REVISTA BRASILEIRA DE POLTICAS DE COMUNICAO

Polticas pblicas de comunicacin: historia, evolucin y concepciones para el anlisis Bernadette Califano1

Resumen En este artculo se desarrolla un acercamiento conceptual para el estudio de las polticas pblicas de comunicacin, que da cuenta de sus orgenes, evolucin y desafos actuales. El trabajo propone una mirada transdisciplinar que retoma los estudios propios las ciencias polticas y la administracin pblica, los aportes de las investigaciones en comunicacin y la economa poltica de la comunicacin, a fin de plantear un marco terico para el estudio de las polticas de comunicacin, que permita analizar el rol que juegan las interacciones que se producen entre Estados, empresas de medios y sociedad a lo largo de dichos procesos. Palabras clave: economa poltica, Estado, polticas de comunicacin, polticas pblicas, teora.

Abstract The aim of this paper is to provide a conceptual framework for public communication policy research, and to describe their origins, how they evolved, and current challenges. This work proposes a cross-disciplinary approach combining studies from the political sciences, public administration, communication sciences, and the political economy of communication. The overall purpose is to propose a theoretical framework useful for communication policy research, which enables to analyse the interactions between nation states, media companies, and society. Keywords: communication policies, political economy, public policies, theory, State.

Resumo Neste artigo desenvolve-se uma abordagem conceitual para o estudo das polticas pblicas de comunicao, que d conta de suas origens, evoluo e desafios atuais. O trabalho prope um olhar transdisciplinar, que retoma os estudos prprios das cincias polticas e da administrao pblica, os aportes das pesquisas em comunicao e da economia poltica da comunicao, com a finalidade de propor um marco terico para o estudo das polticas de comunicao, que permita analisar o papel das interaes que se produzem entre Estados, empresas de mdia e sociedade ao longo dos referidos processos. Palavras-chave: economia poltica; polticas de comunicao; polticas pblicas, Estado, teoria

Lic. en Ciencias de la Comunicacin (UBA). Doctoranda en Ciencias Sociales (UBA). Becaria Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET).

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1. Introduccin La historia de la regulacin en materia de polticas de comunicacin se remonta a mediados del siglo XIX, cuando los Estados comienzan a dictar normativas para la regulacin de las tecnologas de comunicacin emergentes en aquella poca. Desde entonces, los Estados han sufrido numerosas transformaciones, y se han producido innovaciones en los mbitos econmico, social, poltico y tecnolgico, causando reconfiguraciones en los mapas mediticos a nivel mundial y generado nuevos desafos para el diseo de polticas de comunicacin. Resulta indispensable analizar las medidas implementadas por los Estados en materia de comunicacin puesto que stas afectan directamente la relacin del Estado con los sistemas de medios, as como la informacin recibida por la sociedad. El establecimiento de polticas pblicas permite regular sobre la conformacin de los sistemas mediticos para que la circulacin de informacin sea diversificada y contribuya con la definicin de una esfera pblica plural, cuyo valor es crucial para la vida en democracia. En este trabajo proponemos un acercamiento conceptual para el estudio de las polticas pblicas de comunicacin que permita analizar de qu modo nacen, se desarrollan y qu rol juegan las interacciones que se producen entre Estado, empresas de medios y sociedad a lo largo de dichos procesos. La metodologa empleada para este artculo es el anlisis descriptivo y exploratorio a fin de presentar una serie de lineamientos tericos que permitan pensar y estudiar las polticas pblicas de comunicacin. El trabajo parte de una mirada transdisciplinar que retoma los estudios propios las ciencias polticas y la administracin pblica, los aportes de las investigaciones en comunicacin y la economa poltica de la comunicacin. En un primer apartado se narra el origen de los estudios sobre las polticas pblicas, su evolucin en el marco de la ciencia poltica y la administracin pblica norteamericana, hasta llegar a los estudios que comenzaron a focalizar en el anlisis de los procesos de decisin y operacin de los gobiernos. A continuacin se presentan una serie de definiciones que intentan circunscribir la nocin de polticas pblicas, para luego desarrollar las distintas tipologas de anlisis en su estudio que permiten dar cuenta de la evolucin y complejizacin de las investigaciones a lo largo del tiempo. En tercer lugar se describe la propuesta analtica que habilita a estudiar las polticas pblicas como un proceso, cuyo anlisis permite ve al Estado en accin, es decir, en interaccin con otros actores, todos ellos co-productores de las polticas pblicas.

