A04v24n82 Barroso

ORGANIZAO E REGULAO DOS ENSINOS BSICO E SECUNDRIO, EM PORTUGAL: SENTIDOS DE UMA EVOLUO
JOO BARROSO*
RESUMO: No presente artigo proponho-me caracterizar a evoluo recente do sistema educativo portugus (no nvel dos ensinos bsico e secundrio) tomando como referncia as transformaes ocorridas nos processos de organizao e regulao dos seguintes domnios: currculo, oferta escolar, recrutamento e formao de professores, gesto escolar e recursos financeiros, partenariado socio-educativo. Como eixo central de anlise utiliza-se o conceito de regulao institucional como interveno das autoridades pblicas para introduzir regras e constrangimentos no mercado ou na aco social. O objectivo do presente texto consiste, por isso, em utilizar a evoluo dos modos de regulao como analisador das transformaes recentes do sistema educativo portugus, pondo em destaque a coexistncia de medidas de reforo da autonomia das escolas e de novas formas de controlo, bem como a sua insero nas polticas de combate s desigualdades escolares. Sero analisados, igualmente, os sentidos que essas medidas assumem num contexto de mudana global dos modos de regulao da educao, que ocorre em vrios pases, tendo em vista a redefinio do papel do Estado educador e a emergncia de uma regulao pelo mercado. Palavras-chave: Regulao da educao. Polticas educativas. Reformas da educao em Portugal. ORGANIZATION AND REGULATION IN THE PORTUGUESE EDUCATIONAL SYSTEM (AT BOTH PRIMARY AND SECONDARY LEVEL) ABSTRACT: Taking as its starting point the changes in the regulation and organization processes of such fields as curriculum, school provision, teacher training and recruitment, school management and financial resources and socio-educational partnership, this paper de* Professor da Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa. E-mail: jbarroso@fpce.ul.pt
Educ. Soc., Campinas, vol. 24, n. 82, p. 63-92, abril 2003

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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scribes the recent evolution of the Portuguese educational system (at both primary and secondary level). This analysis is centered on the concept of institutional regulation, understood as the intervention of public authorities to produce rules and constraints either on the market or in the social action. Thus, the main goal is to use the regulation mode evolution to analyze the recent changes that have affected the Portuguese educational system, highlighting the coexistence of political measures that reinforce school autonomy and of new forms of control and school inequality. The meaning of these political measures will also be analyzed within context of the global changes of the regulation modes in education that are taking place in several countries, which promote a redefinition of the role of the State as Educator and the emergence of a market regulation. Key words: Regulation of education. Educational policies. Portuguese educational reforms.
o presente artigo proponho-me caracterizar a evoluo recente do sistema educativo portugus (no nvel dos ensinos bsico e secundrio1) tomando como referncia as transformaes ocorridas nos processos de organizao e regulao dos seguintes domnios: currculo, oferta escolar, recrutamento e formao de professores, gesto escolar e recursos financeiros, partenariado socio-educativo. Como eixo central de anlise utiliza-se o conceito de regulao institucional definida como o conjunto de aces decididas e executadas por uma instncia (governo, hierarquia de uma organizao) para orientar as aces e as interaces dos actores sobre os quais detm uma certa autoridade (Maroy & Dupriez, 2000). Esta definio pe em evidncia, no conceito de regulao, as dimenses de coordenao, controlo e influncia exercidas pelos detentores de uma autoridade legtima, sendo por isso prxima da acepo que prevalece na literatura americana (no domnio da economia, mas tambm da educao) como interveno das autoridades pblicas para introduzir regras e constrangimentos no mercado ou na aco social. O objectivo do presente texto consiste, por isso, em utilizar a evoluo dos modos de regulao como analisador das transformaes recentes do sistema educativo portugus, pondo em destaque a coexistncia de medidas de reforo da autonomia das escolas e de novas formas de controlo, bem como a sua insero nas polticas de combate s desigualdades escolares. Esta anlise tem como principal suporte a investigao realizada sobre a evoluo dos modos de regulao institucional do sistema educativo em Portugal (Barroso et al., 2002), no mbito de um projecto internacional que envolve, alm
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da equipa portuguesa (que coordeno), equipas universitrias de Frana, da Comunidade francfona da Blgica, da Hungria e do Reino Unido (Inglaterra).2 De acordo com este objectivo o artigo se encontra estruturado em trs pontos: Num primeiro ponto, irei apresentar uma breve panormica da evoluo das polticas educativas em Portugal, aps a instaurao do regime democrtico em 1974, identificando os ciclos de mudana poltica e as principais medidas tomadas no domnio da organizao e regulao do sistema. Num segundo ponto, apresento uma descrio sumria dos processos de regulao institucional, actualmente existentes, no domnio do currculo, da oferta escolar, do recrutamento e da formao de professores, da gesto escolar e dos recursos financeiros, e do partenariado socio-educativo, com a finalidade de pr em destaque a coexistncia de medidas de reforo da autonomia das escolas e de novas formas de controlo, bem como a sua insero nas polticas de combate s desigualdades escolares. Finalmente, num terceiro ponto, apresentarei uma breve sntese sobre os sentidos que essas medidas assumem num contexto de mudana global dos modos de regulao da educao, que ocorre em vrios pases, tendo em vista a redefinio do papel do Estado educador e a emergncia de uma regulao pelo mercado. A este propsito ser analisado o efeito de contaminao que existe no nvel da transferncia dos conceitos, das polticas e das medidas postas em prtica, entre os pases, em escala mundial.
Os ciclos de mudana poltica

A evoluo recente do sistema educativo portugus est indelevelmente marcada pela mudana do regime poltico em abril de 1974 e pelas consequncias que o restabelecimento da democracia e o processo histrico posterior provocaram em todos os sectores da vida social. Esta evoluo constitui um campo de estudo ainda em construo, mas para o qual existem j contributos significativos de vrios autores, quer centrados na descrio e anlise de aspectos sectoriais da organizao e do funcionamento do sistema educativo,3 quer orientados para uma interpretao global e diacrnica da poltica educativa nesse perodo.4 No mbito do presente texto e tendo em conta os seus objectivos justifica-se, por isso, situar a apresentao da organizao e regulao do sistema educativo portugus luz do contexto histrico recente.
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Neste sentido se apresenta de seguida (e de modo abreviado) uma sntese interpretativa do processo de construo institucional do nosso sistema educativo aps a instaurao do regime democrtico (19742002), pondo em destaque o sentido das polticas que orientaram a sua organizao e as principais medidas tomadas nos diferentes domnios que so objecto deste estudo. Essa evoluo descrita em funo de quatro grandes ciclos temporais, organizados de acordo com a dinmica social dos processos de mudana e do leitmotif das polticas educativas que lhes estiveram subjacentes: revoluo, normalizao, reforma e descontentamento.5
Revoluo
O primeiro ciclo revoluo abrange o perodo que se inicia com o golpe militar de 25 de abril de 1974 e se extingue progressivamente com a posse do primeiro governo constitucional, em 1976. um perodo dominado pelo processo revolucionrio em curso, de forte participao social, por vezes espontnea e radical, mas quase sempre instrumentalizada pelas vanguardas partidrias, empenhadas em eliminar (ou esconder) os vestgios do passado anti-democrtico e em disputar a primazia na definio de um modelo futuro. um perodo de grande instabilidade poltica (traduzida pela drstica reduo da capacidade de interveno do Estado e por uma acesa disputa de liderana partidria entre o partido comunista e partidos situados sua esquerda, por um lado, e o partido socialista e partidos situados sua direita, por outro) e de intensa mobilizao cvica e social que afectou todos os sectores da sociedade. No domnio da educao assiste-se, fundamentalmente, a dois movimentos: - Uma tentativa institucional (conduzida pelos vrios responsveis no Ministrio da Educao, dos diferentes governos provisrios) para conceber e aplicar mudanas educativas que, do ponto de vista simblico e formal, estabelecessem uma ruptura clara com a ideologia fascista e, ao mesmo tempo, garantissem a governabilidade do sistema e configurassem um modelo educativo emergente, adequado construo de uma democracia socialista. - Um movimento social muito diversificado e descentrado que punha em causa a lgica reformista do Estado, antecipando-se aos seus desgnios e consumando as mudanas independentemente de qualquer alterao dos normativos.
