Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) // Agosto de 2011 // Boletn N

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Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT)

OBJETIVO DEL OBSERVATORIO LEGISLATIVO

CONTEXTO
na Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, como su nombre lo indica, tiene por objeto bsico ordenar el territorio de manera que se permita ejecutar un plan conforme a un criterio u orientaciones determinadas. En el caso colombiano el ordenamiento territorial debera ser el aterrizaje del proyecto de Estado establecido en la Constitucin de 1991: un Estado social de derecho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada y con autonoma de sus entidades territoriales: la Ley de Ordenamiento Territorial debera entonces ocuparse esencialmente de establecer las competencias, entidades, autoridades, recursos, funciones

En el Instituto de Ciencia Poltica se considera que la efectiva participacin ciudadana tiene como requisito esencial el acceso a una informacin adecuada y oportuna. Por este motivo, el Observatorio Legislativo busca: i) generar espacios donde diversos sectores puedan debatir y reflexionar sobre el contenido de los proyectos; ii) brindar informacin acerca del trmite de los principales proyectos que se discuten en el Congreso, y iii) contribuir con el debate generando propuestas que desde la sociedad civil enriquezcan los proyectos.
El Observatorio Legislativo es un proyecto del Instituto de Ciencia Poltica apoyado econmicamente por la Comunidad de Madrid, en su inters por promover proyectos que permitan el fortalecimiento institucional.

y servicios, respondiendo a la lgica de la descentralizacin y a la garanta de la autonoma de los entes territoriales. No hay duda de que el ordenamiento del territorio es necesario para que en cada nivel de gobierno se tenga claridad de las responsabilidades y facultades que les corresponden y as atender los asuntos polticos, administrativos, ambientales, fiscales y geogrficos. Resulta imprescindible adems, que para evitar que la norma pierda su eficacia material de antemano, se disee considerando las necesidades bsicas insatisfechas, las capacidades institucionales y las particularidades culturales, sociales, demogrficas y econmicas del territorio.

LO ORGNICO DE LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La Ley de Ordenamiento Territorial (LOOT); por encargo directo de la Carta Poltica, debera reglar las competencias y funciones de las diferentes entidades y niveles territoriales. La Constitucin establece los lineamientos generales de cmo debe ser esta distribucin y reparto de competencias y adems, seala cules deben ser los contenidos bsicos de la LOOT. Al respecto, las disposiciones ms relevantes se sintetizan a continuacin: a. El artculo 151 dispone que el Congreso debe expedir una Ley Orgnica relativa a la asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales. b. El artculo 288 prescribe que la LOOT debe establecer la distribucin de competencias entre la nacin y las entidades territoriales, y que stas atribuciones se regirn conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. c. Las exigencias para la formacin de nuevos departamentos se deberan establecer en la LOOT, conforme al artculo 297. d. La LOOT debe establecer las condiciones para convertir una regin en entidad territorial, sus atribuciones, rganos de administracin y recursos, bajo el entendido del artculo 307. e. En el artculo 319 se establece que la LOOT debe adoptar un rgimen administrativo y fiscal especial para las reas metropolitanas, as como la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan sobre la vinculacin de los municipios a las reas metropolitanas; tambin se indica que esta ley debe establecer las condiciones bajo las cuales las reas metropolitanas podran convertirse en distritos.

HOJA DE VIDA DE LA LEY

Nombre: "Por la cual se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones". Nmero: Ley 1454 de 2011. Fecha de sancin presidencial: 28 de junio de 2011.

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f. La LOOT tambin debe reglar la conformacin de las entidades territoriales indgenas, segn el artculo 329. Como se puede observar, la Constitucin dedica buena parte de su contenido a los asuntos del ordenamiento territorial1; no obstante, genera un amplio espacio de configuracin al legislador al determinar que mediante la LOOT, se sistematizaran las competencias y funciones relativas a la administracin del territorio. El hecho de que la Carta obligue a que la reglamentacin de los asuntos del territorio deban ser tramitados mediante una Ley Orgnica, hacen evidente la especial relevancia que este tema tiene en los

asuntos del Estado y para la vida de los ciudadanos. Lo anterior se explica en que la aprobacin de esta ley exige un qurum calificado, un contenido especfico y el propsito legislativo explcito de que el proyecto de ley en estudio se encamina a la expedicin una ley orgnica de esta materia2. La lgica que acompaa a esta una serie de exigencias formales para la aprobacin de una ley de este tipo y contenido, es que las columnas sobre las que se construye el ordenamiento del territorio estn dictadas por la Constitucin, y todo aquello no establecido en la misma y que es esencial para la construccin de la estructura del Estado en esta materia, debera ser el contenido de sta ley.