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En cuarto lugar se presentan los desarrollos tericos especficos del campo de las polticas de comunicacin, dando cuenta de sus orgenes, evolucin y etapas histricas que se sucedieron hasta nuestros das. Se brindan una serie de definiciones especficas acerca de lo que deben abarcar las polticas de comunicacin, y se describen los desafos que enfrenta la regulacin a partir de la creciente injerencia de organismos multilaterales y supranacionales que inciden cada vez ms en la elaboracin de las polticas de los pases. Luego, se detallan una serie de tipologas que permiten caracterizar a las polticas de comunicacin, principalmente en virtud del rol seguido por el Estado y de la relacin establecida con las industrias culturales. En el siguiente apartado se presentan los retos y los aportes que la economa poltica de la comunicacin plantea al estudio de las polticas pblicas. Entre estos, se destacan el nfasis en la centralidad del poder para las investigaciones en comunicacin, y la importancia de la dimensin econmica que permite situar a la industria de la comunicacin dentro de una totalidad ms amplia de relaciones sociales capitalistas. Finalmente se brindan las conclusiones del trabajo, en las que se sistematizan los aportes desarrollados a fin de plantear un marco conceptual para el anlisis de casos concretos de polticas de comunicacin. 2. El estudio de las polticas pblicas Para abordar el estudio de las polticas pblicas es preciso recurrir, en primer lugar, a la distincin existente en ingls entre los vocablos politics y policy, ausente en el idioma espaol. El primero se refiere a la accin pblica ordinaria (politics), es decir, aquella centrada en la competencia electoral y en las dinmicas clsicas de la representacin; mientras que el segundo trmino alude a la accin pblica concreta (policies), entendida como el conjunto de actores y de mecanismos que presiden la definicin y la puesta en prctica de polticas pblicas y de diferentes procesos de regulacin social (Surel, 2006). Por lo tanto, cuando se pretende estudiar la poltica (en el sentido de politics), el objeto de estudio se halla conformado por las fuerzas polticas y las instituciones gubernamentales y parlamentarias; mientras que el anlisis de las polticas pblicas (policies) supone estudiar el aspecto programtico de la accin gubernamental en un rea concreta de la accin pblica (Kauffer, 2002). Como una rama de estudio dentro de las ciencias sociales, el anlisis de las polticas pblicas se origina en los Estados Unidos. Fue Woodrow Wilson quien, en el siglo XIX, sostuvo

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la necesidad de desarrollar una doctrina cientfica aplicada a la administracin, que permitiera separar la decisin poltica de la ejecucin burocrtica (Gonzlez, 2008; Hernndez, 1998). Los trabajos sobre polticas pblicas van a adquirir un gran impulso a partir de la segunda posguerra. Hasta entonces el proceso de decisin pblica no haba sido objeto sistemtico de estudio debido a que la ciencia poltica tradicional norteamericana, dispuesta segn el arquetipo neopositivista, se haba enfocado nicamente en el anlisis de la estructura institucional y en la justificacin filosfica del gobierno. En la bsqueda de un mtodo de observacin preciso, se desarrollaron tcnicas de observacin que descuidaron las cuestiones prcticas de la poltica, registrndose una ausencia de estudios sistemticos acerca del proceso de gobierno, tanto por parte de la ciencia poltica como de la administracin pblica (Aguilar, 1993). Ser tras la segunda guerra mundial cuando comiencen a aparecer estudios que buscan aplicar una racionalidad cientfico-tcnica a la resolucin de problemas gubernamentales (Caminal Bada, 1996, citado en Hernndez, 1998), desarrollando un neoconductismo que consista en describir y probar leyes de conducta aplicables a todos los contextos (Hernndez, 1998). Fue Harold Lasswell (1951) quien, en la dcada del 50, introdujo una diferenciacin fundamental para el desarrollo de la disciplina, entre la ciencia poltica (aquella que se ocupa del estudio del poder, en el sentido de la toma de decisiones) y las ciencias de la poltica (las que estudian el proceso de la poltica, las consecuencias de su estudio y otras variantes, enfatizando en la teora de la eleccin). Desde los crculos acadmicos se comenz a denunciar el policy vacuum o government vacuum, es decir, el vaco de investigacin sobre el proceso de decisin y operacin del gobierno, y el inters se desplaz entonces hacia los estudios de gobierno y de las polticas pblicas (policy making) (Aguilar, 1993). Lasswell (1951) acu el trmino policy en su trabajo La orientacin hacia las polticas y present importantes aportaciones para su estudio. Su trabajo abord las polticas pblicas en su proceso y ciclo, pero produjo un nfasis excesivo en el estudio del momento preparatorio y en la dimensin econmica de los costos y beneficios de la decisin, lo que termin tambin por sesgar el estudio del proceso de gobierno (Aguilar, 1993). Ser recin a fines de la dcada del sesenta cuando este movimiento acadmico comience a desarrollarse con ms mpetu. 2.1. Propuestas de definicin

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A lo largo del desarrollo de los estudios en polticas pblicas se han elaborado diversas definiciones. Inicialmente, Lasswell (1951) precis el trmino policy para designar las opciones ms importantes hechas tanto en la vida organizada como en la privada, afirmando que podramos hablar de poltica gubernamental, poltica empresarial o mi propia poltica. Otras dos definiciones tradicionales son las de Dye (1976, p. 1), quien define a las polticas pblicas como cualquier cosa que los gobiernos decidan hacer o no hacer, cuyo estudio busca describir y explicar las causas y las consecuencias de la actividad del gobierno; y la de Thoening (1985, citado en Kauffer, 2002), quien afirma que se trata de lo que los gobiernos deciden realizar o no realizar. Estas definiciones nos permiten sealar que la decisin de no actuar ante cierto problema puede conformar en s una poltica pblica, que no es lo mismo que sostener que el no actuar sobre determinado tema implique una poltica pblica. As, Kauffer (2002) explica que una poltica pblica no es necesariamente una accin concreta sino que tambin puede implicar una accin simblica o un no-programa: las polticas pblicas se refieren a actividades materiales o simblicas que gestionan las autoridades pblicas (p. 3). Adems, la autora recuerda otro elemento clave de la definicin, que se refiere a las polticas pblicas como el conjunto de decisiones cuyo objeto es la distribucin de determinados bienes. Esto subraya el hecho de que en las tomas de decisin se encuentran en juego recursos que pueden ser distribuidos para favorecer o afectar a determinados individuos. En esta lnea, y aplicado al estudio de las polticas estatales en Amrica latina, Oszlak y ODonnell (1984) las definen como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores de la sociedad civil (p. 10). Estas definiciones introducen numerosos elementos relevantes a tener en cuenta para el anlisis de las polticas pblicas. Entre ellos: las acciones y omisiones del Estado con relacin a una cuestin, las decisiones de gobierno, las causas y consecuencias de su actividad, los recursos o bienes en juego, y los actores afectados o movilizados en torno de dicha cuestin. 2.2. Tipologas de anlisis Existen diversas tipologas propuestas para el estudio de las polticas pblicas. Siguiendo el trabajo de Kauffer (2002), es posible sistematizar la multiplicidad de desarrollos encarados desde estos enfoques por medio de la distincin de tres grandes modelos tericos.

