diversa das demais para julgar as eventuais irregularidades da lei e de sua aplica(o$ !m outras palavras' deve ,aver uma separa(o de poderes$

5as esta separa(o de poderes n(o pode ser mudada' pela da lei' pois' do contrrio' bastaria ao legislador e"ercer sua atividade 1legislar2 para anular o poder do administrador e do juiz$ !m suma' deve ,aver uma norma superior lei definindo a estrutura do !stado e garantindo direitos aos indiv7duos$ !ssa norma = a Constitui(o$

+ssim' !stado de 3ireito = a-uele criado e regulado por uma Constitui(o' onde o e"erc7cio do poder pol7tico seja dividido entre Hrg(os independentes e ,armLnicos' -ue controlem uns aos outros' de modo -ue a lei produzida por um deles ten,a de ser necessariamente observada pelos demaisC e -ue os cidad(os' sendo titulares dos direitos' possam opL6los ao prHprio !stado$

+inda -ue para alguns defensores do !stado neoliberal' -ue defendem o fenLmeno da globaliza(o como impositivo da abdica(o' pelos !stados' do padr(o da legalidade como forma de legitima(o do sistema jur7dico6pol7tico' transferindo para o !"ecutivo ou

21

suas ag0ncias a compet0ncia regulatHria das atividades econLmico6sociais' defende6se neste trabal,o a import9ncia do legislativo como Hrg(o democrtico legitimador da atua(o estatal$

+ id=ia de subordina(o lei por parte dos agentes estatais soa familiar aos ouvidos do cidad(o comum$ !mbora o princ7pio da legalidade ,oje n(o ten,a a dimens(o -ue tin,a no !stado liberal' n(o dei"a de fazer sentido falar dele como princ7pio bsico do !stado de direito$

4as e"press es de Canotil,o '

<<

+ lei ocupa ainda um lugar privilegiado na estrutura do !stado de direito por-ue ela permanece como e"press(o da vontade comunitria veiculada atrav=s de Hrg(os representativos dotados de legitima(o democrtica directa$ Por outras palavras: a lei emanada dos Hrg(os da sociedade os parlamentos converte6se ela prHpria em es-uema pol7tico revelador das propostas de conforma(o jur7dico6pol7tica aprovadas democraticamente por assembl=ias representativas democrticas$ Guem n(o entender este significado da preval0ncia da lei pode fazer glosas sobre o !stado de direito' mas n(o sabe o -ue = um !stado de direito democrtico$

Para finalizar' n(o se pode apegar ao mito da lei$ !la' em si e por si' n(o =
22

CA;OH*L<O, ?. ?. Fomes. *stado de #ireito. Cadernos Pu-li'a8es, 1999, &. "D.

emo'rti'os, $undao .rio 1oares, Fradi(a

22

suficiente para o surgimento de um !stado 3emocrtico$ Para tanto = preciso um processo legislativo democrtico' -ue se inicia com um processo eleitoral democrtico e se desenvolve com regras jur7dicas pr=6estabelecidas sobre o processo pol7tico de cria(o das normas jur7dicas gerais$ O -ue a-ui se -uer dei"ar frisado' e de -ue j se falou lin,as antes' = -ue a simples democracia formal = insuficiente para a constru(o de uma sociedade realmente democrtica e igualitria$ !ntretanto' os processos s(o necessrios para a consolida(o da democracia substancial$ !nt(o = preciso -ue o oramento ten,a' em sua elabora(o' a participa(o do #egislativo' e -ue neste processo criador da lei oramentria ,aja uma discuss(o democrtica$

&$<$<

Processo legislativo oramentrio segundo a

Constitui(o de )&**

Com a Constitui(o de )&**' estabeleceu6se um processo legislativo democrtico de elabora(o do oramento$ +o contrrio do tempo da ditadura militar' em -ue a lei oramentria era feita e"clusivamente pelo C,efe do !"ecutivo' a partir da promulga(o

2%

da Constitui(o Cidad( democratizou6se o processo legislativo oramentrio' conferindo6 se ao #egislativo posi(o sobranceira$

Com a ordem jur7dica vigente' o Congresso 4acional passou de mero espectador a part7cipe na formula(o e implementa(o de pol7ticas p%blicas' competindo6l,e' al=m das leis oramentrias' dispor sobre planos e programas nacionais' regionais e setoriais de desenvolvimento$

&$<$<$)

+ elabora(o e a iniciativa das leis oramentrias

!m conformidade com os arts$ *?' XXIII' )./ e )..' todos da Constitui(o 8ederal atual' as leis oramentrias s(o de iniciativa legislativa vinculada$ Guer isso dizer -ue a autoridade responsvel pelo desencadear do processo legislativo o Presidente da Dep%blica n(o tem a discricionariedade para definir o momento mais oportuno para a propositura do projeto de leiC antes' a Constitui(o o obriga a deflagrar o processo $
<>

