Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Acadmica de Mxico

Programa de Doctorado de Investigacin en Ci Sociales Tesis Doctoral

Estado, polticas y universidades en un perodo de transicin (1982- 1994). Anlisis de tres experiencias institucionales en Mxico.

Adrian Acosta Silva Agosto, 1997

Asesor: Dr. Carlos Ornelas Navarro Cordinador del seminario: Dr. Marcelo Cavarozzi

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede acadmica de Mxico

Programa de Doctorado de Investigacin en Ciencias Sociales

Tesis Doctoral

Estado, po/ficas y universidades en un perodo de transicin,(1982-1994').

Anlisis de tres experiencias insfi f ucionales en Mxico.

Adrian Acosta Silva Agosto, 1997

Primera promocin, 1995-1997

INDICE

Agradecimientos Introduccin Captulo 1 . Problema, hiptesis, metodologa Captulo 2. Transicin y complejidad de la universidad pblica Captulo 3. El delicado sonido de los ensamblajes, 1982- 1994 1 11
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Captulo 4. Fatiga y cambio. La reforma de la Universidad de Guadalajara 11 1 Captulo 5. Ajuste radical y diferenciacin hncional: la reforma de la Universidad de Sonora 152 Captulo 6. La rebelin antipopulista. La reforma de la Universidad Autnoma de Puebla 191 Captulo 7. Las reformas en perspectiva comparada Conclusiones Referencias y bibliografia 236 280 285

Agra decirnien tos

Esta tesis ha sido posible por el apoyo institucional del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede acadmica de Mxico, y la Universidad de Guadalajara. Del primero recib una beca que me permiti dedicarme d e tiempo completo al Programa d e Doctorado de Investigacin en Ciencias Sociales de la Flacso. De esta, recib no slo su apoyo en trminos estrictamente acadmicos relacionado con el contacto con profesores o el uso de su acervo bibliogrfico, sino tambin apoyo econmico para realizar durante 1996 el trabajo de campo en las Universidades de Guadalajara, Sonora y Autnoma de Puebla. Finalmente, la Universidad de Guadalajara contribuy generosamente al otorgarme una licencia en mi plaza de profesor-investigador para dedicarme de tiempo exclusivo a mis estudios y a la elaboracin de esta tesis. A dichas instituciones expreso mi reconocimiento y agradecimiento. A este trabajo contribuyeron tambien un gran nmero d e compaeros y amigos d e dentro y fuera de la Flacso, que estimularon en distintos momentos el desarrollo del trabajo. Mis compaeros del seminario d e "Actores polticos y modernizacin d e la accin pblica" (en especial Hector Padilla, Antonio Camou, Anbal Vipera, Fabin Repetto, Guillerrno Alonso, Dolores Pars y Bodil Damgaard) contribuyeron directa o indirectamente a la formulacin, replanteamiento y correcin de varias de la ideas y estrategias d e aproximacin que aqu aparecen en su versin final. En el fondo ellos son los culpables d e muchos de mis desvelos, dudas e incertidumbres sobre el sentido y el contenido d e mi trabajo. A todos ellos, T/ictgriL3s bien heladas de por medio, les agradezco sus observaciones y sugerencias para la versin final de este trabajo. Es conocida la dificultad que implica estudiar casos que no se conocen, o se conocen poco. Creo que esa era mi situacin inicial con los casos de la Universidad de Sonora y d e la Universidad Autnoma de Puebla. Sin embargo, la generosidad d e algunas personas me permiti acercarme en algn grado a la comprensin d e las historias institucionales y el contexto de las reformas emprendidas. Deseo expresar mi reconocimiento a Ral Rodrguez, de la Universidad de Sonora por su hospitalidad y apoyo en el trabajo d e campo que realic en los calurosos das de octubre de 1996 en Hermosillo. Tambin agraciezco a Roberto Arizmendi, miembro d e la Junta Universitaria d e la Unison, por su orientacin en los momentos iniciales de este trabajo. Por la UAP, debo mencionar la cooperacin de Arturo IVhite, asesor de la rectora, y de de la Universidad d e la Wietse d e Vries y de Hctor lvarez, del Centro de E s t u d i ~ s UAP. Por supuesto, todos ellos quedan exentos de cualquier responsabilidad respecto del contenido de este trabajo. En Carlos Ornelas no slo encontr a un crtico agudo y lcido, sino tambien a u n interlocutor generoso, que discuti conmigo, en diversos momentos, el contenido d e

cada uno de los captulos de este trabajo. Rollin Kent y Misael Gradilla fueron lectores implacables que hicieron observaciones agudas a la primera versin de la tesis, que me fueron tiles para matizar muchas afirmaciones, o para fundamentar con mayor rigor diversas aseveraciones. Espero haber dado respuesta a la mayor parte de sus sugerencias y observaciones. Tambin deseo expresar mi reconocimiento a mi comadre Sara Makowski y a Mario Constantino, por su presencia constante, clida y solidaria. Su amistad, aunque ellos no lo sepan, ha sido un aliciente constante para escribir esta tesis, y las noches cerveceras en mi casa, en las suyas o en cualquier cantina de esta seductora ciudad, y las maanas cafeteras en sus cubculos de la Flacso, han sido espacios para fortalecer una amistad que hoy, como desde hace varios aos, aprecio profundamente. Finalmente, pero no al ltimo, quiero dejar constancia del estmulo y apoyo constante de mis padres para la elaboracin de esta tesis. De aqu va un afectuoso saludo a Edith y Juan Manuel, a las calurosas tierras del Chamizal, junto al Ro Bravo, en Ciudad Jurez, lugar de muchos recuerdos gratos para m. Tambin debo reconocer el apoyo discreto pero constante de mis hijos Bruno, Mariana y Adrian, que con su simple presencia siempre hacen que las cosas sean ms fciles de lo que parecen.

Y por supuesto quiero dejar constancia de que stas pginas han sido posibles en gran parte por A~iglica, mi fuente mayor de apovo y estmulo cotidiano. Los das y noches dedicados a este trabajo fueron compensados por su presencia paciente, generosa y anlorosa. El tiempo transcurrido en la elaboracin d e este trabajo fue soportable por la certeza de ella estaba ah, dispuesta a esciichar mis angustias, incertidumbres y elucubraciones sobre el asunto. Su presencia en todos estos aos siempre me ha hecho pensar en una frase de Are you experiencea?, la clsica cancin de Jimi Hendrix, que dice as: Vamos a darnos l a mano/ y contemplar la salida del sol desde el fundo del mar, Creo que esa imagen entre psicdelica y potica refleja mis sentimientos hacia todo lo que ella es y representa. stas paginas, en ms de algn sentido, le pertenecen.

- Las piedras cambian. El viento y el agua pueden desgastarlas. Pueden erosionarse.

Pueden machacarse. Pueden convertirse en pedazos, en grava, en polvo. Paul Austcr, Ciudad de cristal

,.,.uno no sabe si viene o no viene el futuro. Jaime Lpez, Vagn de vagabundos

In trotiuccin

La historia de las reformas universitarias en Mxico y en Amrica Latina es una historia poblada de zonas grises y opacas, un lugar imaginario habitado por muchas ideas y proyectos inconclusos. Desde la reforma universitaria de Crdoba (verdadero mito fundacional de la autonoma y el papel de las instituciones de educacin superior), hasta los cambios institucionales de los sistemas ;r de los establecimientos educativos que ocurren al fin del siglo, las universidades latinoamericanas han atravesado por varias etapas, cada una de las cuales cristaliza, a su modo, las tensiones propias de la poca. Pero cada universidad tiene su propia historia que contar, o muchas historias que mitiplrs voces intentan re!atar. cada una a su manera Tal vez por eso la vida de las instituciones, en algn modo, se asemeje a las biografias de las personas son producto no slo de lo que ocurri sino tambin, en cierta medida de lo que nunca fueron Existe una tendencia general a ver en las universidades slo la parte brillante o heroica de su historia, de sus cambios y tradiciones, y casi siempre se olvida que la vida de las instituciones, como la de las personas, no es slo eso cada trayectoria se compone tambin de las prdidas y los desperdicios, de las omisiones y deseos incumplidos de sus lites dirigentes y profesores, sus trabajadcres y estudiantes, de lo que las universidades dejan de lado o no eligen o no alcanzan, de las numerosas posibilidades que en su mayora no llegaron a realizarse, de los proyectos frustrados, de los miedos que paralizaron a las instituciones, o los que stas abandonaron o abandonaron a ellas Las instituciones, como las personas, acaso consistan, en suma, tanto de lo que son como de lo que no han sido, tanto en lo comprobable y cuantificable y recordable como en lo ms incierto, indeciso y difuminado Tal vez

2 las universidades estn hechas en igual medida de lo que son, de lo fueron, y de lo que pudieron ser. Por eso es importante construir una mirada sociolgica sobre las universidades que intente explicar esta relacin entre lo observado y los invisible, lo que son hoy las universidades latinoamericanas y lo que, por distintas razones, no son, o no han podido ser. Una ventana hacia este campo de investigacin la constituye el anlisis de las interacciones entre el Estado y las universidades, o, ms precisamente, de las acciones que ha emprendido el Estado en diferentes etapas con respecto de las universidades, y de la manera que estas reaccionan frente a las iniciativas gubernamentales. Esta tesis intenta asomarse desde esta ventana al campo de las relaciones entre el Estado y las universidades en Mxico, durante un perodo particularmente inestable y complejo de nuestra historia contempornea. El proyecto parte de una intuicin general y algunas sospechas, digamos, menores: la de que durante dos sexenios de polticas hacia la educacin superior se construy una transicin en el patrn de relaciones que domin, durante casi dos dcadas, el comportamiento del Estado y de las universidades pblicas mexicanas. La idea central que intenta discutirse en este trabajo, expresada de manera simplificada, es la sigL1iente:durante el perodo 1982-1994, las relaciones entre el gobierno y algunas universidades pblicas cambiaron bastante, y ese cambio tuvo que ver tanto con la influencia de algunas ideas como con la defensa, o reforinulacin, de algunos intereses. Estas transformaciones no ocurrieron, por supuesto, en el vaco histrico Son combinaciones especficas de procesos de profunda significacin en las relaciones entre el Estado y las universidades, pero tambin son el resultado de la acumulacin de variadas tensiones institucionales que se desarrollaron en el

perodo de la expansin no regulada del sistema y de la maslficacin de alaunas instituciones de educacin superior del pas. Lo que interesa explorar con detenimiento es la relacin entre polticas educativas y cambios institucionales, en el contexto de la reforma de las capacidades y poderes del Estado mexicano. El supuesto fundaniental es que la fatiga del papel estatal durante la dcada de los ochenta, en el marco del agotamiento del largo ciclo desarrollista mexicano, afect todos los campos de la sociedad mexicana, includo por supuesto el de 12 educacin superior. Pero lo que no se sabe con certeza es cmo afect, especficamente, el surgimiento de un "nuevo" Estado a las universidades pblicas mexicanas. La seleccin de tres czsos especficos de universidades que sufrieron procesos de reforma durante el sexenio pasado, persigue el propsito de analizar lo que ocurri en los aos del post2juste y la recuperacin econmica, a travs de observar, desde tres perspectivas institucionales distintas, los contornos ciel estado de cosas que guarda el paisaje de las relaciones entre el Estado y las universidades despus de dos sexenios de polticas ~bernamentales. El trayecto elegido para explorar estas ideas, as como someter a prueba ciertas creencias e intuiciones, fue diseado para construir una ruta analtica desde una suerte de "sociologa" del s el trayecto, fueron elaboradas cambio institucional. Las cartas de navegacin de las c ~ a l e dispone desde una perspectiva comparada, en la cual el examen a profundidad de los casos ha quedado supeditado al anlisis de algunos aspectos considerados como relevantes, con el fin de comprender las semejanzas y diferencias que existen entre los procesos de reformas de las universidades pblicas de Guadalajara, Puebla y Sonora.

La eleccin de estos tres casos tuvo su origen en la observacin emprica de procesos de cambio dominados por los conflictos polticos que se desarrollaron en el curso de unos pocos aos en cada una de las universidades mencionadas. En un contexto de cambios acelerados en la poltica y la economa del pas, el sector educativo, y en especial, el de la educacin superior, despunt como un campo problemtico donde las tensiones generadas por la instrumentacin de las po!ticas gubernamentales y los intentos de reforma impulsados por diversos actores de las propias universidades, constituyeron seales poderosas de que los tiempos estaban cambiando. En este contexto, en el horizonte de las universidades pblicas mexicanas se poda observar un panorama hetergeneo, donde algunas universidades iniciaban, o intentaban hacerlo, procesos de reformas de muy diverso origen y perfil (entre las que destacaban las de Guadalajara, Sonora, Autnoma de Puebla, Tamaulipas o Nuevo Len), mientras que otras se mantenan en un prolongado estado de parlisis institucional de perfil marcadamente conservador (el caso ms evidente, el de la UNAM, luego de los intentos de reforma del rector Carpizo), y algunas ms se enfrascaban en conflictos internos de poder que terminaron en intentos fallidos o frecuentemente aplazados de cambio institucional (como los casos de las Universidades Autnomas de Sinaloa, Guerrero o Zacatecas). Otra if-anja de universidades -en especial las ms jvenes, como la Autnoma de Aguascalientes, la Autnoma de Ciudad Jurez, la Autnoma Metropolitana, o la Autnoma de Baja California Sur, creadas en la dcada de los setenta-, nacidas bajo la experiencia de las universidades antiguas pero sin muchos de sus problemas estructurales, transitaban por un periodo de crecimiento y consolidacin institucional, afectadas por problemas de ndole distinta a

la de las universidades tradicionales. En este panorama, y en un contexto de crisis en el financiamiento pblico y de cambios en las formas de intervencin estatal, resaltaban las reformas instrumentadas en universidades como las de Guadalajara, Puebla y Sonora Cul fue el origen de dichos cambios? Quines y porqu impulsaron las reformas? Cul fue el alcance y profundidad de esos procesos y porqu el componente poltico se convirti en un factor crucial de los cambios? Estas preguntas llevaron a nuevas inquietudes, dirigidas a comprender y describir las formas en que se ejerca la gobernabilidad institucional de las universidades, los cambios institucionales "silenciosos" que se haban desarrollado durante varios aos en dichas organizaciones, o la influencia que las polticas gubernamentales haban tenido en el perfil del desempeo institucional de cada uno de los casos examinados. Estos "racimos" de preocupaciones e inqiiietudes estn en la base de esta tesis, mismos que intentarn ser abordados en el transcurso de las siguientes pginas, junto con un conjunto de hiptesis, ideas e intuiciones que permitan ofrecer, desde una perspectiva comparada, una explicacin consistente a procesos de suyo opacos, conflictivos y hetergeneos.

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El argumento central que se desarrolla a lo largo del trabajo es que el perodo comprendido entre los aos 1982-1994 constituy un lapso de ensamblajes conflictivos entre la instnimentacin de polticas federales de educacin superior y los procesos de cambio que impulsaron las autoridades y los grupos dirigentes de las universidades. Esta relacin entre polticas y reformas se expres en la generacin de diversas tensiones institucionales que se resolvieron, en algunos casos, en cambios significativos en diversas esferas del quehacer

institucional. Estas tensiones fueron particularmente agudas en el caso de las universidades pblicas estatales, donde las relaciones entre el gobierno federal y las autoridades universitarias estn mediadas, en mayor o en menor grado, por los poderes locales, entre los que destaca el papel de los gobiernos estatales. La articulacin de los intereses de las diversas fuerzas polticas dentro de las universidades con los grupos de poder local, explican la influencia que pueden tener, o no, las polticas federales en cada universidad especfica. Para desarrollar este argumento con una fundamentacin emprica extensa y consistente, tendran que contemplarse casos de reformas efectivas con casos de reformas improductivas o ineficaces. Al niismo tiempo, tendran que considerarse casos de "parlisis conservadoras" con cambios fallidos, o las comparacin de experiencias de cambios en universidades "viejas" con universidades "jvenes". Ello, si embargo, exige condiciones de tiempo y recursos que quedaron fuera del alcance de este trabajo, que se concentr en la comparacin de experiencias de tres universidades donde los proceso de cambio convergieron temporalmente y muchos de cuyos resultados an son preliminares. Dos son las precauciones que debe tener presentes el lector a lo largo del estudio. El primero es que se analizan dos ciclos de polticas gubernamentales federales (1982-1988 y 19881994), los cuales significaron un cambio en las formas de intervencin gubernamental en la educacin superior, que rompieron los patrones de intervencin benigna y negligente que caracterizaron a los ciclos anteriores. La eleccin de este perodo no implica que exista una relacin de congruencia mecnica entre las polticas delamadridista y salinista en ese campo, sino que el primero permiti sentar algunas bases importantes para la formulacin e instrumentacin de

las polticas salinistas en educacin superior. La segunda precaucin que se debe tomar en la lectura de este texto es que el anlisis especfico de los procesos de reforma en los tres casos seleccionados se concentr en lo que se podra denominar la "primera generacin" de reformas institucionales, ocurridos entre los aos de 1989 y 1994. Se trat de un primer ciclo de "macroreformas" en el mbito poltico, jurdico y organizativo, orientadas formalmente a fortalecer la esfera propiamente acadmica de las universidades mencionadas. Este anlisis se detiene, por tanto, en el momento en que esta primera fase de reformas concluy, pero cuyos efectos: limitaciones y ausencias -que en algunos casos fueron profundizaciones, nuevos cambios o "paquetes" de reformas-, slo pudieron apreciarse con claridad en el perodo 1995-1997. En ese lapso se instrumentaron un conjunto de reformas de "segunda generacin", que coincidieron con el inicio de nuevas adniinistraciones universitarias (en el caso de la U. de G.), la continuacin de otras (Unison), o con la re-eleccin del grupo reformador (UAP). Estos relevos administrativos, continuaron en la perspectiva abierta por los cambios del primer ciclo de modificaciones, pero las limitaciones e inercias de las mismas pronto mostraron el verdadero alcance de los cambios instrumentados en los primeros aos noventa. Ello merecera un estudio por s mismo, que tenga como propsito delimitar con precisin los obstculos y problemas que enfrenta esa nueva generacin de reformas en cada caso especfico.

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La clave para comprender el origen, desarrollo e instrumentacin de los cambios observados en las tres universidades estudiadas pertenece a la esfera del poder institucional, es decir, al mbito de la poltica y de las relaciones entre los actores, grupos y fuerzas que la habitan.

El origen y el desarrollo de los procesos aqu examinados tiene mucho que ver con tensiones de carcter poltico, que se expresaron en conflictos por el poder y en el reordenamiento de las fuerzas y lites internas, que significaron una lucha por construr nuevas bases polticoinstitucionales para el ejercicio del poder. Sin embargo, ello es una clave insuficiente para explicar con profundidad y amplitud el complejo proceso de construccin de los cambios institucionales, pues esas luchas y confllictos tuvieron un contexto institucional favorable para su desarrollo. Transformaciones "silenciosas" ocurridas en la estnlctura administrativa y de gobierno, cambios en los patrones de crtcimiento de la matrcula y el financiamiento, la delicada red de articulaciones entre grupos locales y federales con los diversos grupos universitarios, adems del derrumbe de las ideologas populistas y de izquierda que imprimieron sentido y cohesin a muchos g u p o s universitarios en el pasado reciente, son factores que tambin debec considerarse en el anlisis de los procesos contemporneos de cambio institucional en las universidades pblicas. Pero el rango de la poltica, an con estas acotaciones, sigue siendo elevado y determinante al observar las experiencias jalisciense, poblana y sonorense. Y resuita fascinante reconstruir los juegos entre los actores, sus mltiples interacciones, revisar sus cdigos de entendimiento y la construccin de las lealtades y prcticas polticas, Por otro lado, la nocin misma de autoridad, el ejercicio de una gobernabilidad peculiar al interior de estructuras complejas como las universitarias, el proceso de formacin de los liderazgos en esas instituciones, o el papel de sus organizaciones gremiales y estudiantiles, resultan aspectos claves en la reconstruccin analtica de los procesos de reforma examinados. Este trabajo constituye una aproximacin al anlisis de alsunos de dichos fenmenos desde dos ejes de observacin complementarios. De un lado, el eje de las relaciones entre las

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polticas gubernamentales y los cambios en las universidades estudiadas. Por el otro, el eje de las transformaciones en las formas de coordinacin institucional que, que se diferencian, para fines analticos, en tres esferas del desempeo institucional: la esfera acadmica, la organizacional, y la poltica y de gobierno. Colocar la mirada en esta perspectiva, permiti obtener una interpretacin peculiar de los procesos, que refuerza la naturaleza compleja de los mismos. Es una aproximacin que intenta mirar el conjunto de los acontecimientos considerando los diversos factores que influyeron en ellos, sus relaciones y tensiones. De esta forma, el trabajo que se pone a consideracin del lector es un intento, entre muchos otros, por construir una explicacin consistente a los problemas que enfrentan las universidades pblicas mexicana al final de siglo.

E! estudio se vi limitado por diversas circunstancias. Una de ellas fue el acceso a fuentes
de primera mano en torno al financiamiento y la distribucin de los recursos en las universidades examinadas. La dificultad por acceder a la informacin financiera de las instituciones, uno de los puntos tradicionalmente problemticos en el estudio de las universidades pblicas, limit la realizacin de un anlisis ms preciso de sus implicaciones en los proceso de cambio institucional y de las modificaciones en la relacin de esoso cambio con las polticas gubernamentales. Otra de las limitaciones del estudio tuvo que ver con el material emprico referido a los cambios en el comportamiento poltico de los actores Las limitaciones de tiempo y recursos impidieron ampliar el espectro de entrevistas a lderes de opinin y actores especficos de los procesos de reforma examinados. Ello aportara mayores elementos de anlisis sobre las distintas perspectivas e intereses que se pusieron en juego en los perodos de conflicto e instrumentacin de las reformas, y tambin permitiria aproximarse al mundo de las representaciones simblicas que

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tiene la esfera del poder entre los universitarios, es decir, al mbito de lo que tradicionalmente se conoce como la "cultura poltica" , con el objeto de identificar los cambios y las continuidades en esta dimensin.

Plan de exposicin La tesis est organizada en siete captulos. El primero presenta brevemente la justificacin del tema explorzdo, el problema planteado, las hiptesis y un esquema general de la metodologa empleada. El segundo contiene el marco de anlisis de las relaciones entre la instrumentacin de polticas y los cambios institucionales para el caso de organizaciones complejas como la universidad. El tercero descibe y analiza el contexto de los procesos de reforma estudiados, enfatizando el perfil de las polticas federales durante dos sexenios (1982-1988 y 1988-1994), su lsica de instrumentacin y alsunos de sus efectos sobre el subsistema de universidades pblicas durante el mismo perodo. Los captulos 4,5 y 6 estn dedicados al examen de los procesos de refornia de las Universidades de Guadalajara, Sonora y Autnoma de Puebla. Aqu se realiza una reconstruccin histrica de los proncipales "hechos" y se construye una versin analtica de los rnismos, mediante una exploracin sobre algunas variables que se consideran relevantes. Finalmente el captulo 7 consiste en un anlisis comparado de los tres procesos, que pretende identificar sus semejanzas y distinguir su singularidad. El captulo de conclusiones contiene no slo un contraste de los resultados alcanzados con la exploracin de las intuiciones, conjeturas e hiptesis que originalmente motivaron el estudio, sino que propone algunas ideas que tal vez puedan ser tiles para construir una suerte de "sociologa" del cambio institucional en la educacin superior.

Captulo 1 Problema, hiptesis y metodologa

En el transcurso de los aos ochenta y noventa, las relaciones entre el Estado y las universidades sufrieron un proceso de transformaciones significativas que alteraron los patroiles tradicionales que les imprimieron orden y sentido en el pasado reciente. Hoy, agencias internacionales, gobiernos nacionales, autoridades universitarias y lderes acadmicos coinciden en sealar la necesidad de cambiar las reglas, los contenidos o los procedimientos que rigen las relaciones entre el Estado y la universidad en la perspectiva de mejorar la calidad acadmica y los niveles de equidad y eficiencia de los sistemas nacionales de educacin universitaria 1 En Amrica Latina, la intensidad de las presiones por impulsar estos cambios han sido particularmente visibles en los ltinios aos Ello se explica, fundamentalmente, por la crisis de la "estructura de relaciones" que explic durante un largo ciclo los intercambios entre las universidades y el Estado (Brunner, 1991) Al lado de transformaciones profundas en el perfil de las universidades y de los sistemas de educacin terciaria -producto de complejos procesos de crecimiento y exparisin asociados al periodo de "masificacin" de los sistemas y de algunas universidades-, han ocurrido tambin cambios en la manera en que los Estados nacionales intervienen en el rumbo de la educacin superior en la regin Mediante diversos instrumentos de
1 Entre los recientes documentos de diagnstico y polticas que ms iiuluyeri en la reflexin y en las acciones estatales en trminos de educacin superior se encuentran los formulados por el Banco Mundial (1994) y la N'ESCO (1995). Estos docunientos reflejan dos posiciones contrastantes. La primera. expresada por el Banco Mundial. parte de la idea de acotar la autonoma de las universidades y de los sistemas y de regular ms estrictamente el financianuento pblico hacia las mismas. Desde esta perspectiva, la reforma de la educacin superior debe pasar por esirategias crecientemente diferenciadoras de las instituciones del sistema q u e incluyen el desarrollo de establecinueiitos privados-. la diversificacin de las fuentes de recursos por parte de las uni~ersidades pblicas, la "redefinicin del papel del gobierno en la educacin superior". y la "introduccin de polticas explcitas diseadas para dar prioridad a los objetivos de calidad y equidad" (World Bank. 1994: p.4). La otra posicin es reflejada en el documento de la UNESCO. mismo que identifica a la "financiacin pblica liniitada" como una de las restricciones principales que se oponen al proceso de cambio y desarrollo de la educacin superior (UNESCO. 1995: p.8). Aqu. el respeto a los priiicipios de libertad acadmica y autonoma institucional. junto a la necesidad de incrementar el financiamiento pblico a las instituciones de educacin superior. constituyen los principios ordenadores de las relaciones Estado-um\-ersidad.