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Como refere a este propsito Antnio Teodoro (2001a), no estudo que consagrou construo das polticas educativas nesse perodo:
O poder deslocava-se para as escolas (Lima, 1992; Stoer, 1986) e para o movimento social, onde as nascentes estruturas sindicais dos professores comeavam j a assumir um papel de destaque no campo escolar, estabelecendo-se uma agenda que no era compaginvel com uma transio controlada. As demisses em massa das autoridades acadmicas e escolares e a eleio de comisses directivas com a participao de docentes, estudantes e funcionrios, a imediata integrao dos professores afastados pelo Estado Novo, a exigncia de profundas mudanas no aparelho do Ministrio da Educao, mostravam que a iniciativa poltica se encontrava na periferia do sistema. s formulaes vagas e cautelosas tanto do Programa do MFA [movimento que conduziu o golpe militar] como do Programa do Governo Provisrio, o movimento social (e poltico) respondia com o uso, sem limites, das liberdades de associao e expresso, impondo solues na prtica antes de qualquer legislao. (P. 347)
O balano que feito desse perodo varia conforme o posicionamento poltico dos seus autores e vai desde uma anlise mais optimista, que pe em relevo algumas das conquistas revolucionrias mais significativas, a uma anlise mais catastrofista, que sublinha essencialmente a ingovernabilidade reinante, o carcter voluntarista, casustico e pernicioso das mudanas. Rui Grcio, um notvel pedagogo portugus que se evidenciara na oposio ao regime anterior e que teve uma interveno cvica e poltica importante nesse perodo (tendo sido secretrio de Estado em dois governos provisrios), faz um balano francamente positivo, apesar das sombras e excessos, tanto da fase revolucionria, ou pr-revolucionria, como da que se lhe seguiu. Entre os traos mais significativos desse balano Grcio (1995, p. 476-478) aponta: A alterao em todos os graus e ramos de ensino dos contedos e das aprendizagens (para desembara-los dos valores tpicos da ideologia fascista e modernizlos do ponto de vista cientfico e cultural, preservando os princpios de pluralismo ideolgico e inspirao democrtica); dignificao do estatuto pedaggico, social e cvico do professorado (no domnio da autonomia pedaggica, da revalorizao salarial, da participao na gesto e na liberdade sindical); transformao das relaes institucionais no aparelho de ensino (libertando-o de formas repressivas de autoritarismo e mandarinato poltico, administrativo e pedaggico, bem como de algum pessoal docente e outro que as encarnava); modificao dos objectivos propostos ao sistema de ensino nas suas relaes com a sociedade global
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(com o fim de romper o seu isolamento e a subordinao a interesses de minorias sociais e de abrir as escolas realidade envolvente); cooperao do sistema de ensino na democratizao social, procurando alterar a sua funo de reproduo e legitimao das desigualdades sociais e regionais (o que se traduziu, essencialmente, em: medidas compensatrias de ordem pedaggica e social, unificao das diferentes vias do ensino bsico e secundrio, discriminao positiva a favor dos trabalhadores e seus filhos). Contrastando com este balano, Magalhes Godinho, que foi ministro da Educao no mesmo perodo e que se demitiu por considerar que no tinhas condies para governar, afirma:
(...) deu-se a atomizao do ensino, em grande nmero as escolas tornaramse pequenos reinos independentes, legislando para si prprias, a embriaguez natural das reunies de massa paralisou frequentemente o seu funcionamento e caiu-se na facilidade (...). Por seu lado, o Ministrio no dispe dos meios de aco para enfrentar tal situao de emergncia de maneira adequada, est paralisado por uma legislao e um conjunto de rgos obsoletos e emperrados. (Godinho, 1975, p. 26)
Normalizao
Com a aprovao da Constituio, a realizao das primeiras eleies legislativas (que confirmam a maioria, ainda que relativa, do Partido Socialista e a perda de influncia eleitoral do Partido Comunista e de outras foras polticas sua esquerda) e a nomeao do primeiro governo constitucional, inicia-se um novo ciclo, marcado por uma poltica deliberada de normalizao6 do funcionamento do sistema educativo. Esse perodo se estende at 1986, com a aprovao da Lei de Bases do Sistema Educativo,7 ano em que, igualmente, processa-se a integrao de Portugal na, ento designada, Comunidade Europeia. O objectivo fundamental dessa poltica consiste em recuperar o poder e o controlo do Estado e sua administrao sobre a educao, eliminando as derivas revolucionrias, afastando os que eram considerados seus principais agentes no aparelho do Ministrio da Educao e introduzindo critrios de racionalidade tcnica na deciso poltica, nomeadamente, por meio do reforo das estruturas e dos processos de planeamento. Esse perodo marcado por uma acentuada crise financeira (com a dvida pblica a atingir 90% do produto interno bruto, em 1984, e a
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inflao a atingir os 20%) e pela interveno do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial. De acordo com Teodoro (2001a, p. 389) a normalizao da poltica educativa conheceu dois movimentos: um primeiro por meio de intervenes negativas destinadas a afastar do Ministrio da Educao os quadros que personalizavam o conjunto das principais orientaes e reformas encetadas durante o perodo da crise revolucionria e a eliminar, ou atenuar, os efeitos das medidas entretanto tomadas; um segundo movimento, destinado a criar condies para enfrentar o desafio europeu, por intermdio de medidas de poltica educativa orientadas essencialmente para a conteno do acesso ao ensino superior universitrio (criao do numerus clausus em 1977), diversificao de vias de ensino nos estudos ps-secundrios (criao do ensino superior curto politcnico, no mesmo ano), desenvolvimento do ensino tcnico-profissional, principalmente a partir de 1983. Essa poltica se integra no que alguns autores designam por novo vocacionalismo, associando a oferta de recursos humanos qualificados, segundo as exigncias do mercado de trabalho, modernizao da economia e atribuindo ao Estado a funo de disponibilizar um sistema educativo adequado a este desgnio (Stoer, Stoleroff & Correia, 1990). Como assinala Correia (1999), referindo-se poltica educativa em Portugal, na dcada de 1980:
Seguindo uma tendncia geral dos pases capitalistas, assistiu-se ao aparecimento no campo educativo de um conjunto de discursos mais ou menos congruentes em que, como reala M. Apple, as preocupaes com a eficcia, os padres de qualidade e a formao para o trabalho se sobrepuseram s preocupaes com o currculo democrtico, com a autonomia do professor ou com a desigualdade de classe, de raa ou de gnero (1986, p. 29), ou seja, onde o binmio educao/modernizao do tecido produtivo ocupou o lugar do binmio educao/democracia. (P. 89-90)
Reforma
O terceiro ciclo temporal em que se divide a evoluo da educao, em Portugal, aps a instaurao do regime democrtico, vai ser dominado pela ascenso e queda do mito da reforma (ver Barroso, 2000) e estende-se de 1986 at final do sculo XX.8 Na verdade, a aprovao, em 1986, da Lei de Bases do Sistema Educativo permitiu fechar o ciclo da normalizao da poltica educativa e abrir uma nova fase, centrada novamente no propsito de realizar a
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reforma educativa (Teodoro, 2001a, p. 399). Como eu prprio escrevia, nessa altura, a propsito da aprovao deste diploma:
Singularmente, e apesar das polmicas inflamadas que em muitos casos suscitaram, a maior parte das transformaes estruturais, introduzidas (ou desenvolvidas) no ps-25 de abril, acabaram por ser aprovadas pela grande maioria dos deputados e consagradas na Lei de Bases. o caso, entre outros, da unificao do ensino secundrio geral, do prolongamento do ensino secundrio complementar, do ensino superior politcnico, da criao das escolas superiores de educao, dos modelos de gesto democrtica das escolas etc. A nica grande novidade (mas que na prtica j constitua um dado adquirido e quase inevitvel) foi o prolongamento da escolaridade obrigatria para 9 anos. (...) A Lei de Bases tem que ser vista, assim, como o coroar de um processo de transformaes no-lineares, que ocorreram desde o 25 de abril. Ela veio fixar, sob a forma de diploma legal, um quadro normativo amplo e coerente que estabelece a organizao e as estruturas do sistema educativo e que define os princpios gerais que devero informar a legislao complementar, a publicar pelo governo, no prazo de um ano (como prescreve a prpria Lei). (Barroso, 1987, p. 12-13)
O ciclo da reforma pode dividir-se em dois grandes perodos: o primeiro protagonizado pelo ministro Roberto Carneiro que integra um governo do Partido Social-Democrata (centro-direita), entre 1987 e 1991;9 o segundo protagonizado pelo ministro Maral Grilo que integra um governo do Partido Socialista (centro-esquerda), entre 1996 e 2000. O primeiro perodo dominado claramente por um certo messianismo reformista (Barroso, 1988) que refora os aspectos emblemticos e mticos de uma reforma global, a qual, segundo os seus promotores, viria resolver, finalmente, os problemas da educao e criar o homem novo. A reforma concebida e desenvolvida segundo um modelo normativo-dedutivo, fundado numa concepo determinista da mudana, conduzida do topo para a base do sistema (top down), com o reforo dos dispositivos de planeamento e legitimada politicamente por um discurso modernizador tendo em vista assegurar a integrao plena de Portugal na Comunidade Europeia (Barroso, 1988). De entre um conjunto variado de medidas tomadas nesse perodo (muitas delas destinadas a pr em prtica e a regulamentar a Lei de Bases do Sistema Educativo) so de destacar, pelo seu significado poltico, as seguintes: uma conteno do acesso ao ensino superior pblico e um forte estmulo abertura de estabelecimentos de ensino superior privado; a criao das escolas profissionais (que configuram
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uma modalidade inovadora de tutela mista, entre o Ministrio da Educao e outros promotores pblicos ou privados);10 o reforo de dispositivos de avaliao (incio da avaliao do ensino superior, introduo da avaliao aferida dos alunos, criao de um observatrio de qualidade das escolas etc.). Segundo Almerindo Afonso (1997) essas medidas configuram a existncia em Portugal, no perodo correspondente aos governos apoiados pelo Partido Social-Democrata (centro-direita), entre 1985 e 1995,
de um neoliberalismo educacional mitigado, resultante [mais] das presses contraditrias exercidas pelos diferentes grupos e classes sociais que participaram, directa ou indirectamente, na definio da poltica educativa, do que no sentido da assuno inequvoca de todos os traos e dimenses que, em outros pases, tm sido considerados expressivos e definidores das polticas da nova direita. (P. 122)
O segundo perodo deste ciclo da reforma decorre entre 1996 e 2000 e corresponde vigncia de um governo do Partido Socialista que sucedeu a dez anos de governao social-democrata. De um ponto de vista retrico o novo ministro da educao, Maral Grilo, procurou demarcar-se da estratgia reformista anterior, substituindo-a por uma poltica de geometria varivel assente, supostamente, na clareza e consensualidade dos princpios e na flexibilidade da aco. Como instrumento essencial dessa poltica, o ministro apresentou em 1996 ao Parlamento, s escolas e aos diferentes parceiros educativos um Pacto Educativo para o Futuro. Este documento era constitudo por um conjunto de princpios, objectivos estratgicos e compromissos, apresentados como bases essenciais para a aco poltica e para o relacionamento com todos os protagonistas do processo educativo, visando a pacificar a educao e assegurar um acordo sobre os grandes rumos da poltica educativa (Teodoro, 1996). Contudo, em virtude das condies polticas (governo sem maioria absoluta) e da prpria ambiguidade do seu contedo, o Pacto no encontrou grande eco na opinio pblica e o acordo no chegou a firmar-se (Barroso, 1996). Esta situao no impediu que fossem tomadas diversas medidas que deram continuidade reforma anterior (nos domnios da reviso curricular, da gesto das escolas, da formao de professores, da avaliao dos alunos etc.), ao lado de outras, mais pontuais, que pretendiam marcar a diferena de um governo socialista, simultaneaEduc. Soc., Campinas, vol. 24, n. 82, p. 63-92, abril 2003
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mente preocupado com a qualidade e a igualdade de oportunidades, como sejam: criao dos Territrios Educativos de Interveno Prioritria [TEIP] (equivalentes das ZEP francesas); medidas de pedagogia compensatria (currculos alternativos, apoio pedaggico assistido);11 forte impulso expanso da educao pr-escolar; generalizao da avaliao aferida; avaliao das escolas; internet nas escolas. Todo este movimento reformista (quer no primeiro quer no segundo perodo) foi fortemente apoiado por um substancial reforo financeiro, no mbito do Quadro Comunitrio de Apoio negociado com a Comisso Europeia e que se traduziu no Programa de Desenvolvimento Educativo para Portugal (PRODEP). Esse Programa tinha como objectivo preparar o sistema educativo portugus para as exigncias econmicas e sociais decorrentes do processo de integrao europeia, por intermdio dos seguintes vectores estratgicos: generalizar o acesso educao; modernizar as infra-estruturas e melhorar a qualidade da aco educativa. Previsto inicialmente para o perodo de 1990-1993, foi sucessivamente prolongado por duas vezes (1994-1999 e 2000-2006). A maior parte dos investimentos efectuados diz respeito construo de escolas e melhoria dos equipamentos educativos (centros de recursos, instalaes desportivas, informtica etc.), bem como ao financiamento de aces de formao contnua de professores (Programa Foco).12
Descontentamento
O incio do sculo XXI marca a entrada num novo ciclo evolutivo cujos contornos ainda pouco se conhecem, mas que nesta fase marcado fundamentalmente pela manifestao (vinda de diferentes sectores sociais e por diferentes razes) de um claro descontentamento quanto situao em que se encontra a educao em Portugal. A percepo de que a educao um sector em crise tem sido uma constante, antes e depois da instaurao do regime democrtico em 1974. Contudo, o que significativo deste novo perodo a passagem de um sentimento de uma crise de problemas para o de uma crise de solues. Acabada a euforia da Reforma em que se empenharam os dois maiores partidos do espectro poltico portugus e depois de 25 anos de transformaes contnuas, apoiadas por fortes investimentos financeiros, responsveis por uma elevada taxa de crescimento de alunos, professores e escolas, o diagnstico que feito sobre o desempenho do sistema e das
