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PROJETO
2012
BR
Amaznia
Realizao:
WWF-Brasil:
Secretria-Geral Maria Ceclia Wey de Brito Superintendente de Conservao Regional Mauro Armelin
Superintendente de Comunicao e Engajamento Secretrio Executivo Regina Cavini Eduardo Humberto Ditt Coordenadora de Comunicao Andrea de Lima
Apoio:
Kfw Entwicklungsbank Moore Foundation
Organizadora:
Maria Olatz Cases
Foto de capa:
WWF-Brasil/Zig Koch
Editorao eletrnica:
ttema Editorial :: Assessoria e Design : www.attemaeditorial.com.br Ficha catalogrfica
G393g Gesto de Unidades de Conservao: compartilhando uma experincia de capacitao. Realizao: WWF-Brasil/IP Instituto de PesquisasEcolgicas. Organizadora: Maria Olatz Cases. WWF-Brasil, Braslia, 2012. 396p.;il; 29,7cm. Modo de Acesso: World Wide Web: <http://www.wwf.org.br> ISBN 978.85-86440-49-6 1. Gesto de Unidades de Conservao: Educao Ambiental; Finanas da Conservao; Participao Comunitria; Plano de Manejo; Polticas Pblicas; Proteo de Unidades de Conservao 2. Regio Norte Amaznia: Brasil. I. WWF-Brasil II. IP-Instituto de Pesquisas Ecolgicas III. Ttulo CDU 502.33/.36
SUMRIO
APRESENTAO
Claudio V. Padua; Cludio C. Maretti
13 17 41
43 57
75
77 119
137
139 157 181 201 215 239 251 265
281
283 307 331
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371
SIGLAS E ACRNIMOS
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NDICE DE FIGURAS
Figura 1: Integrantes da primeira oficina em 2004 Figura 2: Integrantes da segunda oficina em 2005 Figura 3: Modelo conceitual do Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia Figura 4: Mapa com as unidades de conservao contempladas pelo Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia Figura 5: rvore de problemas da rea de conservao do plano de manejo do PN Galpagos (Equador) Figura 6: Lgica vertical do planejamento Figura 7: Marco conceitual proposto para embasar os programas de monitoramento da efetividade da gesto de UCs Figura 8: Pesquisa aplicada e pesquisa acadmica Figura 9: Matriz Espiral da Gesto Integrada do Conhecimento - EGIC Figura 10: Representao do fluxo de informao e conhecimento e parte de seus desdobramentos em medidas de manejo e conservao em diferentes nveis e momentos da gesto de UCs Figura 11: Principais passos na anlise de lacunas ecolgicas (DUDLEY et al., 2005 modificado) adaptado ao fluxo de conhecimento e suas aplicaes em polticas pblicas Figura 12: Nmero de interesses de pesquisa por rea temtica resultante do seminrio Mercado de oportunidades para o conhecimento das UCs Estaduais do Amazonas Figura 13: Curva do coletor (Whitaker plot) da herpetofauna amostrada durante expedio ao Mosaico do Apu (Amazonas) Figura 14: Imagem de cobertura florestal, relevo e hidrografia utilizada por monitores para coleta de geoinformao sobre uso de recursos naturais, e recenseador do ProBUC em ao em comunidade da RDS de Uacari (Amazonas) Figura 15: Mapa resultante do cruzamento de informaes sobre o nmero de capivaras avistadas (cores) e o nmero de capturas da espcie (nmeros) nas diferentes microbacias, conforme dados de monitores recenseadores da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel de Uacari (Amazonas) Figura 16: Grficos de radar utilizando dados hipotticos para ilustrar uma das formas de interpretao das relaes causais entre indicadores sobre as condies de maior (azul) e menor (laranja) sustentabilidade de processos locais Figura 17: Localizao das bases operativas propostas pelo PPCDAM/2004 Figura 18: Fotos dos satlites utilizados no monitoramento da Amaznia Figura 19: Esquema integrado de fiscalizao PPCDAM Figura 20: INPE/PRODES* - www.obt.inpe/prodes Figura 21: Evoluo dos desmatamentos nas UCs federais 2004 a 2008 Figura 22: Evoluo dos desmatamentos nas UCs estaduais 2004 a 2008 Figura 23: Foto do Mutiro Arco Verde
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Figura 24: Localizao das bases avanadas e postos de controle na FLONA Bom Futuro (Rondnia) Figura 25: Fotos de dois acampamentos do Exrcito apoio ao Ibama e ICMBio na FLONA Bom Futuro (Rondnia) Figura 26: Fotos de outros dois acampamentos de apoio ao Ibama e ICMBio na FLONA Bom Futuro (2008) Figura 27: Foto Operao Boi Pirata I Estao Ecolgica da Terra do Meio (Par) Figura 28: Foto Estao Ecolgica Terra do Meio (Par) Figura 29: Operao Boi Pirata II Flona Jamanxim (Rondnia) Figura 30: Modelo de avaliao contnua Figura 31: Modelo da abordagem participativa utilizada na educao ambiental Figura 32: UCs brasileiras que cabem dentro do PN Ja (Amazonas) Figura 33: Cdigo de conduta do baixo Rio Negro Figura 34: Croqui do PN Ja (Amazonas) Figura 35: Mapa do PN Anavilhanas e os principais locais visitados pelo trade de Novo Airo e Manaus Figura 36: Mapa de recapitulao das atividades para o uso pblico na RDS do Tup (Amazonas) Figura 37: A escalada da participao do cidado Figura 38: Mapa da cobertura florestal e desmatamento na Amaznia Figura 39: Comparao das atividades madeireiras com e sem manejo Figura 40: Matriz de reas protegidas da UICN: categorias de gesto e tipos de governana Figura 41: Naturalidade e categorias de gesto da UICN Figura 42: Zoneamento tpico de reservas da biosfera Figura 43: Modelo esquemtico tpico das redes ecolgicas Figura 44: Representatividade das instituies participantes Figura 45: Estados contemplados pela capacitao Figura 46: Atuao dos participantes no momento do levantamento Figura 47: Ciclo modificado de gesto adaptativa, fundamentado em Hockings et al. Figura 48: Atividades desenvolvidas durante as edies de curso
NDICE DE TABELAS
Tabela 1: Edies do curso com nmero de participantes Tabela 2: Unidades de conservao cujos gestores foram contemplados pelos cursos Tabela 3: Organizadores e colaboradores das edies do Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia
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Tabela 4: Instrutores em algumas edies do Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia Tabela 5: Parte do cronograma de trabalho para elaborao do plano de manejo do PN Campos Amaznicos (Rondnia) Tabela 6: N de temas pesquisados, temas especficos e temas comuns de algumas UCs de proteo integral Tabela 7: N de temas pesquisados de duas UCs de uso sustentvel Tabela 8: Matriz DAFO do plano de manejo do PN Ubajara Tabela 9: Matriz lgica do plano de manejo do Santurio Nacional Mengatoni (Peru) Tabela 10: Escala de valorao utilizada na avaliao do manejo Tabela 11: Indicador de processo: existncia de conselho consultivo Tabela 12: Interpretao dos resultados da metodologia de eficcia da gesto Tabela 13: Participao social, segundo Pimbert e Pretty (2000) Tabela 14: Diagnstico dos temas e linhas de estudo importantes a serem conduzidos com relao ao cultivo da mandioca e produo de farinha amarela na RDS Aman (Amazonas) Tabela 15: Diretrizes para elaborao de um plano de conhecimento sobre a produo e comercializao da farinha amarela na RDS Aman (Amazonas) Tabela 16: Diagnose das espcies de primatas observados e esperados (cf. http://www. iucnredlist.org/apps/redlist/search) no Mosaico do Apu (Amazonas) Tabela 17: Novas questes de investigao para subsidiar os programas de conhecimento, proteo e manejo das UCs do Mosaico do Apu (Amazonas) Tabela 18: Resumo do quadro atual dos agentes de fiscalizao do ICMBio Tabela 19: Comparando paradigmas das reas protegidas Tabela 20: Aspectos abordados e nmeros das respectivas perguntas no questionrio Tabela 21: Aplicabilidades dos temas de curso Tabela 22: Outros temas relevantes para iniciativas de capacitao
NDICE DE QUADROS
Quadro 1: Primeiro programa do Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia Quadro 2: Segundo programa do Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia Quadro 3: Algumas barreiras encontradas na elaborao e implementao de planos de manejo Quadro 4: Diferentes conceitos de plano de manejo Quadro 5: Compilao das matrias que devero ser regulamentadas pelos planos de manejo, de acordo com a Lei e o Decreto do SNUC Quadro 6: Ferramentas para a organizao do planejamento
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Quadro 7: Diagrama de Venn do PN Campos Amaznicos (Rondnia) Quadro 8: A Avaliao Ecolgica Rpida Quadro 9: Diagnsticos participativos Quadro 10: Algumas ferramentas para a avaliao estratgica da informao Quadro 11: Exemplo de alguns objetivos especficos da RB Rio Trombetas (Par) Quadro 12: Misso e viso de futuro da RDS do Rio Amap (Amazonas) Quadro 13: Zoneamento da RDS do Rio Amap (Amazonas) Quadro 14: Outras metodologias para o zoneamento de unidades de conservao Quadro 15: A matriz de marco lgico Quadro 16: Hierarquia do planejamento: exemplo hipottico de programa de manejo Quadro 17: Avaliao de alguns parmetros de elemento planejamento pela ferramenta Rappam Quadro 18: Quanto vale uma ona? Quadro 19: Ciclo de vida da farinha amarela na Reserva de Desenvolvimento Sustentvel Aman (Amazonas) Quadro 20: Monitoramento de pirarucu na Reserva Biolgica do Lago Piratuba (Amap) Quadro 21: Sobre o plano de uso pblico da RDS Uatum (Amazonas) Quadro 22: Distribuio dos recursos arrecadados no Parque Nacional Galpagos (Equador) Quadro 23: Sobre o Plano de Negcios do Parque Estadual do Rio Negro (Amazonas) Quadro 24: Potencial de conservao da floresta segundo tipos de uso Quadro 25: As etapas do manejo florestal Quadro 26: Conceitos bsicos sobre bioprospeco Quadro 27: Estao Ecolgica Serra das Araras (Mato Grosso): o desenvolvimento de um programa de visitao para educao ambiental Quadro 28: Floresta Nacional de Crepori (Par): a criao do Conselho Consultivo
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APRESENTAO
IP - INSTITUTO DE PESQUISAS ECOLGICAS
Quis nostrud ad nostris pro amat. Sed aliquo ut nisi alter ego qid propter anno et cetera
A estratgia de manter reas sobre um regime especial de proteo j existe no mundo h mais de 500 anos por razes variadas. Mas, em sua verso moderna onde so chamadas de parques, reservas ou unidades de conservao, seu marco histrico se deu na criao do Parque Nacional de Yellowstone, no Estado de Wyoming (Estados Unidos de Amrica) em 1872. Seu objetivo tinha como base uma concepo preservacionista onde valorizava-se a natureza a partir de uma noo de pertencimento e tambm pelo prazer da contemplao esttica. Essa inciativa dos Estados Unidos foi seguida, aos poucos, por diversos pases como Canad, Nova Zelndia, frica do Sul, Austrlia, Mxico, Argentina e Chile. O Brasil, no entanto, levou mais de 60 anos ps-Yellowstone para inserir-se no universo da proteo de reas naturais. O primeiro parque nacional brasileiro, Itatiaia, foi fundado em 1937, seguido da criao do Parque Nacional da Serra dos rgos e do Parque Nacional de Igua em 1939. Aps esse incio promissor, houve um perodo de praticamente duas dcadas com baixssima atividade na rea. Posteriormente, houve trs etapas de maior intensidade de criao de reas protegidas: a primeira, no comeo dos anos 1960; a segunda, na dcada de 1970 e a terceira, nos anos de 1980, sob a orientao do antigo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) e da Secretaria do Meio Ambiente (SEMA). Depois de outro perodo com pouca iniciativa, a situao se inverteu no ltimo ano do sculo XX. Nessa poca, por inspirao do WWF-Brasil que chama a ateno para a urgncia de se proteger pelo menos 10% da riqueza natural mundial, o governo brasileiro criou o Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa), com recursos prprios e de doao do Global Environmental Facility (GEF), este administrado pelo Banco Mundial, com o WWF-Brasil, o Banco de Desenvolvimento da Alemanha (KfW) por meio do Programa Piloto de Proteo s Florestas Tropicais do Brasil (PPG7) e da Fundao Gordon e Betty Moore da Califrnia. Esse importante programa contou tambm com um grande apoio do Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio). O Programa Arpa tinha o objetivo de proteger 60 milhes de hectares de ecossistemas naturais da Amaznia brasileira para a conservao da biodiversidade e o desenvolvimento sustentvel. Ao final da primeira dcada do sculo XXI, j haviam sido criadas no mbito do programa mais de 24 milhes de hectares de reas protegidas em diversas categorias. Outro objetivo do programa dentro do componente Consolidao e Gesto das Unidades de Conservao era o desenvolvimento da competncia gerencial das equipes das unidades de conservao e de parceiros envolvidos em seu planejamento e sua gesto. Esse objetivo foi realizado, principalmente, pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e pelo WWF-Brasil, em parceria com o IP Instituto de Pesquisas Ecolgicas. Foram ministrados 20 cursos em todos os estados da Amaznia para mais de 400 gestores e outros profissionais ligados as unidades de conservao dessa regio. Este livro que tenho o orgulho de apresentar resultado tambm dessa iniciativa e chega em boa hora em nosso pas to carente de literatura sobre o tema. Ele resultado de um trabalho a muitas mos da maioria dos professores que esteve envolvida tanto na sua organizao quanto na implementao. A publicao est dividida em introduo, mais quatro partes que sugerem, de forma sequencial, o modelo de gesto das unidades de conservao, e por fim o relato da
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experincia de avaliao dessa capacitao. Na introduo, foram descritos os caminhos trilhados at chegar a essa obra e tambm os resultados alcanados por essa capacitao. Em seguida, na primeira parte, realizada a contextualizao da gesto sob a tica de polticas pblicas para a Amaznia e da legislao vigente. A segunda parte apresenta o ciclo de gesto adaptativa, com noes sobre a elaborao de planos de manejo, monitoramento e avaliao da gesto das unidades de conservao (nos cursos tambm era ministrada uma aula sobre execuo fsica e financeira). Em seguida, na terceira parte, so detalhados os temas principais da gesto de unidades de conservao, tais como pesquisa e conhecimento, gesto integrada do conhecimento, proteo, educao ambiental, uso pblico, instrumentos para a participao comunitria, participao da sociedade civil e manejo florestal com base na produo e conservao florestal. A quarta parte apresenta, de maneira inovadora, paradigmas para a gesto das unidades de conservao. E, por fim, so apresentadas experincias e percepes sobre a realizao dessa iniciativa de capacitao. Esperamos que os leitores gostem e se beneficiem com essa obra rara escrita por profissionais de primeiro time e que combina, com muita propriedade e qualidade, conhecimentos tericos e prticos da gesto de unidades de conservao. Boa leitura!
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APRESENTAO
W WF-BR ASIL/ZIG KOCH
Quis nostrud ad nostris pro amat. Sed aliquo ut nisi alter ego qid propter anno et cetera
As reas protegidas esto entre os instrumentos mais eficazes para promover a conservao da natureza e, ao mesmo tempo, promover e apoiar o desenvolvimento sustentvel. Com idas e vindas, elas ultrapassam o tempo, se renovam, se adaptam a novos contextos e novas necessidades, mas seguem contribuindo, de forma significativa, para atender aos interesses sociais em termos de conservao de vrios valores que a natureza apresenta e da manuteno dos servios prestados por seus ecossistemas. Parece que a dcada de 2000 instaurou no pas uma nova realidade em relao s unidades de conservao. O volume de criao de unidades de conservao, que j vinha crescendo, se tornou ainda mais significativo. Os rgos gestores, tanto estaduais quando federais, iniciaram um processo de contratao de gestores para gerir esses espaos.
Isso tudo foi particularmente importante na Amaznia. E uma das molas propulsoras dessa nova fase foi o Programa de reas Protegidas da Amaznia (Arpa), um programa do governo brasileiro, com vrios parceiros, que tem como principal objetivo a proteo de uma amostra ecologicamente representativa da biodiversidade da Amaznia brasileira e manuteno dos servios ecolgicos, alm de colaborar para as condies do desenvolvimento sustentvel de comunidades locais e fortalecimento do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), por meio do apoio a unidades de conservao, sobretudo federais e estaduais. Uma das iniciativas mais ambiciosas do mundo em termos de conservao in situ, o Arpa, provavelmente, tambm uma das de maior sucesso. No entanto, isso depende das condies, como a alocao de equipes nas reas protegidas, e sua formao, com cooperao tcnica a cargo, principalmente, de WWF-Brasil e da Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ, ento GTZ). Assim, o programa Arpa alavancou uma demanda importante em relao qualificao desses profissionais. Logo, as pessoas contratadas para essa funo vinham das mais diversas reas de formao: eram professores, advogados, mdicos-veterinrios, gegrafos, engenheiros, entre outros. Ao se depararem com a prtica diria da gesto de reas protegidas, viram-se navegando por mares at ento desconhecidos. A se apresentava um potencial problema importante: como o Arpa poderia ser uma das iniciativas de maior sucesso sem a qualificao necessria dos gestores das unidades de conservao? Em suma, como gerir, de forma eficaz, um bem pblico sem a formao necessria? O WWF-Brasil, por meu intermdio, foi buscar a perspectiva de oferecer solues na parceria com o IP-Instituto de Pesquisas Ecolgicas (IP), em contatos com Claudio Padua. Chegamos concluso de que essas instituies tinham condies de contribuir com a formao dos gestores das unidades de conservao. Essa ideia imediatamente tomou corpo e muitas propores. Ela caiu na simpatia de um pblico muito grande e logo aglutinaram-se a esse processo representantes de outras instituies e profissionais liberais ligados ao mundo ambiental. Assim, a partir de necessidades, sobretudo da realidade das instituies responsveis pela gesto das reas protegidas, e de ideias iniciais propostas por ns, a proposta-base do curso foi construda por muitas mos, pois foi elaborada a partir de uma oficina principal, com uma participao bem diversificada de profissionais, incluindo representantes dos governos envolvidos, de vrios parceiros do Arpa e de outras organizaes no-governamentais.