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El primero, de corte funcionalista, considera que el Estado es una suerte de ventanilla encargada de atender y solucionar demandas sociales por medio de la implementacin de polticas pblicas. Dentro de este modelo se distinguen tres enfoques: a) El enfoque de la racionalidad absoluta: se basa en el fundamento de que los individuos y los grupos de individuos son seres racionales que buscan maximizar sus beneficios, y que las polticas pblicas deberan ser idealmente el resultado de un proceso de decisin racional (Simon, 1947, citado en Pallares, 1988). b) El enfoque de la racionalidad limitada: expresa los problemas del anterior al explicitar que el decisor no puede examinar en profundidad todas las alternativas posibles que se le presentan ante un problema, pues cuenta inevitablemente con informacin limitada (Simon, 1957). As, no se trata de seleccionar la alternativa que maximice los valores, sino la ms suficientemente satisfactoria, puesto que ciertas opciones y consecuencias de la accin no pueden ser previstas (Pallares, 1988).1 c) La escuela del Public Choice o eleccin pblica: sostiene que la poltica sigue reglas similares a la economa, y explica las decisiones tomadas segn el juego de la oferta y la demanda. Propone analizar las decisiones colectivas pblicas con las tcnicas utilizadas para el anlisis de las decisiones privadas. La segunda tipologa para el anlisis de polticas pblicas considera que el Estado se encuentra monopolizado por una clase social determinada (abordajes marxistas y neomarxistas de los aos setenta), o por grupos especficos (sociologa de las elites y de las organizaciones), por lo que el Estado posee un margen de autonoma limitado y las polticas pblicas constituyen un reflejo de los intereses de dichas clases o grupos dominantes (Kauffer, 2002). El tercer gran enfoque se centra en la distribucin del poder y en las interacciones entre actores. Aqu se destacan el modelo neocorporatista, que se refiere a los grupos de inters y corporaciones que, segn el poder que tenga cada una, negocian con el Estado e inciden sobre el proceso de decisin (Jobert y Muller, 1987); el neoinstitucionalista, que se interesa en la organizacin institucional que encuadra esas interacciones entre actores, como un factor fundamental que define los marcos de la accin (March y Olsen, 1984; 1989); y el estudio de redes de polticas pblicas, que analiza a las polticas pblicas como el resultado de interacciones y contradicciones entre actores heterogneos (Marsh y Rhodes, 1992). Finalmente, varios anlisis de polticas pblicas recurren al modelo sistmico, que supone que el mundo poltico conforma un subsistema de estructuras, actores y reglas, que responde a las demandas y estmulos (inputs) que generan una respuesta (output): la poltica pblica (Kauffer, 2002).

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En esta lnea, Oszlak y ODonnell (1984) distinguen tres perspectivas de anlisis de polticas pblicas que las estudian como unidades discretas, prescindiendo del contexto en el que son adoptadas o producen consecuencias. Sealan que el tipo de estudio ms tradicional es aquel que intenta explicar por qu se adopt poltica. Estos anlisis conciben al Estado como un escenario pasivo en el que se ajustan y resuelven demandas (inputs) de grupos sociales, y la esfera de lo poltico resulta as dependiente de un dinamismo impuesto desde afuera. Los autores sostienen que el poder explicativo de este enfoque es escaso, porque las causas de las decisiones adoptadas no pueden reducirse a un tratamiento estadstico y porque no se da cuenta de los efectos generados por la poltica adoptada. Una segunda perspectiva de estudio es la que se dedica a analizar los impactos de una determinada poltica, por medio de la distincin entre la poltica y sus efectos. Al tener una finalidad diagnstica, Oszlak y ODonnell (1984) sealan que este modelo ha adquirido gran relevancia por la demanda estatal de informacin acerca de los resultados de las polticas aplicadas, pero objetan el hecho de que esto condiciona al cientfico social, quien en general es contratado para demostrar la eficacia de las polticas adoptadas y no sus efectos negativos o inesperados. Adems, argumentan que este enfoque no intenta conocer el origen de la poltica lo que puede ser necesario para explicar inconvenientes surgidos en la implementacin-, no tiene en cuenta otras influencias posibles sobre los efectos, y dificulta la identificacin de impactos secundarios (repercusiones indirectas de la poltica) e impactos insuperados (efectos no previstos y no deseados). El tercer modelo que describen es el que resulta de superponer los dos anteriores, brindando una mayor complejidad en el anlisis de las polticas, entendidas como secuencias de eventos. Sin embargo, los autores sealan que surgen otras dificultades, ya que las decisiones aparecen como extremadamente determinadas por las demandas (inputs), lo que excluye toda iniciativa autnoma por parte del Estado, y no tiene en cuenta que los impactos (outputs) no son slo causados por la implementacin de la poltica, sino que tambin pueden intervenir otros factores inesperados. Por tal motivo, Oszlak y ODonnell (1984) proponen desarrollar un protomodelo verbal para el estudio de las polticas estatales en Amrica Latina, que permita ver al Estado en accin, colocado en un complejo social en el que se entrecruza con otras fuerzas sociales. 2.3. El Estado en accin