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escolas , em muitos casos, pouco animador, oscilando entre a desiluso e a catstrofe. Roberto Carneiro, que coordenou recentemente um estudo de reflexo prospectiva O futuro da educao em Portugal: tendncias e oportunidades,13 faz assim o balano da situao actual:
O progresso educativo foi, a muitos ttulos, impressionante. A escolarizao de crianas e jovens conheceu um desenvolvimento exponencial. Temos hoje, na prtica, 100% de cada coorte geracional integrada no ensino bsico [at ao 9 ano de escolaridade], cerca de 70% retida at ao final do secundrio [at ao 12 ano de escolaridade] e mais de 30% a frequentar estudos ps-secundrios. So indicadores que, sem margem para dvidas, comparam bem com as mdias estatsticas da Unio Europeia. O parque escolar desde o pr-escolar ao universitrio cresceu de forma espectacular, cobre de forma mais harmoniosa o territrio, e obedece a critrios de qualidade compatveis com padres internacionais. A esmagadora maioria dos nossos professores e educadores profissionalizada. O ensino superior que estava, h apenas 30 anos, concentrado em trs cidades universitrias encontra-se hoje disponvel em todas as capitais de distrito, nas regies autnomas, e ainda num grande nmero de outras localidades que sustentam uma nova muralha urbana do pas em formao. (...). Todavia, estes inquestionveis avanos confrontam-se com persistentes problemas que constituem o reverso da medalha. Nas avaliaes padronizadas que passaram a ser regularmente conduzidas por organismos internacionais, os nossos resultados so preocupantes: seja em matria de literacia, seja no que respeita a conhecimentos de matemtica e de cincias, os nossos jovens situam-se, por via de regra, na cauda dos pases. Verifica-se uma sistemtica condenao por parte de cada nvel de ensino relativamente ao produto aluno que lhe entregue pelo nvel imediatamente precedente. Constatamse manifestas disfunes entre as novas necessidades do mercado de trabalho e as ofertas tradicionais de diplomados. Acima de tudo a sociedade e a economia portuguesa continuam a assentar numa populao adulta activa que, em contraste com as novas geraes, no conseguiu ir muito mais alm do que os seis anos de escolaridade formal. (Carneiro, 2000, p. 34-35)
Trata-se de um balano no qual se pretende contrastar as questes da quantidade e da qualidade e que abre para uma perspectiva de desenvolvimento do sistema educativo, moldada no objectivo de recuperar o atraso que nos separa dos nossos parceiros europeus, em que, depois de se ter apostado na quantidade, chegou a hora de apostar na qualidade. Como diz a este propsito Rui Canrio:
Aceitar sem discusso esse pressuposto [de que somos um pas atrasado] significa aceitar transferir para a educao a crena ocidental no progresso,
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tendo como referente o modelo de desenvolvimento cujo apogeu se situou nos trinta anos gloriosos que marcaram o ps-guerra. Implica ainda aceitar, sem crtica, uma relao linear e positiva entre educao e desenvolvimento (...). (Canrio, 1998, p. 15)
Esta insistncia na qualidade e a omisso (em hora de balano) das questes da equidade e da igualdade de oportunidades so reflexos claros de um movimento de opinio e de interveno poltica que, principalmente, a partir dos meados dos anos de 1980, tem vindo a insistir no discurso da modernizao e competio, substituindo-o pelo da exigncia da democracia e da igualdade de oportunidades. neste contexto que se assiste hoje, em Portugal, no quadro de uma crise de solues gerada pela queda do mito da reforma educativa, promoo, na comunicao social e junto de largos sectores da opinio pblica, de um diagnstico catastrofista sobre a situao em que se encontra o nosso sistema educativo. Sob um aparente consenso apartidrio, esse diagnstico pretende abrir caminho aceitao pela opinio pblica de propostas de cariz neo-liberal, como sejam a privatizao do ensino, a subordinao da educao lgica de mercado, com a livre escolha da escola pelos pais, a competio interescolas etc., misturadas com outras de cariz mais conservador, como o primado das aprendizagens fundamentais ( back to basic ), o reforo da autoridade, do rigor e da disciplina (ver a este propsito Pacheco, 2000; Lima & Afonso, 2002; Estvo, 2002; Barroso, 2003). A mudana de governo, no incio de 2003, com a subida ao poder de uma coligao de centro-direita, abriu caminho para a adopo de uma poltica educativa que vai nesse sentido. At ao momento, no sector da educao, ainda no foram adoptadas medidas de fundo, mas, a exemplo do que acontece em outros sectores, parece existir uma estratgia de reduo da interveno do Estado na regulao e prestao do servio educativo, com a promoo de um mercado da educao e adopo de critrios e modalidades de gesto empresarial. Contudo, a situao ainda no est suficientemente clarificada, pelo que ainda prematuro prever qual ser a evoluo deste ciclo de descontentamento e como ser resolvida, em Portugal, a crise do Estado educador: se por meio de uma mera subordinao lgica de mercado, emergente no contexto do modelo (at agora dominante) de globalizao, ou se pelo aprofundamento de alternativas socio-comunitrias que ultrapassem a dicotomia Estado-mercado (Barroso, 2001, 2003).
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A regulao institucional
A alterao dos modos de regulao institucional, na definio e aplicao das polticas relativas educao pblica, constituiu, como vimos, uma das linhas de fora do ciclo das reformas. A situao actual bastante hbrida, coexistindo, ainda, um quadro poltico e administrativo com forte protagonismo estatal e uma organizao burocrtica, com uma retrica descentralizadora, liberal e modernizadora. Neste contexto, tm vindo a ser tomadas, em particular desde os meados da dcada de 90 do sculo passado, diversas medidas avulsas que vo no sentido (pelo menos discursivo) de uma substituio de um controlo pelas normas por um controlo pelos resultados, com o reforo da participao local e da autonomia das escolas e a criao de mltiplos dispositivos de avaliao. Irei apresentar, de seguida, um breve inventrio dessas medidas e uma caracterizao da situao existente no incio de 2003, em alguns dos domnios onde so mais notrios esses novos modos de regulao, estabelecendo igualmente a sua relao com o processo de produo/combate s desigualdades.14
O currculo
O currculo definido centralmente, contudo esto previstas algumas reas curriculares de livre organizao pela escola. Por exemplo, as escolas podem: fazer variar a carga horria das diferentes componentes do currculo, dentro de limites pr-estabelecidos; definir os contedos e organizar as reas curriculares no-disciplinares previstas no 2 e 3 ciclos; propor a criao de cursos tecnolgicos no ensino secundrio; conceber, propor e gerir medidas de diversificao curricular para alunos com insucesso escolar ou necessidades educativas especiais; criar e organizar cursos de educao e formao profissional para os alunos que terminam a escolaridade obrigatria (com ou sem aproveitamento) e no prosseguem estudos. No domnio curricular a autonomia reside fundamentalmente no nvel da escola e de seus rgos de gesto, sendo pouco relevante, do ponto de vista institucional, o papel desempenhado pelas autarquias e por outras entidades locais. Contudo, de registar a oferta, por muitos municpios, de programas socio-educativos e actividades de ocupao de tempos livres que, no fazendo parte do currculo oficial, acabam por ter um sentido complementar.