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Entre 2004 e 2010, WWF-Brasil e IP realizaram 20 cursos para gestores de unidades de conservao da Amaznia. A cada edio, normalmente subregionalizada, se procurou incluir os interessados e parceiros no refinamento da proposta-base para a realidade da subregio. Com o passar do tempo, os formatos foram avaliados e reelaborados vrias vezes, inclusive por meio de oficinas especficas, alm das revises sistemticas, sempre com participao de alunos, professores e profissionais vinculados experincia e representantes dos governos e das organizaes envolvidas no Arpa e no processo de capacitao. Assim, creio que essa atividade teve em seu bojo uma construo democrtica e participativa, e levou a uma vivncia que deixou um legado de capacidade e conhecimento para uma gerao vida de formao e informao. Desde a primeira reviso mais aprofundada, nos meandros do processo WWF-Brasil e IP percebemos que o valor dos cursos era reconhecido e havia a possibilidade de contribuies mais duradouras ento comeava a tomar forma a ideia desse livro, seguindo diretrizes institucionais, mas novamente juntando aspiraes antigas de contribuir para a melhoria das condies para a conservao e o desenvolvimento sustentvel. Ao longo desses anos, esse trabalho recebeu apoio financeiro de vrias instituies, como da Rede WWF, da Fundao Gordon e Betty Moore, do prprio Programa Arpa e diretamente da Cooperao Alem (GIZ). Em muitos momentos, os governos federal e estaduais entraram com recursos significativos apoiando a participao de seus gestores. No decorrer desses seis anos de atividade, contribumos para a formao de mais de 400 gestores vinculados a unidades de conservao nos estados do Amazonas, Par, Mato Grosso, Rondnia, Acre, Amap, Roraima, Maranho e Tocantins. Seguindo as ideias iniciais de que esse processo acima indicado era temporrio, no ano de 2011 o WWF-Brasil deixou de promover o curso, por entender que j havia contribudo o suficiente, que havia responsabilidades a serem assumidas pelos governos, e porque seria interessante diversificar as perspectivas, como por meio do compartilhamento da experincia com um pblico mais amplo e na busca do aprofundamento mais especfico das capacidades. Tanto pelas ideias originais, quanto pela adaptao nova realidade, e mesmo em busca do atendimento das demandas dos interessados, decidimos concretizar o sonho do livro e pensamos em realizar cursos de aprofundamento, tanto para alcance de nveis mais elevados de capacidade tcnica, quanto pela oferta de formao com focos mais especficos. Esperamos, ento, que em apoio a novos cursos, ou apontando caminhos para os que no tenham essa oportunidade, seja til contar com esse livro falando sobre nossa experincia em formao. E que essas contribuies sejam eficazes para que o Brasil alcance o nvel de excelncia na gesto de suas unidades de conservao e de seus sistemas e subsistemas de reas protegidas, para o bem da natureza e da sociedade. Boa leitura!
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INTRODUO
A partir de 1937, quando foi criada a primeira unidade de conservao (UC) brasileira, at os dias atuais, atingimos a marca de 1.6491 unidades distribudas pelo territrio nacional. No entanto, como a criao apenas o ponto de partida para a consolidao dessas reas, algumas instituies governamentais e no-governamentais vm atuando na capacitao dos profissionais dedicados sua gesto. Entre as iniciativas aqui lembradas, esto os programas da Fundao O Boticrio de Proteo Natureza, da Escola Mvel do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) e do Instituto Estadual de Florestas (IEF) de Minas Gerais. Paralelamente a essas iniciativas, em 1995 surgiu o Centro Brasileiro de Biologia da Conservao (CBBC), um centro do IP - Instituto de Pesquisas Ecolgicas, destinado ao aprimoramento tcnico de profissionais da biologia da conservao. Aps uma dcada de experincia em capacitao, recebemos o primeiro convite para ampliar os nossos horizontes de atuao no Brasil. Naquele momento, se renovava o quadro de profissionais do Ibama, com a entrada de um nmero considervel de analistas ambientais concursados, ampliando o quadro de gestores das UCs apoiadas pelo Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa). Esse programa do Governo Brasileiro apoiou a criao de novas UCs a partir de 2002 para proteger amostras representativas da diversidade biolgica do bioma Amaznia. Alm disso, tem apoiado a consolidao de UCs e tem estruturado um Fundo de reas Protegidas para financiar a manuteno dessas UCs de proteo integral e as atividades de controle e vigilncia de UCs de uso sustentvel (Cludio Maretti, comunicao pessoal). Diante da oportunidade de consolidar as UCs e fortalecer o sistema de unidades de conservao, o CBBC ampliou seu foco de capacitao, ou seja, alm de atender indivduos, passou a trabalhar para o fortalecimento do corpo tcnico de instituies na Amaznia Legal envolvidas na gesto das unidades. Em abril de 2004, o ento Coordenador do Programa de reas Protegidas do WWF-Brasil, Cludio Maretti, reuniu-se com o Vice-presidente do IP, Claudio Padua, para criar o Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia. Como o prprio nome sugere, esse curso foi de curta durao para apresentar a viso geral de um modelo de gesto aos profissionais atuantes nas UCs federais, estaduais e municipais da Amaznia Legal. Na poca, tambm se cogitou a possibilidade de criar outros
TPICOS:
INTRODUO 1. O PRIMEIRO ENCONTRO 2. O SEGUNDO ENCONTRO 3. O LTIMO ENCONTRO E A IDEIA DE UM LIVRO 4. RESULTADOS ALCANADOS 5. UMA HISTRIA ESCRITA POR MUITAS MOS ANEXOS
No Cadastro Nacional de Unidades de Conservao, foram registradas, at junho de 2012, 886 UCs federais, 658 UCs estaduais e 105 UCs municipais, contando com as Reservas Particulares do Patrimnio Natural.
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dois programas de curso, em nvel avanado2, para assegurar a continuidade do processo de formao e aprimoramento tcnico desses profissionais. Embora os cursos mais avanados de capacitao no tenham se consolidado, o resultado dessa conversa foi uma longa parceria entre WWF-Brasil e IP para vencer o desafio de levar at os gestores e outros envolvidos na gesto das UCs, o que de melhor pudssemos compartilhar em conhecimento terico e prtico. Mais que um curso de natureza introdutria, procuramos criar um frum de discusso e de troca entre os participantes. A histria que contamos nesse captulo registra todas as etapas de construo e amadurecimento de uma proposta de Curso at a elaborao desse livro. Procuramos escrev-lo na primeira pessoa do plural diferente dos demais captulos para enfatizar uma experincia compartilhada e vivenciada, de forma intensa, por muitos atores que compreenderam o impacto dessa iniciativa na gesto das unidades de conservao na Amaznia. Esperamos que esse livro estimule o aperfeioamento de profissionais envolvidos na gesto de UCs e oriente a construo de propostas de capacitao mais participativas, como descreveremos a seguir.
1. O PRIMEIRO ENCONTRO
Foi no municpio de Manaus, em agosto de 2004, que realizamos a primeira oficina de trabalho para discutir o contedo, a metodologia e a estrutura desse Curso Introdutrio (Figura 1). Naquela ocasio, contamos com a participao de 18 representantes do Ibama 3, dos rgos Estaduais de Meio Ambiente (OEMAs) e ONGs dos estados do Amap, Acre e Amazonas, alm de representantes do Ibama Braslia e do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) (Anexo I). Durante o encontro, definimos que o objetivo geral da capacitao seria o de proporcionar aos participantes noes bsicas e orientaes para a gesto das unidades de conservao, baseadas em uma viso integradora das questes socioambientais, naturais e ambientais relacionadas paisagem e ao contexto sociais. Complementarmente, os objetivos especficos que norteariam o curso, foram assim estabelecidos: Oferecer capacitao aos responsveis pelas UCs e aos demais profissionais envolvidos na sua gesto, contemplando os nveis federal, estadual e municipal, alm de tcnicos que atuam em temas afins; Fomentar o enfoque interdisciplinar e contextualizado s condies locais para identificar e resolver os desafios relacionados gesto das unidades de conservao; Promover contato e intercmbio de informaes e experincias entre os participantes, sobretudo entre profissionais que trabalham com unidades de conservao em diferentes organizaes.
Aps essa definio, os participantes passaram a trabalhar na composio de temas, abordagens e enfoque metodolgico para as primeiras edies realizadas entre o fim de 2004 e o primeiro semestre de 2005, nos estados do Amap, Acre e Amazonas.
2 O primeiro curso seria para o aprofundamento de temas j tratados pelo curso introdutrio e de outros temas no contemplados como sistemas de informao geogrfica e sensoriamento remoto, gesto compartilhada, comunicao, ecologia de paisagem, regularizao fundiria, entre outros. O segundo, corresponderia a um curso de especializao ou mestrado profissional. Em 2007, foi criado o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), responsvel pela gesto das unidades de conservao federais, retirando do Ibama essa competncia legal. A partir de 2007, observamos uma transio do corpo tcnico gestor das UCs, do Ibama para o ICMBio.
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Os temas sugeridos foram considerados em uma proposta de curso com durao de 10 dias (mdia de oito horas aula/dia) e a distribuio do tempo de aula para cada assunto seguiu as recomendaes dos participantes que avaliaram os temas por grau de importncia (Quadro 1).
Figura 1: Integrantes da primeira oficina em 2004 Quadro 1: Primeiro programa do Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia
I - CONTEDO INTRODUTRIO
Evoluo da histria no Brasil e na Amaznia e a natureza dos problemas socioambientais Bioma Amaznia: Caractersticas naturais e noes de distribuio de biodiversidade Caractersticas culturais e histricas (abordando histrico da ocupao, ciclos econmicos, grupos sociais, interao homem-ambiente) reas protegidas como instrumento de conservao: Evoluo e histria
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Gesto de mosaicos e a integrao das diversas escalas de poder (municipal, estadual e federal)
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Liderana e formao de equipes; Gesto e articulao de equipes multi-institucionais; Procedimentos para compras e solicitao de servios pelas UCs; Noes de segurana operacional e uso de equipamentos. Monitoramento e avaliao: Monitoramento e avaliao da efetividade de gesto: identificao e monitoramento de indicadores de desempenho de gesto; Monitoramento e avaliao do cumprimento dos objetivos da UC. Instrumentos de planejamento: Planos de manejo; Plano de uso pblico; Zoneamento; Avaliao ecolgica rpida. Aplicao de ferramentas e tcnicas (estudo de caso): Cartografia bsica e Sistema de Informao Geogrfica. Sustentao financeira de UCs: Fontes de captao de recursos; Gesto de recursos financeiros; Elaborao de projetos; Plano de negcio; Procedimentos de doao; Mecanismo de criao e funcionamento de fundos; Acesso a recursos de compensao ambiental e converso de multas; Procedimento da concesso de servios; Reflexes sobre sustentao e autonomia econmica da UC. Participao: Metodologias participativas; Conselhos de gesto e gesto compartilhada; Noes gerais de acordos, convnios, termos; Comunicao: manejo de conflitos e noes de comunicao estratgica. A legislao sobre unidades de conservao e sua aplicao: SNUC e Leis estaduais mais importantes; Cdigo Florestal e Cdigo de Fauna; Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente e Decreto; Lei de Crimes Ambientais; Lei no 8.666; Resolues CONAMA (237/97 e 001/86, dentre outras); Regime Jurdico nico; Regularizao fundiria, desapropriao, posse de terra e demarcao; Direitos de propriedade. Tpicos especiais (estudos de caso) Situao do SNUC na Amaznia (abordando quantas UCs e categorias, planos de manejo, situao, conselhos, sobreposio entre UCs e entre Terras Indgenas e UCs);
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Terras Indgenas (abordando sua prioridade, legislao, funo cultural, papel para a conservao da biodiversidade, possibilidades do manejo conservacionista).
IV - POLTICAS PBLICAS
Planos de desenvolvimento e poltica de conservao Mecanismos de construo e avaliao de polticas pblicas Potencialidade da UC para o desenvolvimento econmico regional: Incentivos e oportunidades econmicas para a sustentabilidade. Instrumentos de polticas pblicas: Ordenamento territorial; ZEE; Avaliao ambiental estratgica. importante mencionar que desde a primeira edio, todos os cursos foram avaliados pelos participantes em duas etapas. A primeira, consistiu em avaliar a aula de cada instrutor nos seguintes aspectos: clareza de exposio sobre o tema, adequao do contedo, planejamento e utilizao do tempo disponvel, relacionamento com os alunos e pontualidade s aulas. A segunda, consistiu em avaliar a proposta geral de curso, considerando-se os objetivos, a adequao dos temas proposta, a carga horria e tambm a infraestrutura local disponvel para a sua realizao. As respostas obtidas ao final de cada edio nortearam os ajustes para as edies seguintes. Em razo dessas avaliaes e diante da amplitude dos temas contemplados pelo primeiro programa, da impossibilidade de tratar todos eles detalhadamente no perodo de apenas 10 dias, surgiu a necessidade de se realizar um segundo encontro para readequar o vasto contedo previamente definido.
2. O SEGUNDO ENCONTRO
Aps a realizao das trs primeiras edies de curso, organizamos ento uma segunda oficina de trabalho em agosto de 2005 para apresentar os resultados iniciais da capacitao; revisar o contedo do programa e sugerir novas alteraes, alm de planejar as prximas edies (Figura 2). Os profissionais convidados foram os participantes da oficina de elaborao do programa adotado em agosto de 2004; as instituies gestoras de unidades de conservao envolvidas com o Programa Arpa; os representantes dos alunos dos Estados do Amap, Acre e Amazonas; os parceiros locais, dos estados que auxiliaram no desenvolvimento das edies; e os instrutores do curso. Durante a realizao do evento, registramos a presena de 32 pessoas representando todos os grupos acima mencionados (Anexo II). As discusses entre os participantes e, sobretudo, entre os instrutores resultaram em uma nova estrutura de programa mais concisa e que priorizou alguns assuntos, conforme ilustrado pelo Modelo Conceitual apresentado na Figura 3.
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Contexto:
Conhecimento
2
Gesto Adaptativa:
Proteo
2
Relaes Sociais:
Figura 3: Modelo conceitual do Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia Explicando esse Modelo, de dentro para fora temos: 1) O ciclo de gesto adaptativa; 2) Os programas de gesto e 3) O contexto local, que envolve tanto os programas quanto o ciclo de gesto. O ciclo de gesto adaptativa inclui o planejamento; o processo de implementao do que foi planejado (ou seja, dos programas de gesto); o monitoramento e a avaliao da gesto, que, por sua vez, retroalimenta esse ciclo. Os programas de gesto so desenvolvidos para o cumprimento de funes atribudas s unidades de conservao4, tais como proteger a diversidade biolgica e os recursos
4 Essa uma relao de funes ou objetivos bsicos, sem distino entre objetivos de unidades de conservao de proteo integral ou unidades de conservao de uso sustentvel.
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naturais; preservar ecossistemas; incentivar a pesquisa cientfica, demais estudos e monitoramento ambiental; promover a educao ambiental, a visitao pblica e o turismo ecolgico; e assegurar o uso sustentvel de recursos naturais. J o contexto aborda os problemas socioambientais, os padres de ocupao no Brasil e na Amaznia, polticas pblicas e legislao ambiental. Esse modelo conceitual foi adotado como referncia para revisar a sequncia de temas e contedos da proposta de Curso Introdutrio que se apresenta no Quadro 2. Quadro 2: Segundo programa do Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia
I CONTEXTO
Evoluo dos problemas socioambientais (Brasil e Amaznia): atores sociais e padres de ocupao Polticas pblicas (infraestrutura, polticas de desenvolvimento e de conservao) Legislao (SNUC, crimes ambientais)
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Nesse encontro, tambm decidimos manter a carga horria de 80 horas distribudas em 10 dias consecutivos. A novidade foi incorporar na estrutura de curso apresentaes dos participantes sobre suas experincias de gesto ao final de cada dia. Dessa forma, fortalecemos a troca de experincias que enfatizamos desde o incio desse processo de capacitao.
4. RESULTADOS ALCANADOS
Os resultados dessa grande parceria se consolidaram entre os anos de 2004 e 2010 com a realizao de 20 edies de Curso, distribudas em todos os Estados da Amaznia Legal (Tabela 1). Capacitamos, no total, 425 profissionais que, direta ou indiretamente, atuavam em 184 unidades de conservao. Ousamos dizer que essa iniciativa foi a maior j registrada no bioma amaznico at o momento, e esperamos que esse processo continue para assegurar a efetividade da gesto nas unidades de conservao brasileiras.