12 poltica, los actores estatales intentan coordinar con las universidades estrategias y acciones para regular, ordenar o reformar el desempeo de las instituciones y los sistemas de educacin superior. Entre las intencionalidades y lgicas de actuacin de los actores de la relacin (Estado y universidades) existe un espacio de interaccin que modula, en cada caso, el perfil de sus relaciones. Este espacio es, de algin modo, la "caja negra" donde estn depositados los cdigos del intercambio que ocurren entre los actores. Pero no es una caja que exista en el vaco socioinstitucional ni poltico. Es una caja cuyos contenidos, por el contrario, corresponden a estructuras de significacin e interaccin y a redes formales e informales de poder, que son producto de la manera en que se articulan los intereses de los actores durante perodos especficos. En otras palabras, es el conjunto de arreglos institucionales, de constreimientos e incentivos polticos y socioeconmicos que han sido construdos para regular la accin del Estado y de la sociedad en mbitos especficos. Esos son los contenidos estructurales generales que delimitan las fronteras y el perfil de las relacioiies entre el Estado e instituciones pblicas, como la universidad. En el caso mexicano, la lgica de los intercambios entre los actores
S?

reestructur

aceleradumente eri transcurso del perodo 1982- 1994. Los campos y las arenas de negociacin donde confluyen las intencionalidades y las polticas, los intereses y las demandas, parecen haberse reordenado de manera fluda aunque conflictiva, especialmente en el caso de las universidades pblicas. Mltiples inercias en el comportamiento poltico de los actores, percepciones diversas de la magnitud y gravedad de los problemas, presiones econmicas y sociales (especialmente de carcter demogrfico, asunto que se crea superado a mediados de los ochenta), diversidad de fuentes de poder y de los espacios de negociacin de los grupos dirigentes de las universidades, ;rado de inters y de claridad de los proyectos gubernamentales en tomo a las universidades, junto a su capacidad de movilizar recursos de poder para llevarlos a cabo, constituyen algunos de los factores que agregan sistemticamente complejidad a las relaciones entre el Estado y las universidades pblicas en Mxico. Este trabajo est encaminado a estudiar esos factores y sus efectos durante el perodo
!982-1994. Desde una perspectiva sociolgica, se tratar de identificar y analizar la lgica (o
,

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lgicas) que explican los cambios, las reformas y las continuidades que caracterizan a la accin estatal y al desempeo de las universidades durante un perodo de transicin como es, por las razones que ms adelante se ofrecen, el de dos sexenios de polticas educativas. El propsito de ste esfuerzo de investigacin es ofrecer una descripcin y una interpretacin sociolgica de un fenmeno que implica varios niveles de interacciones entre el Estado, las polticas gubernamentales y las universidades pblicas en el contexto mexicano de fin de siglo.2 Mediante el estudio emprico de tres universidades pblicas mexicanas -las de Guadalajara, Sonora y la Autnoma de Puebla-, se intenta ofrecer una perspectiva comparada de los efectos de las interacciones entre las polticas de educacin superior y los procesos de reformas que impulsan las universidades durante ese perodo. Cuestiones como el perl institucional de las universidades consideradas, los mbitos de los cambios o reformas institucionales, la estructura de las relaciones entre los grupos de poder dentro de la universidad y las formas que asume la gobernabilidad de esas instituciones, sern examinadas junto a los procesos de elaboracin e implantacin de las polticas federales hacia las universidades Una conjetura y una impresin general inicizl animaron orisinalmente este esfuerzo. La primera consista en la impresin de que, ms all de las intencionalidades, los intereses y las acciones de los actores involucrados, la indefinicin segua siendo la sea de identidad de las relaciones entre el Estado y la universidad. Ello significaba que, a pesar de los no pocos ni menores esfuerzos emprendidos en los ltimos aos, ni el Estado ni las uiiversidades haban sido capaces de reformar consistentemente las bases y los contenidos de sus relaciones en la

2 La perspectiva intenccionista en la sociologa Liene una ya larga trabcin en el anlisis de fenmenos sociales. Dicha perspectiva supone bsicamente que las relaciones sociales y los campos de estructuracin y significacin de las acciones humanas son productos socialn~ente constmdos que cristalizan en instituciones. roles, reglas de intercambio, y formacin de expectativas objetivas e intersubjetkas. La "accin referida a la conducta de otros" y su carcter "co-determinado" que defina Wekr (1990: 177) como el tipo de accin que rekiste importancia para la sociologa comprensiva. constituye uiio de los puntos de partid3 de los enfoques interaccionistas desarrollados por autores como Berger y Luckmam (1991). Crozier (1972) Crozier y Friedkrg (1990) y Giddens (1987). Para una aplicacin de ste enfoque para el anlisis de las relaciones Estado-universidad en Mxico. se puede revisar el texto de Gradilla (1995).

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perspectiva de mejorar los niveles generales de calidad, pertinencia y equidad de la educacin universitaria, aspectos que estn es el origen y sentido ltimo de su relacin. La impresin es que durante el perodo estudiado existieron articulaciones asimtricas, hetergeneas y conflictivas entre las agencias gubernamentales del Estado y las universidades pblicas que regularmente se resolvieron en "juegos de suma cero" en sus relaciones. En ste sentido, los cursos de accin gubernamental (es decir, las polticas) y las estrategias de accin de las universidades, estuvieronn fuertemente infludos por los juegos de lucha por el poder (es decir, la poltica), lo que hizo que sus relaciones aparezcan como fmto o producto de "ensamblajes conflictivos" que se resuelven en formas variadas de parlisis institucional, en la imposicin silenciosa o abierta de polticas gubernamentales, o en la negociacin de reformas parciales o globales a la estructura o al desempeo de las universidades.

1) El Esfado z'eforrnndo

Los procesos de modernizacin y reforma del Estado en Amrica Latina ocurridos en los aos ochenta y primeros noventa colocaron en el centro de la reflexin poltica y acadmica las nuevas formas de intervencin pblica en la economa, en la sociedad y en la poltica. A un largo perodo histrico caracterizado por la centralidad del poder estatal en las relaciones entre economa y poltica, le sigui un periodo de transicin caracterizado por la liberalizacin de las redes de control estatal y la construcciri de nuevas relaciones de iriteraccin entre el Estado, la sociedad y el mercado. En el transcurso de tal proceso, la administracin pareci tender a separarse y a diferenciarse de la poltica y la accin pblica parece ceirse, cada vez ms, a esquemas de poltica bolicies), donde las relaciones entre el Estado y los diversos grupos y actores de la sociedad adquieren un nuevo sentido y juegan un papel relevante en el diseo y la instrumentacin de las polticas.3
3 Ello significa una disininuciii del papel protagnico del gobierno y un aumento del peso especfico de los actores y organizaciones privadas en la construccin e implemeritacin de las polticas. Al respecto. cfr. Aguilar Villailue~a. Luis F.. "Poltica pblica y gobienio del Estado". La re~ristadel colea^. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Adn~iiiistracin F'blica. A.C.. Ao 1 1 . Nm. 4. octubre. 1990. Mxico, pp. 233-255.

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Desde esta perspectiva, las decisiones de poltica y los procesos de instrumentacin de las mismas se constituyen como un objeto de anlisis particularmente relevante en el estudio de las nuevas formas que asume la accin pblica en las sociedades latinoamericanas. Ello involucra no slo el anlisis del proceso a nivel macrosocial sino tambin en los campos especficos donde tienen lugar dichos procesos y los actores sociales involucrados en los mismos. Cuestiones como la "poltica de las polticas" (yolitics of policies) (Gourevitch, 1986), la influencia del tipo de rgimen poltico en el perfil de las polticas (Oszlak, 1986) o la relacin de las polticas con la formacin de redes de asuntos (issre izetworks) entre diversos actores y sectores de la sociedad (Heclo, 1978), resultan objetos de estudio particularmente interesantes en procesos dinmicos de transformacin como los que han ocurrido en Mxico durante los ltimos aos. Por otro lado, a la par del auge del diseo de polticas como forma ,dominante de intervencin pblica en la sociedad, se observan cambios importantes en la institucionalidad poltica y social construda a lo largo del siglo XX en la regin. El nuevo papel del Estado, la emergencia de nuevos actores y movimieiitos, la bisqueda de esquemas diferentes de relaciones intra y extrainstitucionales que se ajustan al cambiante contexto social, son factores cuyos efectos, combinados, han impulsado cambios institucionales significativos en vanos mbitos del orden social y poltico de Amrica Latina. Estos cambios institucionales se han dado en el contexto de una reforma significativa de la accin pblica. Ello constituye una cuestion compleja, que apenas han comenzado a estudiarse con profundidad en muchos pases de la Amrica Latina. Sin embargo, un factor por considerar en dicha perspectiva lo constituye la reforma de los limites tradicionales de la esfera de lo pblico. Los procesos de liberalizacin econmica y poltica desarrollados en buena parte de las sociedades latinoamericanas contemporneas parecen hallar sentido en el niarco de una redefinicin de las fronteras de la accin pblica y de la re-significacin de la accin pblica misma. A una larga tradicin estatalista de la accin pblica le ha seguido una tendencia liberadora y civilista de los asuntos pblicos, ms asociada a los mecanismos del mercado y a la dinmica de los equilibrios deniocratizadores provocada por las fuerzas polticas y sociales emergentes durante la ltima

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dcada. En ste esquema, las instituciones pblicas han ajustado de manera acelerada sus orientaciones y significado a las nuevas condiciones polticas y econmico-sociales. En tales circunstancias, surge una cuestin general de la cual se desprende el problema a investigar: jcul es el perfil de las relaciones entre los procesos de diseo e instrumentacin de polticas y !os cambios institucionales observados en las sociedades latinoamericanas durante los ltimos aos? En un contexto caracterizado por la redefinicin de las fronteras de lo pblico, las diversas institucionalidades polticas, econmicas y socioculturales construidas dentro y en los alrededores del Estado desclrrollistcl latinoamericano, parecen haber cambiado de manera acelerada, perfilando nuevas frmulas de integracin entre los actores sociales y gubernamentales. En tal proceso, instituciones pblicas conlo la universidad constituyen un sector que, por su tradicional relevancia poltica y social, y por la complejidad de sus relaciones intra y extrainstitucionales, aparece como un campo particularmente atractivo para estudiar los vnculos que unen a las nuevas formas de accin gubernamental con los procesos de cambio o reforma que han impulsado los actores universitarios en los ltimos aos. En efecto. Es en los ochenta donde las modificaciones de la accin pblica parecieron manifestarse con especial claridad el campo de la educacin superior. En el contexto de la crisis econmica activada por la cuestin de la deuda externa, las relaciones entre el Estado y los sistemas y establecimientos nacionales de educacin superior comenzaron (y en ciertos casos consolidaron) una nueva etapa ligada, esencialmente, a la relacin entre planeacin, evaluacin y financiamiento pblico. En particular, el sector de las universidades pblicas fue el que ms resinti las alteraciones en las formas de accin e intervencin pblica que ocurrieron en los ltimos aos eri la regin.4

Sin embargo. ello es un fenmeno que rebasa el mbito regional y que se inscribe como una tendencia global 4 que afecta en diversos grados y modalidades a las sociedades "postindustriales" de occidente. por utilizar la terniinologa de Bell. Al respecto. cfr. Kovacs. Karen (comp.) (1990). Lu revolucin inconclusa. Las univrrsidudes~ el Estudo en lu d&cu(lude los ochenta. Nueva Imagen. Misico.

17 En tales circunstancias, los cambios ocurridos durante los ltimos aos en las universidades pblicas parecen estar ligados a esta nueva forma o estilo de intervencin estatal en la esfera educativa. De ah se desprenden las preguntas centrales, bsicas, de ste proyecto de tesis: qu factores explican las transformaciones ocumdas en las universidades pblicas mexicanas durante el lapso 1982- 19947 Qu papel desempearon las relaciones y juegos del poder en dichos procesos? Cul es la lgica que gobern el sentido de las reformas universitarias contemporneas? Cmo se articularon las nuevas formas de accin pblica en el terreno de la educacin superior con los procesos de cambios impulsados en instituciones formalmente autnomas del Estado?

Estado y universidad en Amrica Latina

En Amrica Latina, el estudio de las relaciones entre el Estado y la universidad ha sido una preocupacin relativamente reciente de las ciencias sociales. Pese a no pocos esfuerzos iniciales -de carcter esencialmente historiogrfico, encaminados ms que nada a documentar el surgimiento y desarrollo de las universidades latinoamericanas-, fue slo a partir de la dcada de los sesenta cuando se desarrollan diversos estudios encaminados a explorar las mltiples dimensiones polticas, econmicas, sociales y culturales que implican las relaciones

Estado-universidad en la regin (Ribeiro, 1967; Silva Michelena y Sonntag, 197 1). Una siguiente generacin de estudios sobre el tema se concentr en explorar las relaciones

Estado-universidad-sociedad, a partir de los problemas tpicamente modernos de la universidad

como el surgimiento de la profesin acadmica, la burocratizacin de las universidades, la crisis de las profesiones, la masificacin estudiantil, los esfuerzos por planificar y controlar el crecimiento de las universidades, la relacin entre rgimen poltico y polticas educativas, o los conflictos derivados de la politizacin universitaria (Levy, 1980; Eninner, 1987; Tedesco, 1987) En los aos noventa se ha perfilado una nueva generacin de estudios sobre el tema a partir de perspectivas de anlisis que, desde un enfoque sustancialmente comparativo, enfatizan conjuntos de problemas especficos de dichas relaciones, que interactan y se alimentan regularmente As, asuntos como las polticas de educacin superior, los procesos de toma de

18 decisiones en las universidades, la gobernabilidad de esas instituciones y de los sistemas, los nuevos actores polticos, los procesos de reforma acadmica en el marco de los efectos de los procesos de reforma estatal, de democratizacin y del ajuste estructural de la economa en las relaciones estado-universidad, constituyen, entre otros, los nuevos objetos de estudio que ordenan la exploracin sociolgica de las universidades y su relacin con el Estado (Klein y Sampaio, 1996; Courard, 1993; Levy, 1993; Brunner, 1994) Esta tesis se inscribe en sa relativamente reciente generacin de estudios. Es un intento por estudiar los cambios en las relaciones Estado-universidad desde la perspectiva de las interacciones entre la poltica, las decisiones de polticas, y los procesos de reestructuracin de las redes de poder que estn detrs de las reformas universitarias recientes. Contribuir a la identificacin y el estudio de los factores claves que inciden en 17,s relaciones entre las polticas gubern~mentales y los cambios institucionales en el campo de la educacin superior latinoamericana, en el contexto de los procesos de liberalizacin econmica y de transicin poltica ocurridos desde principios de la dcada pasada, constituye entonces uno de los propsitos principales del trabajo. En principio, parecera razonable suponer que dichos procesos generales han significado la a!teracin de patrones de relaciones en diversos campos de las polticas que implican a su vez algn tipo de efecto transformador o disruptivo en diversos mbitos de las instituciones pblicas o privadas que son afectadas positiva o negativamente por la naturaleza y alcances de dichas polticas. Ms an, parecera que los nuevos perfiles del desempeo estatal que se han desarrollado en los ltimos aos se encuentran asociados a los cambios y reformas de las instituciones sociales y econmicas de la regin. Las relaciones entre las esferas pblica, privada y social se reconstituyen de manera acelerada en los ltimos aos, afectando las finalidades y formas de operacin de instituciones como la universidad. Se tratar especificamente de estudiar la relacin entre el perfil y los efectos de las polticas pblicas de educacin superior en el sector de las universidades pblicas, con los procesos de reforma o cambio impulsados por los propios establecimientos universitarios de 1982 a 1994 (es

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decir, dos gobiernos, el del presidente de la Madrid y el de Salinas de Gortari). Dos supuestos centrales estn detrs de la seleccin de ese perodo y de la delimitacin de un sector especfico de la educacin superior. Uno, que las politicas educativas de ambos gobiernos comparten el propsito de entablar un nuevo marco para las relaciones entre el Estado y las universidades basado en una activa intervencin gubernamental en la r e ~ l a c i n del crecimiento y las orientaciones generales de las universidades pblicas del Dos, que son las universidades

pblicas -en especial, las "masificadasH- las instituciones que aparecen no slo como las destinatarias principales de las polticas estatales de educacin superior durante el perodo, sino tanibin como los interlocutores "naturales" que tiene el Estado para la construccin de sus polticas.

2 ) Objetivos
Los objetivos del estudio son: 1) Proponer un modelo de anlisis para el estudio de las interacciones entre las polticas del Estado y las reformas universitarias en un contexto de transformaciones aceleradas en las relaciones entre el Estado y las instituciones pblicas; y, 2) comparar los procesos de reforma de tres universidades pblicas mexicanas (las uriiversidades de Guadalajara, de Sonora y !a Autnoma de Puebla) con base en el perfil y el sentido de los cariibios institucionales operados en el perodo y de acuerdo a las caractersticas de sus relaciones con el Estado.

3) Elproblema de i~~vestigacii

El problema bajo estudio puede formularse a partir de las siguientes interrogantes: Que tipo de relacin se establece durante el perodo sealado entre las polticas educativas estatales y

Una hiptesis al respecto es que los patrones de intenencin cstatal de esos periodos basados en la planificacin. primero. y en la evaluacin. despus. significan un esfueno por dotar de un nue1.o marco de arreglos institucionales a las relaciones Estado-universidad.
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los procesos de reforma universitaria en Mxico? Cules son los factores claves para entender el sentido y los efectos de las relaciones Estado-universidad en Mxico durante 1982-1994? De esta forma, el problema de investigacin del proyecto podra enunciarse de la siguiente manera: explicar el perfil y el serltido de las relaciones Estado-ziiziiler.sidad en Mixico dlirniite el perodo 1982-1994, desde la perspectiva de las interacciorzes erltre las polticas g7iber71amentales

y los procesos de cambio o reforma de las universidadesplblicas.

En particular, mediante el estudio comparado de los tres casos institucionales mencionados, se intentar responder tres cuestiones: 1) jqu factores intervinieron para producir las refarmas en dichas universidades?; 2) jcmo se desarrollaron y en qu consisten dichas reformas?; 3) cules son los resultados de los cambios?

4 ) Hiptesis

Una hiptesis inicial general sobre los problemzs enunciados consiste en considerar que los procesos de reforma de las universidades pblicas mexicanas durante el perodo estudiado son producto de er~sanzblajes coi1j7ictivos entr? las polticas federalesdirigidas hacia ese sector de la educacin superior y las estrategias de cambio impulsadas por las lites dirigentes de las ~iliversidades.~ Por "ensamblajes conflictivos" se entiende la articulacin que ocurre entre los procesos de instrumentacin de polticas pblicas y de las reformas (o las resistencias a los ambios) que ocurren en las universidades pblicas respecto de esas polticas. El concepto alude a la diversas esferas de las relaciones entre el Estado y las universidades donde se "negocizn" los intereses y proyectos de los actores7 Esos ensamblajes o articulaciones conflictivas no ocurren,

Por la compleja dinnca de las interacciones e intercambios polticos que esplican el perfii de la gokrnabilidad poltico-acadmica en la universidad pblica mesicana, el concepto de lite resulta ms til que otros (por ejemplo. el de .'burc?cracia profesional" de H. Mintzberg. empleado 'para refcenrse al cuerpo de directivos y autoridades de las universidades norteaniericanas). para identficar al pequeo gupo facultado legtimaniente para tomar decisiones trascendentes en la univesrsihd. y que por ello ejerce un poder especfico (y estratgico) en el esquema de relaciones intra y estrauniversitarias. En ese contexto. la definicin enunciada se deriva de los clsicos conceptos politlogicos desarrollados por Pareto ("lite" como clase dirigente). Mosca ("lite" como gobernantes en relacin con gobernados). y Michels ("lite" para designar a quienes ejercen un liderazgo). y cuyo rasgo comn es su vinculacin con el trmino de podcr. Al respecto. cfr. Albertoni (1997) y Bottomore (1995). 7 En tal sentido. el concepto tiene un poder ms descriptivo que ek~licativo.pero resulta til como punto de

21 sin embargo, en todos los campos ni en todas las arenas donde se desarrollan las interacciones entre el Estado y las universidades. Tampoco son homo,oneos los resultados, sino que se encuentran asimetras y ritmos distintos en los cambios institucionales, en las polticas pblicas y en los procesos de reformas universitarias. El empleo del concepto de "ensamblajes conflictivos" en el estudio de los diversos mbitos de las relaciones Estado-universidad, resulta relevante en tanto que en una considerable cantidad de literatura reciente respecto al problema, los intentos explicativos oscilan en dos extremos. De un lado, se encuentran aqullos que consideran que los cambios recientes en la universidad son un simple producto de la intervencin estatal de corte neoliberal (Didriksson, 1989; Martnez della Rocca, 1992; Ibarra, 1996). De otro, se encue~tranaquellos trabajos que consideran que es el proceso de interacciones entre las uiuversidades, el Estado y las asociaciones intermedias (como la

ANIES) el factor que explica las transformaciones recientes de la educacin superior mexicana
(Coombs, 199 1; Melgar, 1994). Frente a stos intentos causalistas -presentados aqu de manera cieliberadamente simplificada- es. necesario construir una explicacin que parta del reconocimiento de la densa complejidad que posee la relacin Estado-universidad en un contexto dinmico y cambiante. De manera amplia, puede conjeturarse que durante los aos que van de 1982 a 1994 se ha construdo un nuevo modelo de relaciones entre el Estado y la universidad que ha sustitudo paulatinamente al viejo modelo autonomista y de patrocinio estatal benigno o negligente que rigi dichas relaciones desde la epca de la posguerra hasta la de la crisis de la deuda (Brunner, 1994). Al amparo de esta traiisicin entre uno y otro modelo, es posible identificar ciertas pautas comunes que actan como seales empricas de los ajustes y reacomodos de las relaciones Estado-universidad en Amrica Latina, seales que resultan de la interaccin entre el peril de las polticas publicas dirigidas hacia las universidades y los procesos de reforma que, bajc diversos contextos, se han sucedido en las

partida para desarrollar categoras analticas nis refinadas sobre el problema. A l respecto Cfr.. Adnan Acosia Sil1.a. "Ensainblajes conflicti\.os. Polticas pblicas \- reformas universitarias en Mxico. 1952-1994. El caso de la Uni\.ersidad de Guadalajara". Tesis de Maestra en Ciencias Sociales. FLACSO-Msico. juiuo. 1994 (iiiinieo).

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universidades latinoamericanas durante la transicin sealada (Courard, 1993). Una hiptesis complementaria en el proyecto es la de que durante el perodo analizado las polticas de educacih superior se orientaron a la construccin de un sistema de incentivos y restricciones dirigido a la reforma del sistema y los establecimientos de la educacin superior, que implic un nuevo patrn de intervencin estatal que tuvo efectos desiguales en las universidades Las nuevas reglas que se derivaron de la instrumentacin de las polticas, signific un proceso de "adaptacin incremental" de las universidades al nuevo marco de polticas gubernamentales. La utilizacin de diversos recursos de poder por parte del gobierno para inducir cambios en las universidades, puso en movimiento diversas estrategias universitarias de adaptacin a las nuevas reglas y condiciones del
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juego". El factor clave que parece explicar el xito o el fracaso de dichas polticas en las

universidades pblicas fiie el de la poltica, es decir, en los juegos de poder entre los diversos grupos universitarios de cada institucin para actuar ei el nuevo escenario de restricciones y oportunidades. En estas circunstancias, la eficacia, lesitinidad y capacidad estabilizadora de las polticas gubernamentales estuvo asociada a la manera en que reaccionaron las rsdes formales e informales de poder que operaban en las universidades. Desde esta perspectiva se desarrollarn dos hiptesis de trabajo:
1) Los procesos de reforma de las universidades de Guadalajara, Puebla y Sonora fueron

posibles gracias a la formacin de coaliciones que compartieron un cuerpo bsico de ideas con las polticas federales de educacin superior, sobre todo las del perodo salinista. Estas coaliciones se vieron favorecidas por un contexto poltico y social local adecuado para la cristalizacin de acciones de cambio institucional. Pero dichas reformas tambin fueron posibles porque ocurrieror, luego de la crisis de una lgica del desarrollo institucional que ya no responda eficazmente a las demandas, desafios y expectativas de los actores internos y externos.
2) Los cambios en las universidades consideradas se resolvieron : n la transicin hacia un

nuevo esquema de coordinacin institucional. Es decir, fueron reformas encaminadas hacia la construccin de nuevos mecanismos y estilos de coordinacicin de los procesos institucionales que

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permitieran, de un lado, asegurar las bases institucionales para lograr niveles sostenidos de calidad acadmica y pertinencia social de las funciones universitarias, pero tambin cambios en la esfera poltica y de gobierno de las universidades que implicaran coherencia organizativa, eficacia administrativa y gobernabilidad institucional. Los casos seleccionados resultan pertinentes para examinar empricamente estas ideas e hiptesis. Ellos parecen mostrar que los cambios ocurridos en varias universidades pblicas en el transcurso de los ltimos aos, estuvieron relacionados con un cambio estratgico en las polticas dirigidas hacia ese sector del sistema nacional de educacin superior. Diversas medidas de intervencin gubernamental y procesos reformadores impulsados por el ascenso de las nuevas lites dirigentes de varias instituciones universitarias mexicanas, se articularon o ensamblaron conflictivamente para tramsformar de manera importarite la estructura y comportamiento de varias universidades mexicanas.

5 ) Perspectzvn de anlisrs
La perspectiva terica desde la cual se pretende abordzr el problema tiene su origen en elementos provenientes tanto del pol~cyarznlys~s como de la sociologa de las organizaciones. Del primero se recoge la inclinacin por examinar los procesos de diseo, elaboracin e instrumentacin de las polticas como fases que se construyen en el marco de mltiples

interacciones y juegos de poder entre el Estado y las instituciones u organizaciones favorecidas o afectadas por el curso y los efectos de dichas polticas (Css.cn, 1974) Del segundo se toma la insistencia en utilizar un "enfoque internalista" centrado en el marco institucional que apoya, regula y constrie los procesos de cambio en las organizaciones (Crozier y Friedberg, 1990; Clark, 1983). Es decir, se trata de estudiar las relaciones Estado-universidades desde la perspectiva de las interacciones entre las polticas y los procesos de re-organizacin de las universidades pblicas Para decirlo de manera simplificada, se tratara de identificar e interpretar los resultados del proceso estudiado (las reformas universitarias) a partir de la influencia de factores contextuales o

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exgenos (las polticas) , y de factores institucionales o endgenos (los procesos de cambio en las universidades) Desde esta perspectiva terica se desarrollan dos dimensiones del proyecto: la histrica y la propiamente analtica. La primera intentara offecer -a partir de una interpretacin sinttica de las diversas etapas de relaciones entre el Estado y las universidades pblicas en Mxico desde la
//

Revolucin-, una reconstruccin de lo ocurrido entre ambos actores en el curso de los dos sexenios seleccionados. La segunda se orientara a identificar la lgica y los ejes articuladores de las relaciones entre el Estado y las universidades en el mismo perodo, as como de identificar los factores clave o estratgicos que influyeron en los procesos de reforma en las universidades pblicas

?rfeetodologa
Se desarroll un estudio comparativo de tres casos de reforma de universidades pblicas mexicanas: la de Guadalajara, la -4utnoma de Puebla y la de Sonora, con el objeto de identificar empricamente las consecuencias de las polticas en cadu universidad y los proceso particulares de cambios o reformas que fueron impulsados dentro o al margen de dichas polticas). Por sus caractersticas institucionales (gnesis y trayectoria sociohistrica, tamao, carcter pblico, ubicacin regional, grado de codictividad, perfil de sus reformas institucionales recientes), estos tres casos resultaron tiles para el desarrollo de un enfoque que permitiera comparar similitudes y diferencias, as como formular explicaciones ms precisas sobre lo que ha ocurrido recientemente en las relaciones entre el Estado y las universidades pblicas en hlxico. Las nociones clave que se utilizaron en el estuaio son una suerte de "familias conceptuales" que se interrelacionan y articulan en la visin analtica global: "reformas universitarias"; "polticas"
y "poltica" (policies y politics), "arenas de polticas"; "Estado/modelo estatal" y "accin pblica";

"fuentes", "redes" y "relaciones" de poder; "canhios institucioriales", "arreglos institucionales", estructuras de "incentivos y restricciones"; "ensamblajes conflictivos"; "factor estatal" "poderes

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locales"; "grupos de inters" y "coaliciones"; "lites burocrticas", "lites" y "oligarquas acadmicas" y "lites polticas". Estos conceptos se definen en el captulo siguiente. Los "racimos" de variables a estudiar fueron: a) En el nivel de las polticas de educacin superior: polticas de financiamiento, polticas acadmicas, polticas de organizacin y administracin; procesos de implantacin de las polticas; efectos de las polticas en las universidades. b) En el nivel de los casos a estudiar: gnesis socioinstitucional; contexto de los procesos de reforma; cambios o reformas acadmicas, administrativo-organizativas, y polticas y e gobierno; relaciones de poder, formas y estilos de gobernabilidad de la universidad; fuentes del poder y actores polticos de la universidad; relaciones con los poderes locales y federales. La decisin de seleccionar tres universidades conio casos de estudio que permitieran construir una perspectiva comparada, tuvo su origen en un doble recorte. El primero consisti en la decisin de delimitar el universo de estudio a universidades pblicas regionales. Ello, en funcin de que, por un lado, se conoce poco en torno a la manera en que se articiilan las polticas nacionales de educacin superior en los mbitos locales, y sus efectos en las universidades estatales; pero de otro, porque existe un factor -el "estatal" o "local"- que parece jugar un papel decisivo en la manera en que las polticas se articulan o influyen en las reformas universitarias recientes en Mxico. El segundo recorte tuvo que ver con 12s caractersticas de las universidades regionales que pueden ser comparadas, y con las limitaciones de tiempo y recursos con que contaba el proyecto para desarrollarlo en el perodo previsto. As, se busc universidades suficientemente representativas en trminos de tamao, antiguedad, origen, estructura institucionales, relaciones de poder y relaciones con los poderes federales y estatales, de las universidades locales del pas. Por otro lado, se busc tambin que fueran regionalmente representativas de contextos geogrficos distintos. De acuerdo con stas consideraciones, la seleccin de los casos de las universidades de tiuadalajara, Puebla y Sonora respondi a dos criterios bsicos. Uno es su carcter estatal. El otro

26 es que emprendieron y consolidaron procesos de reformas universitarias durante el perodo analizado. El primero de ellos significa que Puebla, Sonora y Guadalajara representan casos de universidades pblicas estatales relativamente homogneas en trminos de tamao y perfil institucional, pero que difieren en trminos de su gnesis institucional y su relacin con los poderes de los contextos regionales. El otro de los criterios significa que, en contraste con otras experiencias univesitarias del mismo perodo como las de Zacatecas, la de Sinaloa o la de Guerrero, donde se iniciaron reformas que no prosperaron y llevaron a una suerte de "parlisis conservadora", los tres casos escogidos en ste proyecto son casos donde se desarrollaron complejos y conflictivos procesos de reforma que "cuajaron" o se consolidaron de manera importante. La metodologa que se emple gir alrededor de dos tipo de investigacin: la documental y la de campo. La primera consisti bsicamente en, 1) la construccin del marco de anlisis del proyecto a travs de una revisin extensa y profunda de la bibliografia nacional e internacional existente en torno al tema, y 2) el anlisis de documentcs, acciones y efectos de las polticas educativas de nivel superior ocurridas durante dos perodos sexenales: el de 1982-1988, y el de 1988-1994. De otro lado, la investigacin de campo permiti identificar y analizar fuentes locales de documentos, conflictos poltico-institucionales y reformas o cambios especficos en las universidades pblicas seleccionadas. En ste caso, la entrevista a actores relevantes de las polticas y los procesos de refornia (funcionarios, analistas, dirigentes), fue empleado como un recurso auxiliar para ampliar explicaciones o situar el contexto de hechos especificos.