QU SIGNIFICA UNA REPBLICA UNITARIA, DESCENTRALIZADA Y CON AUTONOMA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES?
Debido a que la LOOT debe inscribirse dentro de un modelo particular de Estado, es pertinente recordar los elementos que componen sta estructura. El modelo de Estado adoptado en Colombia, es el de una repblica unitaria, descentralizada y con autonoma de sus entidades territoriales. Para comprender mejor en qu consiste esta forma de organizacin y desglosando la frmula adoptada, tenemos: I. Una repblica que reafirma el esquema de Estado unitario adoptado en la Constitucin de 1886; este modelo supone uniformidad en el sistema legal en todo el territorio nacional. De lo anterior se deriva que la autonoma de las entidades territoriales se encuentra subordinada a la unidad del marco legal3; esto en suma significa que
1 El ttulo XII de la Constitucin, dedica 46 artculos en asuntos de la organizacin territorial. Adems de estas disposiciones, a lo largo de la Constitucin se encuentran otras relativas al ordenamiento territorial que indudablemente deben orientar el contenido de la LOOT. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-795 de 2000. "Se ha advertido, a propsito de las leyes orgnicas, que junto a los requisitos relativos a la existencia de un qurum cualificado y de una materia especfica, debe concurrir tambin el propsito legislativo explcito de proponer y tramitar una ley de ese tipo. Esto es, la intencin manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopcin o reforma de una de tales leyes". 3 Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 1994, MP: Vladimiro Naranjo Mesa y Sentencia C-244 de 2001. MP. Carlos Gaviria Daz. 4 Naranjo Mesa, Vladimiro. Teora constitucional e instituciones polticas. Sptima edicin. P. 290. 5 Corte Constitucional. Sentencia C 149 de 2010. Magistrado Ponente Jorge Ivn Palacio Palacio. 6 Borja, Jordi. Estado, descentralizacin y democracia. Descentralizacin y democracia local. P.15. 7 De Matos, Carlos. La Descentralizacin Regional. P. 176. 8 Banco Mundial. Descentralizacin. En info.worldbank.org/.../Herrera_DESCENTRALIZACION%20 UN%20NUEVO%20INTENTO.pdf 9 Ibidem.

"el Estado unitario se rige por el principio de centralizacin poltica, que se traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislacin, unidad en la administracin de justicia y en general, unidad en las decisiones de carcter poltico que tienen vigencia en todo el espacio geogrfico nacional"4. II. Un Estado que dotando de autonoma a los departamentos y municipios, procura la mayor libertad y autodeterminacin de los asociados. La autonoma territorial es un fin del proyecto poltico que inici con la formulacin de la Constitucin; esta finalidad consiste en que los ciudadanos alcancen el mayor grado de bienestar y prosperidad general, puesto que tienen la facultad de agenciar sus propios intereses; se relaciona tambin con el derecho de las entidades territoriales para gobernarse por autoridades propias5. Por lo anterior, el ncleo esencial de la autonoma de las entidades territoriales, radica en la gestin de los asuntos que les ataen por medio de la facultad poltica de autogobernarse. Es por sta razn, que la autonoma de los entes territoriales va de la mano con la expansin de la democracia. Al respecto, vale recordar a Tocqueville cuando mencionaba que hay una estrecha relacin entre las autonomas locales, las libertades individuales y la capacidad de cambio de una sociedad6. El argumento de fondo para abogar por la autonoma de las entidades territoriales, radica en la conexin que tiene con el principio democrtico; tambin se deriva del supuesto de que son las autoridades locales, las ms inmediatas y prximas a la realidad del ciudadano, que en virtud de su cercana, son quienes pueden conocer mejor las necesidades insatisfechas y los vacos que debe llenar la administracin. Es por esta razn que se concibe al municipio como la entidad

fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado, en el entendido del artculo 311 de la Constitucin. Por tanto, proteger efectivamente la autonoma de las entidades territoriales debera derivar entonces en una administracin eficiente y ser producto de la manifestacin de la efectividad de los mecanismos de participacin ciudadana; esto debido a que la participacin supone un dilogo efectivo entre la administracin pblica y los ciudadanos. III. La satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos a travs de una administracin organizada bajo el esquema de descentralizacin territorial y por servicios. La descentralizacin supone "aumentar el poder, la autonoma de decisin y de control de los recursos, las responsabilidades y las competencias de las colectividades locales, en detrimento de los rganos del Estado central"7. Esta mayor libertad otorgada a las instancias territoriales en la toma de decisiones en los asuntos que les conciernen, tiene por objeto lograr atender las demandas reales de la poblacin, en aras de lograr mayor eficiencia en el manejo de los asuntos pblicos. Se concibe adems como el instrumento idneo para mejorar la democracia, la participacin popular, la justicia y el desarrollo local. Tericamente, la descentralizacin tiene por objeto, entre otras razones8: a) descongestionar la administracin por parte del gobierno central; b) acercar la administracin a los ciudadanos; c) mejorar la administracin pblica; d) limitar el poder del gobierno central; e) incorporar a las regiones marginadas; f) mejorar el cobro y recaudo de impuestos; g) ejercer un mejor control sobre el territorio; h) racionalizar las inversiones del gobierno central; i) mejorar el uso de los recursos humanos, econmicos y fsicos, j) impulsar un desarrollo territorial equilibrado.

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COORDINACIN, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD

Vale la pena hacer un recuento del contenido de los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. En trminos generales, este conjunto de principios operan como orientaciones generales de cmo deben ser las relaciones entre la nacin y las entidades territoriales, y en este sentido, cmo se distribuyen sus funciones y competencias. Partiendo del supuesto de que existen asuntos que demandan la intervencin de todos los niveles de la administracin, el principio de concurrencia determina que todas las entidades que deban participar en la realizacin de los cometidos estatales, contribuyan en su realizacin; en consecuencia, la aplicacin de este principio se puede entender como un mandato para que todas las entidades e instancias del Estado, que sean competentes para satisfacer determinados fines, no puedan evadir la responsabilidad en su realizacin10. En relacin con lo anterior, el principio de coordinacin, apunta a que las diferentes instancias y entidades del gobierno nacional, departamental y municipal, trabajen armnicamente cuando sus competencias sean concurrentes; lo anterior con el objeto de que las acciones y proyectos emprendidos, se complementen, sean razonables y conducentes para lograr los fines de la accin estatal11. Adicionalmente, en la distribucin y ejercicio de competencias, rige el principio de subsidiariedad que presenta dos facetas: bajo el entendido de que las autoridades ms cercanas a los ciudadanos son las que deberan conocer mejor sus necesidades y demandas, se entiende que la accin estatal debe iniciar en el plano local; esto no solo interioriza el criterio de racionalidad administrativa, sino que es una manifestacin de respeto al principio democrtico. Por otra parte, el principio de subsidiariedad implica que la intervencin en los asuntos locales por parte de las instancias superiores, ocurre ante la incapacidad o ineficiencia de las autoridades territoriales para gestionar los asuntos que son de su competencia12.

DESCRIPCIN DEL CONTENIDO DE LA LOOT

En vista de lo anterior, se entiende que las relaciones entre nacin y territorio deberan regirse bajo los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad examinados. Se infiere tambin que el constituyente primario concibi un esquema como la LOOT para sistematizar la reglamentacin de competencias y funciones para gestionar el desarrollo territorial, dentro de un esquema organizacional contenido en una Constitucin, que desde el artculo primero dicta proteger la autonoma de las entidades territoriales. El resultado de esta ley no podra entonces ser diferente a un instrumento normativo de categora superior, bajo el cual se desarrollarn los derechos y facultades propias de las localidades, contenidas en la esfera de la autonoma territorial. Ahora bien, el carcter general y "flexible" de la norma que algunos han cuestionado13, peca por ser una ley que ordena que otra legisle lo que sta debi haber legislado. Dicho carcter se sintetiza en el pargrafo del art. 2 que indica que la LOOT "Constituye un marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia especfica, para los departamentos, municipios, entidades territoriales indgenas y dems normas que afecten, reformen o modifiquen la organizacin poltico administrativa del Estado en el territorio". Es por esto que se establecen una serie de principios del ordenamiento territorial relacionados con la autonoma, descentralizacin, integracin entre entidades territoriales, las regiones y la conciliacin de estos con la sostenibilidad fiscal. Adems, se crea una Comisin de Ordenamiento Territorial (COT), un rgano de carcter tcnico, para asesorar la organizacin del Estado (art. 4 y ss.). Los esquemas asociativos entre entidades territoriales se regulan en el captulo II. En este se contemplan figuras como las regiones y provincias administrativas y de planificacin, asociaciones entre departamentos, distritos especiales y municipios, y las regiones de planeacin y gestin que sern las encargadas de planear y ejecutar la designacin de recursos del Fondo de Desarrollo Regional14 (art.10 y ss.). Estas asociaciones se entienden como entidades administrativas, con personera jurdica y patrimonio propio, pero en ningn caso, pueden generar gastos de funcionamiento adicionales (art. 17). Las entidades pueden seguir estableciendo relaciones mediante la celebracin de convenios administrativos, que son en la prctica lo mismo que los convenios o contratos plan, figura jurdica que introduce la LOOT para que la nacin contrate con las entidades territoriales y con las asociaciones entre stas (art. 18). Se dispone que mediante el desarrollo legal, se establezcan diferentes regmenes especiales y diferenciados para la gestin en cada departamento, bajo el reconocimiento de la lgica y fortalezas especficas de cada territorio (art. 22). En esta misma lnea, se establece que las categoras de los municipios se establecern por ley conforme a la poblacin, recursos, geografa e importancia econmica (art. 24). En materia de asignacin de competencias, la LOOT establece principios15 y lineamientos, directrices y orientaciones generales para la nacin, departamentos, distritos especiales y municipios, de cmo debe ser esta distribucin; sin embargo no se establece propiamente una asignacin de competencias de forma especfica a cada nivel de gobierno (art 29). Adicionalmente, se indica que los conflictos de competencias se resolvern conforme a la normatividad vigente, hasta que se expida una ley en la materia, presentada por el gobierno nacional (art. 39).