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Figura 4: Mapa com as unidades de conservao contempladas pelo Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia Tabela 1: Edies do curso com nmero de participantes N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 LOCAL DO CURSO Macap/AP Rio Branco/AC Manaus/AM Belm/PA Macap/AP Porto Velho/RO Cuiab/MT Boa Vista/RR Manaus/AM Rio Branco/AC Belm/PA Rio Branco/AC Manaus/AM - I Manaus/AM - II PERODO novembro-04 dezembro-04 abril-05 dezembro-05 dezembro-05 fevereiro-06 abril-06 julho-06 maio-07 setembro-07 novembro-07 junho-08 agosto-08 agosto-08 ESTADO ATENDIDO AP AC AM PA e MA AP RO MT RR e AM AM e TO AC e RO PA RO e AM AM PA e TO N PARTICIPANTES 25 24 24 17 22 24 23 27 21 19 25 20 25 14 continua >>
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N 15 16 17 18 19 20
N PARTICIPANTES 17 22 20 12 19 25
Tabela 2: Unidades de conservao cujos gestores foram contemplados pelos cursos N UC UNIDADES DE CONSERVAO USO SUSTENTVEL 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 18 19 20 21 22 23 APA Algodoal-Maiandeua APA Bananal-Canto APA Belm APA da Chapada dos Guimares APA das Cabeceiras do Rio Paraguai APA do Baixo Rio Branco APA do Lago de Tucuru APA do Rio Curia APA Estadual da Caverna de Maroaga APA Estadual Foz do Rio Santa Tereza APA Estadual Lago de Palmas APA Estadual Peixe Angical APA Fazendinha APA Federal Meandros do Rio Araguaia APA Ilha Combu APA Margem Direita Setor Puduari -Solimes APA Margem Esquerda Setor Aturi-Apuauzinho APA Margem Esq. Set. Tarum Au Tarum Mirim APA P da Serra Azul APA So Geraldo do Araguaia ARIE Seringal Nova Esperana FLONA Altamira PA TO PA MT MT RR PA AP AM TO TO TO AP TO PA AM AM AM MT PA AC PA continua >> UF
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N UC
UF
24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56
FLONA Aman FLONA Crepori FLONA de Caxiuan FLONA do Amap FLONA do Anau FLONA do Bom Futuro FLONA do Humait FLONA do Iquiri FLONA do Jamari FLONA do Macau FLONA do Tapajs FLONA Itaituba I FLONA Itaituba II FLONA Jamanxim FLONA Jatuarana FLONA Mapi-Inauini FLONA Pau Rosa FLONA Santa Rosa do Purus FLONA Sarac-Taquera FLONA Tef FLONA Trairo FLOREST de Canutama FLOREST de Faro FLOREST de Maus FLOREST de Paru FLOREST de Tapau FLOREST do Rio Gregrio FLOREST do Rio Liberdade RDS Rio Amap RDS Alcobaa RDS Aman RDS Cujubim RDS de Matupiri
PA PA PA AP RR RO AM AM RO AC PA PA PA AM AM AM AM AC PA AM PA AM PA AM PA AM AC AC AM PA AM AM AM continua >>
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N UC
UF
57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 85 86 87 88 89 90
RDS de Uatum RDS do Juma RDS do Piranha RDS do Rio Iratapuru RDS do Tup RDS Itatup-Baqui RDS Mamirau RDS Piagau-Purus RDS Pucuru-Araro RDS Rio Madeira RDS Rio Negro RDS Uacari RESEX Canutama RESEX Mata Grande RESEX do Alto Juru RESEX Alto Tarauaca RESEX Arapiuns RESEX Arapixi RESEX Arioca-Pruan RESEX Auati-Paran RESEX Barreiro das Antas RESEX Cajari RESEX Catu-Ipixuna RESEX Chico Mendes RESEX Ciriaco RESEX Lago do Cuni RESEX de Chocoar Mato Grosso RESEX do Baixo Juru RESEX do Cazumb-Iracema RESEX do Lago do Capan Grande RESEX do Mdio Juru RESEX do Rio Cajari RESEX do Rio Juta
AM AM AM AP AM PA AM AM PA AM AM AM AM MA AC AC PA AM PA AM RO AP AM AC MA RO MT AM AC AM AM AP AM continua >>
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N UC
UF
RESEX Rio Gregorio RESEX Extremo Norte do Tocantins RESEX Guariba-Roosevelt RESEX Ipa-Anilzinho RESEX Mapu RESEX Marinha de Maracan RESEX Marinha de Soure RESEX Mdio Purus RESEX Rio Xingu RESEX Rio Iriri RESEX Rio Ituxi RESEX Rio Ouro Preto RESEX Rio Unini RESEX Riozinho do Afrsio RESEX Riozinho Liberdade RESEX Terra Grande Pracuba RESEX Verde para Sempre PROTEO INTEGRAL
AM TO MT PA PA PA PA AM PA PA AM RO AM PA AM PA PA
109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123
ESEC Antnio Mujica Nava ESEC Cuni ESEC de Apiacs ESEC de Taiam ESEC do Iqu ESEC do Rio Acre ESEC do Rio Madeirinha ESEC do Rio Roosevelt ESEC Gro Par ESEC Jari ESEC Juami-Japur ESEC Juta-Solimes ESEC Marac ESEC Rio Ronuro ESEC Serra das Araras
RO RO MT MT MT AC MT MT PA PA AM AM RR MT MT continua >>
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N UC
UF
124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156
ESEC Serra dos Trs Irmos ESEC Terra do Meio Monumento Natural das rvores Fossilizadas PAREST Canto PAREST Corumbiara PAREST Cristalino PAREST da Serra Azul PAREST de Monte Alegre PAREST do Araguaia PAREST do Chandless PAREST do Xing PAREST Dom Osrio Stoffel PAREST Guajar-Mirim PAREST Jalapo PAREST Lajeado PAREST Massairo Okamura PAREST Matupiri PAREST Rio Negro Setor Norte PAREST Rio Negro Setor Sul PAREST Serra dos Martrios Andorinhas PAREST Sumama PAREST Tucum PAREST Jos Incio da Silva - Z Bolo Fl PAREST Igaraps do Juruena PARNA Jamanxin PARNA Serra da Mocidade PARNA Cabo Orange PARNA Chapada dos Guimares PARNA da Amaznia PARNA da Serra da Cutia PARNA da Serra do Divisor PARNA de Anavilhanas PARNA do Araguaia
RO PA TO TO RO MT MT PA MT AC MT MT RO TO TO MT AM AM AM PA AM MT MT MT PA RR AP MT PA RO AC AM TO continua >>
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N UC
UF
157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183
PARNA do Ja PARNA do Juruena PARNA do Pantanal Matogrossense PARNA Ja PARNA Mapinguari PARNA Nhamund PARNA Pacas Novos PARNA Pico da Neblina PARNA Rio Novo PARNA Serra do Monte Roraima PARNA Serra do Pardo PARNA Viru PARNA dos Campos Amaznicos PARNA Montanhas do Tumucumaque Parque Ambiental Belm Parque da Cidade - Me Bonifcia REBIO da Fazendinha REBIO de Gurupi REBIO do Abufari REBIO do Jaru REBIO do Lago Piratuba REBIO do Parazinho REBIO do Rio Trombetas REBIO do Uatum REBIO Guapor REBIO Maicuru REBIO Nascente da Serra do Cachimbo UCs EM PROCESSO DE CRIAO PELO PROGRAMA ARPA
AM MT MT AM AM AM RO AM PA RR PA RR AM AP PA MT AP MA AM RO AP AP PA AM RO PA PA
17 84 104 184
Unidade de Conservao Croa/Valparaso RESEX do Baixo Rio Branco-Jauaperi Unidade de Conservao Lavrados de Roraima UC Cabeceira do Grande Xingu
AC RR RR MT
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UF MT
NOME Alexandre Milar Batistella Andr Alves Eduardo Muccillo de Barcellos Eliane Fachim Eliani Pena Renato Aparecido de Farias
INSTITUIO SEMA ICV Ibama SEMA SEMA Inst Ecolgico Cristalino SECTAM Ibama ICMBio SEDAM Kanind Ibama IP IP IP IP IP WWF-Brasil WWF-Brasil WWF-Brasil
PA RO
Ivelise Fiock Ana Rafaela DAmico Carolina Carneiro da Fonseca Marcos Eugnio Lengruber Porto Neide Faccin
RR SP
Antnio Lisboa Fernanda Rossetto Hercules Heleno Marcondes Quelu Ivete de Paula Lidiane Aparecida de Paula Lus Gustavo Hartwig Quelu
DF
Fernando Vasconcelos Francisco Jos Barbosa de Oliveira Filho Jos Maria de Freitas Fernandes
Tabela 4: Instrutores em algumas edies do Curso Introdutrio de Gesto de Unidades de Conservao na Amaznia NOME Adriana Ramos Aginaldo Queiroz Alexandra Carla Almeida Silva (in memorian) Alexandre Uezu Analuce Freitas Angelo de Lima Francisco Arnaldo Jnior Aristides Guimares Neto INSTITUIO ISA GTA Funbio IP TNC ICMBio Sema/AC Ibama continua >>
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NOME Carlos Eduardo Marinelli Claudio V. Padua Cristina Velasquez Danilo Costa Souza Danilo Pisani Souza David McGrath Edson Vidal Eugnio Pantoja Fbio Barreiros Francisco Missias Gilberto Sales Gislane Gomes Iara Vasco Ferreira Jasylene Abreu Jos Augusto Padua Jos Luiz Franco Jlio Gonchorosky Leandro Valle Ferreira Luciana Simes Manoel Amaral Mrcia R. Lederman Mrcia Dieguez Leuzinger Marcos Antnio Reis Arajo Maria das Graas de Souza Maria Helosa Fernandes Maria Olatz Cases Miguel Lanna Neide Baptista Gonalves Miranda Nurit Bensusan Paulo Amaral Paulo Carneiro Raquel Biderman Rita Mesquita Sherre Prince Nelson
INSTITUIO ISA IP ISA Consultor Consultor IPAM/ UFPA Imazon/ Esalq-USP Amazon Link Sebrae/AP Ibama/AC ICMBio Consultora MMA WWF-Brasil UFRJ MMA ICMBio Museu Emlio Goeldi WWF-Brasil IEB GIZ Procuradora do Estado do Paran Consultor IP Consultora GIZ; Consultora WWF-Brasil; Kfw Consultora IEB IMAZON ICMBio Consultora INPA IP continua >>
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ANEXOS
Anexo I: Participantes do primeiro encontro e instituies representantes NOME Analzita Mller INSTITUIO MMA-Programa Arpa UCP-Unidade Coordenadora do Programa Assessora, Braslia-DF OP-Oficina de Projetos Moderador, So Paulo INPA-Instituto Nacional de Pesquisa da Amaznia e IPIInstituto Piagau WWF-Brasil Coordenador de Programa reas Protegidas, Braslia- DF SEMA-Sec. E. M. Ambiente e Recursos Naturais Gerente Tcnica do ZEE, Acre IP - Instituto de Pesquisas Ecolgicas Coordenador de Pesquisa, Amazonas MMA-Diretoria de reas Protegidas Gerente de Projetos, Braslia-DF CNPT Coordenao Arpa, Braslia-DF IESA-Instituto de Estudos Socioambientais Gerente Tcnica, Amap Ibama Assessoria CGEUC/DIREC, Braslia - DF SEMA-Sec. E. M. Ambiente Chefe Diviso de UCs, Macap-AP SOS Amaznia Tcnica em EA, Acre continua >>
Celso Roberto Crcomo Cludia Pereira de Deus Cludio C. Maretti Cristina Maria Batista de Lacerda Eduardo Badialli
Fbio Arajo
Fenelon Mller
Gabriel Marchioro
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INSTITUIO GTZ/PCE Perita, Amazonas IP Instituto de Pesquisas Ecolgicas Coordenao Acadmica, So Paulo FVA - Fundao Vitria Amaznica Coordenador de Pesquisa, Amazonas Ibama
Patrcia A. Paranagu
Thiago Cardoso
IP-Instituto de Pesquisas Ecolgicas Pesquisador (Manejo dos Recursos Naturais), Amazonas Ibama Analista Ambiental da ESEC Anavilhanas, Amazonas SOS Amaznia Coordenadora das Aes do Consrcio AMAZONIAR, Acre PDA-SCA-MMA Componente equipe tcnica PDA-Mata Atlntica, Braslia-DF
Thiago Straus Rabelo Valria de Ftima Gomes Pereira Zar Augusto Soares
Anexo II: Participantes do segundo encontro e instituies representantes NOME Ailton Dias dos Santos Alexandra C. Almeida da Silva Alexandre Uezu Analzita Mller Anglica Griesinger Arlindo Gomes Filho Carlos Eduardo Anselmo Celso Roberto Crcomo INSTITUIO IEB Instituto Internacional de Educao do Brasil, Braslia DF FUNBIO, Rio de Janeiro IP Instituto de Pesquisas Ecolgicas, So Paulo MMA-Programa Arpa UCP-Unidade Coordenadora do Programa Assessora, Braslia-DF Ibama/ CGEUC, Braslia - DF Ibama Resex do Cazumb Iracema, Acre CI/ SDS, Amazonas OP-Oficina de Projetos Moderador, So Paulo WWF-Brasil (& UICN) Coordenador de Programa reas Protegidas, Braslia- DF continua >>
Cludio C. Maretti
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NOME Claudio Padua Cristina Maria Batista de Lacerda Daniel Rios de M. Borges Danilo Costa de Souza Eduardo Badialli Eliana Maria Corbucci Gordon Armstrong Gustavo Wachtel Henyo Trindade Barreto Filho Jessejames Lima da Costa Jos Augusto Padua Jlio Gonchorosky Marcos Antnio Reis Arajo Maria Olatz Cases Neide B. G. Miranda Onofra Cleuza R. Azevedo Patrcia A. Paranagu Renato da Silveira Rogrio Lopes Meireles Ronaldo Weigand Jr. Slvia Fernandes Suzana M. Padua Teresa Cristina Albuquerque de Castro Dias
INSTITUIO IP Instituto de Pesquisas Ecolgicas, Coordenador de Pesquisa, So Paulo SEMA-Sec. E. M. Ambiente e Recursos Naturais Gerente Tcnica do ZEE, Acre Ibama, Amazonas Consultor, Braslia DF IP - Instituto de Pesquisas Ecolgicas Coordenador de Pesquisa, Amazonas Ibama/ DIREC, Braslia DF IEB Instituto Internacional de Educao do Brasil, Braslia DF GTZ, Braslia DF IEB Instituto Internacional de Educao do Brasil, Braslia DF SEMA-Secretaria Estadual de Meio Ambiente Chefe Diviso de UCs, Amap UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro Ibama, Braslia DF GFA/ IP Projeto Doces Matas, Minas Gerais GTZ/PCE Perita, Amazonas Consultora, Rio de Janeiro SOS Amaznia, Amazonas IP Instituto de Pesquisas Ecolgicas Coordenao Acadmica, So Paulo IPI - Instituto Piagau, Amazonas IESA, Amap Arpa/ SBF/ MMA, Braslia DF IP Instituto de Pesquisas Ecolgicas, So Paulo IP Instituto de Pesquisas Ecolgicas, So Paulo Ibama, Analista Ambiental e Gerente Programa RPPN Coord. (Subst.) NUC, Amap
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Anexo III: Participantes do terceiro encontro e instituies representantes NOME Adriana Ramos Aristides Guimares Neto Carlos Eduardo Marinelli Danilo Pisani de Souza Eduardo Badialli Francisco Jos Barbosa de Oliveira Filho Gilberto Sales Jasylene Abreu Marco Antnio Vaz de Lima Maria Olatz Cases Miguel Lanna Nailza Pereira de Sousa Neide Baptista Gonalves Miranda Patrcia Amaral Paranagu Paulo Amaral Suzana Machado Padua INSTITUIO ISA ICMBio ISA Consultor IP WWF-Brasil ICMBio WWF-Brasil IP Consultora WWF-Brasil IP Consultora IP Imazon IP
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INTRODUO
Entre os diversos desafios postos aos gestores de unidades de conservao atualmente est o de lidar com as questes polticas e institucionais que tanto podem ameaar quanto beneficiar essas reas. Para dar conta dessa tarefa, preciso conhecer e compreender as polticas pblicas que regem a ao do Estado nas reas protegidas e em seu entorno. No que concerne s unidades de conservao na Amaznia brasileira, as dinmicas e tendncias de ocupao e as polticas de desenvolvimento que interferem no uso da terra, na proteo e na gesto das unidades de conservao merecem uma ateno especial. Por isso, fundamental para o gestor de unidade de conservao (UC) conhecer e analisar os principais instrumentos das polticas pblicas relacionadas s reas protegidas, bem como suas relaes com outras polticas afins. S assim, a gesto da unidade poder se dar de modo articulado s demais aes e estratgias desenvolvidas em um dado territrio. Esse captulo pretende contribuir com esse processo, a partir de uma melhor compreenso sobre o que poltica pblica, como as polticas ambientais se estruturaram no Brasil, como elas e as demais polticas setoriais interagem nos processos de criao de unidades de conservao, como a sociedade civil organizada tem participado desses processos e como se pode avaliar as polticas pblicas.
TPICOS:
INTRODUO 1. O QUE POLTICA PBLICA 2. CRONOLOGIA DA POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL 3. O SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE (SISNAMA) 4. HISTRICO DOS PROCESSOS DE CRIAO DE UNIDADES DE CONSERVAO 5. O SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO (SNUC) 6. IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS 7. RELAES ENTRE POLTICAS SETORIAIS 8. DESAFIO DA TRANSVERSALIDADE 9. AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS CONSIDERAES FINAIS REFERNCIAS
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e um contexto determinado permitem inferir a posio predominante do Estado frente a uma questo que atrai setores significativos da sociedade6. Essa uma abordagem to importante quanto delicada, especialmente em razo das enormes distncias guardadas entre a forma pela qual tais polticas so implementadas no territrio e as bases conceituais e formais sobre as quais esto formuladas. A posio do Estado no necessariamente a que est nos documentos oficiais. Alm disso, cabe incluir nessa anlise a complexidade das polticas pblicas em regies e temas, onde o limite entre o pblico e privado uma zona cinza de definies pouco claras. No preciso ir para as regies mais remotas do pas para encontrar proprietrios de terras e empreendedores que esto vereadores, prefeitos, deputados ou at governadores, e que no fazem essa distino ao tomar suas decises. Por tudo isso, fundamental compreender que []as polticas pblicas vo muito alm da ao governamental que visa a coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados (BUCCI, 2002, p. 241)7. A poltica pblica transcende os instrumentos normativos de plano ou de programa e revestida pela autoridade do Poder Pblico, tendo carter imperativo, mas deve contar tambm com a participao dos agentes privados. As polticas pblicas podem ser produzidas sob distintas estruturas legais e institucionais, em distintos contextos, sistemas e regimes polticos. As polticas pblicas sempre resultam de presses sociais, na maioria das vezes, organizadas e representativas da sociedade como um todo. Para uma adequada formulao de polticas, preciso um processo de planejamento que parta do reconhecimento da questo ou tema a ser tratado, e da identificao do problema que se pretende resolver. Em seguida, fundamental identificar as necessidades, as demandas, o que preciso para resolver o problema, fixando objetivos claros. A definio da poltica deve levar em considerao as diferentes opes e possibilidades, de modo a garantir o melhor retorno na interveno. A etapa final a avaliao das consequncias da poltica implementada. A forma como as polticas vem sendo formuladas e implementadas, entretanto, nem sempre segue esse roteiro bsico. Se analisarmos o histrico da poltica ambiental no Brasil, veremos que os aspectos conjunturais, muitas vezes, so mais determinantes para a tomada de deciso poltica.
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O Cdigo de guas, por exemplo, muito mais que a proteo a esse recurso natural, privilegiava sua explorao para gerao de energia eltrica. O Cdigo Florestal de 1934 trata as florestas como bem de uso comum e o primeiro a instituir a restrio de uso das propriedades rurais que ganharia no Cdigo Florestal de 1965 a definio de reserva legal. J naquele momento, foi estabelecido o limite de 25% para cada propriedade manter como vegetao nativa para suprir as necessidades de uso de madeira na propriedade, tanto como lenha quanto para construo civil. A Constituio Federal de 1934 introduziu na legislao brasileira a categoria de monumento pblico natural, enquanto que o Cdigo Florestal de 1934 inseriu a noo de rea reservada - ainda que de forma limitada -, reconhecendo naquele momento trs categorias bsicas: parques nacionais, florestas nacionais, estaduais e municipais, e florestas protetoras. A responsabilidade pela administrao dessas reas coube ao Servio Florestal, criado em 1921 como seo especial do Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio, com o objetivo de conservar, beneficiar, reconstituir, formar e aproveitar as florestas. Tambm foi na dcada de 1930 que o Brasil instituiu suas primeiras unidades de conservao, o Parque Nacional de Itatiaia, criado em 1937, e os de Iguau e Serra dos rgos, em 1939, com nfase na proteo de ecossistemas de grande valor esttico e/ ou cultural - os monumentos pblicos naturais. Essas medidas foram tomadas num contexto histrico e social de transio do liberalismo para a ampliao do papel do Estado na conduo da modernizao capitalista do pas e na articulao, centralizada e autoritria, de sua unidade nacional (COSTA 1988, apud BARRETTO FILHO, 2001). Data da a confuso entre o direito de soberania com a dominialidade estatal dos recursos naturais, que tem repercusses at hoje. A legislao ambiental vai ganhando forma na dcada de 1960, em meio aos governos militares. Desse perodo, datam o novo Cdigo Florestal (Lei n 4.771, de 15.09.1965), a Lei de Proteo Fauna (Lei n 5.197, de 03.01.1967), Decreto-lei n 221 (Cdigo de Pesca), Decreto-lei n 227 (Cdigo de Minerao), Lei n 4.504, de 30.12.1964 (Estatuto da Terra), e Decreto-lei n 289, (todos de 28.02.1967), que cria o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), com o objetivo de []cumprir e fazer cumprir tanto o Cdigo Florestal, quanto a Lei de Proteo Fauna. A legislao dessa poca j demonstra preocupaes com a utilizao dos recursos naturais de forma racional, uma vez que j se reconhecia que a transformao destes em riqueza dependia de uma explorao mais equilibrada, principalmente pela necessidade de atender a diferentes finalidades. A realizao da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente, em Estocolmo, 1972, tambm um marco fundamental para o Brasil. Durante a Conferncia, era claro o impasse entre os pases pobres, que defendiam o crescimento a qualquer custo, e os pases ricos, que propunham crescimento zero (GODOY, 2007). Evidentemente, as diferentes vises sobre o desenvolvimento e o papel do meio ambiente para cada pas tornavam o debate ainda mais complexo, j que era a primeira vez que os pases discutiam esses temas. Os resultados da Conferncia de Estocolmo refletiram um pouco de cada posio. O debate da Conferncia baseou-se em dois documentos. O chamado Relatrio do Clube de Roma foi elaborado por um grupo de pesquisadores coordenado por Dennis L. Meadows. Intitulado Os limites do Crescimento, esse relatrio aponta para os limites do crescimento econmico levando em conta as tendncias de crescimento da populao, industrializao, poluio, produo de alimentos e diminuio de recursos naturais. O relatrio indica a possibilidade de modificao dessas tendncias de crescimento, de modo a gerar condies de estabilidade ecolgica e econmica que
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garantissem as necessidades materiais bsicas de cada indivduo. Segundo o relatrio, quanto antes a populao mundial decidir modificar esse processo, maiores sero suas possibilidades de xito, ou seja, o documento trazia uma viso clara dos limites do planeta e das restries que ele impunha populao e s suas atividades e advertia para uma crise mundial, caso essas tendncias se perpetuassem. J o documento base da Conferncia de Estocolmo denominado Uma Terra somente: a preservao de um pequeno planeta, elaborado por Brbara Ward e Ren Dubos, da Organizao das Naes Unidas (ONU), reuniu 70 especialistas do mundo e reforou, em grande parte, as concluses do Relatrio do Clube de Roma. Os debates em Estocolmo giraram em torno da questo do controle populacional e da necessidade de reduo do crescimento econmico. Os pases em desenvolvimento questionaram essas posies, considerando que se tratava de um movimento para aumentar a subordinao dos pases subdesenvolvidos aos pases desenvolvidos. A declarao do Encontro buscou equacionar esses dilemas destacando a soberania dos pases sobre seus territrios e os recursos naturais e tambm sobre sua necessidade e liberdade de alcanar o desenvolvimento. Prevalecia na poca a viso de que a pobreza era o maior dos males, e que eram os pobres que geravam os problemas ambientais, na perspectiva de que explorariam os recursos naturais em busca da sobrevivncia. A tese parecia ignorar que a degradao est associada a demandas e expectativas de acumulao muito distantes da realidade das populaes mais pobres. A posio oficial brasileira na Conferncia refletia o momento do milagre econmico vivido pelo pas. O Brasil defendia que o principal sujeito da proteo ambiental deveria ser o Homem, e que as consequncias da pobreza (falta de saneamento bsico e de cuidados com a sade pblica - alimentao e higiene) eram to ou mais importantes que a poluio industrial, oriunda do desenvolvimento. Ficou famosa uma faixa estendida em protesto contra a posio dos pases em desenvolvimento com os dizeres: Bem-vindos poluio, estamos abertos a ela. O Brasil um pas que no tem restries, temos vrias cidades que receberiam de braos abertos a sua poluio, porque ns queremos empregos, dlares para o nosso desenvolvimento. No rastro da Conferncia, o Brasil criou, no mbito do Ministrio do Interior, a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), em 1973, primeiro rgo autnomo da Administrao Direta voltado []para a conservao do meio ambiente e uso racional dos recursos naturais. Foi a SEMA que elaborou a proposta que redundaria na Lei n 6.938, que estabeleceu a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Alm das influncias da Conveno de Estocolmo, a legislao inovou no reconhecimento da necessidade de um modelo descentralizado, e criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) tal como conhecemos hoje. De volta ao cenrio internacional, em 1980 foi publicado o documento A Estratgia Mundial para a Conservao (Nova York), elaborado pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), Unio Internacional para a Conservao da Natureza (UICN) e WWF. O texto explorava as interfaces entre conservao de espcies e ecossistemas e entre a manuteno da vida no planeta e a preservao da diversidade biolgica, introduzindo, pela primeira vez, o conceito de desenvolvimento sustentvel. Em 1982 foi a vez do relatrio Brundtland - Nosso Futuro Comum, elaborado pela Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, criada pelas Naes Unidas e presidida por Gro Brundtland, primeira-ministra da Noruega. Esse documento consolidou uma viso crtica do modelo de desenvolvimento adotado pelos pases industrializados e mimetizado pelas naes em desenvolvimento, ressaltando a incompatibilidade entre os padres de produo e consumo vigentes nos primeiros e o uso racional dos recursos naturais e a capacidade de suporte dos ecossistemas.