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En contra de la concepcin de sentido comn que supone que el Estado es uno, que domina a la sociedad como un rbitro imparcial de los conflictos sociales y que acta en nombre de un inters general superior proponiendo soluciones racionales a los problemas que afronta, el Estado no es uno sino mltiple (Lagroye, 2002). En otras palabras, el Estado es el resultado de la interaccin entre distintos actores e instituciones, cada uno de los cuales posee intereses, saberes y concepciones divergentes, todos ellos co-productores de las polticas pblicas. As, las decisiones estatales no se corresponden con una racionalidad absoluta sino limitada, que se va modificando con el transcurso de la accin pblica a medida que aparecen resistencias, efectos no previstos o nuevas posibilidades que llevan a la definicin de nuevos objetivos. La propuesta analtica de Ozslak y ODonnell (1984) supone una superacin del anlisis secuencial de las polticas pblicas, a favor de una concepcin que entiende que se trata de un proceso complejo en el que interactan diversos actores y cuyo estudio permite ver al Estado en concreto (Padioleau, 1989) o en accin (Jobert y Muller, 1987). Conceptualizar a las polticas estatales como proceso implica pensar al Estado y a los actores (clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos e individuos) en movimiento (Ozslak y ODonnell, 1984). La metodologa propuesta por los autores para estudiar el proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de cuestiones ante las que el Estado y otros actores adoptan posicin permite destacar dos aspectos de crucial relevancia para el estudio de las polticas pblicas: la cuestin y el rol de los distintos actores de la sociedad. Los autores denominan cuestin a todo aquel asunto (necesidad o demanda social) que resulta problematizado cuando ciertos grupos estratgicamente situados creen que hay que hacer algo a su respecto. Sostienen que toda cuestin atraviesa un ciclo vital, desde que no existe como tal, pasando por su problematizacin y vigencia, hasta llegar a su resolucin, es decir, a su desaparicin como cuestin, ya sea porque otros problemas acapararn la atencin del grupo o porque se ha concluido que nada puede hacerse con ella. De esta forma, la resolucin de una cuestin no implica necesariamente que sta haya sido solucionada. La toma de posicin del Estado respecto de una cuestin explicita su intencin de resolverla, lo que se concentra en una decisin o conjunto de decisiones no necesariamente expresadas en actos formales. Una poltica estatal, sostienen Oszlak y ODonnell (1984), es esa toma de posicin que, por lo general, involucra simultneamente decisiones de una o ms organizaciones estatales, razn por la cual no es homognea, ni unvoca, ni permanente. Se trata de un conjunto de iniciativas (manifiestas o implcitas) que, observadas en un momento histrico y en un contexto dados, permiten inferir una posicin estatal predominante.

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Si bien los agentes estatales cumplen el papel de actores dominantes o jugadores principales (major players) en las interacciones que producen la accin pblica (Lagroye, 2002), no son los nicos intervinientes. Cada toma de posicin por parte del Estado con relacin a una cuestin no puede ser explicada prescindiendo de las polticas que lleven adelante otros actores. En otras palabras, aunque el Estado inicie de manera autnoma una cuestin, sus decisiones posteriores, con relacin a la implementacin o cambios en su contenido, estarn influidas por un clculo de la reaccin probable de otros actores y por las posiciones que estos adopten en el curso de la accin. As, a lo largo de este proceso social, distintos actores afectados negativa o positivamente por la cuestin tomarn posicin frente a ella, modificando el mapa de relaciones sociales y el universo de problemas de la arena poltica en un momento histrico dado (Oszlak y ODonnell, 1984). Las movilizaciones de los actores pueden triunfar o no en inscribir una cuestin en la agenda institucional (Cobb y Elder, 1983), lo que depende de las circunstancias o relaciones de fuerza sociales y polticas que se establezcan entre ellos (Lagroye, 2002). Pero el modo en que una cuestin se inscriba en la agenda institucional determinar la manera de tratarlo, los actores implicados y las conductas a adoptar para su resolucin. El analista deber estudiar el contexto en el que se producen las polticas pblicas, entendido como aquel conjunto de de factores extrnsecos al objeto ms especfico de investigacin (polticas estatales) que es indispensable para la comprensin, descripcin y explicacin de aquel objeto y sus efectos sobre otras variables (Oszlak y ODonnell, 1984, p. 16). De esta forma, los autores distinguen tres niveles de contexto cuyo anlisis resulta fundamental: un primer nivel constituido por el proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de la cuestin; un segundo nivel que incluye la agenda de cuestiones, es decir, el conjunto de asuntos socialmente problematizado por la sociedad en un momento histrico dado; y un tercer nivel que supone el conocimiento de la estructura social, lo que permitir al analista poder determinar de antemano, por ejemplo, quienes son los potenciales actores respecto de una cuestin y qu recursos podran llegar a movilizar. 3. Polticas pblicas en materia de comunicacin Se han elaborado numerosas definiciones acerca de las polticas pblicas de comunicacin, que recogen elementos propios de las ciencias polticas, la economa poltica y el derecho, y que han ido evolucionando conforme avanzan los desarrollos en materia de

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tecnologas de informacin y comunicacin, y segn los cambios propios de la dinmica regulatoria en el marco de la globalizacin. En este sentido, Sierra (2006) seala que:
Como disciplina de estudio, la investigacin en Polticas de Comunicacin aborda su objeto material desde una mirada pluridisciplinaria entre la Ciencia Poltica, la Estructura de la Informacin, la Comunicacin y el Desarrollo, el Derecho y la Economa Poltica de la Comunicacin (p. 25).