Captulo 2 Transicin y complejidad de la universidad pblica

Este captulo contiene el mapa conceptual que gua el estudio. Es un esfuerzo por definir los conceptos centrales que se emplean y los mbitos explicativos que cubren, con el objeto de describir y analizar los cambios ocurridos en las universidades pblicas seleccionadas (Guadalajara, Puebla y Sonora), en el marco ms amplio de las transformaciones ocurridas en el sistema de educacin superior mexicano. Para ello, lo que en esta parte se presenta es una sntesis apretada de la exploracin de la literatura sobre conceptos como "transicin", "cambio", "instituciones", "organizaciones", "comp!ejidad ", "polticas", "interacciones", "conflictividad", "ensamblajes"~ "negociaciones". Las claves de lectura de la exploracin mencionada son dos: por un lado, definir la pertinencia del uso de estos conceptos en el anlisis de las universidades; por el otro, la aplicacin de categoras derivadas de estas familias de conceptos para abordar, desde una perspectiva comparada, los cambios institucionales de los casos de estudio
.

1. Crisis, transicin y cambio en el anlisis sociolgico

Los aos ochenta y primeros noventa fueron especialmente dificiles para los pases latinoamericanos, para sus instituciones y sociedades en diversas esferas y dimensiones. Atrapadas en crculos perversos de auge-crisis-ajuste, las economas de la regin pasaron en el transcurso de esos aos de modelos de crecimiento "hacia adentro" a modelos neoexportadores que intentan adaptarse a un nuevo entorno mundial, donde la globalizacin y la integracin de bloques comerciales exigen nuevas formas de participacin de las economas nacionales.

Esta etapa de "colapso" de los modelos de crecimiento ecoiimico conocidos genricamente como desarrollistas, ocurri en un lapso relativamente corto, en el transcurso del cual, se expandi en varios casos de Amrica Latina y otros pases del mundo una "tercera ola de democratizaciones" (Huntington, 1994), que reformaron de manera importante el perfil de los regmenes polticos de la regin. As, las polticas de estabilizacin y ajuste estructural de las economas, que dieron por resultado, en mayor o menor medida, procesos rpidos o lentos de liberalizacin de las economas latinoamericanas, se combinaron con procesos de liberalizacin o de democratizacin de regmenes polticos caracterizados como dictatoriales, autoritarios, o populistas. En el curso 6e pocos y veloces aos, las cosas cambiaron radicalmente. Espectaculares reordenamientos productivos y duros procesos de ajuste estructural de la economa fueron el objeto de las poltcas de estabilizacin y reforma que impulsaron con diversos nfasis y matices los gobiernos latinoamericanos. Las viejas coaliciones polticas que haban sostenido los modelos de crecimiento endgeno se desvanecieron, enmedio de la crisis de las ideologas nacionalistas y de la debilidad de las estructuras estatales, en el contexto de un sistema econmico internacional caracterizado por la globalizacin de los mercados. En estas circunstancias, privatizaciones, recortes de las funciones y capacidades estatales, impulso a los mecanismos del mercado como sustituto de las funciones productivas, reguladoras y normativas del Estado, dieron como resultado general un reordenamiento de las fronteras de la accin estatal y del mercado, de las esferas pblica y privada, que afectaron buena parte de las relaciones sociales, y del entramado poltico-institucional construdo durante los aos de auge del desarrollismo latinoamerican~.~ Pero estos procesos de reconstitucin de las relaciones sociales no puede reducirse a mero efecto-reflejo de los cambios econmicos, tal y como lo sealaban hasta no hace mucho tiempo los
1 Esos elementos (ideologa. coaliciones poltias. estructuras del Estado y sistema econmico internacional). son relaciones de factores que desde la perspectiva de autores como Goure~itch (1993) perniiten reconstruir y cx~licar los tipos de respuestas que los distintos pases construyen en tiempos de crisis. 2 Este proceso de reordenamiento constituye una reforma "silenciosa" del Estado en Amrica Latina. fenmerio producido bsicaniente por uri doble iuovirtucnto econnuco-social: las polticas de estabili~acin liberalizacin de las economas y la democratizacin poltica de los regirnenes.
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'-

manuales del marxismo vulgar. Visto de una manera global y desde una perspectiva diacrnica, lo que reflejan los procesos de crisis y reconstitucin de las economa y de la poltica en las sociedades latinoamericanas, es el agotamiento de una frmula de relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado que algunos autores han denominado como la "matriz estadocntrica" (Cavarozzi, 1991). La crisis de esta frmula de relaciones basada en la centralidad estatal, ha dado lugar durante los aos noventa a la construccin de una nueva forma de relaciones donde el papel de las instituciones estatales, del mercado y de los grupos organizados de la sociedad, parecen encaminarse a hacer de la poltica la clave para el desarrollo latinoamericano en el largo plazo (Garretn, 1995; Cavarozzi, 1994). La dinmica reconstitutiva de las esferas de lo socio-cultural, lo econmico y de lo poltico en Amrica Latina, incorpora mltiples componentes que tienden hacia la complejizacin (entendida como multiplicacin de posibilidades de eleccin) de las relaciones sociales, de las instituciones y procesos que las expresan. En este contexto, instituciones c o x o la universidad agregaron a su ya de por s complicada estructura y organizacin, nuevos desafios y problemas que tienen efectos significativos en el tipo de relaciones internas tejidas durante muchas dcadas, pero tambin alteran de manera importante el entramado de relaciones que la universidad construye con la sociedad y, en especial, con el Estado.

Transicin: el coricepto y sus alrededores

La confluencia de estos procesos de liberalizacin econmica y de democratizacin poltica

(o de intentos de "reequilibramiento" democrtico), que han transformado en mayor o menor medida el perfil de las relaciones y de las instituciones estatales y sociales, ha sido definida con un lacnico y ambiguo concepto: "transicin". Hoy se habla de que todo esta "en transicin", desde la economa, hasta la poltica pasando por el Estado, el medio ambiente, las mentalidades y, por supuesto, el fin de las ideologas. Los discursos y la literatura sobre la transicin abundan sin que

con ello se consiga definir, en todas las ocasiones, con precisin y rigor lo que el concepto significa y lo que intenta explicar en cada mbito de la rea!idad Tal vez la expansin del uso (y abuso) del concepto en las ciencias sociales tiene su origen en el estudio de los fenmenos asociados al cambio poltico. Frente a la larga tradicin funcionalista que abordaba el fenmeno del cambio como una necesidad funcional de los sistemas

y las instituciones polticas, Rostow (1970) introdujo una perspectiva "gentica" de los canibios,
donde la lgica secuencia1 es el eje vertebrador de las transformaciones polticas (Alcntara, 1995). Esta forma de estudio, abri el campo del estudio de las transiciones, que se prolonga hasta los trabajos de Huntington (1992), O'Domell y Schmitter (19S8), y, desde una perspectiva crtica a esta forma de aproximacin, de Morlino (1985). En el nibito de la sociologa histrica, el concepto f?ecuentemente es empleado para describir un espacio entre situaciones-lmite. Por ello, muchas veces, el uso del concepto est asociado a una vaga o explcita nocin teleolgica de "progreso", donde los cambios econmicos y socioinstitucionales son parte de una cadena de aconteciniientos que cristalizan un sentido de la historia. En este contexto, la dimensin temporal es un referente obligado. Existe un "antes", un "transcurso" y un "despus", que puede reconstmirse analticamente ex-posf, mediante iin proceso de exploracin en tonio al perfil y a la racionalidad de los cambios y a las intencionalidades e interacciones ocurridas a lo largo del proceso. Este enfoque es una forma tpicamente weberiana de aproximacin analtica al estudio de la accin social.3 Frente a esta idea de "progreso" asociada al uso del concepto de transicin, existe una visin donde los acontecimientos son vistos analticamente como parte de mltiples "caracterizaciones episdicas". Estas consisten en la definicin, con fines comparativos, de
3 Para Weter. la comprensin sociolgica e hstrica de la accin social es resultado de la obsen-acin de las relaciones entre fines y medios a travs del tiempo. En este sentido. la acciii de los grupos puede ser analizada como un curso de acontecimientos que se desarrollan en uiia teniporalidad que slo puede ser reconstruda racionalmente a partir de atribuir a los indi~iduos y a los grupos fines que onentaii su actuacin y medios con los que alcanzan diclios fines. "La interpretacin racional con relacin a fines (Zweckationnles)es la que posee el mximo grado de elldencia. Por comportamiento racional con relacin a fines ha de entenderse aquel que se orienta esc1usivamnei:te a medios representados ...como adecuados para fines apreheiididos de manera ... uns.oca" (Websr, 1990: p. 176).

"formas de cambio institucional; episodios con secuencias de cambio que tienen uri comienzo especificable, urdidumbres de sucesos y de resultados que hasta cierto punto son comparables con abstraccin de contextos defiilidos" (Giddens, 1995; p. 394). Estas "caracterizaciones episdicas" permiten delinear modos de cambio institucional de forma tal que puedan hacerlos comparables. En el contexto de la teora de la estructuracin, las transiciones pueden ser vistas como "episodios" de un largo proceso de transformaciones, a travs de los cuales se van estructurando o re-estructurando las instituciones. Dicha estructuracin consiste en la formacin de campos de juegos de accin individual o colectiva, que se expresa en un conjunto ms o menos delimitados de constreimientos, iilcentivos y zonas de incertidumbre. Por "constreimientos" se entienden aqu restricciones a la accin colectiva, que generalmente aparecen bajo la forma de sancionvs instituciofiales materiales o simblicas. Ms especficamente, se consideran constreimientos estructurales, que consisten en "la puesta de lmites al espectro de opciones de que dispone un actor, o una pluralidad de actores, en una circunstancia dada o en un tipo de circcnstancia" (Giddens, 1995, p 207) Los incentivos son motivaciones de diferente tipo (econniicas, sociales, culturales), que modelan el curso de la accin colectiva en una institucin o en un conjunto de instituciones En el contexto del anlisis de perodos de transicin, dichas motivaciones muchas veces aparecen bajo la forma de "incentivos selectivos", es decir, "tipos de incentivos a los que se puede recurrir para movilizar a un grupo latente" coi1 el objeto de lograr comportamientos cooperativos en una organizacin o institucin (Olson, 1992, p 71) Pero en una organizaciil, o "sistema de accin concreto", existen interacciones entre los grupos e individuos cuyos constreimientos e inceqtivos conforman campos estructurados y no estructurados de la accin de la organizacin Los primeros consisten en un conjunto de "reglas del jueco" que acotan los campos de conflicto y del comportamiento de los individuos Los segundos constituyen "zonas de incertidumbre" que posibilitan la negociacin continua de los intereses y de los conflictos de los miembros de la organizacin o del sistema En esa continua y permanente tensin entre lo estructurado y lo no estructurado de la accin colectiva, radica en

buena parte no slo el dinamismo de las instituciones, sino tambin la comprensin sociolgica de las interacciones y los "ensamblajes" que ocurren entre los actores de la organizacin y de los sistemas (Crozier y Friedberg, 1990). La articulacin del conjunto de constreirnientos, incentivos e incertidumbres que forman la institucionalidad no es esttica. De hecho, es la cutitinua interaccin entre estos elementos lo que explica la capacidad de las instituciones por modificar sus relaciones y adaptarse a nuevas exigencias endgenas o exgenas. Desde esta perspectiva, el cambio institucional constituye un fenmeno central en el anlisis de las transiciones, un fenmeno que no puede ser visto como parte de una "evolucin", sino como un episodio de transformacin de un sistema de accin.4 Una transicin siempre implica cambios, pero estos no necesariamente indican un sentido "evolutivo" o "progresivo" de las instituciones y sociedades. En sociedades crecientemente diferenciadas, complejas, los cambios tienden a expresar formas o intentos de reduccin de esa complejidad social, acotando las zonas de incertidumbre, controlando las situaciones de contingencia, y regulando las acciones de los individuos, los grupos o las instituciones. En este sentido, grupos e instituciones tienden, con el transcurrir del tiempo, a "modificar su estruckra organizacional de acuerdo con una lgica de diferenciacin crecierite" (Zolo, 1994; p. 19). El poder de las organizaciones estriba en esta capacidad de diferenciacin, de regular contingencias e introducir nuevas reglas para su comportamiento y conduccin. La construccin de organizaciones implica mltiples combinaciones de poder que, a su vez, slo pueden ser restringidas por medio de la propia organizacii. El "poder organizacional", como le llama Luhrnann, a difxencia del poder personal, opera como un mecanismo que separa reas de conflicto y de contingencia, a travs de un incesante ajuste de las reglas de pertenencia y normas

4 "El cambio no es ni una etapa lgica de un desarrollo humano iiieluctable ni la imposicin de un modo de organizacin social mayor por ser ms racional. ni incluso el resultado natural de las luchas entre los hombres y las de sus relaciones de fuerza. Es ante todo la transfom~acin de un sistema de accin" (Crozier y Fnedberg. 1990; p. 3 14).

de comportaniiento, pero tambin a travs de la distribucin de los poderes al interior de la organizacin ("poderes compensatorios", en la terminologa de Luhmann). 5 Para autores como March y Olsen (1989), el cambio institucional es una "adaptacin incremental" a problemas cambiantes con soluciones disponibles, que ocurren en el marco de una evolucin gradual de las estructuras de significado. Las instituciones se desarrollan sin planificacin y de acuerdo con una serie de ajustes menores que resultan de la accin (o adaptacin) de los individuos a su ambiente. Desde esta perspectiva, el cambio es principalmente iizcremental, en el sentido de que las instituciones, al moldear las preferencias de los actores, definen la perspectiva que ellos tienen sobre su propio cambio. Reconstruir la "arquitectura" de los cambios institucionales implica analizar las interacciofies entre un nmero considerable de factores que intervienen en el impulso de dichos cambios. Uno de esos factores, la intencionaliclad, o la "voluritad poitica" de cambiar, se considera frecuentemente como el factor central que explica los procesos de cambio o reforma en las instituciones. Sin embargo, entender la transformacin de las instituciones requiere reconocer que las intenciones son frecuentemente mltiples, no necesariamente consistentes, que a menudo son ambiguas, y que esas intencionalidades forman parte de un sistema de valores, metas, actitudes, que se "in'crustan" (embeds) con otras intenciones de una estructura diferente de creencias y aspiraciones, y que "estas estructuras de valores e iritenciones es formada, interpretada y creada durante el curso del cambio en la institucin" (Ibid., pss. 65-66). En esta dimensin simblica de los procesos de cambio se agrega tambin la influencia de los "paradigmas de polticas" en las transiciones institucionales (Hall, 1993). Es decir, se trata del conjunto de ideas e instrumentos que conforman el "marco de referencia" de las polticas especficas. Estos paradigmas tienen una gnesis confusa, son generalmente "invisibles" y se traducen en diferentes versiones en las escalas nacionales, sectoriales e institucionales. Ello no

5 "Poderes comp-nsatonos", les llama Lulunanil. a los poderes que se contraponen a los portadores mximos de poder (lderes. burocracias), y que la propia organizacin estimula para garantizar los equilibnos internos (1995: p. 149-150).

obstante, ese cuerpo de ideas y matrices ideolgico-polticas generalmente se instalan firmemente en el imaginario de los polticos y de los "fabricantes de polticas" jpolicy-makers) y se convierten en una suerte de sentido cornlin entre los decisores de polticas (decision-makers). La funcin primordial de los paradigmas es la de reducir los conflictos y las disputas ideolgicas para entrar al terreno del diseo tcnico-polticos de las acciones de gobierno. IYuevos estilos de gestin poltica se instalan en el centro de la elaboracin e instrumentacin de las polticas, lo que reestructura los cdigos de comunicacin entre los actores, redefine las arenas y estilos de negociacin entre las agencias estatales y los grupos, organizaciones e instituciones de la sociedad (Offe, 1992). Paradigmas de polticas en ascenso sustituyen lentamente a viejos paradi,mas en

agotamiento, por lo que tambin existe una transicin entre paradigmas de polticas, que se construyen al calor de mltiples luchas y p u p a s de intereses entre el Estado y los grupos sociales.

Una u'efiinicin provisional del concepto

De este breve repaso sobre las distintas aproximaciones al concepto, se puede concluir que por "transicin" se entiende algn punto o "episodio" conlprendido entre una etapa de crisis y un horizonte en construccin. Es un concepto que aspira a describir el "estado de las cosas" que es producto de un orden poltico o social en formacin, situado en el medio de un orden que se agota y un hiptetico orden (futuro) en proceso de construccin. En este sentido, la transicin es un proceso en e1 cual se produce la reforma de un conjunto de estructuras, polticas e instituciones, pero tambin iin perodo en el cual se forman o remodelan instituciones y relaciones en un contexto poblado de nuevas exigencias, actores y desafios. Un periodo transicional es una etapa en la cual se articulan cambios y continuidades, herencias y desafios, en la conformacin de nuevos perfiles institucionales que corresponden a un conjunto difuso de ideas, intereses y actores, es decir, a un perfil de relaciones sociales que conforman sus contornos de acuerdo a los efectos de varios procesos "externos" e "internos" a ellas

Tal vez el signo distintivo ms importante de las transiciones es que operan con muchas zonas de incertidumbre y bajo situaciones de relativa ausencia de "reglas del juego" que ordenen, cstabilizando, las interacciones entre los actores y fuerzas de los sistemas en transformacin. En este marco, las contingencias superan en muchas ocasiones las regularidades, y las instituciones reforman y reconstituyen gradual pero persistentemente sus relaciones internas y externas. La resistencia a los cambios que se producen en el curso de las transiciones, pueden resolverse en formas diversas de estancamientos institucionales que tienden a aumentar la incertidumbre y la conflictividad, pero tambin pueden resolverse de manera incremental, lo que posibilita a los grupos, a las organizaciones y a las instituciones a adoptar o incorporar reformas de sus estructuras y orientaciones, con el objeto de acoplar o "sintonizar" su desempeo al nuevo marco de reglas que se forman en el curso de la transicin.

Cambio, conflicto y poder

El anlisis del cambio social es un campo particularmente elusivo de las teoras social y poltica contempornea. Generalmente su uso contiene un
stcrtzts

cognoscitivo arnbi$o,

que

implica nociones normativas, telelolgicas o meramente descriptivas, lo que hace sus fronteras conceptuales sumanente elsticas. "Cambio social" lo mismo puede si,onificar indistintamente "revolucin" que "adaptacin", "crecimiento " que "transformacion". Cuando se analizan los procesos de cambio en la escala institucional, dichas ambiaedades persisten, lo que hace necesario construir una definicin restrictiva pero til del concepto, que permita operacionalizar el anlisis del cambio institucional. Nisbet (1972) propuso definir el cambio social como la "sucesin de diferencias en el tiempo en presencia de una identidad persistente". Apoyados en esta definicin genrica, se puede considerar que, en el caso de las instituciones, el cambio es un proceso de diferenciacin estructural creciente, que presupone no slo la incorporacin de nuevas normas, reglas y valores de actuacin institucional, sino tambin de actores, intereses y conflictos en distintas esferas del desempeo institucionel.

La poltica juega un papel central en los procesos de cambio institucional. La lucha constante de intereszs en conflicto, los procesos de legitimacin de las estructuras de poder y autoridad, as como la produccin de los liderazgos poltico-institucionales, fenmenos recurrentes en el anlisis del cambio a nivel institucional. constituyen

En el caso de las

universidades, el cambio consiste no slo en su capacidad de "adaptacin incremental" frente a un nuevo contexto socia1.0 un nuevo marco de polticas gubernamentales, sino tambin en la manera en cmo se relacionan los actores y las estructuras internas de poder. En este sentido, el anlisis de los procesos de cambio en las universidades pblicas tiene uno de sus puntos relevantes en el estudio de los procesos de "cambio poltico" en dichas instituciones, pues dicha esfera se constitruye como el motor de las transformaciones i~istitiicionales observadas.

2. La Universidad como organizaciri compleja.

En los ltimos aos, una parte considerable de la literatura sociolgica dedicada a la universidad se ha referido a ella como una "organizacin compleja", trmino utilizado laxamente para sealar los problemas y procesos de cambios que se han construdo en su etapa contempornea. La palabra "complej" tiene, sin embargo, un sigiiificado inipreciso, ambiguo, que alude a un variado universo de impresiones, descripciones, interpretaciones, intentos analticos, y hasta de presuntas aproximaciones tericas La universidad, en tanto institucin social, es producto de largos y complicados procesos interactivos entre el Estado y diversas fuerzas, gnipos y lites de la sociedad, interesados en construir un espacio institucionalizado de formacin y difusin del conocimiento cientfico y tcnico en la sociedad. La relacin entre universidad y sociedad ha sido histricaniente una relacin complicada, que no correponde a la nocin de que la universidad es la encarnacin de una "idea" o de un modelo, sino que justamente es resultado de la influencia que ejercen los procesos socioculturales, econmicos y polticos en la gnesis y el desarrollo de la universidad, y la

capacidad que tiene sta para influir en la conformacin de un entorno favorable al desempeo de sus funciones y para incrementar la legitimidad de sus acciones (Bmnner, 1987). Esa interaccin histrica entre universidad y sociedad cristaliza en las formas de organizacin que adoptan las instituciones universitarias para cumplir sus funciones formales (docencia, investigacin, difusin) y latentes (movilidad social, formacin intelectual y moral, politizacin). Es decir, la manera en que cmo se organizan y distribuyen las funciones y poderes en la universidad para responder a los estmulos externos e internos que impulsan su crecimiento y desarrollo. De estas nociones generales abreva una caracterizacin de las universidades como "organizaciones complejas", complejidad que se expresa generalmente en procesos de expansin acelerada de la demografia del sistema que le fue segyida de un perodo de contraccin, o de crecimiento lento (Adler, 1990, 1996; Torres, 1995). Sin embargo, una de las dificultades frecuentes de este tipo de caracterizaciories es que no definen con precisin el mbito al que se refiere tal caracterizacin (jel sistema de educzcin superior?, jel subsistema de universidades pblicas?, jalgunas universidades pblicas?), ni tampoco se separan las caractersticas o rasgos que describen de una sitilacin (las universidades son organizaciones coniplejas), de la definicin (la complejidad misma). consistente de una conu'icir~ Para avanzar en la definicin de esa condicin, es preciso diferenciar los conceptos de institucin y de organizacin, con el objeto de proponer una definicin de complejidad que permita abordar analticamente un proceso en movimiento, y constmr categoras pertinentes para construr una perspectiva comparada sobre diversos casos.

Segn una definicin convencional, una organizacin es una gran asociacin de personas regidas segn lneas impersonales, establecida para conseguir objetivos especficos, y que implica un coniuntc definido de relaciones de autoridad. Las or~anizaciones,de otro lado, son, en su

mayor parte, di.~efiadas,establecidas con propsitos definidos en perspectiva, y albergadas en edificios o emplazamientos fisicos construdos especficamente para ayudar a realizar esas metas (Giddens, 1996, pg. 323 y SS.). Por su parte, una institucin social puede se definida como "..los modos bsicos de actividad social que siguen la riiayora de los miembros de una determinada sociedad". La instituciones suponen normas y valores a los que se ajustan gran nmero de individuos, y todos los modos institucionalizados de conducta se encuentran protegidos por fuertes sanciones. Las instituciones forman el "fiindainento" de toda sociedad, pues representan modos relativamente fijos de comportamiento que perduran en el tiempo (Giddens, 1996, p.781-782). Para Weber, las instituciones son aquellas comunidades en las que se presenta el siguiente "estado de cosas": "1) en contraposiciii con la 'unin de fines' voluntaria, la imputacin sobre la base de circunstancias puramente objetivas, independientes de las explicaciones de los imputados,
2) en contraposicin con las comunidades lpor consenso, carentes de un ordenaniiento racional

de!iberado y, por lo tanto, amorfas en este respecto la existencia de tales ordenarnientos racionales, creados por los hombres, y de un aparato coercitivo en cuanto circunstancia cudeterminante del actuar" (Weber, 1990; p 214). Para Weber, el Estado o la Iglesia son instituciones en el sentido que l da al concepto. Entendidas como' "reglas de juego", o como "limitaciories diseadas para dar forma a las intercambios entre grupos interacciones", las instihiciones son espacios destinados a estimular.10~ e individuos de la sociedad. Las instituciones, en esta perspectiva, no son "cosas", o forinaciones sociales con una arquitectura simblica o normativa precisa, mensurable, sino conjuntos de reglas formales e informales que ordenan las interacciones en mbitos especficos de la realidad, con el objeto de reducir la incertidumbre y el conjunto de elecciones posibles a individuos y grupos de la sociedad (North, 1993, p. 14). Las instituciones regularizan comportamientos colectivos, norman conductas y producen rutinas. Crean sentidos de pertenencia y redes de cohesin social, que permiten a los g u p o s sociales formarse representaciones colectivas capaces de impulsar formas activas, "orgnicas" y no

"mecnicas" de solidaridad entre los individuos (Durkheim, 1987). Pero las instituciones tambin son una suerte de "depsitos" de la memoria pblica, las estructuras donde el aprendizaje colectivo se sedimenta, y las que permiten estabilizar el orden social (Douglas, 1996). La manera operativa en que funcionan las instituciones se plasman en formas especficas de organizacin. Las organizaciones, a diferencia de los sistemas y de las instituciones, son "un mundo de formato ms pequeo y provisto de las formas propias de la constitucin de los sistemas", es decir, formas de "normalidad" y formas de temer los "riesgos" (Luhmann, 1992; p 239) El concepto de "organizacin compleja" fue introducido por C. J. Barnard en 1938, y fue dzsarrollado aos despus por autores como Etzioni (1961) y Simon (1976). Cuando se habla de organizacin "compleja", se intenta describir el modo de funcionamiento y estructuracin de organizaciones de grandes dimensiones, que difieren de las menores
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solamente en sus aspectos

cuantitativos, sino ms bien "por el tipo, la variedad y las combinaciones de las relaciones sociotcnicas que las constituyen" El resultado ms visible de esa complejidad estructural, que en general "acenta y multiplica la fenomenologa social propia de las organizaciones", es que las relaciones estructurales ms importantes, las que caracterizan el modo de operar de la organizacin, no son relaciones entre individuos, sino entre "unidades y subunidades estructurales de diversas dimensiones y en diversas posiciones jerrquicas" (Gallino, 1995, p. 667). Para Crozier y Friedberg, la organizacin es un "constructo poltico y cultural", un "instrumento que algunos actores sociales se han forjado para regular sus interacciones con miras a obtener el mnimo de cooperacin necesaria para la consecuci6n de objetivos colectivos, sin perder su autonoma de agentes reiativane~te libres" (Crozier y Fnedberg, 1990; p 161- 162). De estas diversas consideraciones y definiciones, puede desprenderse una idea general sobre las instituciones y organizaciones Mientras que las primeras son un conjunto de reglas que delimiten intercambios y reducen la iiicertidumbre, la organizacin es la forma o estructura que dichas reslas asumen en cada mbito institucional La organizacin puede responder a modelos "bcrocrticos", "racional-normativos", "polticos". o de "anarqua organizada", pero lo que

importa rescatar es que ella -la organizacin- representa una peculiar configuracin de funciones, liderazgos y negociacin de intereses y conflictos, que resgonde no slo a una coleccin ms o menos definida de ideas dominantes, sino que resultan de procesos de "aprendizaje institucional" que impulsan continuaniente cambios marginales o reformas sustantivas de las propias organizaciones.