2%

Como ainda no e3iste a Lei Com&lementar &re(ista 'onstitu'ionalmente no art. 1"D, / 9 o, a&li'aEse a regra ins'ul&ida no art. %D, / 2o, do Ato das is&osi8es Constitu'ionais HransitOrias, Pue assim determinaC Art. %D (...) 2o At9 a entrada em (igor da lei 'om&lementar a Pue se re7ere o art. 1"D, / 9o, * e **, sero o-ede'idas as seguintes normasC * K o &rojeto do &lano &lurianual, &ara (ig4n'ia at9 o 7inal do &rimeiro e3er'5'io 7inan'eiro do mandato &residen'ial su-sePWente, ser en'amin@ado at9 Puatro meses antes do en'erramento do &rimeiro e3er'5'io 7inan'eiro e de(ol(ido &ara sano at9 o en'erramento da sesso legislati(aM ** K o &rojeto de lei de diretri!es oramentrias ser en'amin@ado at9 oito meses e meio antes do en'erramento do e3er'5'io 7inan'eiro e de(ol(ido &ara sano at9 o en'erramento do &rimeiro &er5odo da sesso legislati(aM *** K o &rojeto de lei oramentria da Vnio ser en'amin@ado at9 Puatro meses antes do en'erramento do e3er'5'io 7inan'eiro e de(ol(ido &ara sano at9 o en'erramento da sesso legislati(a.

2)

4o Poder !"ecutivo 8ederal' -uem coordena a elabora(o das leis oramentrias = a :ecretaria de Oramento 8ederal' vinculada ao 5inist=rio do Planejamento' Oramento e ;est(o' -ue' para bem e"ercer esta atividade' estabelece normas internas do !"ecutivo necessrias elabora(o e implementa(o do oramento federal' prop e' a partir de estudos pr=vios' medidas para o aperfeioamento do sistema de planejamento e de oramento federal' e prepara os projetos de leis oramentrias$

+ssim' a partir dos dados apresentados pelos diversos 5inist=rios' -ue cont0m as necessidades de gastos de cada rea -ue os comp em' a :ecretaria de Oramento 8ederal compatibiliza as e"pectativas de gastos com o n7vel de receita -ue o governo espera arrecadar da sociedade$ Paralelamente a isto' os Poderes #egislativo e Uudicirio tamb=m elaboram suas propostas oramentrias' dentro dos par9metros fi"ados pela #ei de 3iretrizes Oramentrias' e as enviam ao !"ecutivo para serem integradas ao projeto de lei do oramento anual $
<?

Uma vez consolidadas as propostas das leis oramentrias' cada -ual a seu tempo' elas s(o encamin,adas ao Presidente da Dep%blica' -ue' estando de acordo com as e"posi es de motivos do 5inistro do Planejamento' Oramento e ;est(o remete6as ao Congresso 4acional' dando6se in7cio ao processo legislativo$

3esencadeado esse processo' o !"ecutivo sH ter oportunidade de propor

2)

is&8e o art. 99, /10 da C$C JOs tri-unais ela-oraro suas &ro&ostas oramentrias dentro dos limites esti&ulados 'onjuntamente 'om os demais Poderes na lei de diretri!es oramentrias.

2D

modifica(o nos projetos das leis oramentrias en-uanto n(o iniciada a vota(o' na Comiss(o 5ista do Oramento' da parte cuja altera(o = proposta$ I06se' assim' -ue o !"ecutivo perde o poder de dispor sobre as propostas das leis oramentrias' transferindo6se para o #egislativo a compet0ncia para aprovar os projetos$

&$<$<$<

+ Comiss(o 5ista prevista no art$ )..' A)F' C8

+pHs a iniciativa presidencial' compete a uma Comiss(o 5ista de 3eputados e :enadores emitir parecer pr=vio s delibera es do Parlamento sobre os projetos relativos ao plano plurianual' s diretrizes oramentrias' ao oramento anual e cr=ditos adicionais' bem como sobre os planos e programas nacionais' regionais e setoriais previstos na Constitui(o 8ederal$ M de sua compet0ncia' ainda' acompan,ar e fiscalizar a e"ecu(o oramentria$ Budo isto previsto no art$ ).. caput e A) $
o

!ssa Comiss(o foi regulamentada por Desolu es do Congresso 4acional$ 3e acordo com a Desolu(o nV P)K<PP)6C4' a Comiss(o comp e6se de *? 1oitenta e -uatro2 membros titulares' sendo .> 1sessenta e tr0s2 3eputados e <) 1vinte e um2 :enadores' com igual n%mero de suplentes 1art$ >F2' cuja composi(o dever respeitar a proporcionalidade partidria' nos termos do art$ /*' A ) da Constitui(o 8ederal$
o

O art$ < da Desolu(o estabelece as compet0ncias da Comiss(o 5ista do

2"

Oramento' -ue podem ser sintetizadas em: 1i2 e"aminar e emitir parecer sobre os projetos de lei relativos ao plano plurianual' s diretrizes oramentrias' ao oramento anual e aos cr=ditos adicionaisC 1ii2 e"aminar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais' regionais e setoriais previstos na Constitui(o' nos termos do art$ )..' A )' inciso I' da Constitui(oC 1iii2 e"aminar e emitir parecer sobre os documentos pertinentes ao acompan,amento e fiscaliza(o da e"ecu(o oramentria e financeira e da gest(o fiscal' nos termos dos arts$ @P a @< e )..' A )' inciso II' da Constitui(o$