Los orgenes de la formulacin de regulaciones por parte del Estado en materia de comunicacin se remontan a mediados del siglo XIX, cuando surge la necesidad de dictar normativas que regulen sobre las tecnologas emergentes, tales como el telgrafo (con cables primero e inalmbrico luego) y la telefona, a lo que se sumara luego el cine a partir del cambio de siglo (Van Cuilemburg y McQuail, 2003). Esta evolucin en materia tecnolgica y regulatoria permite a Van Cuilemburg y McQuail (2003) narrar los cambios que se produjeron en materia de polticas de comunicacin, y distinguir tres fases paradigmticas en su desarrollo. Una primera fase, que se extendi hasta la Segunda Guerra Mundial, se caracteriz por la emergencia de la industria de la comunicacin, cuando los Estados comenzaron a dictar una serie de medidas ad hoc para regular las innovaciones tecnolgicas, guiadas por el fin de desarrollar las comunicaciones en funcin del inters pblico, definido como un servicio pblico eficiente, es decir, bajo el control o regulacin del Estado, acompaado por el desarrollo econmico y tecnolgico de las redes de infraestructura y distribucin. Esta etapa se caracteriz, segn los autores, por la separacin de regmenes para diferentes tecnologas (medios grficos, transportadores comunes -telegrafa y telefona-, radiodifusin), no como consecuencia de la tecnologa misma sino como resultado de no haber planificado con antelacin la estructura regulatoria. La segunda etapa que describen Van Cuilemburg y McQuail (2003) se desarroll entre 1945 y 1980-1990, en el contexto de la Guerra Fra, y se caracteriz por la preeminencia de un paradigma de servicio pblico en medios de comunicacin. Esta fase se diferenci de la anterior por perseguir consideraciones normativas y sociopolticas antes que tecnolgicas o de estrategias nacionales-, y por la bsqueda de una coherencia y estabilidad en pos de objetivos derivados de las necesidades de polticas democrticas. As, se legitim la intervencin gubernamental en el mercado comunicacional para fines sociales y las polticas se caracterizaron por perseguir intereses nacionales fronteras adentro. Finalmente, la tercera fase se extiende hasta nuestros das y supone la bsqueda de un nuevo paradigma de polticas de comunicacin, que necesariamente debe abarcar las

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telecomunicaciones, la radiodifusin y la prensa escrita, pero que todava se halla en curso hacia una poltica de comunicaciones integrada (Van Cuilemburg y McQuail, 2003). Las polticas se hallan guiadas, en esta etapa, por una lgica econmica y tecnolgica, que conserva ciertos elementos normativos, aunque menos apoyados en principios democrticos que la fase anterior. Los autores explican que esto se debe, entre otras causas, a que existen nuevas tecnologas con un potencial an incierto para el desarrollo, numerosos intereses comerciales e industriales en juego, y gobiernos que buscan mantenerse al tanto de los cambios, que retroceden en la regulacin donde interviene con el desarrollo del mercado y le otorgan prioridad a la economa por sobre el bienestar sociocultural. 3.1. Propuestas de definicin Sierra (2006) afirma que la nocin de polticas de comunicacin incluye la definicin de objetivos, disposiciones y actividades de las instituciones y actores polticos conducentes a organizar y lograr desarrollos especficos con relacin a las condiciones de materializacin de la comunicacin pblica moderna (prensa, radio, cine, televisin, nuevas tecnologas, etc.) (p. 25). El concepto de polticas de comunicacin comienza a ser explorado en la dcada del setenta con el apoyo de la UNESCO, que va a promover las primeras Polticas Nacionales de Comunicacin (PNC) en la mayora de los pases del llamado tercer mundo. stas fueron definidas como:
Un conjunto integrado, explcito y duradero de polticas parciales de comunicacin, armonizadas en un cuerpo coherente de principios y normas dirigidos a guiar la conducta de las instituciones especializadas en el manejo del proceso general de comunicacin de un pas (Beltrn, 1974).

Las primeras PNC concibieron a la comunicacin-informacin como un recurso planificable e indicador-inductor del desarrollo, y al Estado como un actor central para formular y aplicar polticas (Exeni, 1998; Graziano, 1986). En este sentido, Murciano (1992, citado en Sierra, 2006) explica que el objetivo detrs de las PNC era dinamizar las economas subdesarrolladas, multiplicando las relaciones sociales, aplicando sus recursos al bienestar social, entendiendo la comunicacin como un motor de desarrollo y no como un mero negocio (p. 12). La primera etapa de las PNC fue denominada formalista (Graziano, 1997), en tanto se caracteriz por formular la necesidad de intervencin del Estado en un rea no tenida en cuenta hasta entonces. A partir de 1976, tras la celebracin de la Conferencia Intergubernamental sobre Polticas de Comunicacin en San Jos de Costa Rica, comenzaron a introducirse elementos para una progresiva democratizacin de los sistemas de medios, dando lugar a la etapa contenidista

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de las PNC, cuando nuevos temas (como acceso y participacin, derecho a la comunicacin, derecho a la informacin, vinculacin del sector con otras reas como la cultura, educacin y salud, etc.) se suman al debate internacional (Graziano, 1997). Sierra (2006) seala que las PNC se limitaron a invertir en infraestructura, conceder ayuda a la formacin e investigacin, y regular los contenidos de los medios de comunicacin masivos. A diferencia de aquella nocin histrica, el autor define a las actuales Polticas de Informacin y Comunicacin (PIC) como:
La integracin de objetivos de organizacin de los medios, tecnologas y contenidos de la comunicacin pblica, integrando diversos actores, niveles de anlisis y formas de intervencin distintos, as como problemas polticos, econmicos y culturales relacionados con el proceso general de desarrollo de los Estados nacionales, las regiones y comunidades locales y hasta de organizaciones supranacionales como la Unin Europea (p. 27).