Complejidad
En trminos de cierto sentido comn que aparece con frecuencia en el mbito de las ciencias sociales, la nocin de complejidad tiene una definicin "negativa", coilio un concepto contrario al de simplicidad. Dicha nocin, a su vez, alude a estructuras de significacibn y a prcticas sociales de baja interaccin. Supone instituciones primariamente diferenciadas, con roles
y reglas de actuacin comunes y homogneas, de relaciones sociales de baja conflictividad para los

actores y para la propia organizacin. La "simplicidad" se constituye entonces como un termino que hace referencia no tanto al tamao de las instituciones como a su escasa diferenciacin interna, a su estructura homognea y a la escasez de conflictos por el poder o los micropoderes institucionales en juego. El concepto de compiejidad es utilizado como el opuesto. de simplicidad, es decir, como un concepto que intenta decnbir or~anizaciones,institiiciones o "sistemas" que presentan un alto grado de diferenciacin interna, que despliegan mltiples funciones que se asocian a campos de conflictividad ms o menos seperados, y que estructuran la accin colectiva y el poder de la organizacin a partir de lgicas de actuacin encontradas y potencialmente conflictivas. Sin embargo, es necesario explorar en una definicin "positiva" del concepto que parte fundamentalmente de la teoras de sistemas de origen luhmanniano y de algunas corrientes de la sociologa de las organizaciones. Desde una perspectiva sistmica, el concepto hace referencia

a estructuras de significacin y de cristalizacin de un orden institucional que tiene ante s "un exceso de posibilidades de realizacin" (Luhmam). Aunque nunca definido con precisin, para

Luhmann este concepto tiene una doble vertiente: es un constructo terico, y es resultado de una determinada observacin (Imzquiza, 1990). Pero la idea de complejidad es en s misma ambigua. Desde el mbito de la filosofia poltica, Danilo Zolo ha sugerido que la complejidad social puecie ser entendida como una "confiigracin especfica de las relaciones sociales en las sociedades postindustriales modernas" (Zolo, 1994; p. 19). Para el, la complejidad pude expresarse bajo cuatro condiciones:
1. "Cuanto ms amplio es el alcance de las posibles elecciones y ms elevado el nmero de

variables que los agentes deben tener en cuenta en sus intentos de resolver problemas de conocimiento, adaptacin y organizacin, ms compleja se vuelve su situacin en el medio".
2. "Un medio ambiente aumenta en complejidad cuanto ms interdependientes son las

variables" (existencia de "umbrales cie complejidad").

3. La "inestabilidad o turbulencia del medio ambiente y la tendencia de sus variables a

modificarse a lo largo de trayectorias veloces e impredecibles".

4. Existencia de un estado de "complejidad epistemolgica", es decir, "un estado de

circula~idad cognitiva alcanzado por los agentes que se vuelven concientes del alto nivel de complejidad de su propio medio ambiente" (Ibid.) Estas condiciones de complejidad afectan y se reproducen en el desempeo regular de las instituciones. La diferenciacin creciente de los actores y de los roles que desempean en la sociedad, crea un contexto institucional denso, poblado por la incertidumbre y un2 m~?ltipLicidad de opciones de eleccin. Las instituciones juegan un papel relevante para reducir los universos de seleccin de las decisiones; pues ellas expresan un conjunto de reglas de decisin co!ectiva que se orientan hacia la produccin de un orden social inteligible para los grupos y los individuos. Desdr este punto de vista, las instituciones no slo son el resultado de la constmccin de determinados "estilos de pensamiento social", sino que tambin producen formas de pensamiento que modelan las preferencias sociales y explican el comportamiento de los individuos en un orden social dado. Es decir, para bien o para mal, "los individuos comparten efectivamente sus pensamientos,

armonizan hasta cierto punto sus preferencias y slo pueden tomar grandes decisiones dentro del mbito de las instituciones que construyen" (Douglas, 1996, p. 183). En este contexto, la complejidad de las relaciones de una institucin requiere de

determinadas reglas para su gestin organizacional. En la perspectiva sugerida por 2010, ello significa que ante el crecimiento de las posibilidades de eleccin , el incremento de la interdependencia entre stas, la inestabilidad del contexto y la "conciencia" de sus agentes de tal estado de cosas, se requieren procesos de gestin de las decisiones y de los recursos institucionales que reduzcan la incertidumbre y separen mbitos de desempeo de la organizaciii en campos o esferas ms o menos diferenciadas. De este modo, el anlisis de las decisiones de la organizacin se constituye como un recurso analtico til para comprender una complejidad institucional "en movimiento", es decir, como un proceso que implica no slo ciertas condiciones de existencia, sino que tambin produce efectos y ordena relaciones entre individuos y gnipos. El supuesto base de esta persp ectiva es que los procesos de toma de decisiones adquieren ceniralidad en las organizaciones. Siguiendo la tipologa de Thompson y Tuden (1959), la toma de decisiones es el "acto central" de las organizaciones. Dependiendo de la relacin entre metas (claras o ambiguas) y medios (ciertos y o inciertos), los autores distinguen cuatro "tipos ideales" de procesos de tomas de decisiones jerrquico-burocrtico, pluralismo competitivo, comunitario, y de "anarqua organizada" (DeLeon, 1996).6

Clrcrtro modelos de toma de ~/ecisiones

El modelo "jerrquico" de toma de decisiones es resultado de que las organizaciones cuentan con metas claras y medios ciertos y conocidos. En este modelo la produccin de decisiones es un proceso relativamente sencillo, pues es fundamentalmente una cuestin de "clculo". Las estructuras corresponden a un ordenamiento burocrtico tpicamente weberiano,
6 Esta tipologa est en el origen de propuestas conio la de Burton R. Clark (1983). el cual identifica cuatro formas de coordinacin de los sistemas de educacin suprior: el burocrtico. el poltico, el profesional y el de niercado.

que incluyen jerarqua, impersonalidad, formalismo, divisin del trabajo y especializacin. Existe un centro organizador fuerte que coordina las decisiones generales y stas fluyen en "cascada" hacia el resto de las instancias de la organizacin. Cuando existen medios ciertos pero metas ambiguas o en conflicto, los procesos de toma de decisiones se conducen por estrategias de negociacin entre los grupos que se disputan el poder de la organizacin. Este tipo de procedimientos se ubican como modelos de "pluralismo competitivo", que se desarrollan
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donde las instituciones o las organizaciones no tienen

misiones claras o existe una lucha continua por el control de la misma. Estos modelos combinan perodos de estabilidad con coyunturas de inestabilidad, que se derivan de disputas polticas internas Cuando existen situaciones en las cuales los medios son inciertos pero las metas son claras, la pericia o el saber tcnico especializado son reccrsos apreciados por la organizacin Son estructuras de organizacin "comunitarias", porque son "planas, cohesivas y se basa11 en valores comparti-dos, cuidaosamente inculcados" (DeLeon, 1996, p.354). Estos modelos estimulan la permanencia de oligarquas que toman las decisiones del sistema, y donde prcticamente no existen estructuras intermedias. Finalmente, el modelo "anrquico" responde a situaciones institucionales donde las metas son ambiguas y los medios inciertos. Este tipo de organizaciones han sido denominadas como "redes" o "anarquas organizadas", donde las preferencias son problemticas, los instrumentos son imprecisos y los tomadores de decisiones fluyen de manera constante. Estas orgunizacioones "anrquicas" son planas, como las comunidades, pero no son cohesivas: sus miembros tienen intereses tanto comunes como conflictivos, pero, a diferencia de los sistemas pluralistas competitivos, el conflicto no termina en victoria para algunas de las partes, sino que se resuelve frecuentemente en situaciones de equilibrio inestable, iniprimiendo un perfil autoritario a los procesos de toma de decisiones. La definicin emprica de un peculiar "estilo decisional" en las organizaciones es ,oeneralmente producto de una combinacin de varios de estos rasgos "tpico-ideales" Sus

resultados son variadas formas de coordinacin institucional entre los actores que tienen que ver no slo con las reglas institucionales o con los dispositivos organizacionales, si110 tatnbin con el perfil de la cultura poltica de las organizaciones, es decir, con las formas de representacin del poder en la organizacin, sus cdigos de acceso y los mecanismos de intercambio. Las univsrsidades son mbitos institucionales que presentan una configuracin peculiar de la relacin entre reglas de decisin, estilos de conduccin, y "cultura poltica" institucional.

En el mbito educativo, la complejidad suele ser definida como la mayor o menor diferenciacin de mbitos de decisin y operacin de los sistemas educativos. Burton R. Clark ha denominado a la universidad y a los sistemas de educacin superior como organizaciones complejas, en el sentido de que poseen fornias de divisin del trabajo altamente diferenciadas entre s y al interior de las instituciones particulares que las componen. Esta complejidad es producto de la adaptacin de los sistemas e instituciones a los procesos de modernizacin econmica y de los mercados laborales y polticos (Clark, 1'387). Este mismo autor tambin ha caracterizado a las universidades como organizaciones de "fondo pesado" o trascendentes (Bottom-hemy orgailizatioi~s) (Clark, 1983). Conformadas por un nmero creciente de unidades operacionales (departamentos, escuelas o facultades), las universidades son organizaciones de una complejidad ci.ecieiite en cuatro direcciones: la diferenciacin interna, constante y en mltiples direcciones; la capacidad para desarrollar un gobierno compartido entre profesores y administradores, de manera descentralizada; el desarrollo de una "lgica de profesionalismo", donde los juicios de mrito dominen sobre los juicios polticos; y, finalmente, la capacidad de pertenencia al ambiente de un sistema nacional que promueva la competencia (Clark, 1989; p. 38). En el contexto de Amrica Latina, la diferenciacin de la educacin superior es entendida como un proceso por el cuzl "...se agresan nuevas hiiciones universitarias anteriormente

unificadas se dividen y encuentran una localizacin institucional diversificada, o por el cual se agregan nuevas funciones o roles a la ensefianza superior, que encuentran su soporte institucional en un nuevo tipo de establecimiento" (Brunner, 1987; p. 95). Estas perspectivas neofuncionalistas acerca del contenido de la complejidad de la universidad, tienen la virtud de describir y acotar con cierta precisin la "fenomenologa" de la complejidad universitaria, pero no ofrecen una definicin clara y consistente acerca de la complejidad misma. Si bien es cierto que la diferenciacin multidireccional es un componente importante de la complejidad sistmica, ello parece resultar ms un efecto que una causa del proceso de "densificacin" de la universidad. En realidad, y como parte de una hiptesis que procurare:nos desarrollar a lo largo de los prximos captulos, la complejidad de la universidad radica en la capacidad de reducir contingencias institucionales en tres esferas bsicas que aglutinan el desempeo de las actividades universitarias: la esfera acadmica, la poltica y de gobierno, y la

Asociada a dicha capacidad de diferenciacin, se encueitra la capacidad instituc,ional de la universidad para regular los comportamientos y los conflictos de distribucin de los poderes en las distintas esferas. La articulacin y el reconocimiento de dichas capacidades explican la creciente diferenciacin iristitucional de las universidades.

3. Instrumentacin de polticas y cambios institucionales: ensambiajes conflictivos.

El estudio de los cambios en las instituciones y en los sistemas de educacin superior, y su relacin con las polticas de enseanza superior, es un campo de exploracin emprica y analtica

7 Una esfera que tambin se puede incluir en el anlisis de la complejizacin incremental de lu universidades es la dc tinculacin con el entorno. es decir. el conjunto de acti~idades. instrumentos y estructuras institucioiiales que intentan tlncular de nianera sisteintica a la uiii\.ersidad cori los procesos "estemos" (polticos. ecoriinico.laborales. culturales y sociales). Es. asimismo. uiia esfera niuy importante a la luz de los procesos de re-~ig~cacio de n la autonorna universitaria. que tambin ha sido uii efecto directo de las polticas intsrunieiitridas eii los ltimos aiios. Sin erribargo, por razones de tieitipo del pro!-ecto. su analisis no se iiicorporar eii este estudio. ! . sc ccntcmp!a conto parte de iin estudio ms amplio en el futuro.

relativamente reciente en el mbito latinoamericano. Sin embargo, varios trabajos realizados en torno a las experiencias iiacionales, muestran la existencia de ciertas pautas comunes tanto en el perfil de las polticas estatajes como en los procesos de transformacin de los sistemas e instituciones nacionales de educacin superior (Klein y Sampaio, 1996; Courard, 1993; Cunha, 1995; Krotch, 1993). Dichas pautas comunes son: el impulso de la evaluacin ligada al financiamiento como eje de las polticas gubernamentales; la diferenciacin creciente de los sistemas, subsistemas y ciertas instituciones de educacin superior; la relacin entre el cambio en el perfil del Estado con un paradigma "emergente" de polticas sociales (Franco, 1996), que tiene efectos especficos en las polticas educativas; impulso a la investigacin y el posgrado; fortalecimiento de la autonoma de los sistemas e instituciones para tomar decisiones respecto de los procedimientos y estrategias para elevar la calidad y la pertinencia de sus fiinciones y servicios. Estas polticas han sido definidas como de "supervisin estatal" o de "control remoto" sobre los sistemas e instituciones de enseanza superior, pero no son tan claros los efectos y las interacciones que tienen esas polticas con los intentos de reforma de las organizaciones y estructuras universitarias. Se asume el carcter hetergeneo que tienen esas polticas en los sistemas nacionales, pero no se ha avanzado en una caracterizacin o tipologa de esas relaciones.

A continuacin se presenta una exploracin de ese campo problemtico.

Polticas y cambios sistitz~cioirnles

No existe una relacin de causa-efecto entre los procesos de elaboracin e instrumentacin de polticas y los procesos de cambio institucional En el campo de la educacin superior, como en otro campos de polticas, existen ms bien relaciones de conflicto y negociacin entre ambos procesos, que en no pocas veces se resuelven en "juegos de suma cero" entre los actores involucrados. es decir, en situaciones donde las ganancias o beneficios que obtiene uno de los actorey iguala las prdidas o costos del otro, o de los otros (Thurow, 198 1 )

Tampoco

parecen

existir

evidencias

empricas

que

sustenten

ciertas

visiones

"neocontractualistas" que atribuyen los cambios en las instituciones particulares o en los sistemas superior, a acuerdos entre las lites dirigentes de las instituciones y quienes deciden de educaci~i las polticas educativas. Esta visin, de uso comn entre muchos sectores de la izquierda en las universidades, se basa en suposiciones donde movimientos ("el neoliberalismo"), agencias nacionales ("el Estado") o internacionales (FMI, Banco Mundial, OCDE), modelan el curso de los cambios de la educacin superior para adaptarlas a visiones en cierta formas "extraas" a la naturaleza y necesidades de las instituciones pblicas de educacin superior (Candeias, 1995; Aboites, 1993; Ibarra y Soria, 1996). Sin embargo, estas visiones "neocontractua!istas" de la forma en que se toman las decisiorles de cambio en las instituciories de educa.cin terciaria se sustentan ms en conjeturas, suposiciones o extrapolaciones que en evidencias empricas consistentes. En contraste, existen estudios que sugieren que son varios tipos de estrategias las que explican la fabricacin de las decisiones en las instituciones acadmicas, que responden a determinados "modelos de influencia" de los recursos organizacionales, como pueden ser los "cuerpos de expertos" (expertise), los recursos monetarios, la informacin, el tiempo, las coaliciones, o, incluso, el lenguaje y las acciones sin~blicas (Bourgois & Nizet, 1993). Lo que parece constitur una aproximacin analtica con evidencias empricas consistentes es la de considerar la relacin entre polticas pblicas de educacijn superior y cambios institucionales, como una relacin interactiva, donde entran en juego negociaciones entre ciertos valores (Premfors, 1990), conflictos entre intereses y proyectos (Clark; 199 1; Cox, 1993; B~unner, 1993), o reestructuracin de los lmites entre las esferas pblica y privada de la educacin superior (Lew, 1995) Apoyado en las ideas formuladas por Sabatier y Jenkins-Smith (1993) sobre los factores externos que desde una perspectiva diacrnica influyen en el proceso de cambios en las polticas pblicas (rassos socio-econmicos, decisiones hechas en otro sectores de polticas, caractersticas del cisterna de partidos, papel de la opinin publica), Giliberto Capano siieiere, en un estudio de

1996, que las interacciones entre varios factores internos y externos, estructurales e individuales, constituyen la base explicativa general de los cambios en las polticas. "El curso y rasgos (naturaleza, intensidad, modalidad) de los cambios en polticas de educacin superior son el resultado de relaciones de poder, de articulacin de intereses y de creencias polticas de los actores involucrados. Eso, sobre cualquier nivel individual o colectivo, interacta en una arena de poltica pblica, la cual est fuertemente influenciada por decisiones anteriores y por las caractersticas institucionalmente organizadas y culturales del sector (legado poltico), as como de procesos de aprendizaje que pueden desarrollarse dentro del sector de polticas, adems contribuyendo al cambio del sistema de creencias formado por los actores-decisores y, ms all, por una reformulacin de sus intereses" (Capano, 1996; p. 270). De ah se desprenden dos puntos importantes: primero, que la poltica no es solamente una lucha por el poder, sino tambin un proceso que involucra actores que persiguen solucioties para asuntos que son percibidos conio colectivamente significativos; segundo, que el concepto de "red", ms que el de organizacin o institucin, es una herramienta til para interpretar los procesos de hechura de polticas y de cambio de polticas, y para percibir los tipos de interacciones en el comportamiento de los actores involucrados (Ibid., p. 270-271).

Negocincirz y cor~7ictivitlad como rasgos estr~(ct~n.adores de la instr~imentncirz de las politicos.

Desde el punto de vista del anlisis de polticas (policy al~alysisj,la perspectiva terica dese la cual se abordarn nuestras hiptesis parte de la caracterizacin de la universidad pblica como un modelo organizacional complejo frente al cual la instrumentacin de las polticas pblicas se convierte en un proceso en permanente construccin atravesado por negociaciones y conflictos frecuentes. En una relacin as, los actores de las polticas pblicas y de las universidad construyen una arena de negociacin donde lo que verdaderamente importa no son la consecucin de los objetivos y de las metas de las polticas -aunque ellas desempeen un papel relevante en el

proceso-, sino de que exista efectivamente la posibilidad misma de la negociacin como condicin para el xito o el fracaso de la implementacin de dichas polticas (Elmore, 1993). Este modelo de conflicto y negociacin parte de cuatro proposiciones bsicas (Ibid.; p.. 233-234):
1. Las organizaciones son "arenas de conflicto" en las que "los individuos y otras unidades

subordinadas con intereses ,especficos, compiten por obtener ventajas relativas derivadas del ejercicio del poder y de la distribucin de recursos escasos".
2. La inestabilidad de la distribucin del poder en esas organizaciones. El ejercicio del

poder dentro de las organizaciones est relacionado slo en escasa niedida con su estructura formal, lo que produce una situacin permanente de equilibrio inestable en las relaciones de poder. 3. El proceso de toma de decisiones en ste tipo de organizaciones se basa en la negociacin dentro y entre las unidades organizacionales. Como decamos ms arriba, la negociacin no exige el cumplimiento de ciertos objetivos comunes, sino solamente que las partes accedan a ajustar mutuamente su forma de proceder, "con el fin de conservar la relacin misma de la negociacin como un medio para la asignacin de los recursos".
4. La ejecucin de las polticas consiste en una complicada serie de decisiones negociadas

que reflejan las preferencias y los recursos de los participantes. El xito o el fracaso de la implementacin slo puede definirse en relacin con los objetivos de una de las partes iiivolucradas en el proceso de la negociacin, "o en relacin con la preservacin del proc,eso mismo de negociacin". Pero la negociacin entre actores involucrados en la implementacin de polticas, tiene tambin lmites y restricciones no solamente creadas por el juego de intereses en movimiento, o por la construccin de arenas de negociacin ms o menos diferenciadas. Estos lmites son fijados por la accin del gobierno, que es: a final de cuentas, el principal responsable de aplicar las polticas con eficacia y viabilidad. Y para ello el 'gobierno dispone de vanos instrumentos y recursos para encontrar frmulas de ejecucin de las polticas que garantizen su eficacia institucional.

Esta dimensin ha sido conceptualizada como la de las "herramientos del gobierno". Como lo seala en su clasico estudio, Chistopher C. Hood ha advertido que un gobierno que impulsa polticas puede aplicar diversos tipos de instrumentos para la cristalizacin de los cambios o la consolidacin de los resultados, que implican sus polticas. Estos asemejan un 'juego de herramientas" (tool-krt), que pueden combinarse para inducir cambios en el comportamiento de los actores y de las instituciones involucradas en las polticas. Estos instrumentos son de cuatro tipos: tesoro (trennire), accin directa (orgarli.sntion), autoridad (a~tthoriq) y de informacin (rlodali@). Los instrumentos de tesoro descansan fundamentalmente en actividades de intercambio del gobierno con los actores que son afectados por las politicas. Estos intercambios se articulan alrededor de la capacidad gubernamental de estimular con recursos financieros la modificacin de comportamientos y actitudes de los actores, por lo que el uso de dinero, o el gobieino de la chequera (cheque-hook govemmerlt), es un recurso conin en este instrumento, cuyo lmite es, precisamente, lo que puede ser intercambiable @rrlgzbili@) (Hood, 1983, pg.. 5-6). Los instrumentos de "accin directa" u "organizacin", requieren la posesin de un cuerpo burocrtico o de recursos materiales lo suficientemente abundantes y fuertes para instruinentar cambios sin la intervencin (o la mnima intervencin) de otros actores. El caso tpico de este instrumento son las guerras o la creacin de enclaves gubernamentales sobre objetos de polticas escasamente dispiitrados por actores, o donde stos estn poco organizados y son dbiles. La forma de induccin o de imposicin ms utilizada en este instrumento es 12 de los "tratados". Los instrumentos de autoridad dan al gobierno la capacidad para "determinar" los comportamientos en un sentido legal u oficia!, usando seales de la autoridad oficial como moneda de induccin, sujetndose al lmite de lo legalmente establecido. Finalmente, los instrumentos de informacin denotan la propiedad de estar ubicados en el medio de una red social o de informacin. El gobierno es tpicamente un intermediario entre redes, por los que su funcin es nodal, es decir, una funcin de "conexin de canales de informacin" (por ello Hood denomina este tipo de recursos como de "nodalidad", nodcrli@). La actividad principal involucrada en el empleo de esta herramienta es la comunicacin, el lmite es la

credibilidad, y su moneda comn son los "mensajes" que pueda enviar el gobierno a los actores (Ibid.,p.5). Estos recursos gubernamentales en raras ocasiones se utilizan en estado puro, sino que se combinan para consolidar resultados o para instrumentar cambios o reformas en ciertos objetos de polticas La eleccin de algun tipo de estos intrumentos, o una conibinacin especfica de ellos, depender de las condiciones del campo especfico de las polticas, donde las consideraciones polticas, sociales, econmicas o culturales, determinan la viabilidad y posibilidades de xito que puede tener la intervencin gubernamental y de sus instrumentos de poltica.

Las u~ziversidades como orgn~iizaciones Jflojnmertte acoplndas"

Finalmente, un rasgo ms de las universidades como organizaciones de conflicto y negociacin proviene de la imagen de que son organizaciones o sistemas de "acoplamiento endeble" (loosly cozipled systems), es decir, organizaciones en donde los distintos elementos que la componen se acoplan y corresponden, pero en el que cada elemento "conserva su propia identidad
y cierta evidencia de su independencia fisica o lgica". Acoplamiento endeble lleva tambin

comotaciones de inestable, disoluble y tcito, elementos que son, en-potencia, "propiedades esenciales del 'pegamento' que mantiene a las organizaciones unidas."(Weick, 1976; p. 3) As entendidas -las universidades como organizaciones atravesadas por el conflicto y la negociacin y flojarnente acopladas-, la "carencia de estructura y exactitud", la "ausencia de sucesos vinculados teleolgicamente entre s", la "dispersin de recursos y responsabilidades" y la ausencia relativa de reglamentos obligatorios, son elementos que se aaden al tipo de sistema en el que la accin se posibilita solamente a travs de la negociacin implcita o explcita entre actores relativamente independientes (Elmore, op. cit.; p 244). Pero en instituciones como la universidad, los smbolos, las significaciones y las estructuras de la accin colectiva hacia dentro y hacia fuera de la organizacin poseen una lgica que se basa tambin en el tipo de intercambios que los diferentes actores realizan. Por ello, la hiptesis

mencionada tambin incorporar para su examen elementos provenientes de la sociologa de las organizaciones. En particular, se partir de la nocin de que en todo sistema de accin colectiva existen zonas estructuradas y no estructuradas en las cuales los actores construyen y modifican constantemente sus cdigos de comportamiento y sus reglas de juego (Crozier y Friedberg, 1990). Estos actores actan bajo el supuesto de una racionalidad limitada en lo que se refiere a su capacidad de visualizar todos los factores que i n t e ~ e n e nen la toma de decisiones y las consecuencias de las mismas.8 En el caso especfico de las relaciones entre las agencias del estado que impulsan o confeccionan determinadas polticas pblicas y las organizaciones que participan o son afectadas por esas pclticas, existen igualmente elementos formales e informales que constituyen el marco para las negociaciones que entablan y que dan por resultado el xito o el fracaso de las polticas. Desde ste punto de vista, las relaciones entre esos procesos de instrumentacin de las polticas pblicas y los cambios institucionales ocurridos en las organizaciones, son producto de esa dinmica de estructuracin de los campos de la negociacin.

La dejirlicirl de los issues pzblicos como procesos de cor~strzrccir~ de problemas de politicas.

En el campo de las polticas pblicas ('policies) no todo problema social, poltico o econmico es asunto pblico ni asunto pblico urgente. Existe un conjunto amplic y variado de asuntos de la sociedad que son expuestos pblicamente por diferentes grupos e individuos para presionar por su incorporacin explcita al campo de la accin gubernamental. Sin embargo, los problenias que pueden o deben ser tratados por el gobierno son "filtrados" y "tematizados" para su incorporacin explcita a la agenda gubernamental. Este proceso de filtracin constituye una actividad estratgica "en la medida en que decidir si una cuestin amerita ser objeto de la accin
S El concepto de "racionalidad limitada" es desarrollado por Herbert A. Simon como una reaccin frente a los excesos que en el enfoque del "racioiial choice" se atribuye a la racionalidad de los indniduos en los procesos de tonla de decisiones. Al respecto se puede consultar su testo Naturaleza y lmites de la razn humana, Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1989.

gubernamental significa comprometer y poner en juego los recursos del Estado" (Aguilar V., 1993; p.9) En el contexto de sociedades complejas, este proceso de anlisis de posibles problemas implica lo que se denomina en el campo del estudio de las polticas, el disefio de Iu agenda de gobier?lo, es decir, el "conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin y, ms propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar" (Ibid.). Existen, segn Elder y Cobb (1993), dos tipos de agenda: la "pblica" (o sistmica, o constitucional), y la "gubernamental" (o institucional o formal). La primera se disea a partir de aquellas cuestiones que histrica o coyunturalmente caen el el campo de las funciones polticamente legitimadas del Estado (la esfera de lo constitudo). La semnda, se construye a partir de la identificacin y seleccin de aquellos issztes que se consideran relevantes para la accin gubernamental (los que habitan la esfera de lo constituyente). Entre ambas agendas corren, por supuesto, diversos asuntos que se procesan a uno y otro lado. Pero los problemas no son productos "dados", que se aparecen como hechos social o polticamente significativosper se para la accin del gobierno. Por el contrario, los problemas son productos socialmente construdos y analticamente procesados para ser susceptibles de su tratamiento como objetos de accin gubernamental Desde esta perspectiva, los problemas necesitan ser primeramente definidos para poder ser abordados como objetos de decisiones pblicas.9 "Por definicin de problemas se entienden los procesos mediante los cuales una cuestin (problema, oportunidad, tendencia), ya aprobada y colocada en la agenda de la poltica pblica, es esiudiada, explorada, organizada y probablemente cuantificada por los interesados, quienes no

9 Desde tal punto de \ista, quienes se dedican al anlisis y operacin de polticas pblicas juegan un papel estratkgico en la definicin de los contenidos y los contornos de problemas pblicos. Como afirma Lindblom: "Los decisores de polticas no se enfrentan a problemas dados. Por el contrario deben identucar y formular sus propios problemas". Lindblorn. Charles ( 199 l), El proceso de elaboracidn de las polticas pblicas, Ministerio para las Administraciones pblicas, Madrid, 199 1, p. 36

raramente actan en el marco de una definicin de autoridad, aceptable provisionalmente en trminos de sus probables causas, componentes y consecuencias" (Hogwood y GUM, 1984; p. 108). Desde la perspectiva de Elder y Cobb, los problemas de polticas son "construcciones sociales" que reflejan concepciones especficas de la realidad. Como siempre es posible la existencia de una multiplicidad de defkiciones acerca de un problema, lo que est en juego en el proceso de formacin de la agenda no es slo la seleccin de los problemas sino tambin su definicin Las definiciones sirven, a la vez, "para encuadrar las elecciones polticas posteriores" y para afirmar "una concepcin particular de la realidad". Por lo tanto, "las decisiones que se adopten durante el proceso de formacin de la agenda tienen consecuencias profundas, en el sentido de que pueden afectar la vida de las personas e influir en su interpretacin de la realidad social" (Elder y Cobb, 1993; p. 77-78). Dos son las principales dificultades para la definicin de los problemas pblicos. De un lado, la de construir y estructurar una definicin aceptable que pueda alcazar de alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definicin operativa que d pie y espacio a una intervencin pblica viable con los instrumentos y recursos a disposicin del gobierno. Estas dificultades no ocurren o se desarrollan en un vaco social o poltico; por el contrario, se despliegan en un contexto de relaciones especficas entre el Estado y las instituciones

y actores de la sociedad civil. En el marco de las reglas formales e informales que caracterizan al
sistema poltico, los actores y el estado construyen y transforman regularmente cdigos de comunicacin y de comportamiento qiie permiten abordar, no sin c o ~ i c t o s ,determinados problemas pblicos En tales circunstancias, los problemas relativos a ciertas reas de la vida poltica y social son concebidos, identificados y definidos de manera diversa por los involucrados directa o indirectamente en acciones de gobierno, pero tambin por aquellos que reciben sus efectos. En sociedades heterogneas y pluralistas, los actores sociales e institucionales entablan relaciones de intercambio que producen que los resultados (las decisiones) sean h t o de la

interaccin entre los movimientos de ajuste y negociacin que se producen entre los participantes. La accin colectiva se desarrolla en un sistema de accin concreto que presenta zonas estructuradas y no estructuradas que sirven de marco al juego de los intercambios y las interacciones entre los actores (Crozier y Friedberg, 1990). En el canipo de las polticas pblicas, que integran o los ozrtputs o productos de este proceso son tanto de definicin de los i s s ~ e s integrarn la agenda de las polticas como las decisiones o alternativas de ellas que debern contemplarse para su abordaje programtico.