Esto por cuanto: "Se considera la descentralizacin como una forma de aumentar la participacin democrtica de la poblacin en la solucin de sus problemas ms cercanos, y mecanismo til para racionalizar la gestin pblica. Entre los beneficios est la mayor congruencia entre las demandas por servicios regionalmente y hasta localmente diferenciados y la oferta realizada a travs del gasto pblico. Al decidir sobre alternativas de gastos ms cerca de los beneficiarios y en correspondencia con las necesidades de la poblacin, se estima que los servicios pblicos son usados con mayor eficiencia"9.

8 Banco Mundial. Descentralizacin. En info.worldbank.org/.../Herrera_DESCENTRALIZACION%20 UN%20NUEVO%20INTENTO.pdf 9 Ibidem. 10 Corte Constitucional. Sentencia C 149 de 2010. MP. Jorge Ivn Palacio Palacio. 11 Ibidem. 12 Ibidem. 13 Ver Boletn 185. Mesa de expertos: Nacin regin y el nuevo Ministerio del Interior. 14 Ley 1454 de 2011, Art. 33 "El Fondo de Desarrollo Regional servir como un mecanismo de desarrollo para las entidades territoriales del pas, el cual tendr como finalidad la financiacin de proyectos regionales de desarrollo en los trminos que lo defina la ley". 15 Adems de los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, y los del artculo 109 de la Constitucin, se establece que la complementariedad, eficiencia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad, son principios rectores que determinan el ejercicio de competencias.