En tanto las corporaciones con presencia en los mercados de la informacin y la comunicacin han comenzado a expandirse cruzando las fronteras nacionales, los organismos supranacionales estn teniendo una creciente injerencia sobre el diseo de polticas de comunicacin. Esto ha conducido a algunos autores a recurrir al concepto de gobernanza global (Braman, 2004)2 para explicar de qu manera los organismos internacionales, junto con los acuerdos supranacionales y los bilaterales, intervienen cada vez ms en el diseo de las polticas pblicas de comunicacin hacia dentro de las fronteras nacionales.3 Freedman (2006) argumenta que los sistemas locales de medios se hallan sujetos a un complejo entramado de reglas, que incluyen acuerdos comerciales bilaterales, directivas regionales y conductas comerciales multilaterales, que ejercen presin sobre la formulacin de polticas. As, el proceso regulatorio en materia de comunicacin dej de ser esttico, caracterizado por la interaccin entre pocos actores y por una legislacin con vigencia durante muchos aos, para pasar a ser dinmico, es decir, con numerosos y poderosos actores que presionan permanentemente sobre organismos estatales para alcanzar marcos legales conformes a sus intereses (Mastrini y Aguerre, 2007). Por lo tanto, el objeto de las polticas pblicas en materia de comunicacin concierne hoy tanto a los Estados modernos como a los organismos internacionales o supranacionales, y a las relaciones de participacin y conflicto que tienen lugar a nivel micro dentro de las sociedades, en la educacin, en el consumo cultural, en el trabajo propio del sector, etc. (Sierra, 2006). 3.2. Tipologas de polticas de comunicacin

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Es posible distinguir cuatro tipologas en materia de polticas culturales y de comunicacin, siguiendo el trabajo de Bustamante (2004). La primera es la perspectiva liberal, en la cual las polticas son concebidas para corregir desequilibrios en la dinmica del mercado y el Estado asume un rol subsidiario, con la funcin de equilibrar el libre juego de la oferta y la demanda. La segunda es la del Estado-rbitro, concebido como garante del desarrollo cultural segn distintos roles: como gestor de la produccin, como incitador de las actividades del mercado o de la sociedad civil, y como regulador o rbitro para fijar las condiciones de actuacin de los agentes sociales. Bustamante (2004) aclara que, si bien los Estados han tendido ha deslizarse de su rol de gestores hacia el de meros reguladores, la mayora de los pases se caracteriza por combinaciones diversas de estas funciones. En tercer lugar se hallan las estructuras hbridas, es decir, aquellas caracterizadas por conformar modelos mixtos de iniciativa estatal y privada, bajo liderazgo de sta ltima. Finalmente, existe un modelo de tipo mercantil, cuyo rasgo sobresaliente es la implementacin de polticas pblicas instrumentales en funcin de las necesidades comerciales de las industrias de la comunicacin. Bustamante (2004) seala que el crecimiento del peso econmico de los sectores de las industrias culturales y su papel puntero en la generacin de empleo han llevado a que muchas acciones de poltica cultural y comunicativa se tian de poltica industrial. Sierra (2006) subraya que en la ltima dcada han primado las polticas orientadas al ltimo modelo, en coincidencia con la crisis de las polticas pblicas del Estado de bienestar, tal como lo evidencia el deterioro del concepto y la prctica del servicio pblico en la cultura y la comunicacin. 4. Las polticas pblicas y la economa poltica de la comunicacin La economa poltica de la comunicacin presenta desafos para el estudio de las polticas de comunicacin, que pueden complementar los enfoques descritos con una perspectiva que hace hincapi en la centralidad del poder y en la dimensin econmica en el anlisis comunicacional. Mosco (2009) sostiene que la mayora de los estudios de polticas pblicas -que el autor inscribe dentro de la tradicin de la ciencia poltica pluralista- parten de la concepcin de que, para estudiar el proceso de implementacin de una poltica, hay que analizar los intereses y las acciones de cada uno de los mltiples participantes que se hallan directamente involucrados en el proceso poltico. Si bien la centralidad que estos estudios otorgan al papel del Estado puede ser