4) Definiciones y acotaciones operativas

De lo expuesto, se puede desprender dos construcciones analticas tiles para el desarrollo de las intuiciones, ideas e hiptesis que guan nuestra exploracin sobre la relacin entre las polticas gubernamentales y los cambios institucionales en las universidades pblicas seleccionadas. Por un lado, se argumentaran las razones para definir al perodo 1982-1994 como un perodo transicionsl de la educacin superior en hqxico. Por otro lado, se identificarn los rasgos o atributos de la complejidad de las universidades mexicanas contemporneas. En ambos casos, el propsito es preparar el terreno de la descripcin y el anlisis del contexto de las reformas de las universidades de Guadalajara, Puebla y Sonora, as como los procesos de cambio institucional de cada uno de esos casos.

C~~racterizacin de 1 1 ~ 7 perodo rariszcior7al en la educnciri szlperior rnexicnila, 1982-1994.

La periodizacin en el anlisis sociolgico, se sabe, es siempre arbitraria. Se trata de una operacin analtica para aprehender un tiempo y un espacio de observacin acotados donde, se supone, ocurren eventos significtivos de un proceso social que se considera relevante. Pero la periodizacin responde a criterios. En el caso del presente estudio, dichos criterios corresponden bsicamente a la diiracin de dos administraciones gubernamentales federales, que

integran ciclos de polticas educativas de nivel superior que, sin embargo, vistas en su conjunto, conforman una misma etapa de polticas, relativamente congruentes y que se suceden en el tiempo.

LESposible hablar de dos sexenios de poltica educativa como un perodo "transicional"?. Se puede responder afirmativamente a esta cuestin, por las siguientes razones fundamentales:
1) Se trata de un largo perodo en el que, en medio de un contexto de deterioro de la

economa y las finanzas, el Estado redefini su papel e intervenciones en el mbito de la educacin superior. No se trat sin embargo de una empresa cuidadosamente planeada y calculada por alguna lite estatal o poltica o por alguna agencia internacional, sino que fue una reubicacin errtica y conflictiva, que coloc nuevas cuestiones en la agenda pblica como producto de la crisis financiera de las universidades, pero tambin como efecto de una crisis en la "estructura de relaciones" entre el Estado y las universidades, que ya no corespondieron a esquemas de conveniencia mutua, ni resultaban funcionales para mantener por un largo perodo la estabilidad interna y la funcionalidad de las instituciones de educacin superior. 1o
2) Es un perodo de transicin, tambin, porque en momentos de transformaciones

sustantivas en el mbito econmico y politco, las polticas sociales quedaron sujetas a un nuevo contexto de ideas y actores que imprimieron un nuevo perfil y orientaciories a las intervenciones estatales en diversas arenas de polticas. Un nuevo paradigma de polticas sociales explica y ordena los rasgos centrales de las nuevas formas de gestin estatal que se traducen en cursos diversos de accin gubernamental (Franco, 1995), y que en el mbito educativo de nivel superior cristalizan en la figura del "Estado evaluador", cuyas polticas intentan regular el desempeo del sistema y las instituciones universitarias b?.jo nuevas reglas de financianiiento pblico.
3) Una tercera razn para argumentar el carcter transicional del perodo examinado, tiene

que ver con los resultados a los que llegaron las polticas impulsadas en tal periodo. Por supuesto,

10 La "crisis de la estructura de relaciones" a la que hace referencia Bru~mer, se despliega en tres direcciories: crjsis deljinancianiiento incremental. crisis por falta de regulacin, y crisis por falta de evaluacin (Brumer, 1994; p.22-23).

es una hiptesis ex-po.rt, producto de la observacin en torno al perfil de las polticas mismas y su relacin con procesos de reforma universitaria ocurridos en universidades como las de Guadalajara, Puebla o Sonora.

Los rasgos de Iri complejidad de Icrs zmiversidade.~ pziblicas

Las universidades son organizaciones complejas no slo en el sentido de que presentan un grado alto de diferenciacin intrainstitucional, son organizaciones "de masas", o porque sus vnculos con la sociedad, la poltica y la economa son mltiples aunque, en muchos aspectos, confusos. La complejidad de la universidad contempornea consiste en que es una organizacin pblica cuya autoridad y recursos de legitimidad provienen, en diferente grado, tanto de la sociedad y del mercado como del Estado (Bozman, 1989), que se articulan de nianera distinta en varias dimensiones, que se convierten en esferas autnomas de decisin. La complejidad se despliega en esas diferentes esferas, cada una de las cuales posee su propia lgica de desarrollo. A diferencia de la universidad tradicional, la universidad contempornea es una organizacin altamente diferenciada, heterognea, un proceso derivado de la necesidad de reducir las contingencias de cada esfera y de regular y nonnar los conflictos derivados de la distribucin del poder en cada mbito. La "organizacin" universitaria es una imagen, no una realidad nica, fcilmente aprehensible y conmensurable, sino que tiene distintas organizaciones especficas (acadmica, administrativa, poltica), que se superponen y. muchas veces, se confunden. De la capacidad de separar esas esferas y de diferenciar los conflictos y reducir las contingencias, depende en buena medida la capacidad de transformacin de las universidades. Como trataremos de mostrar ms adelante, las polticas gubernamentales tuvieron el efecto de profundizar la diferenciacin institucional, mientras que, desde otro ngulo, las coaliciones reforrnistas "internas" de las universidades examinadas "aprendieron", enrnedio de la escasez de recursos financieros, de

cambios imprevistos y de conflictos polticos, que la reestructuracin institucional consista bsicamente en el incremento de la diferenciacin de las ssferas del poder institucional. Este "aprendizaje" se constituy como una herramienta poderosa para constmr liderazgos polticos en situaciones de conflicto institucional. En condiciones donde las fronteras entre lo acadmico, lo administrativo y lo poltico tendan a dilurse cclicamente, o permanecan en un permanente "estado de fusin" (producto de factores como hipercentralizacin de poderes, funciones y atribuciones en la figura del rector, la escasa profesionalizacin del personal acadmico, las tendencias a la masificacin de la matrcula, o la ausencia, o ineficacia, de polticas guibemamentales hacia las universidades), la tendencia hacia la separacin de dichas actividades fue sobre todo una intuicin poderosa que alent el diseo de refornias que cristalizaran y legitimaran esa diferenciacin. 11 Los cambios en el marco jurdico, la reorganizacin administrativa o el cambio en la "arquitectura" acadmica de las universidades examinadas, parecen haberse asentado, en mayor o en menor grado, en esa intuicin. Para proceder a analizar esta aseveracin, se distinguirn en lo sucesivo tres "esferas
"

del desempeo institucional, en las cuales pueden a,guparse los cambios

observados. Estas esferas o mbitos decisionales implican reglas, actores especficos y acceso o movilizacin de recursos materiales, financieros y simblicos. El argumento que pretende guiar el anlisis que se desarrolla en las siguientes secciones es el de que, en los tres casos estudiados, las reformas institucionales consistieron en la construccin de esas esferas de desempee institucional: la poltica y de gobierno, la acadmica, y la organizacional. Por "esfera de gobierno" se entender el conjunto de instancias, recursos, instrumentos y actores que regulan las relaciones de poder en la universidad. Por "esfera acadmica" se har referencia a los actores, estructuras y relaciones que conducen los procesos de transmisin, creacin y difusin del conocimiento en la institucin.

Fue adems wia inhiicin inducida fuertemente por Iris polticas gubernamentales. Utilizo el trmino de intuicin porque parece difcil comprobar que los grupos reformadores tuvieran una clara concepcin de las transformaciones institrucionales desde una perspectiva acadmica. Esta hiptesis explicara, probablemente, la lgica poltica que gobern la instrumentacin de las reformas obsenladas. Mas adelante se ofrecen algunos registros empricos de la misma. Sin embargo, hara falta un estudio ms riguroso para comprobarla con amplitud.

Finalmente, la "esfera organizacional" es un concepto que har referencia a los modos en que la universidad estructura sus funciones y mbitos de competencia, as como las relaciones de coordinacin, subordinacin o jerarquizacin de los procesos acadmicos y administrativos en la universidad. Estas esferas constituyen dispositivos analticos diseados para comprender los cambios observados durante el perodo 1982-1994 en las instituciones estudiadas, pero tambin para examinar los cambios eii el sistema de educacin superior. A lo largo de este captulo se ha desarrollado un esquema terico que pretende auxiliar los esfuerzos por encontrar una lgica explicativa al proceso de transicin y complejidad creciente de las universidades pblicas contemporneas. En el captulo siguiente este aparato se pondr en movimiento para examinar la evolucin de las relaciones entre el Estado y las instituciones de educacin superior durante dos sexenios de polticas gubernamentales federales (1982- 1988 y 1088-1994).

Captulo 3 El delicado sonido de los ensamblajes, 1982-1994

Una de las novedades observadas en el mbito de las relaciones entre el Estado y las universidades en Amrica Latina en el transcurso de la dcada de los noventa, es el que se refiere al perfil de los procesos de reforma universitaria. Pasado el perodo de expansin no regulada, de masificacin y alta politizacin de los sesenta y los setenta, y el de diferenciacin y complejizacin de los sistemas de educacin superior de los ochenta (Brunner, 1995; Courard, 1993; Kent, 1993 y 1995), en los noventa la accin estatal y las acciones universitarias se articularon de tal manera que el resultado fue la aparicin de un conjunto relativamente amplio y diverso de procesos de reforma acadmica, poltica y administrativa de las instituciones de educacin superior. Sin embargo, dichos procesos no fueron homogneos ni generales; tampoco fue e: caso de todos los pases ni al interior de los propios sistemas nacionales de educacin superior de la regin. Por lo contrario, los cambios ocurrieron en proporciones desiguales, afectando de manera distinta a las instituciones y subsistemas de educacin superior de cada pas, por lo que los proyectos y procesos reformadores fueron argumentados y desarrollados por muy distintas vas. En estos aos, las instituciones universitarias regresaron al primer plano del anlisis, opacando el estudio por los subsistemas o sistemas nacionales, que en el pasado reciente captaron la atencin de los especialistas del tema (Brumer, 1994). En el transcurso dvl perodo, las universidades se consolidaron como instituciones coniplejas, atravesadas por numerosos problemas y procesos de cambio. Las universidades pblicas, en especial, se diferenciaron cada vez ms entre s, apareciendo como objetos y sujetos de polticas especficas que mezclaron mltiples continuidades y cambios. Experiencias de estancamiento, de reformas parciales, de cambios pasivos y procesos de reformas integrales, coexisten desordenadamente en los escenarios latinoamericanos de los noventa. Pero existe otra tendencia en los estudios contemporneos que aade fuerza a la "novedad" del perfil temtico que despunt en los ltimos aos. Dicha tendencia es relativa al estudio de las

polticas (policies) de educacin superior y sus relaciones con los procesos de cambio institucional que ocurren en las universidades pblicas de la regin. Esta tendencia indica tambin una ruptura: frente a los esfuerzos de investigacin que describieron, interpretaron o analizaron polticas nacionales o regionales, ahora se desarrollan estudios de esas polticas desde una perspectiva comparada. Estas intentan contrastar y diferenciar los procesos rnicroinstitucionales de cambio, pero tambin aspiran a ofrecer una interpretacin global del sentido y los perfiles especficos de las polticas nacionales en el campo (Courard, 1993). El argumento central que gua este captulo es el de que en el transcurso del perodo que cubren los aos de 1982 a 1994, en Mxico se experiment un cambio en el modelo global de las relaciones Estado-universidades, que se caracteriz por ser un giro en cierta forma contrario a la tendencia general de abandono del paradigma "estadocntrico" en la economa y en la poltica. El cambio se explica por la articulacin de varios movimientos en diversas esferas de la actividad estatal y en el campo de las ideas y de las polticas. Eii el terreno del Estado, una actitud distinta ligada a nuevas iniciativas y mecanismos de supervisin sobre el sistema de educacin superior, transformaron de manera significativa el modelo de patrocinio benigno y negligente que caracteriz la intervencin gubernamental durante la etapa anterior. En el campo de las ideas y las polticas, la planeacin "indicativa", primero, y la evaluacin ligada al financiamiento, despus, constituyen los dos ejes que ordenaron las relaciones entre las universidades pblicas y el Estado durante el perodo examinado.

1.La historia y sus sombras 12

En el marco de los patrones histricos de las relaciones entre las universidades pblicas y el Estado en Mxico, los problemas pblicos identificados en el mbito de la educacin superior se han derivado de la estructura que dichas relaciones han adoptado en la historia posrevolucionaria

12 Esta seccin es una versin modificada y actualizada del artculo "Polticas pblicas de educacin superior en Mxico. 1982-1992", publicado en Estudios sociolgicos, El Colegio de Msico. vol. XIII, nm. 38. mayo-agosto. 1995. pp.371-393.

del pas. A una primera etapa de dbil intervencin estatal en la educacin superior universitaria del pas asociada a una relativamente escasa relevancia social e institucional de las universidades mexicanas (1917 hasta fines de la dcada de los veinte), sigui una etapa spera y conflictiva (1929 hasta 1940) en la estructuracin de las relaciones entre el Estado y las umversidades pblicas (Guevara, 1980). Esta etapa de debilidad estatal estuvo asociada a los problemas derivados de la pacificacin del pas despus de consumado, formalmente, el triunfo del movimiento revolucionario en 1917. Durante ste perodo, las relaciones entre el Estado posrevolucionario y las universidades tomaran dos direcciones que: a la postre, resultaran paradigmticas para el desarrollo de la educacin superior del pas. Una, reflejada en la historia de la Universidad Nacional de Mxico, que resurge en 1910 despus de una accidentada traye.storia que cubre desde el penodo colonial hasta el porfiriato, result en una tensa relacin que desemboc en 1929 con la promulgacin legal del rgimen de autonoma para dicha institucin. Otra, representada por la Universidad de Guadalajara, institucin de similar origen colonial reabierta en 1925, que se asume desde ese momento como una universidad de Estado, es decir, como una corporacin pblica que articula su ~ ~ el gnesis, su estructura e ideologa institucional al naciente Estado r e v o l u ~ i o n a r i o .En transcurso de los aos siguientes, el modelo de universidades autnomas se extender por todas las entidades federativas del pas, estableciendo en cada caso fornlas particulares de relacin con el Estado postrevolucionario, y slo los casos de la Universidad Veracnizana y del Instituto Politcnico Nacional se sumarn al modelo de relaciones representado por la Universidad de
13 Aunque ambas instituciones resultaron posteriormente concebidas formalmente como instituciones pblicas. en el pzrodo que va de 1979 hasta mediados de la dcada de los cuarentas, la Universidad Nacional naveg enmedio jurdico que fue reconocido hasta el ao de 1945 cuando se prornulg ufla nuev3 Ley Orgnica. Al di: un respecto, resulta interesante citar lo que Don Jess Silva Herzog argumentaba en relacin al proceso de discusin de dicha Ley: "..si nos interesa el reconocimiento de la Universidad como una institucin nacional, el punto de su reconocimiento como una institucin pblica, nos parece absolutamente indispensable. La Universidad no es ni puede ser otra cosa. sino una corporacion pblica descentralizada. Dotada de plena capacidad jurclica y de autonoma, no es ajena a la organizacin del Estado mesicano. sino simplemente descenralirada del mismo. Tal es la razn fundamental que nos ha llevado a exyresar en el artculo lo del proyecto de Ley. que la Universidad Nacional de Msico es una corporacin 'pblica': dotada de Jess (1979), Una historia de la Universidad de Mxico y sus plena capacidad jurdica". Silva Her~og, problemas. Ed., Siglo XX. 3a ed.. Mxico.

Guadalajara. Sin embargo, en ambos casos -el de las relaciones basadas en la autononia y en el de las relaciones de incorporacin al Estado-, la conflictividad y la tensin sern los rasgos distintivos de la etapa que cubre desde el maximato (1928-1934) hasta el cardenismo (1934-1940). Es a partir de 1940 cuando se abre una etapa de reconciliacin y desarrollo en las relaciones entre el Estado y las universidades pblicas del pas. Es un largo perodo de complejizacin de stas relaciones que va acompaado de una impresionante expansin, diversificacin y crecimiento del subsistema universitario mexicano, cuyo elemento explicativo esencial parece ser la "integracin funcional de la educacin superior a los proyectos del Estado y a los procesos de transformacin de la sociedad mexicana" (Fuentes, 1983; p. 47). 14 En sta larga etapa, diversas cuestiones fueron ocupando la agenda de las polticas. As, en los cuarenta y en los cincuenta, i;uestiones como la infrzestructura de las universidades y la necesidad de aumetitar la oferta de educacin superior aparecen asociadas al aumento demogrfico y a la creciente escolarizacin de la poblacin, en un contexto de fuerte expansin econmica. En los sesenta y setenta, la masificacin de algunas universidades y la politizacin de muchas de ellas, fueron identificados como lo; problemas prioritarios de la agenda de poltica pblica hacia el sector15 En los ochenta y en los comienzos de los noventa, la baja calidad y la poca pertinencia de los servicios que prestan las universidades aparecen como algunas de las cuestiones estratgicas que concentran la atencin de las polticas gubernamentales. Esta es propiamente lo que se considera como la etapa contempornea o moderna de la universidad pblica mexicana (Casillas, 1987). Esta etapa puede periodizarse de formas diferentes. Algunos ponen e! nfasis en las formas de intervencin estatal en el sistema de educacin superior
14 Esta hiptesis pareciera confirniarse ( ~ o lo r menos parcialniente) en aspectos como la relacin entre la formacin de profesionistas y las polticas del desarrollo econmico y poltico intrumentadas por los regmenes postrevolucionarios desde los aos treinta hasta la dcada de los setenta. En un estudio. Da\;id Lorey concluye que, durante esa etapa, "el sistema universitario respondi todo el tiempo para producir graduados en campos profesionales eii una forma enteramente consistente con la ideoloda del desarrollo econmico de los lderes de la Revolucin institucionalizada" (Lorey. 1993, p.330). 15 Para un anlisis de las polticas educativas hacia las universidades durante el perodo echeverrista (1979-1976), despus del "shock" de las relaciones entre el Estado y la universidad a consecuencia del movimiento estudiantil de 1968. cfr. Varela Petito. Coiizalo. Despus del 68. Respuestas de la poltica educativa a la crisis universitaria. UhJAbWorra. 1996, Mxico.

(Gradilla, 1995). Otros, sealan especficamente los diferentes tipos de interacciones entre las instituciones ' d e educacin superior y el Estado como los componentes esenciales de la periodizacin (Fuentes, 1991, y Kent, 1993). Sin embargo, un elemento bsico que parecen compartir las distintas formas de periodizacin y que permite diferenciar con cierta claridad el perodo 1982-1994 de los que van de 1940 hasta 1980, es el que concierne a la crisis fiscal del Estado desarrollista mexicano (Pescador, 1981). Este fenmeno puso en evidencia la crisis de una forma de relacin entre el Estado y las universidades que, para decirlo brevemente, estuvo basada durante largo tiempo en el intercambio de legitimidad poltica por recursos econmicos y respeto gubernamental a la autonoma universitaria. La entrega de los subsidios gubernamentales de carcter federal a las instituciones de educacin superior estuvo prcticamente exenta de acciones especficamente dirigidas hacia el curnpliniiento de objetivos acadmicos o del desarrollo institucional que confluyeran hacia propsitos no institucionales sino nacionales. Por el contrario, el subsidio gubernamental serva ms para fortalecer formas de control institucional al interior de las universidades que garantizaran el flujo de los recursos de legitimidad hacia el Estado (Gradilla, 1995). Los efectos de sta crisis fiscal en la relacin entre el Estado y las universidades fueron mltiples. Las revisin de los mecanismos y procedimientos de asignacin de los recursos financieros por parte del Estado, la subordinacin de los recursos al cumplimiento de ciertos objetivos nacionales y a la evaluacin de resultados, y la modificacin de las formas de relacin poltica basadas en el respeto a la autonoma uruversitaria (entendida como una especie de no responsabilidad explcita y formalizada de esas instituciones hacia el Estado y hacia la sociedad), constituyen algunos de sos efectos. La dcada de los ochenta fue el perodo donde dichos efectos se procesaron hacia nuevas formas de relacin entre el Estado y las universidades pblicas que se expresaron en el perfil y la orientacin tanto de las polticas pblicas dirigidas al con-junto de las instituciones de educacin superior, como en las caractersticas de los procesos de reforma de las universidades pblicas del pas Siguiendo a Fuentes Molinar (1991), puede afirmarse que a una larga etapa de "patrocinio

benigno" del Estado a las universidades, sigui una fase de "patrocinio negligente" y, despus, hacia el final de la dcada pasada, se perfila una nueva etapa de "intervencin estatal evaluadora" Pero si existe algn elemento vinculante entre las polticas de educacin superior y los procesos de reforma universitaria de esos aos es la manera en que es concebida la universidad pblica en el proceso de agotamiento del modelo desarrollista instrumentado desde la dcada de los cuarenta. Si hacia la dcada de los setenta la concepcin dominante era la de aumentar la cobertura del sistema y entablar relaciones de intercambio poltico y funcional entre el Estado y las universidades en un contexto de relativa estabilidad econmica y poltica, en la dkcada de los ochenta el panorama y la concepcin comenzaron a variar de manera radical En sta dcada se nota un cambio decisivo eIi la manera en que la relacin universidad ptlica-Estado es concebida e insertada en la agenda gubernamental. La universidad pas de ser considerada como un asunto de inters esencialmente poltico a uno de carcter financiero y estratgico Si la definicin de los problemas pblicos es un proceso construdo desde determinada perspectiva terica y poltica, en los ochenta se puede apreciar cmo la relacin entre el Estado y las universidades es reconstruda, reconceptualizada y enfrentada de una forma diferente en un contexto diferente.
A nivel nacional, la cuestin de la universidad pblica aparece modificada por el

surgimiento de nuevas lites gubernamentales que rompen con estilos y prcticas tradicionales. Pero tambin es modificada en algunos casos por la transicin de una forma de ejercicio del poder al interior de las universidades pblicas basado en el clientelismo y las lealtades extra-acadmicas que pasa a desvanecerse con la crisis de las formas tradicionales de gestin y distribucin de los recursos que implica la nueva concepcin de las polticas educativas de nivel superior basada en la evaluacin En varios casos se desencadenan procesos caracterizados por el ascenso de nuevas lites polticas universitarias, que construyen smbolos y valores que coinciden con las concepciones gubernamentales en curso y que orientan una forma distinta del ejercicio del poder en las universidades

Grosso modo, puede afirmarse que durante el ciclo que abarca la dcada de los setenta, la poltica pblica hacia las universidades estuvo condicionada por el alto grado de conflictividad que, en virtud del "sndrome post-68", adquiri para el gobierno la relacin con dichas instituciones. En ste contexto, le correspondi una actitud de patrocinio benigno del Estado hacia las universidades pblicas. En un escenario caracterizado por la relativa abundancia de recursos financieros, la conflictividad real o potencial de dichas instituciones fue atendida con laxitud en la entrega de los fondos pblicos para el sostenimiento de dichas instituciones. La dcada de los setenta puede considerarse como una etapa de "expansin no regulada" y de "financiamiento estatal benigno y negligente" para el subsistema de universidades pblicas del pas (Fuentes Molinar, 1991; Kent, 1993), es decir, constituye un perodo en el que la eficiencia y calidad del subsistema no fueron las metas o valores que doniinantes que normaron la intervencin estatal en el mismo, sino que fue esencialmente la bsqueda de la legitimidad poltica lo que persigui el Estado en las mayor parte de la universidades pblicas del pas, a raz del efecto causado por el movimierito estudiantil del 68. Es una etapa donde se asiste a la consolidacin de una forma de intercambio poltico entre los actores Estado-universidades, en la que el financiamiento estatal es intercambiado por la legitimidad poltica del rgimen. 16 Durante la primera mitad de los aos ochenta cambi de manera importante dicho esquema de intercambio. La crisis fiscal del Estado desarrolista como producto del agotamiento de un modelo econmico vigente durante casi cuarenta aos, se tradujo en el debilitamiento de uno de los recursos estratgicos del modelo de intercambio -el fiiianciamiento gubernamental- que alter o piiso en cuestin de manera sisnificativa el modo en la se haba desarrollado el subsistema universitario en el pas. Ahora, ya no era la legitimidad poltica sino la eficiencia y calidad del subsistema el asunto que concentraba el inters de las nuevas lites del Estado, asuiito que sena el

16 La idea del intercambio poltico ha sido desarrollada por autores como G.E. Ruscorii (1986). La aplicacin de sta perspectiva analtica para el caso de la relacin Estado-universidades en Mxico: es desarrolla& por Fuentes Moliiiar (1989).

embrin de un proceso reordenador de las polticas gubernamentales, al relacionar el financiamiento pblico federal con la instrumentacin de reformas institucionales. Se configur entonces una nueva definicin de los problemas de la educacin supetior. Se pas de considerarlos como problemas estricta o esencialmente polticos ligados a la bsqueda de legitimidad del rgimen postrevolucionario, a considerarlos cqmo problemas fundamentalmente tcnicos y financieros ligados a la distribucin y reordenamiento racional de los recursos pblicos. En el primero, fueron la movilidad social y la incorporacin de cuadros a la economa y la poltica los objetivos implcitos de una relacin legitimadora; en el segundo, son la calidad y competitividad de los servicios universitarios los que parecen guar la relacin

Estado-universidades.