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equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Dessa forma, reconhece a necessidade de proteo do meio ambiente e da participao da sociedade na gesto e implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente. A institucionalizao da gesto ambiental continuou com a criao, em 1985, do Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, e, em 1989, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama). s vsperas da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUCED), realizada no Brasil e mais conhecida como ECO 92, o governo federal criou a Secretaria Especial de Meio Ambiente, vinculada Presidncia da Repblica. No ano de realizao da Conferncia, foi criado o Ministrio do Meio Ambiente. Como resultado da Conferncia do Rio, tivemos o estabelecimento de um conjunto de acordos internacionais extremamente relevantes para pautar as polticas e legislaes nacionais. So eles, a Conveno sobre Mudanas Climticas, a Conveno de Diversidade Biolgica, a Declarao sobre Florestas, a Declarao do Rio e a Agenda 21. Do ponto de vista da legislao, outros marcos importantes so a Lei n 9.433 da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, de 1997; a Lei n 9.605, de Crimes Ambientais, em 1998; e a Lei n 9.985, que cria o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), em 2000.
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proteo da biodiversidade. Na dcada de 1970, foi comum a criao de unidades de conservao fazer parte de componentes especficos de projetos de desenvolvimento, como foi o caso do Projeto de Desenvolvimento e Pesquisa Florestal (PRODEPEF), no mbito do II Plano Nacional de Desenvolvimento - 1975 1979. Isso explica, de certa forma, que a assim denominada []dcada do progresso dos Parques Nacionais na Amrica do Sul (WETTEBERG et al, 1985) coincida em parte com a chamada dcada da destruio (WWF, 1991), em que o desmatamento avanou significativamente na Amaznia. A criao e manuteno de unidades de conservao como medida mitigadora e/ou compensatria do estabelecimento de obras e empreendimentos de infraestrutura mantm-se como estratgia at hoje.
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Natural (RPPN), a tipificao de crimes ambientais nas unidades de conservao, a possibilidade de reclassificao de uma unidade para outra categoria em razo da presena de populaes em seu interior, e a iseno de Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) pretendida para as parcelas privadas de terras em unidades de conservao, por j constar de lei especfica. O texto com os vetos foi consolidado na Lei n 9.985 de 2000. O SNUC foi alterado em 2005 por uma Medida Provisria, que instituiu a figura da rea de Limitao Administrativa Provisria (ALAP), criada para estabelecer restries de uso a reas onde, posteriormente, sero criadas UCs. Alm disso, para responder a um questionamento judicial imposto pela Confederao Nacional da Indstria (CNI), o governo alterou a Lei do SNUC para fixar em 0,5% (meio por cento) o limite mximo para a compensao financeira por significativo impacto ambiental de empreendimentos. Essa ltima alterao, provocada por uma Ao Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela CNI perante o Supremo Tribunal Federal (STF) um bom exemplo de como o judicirio tem sido acionado para se pronunciar em matrias ambientais. Outro instrumento processual bastante utilizado na defesa do meio ambiente a Ao Civil Pblica, prevista na Constituio Federal com o objetivo de reprimir ou prevenir danos ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimnio pblico, aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. A tramitao do SNUC no Congresso Nacional e as mudanas posteriores do uma ideia de como funcionam os diferentes poderes da Repblica. O Legislativo, o Executivo e o Judicirio atuam de forma independente, mas com grande influncia de um sobre o outro. No mbito de cada poder, os diferentes interesses e posies se manifestam de modos distintos, s vezes explicitamente, outras vezes por meio de presses difusas.
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Decreto n 4.339, de 22 de agosto de 2002. Decreto n 6.040, de 7 de fevereiro de 2007. Decreto n 6.047, de 22 de fevereiro de 2007. Lei n 9.433, de 08 de janeiro de 1997. Lei n 9.795, de 27 de abril de 1999, e Decreto n 4.281, de 25 de junho de 2002. Lei n 12.187, de 29 de dezembro de 2009.
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Protegidas (PNAP)14, que, alm das unidades de conservao, contemplou as terras indgenas e de remanescentes de quilombos. O plano foi formulado no mbito da abordagem ecossistmica, buscando a efetividade do conjunto de reas protegidas e sua contribuio para a reduo da perda de diversidade biolgica. Alm disso, prev aes relacionadas ao desenvolvimento e ao fortalecimento da capacidade institucional para gesto do SNUC, bem como de uma estratgia nacional de educao e de comunicao para as reas protegidas. A execuo dessas diretrizes concretiza-se por meio de programas, entre eles o Programa de reas Protegidas, previsto no PPA.
8. DESAFIO DA TRANSVERSALIDADE
Uma das formas de buscar minimizar tais conflitos e construir estratgias integradas de desenvolvimento e conservao o desenvolvimento de planos interministeriais, que congreguem diferentes setores em torno de uma mesma abordagem ou territrio. Foi o que o governo federal tentou fazer com o Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia (PPCDAM) e o Plano BR-163 Sustentvel. A criao do PPCDAM constituiu um grande avano no tratamento do tema pelo governo federal. incontestvel que o estabelecimento de relaes entre o desmatamento e a grilagem, o
14 Decreto n 5.758, de 13 de abril de 2006. 15 Gustavo Faleiro, em O ECO, 22/08/07, sobre a Reserva Biolgica do rio Trombetas e a Floresta Nacional de Sarac-Taquera.
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trabalho escravo e outras atividades, instituindo responsabilidades de diversas reas sobre as alteraes no uso da terra, foi um grande avano. Entretanto, nem todos os setores de governo assumiram totalmente seu papel e a maior parte das aes coube ao MMA. O Plano BR-163 Sustentvel contempla quatro grandes eixos temticos: ordenamento territorial e gesto ambiental; fomento s atividades produtivas; infraestrutura para o desenvolvimento; incluso social e cidadania. O grande avano contido na proposta a tentativa de tratar, de forma integrada, diferentes demandas de setores sociais distintos para diferentes rgos de governo, trazendo para a discusso da pavimentao da estrada outros componentes do desenvolvimento regional investimentos para promoo da agricultura familiar, servios de educao, sade, aes de conservao ambiental e desenvolvimento sustentvel, entre outros. Dessa forma, a proposta no se atm apenas a um projeto de obra, de infraestrutura, mas a uma estratgia de gesto ambiental e territorial para toda a regio. Em ambos os casos, a criao de unidades de conservao surge como estratgia articulada a aes de desenvolvimento territorial e social. A existncia dos planos contribui para uma gesto mais articulada, mas nem sempre impede os conflitos. Foi no mbito do Plano BR-163 Sustentvel que, em 2006, o governo federal criou assentamentos de reforma agrria sobrepostos ao Parque Nacional da Amaznia, uma das mais antigas UCs da regio. A elaborao desses planos tambm tem sido uma alternativa para superar a limitao dos Estudos de Impacto Ambiental de obras de infraestrutura, que, no geral, no do conta da complexidade de questes socioambientais a serem consideradas na implementao de um grande empreendimento. Os planos surgem como opo na ausncia de instrumentos de planejamento que garantam a perspectiva do desenvolvimento regional sustentvel. Outros instrumentos ainda no regulamentados no Brasil, mas que vem sendo utilizados para analisar empreendimentos so a Avaliao Ambiental Estratgica e a Avaliao Integrada de Bacias Hidrogrficas. A primeira, promove a avaliao dos impactos ambientais de um conjunto de projetos para um mesmo setor, tais como transportes, energia, sade, saneamento, entre outros. Isso obrigaria a se avaliar em conjunto, por exemplo, todos os projetos de energia previstos para uma mesma regio como a Amaznia. A Avaliao Integrada de Bacias Hidrogrficas, por sua vez, permite identificar antecipadamente o potencial energtico e as condies da bacia para implementao de hidreltricas, apontando os efeitos sinrgicos e cumulativos que resultaro da construo das barragens. Ambos os processos permitiriam uma discusso prvia elaborao dos Estudos de Impacto Ambiental. Assim, a definio da relevncia e da prioridade da obra se daria em um processo de negociao com os diferentes setores da sociedade envolvidos, beneficiados ou impactados, antes do licenciamento. S seriam licenciados projetos j previamente acordados com a populao. E o licenciamento cumpriria sua funo fundamental de identificar e estabelecer meios para minimizar, mitigar e compensar os potenciais impactos. A inexistncia de instrumentos de planejamento como esses tem onerado o licenciamento ambiental de grandes obras, produzindo grandes polmicas. Elas so agravadas pelo fato de que no h na legislao brasileira outra oportunidade para manifestao da sociedade sobre tais obras. Sendo assim, todos os conflitos sociais, econmicos e tcnicos surgem no momento do licenciamento. O debate em torno dos Estudos de Impacto Ambiental acaba por incluir outras variveis que no apenas aquelas relativas ao impacto ambiental. Questes sobre a prpria adequao dos projetos tcnicos, a relevncia da obra e outros aspectos passam a fazer parte dos debates.
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CONSIDERAES FINAIS
Alguns dos maiores desafios da gesto pblica tambm esto presentes nas unidades de conservao. Por mais esforos de planejamento que tenham sido feitos nos ltimos anos, com diversos estudos e metodologias desenvolvidas para apontar reas prioritrias para conservao da biodiversidade, ainda a conjuno entre demanda e oportunidade que tem pautado os processos de criao de UCs. A questo de recursos financeiros tambm no est totalmente equacionada. Levantamento do Ministrio do Meio Ambiente16 aponta que os custos anuais de manuteno das reas protegidas no Brasil passam dos R$ 900 milhes, sendo que, em 2008, o oramento total gasto pelo jovem Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), Ibama, MMA, Servio Florestal Brasileiro, cooperao internacional e compensao ambiental somaram apenas R$ 331 milhes. A capacidade de o prprio sistema gerar receitas a partir de atividades tursticas e educacionais depende de uma viso de insero estratgica das UCs em projetos de desenvolvimento regional, que precisa ser desenvolvida. Outro desafio de grandes propores est na gesto participativa. Tanto o SNUC quanto o Plano Nacional de reas Protegidas esto baseados na premissa de que a UC deve ser gerida em um processo inclusivo. Entretanto, as condies para o exerccio dessa gesto participativa nem sempre esto dadas. Alm de recursos humanos e financeiros, esse processo depende de processos cumulativos de envolvimento e capacitao dos diferentes segmentos sociais envolvidos. A falta de integrao entre as partes na estrutura de governo outro entrave a ser superado. Em um governo de coligaes, em que os ministrios so partidarizados, e em que cada um tende a querer capitalizar para si as iniciativas, a interao entre
16 Pilares para a Sustentabilidade Financeira do Sistema Nacional de Unidades de Conservao/ Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria de Biodiversidade e Florestas. Departamento de reas Protegidas. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, 2009.
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os rgos de governo acaba acontecendo majoritariamente em situaes de conflito, ou seja, as macropolticas no interagem entre si, mas a integrao no territrio inevitvel. Muitas vezes, cabe ao gestor, no nvel local, superar as idiossincrasias estabelecidas entre as instituies. Alm de todos esses desafios j citados, nosso sistema nacional de unidades de conservao ainda precisa se preparar para enfrentar potenciais impactos das mudanas climticas. preciso aprofundar estudos sobre a vulnerabilidade do sistema crise climtica, que passa a ser mais uma varivel nessa j to complexa equao da conservao ambiental.
REFERNCIAS
AHRENS, Srgio. O Novo Cdigo Florestal Brasileiro: Conceitos Jurdicos Fundamentais. Trabalho voluntrio apresentado no VIII Congresso Florestal Brasileiro. So Paulo: Sociedade Brasileira de Silvicultura, 2003. 15p. BARRETTO FILHO, Henyo T. Da nao ao planeta atravs da natureza. Uma abordagem antropolgica das Unidades de Conservao de proteo integral na Amaznia brasileira. Tese de doutorado em Antropologia Social. FFLCH/USP. 2001. BUCCI, Maria Paula D. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002. GODOY, Amalia Maria Goldberg. Ecodesenvolvimento Evoluo Histrica. Disponvel em: http://amaliagodoy.blogspot.com/. Acesso em janeiro de 2009. MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Pilares para a Sustentabilidade Financeira do Sistema Nacional de Unidades de Conservao. Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria de Biodiversidade e Florestas. Departamento de reas Protegidas. Braslia, 2009. OSZLAK, Oscar; ODONNELL, Guillermo. Estado y polticas estatales en America Latina: hacia una estrategia de investigacin.1976. Documento CEDES/CLACSO. p. 21. Disponvel em: http://201.231.178.100/Publicaciones/Doc_t/Doc_t04.pdf WETTERBERG, Gary B.; JORGE-PDUA, Maria Tereza; TRESINARI, Angela; PONCE DEL PRADO, Carlos F. Decade of Progress for South American National Parks: 1974-1984. Washington: International Affairs of the National Park Service. U. S. Department of Interior, 1985. WWF/CENTRAL INDEPENDENT TELEVISION. The Decade of Destruction. The story of Amazonias rainforest during the 1980s. UK: WWF/CENTRA, 1991.
ADRIANA RAMOS:
Comunicadora social, Secretria Executiva do Instituto Socioambiental (ISA), onde atua no Programa de Poltica e Direito Socioambiental desde 1995. Coordenadora do Grupo de Trabalho sobre Florestas do Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (FBOMS), faz parte do Comit Orientador do Fundo Amaznia do BNDES e da Comisso Executiva do Frum Amaznia Sustentvel. E-mail: adriana@socioambiental.org
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INTRODUO
Esse captulo tem como objetivo apresentar um panorama da legislao ambiental brasileira atualmente em vigor. Para tanto, faz-se necessrio, em primeiro lugar, compreender quando e em que circunstncias as diversas normas de proteo ao ambiente natural foram editadas, para que se possa, a partir da compreenso do contexto que envolveu sua confeco, analisar o seu contedo. Como se poder verificar nesse captulo, em diferentes momentos polticos, econmicos e sociais de nosso pas, houve a edio de leis ambientais, muitas vezes em aparente oposio poltica governamental que estava sendo implementada. Desse modo, a anlise proposta ser iniciada na dcada de 1930, quando as primeiras normas visando efetiva proteo do ambiente natural comearam a ser editadas, procurando-se abordar as leis mais importantes produzidas at o presente momento. Para cada um desses diplomas, sero avaliados os principais institutos envolvidos, o que permitir ao leitor traar um panorama atual da moldura legal ambiental brasileira. Ser, todavia, conferida uma maior nfase ao Cdigo Florestal (Lei n 4.771/65) e Lei n 9.985/00, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), quando sero abordadas diferentes espcies de espaos territoriais especialmente protegidos.
TPICOS:
INTRODUO 1. LEGISLAO AMBIENTAL BRASILEIRA: 1930 A 1959 2. DCADA DE 1960: O ATUAL CDIGO FLORESTAL 3. DE 1970 A 1988: POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E A NOVA CONSTITUIO FEDERAL 4. DE 1989 A 2010: A ERA DAS LEIS SOCIOAMBIENTAIS CONSIDERAES FINAIS REFERNCIAS
Este captulo foi elaborado antes da aprovao da Lei no 12.651/12 e da publicao da Medida Provisria no 571/12, que tratam sobre reas de preservao permanente e reservas legais.