:egundo o art$ )* da Desolu(o' o Delator6;eral do projeto de lei oramentria anual dever apresentar um parecer preliminar' -ue dever ser votado pela Comiss(o 5ista do Oramento' estabelecendo os par9metros e crit=rios -ue' obrigatoriamente' dever(o ser obedecidos pelos Delatores6:etoriais e pelo Delator6;eral na elabora(o do parecer sobre o projeto de lei' inclusive -uanto s emendas$ Ou seja' este parecer pr=vio define normas adicionais a serem observadas pelos parlamentares no processo de interven(o no projeto de lei oramentria anual' inclusive as restri es a -ue os parlamentares estar(o sujeitos no processo de interven(o no oramento$

O projeto de lei do plano plurianual e o projeto de lei oramentria anual poder(o ser divididos em at= dez reas temticas' -ue ficar(o a cargo dos respectivos Delatores6:etoriais' nos termos do regulamento interno 1art$ )P da Desolu(o P)K<PP)6C42$

2,

:er(o constitu7dos at= / 1cinco2 comit0s' sob a coordena(o do Delator6;eral' com o m7nimo de > 1tr0s2 e o m"imo de @ 1sete2 integrantes cada' para apoio aos Delatores6 :etoriais e ao Delator6;eral do projeto de lei oramentria' cujas conclus es e recomenda es estar(o previamente disposi(o da Comiss(o e subsidiar(o os Delatores 1art$ )) da Desolu(o P)K<PP)6C42$

&$<$<$>

+s emendas parlamentares

+mpliando a compet0ncia do #egislativo em mat=ria de legisla(o oramentria' em seu art$ )..' A < ' a Constitui(o possibilitou a propositura de emendas de parlamentares ao projeto de lei oramentria' as -uais dever(o ser encamin,adas Comiss(o 5ista do Oramento e apreciadas' na forma regimental' pelo Plenrio das duas Casas do Congresso 4acional$ !sta = uma possibilidade -ue os parlamentares t0m para mel,or alocar os recursos p%blicos' identificando as localidades onde desejam -ue sejam e"ecutados os projetos' ou propondo novas programa es para atender s demandas das comunidades -ue representam$
o

4o e"erc7cio desta compet0ncia' os parlamentares est(o limitados pelo art$ )..' A> ' I e II' e A ? Constitui(o federal' -ue estabelecem os seguintes condicionamentos para -ue emendas parlamentares ao oramento possam ser aprovadas pelo Plenrio:
o o

a2 -ue sejam compat7veis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentriasC 28

b2 -ue indi-uem as despesas a serem anuladas' para se fazer face aos disp0ndios esperados' as -uais n(o poder(o incidir sobre 1i2 dota es para pessoal e seus encargos' 1ii2 servio da d7vida' 1iii2 transfer0ncias tributrias constitucionais para os !stados' 5unic7pios e 3istrito 8ederalC

c2 -uando se tratar de emenda ao projeto de lei de diretrizes oramentrias' n(o poder ser aprovada -uando incompat7vel com o plano plurianual' uma vez -ue este tem a finalidade de orientar a elabora(o da lei oramentria$

Ou seja' para a aprova(o das emendas' o Congresso nacional dever ou cancelar dota es fi"adas no projeto' ou demonstrar' de forma ine-u7voca' -ue as receitas estimadas est(o fundamentadas em ,ipHteses irrealistas e cujos valores se apresentam abai"o da-ueles -ue provavelmente ser(o realizados' o -ue ensejar a utiliza(o da diferena de arrecada(o prevista para justificar as emendas 1%nica situa(o em -ue a Constitui(o autoriza o aumento do total de despesas do oramento' relativamente aos valores enviados no projeto de lei do Poder !"ecutivo2$

:egundo a Desolu(o P)K<PP)6C4' as emendas parlamentares obedecem a dois n7veis de interven(o: as emendas individuais' -ue podem atingir um m"imo de <P emendas por parlamentar' e as emendas coletivas$ !stas se subdividem em emendas de bancadas estaduais' relativas a mat=rias de interesse de cada unidade da federa(o' aprovadas por dois teros dos deputados e por dois teros dos senadores da respectiva 29

unidade' num n%mero m"imo de <> emendasC emendas de bancadas regionais no Congresso 4acional' cujo limite = de duas emendas' de interesse de cada regi(o macroeconLmica definida pelo IJ;!' por vota(o de maioria absoluta dos deputados e maioria absoluta de senadores -ue comp em a respectiva bancadaC e emendas de comiss es permanentes da C9mara dos 3eputados e do :enado 8ederal' no limite de cinco emendas por comiss(o$

+ aprecia(o das emendas d6se inicialmente no 9mbito das relatorias setoriais' cujos relatHrios s(o discutidos e votados separadamente no Plenrio da Comiss(o$ +pHs a aprova(o' a ,armoniza(o e a consolida(o dos relatHrios setoriais' s(o realizadas pelo Delator6;eral' -ue submete o seu Parecer' com o projeto de lei modificado pelas emendas parlamentares 1o substitutivo2 ao Plenrio da Comiss(o$

+provado por essa Comiss(o 5istas' o substitutivo segue para a aprecia(o pelo Plenrio do Congresso 4acional' uma vez -ue o art$ )..' A < da Constitui(o estabelece -ue as emendas ser(o apresentadas na Comiss(o mista' -ue sobre elas emitir parecer' e apreciadas' no forma regimental' pelo Plenrio das duas Casas do Congresso 4acional$
o