2. La poltica de las polticas

El anlisis de lo ocurrido durante los ltimos aos en la educacin superior permite apreciar algunas de las dificultades tericas y conceptuales que implica la identificacin de puntos claves de las relaciones entre la instrumentacin de polticas y las transformaciones institucionales en organizaciones complejas como la universidad. Como seala buena parte de la literatura reciente sobre el tema, ste no es un proceso que se pueda reducir a un anlisis de los efectos de las polticas gubernamentales, aunque ellos sean parte importante en la con~truccin analtica. De otro lado, las relaciones examinadas tampoco se pueden explicar totalmente por la dinmica de las interacciones que un sistema de accin especfico -en este caso la universidad- establece hacia "dentro" y hacia "afuera" de su institucionalidad y sus estnxturas, aunque ellas deben igualmente considerarse para el desarrollo de un anlisis sociolgico. Lo que puede afirmarse es que en las relaciones Estado-universidad, los procesos de construccin de las polticas desarrollados durante los ltimos aos, constituyen una variable que ha alterado de manera sustancial el carcter y la naturaleza de las interacciones entre ambos actores, as como el comportamiento de los diversos agentes y grupos que coexisten al interior de

sus mltiples organizaciones especificas (universidades y agencias gubeniamentales). A las polticas estatales basadas en el carcter esencialmente poltico de tales relaciones -que se resuman en una frmula de intercambios de estabilidad institucional en las universidades por legitimidad poltica de las polticas estatales-, le ha seguido desde principios de los aos ochenta un carcter marcadamente ms tcnico y financiero y menos "poltico", basado en una frmula de intercambios de recursos pblicos por calidad y pertinencia de los servicios de la universidad (Fuentes Molinar, 1989 y 199 1; Kent y de Vries, 1994; Ornelas, 1996). Esta transformacin en la construccin de polticas educativas de nivel superior tiene que ver tanto con el contexto como con los ciclos de dichas polticas Es decir, en contextos donde los intercambios entre las instituciones y el Estado se desarrollaban bajo patrones de relaciones asociados a un riesgo imaginario de conflictil-idad poltica y desestabilizacin social -lo que en caso de Mxico puede explicarse por una suerte de "sndrome post-68"-, las interacciones entre el Estado y las universidades fueron dominadas durante un largo ciclo por una lgica estrictamente 17 poltica que condujo frecuentemente a jz~egos de strrnn cero. Examinadas bajo esta perspectiva, las polticas educativas estuvieron asociadas a un esquema estatal de "patrocinio benigno" donde las ganancias y las prdidas financieras y de apoyos se distribuyeron segn la capacidad de negociacin poltica de cada universidad. Por "patrocinio benigno" se entiende la dbil capacidad directiva gubernamental para conducir los cambios en el sistema de educacin superior, qile se asocia, sin embargo, a un notable incremento de los recursos federales destinados a las instituciones de educacin superior.'' As, una visin

17 Desde esta perspectiva analtica, las relaciones desarrolladas durante parte de los aos sesen:a y setenta entre el Estado y las uiuversidades en Mxico, bien pueden ser vistas como un juego de prciidas y ganancias polticas o econmicas que se igualan a lo largo del tiempo. Sin enibargo, en trminos estrictos. slo algunas universidades -las ms grandes o las regionalmente importantes- son las que durante mucho tiempo se asignaron las ganancias. en detrimento de un grupo importante de pequeas universidades y del conjunto del sistema de educacin superior. 18 El concepto de "patrocinio benigno" es empleado por Olac Fuentes (1983) para explicar el perodo de polticas de educacin superior que se desarroll en Mxico durante dos sexenios gubernamentales (el de los presidentes Echevema y Lpez Portillo. que cubren los aos de 1970 a 1982), donde el nimbo general estuvo orientado por cuatro orientaciones bsicas: "el impulso sostenido al crecimiento del sistema; la centralizacin de las relaciones econmicas y polticas de las instituciones en el gobierno federal y no con los gobiernos locales; la aplicacin de una poltica inductiva para la modernizacin de si! organizacin administrativa y acadmica; y el establecimiento de mecanismos de control y negociacin para regular los conflictos en los centros de enseanza" (Fuentes Molinar,

incrementalista basada en criterios como la cantidad de matrcula inscrita en cada universidad, se convirti durante un largo perodo (los aos setenta y parte de los primeros ochenta) en el principal argumento de negociacin de apoyos entre las universidades y el Estado (Fuentes Molinar, Gago y Ortega, 1991 ) l 9 En un marco de crisis econmica general y fiscal estatal, de aumento de presiones por diversificar la educacin superior pblica, y de relativo incremento de la importancia de la educacin universitaria de carcter privado, las legitimidad de los arreglos institucionales establecidos entre el Estado y las universidades pblicas comenz a ser seriamente cuestionada. Los esfuerzos por "racionalizar" el gasto pblico de acuerdo con los objetivos de reordenamiento y control del sistema nacional de educacin superior, llev a alterar, primero tmidamente y despus con mucha niayor fuerza, los patrones de relaciories entre el Estado y las universidades pblicas. As, un nuevo ciclo de polticas estatales comenz a despuntar en medio de la crisis de la deuda de principios de los ochenta y de los conlictos en el sistema poltico mexicano Desde esta perspectiva, durante los sexenios de 1982-1988 y 1988-1994 se desarrollaron dos procesos de polticas que intentan acabar con el modelo estatal de patrocinio benigno y el financiamiento incrementalista que caracteriz al ciclo anterior. Ambos esfuerzos coinciden en la necesidad de asociar financiamiento pblico a productos y resultados de las universidades, mediante una clara diferenciacin de los presupuestos federales ordinarios y extraordinarios a las universidades pblicas. A travs de nuevos criterios como el de eficacia y eficiencia en el desempeo institucio~ial, la pertinencia social de los servicios de las universidades, o el grado de madurez de las funciones sustantivas universitarias -en especial las de docencia e investigacin-,

1983: p.52). Con estas orientaciones. el gobierno federal asumi durante ese perodo una centralidad financiera indiscutible para la mayor parte de las universidades pblicas del pas. lo que lo convirti en una suerte de "patrono" de dichas instituciones sin que. por otro lado, dicha condicin implicara una e\.aluacin y un seguimiento riguroso de los apoyos otorgados a las universidades, y menos un compromiso estatal para plantear exigencias a las instituciones. 19 Rollin Kent afirma que, de acuerdo a estas caractersticas. durante la etapa de crecimiento y e'qansion no regulada del sistema de educacin superior se puede hablar de una \irtual "ausencia de polticas" gubernamentales, en el sent~do de que el gobierno no pudo gobernar el proceso de crecimiento de las instituciones, ni pudo imprimir rumbo al sistema en base a metas determinadas (Kent. 1995; pgs. 14-15].

los esfuerzos estatales de la dcada de los ochenta modificaron y demantelaron gradualmente muchos de los cdigos explcitos e implcitos que replaron las relaciones entre el Estado y las universidades durante la etapa de masificacin y expansin no regulada de la educacin superior.20 En este contexto, la planeacin y la evaluacin, en ese orden, se convirtieron en los ejes discursivos y programticos de los esfuerzos gubernamentales. Asuntos como el de la autonoma universitaria pasaron a segundo trmino. Ya no fue una cuestin relevante para la accin estatal el que las universidades se autogobernaran, o que estas pudieran definir su ideologa o misiones institucionales en un sentido distinto a las preferencias e inrereses ~bernamentales,o que pudieran establecer normas particulares para la contratacin de su planta laboral, fijaran sus polticas de admisin estudiantil, o de investigacin cimtfica. Lo que parece advertirse con cierta claridad es que las intenciones y acciones estatal se desplazaron del eje del control de los insumos y procesos que convergen en las universidades pblicas, hacia el eje del control de los resultados, del'

performance instituciona~.~' La explicacin de este desplazamiento puede encontrarse tanto en la

creciente complzjidad y diferenciacin sufrida por el sistema nacional de educacin superior en el transcurso del perodo 1970-1990 (Kent, 1995), como en un cambio significativo en la concepcin estatal de los problemas de polticas (Kent y de Vries, 1994) Vista as la perspectiva estatal, tiene sentido afirmar el carcter de ruptura que implic la introducciii de procesos planificadores y, sobre todo, evaluadores que revisti la inte~e:lcin gubernamental durante los ciclos de poltica instrumentados durante los aos que van de 1982 a 1994 en hlxico y ctros pases de Amrica Latina. A las tradicionales funciones proveedoras del Estado postrevolucionario respecto de las universidades pblicas, le sigui un proceso de

20 Esta etapa se caracteriz, entre otras cosas. por la generacin de una sobrecarga de deniandas a las autoridades universitarias, que lle\. en no pocas ocasiones a conflictos poltico-institucionales que desafiaron la gokrnabilidad de muchas universidades pblicas del pas. Esta es la fase de "politizacin salvaje" corno le ha denominado Rollin Kent (1996)- que caracteriz a no pocas instituciones pblicas del pas, principalmente, a la UNAM. 2 1 Este desplazamiento es un g r o fundamentalmente discursivo. que tiene algunas evidencias empricas que pueden sostener el hzcho del cambio de enfsis en la evaluacin de los resultados (periodo salinista) por sobre la planeacin de los recursos (periodo delamadndista).

expansin de sus funciones planificadoras y evaluadoras que se extendi a todo el sistema de educacin superior del pas. En un contexto de crisis fiscal y de una significativa reorientacin de las funciones estatales, de apertura econmica y creciente pluralidad poltica, este cambio o ruptura del sentido de la intervencin estatal provoc la aparicin de nuevos fenmenos en las relaciones Estado-universidad en Mxico, que se asociaron a cambios significativos en la concepcin y las acciones estatales en el campo de la educacin superior universitaria. Para decirlo brevemente: durante los ochenta y los primeros aos noventa, la intervencin gubernamental intent orientarse fundamentalmente por polticas e instrumentos de polticas, y donde el componente de lo poltrco -es decir, el mbito de los arreglos de los conflictos mediante la negociacin entre el gobierno y las universidades- se convirti en un recurso contingente, ocasional, espordico, en las relaciones Estado-universidad.22 Este cambio en el modo de intervencin estuvo asociado tambin a un despiazamiento en las fuentes del control del sistema de educacin superior. As, durante el perodo del estudio, es posible advertir indicadores de una clara tendencia hacia el fortalecimiento de los mecanismos que agtores como Neave (1994) han conceptualizado como una "tica de la competencia" entre los establecimientos del sistema, que se encuentra asociada -segn el esquema de Clark (1991)- a un aumento de la influencia de los mecanismos del mercado, y a la formacin de una "oligarqua acad8mica'"ue desplaz o equilibr lentamente la presencia estatal en los centros de decisin del

sistema. Los criterios de asignacin de recursos de instrumentos de poltica como el Fondo pura la Modernizacin de la Educacin Superior (Fomes), o la operacin del Sistema Nacional de Investigadores (SM), indican claras tendencias al respecto.

22 Este cambio no significa, por supuesto, la total clespolitizacin de las relaciones Estado-universidad. Precisamente por transformarse en un recurso extraordinario, lo "poltico" puede incrementar su poder resolutorio en contextos altamente conflictivos. As acotado el espacio de la poltica. las polticas regulan y orientan sin la continua irrupcin de los coniponentes conflictivos de las relaciones gobierno-universidades. situacin contraria a la que durante ciclos anteriores se presentaba en ese mbito, y que se conviem en fuente importante de explicacin de la ineficacia de las polticas y de la sobrecargada imagen de poltica que tie las relaciones Estado-universidad en Mxico y otras partes de Amrica Latina.

En tal perspectiva pueden analizarse tanto las polticas planificadoras como las evaluadoras. Frente a ello, no obstante, es preciso sealar una clara diferenciacin entre el mpetu planificador que invadi a las universidades y al Estado durante la primera mitad de la dcada pasada, y la estrategia evaluadora que se instal como el eje de las polticas al comienzo de la dcada de los noventa. Mientras que los problemas del funcionamiento de la universidad pblica fueron definidos como producto de un accionar institucional incomprensible y anrquico, la intervencin gubernamental (y las acciones de muchas de las lites dirigentes de las universidades pblicas) se dirigi precisamente a racionalizar y a ordenar el desarrollo del sistema a base de mecanismos e instrumentos de ajuste y reorganizacin gradual como son los planes y programas de desarrollo. Sin embargo, el fracaso de la mayor parte de los intentos de racionalizar el crecimiento de las instituciones de educacin superior, llev al gobierno a la conclusin de que una intervencin planificadora resultaba por lo menos insuficiente y parcial para abordar los mltiples y coniplejos problemas derivados del explosivo crecimiento de varias universidades pblicas del pas
y del sistema de educacin superior en su conjunto,23

Cuando, a la luz del aprendizaje colectivo que signific para el gobierno y las universidades el fracaso de las estrategias planificadas del cambio institucional, los problemas fueron nuevamente reconceptualizados como cuestiones derivadas de las formas adquiridas por los arreglos institucionales constnidos en las universidades, y de las caractersticas del desempeo de las funciones universitarias, la estrategia de intervencin gubernamental se orient ms hacia la evaluacin de los procesos y resultados institucionales. Este es un claro momento de ruptura con el perodo planificador. Ahora, los supuestos ya no giraban (al menos no totalmente) alrededor de la idea de que las universidades son organizaciones "anrquicas", sino de que, independientemente de su funcionamiento organizacional e institucional, lo que se vislumbraba como el fondo de la cuestin es que se requera reformarlas a partir de estmulos externos, basados en los instruentos de financiamiento estatal. La evaluacin se constituy, entonces, como el eje de una poltica de
23 Un anlisis del fracaso de los intentos de lograr un desarrollo "planificado" de las universidades en Mxico se puede encontrar en Didnksson y Ornelas (1 99 1).

asignacin de recursos que reorden los cursos de accin gubernamental dirigidos hacia las universidades pblicas del pas. Pero hay otro factor que tambin apareci como novedad durante el ciclo estudiado: la reestructuracin y redefinicin de la esfera de lo pblico en el mbito de la educacin superior. A una larga tradicin estatalista de lo pblico derivada de la forma en que se desarroll la relacin Estado-Universidad en el Mxico postrevolucionario, le sigui una lenta pero creciente orientacin privatizadora de los asuntos includos en tal relacin. En esta perspectiva se inscriben y explican tambin los cambios ocumdos en las formas y concepciones que guan las acciones estatales durante el perodo examinado (Levy, 1995). Este proceso de delimitacin de las nuevas fronteras de la esfera de lo pblico, trajo consecuencias en la reconstitucin de la esfera de lo privado y de la esfera de lo social. El territorio de la pzrblicidnd de las acciones del Estado y de las instituciones de la sociedad se convirti en una zona abierta a mltiples intervenciones sociales, y en un espacio donde se modelan y adquieren perfiles especficos las relaciones que resultan de tales i n t e r v e n ~ i o n e sLa .~~ relacin Estado-universidad no escap, por supuesto, a esa dinmica recoristitutiva de lo pblico. La construccin de nuevos issues en la agenda de las polticas, la reconceptualizacin de viejos problemas de las relaciones, o la identificacin de aspectos que antes no parecan tan relevantes o urgentes dentro y fuera del funcionamiento de las universidades, constituyen algunos de los indicadores que pueden ser examinados en la perspectiva de este proceso de transformacin del mbito pblico ocurrido durante los aos que van de 1982 a 1994. En el transcurso del este perodo, los problemas del funcionamiento institucional (masificacin, burocratizacin, concentracin geogrfica, sobrepolitizacin, ideologizacin) derivados de una forma de crecimiento basado, entre otros factores, en arreglos institucionales de perfiles patrimonialistas, corporativos y clientelares, combinado con un patrn histrico de
2 1 El concepto depzrblici~lad se refiere al proceso de incorporar a la esfera pblica -es decir. al mbito de la discusin y la argumentacin de la sociedad- las acciones particulares del gobierno o de las instituciones privadas. Al respecto. cfr. Habermas, J. "La esfera de lo pblico". En Galvn Daz. F (conip.) Touraine Y . Habermas: ensayos cle teora social. UAPAJAM-Azcapotzalco. Mesico. 1986.

interacciones con la sociedad y el Estado basado en una relacin intensa con poderes externos, intentaron ser explicados, primero, como resultado de la ausencia de la planificacin y, despus, paradjicamente, como resultado de la incorrecta aplicacin de los procesos e instrumentos planificadores. En organizaciones complejas caracterizadas por el conflicto y la negociacin (Elmore, 1993), que funcionan como sistemas flojamente acoplados (Weick, 1976), la planeacin no constituy una alternativa congruente y adecuada para la resolucin de los problemas institucionales. De ah se deriv el ascenso de la intervencin evaluadora. En un contexto dramticamente alterado por las nuevas condiciones y tendencias internacionales, por el agotamiento de un patrn de desarrollo que domin la vida econmica y poltica del pas durante ms de cuatro dcadas, as como por el desdibujarniento corporativo de las relaciones polticas establecidas entre el Estado y mltiples grupos e instituciones de la sociedad, se fue gestando una profunda reforma del aparato estatal y de sus orientaciones polticas y econmicas. La liberalizacin de la economa, el reconocimiento (y estmulo) de los mecanismos del mercado como el sustituto de las antiaas prcticas regulatorias y proteccionistas ejercidas por el Estado, el "redimensionaniento" de la presencia estatal, fueron fenmenos articulados al nuevo desempeo estatal en la vida econnlica y poltica En ste contexto, la conduccin pblica con arreglo a planes y programas fue desplazada por la conduccin pblica orientada por la evaluacin de los resultados. Este parece ser el cambio ms importante del seritido de las polticas pblicas de educacin superior durante el penodo estudiado, y el facror que activ o influy de manera importante en los procesos de reforma de universidades pblicas como las de Guadalajara, Puebla o Sonora.

Lns zlniversidndes como redes orgnrlizndns u'e poder

Pero mientras que en el mbito del Estado se sucedan cambios importantes en la concepcin y en la instrumentacin de las polticas, en las universidades pblicas se desarrollaban tambin transformaciones significativas. El origen de los cambios, o de las presiones por cambiar,

pueden encontrarse en dos grandes campos de explicacin. De un lado, en la lenta acuniulacin de problemas derivados de una crisis presupuesta1 sin precedente en la historia reciente de la educacin superior (bajos salarios, escasa inversin, presiones deniogrficas) que, junto a la estructura de relaciones de poder que se haba establecido entre los grupos internos y externos de varias universidades pblicas, se constituy en una frmula que increment la conflictividad en dichas instituciones y alter de manera significativa los frgiles equilibrios internos que permitan el funcionamiento relativamente "normal" de muchas universidades. De otro lado, en un contexto global de transformaciones importantes en los "paradigmas de polticas" en el campo de la educacin superior, los sectores tradicionales y emergentes de las universidades alteraron sus patrones de comportamiento poltico interno12j De un lado, grupos de poder ligados con partidos politicos, con el gobierno u organizaciones sociales de diversa ndole, comenzaron a ver seriamente limitada su capacidad de maniobra para conservar sus clientelas polticas internas y sus relaciones con grupos externos. De otro lado, grupos especialmente de acadmicos, surgidos desde fines de los setenta, ligados a grupos familiarizados con las prcticas tradicionales de "hacer poltica" en la universidad pero atentos a las nuevas seales del contexto nacional, se constituyeron como el sector ms interesado en promover y cristalizar reformas institucionales que permitieran construir un nuevo estado de cosas en la universidad, ms relacionado a los aspectos acadmicos y menos ligado 2 lo estrictamente poltico. En una organizacin compleja como la universidad, donde la interccin y la p~ltica resultan componentes centrales para el anlisis de su desempeo institucional (Walford, 1987), los actoes se comportan en el contexto de "redes organizadas de poder" que articulan los intereses de los diversos grupos y sectores de la universidad y que permiten comprender la configuracin peculiar de las relaciones polticas internas en diversas universidades pblicas.26
25 El concepto de "paradigmas de polticas" es utilizado por Peter Hall (1993) para referirse a la influencia de las ideas y los estilos de formulacin de polticas econmicas en cada caso nacional o en cada sector econnuco. 26 El concepto es utilizado por Mann (1986) para refenrse a la configuracin de las sociedades. Desde tal perspectiva analtica. las universidades pueden ser \istas como redes organizadas de poder, como instituciones donde los intereses de los actores se construyen y organizan en redes que interactan y se enfrentan de acuerdo a

Dichas redes operan bajo cdigos institucionales preestablecidos, y habitan las distintas esferas de la organizacin universitaria. Su capacidad de reordenamiento poltico est determinada por la flexibilidad de su ubicacin institucional, es decir, por el rol que desempean sus miembros en la organizacin. En este sentido, la gran herencia de los aos setenta en una parte importante de las universidades pblicas mexicanas, fue la configuracin de una mixtura de actores universitarios, donde las figuras corporativas (sindicatos, burocracia, organizaciones estudiantiles) se combinaron con los liderazgos carismticos de personalidades distinguidas de la institucin o del contexto poltico local. El poder, en la universidad, fue resultado de un peculiar forma de articulacin de los intereses de los individuos y las corporaciones, que dejaron poco espacio para la diferenciacin funcional de las esferas de poder, y conviertieron las formas de conduccin institucional en una funcin de los arreglos poltico-institucionales de los actores. El resultado de esta lgica poltica de conduccin institiicional de muchas universidades pblicas fue el de crear establecimientos escasamente diferenciadas, organizacionalmente "chatos",
y continuamente atrapados en ciclos de conflicto e inestabilidad poltica. La ideologizacin y

sobrepolitizacin de las decisiones institucionales fueron rasgos sobresalientes del funcionamiento ordinario de varias de las universidades, y lo acadmico qued relegado al mbito puramente retrico En estas circunstancias, las polticas federales impulsadas en los sexenios delamadridista y salinista activaron lentamente descontentos z:umulados, o se convirtiron en fi~ente de una

reconceptualizacin de las formas del desempeo de la universidad. Pero ello, como veremos enseguida, fue slo uno de los factores que influyeron en la trarisformacin de algunas universitarias al comenzar la dcada de los noventa.

3. El perfil de las polticas

Entre 1981 y 1994, el gobierno federal instrument diversas acciones de poltica pblica dirigidas a regular el desempeo del sistema y de las instituciones de de educacin superior del

variadas fuentes de poder

pas. En un contexto econmico y financiero particularmente dificil, dominado por las polticas de estabilizacin y ajuste econmico, el Estado intent construir nuevas bases de negociacin con las universadades pblicas, con el objeto de definir nuevas formas de control y de intervencin del gobierrio en su desempeio. Sin embargo, este ciclo presenta dos momentos contrastantes: el perodo delamadridista y el salinista. El primero de ellos constituy un perodo de reestructuracin estatal en la esfera econmica que tuvo consecuencias para el resto de las esferas, includa, por supuesto, la educativa. Fue un ciclo donde las restricciones financieras y los constreimientos derivados de las prioridades econmicas fueron los factores principales que explican la debilidad estatal en la instrumentacin de polticas eficaces de regulacin del sistema nacional de educacin superior. El carcter "indicativo" de muchas de las polticas del sexenio ilustra lacnicainente la incapacidad o debilidad del Estado por llevar a cabo sus Otro es el caso salinista. Luego de un breve perodo de crisis econmica y turbulencia poltica (1988-1990), la administracin salinista puso en marcha una poltica ms agresiva y decidida hacia las universidades, basada, como ya se afirni ms arriba, en la evaluacin ligada al financiamiento. Un contexto econmico ms favorable, con una nueva generacin de polticas de ajuste y estabilizacin, dotaron al Estado de mayores recursos de autoridad y financieros para instrumentur sus polticas hacia la educacin superior. Sin embargo, a pesar de constituir dos momentos de polticas distintos, se intentar demostrar aqu que, en realidad, esos cios momentos constituyen un slo ciclo de polticas hacia las instituciones de educacin superior. Analticamente, es posible distinguir dos dimensiones de las polticas gubernamentales del perodo 1982-1994: la dimensin discursiva y la dimensin operativa. La primera se desdobla claramente en dos ejes que se suceden en el tiempo y que dominan las acciones ~ubernamentales:el de la planeacin (1982-1988) y el de la evaluacin (1989-1994). A ellos corresponden instrumentos de polticas especficos como son el Programa
27 Este carcter "indicativo" aparece continua y exqdcitamente en los programas instrumentados en sta etapa. La razn: el respeto a la autonoma universitaria.

Nacional de Educacin Superior, Pronaes (1984-1985), el Sistema Nacional de Investigadores,

SNI (1984), el Programa Integral para el Desarrollo de la Educacin Superior, Proides

(1986-1988), el Fondo para la Modernizacin de la Educacin Superior, Fomes (1990), y el Programa Nacional de Supracin del Personal Acadmico, Slcpern (1 994- 1995). De manera sinttica, el cuadro siguiente ser el que oriente el anlisis que se desarrolla en las siguientes pginas:
Dimensin disciirsiva (ejes) plineacin evaluacin

dimensin operativa (instrumentos) Pronaes, Proides

SNT, Fomes, Supera

Ln l'revol~rciii edlrcutivn" del delniitadridismo

Hacia 1982, en el comienzo del sexenio del presidente Miguel de la Madrid, el gobierno y el sistema poltico mexicano en su conjunto atravesaban por un perodo particularmente dficil de la historia postrevolucionaria. Enmedio de una profunda crisis econmica activada por la cuestin de la deuda externa, el gobierno delamadridista enfrentaba numerosos y coiiiplejos desafos que poltico mexicailo sino de un modelo de erosionaron las bases de apoyo no slo del autoritarisir,~ desarrollo nacional que haba resistido -no sin conflictos y a costos polticos, econmicos y sociales altos-, a numerosas crisis y presiones de carcter endgeno y exgeno (Loaeza, 1992; Aguilar Camn, 1988) En tal contexto, la educacin superior entraba en la agenda gubernamental como un aspecto relativamente secundario frente a las graves y complejas presiones que enfrentaba para reestructurar la economa y sentar las bases de un nuevo modelo econmico para el futuro

Ello no obstante, el gobierno delamadridista sealaba que la educacin en general necesitaba ser objeto de una "revolucin educativa"28 que se orientara a revalorar el sentido y la orientacin del sistema publico de educacin del pas. En tal contexto discursivo, la masificacin de la educacin superior era considerada como una "realidad irreversible" pero, al niismo tiempo, se asuma la necesidad de "racionalizar" su crecimiento. El escenario de las polticas pblicas de educacin superior era resultado de vanas dcadas de expansin no regulada de este sector, cuyas fuerzas motrices fueron la creciente y en algunos perodos explosiva demanda social de educacin superior y un sostenido financiamiento estatal a las instituciones de educacin superior (Kent, 1993) (ver cuadro 1). Masificacin, burocratizacin, desequilibrios en la distribucin de la matrcula, crisis financiera combinada con una escasa efectividad de los intentos planificadores puestos en marcha en los aos anteriores, politizacin y sobreideologizacin de no pocas universidades, prdida del sentido acadmico de las funciones sustantivas en muchas instituciones, junto a una importante complejizacin del sistema, y una marcada tendencia a la diferenciacin de los establecimientos, y logros indudables de la universidad como mecanismo de movilidad social, era la densa y compleja red de cuestiones que el nuevo gobierno debera enfrentar con prontitud (Guevara, 1988, y Fuentes, 1989). Para enfkentar tal situacin, el gobierno planteaba tres propsitos centrales de las polticas pblicas dirigidas a se mbito: 1) el de propiciar un crecimiento "ms equilibrado y ordenado de la matrcula de los niveles niedio superior y superior"; 2) la vinculacin ms estrecha entre los planes y programas de educacin superior con las "necesidades de desarrollo de la sociedad"; y 3) establecimiento de "mecanismos de coordinacin con el sistema nacional y los sistemas estatales de planeacin del desarrollo". Todo ello enmarcado en el "pleno respeto a la autonoma universitaria" ( P l a l ~ Nacior~al de Desarrollo 1983-1988; p. 23 0 ) .

25 El trmino de "revolucin educativa" fue acuiado por el entonces recin nombrado secretario de Educacin Pblica Jess Reyes Heroles (uno de los ms slidos ideolgos del PI en ese momento). para designar el sentido de la poltica educati\.a que pretenda impulsar durante su periodo el gobierno de De la Madrid.