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til para las investigaciones propias de la economa poltica, Mosco enfatiza en que esta disciplina insiste en el poder del capital y en el proceso de mercantilizacin como el punto de partida del anlisis social (p. 361). Adems, el autor subraya que la tendencia al formalismo (p. 369) de los estudios de polticas pblicas, otorgan demasiada importancia al Estado y al sistema formal legal-regulador, descuidando las variadas formas de uso del poder por fuera de dicho aparato, as como el extenso proceso de evolucin y desarrollo de los temas antes de que sean objeto de consideracin por parte del Estado. La concepcin de poder que Mosco atribuye a los enfoques pluralistas es la de un poder difuso y disperso entre varias fuerzas sociales, que no resulta ser una influencia formativa central; mientras que para la economa poltica es algo congelado y estructurado, una fuerza central en la formacin del campo social (2009, p. 372). Tal vez la dificultad del texto de Mosco en este punto es que solamente describe la vertiente pluralista de los estudios de polticas pblicas, que han sido superados por otros desarrollos posteriores dentro de las ciencias polticas, sobre todo por las corrientes intermedias de las dcadas de los 80 y 90 antes descritas (como el neocorporatismo, el neoinstitucionalismo y las redes de polticas pblicas) que focalizan en el anlisis de las interacciones entre el Estado y distintos actores con diversos grados de poder (por ejemplo: corporaciones, instituciones y variadas redes sociales), as como en el grado en que estos inciden sobre la implementacin de polticas pblicas. No obstante, el trabajo de Mosco resulta til para legitimar y comprender en profundidad los variados campos de aplicacin de la economa poltica, as como los aportes fundamentales que sta puede hacer a las investigaciones en materia de polticas de comunicacin. De esta forma, el autor seala que la leccin a aprender para la economa poltica por parte de las polticas pblicas es la de resistir las tendencias hacia el economicismo que nicamente interpretaran las decisiones administrativas desde la estructura de la industria (Mosco, 2009, p. 370), mientras que los aportes principales que la economa poltica puede hacer a los estudios de polticas pblicas se pueden sistematizar en los siguientes puntos: a) El nfasis en la centralidad del poder para los anlisis en comunicacin: poder entendido tanto como recurso que se estructura para alcanzar ciertos objetivos, como instrumento para preservar los estatus privilegiados alcanzados, contra quienes pueden llegar a desafiarlos (Mosco, 2009).

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b) El correctivo a las tendencias instrumentalista, estadista y economicista: los enfoques estadistas dentro de los estudios sobre polticas pblicas colocan demasiado nfasis en el Estado como autoridad final de toma de decisiones, lo que lleva a que se lo conceptualice como un instrumento de poder que se debe capturar para alcanzar los objetivos de la poltica. Por el contrario, las perspectivas basadas en la eleccin pblica llegan al extremo opuesto de ofrecer una visin economicista del proceso poltico, que analiza el escenario poltico como un mercado (con compradores que tienen ciertos deseos y vendedores que pueden ofrecer resultados polticos), siguiendo los modelos econmicos neoclsicos que buscan un equilibrio entre actores. La economa poltica sostiene que se trata de dos enfoques relevantes pero parciales, porque sacrifican los elementos crticos tanto de lo poltico como de lo econmico, empezando por la constitucin mutua de lo poltico y lo econmico (Mosco, 2009, p. 382). c) El acento en la dimensin econmica: la economa poltica sita a la industria de la comunicacin dentro de una totalidad ms amplia de relaciones sociales capitalistas, esto es, dentro de las economas polticas nacionales e internacionales. As, aboga por un entendimiento crtico del proceso poltico (Mosco, 2009, p. 381), que supone una comprensin estructural e histrica, y hace hincapi en la necesidad de estudiar el circuito completo de la produccin, la distribucin y el consumo, como momentos centrales en la realizacin del valor. d) La diferenciacin entre diversidad y multiplicidad: segn Mosco (2009), los estudios de polticas pblicas de comunicacin se oponen a la concentracin meditica4 porque limitan los flujos de informacin y entretenimiento, pero tienden a verse satisfechos nicamente con la ampliacin de los competidores del mercado. La economa poltica, si bien reconoce que si se aumenta la cantidad de proveedores es posible ampliar el nmero de mensajes, subraya que la multiplicidad (el nmero global de voces) no es lo mismo que la diversidad (el nmero de voces diferentes), ya que muchas unidades mediticas pueden, no obstante, ofrecer esencialmente la misma sustancia y forma meditica (p. 378). En esta lnea, Mastrini y Becerra (2006) sealan que la presencia de una propiedad no oligoplica no alcanza para garantizar la diversidad de contenidos en los medios, la que debe quedar reflejada tanto a el nivel poltico (permitir la expresin de un conjunto de opiniones polticas), como cultural (asegurar que las diferentes culturas nacionales

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encuentren un canal de expresin) y lingstico (relativo a la presencia de minoras lingsticas). e) Los efectos de la concentracin meditica: Las diversas formas de concentracin de la propiedad5 permiten que los grupos mediticos concentrados adquieran una posicin econmica muy fuerte, que se erige como barrera de entrada al mercado para otros competidores, con el riesgo adicional de que las empresas desarrollen polticas de precios predatorios (Mastrini y Becerra, 2006). Adems, un efecto posible de la concentracin sobre los contenidos de los medios es el conflicto de intereses entre el propsito informativo y el entramado econmico del grupo de comunicacin concentrado, lo que lleva a que la informacin poltica y econmica (tanto la que se brinda como la que se omite) est filtrada por dichos intereses (Becerra y Mastrini, 2007).6 En este sentido, si bien Mosco (2009) explica que la economa poltica acepta el argumento de la polisemia de los mensajes ya que estos pueden estar sujetos a mltiples lecturas e interpretaciones por parte del pblico-, postula que el poder de los medios de comunicacin moldea dicha polisemia, en funcin de sus intereses:
El poder de los medios de comunicacin, que da a aquellos con poder sobre los mercados la capacidad de llenar los canales con material que personifica sus intereses, tiende a estructurar la sustancia y la forma de la polisemia: por esa razn limita la diversidad de interpretaciones. la economa poltica sita estas lecturas dentro de la geometra especfica del poder identificada por la[s] coordenadas de mercantilizacin, especializacin y estructuracin (Mosco, 2009, p. 379).