+.,.,.- 'ano ou veto !m seguida' seguindo os tr9mites do processo legislativo' o projeto alterado 1c,amado de autHgrafo2 = enviado ao Presidente da Dep%blica' -ue' a-uiescendo' o %2

sancionar$ 3iscordando do substitutivo aprovado pelo Congresso' o Presidente' fundado em viola(o do interesse p%blico ou em inconstitucionalidade' poder vetar o projeto' total ou parcialmente' num prazo m"imo de -uinze dias %teis 'contados da data do seu recebimento' e encamin,ar ao Presidente do :enado 8ederal' dentro de -uarenta e oito ,oras' os motivos do veto$ Ocorrendo veto' o Congresso ter trinta dias para' em sess(o conjunta' apreci6lo' podendo rejeit6lo pelo voto de maioria absoluta dos 3eputados e :enadores' em escrut7nio secreto$ Budo isto nos termos do art$ .. da Constitui(o 8ederal$

:uperada esta superficial digress(o sobre procedimentos de elabora(o do projeto do oramento e de aprova(o no 9mbito do Congresso 4acional' -ue teve por finalidade demonstrar' ainda -ue singelamente' o procedimento de cria(o das leis oramentrias' pode6se retornar ao n7vel constitucional da discuss(o$

WWWWWWWW6

&$<$>

Ine"ist0ncia de #O+$

Balvez o oramento' -ue programa a vida econLmica e financeira do !stado' apresente6se' apHs a Constitui(o' como o documento jur7dico mais importante da vida do !stado e da :ociedade$ M por meio do oramento -ue o !stado realiza as necessidades %1

p%blicas' o -ue' em %ltima anlise' = a justifica(o de sua e"ist0ncia$

:itua(o complicada viver o !stado' portanto' ante a ine"ist0ncia de lei oramentria' o -ue poder ocorrer ou em caso de n(o delibera(o sobre o projeto de lei oramentria pelo #egislativo' ou pela rejei(o total do projeto' ou' ainda' por veto do !"ecutivo$

!m caso de n(o delibera(o pelo #egislativo' no -ue se refere lei de diretrizes oramentrias' o Constituinte tomou a cautela de determinar -ue a sess(o legislativa n(o se interrompe sem a aprova(o de seu projeto 1art$ /@' A < 2$
o

!ntretanto' a princ7pio' n(o , regra sobre o transcurso de prazo in albis por parte do #egislativo sem a delibera(o sobre a lei oramentria anual' o -ue levaria ao in7cio do e"erc7cio financeiro sem a e"ist0ncia de uma lei oramentria$ Isto por-ue ainda n(o foi criada a lei complementar prevista no art$ )./' A & ' -ue tem por finalidade dispor sobre o e"erc7cio financeiro' a vig0ncia' os prazos' a elabora(o e a organiza(o do plano plurianual' da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual' bem como estabelecer normas de gest(o financeira e patrimonial da +dministra(o P%blica$
o

4o entanto' ainda -ue o -ue a-ui se conclui n(o ocorra na prtica' entende6se em termos jur7dico6constitucionais' a partir de uma interpreta(o sistemtica da constitui(o' -ue a sess(o legislativa ordinria tamb=m n(o se interrompe caso n(o seja aprovado o

%2

projeto de #ei Oramentria +nual' tendo em vista o disposto no art$ >/' A < ' III' do +to das 3isposi es Constitucionais BransitHrias' in verbis:

+rt$ >/ 1$$$2

1$$$2

III o projeto de lei oramentria da Uni(o ser encamin,ado at= -uatro meses antes do encerramento do e"erc7cio financeiro e devolvido para san(o at= o encerramento da sess(o legislativa 1negritou6se2$

Ora' , uma determina(o constitucional para -ue o Parlamento devolva o projeto de lei oramentria anual at= o encerramento da sess(o legislativa 1-ue sH pode ser compreendida como sess(o legislativa ordinria' obviamente2$ !n-uanto n(o o fizer' n(o poder ,aver recesso parlamentar' -ue = a suspens(o do funcionamento ordinrio das atividades do #egislativo$ :e , uma determina(o constitucional para ser cumprida dentro do per7odo de desenvolvimento das atividades ordinrias do Poder #egislativo' n(o poder iniciar6se o recesso sem se cumprir tal ordem constitucional$

4(o se afigura como razovel o entendimento de -ue a determina(o dos +tos BransitHrios da Constitui(o seja a de -ue se devolva o projeto de lei oramentria ao !"ecutivo' com ou sem delibera(o do #egislativo$ Isto pelo fato de -ue seria a abdica(o

%%

de uma fun(o prec7pua sua' prevista constitucionalmente' e em flagrante viola(o ao !stado 3emocrtico de 3ireito e' at= mesmo' viola(o no(o de separa(o constitucional de atribui es' no seu vi=s -ue prev0 a indelegabilidade de fun es' -ue sH comporta e"ce(o -uando e"pressa e ine-uivocamente prevista no te"to constitucional$

Incontestavelmente' caso grave = o da recusa do #egislativo em aprovar o projeto de lei oramentria' implicando um conflito institucional entre os poderes do !stado$ Para Borres ' nessa ,ipHtese n(o , solu(o jur7dica' por se ,aver desbordado o prHprio campo da Constitui(o' -ue' ao tornar obrigatHria o oramento anual' n(o poderia prever o impasse institucional$
</