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A uma maior flexibilizao da gesto do currculo por parte das escolas correspondeu um reforo dos dispositivos de controlo das aprendizagens e dos resultados escolares, por parte da administrao central e regional do Ministrio da Educao, principalmente por meio da reintroduo e generalizao dos exames e das provas de avaliao externa e interna. Tendo sido praticamente abolidos na sequncia da revoluo de 1974, os exames so progressivamente reintroduzidos no perodo de normalizao e generalizados a todo o sistema a partir da dcada de 1990. Foi criado um organismo no Ministrio da Educao para controlar todo este processo, o Gabinete de Avaliao Educacional (GAVE ), ao mesmo tempo que se generaliza a avaliao externa do desempenho das escolas conduzida pelos servios de Inspeco-Geral da Educao. De assinalar ainda a crescente importncia e influncia de novos modos de regulao no-institucional, no domnio do currculo, resultantes da presso comercial dos editores de livros escolares (adoptados livremente pelas escolas), da presso dos meios de comunicao social para a publicitao dos resultados escolares (ranking das escolas) e da existncia de um numerus clausus para acesso ao ensino superior. As medidas de reduo das desigualdades, no domnio do currculo, esto confiadas em grande parte iniciativa das escolas e constituem um campo especfico da sua autonomia. Entre essas medidas se contam: a disponibilizao de um crdito global de horas (7% do total de horas curriculares) para a realizao de actividades de apoio pedaggico aos alunos com dificuldades de aprendizagem; criao de turmas com currculos alternativos para alunos com insucesso escolar repetido e risco de abandono da escolaridade bsica etc.; a gesto flexvel dos currculos pelas escolas; a possibilidade de criao de cursos para jovens com idades compreendidas entre os 15 e 18 anos (Programa 15-18) que no concluram o 3 ciclo da escolaridade obrigatria. Como medida mais global neste domnio, ainda de referir a criao em 1996 dos Territrios Educativos de Interveno Prioritria (TEIP) que so objecto de polticas de discriminao positiva semelhana das ZEP francesas. Todas essas medidas acabam por ter um efeito essencialmente paliativo que, no atacando a raiz do processo de produo das desigualdades, deixa s iniciativas das escolas a tarefa de pacificao escolar e social.
Oferta escolar
Desde os anos de 1980 que se assiste, progressivamente, a uma passagem de uma regulao centralizada, por intermdio de uma carta
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escolar elaborada nacionalmente, para uma regulao mais descentralizada por meio de cartas escolares municipais elaboradas pelas autarquias. Neste momento ainda so poucos os municpios que elaboraram a sua carta escolar, mas essa obrigao decorre de uma lei recentemente aprovada. At ao presente as autarquias municipais s tm a responsabilidade de construo escolar para o 1 ciclo do ensino bsico (do 1 ao 4 ano de escolaridade), mas est prevista a extenso dessa responsabilidade at ao final da escolaridade obrigatria (2 e 3 ciclos do ensino bsico), no quadro de um processo de descentralizao actualmente em curso. No ensino bsico (escolaridade obrigatria) a inscrio dos alunos em escolas pblicas faz-se em funo da proximidade da rea de residncia, ou da actividade profissional dos pais, devendo ser assegurada ao longo de todo o ciclo de escolaridade. No ensino secundrio a escolha da escola faz-se em funo dos cursos ou fileiras que o aluno deseja frequentar (pois nem todas as escolas oferecem as mesmas opes). Num caso e noutro, sempre que numa escola h uma procura maior do que a oferta, as vagas devero ser preenchidas de acordo com a seguinte ordem de prioridades: alunos que frequentaram a escola no ano lectivo anterior; alunos com necessidades educativas especiais; alunos com irmos j matriculados na mesma escola; alunos cuja residncia ou lugar de trabalho dos pais se situa na rea de influncia da escola. Nas situaes em que a oferta de escolas pblicas do ensino bsico (obrigatrio) no suficiente, o Ministrio da Educao pode realizar contratos de associao com escolas privadas que ficam sujeitas aos mesmos critrios. Assiste-se a uma progressiva passagem de uma regulao da procura pela oferta, a uma regulao da oferta pela procura. Isso significa que a regulao institucional pela carta escolar e pela sectorizao (obrigao de os alunos frequentarem a escola do seu local de residncia) vai sendo subvertida por formas de regulao mais autnomas, produzidas no contexto situacional. Essas formas de regulao resultam, essencialmente, do jogo da procura social e das estratgias das famlias, em particular da classe mdia, que desejam escolher escolas ou itinerrios escolares com maiores possibilidades de sucesso e mobilidade social. De registar, ainda, o aparecimento, ainda muito reduzido, de estratgias de promoo de cursos e escolas, no ensino secundrio, para atraco de alunos, bem como a influncia que a especializao (actualmente em curso) de escolas em determinadas fileiras do ensino secundrio ir determinar no fluxo dos alunos. Finalmente, de sublinhar
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nestas novas formas de regulao do fluxo dos alunos o peso progressivamente maior do ensino privado, particularmente no ensino secundrio, na tentativa que os alunos e suas famlias fazem para beneficiar-se de maiores facilidades na obteno de classificaes mais elevadas que permitam melhorar a sua nota de acesso ao ensino superior. A produo de desigualdades nos fluxos escolares dos alunos resulta quer das dificuldades econmicas dos alunos para frequentarem a escola (incluindo custos de acessibilidade e manque gagner), quer da influncia, nos percursos escolares e na escolha da escola, de factores econmicos, sociais ou geogrficos. No primeiro caso, as medidas de reduo das desigualdades que foram adoptadas destinam-se a prestar apoio socio-econmico aos alunos e a suas famlias (transportes, material escolar e alimentao), considerado, em geral, muito insuficiente. No 1 ciclo do ensino bsico a responsabilidade desse apoio cabe s autarquias municipais e nos outros ciclos, administrao central, excepto nos transportes, que tambm da competncia das autarquias. No segundo caso, apesar de existir a sectorizao ela frequentemente posta em causa, por meio de mltiplas estratgias, pelas famlias melhor posicionadas econmica e socialmente.