Todos estos factores de anlisis, propios de la economa poltica de la comunicacin, resultan fundamentales para complementar el anlisis de las polticas pblicas, sobre todo teniendo en cuenta los obstculos que stas encuentran para formular propuestas reguladoras frente a la concentracin de poder en el sector meditico. En palabras de Sierra (2006):
La ambivalente definicin de las polticas de concentracin hacen polticamente casi inviable instrumentar restricciones a la participacin en medios en defensa del pluralismo interno, marcando lmites a la concentracin vertical y horizontal en pro de la diversidad de contenidos (p. 30).

5. Consideraciones finales

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El objetivo de este trabajo fue reunir una serie de conceptualizaciones tericas y herramientas de anlisis que nos permitan abordar el estudio de las polticas pblicas de comunicacin. Sobre la base de lo desarrollado hasta aqu es posible puntualizar algunos elementos a tener en cuenta a la hora de analizar polticas pblicas en esta materia: Que toda poltica pblica implica un proceso social cuyo anlisis permite ver al Estado en accin. Que para eso resulta preciso analizar aquellas cuestiones o asuntos socialmente problematizados en materia de comunicacin, que logran inscribirse en la agenda institucional. Que el Estado tomar decisiones con relacin a dichas cuestiones sobre la base de una racionalidad limitada. Que la toma de posicin estatal puede ser por accin u omisin, a partir de de la implementacin de acciones concretas o simblicas. Que hay recursos en juego que pueden ser distribuidos para favorecer o afectar a grupos o individuos sociales. Que existen distintos tipos de actores (industrias culturales, grupos de inters pblico, ciudadanos y profesionales del sector, entre otros) que intervienen en tanto coproductores de las polticas pblicas. Que las formas de movilizacin y agregacin de los actores sern cambiantes a lo largo del proceso que implica la poltica pblica, y que, a su vez, los sucesivos posicionamientos de los actores influirn sobre las decisiones estatales. Que resulta fundamental analizar los diversos niveles de contexto (de lo micro a lo macro) alrededor de una poltica pblica de comunicacin. Que es necesario estudiar las interacciones que se producen entre numerosos actores e instituciones, estatales y no estatales, tanto a nivel nacional como supranacional. Que es indispensable tener en cuenta los avances en materia de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin, sus implicancias para el desarrollo y los intereses comerciales e industriales en juego. Que hay que estudiar las relaciones de poder -entendido como recurso que se estructura para alcanzar ciertos objetivos y para preservar los estatus alcanzados- por dentro y por fuera del aparato formal del Estado.

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Que es insoslayable el anlisis de la dimensin econmica, en el marco de relaciones sociales capitalistas, en tanto lo poltico y lo econmico se hayan mutuamente constituidos.

Que es preciso estudiar el grado y los efectos de la concentracin meditica, as como las medidas que pretendan regularla. Que hay que analizar la nocin de diversidad promovida por las polticas de comunicacin, la que no debe ser entendida slo en trminos de multiplicidad. Los lineamientos hasta aqu desarrollados pretenden aportar elementos conceptuales

de anlisis a las investigaciones en comunicacin, para que puedan ser aplicados al estudio de casos concretos de polticas pblicas implementadas por los Estados. Se trata de conceptualizaciones pasibles de ser ampliadas, tanto desde las disciplinas descritas como desde otras afines sobre todo desde las ciencias del derecho, no abordadas especficamente en esta investigacin- , las que permitirn incorporar elementos para analizar el grado de equidad de las polticas pblicas, en relacin con las oportunidades que stas promueven u obturan para los diferentes grupos sociales.

Lindblom (1959, citado en Pallares, 1988) propone un modelo alternativo al comportamiento racional: el incrementalismo. Este enfoque sostiene que el nmero de alternativas que se consideran en el anlisis para la implementacin de polticas queda limitado a aquellas que incorporan cambios no demasiado importantes en relacin con la situacin previa, planteando slo pequeos cambios de manera incremental. En esta concepcin subyace el supuesto pluralista que sostiene que los poderes y recursos en la sociedad se distribuyen de manera desigual, que existen diversos canales para hacer llegar las demandas a la agenda poltica, y que los procesos de toma de decisiones son el resultado de interacciones entre mltiples actores. 2 Braman (2004) define la gobernanza global como aquel equilibrio dinmico entre instituciones, reglas y prcticas formales e informales, que involucran a actores estatales y no estatales, cuyos comportamientos y decisiones poseen un efecto constitutivo para la sociedad. 3 Vase por ejemplo el trabajo de Mastrini, de Charras y Faria (2010). 4 Miguel de Bustos (1993) define a la concentracin como un proceso que, en determinado conjunto, tiende a aumentar las dimensiones relativas o absolutas de las unidades presentes en l. En otras palabras, su consecuencia es el aumento del tamao de las empresas. Esto puede acontecer debido a un crecimiento de tipo interno (por la creacin de nuevos productos) o de tipo externo (por medio de la adquisicin de nuevas compaas). 5 Es posible distinguir tres variantes de la concentracin meditica: horizontal o expansin monomedia, cuando una firma se expande en el mismo mercado a fin de producir varios productos en la misma rama; integracin vertical, cuando lo hace hacia delante o hacia atrs en el dominio de la cadena productiva; y conglomeral o crecimiento diagonal, al obtener diversificacin fuera de la rama de origen para reducir y compensar riesgos a travs de la sinergia (Mastrini y Becerra, 2006). 6 Para un estudio de caso sobre conflictos de intereses que la concentracin meditica puede generar sobre los contenidos informativos de la prensa en Argentina, vase Califano (2009; 2010).

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