5uito embora seja ade-uado vislumbrar6se a e"ist0ncia de um conflito institucional com a rejei(o do projeto de lei oramentria 1situa(o -ue tamb=m reinaria com o veto presidencial ao projeto' devendo' no caso do presidencialismo brasileiro' ou o presidente renunciar' ou estabelecer uma nova composi(o de foras pol7ticas' inclusive com o rearranjo da composi(o ministerial2' pode6se' para se buscar solu es jur7dicas para o caso' e-uiparar a rejei(o ou o veto com a aus0ncia de delibera(o do parlamento sobre o projeto de lei oramentria$ Isto por-ue' em -ual-uer dos casos' o -ue resulta = a ine"ist0ncia de oramento$

5esmo neste caso' n(o tem sido pac7fico o entendimento da doutrina ptria sobre

2D

HO##=1. op cit. &. 2)8.

%)

a alternativa jur7dica a ser adotada$ Conforme ;abriel Ivo ' tr0s s(o as correntes doutrinrias -ue disputam a solu(o mais acertada para o problema$

<.

+ primeira solu(o seria considerar aprovado o projeto de oramento e promulgar como lei o projeto original$ !ste = o entendimento de +dilson +breu 3allari ' para -uem' acertadamente' n(o faz sentido no momento atual prorrogar o oramento anterior' uma vez -ue ,oje o oramento = um instrumento de programa(o' n(o se podendo repetir os programas e projetos j e"ecutados a partir do oramento anterior$ Para o autor 6 e-uivocadamente' no entanto 6 a %nica solu(o para o caso de rejei(o da proposta oramentria = a promulga(o do projeto original como lei$
<@

M e-uivocado o entendimento por-ue a rejei(o encerra o processo legislativo$ :e encerrado' = imposs7vel a prtica jur7dica de um ato -ue o pressup e$ 4(o se pode promulgar lei ine"istente$ Considerar6se' como faz o autor' a rejei(o como ato nulo' n(o faz surgir o instituto da aprova(o tcita de projeto de lei pelo parlamento$ Isto por-ue = determina(o constitucional -ue o oramento seja aprovado pelo #egislativo$

+de-uadas' portanto' as palavras de ;abriel Ivo' na obra citada:

4(o tem -ual-uer fundamento jur7dico relegar o comportamento do Poder

2"

2,

*IO, Fa-riel. O &ro'esso de 7ormao da lei oramentria anual K a rejeio do Projeto de lei e o &rin'5&io da ine3aura-ilidade da lei oramentria. Revista Trimestral de #ireito Pblico. ;Lmero %), 1o PauloC .al@eiros, 2221, &. 1")E182. ALLA#*, Adilson A-reu. Lei oramentria K &ro'esso legislati(o. Revista de Informao Legislativa. Ano %%, nLmero 129, janeiroAmaio, Bras5liaC 1enado $ederal, 199", &. 1D,E1"2.

%D

#egislativo ao rejeitar o projeto de lei oramentria$ :e , a rejei(o = por-ue o Poder #egislativo discorda da pol7tica do Poder !"ecutivo$ :eria um sem sentido a tramita(o do projeto de lei oramentria pelo #egislativo sem -ue este pudesse rejeitar o projeto$

Uma segunda corrente prop e a prorroga(o do oramento anterior' numa ultratividade da lei oramentria' ,avendo a suspens(o da perda da vig0ncia da lei oramentria anterior' caso ,ouvesse a rejei(o do projeto de lei oramentria anual$ Para ;abriel Ivo 1-ue' no artigo j citado' adere a esta segunda corrente' citando +lfredo +ugusto JecTer2' -uando a Constitui(o de um !stado estabelece a necessidade de aprova(o periHdica do oramento' ent(o o !stado constitui6se por tempo determinado' vivendo o espao de um oramento$ +ssim' como o !stado n(o pode fenecer' surge o princ7pio da ine"aurabilidade da lei oramentria' -ue significa a manuten(o de sua vig0ncia' -uando o projeto da nova lei oramentria for rejeitado' para -ue continue e"istindo autoriza(o para a cobranas das receitas' assim como para a realiza(o das despesas' e o !stado possa sobreviver$

+ terceira corrente' -ue neste trabal,o se compreende como a -ue tem conson9ncia com o te"to constitucional' advoga a tese de -ue' em ,avendo rejei(o do projeto de lei oramentria anual' os recursos -ue ficarem sem despesas

correspondentes 1e eles realmente e"istir(o' tendo em vista -ue no sistema constitucional tributrio ptrio n(o vige o princ7pio da anualidade tributria2 poder(o ser utilizados' %"

mediante cr=ditos especiais ou suplementares' com pr=via e espec7fica autoriza(o legislativa$ !ste = o entendimento de Uos= +fonso da :ilva ' para -uem a determina(o = do art$ )..' A * da atual Constitui(o' onde se estabelece -ue os recursos -ue' em decorr0ncia de veto' emenda ou rejei(o do projeto de lei oramentria anual' ficarem sem despesas correspondentes poder(o ser utilizados' conforme o caso' mediante cr=ditos especiais ou suplementares' com pr=via e espec7fica autoriza(o legislativa$ !sclarea6se' unicamente' -ue' em ,avendo rejei(o total do projeto de lei oramentria anual' n(o se , de falar em cr=ditos suplementares' uma vez -ue estes referem6se possibilidade de reforo de dota(o oramentria j e"istenteC como n(o , oramento' n(o se tem suplementa(o' mas somente a cria(o de cr=ditos especiais$
o <*