Professores (recrutamento e formao)

Os professores so funcionrios pblicos sendo recrutados pelo Ministrio de Educao por intermdio de um concurso nacional. A possibilidade de transferir para as autarquias municipais (e, em certas condies, para as escolas) a responsabilidade pelo recrutamento e pela colocao dos professores tem sido radicalmente contestada pelos professores e por suas organizaes sindicais, e parece no seduzir os eleitos locais. A formao inicial est a cargo das instituies de ensino superior (pblicas e privadas), mas, segundo legislao recente, os cursos devero ser acreditados por um organismo ( INAFOP ) criado especificamente para esse fim.15 A formao contnua , formalmente, bastante descentralizada, podendo ser organizada por instituies do ensino superior, associaes de professores, servios do Ministrio da Educao e pelos Centros de Formao de Associaes de Escolas. Esses centros foram criados em 1993 na sequncia da aprovao do PRODEP (programa de financiamento da educao integrado no quadro comunitrio de apoio da Unio Europeia). Embora consagrem, formalmente, uma larga autonomia s escolas associadas na
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organizao e gesto da formao contnua dos seus professores, a sua aco acaba por estar muito condicionada pela dependncia que tm das verbas do PRODEP e pelas regras de acreditao definidas por um Conselho Coordenador da Formao Contnua (Barroso & Canrio, 1999). Se no caso do recrutamento se mantm as formas tradicionais de controlo de um sistema centralizado, no caso da formao inicial e contnua a situao tem-se revelado diferente. No caso da formao inicial, onde existia uma regulao institucional dbil por parte da administrao central (assente quase exclusivamente na definio dos requisitos para a entrada na carreira e no controlo do estgio profissional), assiste-se a um reforo de controlo da prpria oferta e dos cursos de formao, por intermdio das normas e dos critrios de acreditao. No caso da formao contnua, pelo contrrio, verifica-se que, por detrs de uma retrica de descentralizao e de autonomia das escolas, tem-se desenvolvido, na prtica, um reforo do controlo (ainda que indirecto), em consequncia do sistema de financiamento, das normas de acreditao das aces de formao e da incidncia que essa formao tem na progresso da carreira dos professores. As principais medidas de reduo das desigualdades, neste domnio, passam pelo reforo de docentes (professores de apoio) em determinados contextos escolares, nomeadamente no 1 ciclo e nos Territrios Educativos de Interveno Prioritria. Insere-se igualmente nessas medidas a disponibilizao de um crdito horrio docente, em escolas do 2 e 3 ciclos e do secundrio, para a realizao de projectos especficos e apoio pedaggico a alunos. Esta uma das razes (juntamente com a reduo do nmero de alunos por turma) para o facto de, nos ltimos anos, apesar de se ter assistido a uma reduo global dos efectivos escolares, o nmero de professores ter aumentado substancialmente.
Gesto escolar e recursos financeiros

No nvel da gesto escolar tem-se assistido a um progressivo reforo das competncias das entidades locais, em particular das escolas e, em menor grau, das autarquias. Do ponto de vista das estruturas, esse reforo visvel na legislao sobre autonomia e gesto escolar, que comeou a ser aprovada a partir dos finais da dcada de 1980. No que se refere s escolas, esse reforo passa nomeadamente: pela possibilidade de as escolas escolherem os seus dirigentes (em vigor desde a revoluo de
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1974); pela capacidade de definirem o seu projecto educativo e regulamento interno (dentro de limites estabelecidos pela lei geral); pela existncia de uma relativa margem de escolha na organizao interna da escola, no nvel da composio dos rgos de gesto de topo e intermdia; por uma relativa flexibilizao oramental, nomeadamente no nvel da gesto de recursos humanos e financeiros; pela possibilidade de disporem de receitas prprias geradas por aluguer de instalaes, venda de servios e cobrana de certas taxas etc. Quanto s autarquias, elas passaram a intervir nos rgos de gesto das escolas e devem constituir rgos consultivos de gesto municipal para a educao (os Conselhos Locais de Educao), embora no essencial ainda estejam bastante longe de ter uma interveno activa, quer por falta de dotaes oramentais, quer pelo facto de as leis da descentralizao estarem ainda por regulamentar. O Ministrio da Educao assim o principal responsvel pelo financiamento pblico da educao, sendo o financiamento das autarquias muito limitado (inferior a 3% em 1992). O reforo da autonomia das escolas previsto na legislao muito condicionado pelo exerccio do poder das estruturas desconcentradas do Ministrio da Educao (Direces Regionais da Educao), pela produo de inmeras normas regulamentadoras por parte dos diversos servios da administrao, pelas prticas burocrticas ainda existentes e por uma cultura de dependncia que marca ainda muitas escolas. Alm disso, at ao momento (e com as limitaes referidas), a autonomia limita-se aos aspectos organizativos, faltando uma definio clara das competncias e dos recursos que sero transferidos para os rgos de governo das escolas. 16 A este propsito de referir que alguns dos instrumentos fundamentais para essa definio, como sejam os contratos de autonomia a realizar entre as escolas, as autarquias e os servios desconcentrados da administrao, ainda no foram regulamentados. Contudo, apesar de o reforo da autonomia ainda estar numa fase muito incipiente, no deixou de se fazer sentir, nos ltimos anos, o aparecimento de novas modalidades de regulao baseadas num reforo dos dispositivos de avaliao externa das escolas, postos em prtica pelos servios da Inspeco. Do ponto de vista do acesso, as medidas de reduo das desigualdades traduziram-se essencialmente num alargamento e na renovao do parque escolar que, apesar do seu notvel desenvolvimento, ainda apresenta, principalmente nas periferias urbanas, graves situaes de carncias e de sobre-ocupao. Quanto s medidas de reduo das desigualdades de sucesso escolar e combate excluso, elas caracteri80
zam-se por serem muito desarticuladas, espordicas e meramente paliativas. De registar, contudo, o reforo de meios (humanos e financeiros) subjacente criao dos Territrios Educativos de Interveno Prioritria ( TEIP s), bem como a existncia de mltiplas linhas de financiamento (com origem em diferentes servios e entidades do Ministrio da Educao) para projectos sectoriais no domnio da inovao e no combate ao insucesso escolar, de que o Programa de Educao para Todos (PEPT) foi um dos exemplos mais conhecidos. Esta poltica de apoio a projectos apresentados pelas escolas tem o aspecto positivo de promover a iniciativa das escolas e adaptar as polticas financeiras aos contextos escolares, mas, para alm da insuficincia de meios, tem revelado a ausncia de uma estratgia global e de uma optimizao de meios. De assinalar, ainda, o envolvimento das autarquias no financiamento deste tipo de projectos e o desenvolvimento de iniciativas prprias no domnio socio-educativo (Guedes, 2002).
Partenariado
Segundo a legislao aprovada em 1998 sobre a autonomia e gesto escolar, a Assembleia de Escola integra (para alm de professores, pessoal no-docente e alunos) os representantes dos pais dos alunos, das autarquias e de interesses econmicos e culturais locais. Contudo, essa representao minoritria e o recrutamento dos representantes dos pais faz-se essencialmente junto de grupos sociais reduzidos (classe mdia) e em particular de pais e mes que so professores. Para alm desta participao formal e institucional, muito limitada, frequente as escolas desenvolverem estratgias de angariao de fundos e de apoio aos seus projectos, junto dos pais, das autarquias locais e de empresas, criando por vezes redes activas de partenariado. Nas escolas secundrias com cursos tecnolgicos frequente haver uma articulao com as empresas da regio, quer para a definio da prpria oferta de cursos quer para o desenvolvimento de estgios para os alunos. Ainda neste domnio, de salientar a criao, em 1989, das escolas profissionais que fornecem cursos de natureza profissional, de nvel III (trs anos aps o ensino obrigatrio), com grande autonomia curricular, embora condicionada a um enquadramento global definido pelo Ministrio da Educao, a que dada equivalncia ao ensino secundrio. A criao dessas escolas de iniciativa de diferentes promotores (independentes ou associados), quer pblicos ou privados, com destaque para as cmaras municipais, empresas privadas, associaes
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patronais e sindicais. Inicialmente grande parte dessas escolas era subsidiada por fundos pblicos, em particular da Unio Europeia, mas hoje elas tm que garantir o seu auto-financiamento. no sector da formao profissional que mais se verifica a influncia da poltica da Unio Europeia na regulao do sistema educativo. Esta nova forma de regulao supranacional se tem vindo agravar principalmente desde o Tratado de Maastricht e tem vindo a conhecer novos desenvolvimentos no ensino superior, aps a Declarao de Bolonha, o que no deixar de ter influncia, por arrastamento, nos nveis de ensino inferiores. Do mesmo modo, a articulao da educao lgica econmica e a intensificao das parcerias com as empresas, que constituem uma das racionalidades do discurso educativo de Bruxelas (Nvoa, 1998), produzem constrangimentos claros (e efeitos de homogeneizao) na regulao institucional dos diferentes pases europeus. No caso portugus, estes novos modos de regulao que resultam das influncias das famlias e das empresas do sector privado ainda so incipientes ou emergentes, mas tm vindo a ganhar uma projeco crescente nos ltimos anos, patente, nomeadamente, na incorporao no discurso oficial de temas como controlo da qualidade, promoo da excelncia, estmulo da competitividade, livre escolha etc., to caros ao discurso neo-liberal. O aumento da participao dos pais na escola e na sua gesto no se tem traduzido de uma maneira clara na reduo das desigualdades escolares, atendendo, como j foi dito, ao reduzido campo social donde so recrutados. De qualquer modo, pelo carcter recente dessas medidas, ainda cedo para avaliar correctamente o seu impacto. De registar contudo que, do ponto de vista formal, foram ensaiadas algumas tentativas tmidas de criao de condies para que a participao parental se intensifique e se diversifique, nomeadamente por intermdio de legislao que prev a justificao de faltas (e em alguns casos mantendo o direito retribuio salarial), para os pais que exercem cargos de gesto nas associaes ou nas escolas poderem participar em reunies. Quanto ao envolvimento de entidades ligadas s empresas, tal iniciativa est relacionada essencialmente ao desenvolvimento da formao profissional. Embora o discurso oficial seja de reforar o prestgio social dessa formao, o certo que, para a opinio pblica, para os alunos e suas famlias, esses cursos aparecem como uma forma desvalorizada de percurso escolar destinada aos que no querem estudar e aos que dispem de menores recursos.