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ALGUNAS GENERALIDADES DE LO QUE DEBERA CONTENER UNA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y QUE NO QUEDARON EN LA LOOT (LEY 1454 DE 2011)
En razn de lo dicho previamente, lo elemental que debi haber resuelto la ley recientemente expedida, es la organizacin de la estructura territorial16. Esto conduce obligadamente a la definicin de cmo y cules son los requisitos para la conformacin de entidades territoriales, la divisin administrativa del territorio y el rgimen jurdico aplicable a cada nivel de la divisin territorial; esto es: a los municipios, los distritos, los departamentos, al de las an indefinidas provincias y entidades territoriales indgenas, el de la misma nacin y el rgimen para las inciertas pero an esperadas regiones. Igualmente, de este rgimen no podra escapar la regulacin relativa a los mecanismos de participacin ciudadana, relacionados con la divisin territorial, y obviamente, la asignacin y distribucin efectiva de competencias entre nacin y territorio no poda omitirse de esta ley orgnica; finalmente, la funcin de sta ley era ordenar el territorio; el punto indiscutible de partida para realizar esto, es establecer a quin le corresponde hacer qu, en qu momento, a favor de quienes y con qu recursos (fsicos, econmicos y humanos). La necesidad de una ley de este tipo, radica en que sta pudiese resolver vacos y confusiones acerca de las competencias y funciones que corresponden a cada nivel territorial; tambin permitira evitar esfuerzos dobles en ciertas materias, la desatencin o descuido de algunas de otras, y resolver de forma anticipada los posibles conflictos de competencias que puedan darse entre los distintos niveles del gobierno. La delimitacin clara y completa de las competencias y funciones, impide que en la atencin de necesidades insatisfechas o para la consecucin de derechos para la poblacin, se presenten asimetras de informacin entre instancias territoriales y la nacin; estas fallas perjudican a quienes deben ser destinatarios de las polticas pblicas que desarrolla el Estado. Qu mejor ejemplo de la urgencia de un marco normativo que establezca claramente responsabilidades y competencias en todos los niveles de la administracin, que el que sac a la luz la reciente ola invernal; es cierto que muchos de los efectos de la misma no se podran prever ni contener, pero no puede atribuirse a las manifestaciones de la naturaleza, la responsabilidad de que no exista una poltica clara y eficiente y competencias claramente definidas en materia ambiental, de infraestructura y de atencin a las vctimas del invierno. La LOOT debera entonces ser el instrumento en virtud del cual finalmente, luego de dos dcadas de que as lo contemplara la Constitucin, se ordenara el territorio. Decir esto suena obvio, pero la obviedad de su contenido no resulta tan evidente al examinar el resultado final de la Ley 1457 de 2011, recientemente sancionada. Esta ley puede catalogarse como un parcial "xito poltico" si la lectura de esta victoria es que luego de 19 intentos frustrados, finalmente se expide un documento que tiene por ttulo "Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial". Sin embargo su contenido se queda a mitad de camino si se evala a la luz de los propsitos que tiene una ley de esta ndole: establecer la organizacin poltico administrativa clara y precisa del Estado, y mediar como un instrumento para el desarrollo, en la medida que poda establecer el marco normativo de gestin, planificacin y respuesta a las necesidades y demandas de derechos, por parte de todas las autoridades y niveles de gobierno. La finalidad de la ley, el concepto de ordenamiento territorial y los principios enunciados en los artculos 2 y 3 de la LOOT, apuntan en esta direccin. Sin embargo, todava est en mora el aterrizaje de este discurso. Se espera, que la flexibilidad de la norma, calificativo que usa el gobierno para describirla, permita entonces adelantar medidas para que se concrete la reglamentacin de las regiones administrativas y de planificacin, en regiones con calidad de entidades territoriales, la regulacin de las entidades territoriales indgenas y la de las provincias. Estos tems a juicio de algunos hacen que la Ley 1454 sea un recopilado de las disposiciones de la Constitucin, pues no propone medidas que efectivamente signifiquen un avance real en el ordenamiento territorial en estas materias. Por otra parte, se crean nuevas instituciones que pueden confundir ms los asuntos del ordenamiento territorial como las diferencias entre las regiones administrativas y de planificacin que contempla el artculo 306 de la Constitucin, con las que la ley denomina como provincias administrativas y de planeacin, y las regiones de planeacin y gestin. No obstante, se destaca el intento de promover la asociacin entre entidades territoriales a travs de la figura de los convenios plan, que para efectos prcticos, como lo indica la misma ley, se asimila a un

convenio interadministrativo. A pesar de esto, como lo seala Alberto Maldonado17, existen actualmente mecanismos de asociatividad que le restan innovacin a la LOOT, como la Ley 136 de 1994 que contiene la figura de asociacin entre municipios o la de la Ley 489 que da va libre a los convenios entre todo tipo de entidades. Otro tema pendiente es el rgimen jurdico para los departamentos y municipios, que queda delegado a la expedicin de otra ley en la materia. Sin embargo, bajo una lectura ms optimista, la LOOT representa una oportunidad para que se desarrollen con xito algunas disposiciones interesantes que promueven la integracin y trabajo conjunto entre entidades territoriales y la nacin, as como entre territorios, como las figuras de las regiones administrativas y de planificacin, y la regin Administrativa y de Planificacin Especial entre entidades territoriales departamentales y el Distrito Capital, la cual ya tiene una gestin adelantada en el Concejo de Bogot y en el Congreso. Por esto, podemos concluir como muchos otros, que esta ley flexible pero de mnimos, como algunos crticos la han tildado, frustr muchas expectativas que sobre ella se haban forjado, sobre todo de los defensores de la descentralizacin y la autonoma territorial. En ste bando, la lectura de la ley realiza efectivamente pocos aportes a los vacos que hoy se presentan en materia de ordenamiento territorial, recopila gran parte de los contenidos que en esta materia dicta la Constitucin y otras leyes, y no evidencia con claridad cmo se pondrn en marcha los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad para articular las relaciones entre la nacin y la regin.

16 Cfr. Sentencia C 795 de 2000. MP. Eduardo Cifuentes Muoz. 17 Maldonado, Alberto. La ley de ordenamiento territorial es una farsa. En http://www.razonpublica. com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/2099maldonado.html.

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