!ste dispositivo constitucional = ta"ativo -uanto necessidade de aprova(o do oramento pelo #egislativo' e"cluindo -ual-uer possibilidade de o !"ecutivo' a seu talante' gastar indiscriminadamente os recursos p%blicos$ Isto demonstra -ue' com a Constitui(o de )&**' ao contrrio do -ue ocorria no regime de fora -ue a precedeu' tem6se' ao menos constitucionalmente' um processo oramentrio democrtico' com posi(o de relevo conferida ao #egislativo$

Por fim' -uanto aos aspectos constitucionais do processo legislativo oramentrio' = preciso dei"ar consignado -ue se deve aplicar subsidiariamente as normas do processo legislativo ordinrio$
28

1*LIA. urso de #ireito onstitucional Positivo. 22a ed., &. ,2%.

%,

&$> Import9ncia

da

natureza

jur7dica

da

#ei

Oramentria

+nualO O oramento cria direito subjetivoO

+ grande celeuma jur7dica e"istente em torno da lei oramentria = sobre sua natureza jur7dica$ M lei em sentido formalO M lei em sentido materialO M ato6condi(oO

+ partir dos autores do 3ireito Oramentrio' pode6se estabelecer os seguintes entendimentos:

a2 Beoria da lei formal: o oramento = lei formal por tratar6se de simples autoriza(o do Parlamento para a prtica de atos e"ecutivos$ +penas prev0 as receitas e autoriza os gastos$ 4(o cria' portanto' direitos subjetivos$

b2 Beoria do ato6condi(o: a lei oramentria =' na verdade' ato6condi(o por-ue = ela -ue autoriza serem os gastos p%blicos realizados pelos funcionrios p%blicos' -uando n(o pree"istem as causas jur7dicas das despesas por e"emplo' uma d7vida$

c2 Beoria da lei material: a lei oramentria tem natureza material criadora de direitos

%8

subjetivos ' com todas as caracter7sticas e fora de uma lei$

+o lado destas teorias 1-ue a-ui n(o se desenvolveu' foram simplesmente referidas2' encontra6se a posi(o de -ue a natureza jur7dica do oramento n(o = de grande relev9ncia$ !m especial' este = o entendimento de 4elson de :ousa :ampaio ' para -uem bastaria saber -ue se trata de um ato legislativo$ +demais' a resposta a tal indaga(o 1a natureza jur7dica do oramento2 depender do direito positivo de cada pa7s$
<&

5ais adiante continua o autor :

>P

Por vezes' constuma6se caracterizar o oramento como lei apenas formal em contraposi(o lei no sentido material$ 1$$$2$ +inda se pode' sem d%vida' empregar essa terminologia para distinguir a medida de generaliza(o do conte%do da lei$ M' entretanto' crit=rio tosco' por-ue' na realidade' se trata de uma diferena de grau$

Para :ampaio' n(o se pode admitir' no sistema brasileiro' -ue o oramento se reduza lei formal' sem realizar modifica es no ordenamento jur7dico$ Para ele' no campo da receita' cria6se o direito e a obriga(o de o !"ecutivo arrecadar os tributos$ 4o campo das despesas' o !"ecutivo n(o pode realizar despesas fi"as sem previs(o oramentria$ :e estes n(o constarem do oramento' ser necessria a abertura de cr=dito especial$ Guanto s despesas variveis' o oramento cria para o !"ecutivo a
29 %2

1A.PA*O, ;elson de 1ousa. O processo legislativo. 2a ed. Belo <ori!onteC el #eS, 199", &. 1D2. Ibid., &. 1D2E%.

%9

faculdade de efetu6las e o dever de n(o e"ceder os seus limites nem destinar as dota es para fim diverso do especificado' sob pena de incidir em crime de responsabilidade $
>)

O -ue se busca' realmente' com a identifica(o da natureza jur7dica do oramento' = saber se , a obrigatoriedade de o !"ecutivo realizar as despesas previstas' e se , cria(o de direitos subjetivos para terceiros$

Borres assim se pronuncia:

Parece6nos -ue 1$$$2 o problema da natureza do oramento continua relevante' eis -ue dele dependem outras -uest es: a da obrigatoriedade de o !"ecutivo realizar as despesas previstasC a da cria(o de direitos subjetivos para terceirosC a da revoga(o das leis financeiras materiais$

O entendimento dominante sobre a natureza do oramento no Jrasil pode ser sintetizado nas palavras Borres:

+ teoria de -ue o oramento = lei formal' -ue apenas prev0 as receitas p%blicas e autoriza os gastos' sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributrias e financeiras =' a nosso ver' a -ue mel,or se adapta ao direito constitucional brasileiro$

%1

1A.PA*O, op.cit., &. 1D).