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A contaminao internacional
A descrio e anlise que efectuei, no presente artigo, sobre a evoluo recente do sistema educativo portugus permitiu dar conta das transformaes que ocorreram no s em determinados domnios do seu funcionamento, mas em particular no modo como o Estado tem exercido a sua funo de coordenao e controlo, no quadro do que se definiu como regulao institucional. Este tipo de abordagem se justifica pelo papel central que o Estado e a sua administrao continuam a desempenhar, em Portugal, na definio e execuo das polticas educativas, pese embora o discurso reformista em vigor desde os meados dos anos 80 do sculo passado, essencialmente orientado para a reduo da sua interveno e para a modernizao da sua administrao. A situao actual caracteriza-se, como j foi dito, por uma acelerao do discurso e das prticas polticas que configuram o desenvolvimento de uma regulao mercantil, resultante no s da nova conjuntura poltica (governo de maioria centro-direita), mas principalmente de um contexto internacional favorvel a este tipo de regulao. Importa, por isso, analisar as caractersticas desse contexto e o modo como se processa a contaminao que existe no nvel da transferncia dos conceitos, das polticas e das medidas postas em prtica, entre os pases, em escala mundial (ver a este propsito Barroso et al., 2002, e Barroso, 2003). A problemtica da reforma e reestruturao do Estado constitui, principalmente a partir dos anos 80 do sculo XX, um tema central do debate poltico, num conjunto alargado de pases, em todos os continentes, e est na origem de medidas legislativas, muito diversas, que afectaram a administrao pblica em geral e, consequentemente, a educao (Afonso, 2003). no contexto deste debate que, na educao, promovem-se, discutem-se e aplicam-se medidas polticas e administrativas que vo, em geral, no sentido de alterar os modos de regulao dos poderes pblicos no sistema escolar (muitas vezes com recurso a dispositivos de mercado), ou de substituir esses poderes pblicos por entidades privadas, em muitos dos domnios que constituam, at a, um campo privilegiado da interveno do Estado. Essas medidas tanto podem obedecer (e serem justificadas), de um ponto de vista mais tcnico, em funo de critrios de modernizao, desburocratizao e combate
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ineficincia do Estado (new public management), como serem justificadas por imperativos de natureza poltica, de acordo com projectos neoliberais e neo-conservadores, com o fim de libertar a sociedade civil do controlo do Estado (privatizao), ou mesmo de natureza filosfica e cultural (promover a participao comunitria, adaptar ao local) e de natureza pedaggica (centrar o ensino nos alunos e suas caractersticas especficas). A coexistncia em vrios pases (de contextos geopolticos to diferentes) de discursos e medidas semelhantes indicia fenmenos de convergncia que resultam, por um lado, dos processos de integrao supranacional das economias e das polticas (conhecidos pela designao de mundializao ou globalizao) e, por outro lado, da permeabilidade do discurso poltico s retricas de legitimao difundidas pelos centros de deciso e difuso internacionais, por meio daquilo que chamo de efeito de contaminao. Uma explicao para este efeito de contaminao pode ser dada pelo facto de, como diz Walford (2001), funcionrios, membros do governo e educadores terem tendncia a adoptar solues transportveis, em uso num determinado pas, para aplicarem nos seus prprios sistemas educativos:
(...) olhar para os sistemas educativos de outros pases e observar aquilo que funciona exerce uma atraco evidente nos decisores polticos em busca de solues rpidas que lhes permitam evitar as dificuldades, ou legitimar, por meio delas, as mudanas que propem para os seus sistemas. (Walford, 2001, p. 179)
Este processo, a que Walford ( semelhana de Halpin & Troyna, 1995) chama de educational policy borrowing (emprstimo de polticas educativas), comum a outros perodos histricos e conhece hoje um incremento maior, no s pela internacionalizao dos fruns de consulta e deciso poltica, mas tambm pela importncia crescente das agncias internacionais (lideradas pelos pases centrais) nos programas de cooperao destinadas aos pases da periferia. Contudo, se esse emprstimo , por vezes, meramente retrico e destinado a legitimar, com o exemplo estrangeiro, solues internas, outras vezes ele resulta de uma convergncia real com finalidades polticas mais vastas (Ball, 1998). o que acontece actualmente no contexto da chamada globalizao (ver a este propsito Burbules & Torres, 2000). o que acontece igualmente, e no mesmo contexto,
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com a aco de organismos como a OCDE, de que Bajomi (2002) nos d um bom e recente exemplo, reportando-se situao dos pases do Centro e Leste da Europa. Ou, ainda, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial que, como afirma Oliveira (2000), falando do caso do Brasil, fazem da educao pblica um instrumento da gesto do trabalho e da pobreza. O mesmo acontece com os programas de ajustamento estrutural do Banco Mundial, destinados a impor a descentralizao como mecanismo de reestruturao do Estado, como visvel na anlise que Kamat (2000) faz do relatrio desta organizao, intitulado Beyond the center: decentralization the State (Burki, Perry & Dillinger, 1999). Neste sentido, podemos dizer que a globalizao se transforma numa regulao transnacional e a regulao nacional numa espcie de globalizao de baixa intensidade.17 Contudo, como visvel em vrios dos estudos comparados acima mencionados, se estes conceitos de policy borrowing ou de globalizao podem ser teis para explicar as similitudes no nvel macro da retrica e das reformas polticas, eles mascaram e falseiam a diversidade de polticas efectivas que so postas em prtica, suas origens e efeitos. Por um lado, como refere Van Zanten (2000), porque () apesar das presses globalizantes, verificam-se diferenas nacionais importantes que resultam do facto de a corrente liberal, como todas as novas influncias, agir em interaco com as ideologias e estruturas j existentes (p. 357). Por outro lado, como refere Derouet (2002), porque se as palavras de ordem [descentralizao e autonomia das escolas] so as mesmas em toda a parte, os que as pem em prtica se referem a justificaes diferentes conforme as instituies (p. 10). Finalmente, como assinala Walford (2001) a propsito do estudo das polticas de privatizao nos pases industrializados: Estas mudanas s podem ser compreendidas a partir de um conhecimento adequado do contexto social, histrico, econmico e poltico em que elas so desenvolvidas e postas em prtica (p. 194), o que obriga a uma abordagem do nvel micro, tendo em vista o mapeamento dos processos e estudos de caso especficos. Como ltimo elemento de anlise deste fenmeno de contaminao e emprstimo pelo qual se d a internacionalizao das polticas educativas, importante referir, ainda, o processo de externalizao que,
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segundo alguns autores (Schriewer, 2001; Steiner-Khamsi, 2002), explica o sucesso que a importao/exportao de modelos de reforma tem hoje no domnio educativo. De acordo com esta perspectiva (baseada na teoria dos sistemas sociais auto-referenciais de Luhmann) o recurso sistemtico a referncias internacionais, s lies que vm de fora, tem como principal funo suprir, na argumentao poltica, a insuficincia ou deficincia dos exemplos nacionais (tradies, crenas, formas de organizao). Como diz a este propsito Steiner-Khamsi (2002):
Em pocas de rpidas mudanas sociais, econmicas e polticas, as referncias internas so insuficientes para justificar a persistncia ou a introduo de reformas. precisamente nesses momentos que a externalizao oferece a oportunidade de romper radicalmente com o passado e importar, ou tomar como emprstimo, modelos, discursos ou prticas de outros sistemas educativos. (P. 70)
Como explica Schriewer (2001), neste contexto, as referncias s situaes mundiais cumprem simultaneamente funes de justificao (de valores e ideologias), de auto-legitimao (dos estudos educacionais como campo acadmico) e de imputao (dos fracassos das reformas) e podem ser trazidas a lume para vrios argumentos polticos.