Es decir, a la luz de los propsitos enunciados, se trataba de superar definitivamente la etapa de patrocinio "populista" que haba caracterizado a buena parte de la dcada anterior (particularmente el sexenio echeverrista - 197011976- y el perodo lpezportillista - 197711982-), introduciendo mecanismos de regulacin del crecimiento de las universidades, junto con estrategias de vinculacin social y de planificacin del desarrollo de las instituciones. Es por ello que a sta etapa de la poltica educativa de nivel superior, algunos autores la han llamado de la aparicin de la figura del "Estado previsor" (Gradilla, op. cit.). Pero es tal vez la preocupacin estatal por relacionar la asignacin de los recursos pblicos con la elevacin de la calidad y eficiencia de la educacin superior universitaria, el rasgo mayor y ms profundo del cambio de percepcin que las nuevas lites gubernamentales mostraron frente a la cuestin universitaria, rasgo temprano que, sin embargo, dadas las dificiles condiciones polticas y econmicas del pas, slo se expresara con mayor claridad y fuerza hasta mediados del sexenio siguiente. Una de las lneas de accin contempladas en el P h D afirma explcitamente que "en el caso de la educacin superior se establecern criterios de asignacin de los recursos financieros que tomen en cuenta no slo la dimensin de la poblacin escolar, sino los esfuerzos realizados en favor de la calidad y de la eficiencia" (PND 1983-1988; p.235) Con esta base discursiva, fue posible el surgimiento de dos programas gubernamentales que puntua.lizaran la poltica delamadridista en el sexenio: el Pronaes y el Sh?, y un programa surgido en el organismo representativo de las instituciones de educacin superior, la XhrC?ES, y que posteriormente (hacia 1986) sera el que sustituira al Pronaes, tras un arduo y tortuoso proceso de negociacin con el mismo gobierno delamadridista.

El Pronaes
El Programa Nacional de Educacin Superior, el Pronaes, se constituy en 1984 como el instrumento operativo de los planteamientos generales contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Su principal rasgo innovador respecto de polticas gubernamentales anteriores fue que

puso en operacin un conjunto de estmulos financieros adicionales dirigidos a las universidades (principalmente las estatales), con el objetivo de coadyuvar a la superacin acadmica del sistema nacional de educacin superior. Dicha estrategia cristaliz por primera vez algnos de los linearnientos contenidos en la "Ley para la Coordinacin de Educacin Superior" aprobada en el sexenio anterior (1978). Los estmulos adicionales puestos en marcha por el Pronaes fueron materializados en "bolsas" de financiamiento adicionales a los presupuestos

ordinario^^^,

a las cuales las

universidades podan acceder por medio del desarrollo de proyectos especficos relacionados con los objetivos de 11 programas generales: 1) Formacin y actualizacin de profesores; 2) Fomento a la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico; 3) Mejoramiento de la difusin cultural; 4) Vinculacin de la educacin superior con la sociedad; 5) Mejoramiento del marco normativo de la educacin superior; 6) Mejoramiento de los servicios de apoyo para la docencia y la investigacin; 7) Mejoramiento de los servicios de apoyo administrativo; 8) Integracin regional del sistema de educacin superior; 9) Sistema nacional de informacin para la educacin superior; 10) Orientacin y atencin de la demanda social de educacin superior; y, 11) Participacin de las comunidades de las instituciones de educacin superior en la elaboracin de planes y programas. 3O Lo que interesa destacar para los fines del abordaje planteado en este trabajo, es el hecho de que stos 11 programas expresaban el contenido de la agenda gubernamental que en trminos de las universidades se identificaban como relevantes en el sexenio delamadridista, contenidos que, vistos en relacin a los problemas de hncionamiento de las universidades pblicas del pas, slo adecuaban instrumentos proyramticos a las acciones y funciones que ya realizaban en mayor o
29 Es importante aclarar que las universidades pblicas mexicanas, a parhr de 1979. con la aprobacin y ejecucin del Plan Nacional de Educacin Superior, comenzaron a negociar con el gobierno federal dos tipos de subsidios: el ordinario y el extraordinario. El primero se determina a partir del presupuesto ejercido en el ao inmediato anterior, que pasa a convertirse en un monto de carcter irreductible y es la base para la asignacin presupuesta1 del ao siguiente. Dicho presupuesto est compuesto bsicamente de los gastos en salarios y en operacin de cada universidad. En el caso de los subsidios extraordinarios. el financiamiento est sujeto al cumplimiento de ciertos objetivos de carcter nacional y a la aprobacin de la SEP haga de los proyectos presentados por cada universidad. Esos recursos estn destinados a elevar la calidad y la eficiencia de la educacin superior. 30 Al respecto. cfr., Mendoza Rojas. Ja~ier, "Poltica del Estado hacia la educacin superior 1983-1988", Pensamiento Cniversitario. n. 68. Centro de Estudios sobre la Universidad UNAtvl. Mxico. 1987.

menor medida el conjunto de las universidades mexicanas a principios de la dcada de los ochenta. Desde tal perspectiva, la agenda gubernamental recoga y reordenaba pasivamente las demandas que las universidades, a travs de su organismo corporativo, la ANUES, planteaban reiteradamente al Presidente de la Repblica. Sin embargo, un punto conflictivo relevante apareci ya desde entonces en las relaciones entre el gobierno y las universidades: el del financiamiento asociado a la evaluacin de las instituciones. Frente a ello, no pocas universidades plantearon que la evaluacin de la SEP pona en entredicho la autonoma universitaria (Carrin y Fernndez, 1989). Ello abri un sordo conflicto interno entre la SEP y las universidades, que slo se resolvi cuando la N I E S propuso que si bien la evaluacin era un ejercicio necesario e indispensable de las universidades, este deba ser una respoilsabilidad efectuada por ellas mismas tomando en cuenta el rgimen de la autonoma institucional y las prioridades del desarrollo nacional (ANLTIES, 1984).

EL Proides
Un acontecimiento circunstancial (la muerte del entonces secretario de Educacin Pblica), combinado con el deterioro e insuficiencia de los recursos financieros destinados a los proyectos del Pronaes, activ las resistencias de muchas universidades a dicho programa, que pronto fue, en los hechos, iriopcrante. As, para 1986, en el seno de la ANUJES se comenz a perfilar la discusin en torno a un nuevo programa que sustituyera al Pronaes y que permitira tener un esquema de relaciones ms favorable a las universidades y que cubriera los objetivos planteados en el anterior programa gubernamental. El producto de ello fue el Programa hitegrnl para e l Dt?sarrollo de la Edilcacin Superior, el Proides. Este programa parta de la consideracin de que "el momento actual (1986) exige de las instituciones de educacin superior ( E S ) los mejores y ms profundos esfuerzos, ya que a ellas corresponde la tarea de coadyuvar en la tarea de generar condiciones propicias de innovacin y compromiso social para enfrentar los efectos de la crisis y contribuir a superarla para lograr una sociedad ms justa e independiente" (Proides, 1986; p.18). Ms all de la retrica contenida en

algunas partes del programa, lo que resulta relevante en el planteamiento es el hecho de que las universidades reconocan tcitamente el grave proceso de deterioro de sus funciones sustantivas y las lirnitantes que la crisis econmica de esos aos impona a su propio desarrollo. El Proides puede considerarse como la propuesta corporativa formulada por las instituciones de educacin superior al Estado (y en especial de su franja ms activa, compuesta por las universidades pblicas), con el propsito de superar la grave crisis financiera por la que atravesaban. Frente a los intentos planificadores surgidos del gobierno, las universidades sealaban, de manera sucinta: la necesidad de una intervencin activa de las instituciones; que los principios de la planeacin fueran de carcter indicativo y no coercjtivo, para que cada institucin los adoptara de acuerdo a su propia naturaleza y problemtica; que la autoevaluacin orientara permanentemente las acciones institucionales; que debera buscarse un modelo ideal de sociedad y de educacin que guiara los esfuerzos planificadores de las instituciones; que la planeacin fuera vinculada estrechamente a la toma de decisiones (Villaseor, 1995). En sntesis, el Proides expresaba, nis que una diferencia de fondo con las concepciones gubernamentales de racionalizar el crecimiento y planificar el desarrollo de las universidades, un reclamo poltico que dichas instituciones hacan para participar mas activamente en la instrumentacin de esos procesos.

EI S.VI
Uno de los problemas rns agudos a los que se enfrentaba el gobier~ioen 1983 era el relativo a los bajos salarios de los acadmicos y los cientficos mexicanos Ubicados, la mayor parte de ellos, en el sector ocupado por las universidades pblicas, donde se realizaban, en 1984, casi la mitad del total de proyectos de investigacin registrados en el pas (Saldaa, 1989). Esta franja de acadmicos demandaba un tratamiento especfico del gobierno federal para aliviar una situacin cuyos sntomas eran ya la fuga de cerebros y el abandono de las tareas de investigacin (Malo, 1986).

El gobierno abord sta situacin en el marco de dos grandes restricciones poltico-sociales. De un lado, la imposibilidad de otorgar recursos adicionales a todas las universidades, destinados especficamente a sus investigadores. Por otro, la amenaza de un reaccin del sindicalismo universitario (surgido en la dcada de los setenta) por extender dichos recursos a todos los trabajadores universitarios. En tal situacin, el gobierno decidi crear un organismo especficamente diseado para estimular la productividad y calidad de los investigadores de todas las instituciones de educacin superior del pas, y que adems fuera controlado directamente por el gobierno federal a travs de un rgano ya establecido. En tal marco, la decisin fue la de crear en 1984 el Sistema Nacional de Investigadores (ShTI), como un instrumento de poltica diseado para elevar la calidad de la investigacin cientfica, instrumento controlado por el gobierno federal a travs tanto de la SEP como por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa . 3 1 Este instrumento se constituy como un organismo que complementara los ingresos salariales de los investigadores en activo y estimulara el inters de las nuevas generaciones por la investigacin cientfica y tecnolgica, As, entre 1984 y 1994, el SNI pas de contar de 1396 a 5879 investigadores (ver cuadro 2), lo que indica no slo una clara tendencia de los investigadores jvenes y maduros a mirar en ste sistema un camino para no depender exclusivamente de los ingresos que perciben en sus universidades, sino que tambin implica una estrategia gcibernament~il destinada a otorgar recursos pblicos a la investigacin sin que stos pasen forzosamente, como antes suceda, por la relacin directa con las universidades pblicas. Por otro lado, el desarrollo de un sistema de estas caractersticas trajo consigo la formacin de cuerpos acadmicos de lite que coinenzaron a jugar un papel importante en el anlisis y las decisiones de poltica destinadas al sector de la educacin superior. En el esquema de
3 1 La influencia de la elite cientfica mexicana en esta decisin fue aparentemente considerable. Durante varios aos, los cientficos agrupados en la Academia de la Investigacin Ciexitfia haban formulado la demanda de mayores apoyos a las tareas de investigacin y a los investigadores mismos. como una manera de retener y estimular a los cientficos que laboraban en las universidades y centros de investigacin del pas. Sin embargo. la historia de esa influencia real o supuesta. lo misnio que las ideas que pra~itaron en torno a la creacin del SM. es todava un asunto poco documentado.

autores conio Burton R. Clark, este proceso puede ser identificado como el de la formacin de "oligarquas acadmicas" que juegan un papel importante como polos de coordinacin de los sistemas nacionales de educacin superior, junto con el Estado y con el mercado. Desde esta perspectiva, una hiptesis posible es la de que el SNI activ un proceso donde una franja selecta de acadmicos universitarios ha pasado a incorporarse de manera sistemtica y formal al esquema de decisiones de polticas pblicas de educacin superior del pas.

Caracterizacin EL Pronaes, el Proides y el SNI constituyen los principales instrumentos de poltica que caracterizan la poltica delamadridista hacia la educacin superior. Tal vez la principal conclusin que se pueda extraer de su anlisis, es que tu~ieron una instrumentaciii parcial y asimtrica. Es decir, parcial porque tanto el Proides como el Pronaes constituyeron intentos por modelar cambios al nivel del sistema y de las instituciones, que no cuajaron por la ausencia de instrumentos de control y compromiso que aseguraran una cristalizacin de los cambios. La planeacin se constituy como un eje discursivo que, sin embargo, provoc una suerte de "simulaciones" institucionales en ausencia de un cuerpo de restricciones y estmulos claros para el desempeo de las universidades. Instrumentacin asimtrica porque slo uno de esos instmmentos (el S N ) pudo consolidarse como prirte de una poltica de diferenciacin de los cuerpos acadmicos d e las universidades. El prestigio real y simblico de quienes acceden al SNI se ha convertido en un poderoso estmulo a la incorporacin de investigadores al Sistema, lo que conlleva: adems, la posibilidad de acceder a una fi!ente adicional de ingresos. Situado al nivel de los individuos y no de las instituciones, el sistema pudo consolidarse como un instrumento de poitica favorecedor de la diferenciacin y no de la homogenizacin de los grupos acadmicos.

El salitlismo o el ascenso de la moderilizacit~ evalzradora

El trmino del sexenio delamadridista fue un perodo crtico para el sistema poltico y para la economa mexicana. Inflacin, estancamiento de la economa, deterioro salarial, incertidumbre poltica, fueron algunos de los fenmenos que provocaron irritacin social y poltica en amplios sectores de la sociedad. Los costos del llamado "cambio estructural" (que esencialmente signific la r e d e h c i n y disminucin de los lmites de la intervencin est,atal en la economa), fueron, en el corto plazo (1982-1988) altsimos para el sistema poltico mexicano, que haba fincado gran parte de su legitimidad precisamente en el relativo xito del funcionamiento del Estado en la economa y en la poltica, alimentando de recursos polticos al sistema mientras la economa distribua a travs de la intervencin estatal beneficios a los sectores claves de la sociedad (Crespo, 1992) En trminos de la educacin superior, varios indicadores ilustran el perfil de los efectos de la crisis econmica en el subsistema de universidades pblicas. En lo que se refiere a la cuestin presupuestal, el fenmeno ms relevante fue el incremento en la participacin de los gobiernos federal y estatales como fuentes de subsidio a las universidades pblicas del pas, mientras que stas disminuyeron sensiblemente la generacin de recursos propios. As, mientras que el gobierno federal continu incrementando su importancia como fuente de subsidio del subsistema (pas de participar con el 63.5% del total en 1982 al 70% en 1991, para ubicarse en 66.6 % en 1994), la participacin de recursos de los gobiernos estatales hacia las universidades recuper en el mismo lapso el nivel que aproximadamente diez aos antes haba tenido como parte del subsidio total en el subsistema de universidades pblicas (pas del 27 al 33.4% de 1982 a 1994) (ver cuadro 3).
Psr~ en trminos reales, durante el sevenio de!amadridista el gasto pblico destinado a la

educacin superior se mantuvo en alrededor del 0.5% del PIB, despus de registrar una brusca cada entre 1982 y 1984 del 0.26% y de poco ms de dos puntos porcentuales con respecto del gasto En el caso de las universidades estatales, los recursos pasaron de representar el

32 Cabe sealar que en el Proides se haba programado para 1986 un gasto en educacin superior equivalente al 1.1% del P B . cifra que hata 1992 no se haba podido alcanzar. Las cifras fueron toniadas de: Ibarra Colado,

O 35% del PLB en 1982 al 0.26% en 1984, elevndose ligeramente hacia 1988 al mismo 0.35 %

con el que partieron al inicio del sexenio (Hanel y Taborga, 1993). En lo que se refiere a las caractersticas del subsistema, en el sexenio se present un aumento moderado de la matrcula (25.14 por ciento) cuya principal tendencia se orient hacia un mayor crecimiento relativo de la matrcula de la universidades privadas en comparacin con el que presentaron las pblicas (ver cuadro 4), que fue acompaado de un incremento importante en el nniero de instituciones privadas (ver cuadro 5). Por otro lado, el personal acadmico de las universidades pblicas present un crecimiento importante caracterizado por el incremento de los profesores e investigadores de tiempo completo, que es precisameiite el sector acadmico que se benefici con la creacin del SNI (ver cuadro 6). En lo que respecta al mbito de las relaciones laborales, el sexenio delamadridista se caracteriz por una poltica de contencin salarial congruente con los programas de ajuste macroeconmicos instrumentados para enfrentar la crisis. Precedido de un perodo de fortalecimiento del sindicalismo universitario (caracterizado por la negociacin bilateral entre autoridades universitarias y sindicatos en torno a las cuestiones salariales y por el impulso a la creacin de un sindicato universitario de carcter nacional), en el sexenio delamadridista se asisti a un fuerte proceso de homo1o;acin salarial "a la baja", es decir, se acept la equiparacin de salarios de prcticamente todas las universidades pblicas del pas en un contexto de severo deterioro de los rnismos (Ibarra, 1993).

Eduardo, "Neoliberalismo. educacin superior y ciencia en Mxico". En Ibarra Colado, E. (coord.) La universidad ante el espejo de la excelencia Enjuegos organizacionales. UAM-Iztapalapa. Mxico. 1993. Para un anlisis ms especfico del impacto de la crisis financiera en las universidades pblicas mexicanas. cfr.. Padilla Lpez. Ral, "El financiamiento de la universidad pblica mexicana". Reforma y Utopa. Universidad de Guadalajara. num. 7, otoo, 1992.

i Corrtin~ridnd de 10s polticas o rzrytrlra aisczrrsiva ?

En una situacin as, de combinacin de crisis econmica y de conflictos poltico y sociales inditos en la historia del desarrollismo mexicano, las nuevas lites polticas conquistaron poco a poco espacios estratgicos de la coiiduccin gubernamental frente a los proyectos de continuidad desarrollista representados y defendidos por la vieja clase poltica mexicana. Las lites en ascenso, introdujeron una nueva visin del Estado mexicano que inclua una concepcin reformada de problemas pblicos como los referidos a la educacin superior y, en especial, en torno al papel y operacin de las universidades pblicas. La postulacin de Carlos Salinas de Gortari como candidato del PRI a la Presidencia de la Repblica expres la fuerza que las nuevas lites polticas tenan al interior del gobierno. La modernizacin fue el eje que articul el discurso de la oferta poltica del PRI. Y la concepcin que stos tenan en torno a la formas de concebir los problemas y al quehacer de la educacin superior mexicana, comenz a expresarse ya en la campaa electoral, cuando el discurso de la calidad y la excelencia acadmica apareci como el "ncleo duro" de la futura campo.3 3 En abril de 1988, el entonces candidato prista pronunci un programa de diez puntos para modernizar la educacin superior mexicana. Ellos expresaban los asuntos qiie para el futuro nuevo gobierno integrab2.n la agenda de la poltica pblica hacia el sector. En un clima sobrepolitizado y sobreidelogizado por los efectos de los sucesos que en los meses pasados haban ocurrido en la pblica en ste

UNAM3',

la propuesta salinista sintetizaba algunos de los piintos ms lgidos que ocupaban la

atencin de las comunidades universitarias del pas

33 "Existe una evidente masficaciii de la educacin superior niesicana. y las iiistituciones respectivas dekrn responder a esta realidad. Pero dicha respuesta debe ir aparejada a la calidad y la exceieiicia acadmica. Nuestro reto es enfrentar la demanda de cantidad y responder con calidad y excelencia acadmica". Carlos Salinas de Gortari. "Por la modenllzacin de la educacin superior". Discurso pronunciado en la 'niversidad Autnoma de Nuevo Len, Monterrey, 10 de noviembre de 1987. Cuadernos de Canzpaa. CEN del PE. diciembre, 1987. 34 Me refiero a los conflictos desencadenados en 1986-1987, durante la rectora del Dr. Jorge Carpizo. cuando, luego de realizar un severo diagnstico de la situacin de dicha institucin. el rector anunci medidas como la elevacin de las cuotas estudiantiles para aliviar la dura crisis de la UNAM. Ello provoc una masiva reaccin

Este planteamiento parta del reconocimiento de la baja calidad que presentaban muchas de las instituciones de enseanza pblica del pas, y del "reclamo social" que se haba detectado para elevar la calidad de las funciones sustantivas de la universidad. En tal circunstancia, la propuesta modernizadora parta de dos premisas bsicas: "primero, absoluto respeto a la autonoma universitaria y, segundo, reconocimiento a la obligacin del Estado mexicano para promover una educacin superior de calidad ante los retos que vive la nacin" (Salinas, 1989; p.62). Los 10 puntos contemplados para emprender la modernizacin de la educacin superior eran: 1) Descentralizar el sistema; 2) vincular ms estrechamente a la educacin superior con las necesidades de la sociedad; 3) promover las reformas jurdicas peitineiltes para sustentar el Sistema de Planeacin Nacional de la Educacin Superior; 4) establecer mecanismos de coordinacii-iy concertacin entre las instituciones de ste nivel educativo; 5) revisar la formas de organizacin interna de dichas instituciones; 6) mejorar la calidad del sistema impulsando el posgrado, la infraestructura acadmica y estimulando el tiempo completo de los profesores e investigadores, as como la revisin del papel del bachillerato en el sistema; 7) Definicin de una poltica racional para el posgrado, S) impulso a la educacin superior tecnolgica; 9) Impulso a un sistema nacional de orientacin vocacional y educativa; y, 10) Aumento del financiamiento a sistema de educacin superior pero modificando las polticas de asignacin de los recursos, cuyo criterio rector sera el de que recibiran mayores recursos aquellas instituciones acadmicas que impulsaran medidas eficaces para elevar su calidad (Ibrd.) Como se observa, la ageiida retomaba algunos de los puntos ya planteados en el sexenio anterior e introduca como un punto relativamente novedoso el de la calidad relacionada con la asignacin de los recursos, punto que inclua, iniplcitamente, la necesidad de desarrollar una evaluacin de las instituciones y del sistema en su conjunto 3 5 Pero es slo hasta el inicio del
estudiantil de protesta por el anuncio de esas medidas, Al respecto, cfr.: Gumara Niebla, Gilberto, La democracia en la calle.. ed. siglo XXI, Mxico: 1991. 35 En la misma reunin en que el candidato daba a conocer su programa de diez puntos, otro participante. que posteriormente sena un alto funcionario en la SEP durante el gobierno salinista y uno de los principales operadores de la poltica educativa salinista para el nivel superior, present un documento donde enfatizaba la necesidad de incorpora urgentemente a la evaluacin como un mecanismo que superar los

ejercicio de la nueva administracin gubernamental cuando comienza la construccin de una poltica de educacin superior que rompe cualitativamente con las pautas seguidas en los penodos anteriores. 36

La modernizacin de la educaciiz szlperior

A finales de la dcada pasada, las universidades pblicas experimentaban un doble presin

institucional y social. De un lado, la lenta pero persistente expansin de la demanda que, an sin alcanzar los niveles explosivos de la dcada de los setenta, impactaba negativamente la capacidad de atencin de dichas instituciones. Por otro lado, la reduccin real de sus recursos presupuestales generaba tensiones al interior de las instituciones que se expresaban no slo en los cada vez mayores y ms radicales reclamos salariales de sus trabajadores acadmicos y administrativos, sino tambin en el silencioso deterioro de la inraestructura acadmica que lenta y persistentemente se haba construido a lo largo de su historia. En tales condiciones, las universidades, a travs de la ANUIES, formularonn el documento "Declaracin y aportaciones de la ANULES para la modernizacin de la educacin superior". En l, se plantearon las cuestiones que, desde la ptica de los rectores de las universidades, debera contemplar el programa de modernizacin del sector.

viejos \lcios paternalistls y populistas que haban teido las relaciones erntre el gobierno y las universidades. Gago Hug~et, A. "20 telegramas por la educacin superior y una peticin desesperada". En Universidad Futura, op.cit.: pgs. 18-2 1. 36 Una discusin importante se desarroll en distintos mbitos acadmicos e intelectuales respecto la consideracin de si la poltica educativa salinista era una contiiiuacin profunduada de las tendencias que ya venan desde el sesenio anterior, o si dicha poltica s i w c a b a una ruptura con aqullas. .4i respecto, 21 penodo salinista puede considerarse de ruptura. por las razones que emple, entre otros, Olac Fuentes Molinar: "...sosterigo la tesis de la ruptura y, sin desconocer continuidades, creo que el gobierno salinista es de ruptura; no aparece en el vaco, no carece de precedentes, se vincula con una comente que se estuvo gestando al interior del aparato estatal, pero es de tal fuerza su accin. concentra tal cantidad de cambios simultneos establecidos en un periodo muy corto, que considero analticamente ms pertinente la tesis de la ruptura y no de la continuidad radicalizada que sena la interpretacin alternativa". Intenencin de Olac Fuentes M. en el debate sobre "Las Cuestiones Criticas". Universidad Futura. vol. 3>num. 8 y 9, invierno, 1991.. pgs. 14 y 15.

Si bien el documento recoga los planteamientos bsicos ya e!aborados en e! Proides, el rasgo novedoso !o constituy la aceptacin de la necesidad de modernizar a las universidades elevando su calidad, y el reconocimiento de que ellas mantenan una responsabilidad con la nacin que iba ms all de la autonoma. Sin embargo, mantenan su reclamo ante el gobierno de qu sla a ellas competa el manejo de los criterios de distribucin de los recursos y de su organizacin acadmicos-administrativos, as como la necesidad de la autoevaluacin institucional.37 Frente a ello, el gobierno salinista emprendi una estrategia diferente a las que le haban precedido. En lugar de formular un nuevo programa, reconoci que el Proides (junto con la "Declaracin" y otro documento que actualizaba el Proides titulado "Consolidacin y desarrollo del sistema nacional de educacin superior"), constitua un "valioso y recuperable" ejercicio programtico, lo propuso como la base de la estrategia de modernizacin, como insti-umento para la concertacin de las acciones entre el gobierno federal y las universidades (Melgar, 1994; p. 167)

La evaluacin como rzlptura: el Fonzes

Esta actitud gubernamental no significaba un retorno al pasado, cuando el Estado slo cumpla funciones proveedoras para el sistema de universidades pblicas, sin preocuparse demasiado por el rumbo que el sistema tomaba en trminos de sus productos y resultados. Signific ms bien un reconociiniento de la poca eficacia que haban mostrado los esfuerzos estatales de la ltima acada por concertar con las universidades planes y programas de desarrollo con objetivos generales de carcter indicativo. El elemento diferenciador de la poltica gubernamental del salinismo fue el de la e v a l ~ a c i nEs . ~ decir, ~ se trataba ya no de incidir sobre las formas de asignacin de los insumos y
37 Una reconstmccin puntual de los efectos del Documento y el proceso de negociacin entre la SEP y los rectores de las universidades. cfr., Gradilla Damy, Misael. op. cit. pp.323- 311. Una cida crtica desde a s n o s sectores del gobierno a los planteamientos contenido en el citado documento, puede encontrarse en Todd, Luis Eugenio y Gago Huget. Antonio, Visin de la universidad mexicana, Ediciones Castillo. Mxico, 1990. 35 En sentido estricto, en Msico la evaluacin era un procedimiento que ya esista en organismos relacionados con la educacin superior como el Conaq-tT o el SNI. e incluso en algunas instituciones pblicas y privadas de este

de la planificacin de los procesos de desarrollo, sino, sobre todo, del cumplimiento de ciertas metas que garantizaran resultados estratgicos en el mediano plazo para el cambio del sistema y del modo de funcionamiento de las universidades. Ello implicaba una regulacin mucho ms activa del Estado en su relacin con las universidades, pero tambin un fortalecimiento de los

mecanismos del mercado para estimular el desarrollo de ciertas reas de la produccin acadmica y cientfica de las universidades pblicas del pas. Ello signific un desplazamiento del punto histrico de regulacin del sistema de

educacin superior mexicano, que combin el incremento de los poderes de regulacin del Estado con el estmulo hacia la intervencin de las fuerzas del mercado en ciertas actividades de

investigacin y docencia universitaria. Pero ste desplazamiento tambin coincidi con un fenmeno que ya ocurra en varios pases europeos caracteiizado por un impulso estratgico a largo plazo relacionado, de un lado, con el ascenso de la figura del Estado evaluador, y por el otro, con el intento de establecer una forma particular de la tica de la competencia concebida como la fuerza conductora primaria para el desarrollo de las universidades y del conjunto del sistema de educacin superior (Neave, 1990) Para instrumentar una poltica basada en la evaluacin, el gobierno impuls la formacin de una Comisin Nacional de Evaluacin (Conaeva) que formulara las estrategias especficas a seguir para desarrollar las acciones pertinentes. En un contexto de dbiles resistencias y de ausencia de alternativas por parte de las instituciones de educacin superior, la ANUIES rpidamente logr los consensos en torno a la integracin a sta nueva poltica gubernamental. 3 9 Despus de un arduo proceso de negociacin entre la ,4NIES y la SEP, las iniciativas giihernamentales fueron orientando el proceso de materializacin de la poltica basada en la evaluacin. En 1990, se logr crear el "Fondo para la Modernizacin de la Educacin Supeiior"
nivel educativo (cfr. SEP: Evaluacin de la educacin superior. Lineamientos generales y estartegia para evaluar la educacin superior. Sene "modenllzacin educativa"?n. 5. 1991). Sin embargo. conio un ejercicio generalizado impulsado por el Estado para asignar recursos financieros asociados a cambios estratgicos en el sistema, solo aparece con la gestin gubernamental salinista. 3 9 Una reconstruccin de tal proceso se puede encontrar en Varela Petito. Gonzalo, "La poltica de evaluacin en la educacin superior". Revista Mexicana de Sociologa, ao LV, nm. 4. octubre-diciembre. 1993.