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Os primeiros, tendo a frente John Muir, pregavam a criao de parques nacionais para a preservao da natureza selvagem, na esteira da filosofia romntica de autores como Catlin, Thoreau e Marsh (FRANCO, 2002). A ideia era basicamente a instituio, pelo Estado, de espaos ambientais cercados, onde a populao local fosse retirada e proibida a realizao de qualquer atividade produtiva. Muito embora a luta dos preservacionistas tenha se iniciado no vale do Yosemite, no Estado da Califrnia, o primeiro parque nacional institudo foi o do Yellowstone, no Wyoming, em razo de relatos das belezas do local oferecidos por ndios e comerciantes que j haviam estado na rea. Surge, assim, no apenas o primeiro parque nacional norte-americano, mas o primeiro parque nacional do mundo, sendo, logo em seguida, criados vrios outros parques, entre os quais o do Yosemite. Por outro lado, os adeptos da corrente conservacionista, como Gifford Pinchot, defendiam a utilizao racional de recursos naturais, prevenindo-se o desperdcio e, ao mesmo tempo, garantindo sua preservao para as futuras geraes (FRANCO, 2002). A influncia poltica que as duas correntes alcanaram foi to grande que Theodore Roosevelt, eleito presidente dos Estados Unidos em 1901, nomeou Pinchot Secretrio de Estado para a Conservao e, ao mesmo tempo, criou diversas reservas florestais e parques nacionais (FRANCO, 2002). As ideias desses dois grupos foram exportadas para diferentes pases, inclusive para o Brasil. Por essa razo, ainda durante o perodo imperial, o engenheiro e poltico Andr Rebouas j defendia a criao de dois parques nacionais no pas, um na Ilha do Bananal e outro em Sete Quedas (URBAN, 1998). Todavia, somente em 1937 o primeiro parque nacional brasileiro foi institudo, o de Itatiaia, na divisa entre Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais. Ainda outros dois parques nacionais foram criados naquela dcada, Iguau e Serra dos rgos, ambos em 1939. Interessante apontar que no houve, no Brasil, ao menos inicialmente, uma ciso no movimento ambiental emergente, e os mesmos ambientalistas que defendiam a criao de parques nacionais tambm pregavam o seu embelezamento, assim como a utilizao racional de recursos naturais. Segundo Franco (2002), tanto o manejo florestal quanto a criao de reservas ganhavam espao na conduo de uma poltica ambiental, a partir de um projeto que encontrava no ambiente natural a principal fonte de nacionalidade, e acabava por conferir coerncia prtica de aes de proteo que, em outros pases, eram tidas como contraditrias. No mbito normativo, em 1934 foram decretados por Vargas o primeiro Cdigo Florestal (Decreto n 23.793) e o Cdigo de guas (Decreto n 24.643). No possuam esses diplomas, contudo, objetivo exclusivamente de preservao da natureza, mas de delimitao, relativamente a recursos estratgicos passveis de explorao industrial, dos poderes pblicos e privados. De qualquer forma, as medidas de proteo acabaram por produzir efeitos conservacionistas sobre sua explorao (DRUMMOND, 1999; DRAIBE, 2004). As aes de proteo ao meio ambiente, na dcada de 1930, oscilaram, portanto, entre a criao de parques nacionais e o exerccio de controle, pelo Poder Pblico, sobre a explorao econmica de alguns recursos naturais, padro que se repetiu ao longo dos anos. Na dcada seguinte, pode-se mencionar a edio do Decreto-lei n 2.014/40, que autorizou os Governos estaduais a promover a fiscalizao das florestas; o Decreto n 3.583/41, que proibiu a derrubada de cajueiros; o Decreto-lei n 5.894/43, que regulamentou a proteo aos animais; e o Decreto-lei n 6.912/44, que reorganizou o Servio Florestal Federal. Foi criada, no mbito do Servio Florestal, uma Seo
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de Parques Nacionais, que passou a ser responsvel pela sua gesto, incluindo-se em suas atribuies a conservao, a promoo de pesquisa e a organizao de museus e herbrios (LEUZINGER, 2009). Na esfera das relaes internacionais, foi expedido o Decreto Legislativo n 3, de 13/02/48, que aprovou a Conveno para a Proteo da Flora, da Fauna e das Belezas Cnicas Naturais dos Pases da Amrica, assinada pelo Brasil, em 27/12/1940, mas que somente seria ratificada em 1966, por meio do Decreto n 58.054. A Conveno estabeleceu novas categorias de unidades de conservao, alm das j existentes, que passaram a abarcar: parque nacional, reserva nacional, monumento natural e reserva de regio virgem. Apesar da redemocratizao do pas, o fato de no terem sido institudas unidades de conservao nos anos 1940, ao lado da anlise do teor das normas ambientais editadas e a falta de dispositivos de proteo ao meio ambiente pela Constituio de 1946, revelam no ter a questo ambiental sido incorporada, naquele momento, agenda governamental, apesar de terem surgido, a partir da dcada de 1930, as antecessoras das organizaes nogovernamentais ambientalistas. So exemplos a Sociedade de Amigos de Alberto Torres e a Sociedade Amigos das rvores e, em 1958, a Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza (FBCN), organizao civil ambiental filiada Unio Internacional para a Conservao da Natureza (UICN), a demonstrar o incio da mobilizao da sociedade civil para fins de proteo do ambiente natural. Quanto s unidades de conservao, entre 1939 e 1959, poucas foram criadas (LEUZINGER, 2009).
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(antigas florestas protetoras, segundo o Cdigo Florestal de 1934) e institui a reserva legal, ambos considerados espaos ambientais extremamente importantes. O ponto principal da norma reside, portanto, na criao de espaos protegidos, como forma eficiente de garantir a proteo de florestas e outras formas de vegetao consideradas relevantes s terras que revestem (LEUZINGER, 2009). As reas de preservao permanente (APP) foram divididas em legais e administrativas. As APPs legais, estabelecidas no art. 2, no necessitam de ato de criao especfico, pois existem pelo simples efeito da lei. Seu objetivo, que originalmente envolvia apenas a proteo de solo e gua, hoje abrange, nos termos do art. 1, II, a preservao de recursos hdricos, da paisagem, da estabilidade geolgica, da biodiversidade, do fluxo gnico de fauna e flora, a proteo do solo e bem-estar das populaes humanas. O pargrafo nico do art. 2 no deixa dvidas de que as APPs devem ser observadas em reas urbanas e rurais, quando presente qualquer dos requisitos constantes dos incisos daquele dispositivo. As APPs administrativas devem ser criadas especificamente pelo Poder Pblico, o que impe sejam indenizadas as reas particulares por elas afetadas, ao contrrio do que ocorre com as APPs legais, que no ensejam qualquer indenizao aos particulares. Como as APPs, qualquer que seja a espcie, possuem um regime absolutamente restritivo, que no admite a utilizao direta de recursos naturais nela existentes, a no ser que haja expressa autorizao do rgo ambiental competente, acaba no sendo interessante a instituio de APPs administrativas pelo Estado, na medida em que o custo seria praticamente o mesmo envolvido na criao de uma unidade de conservao de proteo integral, que traz muito mais vantagens. Deve-se observar, todavia, que a APP indgena, prevista pelo art. 3, g, constitui uma espcie deslocada de APP legal, pois o Cdigo Florestal determina, para as florestas que integram o patrimnio indgena, o regime de preservao permanente s pelo efeito da lei. O art. 3-A, introduzido pela Medida Provisria n 2.166-67/2001, adaptando a norma Constituio Federal de 1988, que conferiu direitos especficos aos ndios, determina que []a explorao dos recursos florestais em terras indgenas somente poder ser realizada pelas comunidades indgenas em regime de manejo florestal sustentvel, para atender a sua subsistncia, respeitados os arts. 2 e 3 desse Cdigo. Em outras palavras, as APPs indgenas, desde que no sejam aquelas previstas pelo art. 2 ou outras categorias apontadas pelo art. 3 do Cdigo Florestal, admitem uso direto dos recursos naturais, mas apenas pelos prprios ndios, o que inviabiliza sua explorao por terceiros, em regime de manejo sustentvel, o que impede a explorao predatria, e para sua subsistncia (LEUZINGER e CUREAU, 2008). As reas de reserva legal, espaos ambientais tambm institudos pelo Cdigo Florestal, constituem percentuais de qualquer propriedade rural, pblica ou privada, cuja localizao deve ser aprovada pelo rgo ambiental, que no podem sofrer corte raso. A finalidade original era manter parcelas representativas de todos os ecossistemas existentes no pas. Atualmente, o art. 1, III, do Cdigo vai alm e as define como a []rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo da fauna e flora nativas. Nos termos do art. 16, as florestas e outras formas de vegetao nativa, ressalvadas as APPs, so passveis de supresso, desde que a propriedade rural mantenha como reserva legal os seguintes percentuais, calculados de acordo com a regio em que a propriedade ou posse estejam localizadas: a) 80% quando situada em rea de floresta na Amaznia Legal; b) 35% em rea de cerrado situada na Amaznia Legal; c) 20% nas demais regies; d) 20% em reas de campos gerais localizados em qualquer regio, inclusive na Amaznia (LEUZINGER e CUREAU, 2008).
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Como a reserva legal possui finalidade distinta da APP, no h compensao entre elas, exceto nos casos expressamente previstos nos incisos do 6 do Cdigo Florestal, quando a soma da vegetao nas duas exceder a: 80% da propriedade rural localizada na Amaznia Legal; 50% da propriedade rural localizada nas demais regies do pas; 25% da pequena propriedade rural. Outra diferena em relao APP que a rea de reserva legal dever ser averbada margem da inscrio da matrcula do imvel, no registro de imveis competente, sendo vedada sua alterao a qualquer ttulo. Os proprietrios ou possuidores de imveis rurais com rea de floresta nativa, primitiva ou regenerada, ou outra forma de vegetao nativa em extenso inferior aos percentuais estabelecidos no art. 16, podero, nos termos do inciso III do art. 44 do Cdigo Florestal, na redao que lhe foi emprestada pela Medida Provisria n 2.166/01, adotar as seguintes alternativas: a) Recompor a reserva legal mediante o plantio de espcies nativas, a cada trs anos, de um dcimo da rea total; b) Conduzir regenerao natural, desde que seja atestada a viabilidade dessa alternativa pelo rgo ambiental; c) Compensar a reserva legal por outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia, conforme critrios que devero ser estabelecidos em regulamento (compensao extrapropriedade). Nesse ltimo caso, o 4 do art. 44 determina que, no sendo possvel a compensao dentro da mesma microbacia, ela poder ser feita dentro da mesma bacia hidrogrfica e do mesmo Estado, em rea equivalente em importncia ecolgica e extenso. O problema que o dispositivo no explicita o que deve ser entendido por se no for possvel, devendo-se, todavia, adotar interpretao restritiva nesses casos, o que conduz possibilidade de aplicao do 4 do art. 44 apenas nos casos em que no haja rea disponvel para compensao na mesma microbacia e ecossistema (LEUZINGER e CUREAU, 2008). A Medida Provisria n 2.166/01 introduziu tambm a possibilidade de que a compensao seja realizada por meio de arrendamento de rea sob regime de servido florestal ou de aquisio, pelo proprietrio rural, de Cotas de Reserva Florestal (CRF). Constitui a CRF um ttulo representativo de vegetao nativa sob o regime de servido florestal, reserva particular do patrimnio natural ou reserva legal, institudas voluntariamente por proprietrio rural sobre vegetao que exceder, em sua propriedade, aos percentuais exigidos pelo art. 16 do Cdigo. Nesses casos, exigido que o arrendamento ou o ttulo digam respeito a reas localizadas na mesma microbacia e que sejam pertencentes ao mesmo ecossistema daquele onde est a propriedade desprovida de reserva legal. Constitui essa hiptese de compensao um valioso instrumento econmico colocado disposio de proprietrios rurais que queiram auferir ganhos com a conservao de reas vegetadas em percentual superior ao que legalmente exigido a ttulo de reserva legal (LEUZINGER e CUREAU, 2008). Dois anos aps a edio do Cdigo Florestal, outro importante diploma legal foi promulgado, a Lei n 5.197/67, conhecido como Cdigo de Caa, que garante proteo mais efetiva aos recursos faunsticos e expressamente revoga o Decreto-lei n 5.894/43. Nos termos do art. 1, []os animais de quaisquer espcies, em qualquer fase de seu desenvolvimento e que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituindo a fauna silvestre, bem como seus ninhos, abrigos e criadouros naturais, so propriedade do Estado, sendo proibida a sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha. O Cdigo Florestal e o Cdigo de Caa estabeleceram novos conceitos para parques nacionais, reservas biolgicas, florestas nacionais e parques de caa (tendo este ltimo corrigido a anterior equivalncia conceitual entre parques nacionais e reservas biolgicas), procurando observar as recomendaes sobre polticas conservacionistas elaboradas pelo 1 Congresso Mundial sobre Parques Nacionais, ocorrido em Seattle, 1962 (BRITO, 2000). Ainda em 1967 foi institudo o Instituto Brasileiro de
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Desenvolvimento Florestal (IBDF), ligado ao Ministrio da Agricultura, que passou a ser responsvel pela administrao das unidades de conservao. A Constituio de 1967, bem como a Emenda Constitucional n 1/69, todavia, no trouxeram disposies especificamente protetoras do ambiente natural, contando apenas com referncias ao meio ambiente diludas em seu corpo. Isso se explica em razo do projeto de desenvolvimento que era desenhado para o pas, que vivia um momento de industrializao pesada. Mesmo assim, alguns grupos vo ganhando destaque na luta pela preservao ambiental. Em 1971, tendo frente o engenheiro agrnomo, Jos Lutzemberger, foi criada a Associao Gacha de Proteo do Ambiente Natural (AGAPAN), que denunciou, na linha do trabalho de Rachel Carson, os riscos sade e ao meio ambiente causados pela utilizao excessiva de agrotxicos, influenciando a instituio de uma srie de outras organizaes na dcada de 1980 (LEUZINGER, 2009).
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O Decreto n 84.017/79 instituiu a regulamentao dos parques nacionais no Brasil, na esteira do movimento mundial de consolidao de regras para a definio de objetivos para criao e implementao desses espaos ambientais, a partir da realizao de Congressos Mundiais de Parques Nacionais. O regulamento tornou obrigatria a realizao de planos de manejo e definiu diferentes zonas a serem neles observadas, em razo do conceito de zoneamento ambiental, institudo, em nvel internacional, na 11 Assembleia Internacional da UICN, em 1972. No foram previstas, entretanto, no regulamento, zonas que permitissem a permanncia de populaes tradicionais residentes nos parques nacionais. Revelou-se, assim, prevalecer, no Brasil, no tocante aos espaos protegidos, uma tendncia preservacionista, que at hoje impede a presena de grupos tradicionais em diferentes categorias de manejo de unidades de conservao (LEUZINGER, 2009). Naquele mesmo ano, foi aprovado o III Plano Nacional de Desenvolvimento (1979-1985), que inaugurou o desenho de uma poltica ambiental em nvel nacional. Nesse contexto, em 1980, foi editada a Lei n 6.803/80, que dispunha sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas crticas de poluio, alargando o mbito de aplicao desse instrumento, antes restrito ao zoneamento ambiental em parques nacionais; e a Lei n 6.902/81, que regulou a criao de estaes ecolgicas e de reas de proteo ambiental, que no encontravam previso no Cdigo Florestal, definindo seu regime jurdico e delegando expressamente SEMA a sua gesto (LEUZINGER, 2009). Brito (2000) destaca as inovaes trazidas pelas estaes ecolgicas, divididas em conceituais e normativas. As primeiras inovaes conceituais contariam com a introduo de critrio de escolha de novas reas, baseado na necessidade de conservao de ecossistemas representativos da biodiversidade brasileira, e com a combinao de proteo ambiental e pesquisa cientfica no mesmo espao (mesmo pesquisas que possam causar impacto so permitidas, desde que autorizadas). As inovaes normativas referemse ao estabelecimento de regime pblico de propriedade, a demandar desapropriao de reas privadas, sendo, ainda, vedada a diminuio de seus limites. Importante ressaltar que, at meados da dcada de 1970, no existia um corpo organizado de princpios cientficos que fosse utilizado no processo de seleo de reas onde seriam institudas unidades de conservao. Sua criao dava-se, em geral, em razo de seu valor recreativo e da inteno de se proteger cenrios espetaculares, alm da prioridade de incluir terras pblicas desocupadas, onde era mais fcil a regularizao fundiria. Somente a partir do final daquela dcada que foram desenvolvidos princpios e mtodos de seleo, abarcando aspectos econmicos, ecolgicos e poltico-institucionais (LEUZINGER, 2009). Como expe Morsello (2001), foi a partir da proposio da Teoria do Equilbrio de Biogeografia Insular que se formaram as bases dos primeiros critrios cientficos propostos, de maneira organizada, para a seleo de reas protegidas. No entanto, por muito tempo, a escolha, no Brasil, continuou a ignorar os aspectos tericos. As reas dos primeiros parques nacionais brasileiros, assinala Drummond (1997), criados em 37/39, foram selecionadas em razo do fcil acesso, beleza cnica e dos usos pblicos ou planos de uso anteriores. Esse padro de criao de parques nacionais, segundo o autor, continuou, por muito tempo, na contramo da poltica de reas protegidas de vrios pases, privilegiando o litoral e deixando de proteger regies mais preservadas encontradas no interior do pas, no serto, nas fronteiras. Essa opo por parques litorneos acabou conduzindo omisso na preservao de locais ainda pouco alterados, distantes dos grandes centros (LEUZINGER, 2009). A regio amaznica, onde ainda existiam vastas extenses de reas virgens ou pouco modificadas, em razo da falta de critrios cientficos para seleo dos locais onde seriam criadas as unidades, acabou-se tornando um grande vazio nesse sentido,
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tendo sido igualmente esquecidos o cerrado e o pantanal matogrossense, alm de no existirem, na poca, unidades de conservao marinhas (PDUA, 1997). Com exceo do Parque Nacional de Iguau, os cinco primeiros parques criados no Brasil estavam localizados a menos de 100 Km do litoral, sendo que os primeiros parques nacionais rigorosamente sertanejos foram aqueles institudos entre 1959 e 1961, em Braslia e Gois18, distantes, ao menos inicialmente, dos grandes centros urbanos, como resultado da poltica de interiorizao administrativa promovida com a mudana da capital para Braslia. A motivao para sua criao foi, justamente, a promoo de lazer e turismo para os funcionrios pblicos que se transferissem para a nova capital federal (DRUMMOND, 1997). Bensusan (2001) aponta como a primeira tentativa de identificao de critrios para o estabelecimento de unidades de conservao, no Brasil, aquela configurada no mbito do Projeto RADAM, na Amaznia (1973/1983). Nesse caso, o critrio utilizado baseava-se em fenmenos geolgicos e geomorfolgicos singulares. Todavia, diz a autora que muitas reas identificadas assim o foram apenas por no apresentarem nenhuma outra possibilidade de uso. Em 1976, utilizando as informaes do Projeto, surgiu uma nova proposta, em estudo denominado Uma anlise de prioridades em conservao da natureza na Amaznia, em que seus autores19 propunham priorizar reas com alta concentrao de endemismo, identificadas segundo a teoria dos refgios do Pleistoceno, baseada em vegetao, aves, rpteis e lepidpteros. Como as anlises biogeogrficas apontavam refgios diferentes para os diversos grupos de organismos, os autores sugeriram que as reas prioritrias seriam aquelas que fossem refgios para o maior nmero possvel desses grupos. E, por serem as reas dos refgios, em geral, muito grandes, as equipes selecionavam, dentro delas, reas menores que no estivessem em conflito com outros interesses (PDUA, 1997). Naquele ano, o Brasil possua apenas 18 parques nacionais e 6 reservas biolgicas federais, o que correspondia a um total de proteo de 0,28% do territrio nacional. Na Amaznia, havia sido criado apenas um parque nacional, em 1974, o Parque Nacional da Amaznia. Tendo por norte o documento elaborado em 1976, bem como as diretrizes traadas pela UICN, em 1978, para o estabelecimento de sistemas de unidades de conservao, o IBDF props, em 1979, a primeira etapa do Plano do Sistema de Unidades de Conservao para o Brasil, que determinava ser a regio amaznica prioritria para a criao de novas unidades. Tornaram-se explcitas, a partir dessa data, as bases conceituais para o estabelecimento e gesto de unidades de conservao. Os critrios de seleo apresentados pelo Plano, no entanto, confundiam-se com os objetivos de cada categoria de manejo, expostos no documento de forma bastante resumida (BRITO, 2000; MINISTRIO DA AGRICULTURA, IBDF e FBCN, 1979; LEUZINGER, 2009). Essa primeira etapa do Plano props, inclusive acompanhada de minutas de decretos de criao, 13 unidades de conservao, das quais 9 foram oficialmente implementadas, sendo cinco no ano de 1979. Passou o Brasil a contar, ento, com 24 parques nacionais e 10 reservas biolgicas - 8.000.000 de ha, correspondente a 1,2% da extenso territorial do pas (PDUA, 1997). Tambm foi proposta, nessa etapa do Plano, a ampliao do leque de categorias de manejo legalmente previstas (naquele momento as categorias existentes eram: parque nacional, reserva biolgica, estao ecolgica, floresta nacional, parque de caa, reserva extrativista e rea de proteo ambiental). A existncia de apenas trs categorias de proteo integral vinha, no entendimento de Pdua, dificultando a proteo de determinados ecossistemas. As novas categorias de manejo deveriam, por isso, abranger: parque nacional, reserva biolgica, monumento
18 Parques Nacionais do Araguaia, Emas, Braslia e Chapada dos Veadeiros. 19 WETTERBERGER, PDUA, CASTRO e VASCONCELLOS, 1976.