)2

!ntretanto' vem sendo entendido -ue ,' na e"ecu(o do oramento' no aspecto despesa 1-ue = o -ue interessa neste estudo2' um campo vinculado e outro discricionrio$

+ vincula(o estaria relacionada s despesas fi"as' -ue s(o decorrentes da e"ecu(o da Constitui(o ou de leis' como' por e"emplo' a aloca(o de no m7nimo )*X das receitas dos impostos para a manuten(o e o desenvolvimento do ensino 1art$ <)<'C82C as contribui es sociais' -ue s(o vinculadas ao financiamento do oramento da seguridade socialC os recursos de transfer0ncia automtica aos entes pol7ticos da federa(o 1arts$ )/* e )/&' C82C a transfer0ncia compulsHria at= o dia <P de cada m0s dos recursos correspondentes s dota es oramentrias do #egislativo' do Uudicirio' do 5inist=rio P%blico e da 3efensoria P%blica 1art$ ).*2C a remunera(o dos agentes p%blicos$

+ discricionariedade estaria ligada s c,amadas despesas variveis' na terminologia utilizada por +liomar Jaleeiro' para -uem estas despesas s(o simples autoriza es -ue facultam a a(o do !"ecutivo at= o limite de gastos previsto oramentariamente$ :(o cr=ditos limitativos e n(o imperativos$ Como afirma Jaleeiro ' tendo em vista seu carter discricionrio' as despesas variveis
><

%2

BAL==*#O, Aliomar. .ma introcuo ! ci/ncia das finanas. 1Da ed., re( e atual &or ?aneiroC $orense, 1998, &. ))2.

ejalma de Cam&os. #io de

)1

$$$n(o criam direito subjetivo em favor das pessoas ou institui es as -uais viriam a beneficiar: uma institui(o de caridade' por e"emplo' n(o ter a(o em ju7zo para reclamar do Besouro um au"7lio pecunirio autorizado no oramento' mas -ue n(o foi objeto de concess(o em lei$

M este tamb=m o entendimento do 5inist=rio do Planejamento' Oramento e ;est(o 6 no -ue se refere e"ist0ncia de parte discricionria e de parte vinculada no gasto do oramento 6 -ue' em trabal,o da +ssessoria B=cnica da :ecretaria de oramento 8ederal sobre a evolu(o do grau de discricionariedade dos recursos da Uni(o' assim iniciou o te"to: o oramento brasileiro' a partir da Constitui(o 8ederal de )&**' passou por um processo de e"pressiva redu(o do grau de discricionariedade alocativa de recursos $
>>

4(o poderia ser outro o entendimento$ +inda -ue se compreenda -ue a #ei Oramentria +nual seja lei somente no sentido formal' ela vincula o !"ecutivo pelo menos na-uilo em -ue e"pressamente a Constitui(o determina$ Isto pode levar' como de fato leva' ao entendimento de -ue a defini(o da natureza jur7dica da #O+ como lei formal ou material n(o tem interfer0ncia alguma na aferi(o de discricionariedade ou vinculatividade do oramentoC Borres' ao contrrio' acompan,ando a doutrina

praticamente un7ssona' afirma -ue a natureza formal da lei retira do !"ecutivo a

%%

Iin'ula8es de #e'eitas dos Oramentos $is'al e da 1eguridade 1o'ial e o Poder is'ri'ionrio de Alo'ao dos #e'ursos do Fo(erno $ederal K Iolume 1, n> 1 (222%) K Bras5lia, 1e'retaria de Oramento $ederal K 1O$.

)2

obrigatoriedade de realizar as despesas nela previstas$

!ste mesmo autor' em passagem j citada pargrafos acima' = contraditHrio -uanto possibilidade de lei formal vincular ou n(o o !"ecutivo$ !le afirma -ue o plano plurianual = lei formal -ue constitui mera programa(o ou orienta(o' mas -ue deve ser respeitada pelo !"ecutivo na e"ecu(o dos oramentos anuais' n(o vinculando apenas o #egislativo$ Ora' se o plano plurianual' en-uanto lei formal' vincula o !"ecutivo na elabora(o do projeto de lei oramentria anual' logicamente' a #O+' ainda -ue lei somente sob o aspecto formal' tamb=m pode vincular o !"ecutivo -uando de sua e"ecu(o$ 4(o = correto entender6se -ue num caso a lei formal vincula e no outro caso' por-ue = lei somente no sentido formal' n(o vincula o !"ecutivo$

4a verdade' para se determinar se o oramento = vinculativo ou meramente autorizativo para o !"ecutivo' n(o carece analisar a natureza do ato oriundo do #egislativo se lei somente no aspecto formal' ou lei em sentido estrito$ O -ue se tem -ue buscar = o perfil constitucional do oramentoC o -ue = imperativo identificar' para ade-uadamente se responder -uest(o' = o regime jur7dico' previsto constitucionalmente' do oramento p%blico$ Ou seja' deve6se procurar responder as seguintes -uest es: em -ue tipo de fun(o estatal est inserido o oramentoO Como deve ser compreendido o oramento a partir da Constitui(o 8ederal de )&**O

)%

&$?

+ elabora(o do oramento e as fun es estatais

Como j se observou em outra obra ' a partir do vigente 3ireito Constitucional positivo brasileiro' foram identificadas -uatro fun es estatais: a legislativa' a e"ecutiva' a jurisdicional e a pol7tica ou de governo$

>?