Consequentemente, e do ponto de vista metodolgico, as externalizaes com recurso a situaes mundiais no so intentadas com vista produo de conhecimento sociolgico, a partir de estudos comparados sobre configuraes culturais distintas. Tais externalizaes implicam antes uma interpretao avaliativa dos dados, estruturas ou questes internacionais visando extraco de argumentos que sejam relevantes para as polticas e prticas educativas. (P. 17)
Neste sentido, a importncia que as referncias situao internacional assumem, no quadro das discusses de poltica interna, no decorre tanto do valor intrnseco dos acontecimentos invocados (reformas, inovaes, estruturas), mas mais do seu valor explicativo como sntese do que se pretende considerar como mais conveniente para pr em prtica no prprio pas. luz desta perspectiva que deve ser lida a caracterizao que fiz das mudanas que ocorreram recentemente na organizao e regulao dos ensinos bsico e secundrio em Portugal, bem como os sentidos das transformaes que se avizinham. Recebido e aprovado em fevereiro de 2003.
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Notas
1. O ensino bsico em Portugal corresponde aos nove anos de escolaridade obrigatria e est dividido em trs ciclos: 1 ciclo de quatro anos e professor nico; 2 ciclo de dois anos e professor por disciplinas; 3 ciclo de trs anos e professor por disciplinas. O ensino secundrio no obrigatrio e abrange o 10, 11 e 12 anos de escolaridade. Trata-se do projecto Reguleducnetwork (Changes in regulation modes and social production of inequalities in education systems: a European comparison), subsidiado pela Comisso Europeia, no mbito do programa Improving the socio-economic knowledge base. Este projecto decorre at outubro de 2004 e os seus relatrios parcelares podem ser consultados na pgina web do Centro de Estudos da Escola: <www.fpce.ul.pt\centros\ceescola>. Entre os exemplos mais significativos deste tipo de estudos so de citar: Almerindo Afonso (1997 e 2000), Natrcio Afonso (1994), Barroso (1995), Formosinho, Ferreira & Machado (2000), Lima (1998, 1999 e 2000). Entre os exemplos mais significativos deste tipo de estudos so de citar: Stoer (1986), Correia (1999), Gomes (1999) e Teodoro (2001a). Esta classificao sustentada, no que se refere aos trs primeiros ciclos, nos trabalhos de diferentes autores que se debruaram sobre a anlise das polticas educativas a seguir aps 1974, em particular Stoer (1982 e 1986) e Teodoro (2001a). A expresso normalizao, para referir o perodo que se seguiu ao primeiro governo constitucional, foi utilizada por Grcio em 1978 (ver Grcio, 1995, p. 392) e posteriormente desenvolvida por Stoer (1982 e 1986) na anlise que faz da poltica educativa nesse perodo. Partilho da opinio de Antnio Teodoro (2001a, p. 391) ao considerar a aprovao da Lei de Bases do Sistema Educativo um marco preferencial para assinalar o fim do perodo da normalizao, no s pelo seu significado especfico no domnio da poltica educativa, mas pelo contexto poltico interno (o Partido Socialista perde a maioria para o Partido Social-Democrata que vai estar no poder at 1996) e externo (integrao de Portugal na Comunidade Europeia). Para uma anlise desse perodo, consultar igualmente Afonso (2000) e Lima (2000). Sobre a emergncia de uma perspectiva neo-liberal na construo da poltica educativa nesse perodo, consultar Afonso (2000) e Marques Cardoso (2001 e 2003).
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10. Sobre as escolas profissionais, consultar, entre outros, Antunes (2001). 11. Consultar a este propsito Canrio, 2000; Canrio, Alves & Rolo (2001). 12. Para um balano da evoluo do sistema educativo portugus entre 1986 e 1996, nomeadamente no que se refere ao impacto do PRODEP I, consultar o conjunto de estudos editados pelo Departamento de Avaliao e Prospectiva do Ministrio da Educao (DAPP), sob o ttulo genrico de A evoluo do sistema educativo e o PRODEP, em 1998. 13. Trata-se de um estudo encomendado pelo ministro da Educao, em 1998, a uma equipa coordenada por Roberto Carneiro, e que foi publicado, em 2001, pelo Departamento de Avaliao e Prospectiva. Esse estudo identifica as tendncias da evoluo recente do sistema educativo e traa um conjunto de cenrios prospectivos para o horizonte do ano de 2020. 14. Essa caracterizao se baseia nas anlises efectuadas por Joo Barroso, Natrcio Afonso, Rui Canrio, Lus Leandro Dinis, Berta Macedo e Joo Pinhal, no mbito do projecto de investigao Reguleducnetwork (Barroso et al., 2002). 15. Esse instituto foi extinto pelo actual governo e as suas funes foram integradas em outros rgos da administrao central.

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16. Para uma caracterizao da situao existente em Portugal, neste domnio, consultar os Relatrios da avaliao externa, disponveis em <www.fpce.ul.pt\centros\ceescola> e, em particular, Barroso, 2001. 17. Para utilizar a feliz expresso de Teodoro (2001b), num texto em que analisada a influncia das organizaes internacionais na poltica educativa portuguesa, expressivamente intitulado Organizaes internacionais e polticas educativas nacionais: a emergncia de novas formas de regulao transnacional, ou uma globalizao de baixa intensidade.
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