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natural, santurio ou refgio da vida silvestre, estao ecolgica, rio cnico, rodovia parque, reserva de recursos (reserva florestal), parque natural, floresta nacional, reserva indgena, reserva de fauna, parque de caa e monumento cultural, alm das categorias mundiais reserva da biosfera e reserva do patrimnio mundial. A importncia da previso legal de distintas categorias de manejo reside na necessidade de existncia de diferentes espcies de espaos protegidos para se atingir finalidades de conservao diversas. Cada categoria de manejo, ao conjugar critrios de conservao com objetivos de desenvolvimento social e econmico, produzir diferentes resultados, devendo, por isso, ser cuidadosa sua escolha. O ano de 1981 teve fundamental importncia para a consolidao de uma proteo normativa do ambiente natural de forma mais abrangente, com a edio da Lei n 6.938, que instituiu a Poltica Nacional de Meio Ambiente. Esse diploma legal trouxe significativo avano para o desenvolvimento e implementao de aes ambientais no pas, estabelecendo como objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, com o intuito de assegurar condies ao desenvolvimento socioeconmico e proteo da dignidade da vida humana. Seu contedo apresenta, alm de importantes definies (como a de meio ambiente, poluio, degradao, poluidor e recursos ambientais), a instituio de um Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), composto de rgos e entidades federais, estaduais e municipais com competncias ambientais; a criao do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama), que passa a compor o SISNAMA na condio de rgo consultivo e deliberativo; a previso de instrumentos de gesto ambiental, entre os quais, a criao de espaos territoriais especialmente protegidos, inserida no rol do art. 9 da Lei n 6.938/81 a partir do acrscimo do inciso VI, por meio da Lei n 7.804/89; e a determinao de ser objetiva a responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente, o que significa no ser necessria a demonstrao de dolo ou de culpa do agente para que surja a obrigao de reparar o dano causado. Basta, para tanto, que seja comprovada a existncia de uma ao ou omisso, do dano ambiental, e do nexo de causalidade entre eles. tambm irrelevante a legalidade ou ilegalidade da conduta que gerou o dano para que sua reparao seja obrigatria (LEUZINGER, 2009; LEUZINGER, 2007). Relativamente s unidades de conservao, de forma mais especfica, previa a criao de reservas e estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental (APA) e reas de relevante interesse ecolgico (ARIE). Com a edio da Lei n 7.804/89, que introduziu o inciso VI ao art. 9, passou a cuidar ainda de reservas extrativistas. Tambm foi essa norma que, pela primeira vez, conferiu ao Ministrio Pblico legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente, precursora da ao civil pblica ambiental, que seria instituda, alguns anos mais tarde, com a edio da Lei n 7.347, de 24/07/1985. Merece destaque, em 1982, a II Etapa do Plano do Sistema de Unidades de Conservao para o Brasil, que buscou, alm da definio de critrios tcnico-cientficos para a indicao e implantao de UCs, a criao de novas categorias de manejo. Segundo Brito, os motivos que levaram proposio dessa II Etapa do Plano foram: falta de categorias de manejo para que pudessem ser atingidos os objetivos nacionais de preservao/ conservao; nmero excessivo de terminologias para unidades de conservao; sobreposio de unidades com finalidades diversas; confuso de atribuies no mbito dos Poderes Executivos de todas as entidades polticas (BRITO, 2000; MINISTRIO DA AGRICULTURA, IBDF e FBCN, 1982). Entretanto, das 18 unidades de conservao propostas nessa etapa do Plano, apenas quatro foram criadas. De qualquer forma, a instituio das unidades previstas nos dois Planos proporcionou a proteo de 8.820.000 ha com parques nacionais e 2.360.000 ha com reservas biolgicas. Mais uma vez, os critrios de seleo apresentados confundiam-se com os objetivos de cada categoria de manejo, expostos resumidamente no Plano (LEUZINGER, 2009).
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Em 1984, o Decreto n 89.336 regulamentou a instituio de reservas ecolgicas e reas de relevante interesse ecolgico. Contudo, apesar de haver, a essa altura, previso de diversas categorias de manejo de unidades de conservao em distintos diplomas legais e documentos nacionais e internacionais, tanto no mbito estadual quanto no federal, continuaram a ser criados espaos ambientais novos, sem qualquer correspondncia com as categorias j legalmente definidas, podendo-se citar, como exemplo, os parques ecolgicos (LEUZINGER, 2009). Especial relevncia deve ser conferida, em 1986, Resoluo CONAMA n 01, que dispe sobre critrios bsicos e diretrizes gerais para a realizao de Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatrio (EIA/RIMA). A partir desse momento, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente passa a depender de elaborao do respectivo EIA/RIMA, a ser submetido aprovao do rgo estadual competente e, em carter supletivo, do rgo ambiental federal (atualmente, o Ibama). Argumenta Drummond (1999) que essa Resoluo []deu fim era em que os custos ambientais dos empreendimentos eram livremente externalizados sobre o ambiente e a sociedade. Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, pela primeira vez em nossa histria constitucional, foi dedicado todo um captulo ao meio ambiente, consubstanciado no art. 225, seus diversos pargrafos e incisos, que declararam ser o direito ao meio ambiente equilibrado um direito fundamental, repartindo-se a obrigao de proteg-lo e preservlo entre o Estado e a coletividade (funo ambiental pblica e privada). Muito embora no haja expressa previso sobre as obrigaes afetas coletividade para o cumprimento de sua funo ambiental privada, relativamente ao Poder Pblico, os incisos do 1 do art. 225 arrolam uma srie de providncias que devero ser tomadas a fim de tornar efetivo o direito fundamental expresso no caput. A preocupao com a efetividade do direito demonstra a inteno do constituinte originrio de que as imposies ambientais no se tornassem meros enunciados formais, letras mortas, sem real observncia social e aplicao pelo Poder Pblico (LEUZINGER, 2002; LEUZINGER, 2009). Entre as obrigaes que constituem a chamada funo ambiental pblica esto: a preservao e a restaurao de processos ecolgicos essenciais e o manejo ecolgico de espcies e ecossistemas; a preservao da diversidade e integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizao das entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico; a definio, em todas as unidades da federao, de espaos territoriais especialmente protegidos, que somente por lei podero ser alterados ou extintos; a exigncia de estudo prvio de impacto ambiental para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao; o controle da poluio, comercializao e emprego de tcnicas que comportem risco para a vida, qualidade de vida e meio ambiente; a promoo de educao ambiental, a proteo da fauna e da flora. O 3 do art. 225 tratou da responsabilidade por danos ambientais, determinando que as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. Desse modo, introduziu a CF/88 uma grande novidade, que foi a responsabilizao criminal de pessoas jurdicas, at ento inexistente e incompatvel com a teoria de Direito Penal, mantendo a responsabilidade civil objetiva e fazendo meno responsabilidade administrativa. O 4 define como patrimnio nacional a Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira cuja utilizao far-se- na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao ambiental.
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20 Outros instrumentos arrolados pela Lei n 9.433/97, em seu art. 5, so: os planos de recursos hdricos; o enquadramento dos corpos dgua em classes, segundo os usos preponderantes; a compensao aos municpios.
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A Lei n 9.985/00 (Lei do SNUC), regulamentando o inciso III do art. 225 da Constituio Federal de 1988, instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, estabelecendo critrios e normas para a criao, implantao e gesto das unidades de conservao. Apesar de no ter abarcado a totalidade de espaos territoriais especialmente protegidos, a Lei do SNUC significou um grande avano na gesto pblica dos espaos ambientais, tendo em vista ter determinado, ao menos em relao s unidades includas no sistema, um regime jurdico definido. As categorias de unidades de conservao foram divididas em dois grupos, o das unidades de proteo integral, que agrega parques nacionais, estaes ecolgicas, reservas biolgicas, monumentos naturais e refgios da vida silvestre; e o das unidades de uso sustentvel, abarcando, alm das reas de proteo ambiental, reas de relevante interesse ecolgico, florestas nacionais, reservas de fauna e reservas particulares do patrimnio natural, tambm as reservas extrativistas e as reservas de desenvolvimento sustentvel, cujo objetivo principal conciliar proteo do ambiente natural com preservao das culturas tradicionais. Da mesma forma que a Lei n 9.433/97, o SNUC estabelece, entre suas diretrizes, arroladas no art. 5, sejam assegurados mecanismos e procedimentos necessrios ao envolvimento da sociedade no estabelecimento e na reviso da poltica nacional de unidades de conservao, bem como que assegurem a participao efetiva das populaes locais na criao, implantao e gesto das unidades e busquem o apoio e a cooperao das organizaes no-governamentais. Est presente, portanto, um significativo vis socioambiental, proveniente do embate travado, quando de sua elaborao, entre preservacionistas e socioambientalistas. Apesar de terem os primeiros alcanado muitas vitrias ao longo do processo de elaborao da norma, principalmente no que tange a questes relacionadas consulta pblica e s populaes tradicionais, vrias conquistas socioambientais puderam ser sentidas, em especial a incluso, no rol de unidades de conservao, das reservas extrativistas e das reservas de desenvolvimento sustentvel. Interessante destacar, no mbito das unidades de conservao de proteo integral, a manuteno da reserva biolgica e da estao ecolgica como categorias distintas, apesar de praticamente no haver qualquer diferenciao entre elas, exceto no que tange possibilidade de se realizar pesquisas que causem impacto maior do que a simples observao ou a coleta controlada de componentes do ecossistema, permitida na estao ecolgica, desde que atinja, no mximo, 3% da rea da UC ou 1.500 ha (o que for menor), e vedada na reserva biolgica. De resto, as duas albergam a finalidade bsica de manuteno de ecossistemas intactos, sem interveno antrpica, no sendo sequer permitida a visitao pblica, exceto quando devidamente autorizada, e demandam criao em rea pblica, o que determina prvia desapropriao de eventuais propriedades privadas localizadas dentro de seus limites. Os parques nacionais tambm so UCs de proteo integral que s podem ser institudos em rea pblica, mas se diferenciam das categorias anteriores por admitirem visitao pblica. Sobre esse aspecto, embora o parque nacional no necessite ter toda a sua rea aberta para visitao, ao menos parte dela dever s-lo, sob pena de transformar-se o parque em categoria de manejo semelhante estao ecolgica ou reserva biolgica. Desse modo, parques fechados, a no ser transitoriamente, contrariam lei, pois acabam por se transformar, de forma transversa, em categoria de manejo diferente (LEUZINGER, 2009). Monumentos naturais e refgios da vida silvestre, embora classificados como UCs de proteo integral, admitem dominialidade privada, condicionando a lei, todavia, aquiescncia do particular, a necessidade ou no de desapropriao da rea, o que absolutamente inconstitucional21.
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No que tange s UCs de uso sustentvel, embora no exista diferena significativa entre reas de proteo ambiental e reas de relevante interesse ecolgico, admitindo ambas domnio privado e realizao de atividades que importem em uso direto dos recursos naturais, desde que observadas as condies estabelecidas na lei, no regulamento e no plano de manejo, o SNUC define as primeiras como reas em geral extensas, com certo grau de ocupao humana, enquanto as segundas devem ser institudas em reas de pequena extenso e pouco ocupadas. Reservas extrativistas (RESEX) e reservas de desenvolvimento sustentvel (RDS) tambm constituem categorias de manejo praticamente idnticas, que possuem como finalidade precpua a conciliao entre preservao do ambiente natural e das culturas tradicionais. Como nem toda populao tradicional vive do extrativismo, o conceito de reserva de desenvolvimento sustentvel um pouco mais amplo. Ambas as categorias demandam dominialidade pblica e assinatura de contrato de concesso de direito real de uso com as populaes tradicionais residentes, que devem observar os limites explorao dos recursos determinados no plano de manejo. Relativamente s RDSs, muito embora a Lei determine que a desapropriao de propriedades privadas seja realizada quando necessrio, tal disposio deve ser interpretada no sentido de que se a propriedade da rea pertencer ao prprio grupo tradicional beneficirio ou a algum de seus integrantes e tiver a mesma destinao do restante da reserva, no ser necessria a desapropriao porque o objetivo de proteo do meio ambiente e, concomitantemente, de sobrevivncia fsica e cultural das populaes tradicionais estar sendo atendido, mas essa rea no integrar os limites da RDS. Caso contrrio, a desapropriao ser obrigatria (LEUZINGER, 2009). Florestas nacionais, que tambm exigem domnio pblico, devem possuir, nos termos do art. 17, cobertura vegetal de espcies predominantemente nativas e objetivo bsico de uso mltiplo sustentvel dos recursos florestais, com nfase em mtodos para explorao sustentvel das florestas nativas. Deveriam, portanto, as florestas nacionais desempenhar o papel de grandes laboratrios, geridos pelo Poder Pblico, para o desenvolvimento de mtodos que permitam aos povos da floresta o uso sustentvel dos recursos naturais, com o mximo de eficincia e o menor impacto possvel. Contudo, apesar do comando legal, as florestas nacionais tm sido institudas como florestas de produo, com o objetivo de concesso a particulares para sua explorao comercial, sem a preocupao com o desenvolvimento de novas tecnologias a serem repassadas s populaes tradicionais. As reservas de fauna, que possuem disciplina semelhante s florestas nacionais, ainda no foram institudas, no havendo, assim, parmetros para anlise. As reservas particulares do patrimnio natural (RPPN) s podem ser criadas em rea privada, a pedido do particular, que firma um Termo de Compromisso, devendo o rgo ambiental avaliar a existncia de interesse pblico para sua instituio. Uma vez criada, ela no mais poder ser extinta por vontade do particular ou de seus sucessores, pois estar gravada com perpetuidade, somente admitindo-se a desafetao ou alterao por lei. Como a possibilidade de utilizao direta de recursos naturais nomadeireiros, originalmente presente na Lei, foi vetada, a RPPN constitui hoje, na verdade, categoria de proteo integral, embora esteja arrolada entre as UCs de uso sustentvel. As nicas atividades permitidas em seus limites so a pesquisa cientfica e a visitao, com objetivos tursticos, recreativos e educacionais. A Lei do SNUC tambm disciplina as zonas de amortecimento, que devem ser institudas para todas as categorias de manejo, com exceo de APAs e RPPNs, no ato de criao ou posteriormente, o que significa at a expedio do plano de manejo. A zona de amortecimento no se confunde com a de transio, prevista no Decreto n 99.274/90 e na Resoluo CONAMA n 13/90, pois esta se aplica a todas as
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categorias de manejo, sem exceo, e possui limite definido (raio de 10 km), assim como restries ao exerccio do direito de propriedade tambm definidas (necessidade exclusivamente de licenciamento de atividades que possam afetar a biota). J as zonas de amortecimento tero seus limites e restries estabelecidos pelo rgo ambiental competente, o que demonstra tratar-se de institutos distintos e que admitem sobreposio, valendo sempre o que for mais restritivo em relao proteo do ambiente natural (LEUZINGER, 2003). Relativamente aos planos de manejo, dispe a Lei n 9.985/00 sua obrigatoriedade para todas as categorias de manejo, bem como a necessidade de que abranjam a rea da UC, sua zona de amortecimento e, quando houver, os corredores ecolgicos. O prazo para sua elaborao de cinco anos, a partir da data da criao da unidade. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimento de significativo impacto, assim considerado pelo rgo ambiental licenciador, com base no estudo de impacto ambiental, o art. 36 da Lei do SNUC condiciona a expedio da licena ao pagamento de um percentual sobre o valor bruto do empreendimento, como compensao ambiental, devendo os montantes auferidos sob essa rubrica serem utilizados para a criao e gesto de unidades de conservao, conforme ordem de prioridade estabelecida pelo art. 33 do Decreto n 4.340/02. Com a liminar conferida na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.378, foi suspensa a vigncia de parte do 1 do art. 36, que estabelecia percentual de, no mnimo, 0,5% a ttulo de compensao. No que tange s populaes tradicionais residentes em unidades de conservao que no comportem sua presena, o art. 42 da Lei do SNUC determina que sejam indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias e reassentadas em outra rea previamente acordada. E at que seja possvel o reassentamento, devero ser estabelecidas normas e aes especficas para compatibilizar a presena dessas populaes com os objetivos da UC, sem prejuzo de seus modos de vida, fontes de subsistncia e locais de moradia. Procurou a Lei, assim, compatibilizar duas categorias de direitos fundamentais constitucionalmente previstas: o direito ao meio ambiente equilibrado e os direitos culturais. Em 2006, foram editadas as Leis n 11.284 e 11.428, que dispunham, respectivamente, sobre a gesto de florestas pblicas e sobre a utilizao e proteo do Bioma Mata Atlntica, sob uma tica conservacionista. possvel perceber, em ambas, a inteno de alcanar a utilizao racional de recursos naturais, apesar de utilizarem instrumentos distintos. No caso da Lei de gesto de florestas pblicas, a finalidade precpua suprir a deficincia da capacidade fiscalizatria do Estado, a partir de concesses florestais a empresas privadas que, em tese, passariam a utilizar de forma sustentvel os recursos florestais e, ao mesmo tempo, fiscalizariam a rea objeto de concesso. A Lei da Mata Atlntica, de forma diversa, prev as hipteses em que possvel a supresso de vegetao primria e secundria em estgio avanado, mdio e inicial de regenerao. Mais uma vez, a sustentabilidade na utilizao dos recursos naturais perfaz o objetivo central da norma (LEUZINGER, 2009).
CONSIDERAES FINAIS
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Por meio da anlise da legislao ambiental brasileira, editada principalmente a partir da dcada de 1930, pode-se chegar s seguintes consideraes: O conjunto das normas ambientais brasileiras continua a atuar em duas diferentes vertentes: proteo do ambiente natural, em especial da biodiversidade, a partir da criao de diferentes espaos territoriais especialmente protegidos, mais ou menos restritivos, e controle e uso sustentvel dos recursos naturais, esboando, dentro desse
eixo, preocupao com o controle da poluio. Preservao e conservao, portanto, conformam os pilares da proteo normativa do ambiente natural no Brasil. A legislao ambiental brasileira bastante avanada, regulando, de forma satisfatria, as relaes entre as sociedades humanas e o seu entorno natural. O que falta, todavia, efetividade desse conjunto de normas, a partir de sua efetiva aplicao pelo Poder Pblico e observncia pela sociedade, o que significa retir-las do mundo do dever-ser normativo e traz-las para a realidade social, a fim de se alcanar, de fato, um grau suficiente de preservao do ambiente natural no Brasil.
REFERNCIAS
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Alice: Poderia me dizer, por favor, qual o caminho para sair daqui? Gato: Depende do lugar para onde voc quer ir. Alice: No importa muito onde. Gato: Nesse caso, no importa por qual caminho voc v!
Alice no Pas das Maravilhas. Lewis Carroll.