+pontou6se como ato estatal propriamente legislativo a-uele criado pelo #egislativo e veiculador de normas gerais e abstratas 1salvo as e"ce es constitucionalmente previstas: a medida provisHria e a lei delegada2$ O ato legislativo tem a caracter7stica de inovar primariamente a ordem jur7dica e de estar vinculado e"clusivamente ordem constitucional vigente$

U o ato emanado no e"erc7cio de compet0ncia jurisdicional = a-uele oriundo do Uudicirio' e cujo valor formal consiste no tr9nsito em julgado de uma decis(o -ue p e fim a uma -uest(o jur7dica$

+ fun(o administrativa corresponde a todas as atividades infralegais do !stado 1e"cluindo6se a jurisdicional2' caracterizadas pela subordina(o lei' contrastvel pelo Uudicirio e portadoras de presun(o de legalidade e auto6e"ecutoriedade$

+ fun(o pol7tica ou de governo = direta e e"clusivamente derivada da

%)

Hese de doutorado K $rederi'o #iani

))

Constitui(o' distinguindo6se da fun(o administrativa por-ue esta = atividade infralegal$ 3esassemel,a6se da fun(o legislativa' apesar de ambas derivarem diretamente da Constitui(o' por-ue o ato de governo caracteriza6se por ser um ato material' uma tomada de posi(o 1decis(o2 pol7tico6jur7dica concreta' en-uanto a legislativa estabelece normas gerais e abstratas$

Por esta breve retomada de conceitos percebe6se -ue a elabora(o oramentria sH pode se caracterizar o como ato pol7tico pelo ou de governo$ !st do previsto processo

constitucionalmente

Hrg(o

responsvel

desencadeamento

oramentrio 1!"ecutivo2 -ue' atrav=s de seu plano de governo' consubstanciado no plano plurianual e na lei de diretrizes oramentrias' decide onde alocar os recursos previstos como ingressos para o e"erc7cio financeiro vindouro$

Detirando as vincula es constitucionalmente previstas' esta atividade de elabora(o do oramento = altamente discricionria' vinculando6se' -uanto ao m=rito' e"clusivamente Constitui(o' dependendo sua validade da aprova(o e' por-ue n(o' da co6participa(o do #egislativo em seus termos finais$

!m verdade' pode6se dizer -ue a lei oramentria anual = o resultado da forma(o de um ato pol7tico comple"o' uma vez -ue' para a forma(o vlida do oramento' , a necessidade da conjuga(o da vontade do !"ecutivo e do #egislativo$ S o concurso de duas vontades para a forma(o de um ato %nico: o oramento$ )D

M neste e"ato momento' o da escol,a na aloca(o de recursos p%blicos' -ue ocorre a simbiose entre o jur7dico' previsto constitucionalmente' e o pol7tico' estabelecido pelos interesses conjunturais dos grupos pol7ticos ,egemLnicos e moment9nea e democraticamente no controle do governo$

M na elabora(o oramentria -ue o problema do materialmente poss7vel deve ser resolvido$ M fato -ue as necessidades' bem como as determina es constitucionais' s(o infindveis e os recursos p%blicos s(o escassos$ Isto levou cria(o da c,amada reserva do poss7vel$

+ Constitui(o' como n(o poderia ser diferente' dei"ou a cargo do Poder !"ecutivo e' em especial' do #egislativo' -ue d a %ltima palavra em mat=ria oramentria' a compet0ncia para a defini(o das prioridades em termos de gastos p%blicos$ M atrav=s da fun(o pol7tica de elabora(o do oramento -ue estes Poderes estabelecem em -u0 e -uanto o !stado investir$ S' neste momento' uma op(o pol7tica destes Hrg(os estatais -ue refletem' ou deveriam refletir' os anseios sociais' por-ue seus membros foram democraticamente eleitos$

M claro -ue a efetiva(o ou concretiza(o das determina es constitucionais depender de recursos econLmicos$ +ssim' a limita(o dos recursos p%blicos = um verdadeiro limite ftico realiza(o constitucional$ !ntretanto' , um momento pol7tico e democrtico espec7fico em -ue se decidem' discricionariamente' -uais s(o os direitos )"

constitucionais prioritrios' na-uele momento ,istHrico$ !ste momento = o da composi(o do oramento p%blico$

M atrav=s do oramento -ue as imposi es constitucionais carentes de recursos materiais para sua concretiza(o se encorpam e passam a ter viabilidade ftica$ O -ue se -uer dizer = -ue a transforma(o da realidade social' determinada pela Constitui(o' passa por escol,as democrticas na aloca(o de recursos p%blicos$ M o parlamento' como Hrg(o representativo de uma sociedade plural e democrtica' -ue co6elabora e aprova o oramento com o !"ecutivo$

O processo de elabora(o oramentria' como parte de um processo democrtico' determina -uais s(o as prioridades para a realiza(o das imposi es constitucionais' resolvendo' pelo menos num primeiro momento' o problema da reserva do poss7vel e atenuando o -ue' para alguns' seria o mal das Constitui es programticas: o estabelecimento de programas de governo no corpo da Constitui(o inviabilizando o debate pol7tico$ Desolveria o problema do engessamento do debate democrtico 6 na verdade um falso problema por-ue as programticas d(o uma dire(o atua(o estatal' mas as prioridades e o modo de se alcanar os objetivos constitucionais s(o definidos diuturnamente atrav=s do debate pol7tico amplo e democrtico' inclusive e principalmente no estabelecimento da aloca(o dos recursos p%blico$

),