INTRODUO
O objetivo desse captulo apresentar noes bsicas para a elaborao de planos de manejo. Como esse captulo est inserido dentro de um curso introdutrio de gesto de UCs, seu propsito apenas introduzir o tema do planejamento, sem aprofundar em todos os detalhes relacionados com a complexidade de cada unidade, categoria de manejo e mtodo de planejamento. Outros cursos intermedirios ou avanados permitiro abordar com maior profundidade temas especficos dos planos de manejo. Em outras palavras, pretende oferecer uma viso panormica de todos os aspectos que devem ser considerados no planejamento de unidades de conservao, sem aprofundar ou detalhar nenhum deles. Por limitaes de tempo (nos cursos) e espao (nessa publicao), sero abordados a elaborao de planos de manejo e seu contedo de forma geral, oferecendo informaes e diretrizes que possam subsidiar a tomada de decises na hora do planejamento da maioria das UCs, de todas as categorias e esferas da administrao. Somente em alguns casos, so especificadas algumas orientaes para levar em conta nas unidades de conservao de proteo integral e, em outros, nas de uso sustentvel. No curso, essa aula comea com a apresentao de algumas noes bsicas de planejamento, com o intuito de nivelar conceitos e terminologias, mas isso aqui no ser abordado por limitaes de espao. Recomenda-se a leitura de Chiavenato (2007), Chiavenato e Sapiro (2003), Huertas (1996) ou Oliveira (2001) para esse embasamento conceitual sobre planejamento. O captulo inicia com um breve histrico dos planos de manejo na Amrica Latina, relatando as dificuldades para sua elaborao. Aps essa contextualizao, se entra especificamente em sua preparao considerando duas abordagens: a descrio do produto do planejamento, ou seja, o plano de manejo; e, a explanao do processo de planejamento, ou seja, o passo a passo da produo de um plano. Na ltima parte do captulo, so apontadas algumas diretrizes para a participao no planejamento e so feitas recomendaes para aprimorar os planos de manejo e sua elaborao.
TPICOS:
INTRODUO 1. BREVE HISTRICO DOS PLANOS DE MANEJO NA AMRICA LATINA E NO BRASIL 2. O PRODUTO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO: O PLANO DE MANEJO 3. O PROCESSO DE PLANEJAMENTO: COMO ELABORAR PLANOS DE MANEJO 4. A PARTICIPAO NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO 5. RECOMENDAES PARA A ELABORAO DE PLANOS DE MANEJO CONSIDERAES FINAIS REFERNCIAS ESTUDO DE CASO
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PAE estabelecia as aes de emergncia a serem executadas no prazo de dois anos para assegurar a proteo da unidade e iniciar o processo de integrao com seu entorno, at a elaborao de seu plano de manejo. Desde 1993 at 1995 foram elaborados 26 planos de ao emergencial. Como o plano de ao emergencial no continha o suficiente contedo tcnico-cientfico para estabelecer o zoneamento, o Departamento de Unidades de Conservao do Ibama decidiu desenhar um novo modelo de processo de planejamento, mais flexvel e gradativo, concebido em fases. Em 1996, se produziu o Roteiro Metodolgico para o Planejamento de Unidades de Conservao de Uso Indireto, a primeira guia metodolgica para elaborar planos de manejo na Amrica Latina (IBAMA, 1996). Paralelamente, o Projeto Sub-rede de reas Protegidas da Amaznia (SURAPA), desenvolvido no marco do Tratado de Cooperao Amaznica com apoio da FAO e financiamento da Unio Europeia, possibilitou o intercmbio de experincias entre os pases amaznicos na gesto de reas protegidas e, tambm, no seu planejamento. Esse projeto contribuiu para o amadurecimento dos processos metodolgicos de planejamento no Brasil, na Colmbia e na Bolvia. No Brasil tambm foi apoiada a elaborao do plano de manejo da Estao Ecolgica de Anavilhanas24. Em 1997, durante o I Congresso Latino-Americano de Parques Nacionais e Outras reas Protegidas acontecido em Santa Marta (Colmbia), o Ibama organizou uma oficina especfica sobre planejamento de reas protegidas, com os objetivos de compartilhar experincias, aprofundar nas metodologias de maior sucesso e mais criativas para resolver as limitaes encontradas e identificar recomendaes para aprimorar os futuros processos de planejamento. Nessa oficina ficou constatada a preocupao dos participantes de desenvolver processos mais participativos, dinmicos, flexveis e menos custosos; a aplicao de um manejo adaptativo, sem a necessidade de aprofundar em demasia no conhecimento sobre os recursos naturais no primeiro momento do planejamento; a necessidade de considerar no planejamento a regio onde a unidade de conservao est inserida; e a busca pela integrao dos planos de manejo aos planos de desenvolvimento nacional, regional e local (MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE DE COLOMBIA, 1998, p. 93-99). Uma das recomendaes desse congresso na Declarao de Santa Marta foi que todas as reas protegidas tivessem planos de manejo atualizados, preparados por meio de processos altamente participativos, dinmicos, flexveis e pouco onerosos (MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE DE COLOMBIA, 1998, p. 270). Dez anos depois, o II Congresso de Parques Nacionais e Outras reas Protegidas aconteceu em Bariloche (Argentina). Nessa ocasio, foi apresentado o relatrio regional sobre o estado das reas protegidas na Amrica Latina e o Caribe (CASTAO-URIBE, 2007), que mostrou que se estava longe de atingir essa recomendao da Declarao de Santa Marta. Apenas trs pases contavam com planos de manejo aprovados para mais de 50% de suas unidades de conservao. Esses pases eram Argentina, Colmbia e Chile. Peru e Costa Rica possuam, aproximadamente, 50% de suas reas protegidas com planos de manejo. Para toda Amrica Latina e o Caribe, somente 37,25% das reas protegidas possuam planos de manejo em 2007. Portanto, o panorama da elaborao de planos de manejo na Amrica Latina ainda se mostrava desalentador. Na maioria dos pases da Amrica Latina, inicia-se o processo de planejamento, com a elaborao de documentos extremamente complexos, frequentemente com grandes custos e fora da realidade de implementao. Como so documentos to complexos, o tempo levado para sua elaborao prolongado,
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acontecendo algumas mudanas da situao quando comeam a ser implantados. Como so o fruto de um esforo muito grande e dispendioso, no so incorporadas as modificaes havidas, caindo prontamente no esquecimento. No Brasil muitas unidades de conservao ainda no possuem plano de manejo elaborado e os processos de planejamento so cada vez mais complexos e demorados, e, consequentemente, mais custosos25. Por outro lado, ainda que as instituies brasileiras e de outros pases estejam elaborando planos de manejo nos ltimos anos, sempre h crticas porque esses planos no so implementados. O que est acontecendo? Vrios autores analisaram os problemas na elaborao e implementao de planos de manejo. Por exemplo, Amend et al. (2002) identificaram os principais problemas para a implementao dos planos na Amrica Latina. Lane (2003) estudou as barreiras para a implementao dos planos de manejo em Honduras. Lachapelle et al. (2003) estudaram os problemas do planejamento nos Estados Unidos. Robles et al. (2007) analisaram as barreiras para a implementao dos planos de manejo na Costa Rica. Mello (2008) tambm realizou uma anlise crtica do processo de planejamento das unidades de conservao federais brasileiras. O relatrio nacional do Peru para o Congresso de Bariloche identificou os principais obstculos na implementao de seus planos de manejo (PERU, 2007, p. 61). Nesses estudos, so encontradas diferentes barreiras relacionadas, principalmente, com o processo de planejamento, a falta de capacitao para o planejamento e as dificuldades institucionais, que esto resumidas no seguinte quadro. Quadro 3: Algumas barreiras encontradas na elaborao e implementao de planos de manejo Amend et al. (2002) Quem implementa o plano no participa da elaborao. Falta de recursos financeiros e humanos para a execuo. As instituies no estabelecem parcerias. As comunidades no estavam envolvidas. O diagnstico somente era um inventrio de espcies. O diagnstico demorava anos para ser elaborado. Concentrao no descritivo e operativo e falta do estratgico. O PM um documento esttico que se desatualiza rapidamente. Robles et al. (2007) Rodzio do pessoal das APs. Baixos salrios do pessoal do campo. Capacitao inadequada para realizar o planejamento. Falta de incentivos para planejar. Pouca motivao do pessoal, em razo do carter poltico da tomada de decises. Conflitos sobre a tomada de decises entre os nveis do sistema. Lachapelle et al. (2003) Falta de acordo sobre os objetivos do PM. Rigidez no desenho do processo. Obrigaes e requerimentos no procedimento. Falta de confiana. Lane (2003) Baixos nveis de capacidade dos planejadores e dos administradores. Conflitos polticos. Uso inapropriado de consultores externos. Baixa participao de atores de interesse para o planejamento e a implementao.
25 Em agosto de 2010, somente 98 unidades de conservao federais possuam planos de manejo aprovados. Tabela de planos de manejo da Coordenao de Elaborao e Reviso de Planos de Manejo do ICMBio. FONTE: ICMBIO, 2010.
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Em suma, os planos de manejo, em geral, so muito dispendiosos porque exige-se deles um grande nmero de informaes, que no esto disponveis na maioria das reas protegidas da Amrica Latina, tendo que ser contratados servios necessrios para a realizao dos levantamentos. As dificuldades de acesso s unidades de conservao, que, geralmente, esto em lugares remotos com ausncia de pontos para apoio logstico, tambm contribuem para encarecer todas as fases do processo de elaborao. Por outro lado, o nvel de informao solicitado requer um perodo de tempo muito extenso para a coleta de dados; ou, nos pases onde so elaborados pelos prprios tcnicos da instituio h dificuldade para conseguir sua exclusividade para essa tarefa, existindo sempre outras urgncias para resolver. Apesar de todas as barreiras para a elaborao e implementao de planos de manejo, tambm aconteceram avanos metodolgicos nos ltimos 10 anos, principalmente no referente ao uso do sensoriamento remoto e sistemas de informao geogrfica. Na atualidade so utilizados sistemas de informao geogrfica que facilitam o manuseio dos dados e aceleram sua anlise, podendo, tambm, abranger superfcies mais amplas e lidar com maior nmero de dados ao mesmo tempo. Adicionalmente, tambm consideram-se como avanos na elaborao dos planos de manejo: o desenvolvimento de processos participativos; a incorporao, em maior ou menor medida, dos conhecimentos tradicionais na caracterizao da unidade de conservao; a elaborao de guias metodolgicas para a elaborao de planos de manejo em vrios pases (por exemplo, na Colmbia, Peru, Bolvia, Chile, Brasil, Uruguai, Argentina, entre outros); e, a existncia de mais recursos financeiros e humanos nas unidades de conservao.
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O plano de manejo um instrumento bsico de planejamento, tcnico, regulador e propositado, para a gesto de uma rea protegida (SEMINRIO-OFICINA COCHABAMBA, 1998). O plano de manejo pode ser definido como o documento tcnico diretriz do planejamento, referido totalidade da rea que se deseja proteger, que contm os antecedentes essenciais, objetivos de manejo, zoneamento e programas especficos de manejo, nos quais incluir-se-o o detalhe de suas atividades, normas e requerimentos para atingir os objetivos esperados (OLTREMARI E THELEN, 1999). O plano de manejo uma ferramenta de apoio gerncia de uma rea protegida que estabelece as polticas, objetivos, normas, diretrizes, usos possveis, aes e estratgias a seguir, definidas a base de uma anlise tecnopoltico dos recursos, categoria de manejo, potencialidades e problemtica, com a participao dos distintos atores envolvidos e onde conciliam-se a conservao e o desenvolvimento de acordo capacidade dos recursos (ANAM, 2000). O plano de manejo um produto do processo de planejamento, que documenta o enfoque da gesto da rea, as decises que so feitas, o embasamento dessas decises e as orientaes para a gesto no futuro (Traduo prpria de THOMAS E MIDDLETON, 2003, p. 6). O Plano de Manejo a ferramenta de planejamento que orienta a gesto em uma rea protegida para atingir seus objetivos de conservao, a partir de um olhar de longo, mdio e curto prazos (PNN DE COLOMBIA, 2005). O Plano Mestre um documento de gesto das reas naturais protegidas que estabelece a filosofia bsica para seu manejo e seu desenvolvimento e define as estratgias para resolver os problemas e atingir os objetivos de manejo identificados, tanto para a proteo quanto para o uso sustentado da rea (INRENA, 2005).
Fonte: Adaptado de Amend et al., 2002.
Considerando essas definies e os conceitos bsicos de planejamento, entendese aqui o plano de manejo como: um instrumento para a gesto da unidade de conservao, produto de um processo de planejamento, que prescreve a situao final que se quer atingir (os objetivos que se desejam alcanar e o zoneamento) e as estratgias para tal. Apesar de ser um documento tcnico, hoje em dia o plano de manejo deixou de ser apenas usado pelos especialistas e gestores para a gesto da unidade, e se transformou no documento que reflete o consenso da sociedade para sua consolidao. A primeira referncia legal sobre planos de manejo no Brasil est contida no Decreto n 84.017, de 21 de setembro de 1979, que aprova o Regulamento de Parques Nacionais. De acordo com esse regulamento, o plano de manejo deve indicar detalhadamente o zoneamento do parque nacional e seu desenvolvimento fsico, com o objetivo de compatibilizar a preservao dos ecossistemas protegidos, com a utilizao de seus benefcios. Tambm indica as diferentes zonas que podero ser estabelecidas dentro do parque nacional, e suas caractersticas. Adicionalmente, dispe que quaisquer projetos para aproveitamento limitado e local dos recursos hdricos dos parques nacionais, o uso do fogo como tcnica de manejo e a localizao das residncias de funcionrios, possveis campos de pouso e facilidades de visitao devem restringirse ao indicado no plano de manejo de cada parque nacional.
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Posteriormente, o Decreto n 1.298, de 27 de outubro de 1994, que aprova o Regulamento de Florestas Nacionais, tambm tratou dos planos de manejo dessa categoria de unidade de conservao. No seu art. 3, especifica-se que a preservao e o uso racional e sustentvel das florestas nacionais far-se-o de acordo com o respectivo plano de manejo de cada unidade. Segundo o pargrafo nico desse artigo, o plano de manejo conter, alm de programas de ao e de zoneamento ecolgico-econmico, diretrizes e metas vlidas por um perodo mnimo de cinco anos, passveis de reviso a cada dois anos. Adicionalmente, impe-se que toda e qualquer infraestrutura a ser implantada nessa categoria de manejo dever constar do respectivo plano de manejo, e dever limitar-se ao estritamente necessrio, com um mnimo impacto sobre a paisagem e os ecossistemas (art. 6, inciso I). Com a Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, reforou-se a importncia e a necessidade do plano de manejo de cada unidade de conservao em 14 artigos26. O Decreto no 4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamenta alguns artigos da Lei do SNUC, tambm estabeleceu disposies especficas sobre planos de manejo em 10 artigos27. De acordo com a Lei n 9.985 de 2000, toda unidade de conservao deve dispor de um plano de manejo (art. 27, caput), que deve ser elaborado at 5 anos da data de criao da unidade (art. 27, 3). O plano de manejo conceituado nessa lei como []o documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da unidade (art. 2, inciso XVII). Para a elaborao dos planos de manejo, os rgos gestores devem preparar roteiros metodolgicos que especifiquem as diferentes etapas do processo de planejamento, alm de fixar []diretrizes para o diagnstico da unidade, zoneamento, programas de manejo, prazos de avaliao e de reviso e fases de implementao (art. 14, Decreto no 4.340 de 2002). At o momento, o ICMBio possui o Roteiro Metodolgico de Planejamento. Parque Nacional, Reserva Biolgica, Estao Ecolgica (IBAMA, 2002), o Roteiro Metodolgico para Gesto de reas de Proteo Ambiental (IBAMA, 1999), o Roteiro Metodolgico para Elaborao do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel Federais (IBAMA/DISAM, 2006), o Roteiro metodolgico para elaborao de plano de manejo para Florestas Nacionais (IBAMA, 2003) e o Roteiro metodolgico para elaborao de plano de manejo para reservas particulares do patrimnio natural (FERREIRA et al., 2004). Adicionalmente, o ICMBio publicou a Instruo Normativa n 01, de 18 de setembro de 2007, que disciplina as diretrizes, normas e procedimentos para a elaborao de plano de manejo participativo de Reservas Extrativistas (Resex) e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel (RDS) federais. Alguns estados j desenvolveram seus roteiros metodolgicos para elaborao de planos de manejo, como os estados do Amazonas e Par, por exemplo. Alm do roteiro para planos de manejo de RPPN, os proprietrios de unidades de conservao pertencentes a essa categoria de manejo devero receber orientao tcnica e cientfica por parte dos rgos integrantes do SNUC para a elaborao de um plano de manejo ou de proteo e de gesto (art. 21, 3, Lei no 9.985/2000). A Lei e o Decreto do SNUC tambm tratam sobre a abrangncia do plano, a participao em sua elaborao e sua aprovao:
26 Arts. 2, 9, 11, 12, 13, 17, 18, 20, 21, 23, 27, 28, 31 e 57-A da Lei n 9.985/2000. 27 Arts. 6, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 20, 26 e 33 do Decreto n 4.340/2002.
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Abrangncia do plano de manejo: O plano de manejo deve abranger a unidade de conservao, sua zona de amortecimento28 e os corredores ecolgicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integrao vida econmica e social das comunidades vizinhas (art. 27, 1, Lei no 9.985/2000). Na zona de amortecimento e nos corredores ecolgicos, ser possvel definir normas especficas regulamentando a ocupao e o uso dos recursos no ato de criao da unidade ou posteriormente (art. 25, 1o e 2o, Lei no 9.985/2000). Segundo recomendaes do roteiro do Ibama de 2002, o plano de manejo deve considerar a regio da unidade de conservao, que abrange os limites municipais dos municpios abrangidos pela UC. Participao nos planos de manejo: O conselho de todas as categorias de unidade de conservao dever acompanhar a elaborao, implementao e reviso do plano de manejo, quando couber, garantindo seu carter participativo (art. 20, inciso II, Decreto no 4.340/2002). Adicionalmente, a ampla participao da populao residente ser assegurada na elaborao, atualizao e implementao do plano de manejo das reservas extrativistas, reservas de desenvolvimento sustentvel, reas de proteo ambiental e, quando couber, das florestas nacionais e das reas de relevante interesse ecolgico (art. 27, 2, Lei no 9.985/2000). Aprovao do plano de manejo: A aprovao dos planos de manejo de reserva extrativista e reserva de desenvolvimento sustentvel feita em resoluo do conselho deliberativo da unidade, aps aprovao do rgo executor (art. 18, 5 da Lei no 9.985/2000 e art. 12, inciso II, do Decreto no 4.340/2002). A aprovao dos planos de manejo das restantes categorias de manejo feita por portaria do rgo executor (art. 12, inciso I, do Decreto no 4.340/2002). Depois de aprovado o plano de manejo, deve estar disponvel para consulta do pblico na sede da unidade de conservao e no centro de documentao do rgo executor (art. 16, Decreto no 4.340/2002). necessrio levar em conta que so proibidas quaisquer alteraes, atividades ou modalidades de utilizao das unidades de conservao em desacordo com seus objetivos, seu plano de manejo e seu regulamento (art. 15, caput, Lei no 9.985/2000). Adicionalmente, a Lei e o Decreto do SNUC atriburam ao plano de manejo um carter regulamentador muito importante, pois destacaram vrias matrias que devero ser tratadas por esse instrumento de planejamento, conforme quadro abaixo: Quadro 5: Compilao das matrias que devero ser regulamentadas pelos planos de manejo, de acordo com a Lei e o Decreto do SNUC O plano de manejo deve: Dispor sobre como ser a visitao pblica com objetivo educacional em estao ecolgica (art. 9, 2, Lei n 9.985/2000) Estabelecer normas e restries para a visitao pblica em parque nacional (art. 11, 2, Lei n 9.985/2000), em monumento natural (art. 12, 3, Lei n 9.985/2000) e em refgio de vida silvestre (art. 13, 3, Lei n 9.985/2000); Dispor sobre como ser a permanncia de populaes tradicionais que habitem as florestas nacionais antes de sua criao (art. 17, 2, Lei n 9.985/2000);
28 Sobre a zona de amortecimento, necessrio considerar a Resoluo do CONAMA n 428, de 17 de dezembro de 2010.
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Dispor sobre como ser a visitao pblica em reserva extrativista, desde que seja compatvel com os interesses locais (art. 18, 3, Lei n 9.985/2000), e como ser a explorao comercial de recursos madeireiros, em bases sustentveis e situaes especiais e complementares s demais atividades (art. 18, 7, Lei n 9.985/2000); Dispor sobre como ser a visitao pblica em reserva de desenvolvimento sustentvel, desde que seja compatvel com os interesses locais, (art. 20, 5, inciso I, Lei n 9.985/2000); e como ser a explorao de componentes dos ecossistemas naturais em regime de manejo sustentvel e a substituio da cobertura vegetal por espcies cultivveis (art. 20, 5, inciso IV, Lei n 9.985/2000); Estabelecer os limites da unidade de conservao de uso sustentvel em relao ao subsolo, se isso no foi feito no ato de criao da UC (art. 6, Decreto n 4.340/2002); Estabelecer os limites da unidade de conservao, em relao ao espao areo, embasados em estudos tcnicos realizados pelo seu rgo gestor, consultada a autoridade aeronutica competente e de acordo com a legislao vigente (art. 7, Decreto n 4.340/2002). Definir as zonas de proteo integral, de uso sustentvel e de amortecimento e corredores ecolgicos de reserva de desenvolvimento sustentvel (art. 20, 6, Lei n 9.985/2000); Estabelecer normas para o uso dos recursos naturais pelas populaes tradicionais nas reservas extrativistas e nas reservas de desenvolvimento sustentvel (art. 23, 2, Lei n 9.985/2000); Dispor sobre as atividades de liberao planejada e cultivo de organismos geneticamente modificados nas reas de proteo ambiental e nas zonas de amortecimento das demais categorias de unidade de conservao, observadas as informaes contidas na deciso tcnica da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio (art. 27, 4 , Lei n 9.985/2000); Dispor sobre os animais e plantas no autctones necessrios administrao e s atividades das categorias de manejo de proteo integral e rea de relevante interesse ecolgico, reserva de fauna e reserva particular do patrimnio natural (art. 31, 1, Lei n 9.985/2000); Dispor sobre a criao de animais domsticos e o cultivo de plantas nas reas particulares de refgios de vida silvestre e monumentos naturais, sempre que compatveis com as finalidades da unidade (art. 31, 2, Lei n 9.985/2000); Prever a explorao comercial de produtos, subprodutos ou servios em unidade de conservao de domnio pblico, pois somente sero autorizadas se ali previstas, mediante deciso do rgo executor, ouvido o conselho da unidade de conservao (art. 26, Decreto n 4.340/2002), de acordo com os objetivos de cada categoria de unidade (art. 25, Decreto n 4.340/2002).
Fonte: Elaborao prpria.
At que seja elaborado o plano de manejo, todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservao de proteo integral devem se limitar quelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que se objetiva proteger, assegurando-se s populaes tradicionais, porventura residentes na rea, as condies e os meios
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necessrios para a satisfao de suas necessidades materiais, sociais e culturais (art. 28, pargrafo nico, Lei no 9.985/2000). Para todas as categorias de manejo, at que seja estabelecido o plano de manejo, devem ser formalizadas e implementadas aes de proteo e fiscalizao (art. 15, Decreto no 4.340/2002). O contrato de concesso de direito real de uso e o termo de compromisso firmados com populaes tradicionais das reservas extrativistas e reservas de uso sustentvel devem estar de acordo com o plano de manejo, devendo ser revistos, se necessrio (art. 13, Decreto no 4.340/2002). A elaborao, reviso ou implantao de plano de manejo podero receber recursos da compensao ambiental de que trata o art. 36 da Lei no 9.985, de 2000, nas unidades de conservao, existentes ou a serem criadas (art. 33, inciso II, Decreto no 4.340/2002).
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localizao e acesso; sua riqueza biolgica e sociocultural; sua complexidade; o apoio interinstitucional; o tamanho da equipe de elaborao do plano de manejo; e, o grau de conhecimento j acumulado sobre a rea, entre outras. Ainda com base nessas variveis, recomenda-se que o perodo de planejamento no seja menor que 6 meses nem maior que 18 meses. Um tempo menor que 6 meses seria apenas recomendvel em unidades de conservao muito pequenas, com muito bom acesso e com poucas interferncias externas. Quando o planejamento se estende por um tempo menor que 6 meses, o plano no vai considerar aqueles aspectos de carter sazonal que interferem na unidade de conservao. Por outro lado, quando o planejamento se estende por um tempo maior que 18 meses se correm riscos desnecessrios, tais como a perda da credibilidade dos envolvidos no processo; mudana nos aspectos considerados nos primeiros estgios do planejamento; mudanas institucionais; implementao de aes sem planejamento durante um tempo maior ou paralisia da interveno na unidade, entre outros. As reservas extrativistas e as reservas de desenvolvimento sustentvel possuem algumas particularidades que devem ser consideradas no processo de planejamento, como por exemplo, a composio e a forma de atuao do conselho deliberativo e a governabilidade da UC, as regras de convivncia e de uso geral, a obrigatoriedade de planejar sobre a gerao de renda e a melhora da qualidade de vida, a potencialidade econmica da UC e a realizao de estudos de mercado para os produtos da UC, como Planos de Negcios. A Instruo Normativa n 01/07 do ICMBio fornece as diretrizes e atividades requeridas para a elaborao dos planos de manejo dessas categorias de manejo no nvel federal. Em continuao, so apresentadas as caractersticas gerais de cada uma destas etapas.
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coordenao e organizao da elaborao do plano; o aconselhamento sobre o processo de planejamento, abordagens, metodologias, etc.; e, a redao do documento. Portanto, necessrio que dentro da equipe de planejamento algum atue como o gerente do projeto; algum seja o assessor em planejamento; e, algum seja o redator ou editor do documento. Essas funes podem ser desempenhadas pela mesma pessoa, ou diferentes. As combinaes so muitas: por exemplo, um especialista em planejamento pode atuar na parte de assessoria e na redao do documento e outra pessoa o coordenador; ou, o chefe da UC pode ser o coordenador e redator do plano, com a assistncia do especialista em planejamento. Outro fator determinante para garantir o sucesso na implementao do plano sua apropriao e interesse por parte da equipe da UC29. Portanto, a participao da equipe executora desde o estgio da elaborao do plano uma premissa bsica. Essa etapa deve culminar com uma oficina de organizao do planejamento, com a participao da equipe de planejamento e outros convidados que conheam a unidade de conservao e que sero envolvidos durante o processo. Os objetivos dessa oficina so identificar e mapear, de forma preliminar, as presses e ameaas unidade, destacar, de forma preliminar, os desafios para a gesto da UC, definir as lacunas de informao, selecionar as reas temticas que sero pesquisadas e as consultorias necessrias e elaborar a matriz de organizao do planejamento. Para atingir esses objetivos, recomenda-se produzir o mapa falado da UC, elaborar uma matriz de atores e/ou um diagrama de Venn e preencher um cronograma de trabalho. Cada uma dessas ferramentas explicada no Quadro 6. Quadro 6: Ferramentas para a organizao do planejamento
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discusso durante o desenho, as argumentaes utilizadas e os critrios para valorar a importncia de cada ator so mais importantes do que o desenho perfeito do diagrama. O Diagrama de Venn serve para orientar os diferentes levantamentos com os principais grupos sociais relacionados com a UC e como linha base da situao institucional antes do planejamento. O cronograma de trabalho uma tabela com a especificao das diferentes etapas, seus produtos e resultados esperados, as atividades necessrias para alcanar esses produtos e resultados, os responsveis e o prazo para sua execuo. Esse cronograma de trabalho deve ser monitorado e atualizado periodicamente durante o processo de planejamento. Em continuao so mostrados o Diagrama de Venn do PN Campos Amaznicos e parte do cronograma de trabalho para a elaborao de seu plano de manejo. Ambos foram produzidos durante a oficina de organizao do planejamento, que aconteceu em 30 de janeiro de 2008. Quadro 7: Diagrama de Venn do PN Campos Amaznicos (Rondnia)
Fonte: Relatrio oficina de organizao do planejamento. ICMBio, plano de manejo do PN Campos Amaznicos. 2008.
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Tabela 5: Parte do cronograma de trabalho para elaborao do plano de manejo do PN Campos Amaznicos (Rondnia)
Fonte: Relatrio oficina de organizao do planejamento. ICMBio, plano de manejo do PN Campos Amaznicos. 2008.
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Foi realizada uma anlise dos temas pesquisados nos planos de manejo de cinco UCs de proteo integral e de duas UCs de uso sustentvel da regio amaznica, para conhecer quais os grupos biolgicos mais frequentemente pesquisados. As seguintes tabelas compilam o nmero de temas pesquisados, destacando-se os temas especficos de cada UC e os temas comuns e considerando tanto os processos de planejamento em andamento como os concludos. Tabela 6: N de temas pesquisados, temas especficos e temas comuns de algumas UCs de proteo integral TEMA Vegetao Socioeconomia Mastofauna Avifauna Ictiofauna Herpetofauna Entomofauna Meio fsico Morcegos Limnologia Arqueologia X X Micologia, Ictioplncton, Pteridophyta, Fauna bentnica, Melanosuchus niger, Qualidade da gua superficial 16 X X PE Rio Negro Setor Norte X X X X X PN Montanhas do Tumucumaque X X X X X X RB Lago Piratuba X X X X X X X X X X X EE Anavilhanas X X X X X X X PN Ja X X X X X X X
Temas especficos
Crustceos, Histrico-cultural
Visitao
No de temas pesquisados
Fonte: Elaborao prpria.
10
10
Tabela 7: N de temas pesquisados de duas UCs de uso sustentvel UC Resex Auati-Paran N 4 TEMAS PESQUISADOS Manejo pesqueiro Recursos florestais Fauna Resex Baixo Juru 6 Recursos florestais Recursos pesqueiros
Fonte: Elaborao prpria.
Sensibilizao do Conselho Educao ambiental Potencial eco-turstico Socioeconomia Meio ambiente fsico
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Observa-se, portanto, que existem 5 temas comuns que so levantados nas 5 UCs de proteo integral: vegetao, socioeconomia, mastofauna, avifauna e ictiofauna. A herpetofauna tambm foi levantada em 4 UCs e a entomofauna em 3 UCs. A UC onde mais temas foram levantados, foi a RB Lago Piratuba, com 16 temas. Entre eles, alguns so especficos das peculiaridades dessa UC, como micologia, ictioplncton, pteridophyta ou fauna benctnica. Nas UCs de uso sustentvel, os temas que foram coincidentes para as duas foram os recursos florestais e os recursos pesqueiros. Algumas tentativas tm sido realizadas para produzir metodologias que facilitem o conhecimento dos recursos das reas protegidas. Existem algumas tendncias que se dedicam identificao das espcies consideradas mais importantes (espcieschave, espcies indicadoras e espcies-ligao). Outra aproximao, desenvolvida pela The Nature Conservancy (TNC), a Avaliao Ecolgica Rpida. O seguinte quadro explica esta metodologia. Quadro 8: A Avaliao Ecolgica Rpida A Avaliao Ecolgica Rpida consiste na conjugao dos mtodos tradicionais para aquisio da informao (compilao da informao disponvel, interpretao de imagens de satlite e fotografias areas, sobrevos e amostragens no campo) para efetuar anlises dos recursos desde um nvel de grande generalizao at o nvel de detalhe que seja preciso para cada ocasio. A grande contribuio da TNC tem sido a criao de um manual que especifica todos os passos a serem seguidos, de uma forma acessvel para o pblico (SOBREVILA E BATH, 1992). As amostragens no campo so realizadas mediante expedies de uma equipe multidisciplinar de especialistas de alto nvel para cada grupo biolgico que est sendo estudado. So realizadas uma ou duas expedies de 10-15 dias de durao, utilizando-se as mesmas unidades amostrais para todos os grupos biolgicos, com uma socializao diria dos resultados pela equipe e com reunies posteriores para a integrao das informaes. Entretanto, a Avaliao Ecolgica Rpida pode ser adaptada em cada ocasio, dependendo dos resultados que se buscam. Hoje em dia, aplicada nas unidades de conservao federais uma Avaliao Ecolgica Rpida dirigida, pois se foca em conhecer o grau de conservao por unidade amostral e por grupo temtico, a influncia de cada presso antrpica sobre o grupo temtico, as espcies de interesse comercial e/ou para a conservao, a relao das diferentes espcies com as fisionomias e a importncia da UC para cada grupo temtico. Os resultados da Avaliao Ecolgica Rpida sero utilizados nas etapas seguintes, principalmente na anlise estratgica da informao, no zoneamento e nas propostas de aes de manejo. Para o levantamento dos dados socioeconmicos, desenvolveu-se nos anos 1980 a tcnica de Avaliao Rural Rpida (Rapid Rural Appraisal ) que, posteriormente evoluiu para uma Avaliao Participativa Rural (Participatory Rural Appraisal ). O seguinte quadro detalha essas tcnicas. Quadro 9: Diagnsticos participativos Os Diagnsticos Participativos surgiram ao longo dos anos 1980 no mbito dos projetos de cooperao para o desenvolvimento (SCHNGUTH et al., 1994). Com esse nome, diagnsticos participativos, so conhecidos diversos mtodos,
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que evoluram uns dos outros mediante a adaptao a diferentes necessidades e pela retroalimentao em sua aplicao. Os mais conhecidos so a Avaliao Rural Rpida (Rapid Rural Appraissal RRA) e a Avaliao Rural Participativa (Participatory Rural Appraissal PRA). Outros mtodos so o Diagnstico Participativo de Unidades de Conservao DIPUC (PROJETO DOCES MATAS, 2002), a Pesquisa-ao, os Enfoques etnogrficos, a Metodologia Participativa da Aprendizagem PALM, dentre outros (SCHNGUTH et al., 1994). Todos esses mtodos esto baseados na compilao e anlise da informao sobre o prprio terreno, por uma equipe multidisciplinar, de forma relativamente rpida, e contando com o conhecimento da populao local. As principais vantagens e limitaes dos diagnsticos participativos em relao aos levantamentos tradicionais so: VANTAGENS Eles so bons quando apropriado um entendimento ou interpretao de um fenmeno ou processo. Apresentam informaes mais detalhadas. Tambm se obtm o empoderamento das comunidades. LIMITAES Alguns pesquisadores questionam sobre a validade da informao pelas deficincias na amostragem e juzos dos informantes. Os dados que se obtm so principalmente qualitativos, que so difceis de sistematizar e analisar objetivamente. No geram dados quantitativos que possam ser generalizados para toda a populao. As principais ferramentas utilizadas pelos mtodos de Diagnsticos Participativos mais utilizados so30: AVALIAO RURAL RPIDA Entrevistas a informanteschave; Entrevistas focadas a grupos, utilizadas para discutir um tpico especfico; Entrevistas comunitrias; Observao direta estruturada, mediante formulrios prdefinidos; Levantamentos informais, mediante questionrios abertos. AVALIAO RURAL PARTICIPATIVA Linha do tempo, onde se analisa a cronologia de eventos ou como as coisas mudam. Mapeamento participativo da rea da comunidade, usando areia, terra ou papel para mostrar mapas sociais, mapas sobre a sade, mapa dos recursos naturais, etc. Diagrama participativo de fluxos, quantidades, tendncias, etc. Priorizao com matrizes.
A principal diferena entre a Avaliao Rural Rpida e a Avaliao Rural Participativa est no papel dos pesquisadores. A Avaliao Rural Rpida um mtodo mais extrativo, pois a informao coletada por pessoas de fora da comunidade e depois, os resultados da coleta so analisados pelos membros da
30 Para detalhamento dos diagnsticos participativos, recomenda-se a consulta de Drumond et al. (2009) e do captulo deste livro sobre participao da sociedade civil na gesto de UCs, escrito por Maria Jasylene Pena de Abreu e Marcos Roberto Pinheiro.
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comunidade. A Avaliao Rural Participativa mais interativa, pois as pessoas de fora da comunidade so apenas facilitadoras para que as pessoas da comunidade realizem seu prprio diagnstico.
31 Para detalhamento de outras ferramentas, recomenda-se a leitura de Drumond et al. (2009) e Faria e Neto (2006).
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A Matriz DAFO permite mltiplas possibilidades de anlise, pois pode ser elaborada de forma mais simplificada, ou seja, identificando apenas os pontos positivos versus os pontos negativos da unidade de conservao; ou de forma mais complexa, realizando-se uma ponderao de acordo a critrios de gravidade, urgncia, tendncias, etc.; ou, qualificando cada um dos pontos identificados segundo sua natureza (naturais, de evoluo, sinrgicas, aceitveis, etc.); ou, tambm, realizando uma anlise cruzada do ambiente interno (Debilidades e Foras) versus o ambiente externo (Ameaas e Oportunidades) da unidade de conservao. O formato da Matriz DAFO a ser utilizado depender das caractersticas da unidade e dever ser escolhido pela equipe de planejamento. Durante uma anlise cruzada do ambiente interno versus o ambiente externo se deve refletir sobre o potencial das oportunidades para utilizar as fortalezas; e sobre o potencial das oportunidades para evitar ou superar as debilidades. Por exemplo, no caso de uma UC de uso sustentvel, deve ser analisado at que ponto possvel aproveitar, e como aproveitar, a existncia de um empresariado forte na regio com interesse em comrcio solidrio (oportunidade) versus uma comunidade da UC com tradio e habilidades para o artesanato (fortaleza). Ou, como o interesse de uma ONG socioambiental que est crescendo na regio (oportunidade) pode contribuir com uma comunidade com pouca organizao social (fraqueza). A tcnica de cenrios um mtodo que surgiu depois da Segunda Guerra Mundial no mbito do planejamento militar. Com essa tcnica se elabora um modelo cientfico que permite ao pesquisador considerar elementos de um sistema social como se realmente funcionasse da maneira descrita. A partir de pressupostos formulados se obtm uma previso com a finalidade de fazer comparaes entre diversas situaes, ou seja, so realizadas simulaes de tendncias baseadas em supostos coerentes, como projeo de tendncias histricas, que so analisadas por mtodos como a anlise de tendncia de impacto, a anlise do impacto integrativo, Delphi, etc. (OLIVEIRA, 2001; OLIVEIRA, 1991). Os cenrios so histrias sobre como o contexto pode se transformar no futuro. Dessa forma, so gerados trs tipos de cenrios, o pessimista ou negativo, o otimista ou positivo e o mdio, e so avaliadas as implicaes. Por exemplo, no PM da Reserva Extrativista Chico Mendes, foram utilizados os seguintes cenrios: 1 Permanecer no cenrio atual; 2 Manejo de uso mltiplo no madeireiro; 3 Implementao de polticas de incentivo ao extrativismo de borracha, castanha do Brasil e prestao de servios ambientais; 4 Manejo Florestal Madeireiro. A tcnica de cenrios tambm pode ser utilizada para identificar onde queremos chegar em longo prazo. Os cenrios podem ser apresentados e discutidos em reunies pblicas ou oficinas para incorporar o componente valorativo e construir a viso de futuro. Ambos se complementam na concepo do futuro, pois a partir dos cenrios desenhados de forma normativa, se pode discutir uma viso de futuro e incorporar os valores sociais e as aspiraes da sociedade.
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A seguinte figura apresenta uma rvore de problemas correspondente a rea de conservao do plano de manejo do PN Galpagos (Equador).