(Fonies) como una alternativa de financiamiento pblico para apoyar el cambio "cualitativo" de las instituciones, y como una "va para avanzar en el abatimiento del rezago financiero producido por la crisis y los gastos crecientes". Los recursos contenidos en el Fomes se asignan a partir de una propuesta de accin o proyecto especfico y se vinculan a los proceso de evaluacin institucional. La orientacin de las aportaciones se da en el seno de la Coordinacin Nacional para la Planeacin de la Educacin Superior (Conpes), instancia de concertacin integrada por representantes gubernamentales y de las universidades pblicas. El dictamen de los proyectos lo realiza un grupo de expertos en cuestiones acadmicas y esa instancia colegiada resuelve la asisnacin de fondos especficos. La incremento creciente de recursos al Fomes por parte del gobierno federal indica la significacin que tiene este Fondo para los programas de gobierno. 40

El programa Supera

Casi al finalizar el sexenio salinista, el gobierno federal, a partir de una recomendacin de la ANUIES, instrument un programa dirigido especialmente a los profesores de carrera de las instituciones de educacin superior. Si bien el SNI haba logrado impactar en el sector de los investigadores, se lleg a reconocer que era necesario disear un programa especfico orientado hacia el personal acadmico dedicado a las labores de docencia en las universidades. El argumento bsico era que, para lograr niveles aceptables de calidad acadmica de los egresados de las universidades pblicas, era necesario incrementar los niveles de formacin de los propios profesores universitarios, mediante su incorporacin a programas de posgrado que les permitieran contar con mayores recursos cognoscitivos y tcnicos para las tareas docentes. Desde esta perspectiva, el programa Supera fue diseado para beneficiar a los profesores de carrera que

40 Desde 1990 hasta 1993, el monto de los recursos destiriados a este programa se increment en trminos absolutos en un 323% al pasar de poco ms de 70 mil millones a casi 300 mil millones (de viejos pesos) en el i respecto. cfr.. Melgar Adalid, M., Educacin Superior. Propuesta de Modernizacin. op. cit., p. 152. periodo. A

desearan tomar cursos de posgrado dentro o fuera de sus instituciones, apoyndoles con becas para dedicarse durante un tiempo especfico a esas actividades. Una caracterstica notable de este programa, a diferencia del SNI, es que los candidatos que desearan participar en 1 deberan estar inscritos en un progranla institucional de mediano plazo. Por tanto, los apoyos los reciba la institucin, no el individuo. En su primer ao de funcionamiento (1994), "se aprobaron 1,054 becas de 2,010 solicitadas; se concedi apoyo a 70 programas de posgrado de un total de 304 presentados; participaron 50 instituciones afiliadas a la ANULES; el monto total de recursos distribuidos correspondientes a esta primera etapa fue de 10.6 millones de (nuevos) pesos para el programa de becas y de 8.4 millones de nuevos pesos para el apoyo a los programas de posgrado" (Lpez Zrate, 1996, p. 7 3 1 . ~ '

Balance provisional de dos sexenios de politicas

Vistos en su conjunto, los distintos instrumentos de poltica de los dos sexenios analizados fueron configurando una nueva concepcin de las relaciones del Estado con las universidades pblicas. Vistos a la distancia, parece claro que las polticas instrumentadas durante el sexenio delamadridista lograron modificar algunos pautas de regulacin del sistema de educacin superior, pero que no lograron establecer un nuevo modelo de relaciones entre el Estado y las universidades pblicas. La planeacin se convirti en el eje de sus polticas, pero fue un ejercicio dbilmente respaldado por medidas adicionales que forialecieran las intenciones planificadoras

gubernamentales. Ello no obstante, la creacin de Instrumentos de polticz como el SNI, o la diferenciacin de los presupuestos ordinario y extraordinario impulsados por el Pronaes y el Proides, prepararon el terreno para construr un nuevo modelo de relaciones en el cual el patrocinio benigno o

41 Este programa es el antecedente inmediato del actual Promep (Programa de Mejoramiento del Personal Acadmico), instmentado en 1996 por el gobierno zedillista para incrementar el personal acadmico que cuenta con un posgado en las instituciones de educacin si!perior del pas.

benevolente del Estado se transformara en una intervencin activa y realmente conductora de los resultados del sistema y de las instituciones universitarias. Las polticas educativas de nivel superior del salinismo parten precisamente de ese trnsito.

Al, combinar recursos de financieros adicionales con recursos de informacin, las estrategias
salinistas modificaron el escenario de las polticas e introdujeron un eje novedoso en las relaciones Estado-universidades: el eje de la evaluacin ligada al financiamiento pblico. Bajo este nuevo esquema, el papel del Estado adquiri un nuevo perfl, se crearon nuevas condiciones y reglas para la coordinacin del sistema y de las relaciones con las universidaes pblicas. De esta forma, las modernizacin evaluadora irrumpi como un proceso acelerado de cambios que configur, a principios de los aos noventa, un nuevo ciclo de polticas educativas de nivel superior. La diferenciacin institucional y la diversificacin de las arenas de negociacin son los rasgos fiindamentales de este nuevo ciclo de polticas, mismos que reordenaron los intercambios con las instituciones y los actores del sistema. En estas circunstancias: las universidades se vieron ante la necesidad de adaptarse al nuevo esquema para aprender a jugar bajo las nuevas reglas, o enfrentarse y cuestionar a las polticas diseiadas para proponer polticas "alternativas". Pero antes de entrar al anlisis de este dilema en los casos que hemos elegido, es necesario echar una mirada a los cambios producidos en el subsistema de universidades pblicas durante el perodo 1982-1994.

4. Los cambios eil el subsistema de universidades piblicas

Vistos en su conjunto, los efectos combinados tanto de las polticas como de otros factores externos en las universidades pblicas desencadenaron o consolidaron cambios en mbitos estratgicos del sistema y de las instituciones. De manera sinttica, dichos efectos pueden ser identificados de la siguiente manera:

Arnb~to financiero. En un contexto de crisis, el gobierno federal logr incrementar su

participacin relativa en el subsidio a las universidades pblicas. Ello sugiere que durante el perodo estudiado el financiamiento pblico de carcter federal se convirti, salvo algunas

excepciones, en el elemento que "suaviz" el deterioro de los recursos propios de las universidades (ver cuadro 3). Ambito acadmico. Al crearse el Sh? se cre un mecanismo paralelo de apoyo y estimiilo a la excelencia y calidad acadmica de las universidades, estableciendose nuevas reglas del juego para la creacin, promocin y consolidacin de nuevas lites cientficas y docentes en el pas. El creciente monto de los recursos federales otorgados a ste sistema, y las estrictas reglas de aplicacin de los mismos, resultaron en un manejo ms autnomo del gobierno federal que, junto a instrumentos como el Fomes, inauguraron una clara tendencia hacia lograr un cambio estratgico de largo plazo para el sistema de universidades pblicas (ver cuadro 2).

Ambito laboral. Al proceso de homologacin salarial de los trabajadores universitarios de

la dcada de los setenta y parte de los ochenta, le sigui un proceso de creciente deshomologacin y diferenciacin salarial. Esta tendencia fue reconocida y legitimada por la propia A N U I E S ~ ~ . Ambito orgmrizacional. Al proceso de planeacin impulsado a principios de la dcada mediante prosramas como el Pronaes y el Proides, le sigui una dcada ms tarde el de la evaluacin institucional. Los nuevos instrumentos de la poltica como el SNI y el Fomes implicaron una reforma a las formas de organizacin y de estructuracin acadmica y administrativa de las universidades masificadas. p si mismo, se logr profundizar la diferenciacin alcanzada por el sistema nacional de educacin superior a travs del otorgamiento de estmulos financieros y de la competitividad acadmica entre las instituciones. Pero hay tambin otros efectos de los diversos elementos estructuradores de las polticas pblicas del penodo que rebasaron el mbito de las instituciones y que impactaron la configuracin del sistema en su conjunto. Uno de ellos fue, por ejemplo, el notable crecimiento de la matrcula de las universidades privadas respecto de las pblicas. As, mientras que estas ltimas experimentaron
42 En un documento elaborado conjuntamente por la ANUlES Y la SEP en 1991, se sealaba que "el tabulador homologado ha perdido eficacia. especialmente al desmotivar a los jvenes para seguir la carrera acadmica y al no retener en las instituciones de educacin superior a los profesores e investigadores de alto nivel y mayor experiencia. Es necesario. pues. presentar opciones viables para establecer una poltica diversificada en materia de estmulos y sueldos para el personal de las instituciones de educacin superior. especialmente acadmico". Conpes, Prioridiides y compromisos para lu Educacin Superior en Mxico (1991-1991)> Msico. 1991.

un incremento del 27.2% en el nmero de estudiantes inscritos, las privadas duplicaron ste porcentaje a ms del doble (58%). Ello no obstante, el peso relativo de las universidades pblicas respecto al total continu siendo mucho ms alto que el del sector privado. (ver cuadro 4). Por otro lado, en el penodo prevaleci una notable tendencia hacia la diferenciacin de los establecimientos en trminos ya no slo del sector pblico y sector privado, sino tambin al interior de cada uno de estos sectores. As, en el sector pblico se observ un sensible incremento de los institutos pblicos de educacin tecnolgica por sobre el de las universidades, en tanto que en el sector privado, pequeas instituciones se expandidieron en todo el sistema de educacin superior (ver cuadro 5). Sin embargo, en trminos del peso especfico que esta diferenciacin jueg en el sistema, son las instituciones privadas de lite y los institutos tecnolgicos pblicos las que mostrarori un crecimiento ms dinmico a lo largo de la dcada.(ver cuadro 1). Particularmente importante fue el impulso del gobierno federal para crear, a partir de 1991, una red de "Universidades Tecnolgicas" en diversas entidades del pas. Dichas instituciones, inspiradas por el modelo de los Iizstihrts Uiziversitaries de Tchizologie de Francia, se convirtieron en uno de los programas ms ambiciosos del perodo salinista, pues con esa red se pretendi inducir una reorientacin en la composicin de la matrcula de educacin superior en el mediano y largo plazos. Instituciones pequeas, con fuertes vnculos con los mercados laborales regionales, orientadas fundamentalmente a carreras como las de mantenimiento industrial, procesos de produccin, tecnologa ambiental, o administracin de empresas, entre 1991 y 1994 se crearon seis de esas Universidades Tecnolgicas en otras tantas entidades de la Repblica, y durante 1995 se crearon cuatro ms Aunque sus efectos a nivel de absorcin de la matrcula fiie y es todava muy bajo, su expansin aparece como un esfuerzo pblico de carcter federal que intenta crear un susbsistema integrado y coherente que se fortalezca como alternativa frente a las universidades pblicas (Didou, 1996).43
43 En septiembre de 1991 se crean las primeras unidades de esta red en Aguascalientes. Tula-Tepeji, y Nezahualcyotl. Posteriormente en 1994, se inauguran las Unidades Tecnolgicas de Puebla. Norte de Guanajuato y Quertaro. A lo largo de 1995 se crean la "Fidel Velzquez" (en Nuevo Len), y las de Len, Tulancingo y Coaliuila (Didou. 1996. pgs. 55-56).

En suma, cambios y continuidades marcaron el rumbo del subistema de universidades pblicas durante la dcada 1982-1994. Sin embargo, falta explorar con mayor detenimiento y profundidad el perfil de los cambios que ocurrieron al interior de estas instituciones y las causas especficas que los provocaron. El estudio de casos es til como fiiente de hiptesis que puedan ofrecer algunas explicaciones a los fenn~enosque se desarrollaron en no pocas universidades pblicas del pas durante el perodo examinado.

5. Las polticas y los cambios: primera aprosiniacin

En

trminos generales los casos de las Universidades de Guadalajara, Autnoma de

Puebla y de Sonora constituyen experiencias institiicionales que se adaptaron al nuevo perfil de las polticas federales en educacin superior. Instituciones pblicas, de cobertura estatal, con subsistemas de educacin diferenciados, de poblacin estudiantil numerosa, esas universidades son tambin instit~ciones fuertemente ligadas a grupos locales de poder y con capacidades institucionales de negociacin con las dependencias federales. Universidades herederas de tradiciones corporativas y patrimoniales, pobladas e incluso dirigidas por miembros del PRI o de la izquierda partidista, con un sector acadmico dbil y un sindicalisnlo fundamentalmente administrativo, que coexisten con organizaciones estudiantiles de considerable influencia en las decisiones polticas y administratix-as internas, las instituciones mencionadas atravesaron por procesos conflictivos de eformas que comenzaron desde la dcada pasada y finalizaron con relativo xito a fines del sexenio salinista. En los tres casos examinados, las reformas siirgen de entre los restos de conflictos derivados de "colapsos intitucionales" que hicieron posible, paradjicamente, el "renacimiento" de dichas universidades en trminos de sus resultados estructurales internos y de la redefinicin de sus misiones institucionales (Kent, 1996).

Los cambios como fizito de erlsamblnjes coriflictivos

Desde el punto de vista de la instrumentacin de las polticas pblicas, los casos de la U. de G., la UAP y la Unison resultan experiencias que pueden definirse como de "ensamblajes

conflictivos", es decir, como procesos donde las capacidades, intereses y expectativas representadas por las lites modemizantes o reformadoras, se "ensamblaion" o articularon con el sentido e instrumentos de las polticas pblicas puestas en marcha durante el perodo examinado. Fue un ensamblaje negociado (y no impuesto) entre actores gubernamentales y universitarios, cuyo principal logro fue la reestructuracin de las arenas de negociacin donde se desenvuelven las acciones de ambos interlocutores. Este proceso de ensamblajes ocurri en contextos institucionales altamente conflictivos. Las autoridades universitarias tenian frente a s fuerzas internas que les disputaban el poder interno y sus propias fuentes de legitimidad. b7 de otro lado, se enfrentaban a una situacin de precariedad financiera que condicionaba cualquier tipo de fondos pblicos adicionales al cumplimiento de ciertos objetivos de las polticas instrumentadas. En esas condiciones, las lites dirigentes de las universidades tuvieron que emprender una estrategia bifionte por un lado, negociar internamente los apoyos suficientes para mantenerse en el poder, y externamente -frente al gobierno federalllegar a acuerdos que permitieran llevar a cabo los compromisos institucionales que si,gificaba el acceso a los fondos adicionales. De ese modo, en las universidades consideradas cristalizaron reformas importantes infludas por el "c!imaMgeneral creado por las polticas educativas gubernamentales. Comparten el rasgo comn de ser procesos conflictivos, que fueron impulsados desde liderazgos legtimos encabezados por las rectoras respectivas Son, adems, experiencias de cambio donde el poder federal y los poderes locales jugaron un papel relevante al respaldar y, en ocasiones, impulsar los cambios en las universidades mencionadas, aunque siempre de manera respetuosa de la autonoma de esas instituciones. Asimismo, son casos de reformas que coinciden en el tiempo (1989-1995 en la U de G , 1989-1994 en la UAP, 1989-1993 en la Unison), en el transcurso del cual se realizaron transformaciones sustantivas en cada una de las universidades

Las administraciones universitarias que emprendieron las reformas, lo hicieron en un perodo de lento crecimiento de la matrcula, de escasez de recursos financieros, y de alta conflictividad institucional derivada, en buena medida, de la forma en que se haban estructurado en el pasado las relaciones polticas internas. Ello hizo de los procesos de reforma, experiencias confiictivas que se resolvieron, a nivel estrictamente poltico, en una recomposicin de las coaliciones dirigentes, que llev al ocaso de corrientes durante mucho tiempo hegemnicas (ms claramente en los casos de la U. de G. y la UAP) y a la reestructuracin de las arenas y cdigos de negociacin entre los diversos sectores de la universidad. En la dimensin organizativa, los cambios se orientaron a reestructurar las formas de administracin de los recursos, sobre la base de un nuevo esquema de funcionamiento institucional basado, formalniente, en la centralidad de lo acadmico. Se emprendieron nuevos esquemas de estmulos a la carrera docente y de investigacin, lo que se orient al fortalecimiento del papel de las figuras del profesor y de los investigadores en la universidad. Se ensayaron y establecieroil nuevos mecanismos de ingreso y promocin del personal acadmico, y se intent estimular la vida colegiada en la universidad. En los tres casos, los proceso de reforma tuvieron un perfil "modernizador", entendido como un conjunto de cambios orientados a adoptar prcticas institucionales que respondieran de manera ms eficaz tanto a las demandas del entorno como a las demandas del propio crecimiento interno. En todos de los casos (aunque en grado mayor en la U. de G. y la UAP en relacin con la Unison), un largo ciclo de expansir, de la matrcula y de diferenciacin funcional interna antecedi a las reformas emprendidas durante los aos de 1987 a 1995. Crecidas sobre la base de esquemas organizativos tradicionales', y bajo una lgica de intercambios polticos a la que se subordinaba casi invariablemente lo acadmico, dichas universidades instrumentaron cambios en el perfil de su organizacin interna, que intentaron abandonar las tradicionales "respuestas adaptativas" a las presiones del crecimiento que proliferaron durante los afios setenta, y que van desde la departamentalizacin y descentralizacin acadmica y administrativa (U. de G. y Unison), hosta procesos de re-centralizacin administrativa y poltica en la f i s r a del rector combinada con

el mantenimiento de las estructuras acadmicas tradicionales basadas en escuelas, institutos y centros de investigacin (UAP) Reformas a la legislacin vigente fueron tambin un rasgo comn de las experiencias abordadas. De hecho, en los tres casos se respet formalmente la autonoma universitaria, entendida como la capacidad de autogobierno y decisin en el uso de los recursos que tienen las universidades, pero las nuevas o reformadas leyes orgnicas que fueron aprobadas por los congresos locales, fueron infludas, por lo menos en dos de los casos (UAP y Unison) por gobernadores locales . En dos de los casos (UAP y Unison), las reformas fueron precedidas por severas crisis polticas internas, caracterizadas por el enfrentamiento entre grupos distintos que, sin embargo, en el pasado haban sido "aliados" (UAP), o que, en caso contrario, coexistan de manera "catica", sin ningun grupo hegemnico estable en el centro (Unison). Se trata de experiencias donde la ingobernabilidad o la inestabilidad institucional era un signo prominente de la crisis poltica interna, y donde la llegada de una nueva adminsitracin coincidi con una ruptura de las antiguas coaliciones y la formacin de otras nUevas para la reforma de la universidad. Fueron, en ambos casos, coaliciones "silenciosas", dirigidas, sin embargo, por el deseo de estabilizar la institucin y cambiar muchos de los efectos perversos del ciclo de crecimiento anrquico, desorganizacin acadmica y sobrepolitizacin experimentados en el pasado reciente. El caso de la U. de G. h e distinto, pues se trat de una reforma iniciada con tina coalicin slida surgida de una versin ortodoxa de la lgica patrimonialista y clientelar formada y consolidada durante casi dos dcadas. El grupo que impuls la reforma gozaba de una gran legitimidad y apoyo. Sin embargo, fue poco despus de comenzado su periodo que se experimentaron resistencias a los cambios que terminan en una situacin institucional de crisis y ruptura poltica entre grupos antiguamente aliados, que, sin embargo, fueron sorteados por la lite dirigente a partir de la formacin de nuevas alianzas basadas en un esquema diferente de intercambios polticos

Los procesos de reformas coinciden, en los tres casos, con perodos de transicin de los gobernantes locales. Se trata de un factor relevante, pues en el corto perodo que va del trmino de una ad~ninistracingubernamental a la eleccin de una nueva, los gobernadores entrantes adquirieron un especial inters por la situacin de las universidades locales, lo que se tradujo en una alta setisibilidad hacia los problemas de esas instituciones, y en formas ms o menos explcitas de injerencia en los asuntos de la universidad. Por otro lado, la gobernabilidad de las universidades estudiadas se ejerca bajo la mixtura de normas y estructuras formales e informales. Uno de los ncleos centrales del proceso de transicin que muestran las reformas emprendidas, es precisatnente el cambio en los esquemas y cdigos en que se estructura el poder en las universidades. De los inestables equilibrios constitudos entre los grupos y fuerzas que confluan durante cada perodo rectora1 en las universidades, basados en componentes como el patrimonialismo y el clientelismo interno y externo, y en la discreta pero eficaz presencia de cuerpos "externos" cuyos intereses eran represeiltados por grupos internos, se intenta pasar a un desplazamiento del esquema de relaciones de poder, mediante la reestructuracin de los campos de conflicto. Lo acadmico se convirti en el eje discursivo de las transformaciones polticas internas, y los grupos tradicionales quedaron subordinados a la nueva estructura. Las coaliciones abiertas o silenciosas que impulsaron los procesos de reforma universitaria, conformaron las "redes de poder" que se articularon en torno a las nuevas estructuras y arenas de conflicto en la universidad, y que se expresan en las figuras emergentes (acadmicos, "gestores", "expertos"), que opacan la importancia (que no la conflictividad) de las antiguos liderazgos que representan las figuras de los dirigentes sindicales o estudiantiles Un tiueva argumentacin se construy en torno a los cambios institucionales instrumentados Las herencias de los ciclos histricos anteriores, fueron reformuladas e incorporadas bajo nuevos cdigos interpretativos, con el objeto de legitimar la necesidad de las transformaciones, pero tambin para que las coaliciones reformadoras pudieran allegarse recursos

materiales y simblicos suficientes para soportar un proceso de cambios potencialmente letal para sus propios intereses.

Esta primera aproximacin

al contexto general de las universidades en el perodo

1982-1994 y a las tensiones institucionales observadas en los procesos de reforma de las tres universidades consideradas, permiten advertir que la modernizacin de la educacin superior consisti fundamentalmente en una doble diferenciacin: por una lado, de las arenas de

negociacin de los recursos pblicos federales con las universidades; por el otro, de la diferenciacin de las estructuras polticas, acadmicas y de gestin de las propias universidades. Mediante la instrumentacin de polticas basadas, primero, en la planeacin, y despus, en la evaluacin, el gobierno federal logr inducir cambios en las formas de negociacin y en la la estructura de distribucin de los recursos al interior de las universidades, que tuvieron diversos efectos en el perfil de su 0r;anizacin y desempeo institucional. Ello no obstante, esta induccin transit por perodos de negociacin particular con cada una de las universidades pblicas del pas, que se resolvi en respuestas institucionales diferenciadas. Esos procesos pueden codificarse como "ensamblajes conflictivos" en la medida en que sigifican arreglos que implicaron la creacin de nuevas tensiones y fuentes de conflictos en las relaciones Estado-universidad. Y esos ensamblajes fueron la expresin de las nuevas formas de intervencin estatal en la regulacin de la educacijn superior del pas. Las polticas gubernamentales del perodo salinista orientaron la formulacin de una agenda pblica en la educacin superior que tuvo efectos en la relacin con las universidades pblicas. Al poner el acento en la evaluacin de los procesos y de los resultados, y al ligar el financiamiento al cumplimiento de ciertos compromisos institucionales, dichas polticas crearon un "clima" modemizador que influy en los procesos de reforma de las universidades de Guadalajara, Puebla y Sonora. En contextos institucionales inestables y conflictivos, caracterizados por la acumiilacin y s~iperposicinde problemas acadmicos, financieros, polticos y administrativos,

ese "clima" favoreci los proyectos modernizadores frente a las inercias populistas o inmovilistas que coexistan en las universidades mencionadas. A explorar con detenimiento cada uno de los casos estarn destinados los prximos captulos.

Cuadro 1 Dos dcadas de expansin de la educacin superior

Universidades pblicas Int. Tecnolgicos Inst. privadas de lite Otras inst. privadas Otras inst. pblicas Total matrcula

144 629 38 721 16 987 11 228 1 136 212 881

536 991 92 567 71 O01 26 303 4 429 731 291

723 420 160 698 121 305 65 819 6 949 1078 191

Fuente: Kent, Rollin. Hisher Educati011 in Mexico: From unregwlated exgantion to evaluation. Higher Education, vol. 25, n. 1, January, 1993. PP. 73-83

Cuadro 2 Crecimiento del Sistema Nacional de Investigadores

FINANC~ILENTO TOTAL AL SNI (MILES DE MILLONES DE PESOS) 0.5 2 4.2 11 30.1 43.5 91.9 115-6 135.3 158.6 205.8

ASO
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

1
1
I

NO. TOTAL DE INV. 1 396 2 276 3 019 3 458 3 774 4 666 5 704 6 165 6 977 6 233 5 879

Fuente: Ivlixico. Indicadores de activiciudes cientifica,~ y tecrlolgicas, 1995, CONACYTISEP, hxico, 1996.

Cuadro 3 Comparacin de subsidios estatales y federales otorgados a las universidades pblicas, 1982-1994
A 0 1982

FEDERAL (%)
jI
63.6

ESTATAL (%) 27.7

r-

OTRAS FUENTES (%)

8.6

1.1 N.D. N.D N.D.

Fuentes: 1982-1989: Coombs, Philip H. (coord.), Estratega para mejorar la calidad de la edztcacin stlperior en Mxico. Informe para el Secretario de Educacin Pblica realizado por el Consejo Internaciorml para el Desarrollo de la Ed~tcacin.FCE/SEP, Mxico, 1991, p. 27.; 1991- 1994: Datos bdsicos de la educacin superior, CONPES (SEP/ANUIES), Mxico, 1994

Cuadro 4 Matrcula nacional de licenciatura, universidades pblicas y privadas.

Ao 1983

UNIVERSIDADES PUUBLICAS 569 26 1

ITNIVERSIDAmS PRIVADAS 87 515 93 803 90 310 91 805 105 481 109 137 11-1 505 131 169 N.D. 138 301 117 735

Fuente: ANUIES, .Anzrnr~os estadsticos, 1983- 1994

CUADRO 5 Instituciones de educacin superior en el pas

1981-1994
1981 PUBI-ICAS Universidades Institutos PRIVADAS U niversidades Institutos y otras Total 123 (52%) 38 67 112 (48%) 42 70 235 (1 00%)

Fuente: Elaboracin propia con base datos en contenidos en los Anuarios Estadsticos de Anuies, 1981, 1986, 1991, 1994.

CUADRO 6
Personal docente de licenciatura segn categora (nivel nacional)
TOTAL 79 934 92 926 95 779 91 183 97 139 100 965 104 207 102 05s 109 175 113 238 120 183 123 290 HORAS 56 568 67 139 67 864 63 73 1 67 009 69 775 69 972 69 967 73 152 73 758 78 237 79 869

Fuente: ANUIES. Anuarios estadisticos. 1933-1994

Captulo 4 Fatiga y cambio La reforma de la Universidad de ~iiadalajara'

En este captulo se describen y analizan los principales cambios y reformas acadmicas y administrativas que ocurrieron en la Universidad de Guadalajara durante el perodo de 1982 a 1994. La hiptesis que gua la exploracin es la de que dichas transformaciones se explican por la interaccin entre dos procesos de origen distinto. De un lado, el asociado a la construccin de un proyecto de desarrollo institucional impulsado por una lite dirigente empeada en construir nuevos arreglos institucionales en la universidad, mediante la reforma a las estructuras acadmico-administrativas y a las relaciones de poder. De otro lado, un proceso de cambios en las rriodalidades y el sentido de la intervencin estatal en el campo de la educacin superior universitaria de carcter pblico. Desde la perspectiva de la confluencia de stos dos procesos generales, se tratarn de explicar los diversos cambios institucionales ocurridos en la U. de G. como el resultado de las interacciones construidas entre las agencias gubernamentales y el sistema de accin universitario, en el curso de la instrumentacin de las polticas de educacin superior durante el periodo analizado.

1. El perfil de la "nueva" Universidad de Giiadalajara.

Entre 1989 y 1994, la U. de G. sufri un proceso de profundas modificaciones estructurales. En el curso de estos pocos aos, fueron alterados significativamente estilos tradicionales de conduccin

1 Esta es una versin actualizada del artculo "Huellas de una dcada difcil. El proceso de reforma de la Universidad de Guadalajara", publicado en Reforma y Vtopa. nni. 13, pnrriavera, 1995. pp. 131-156.

poltica, formas de organizacin acadmica y administrativa, la normatividad institucional y las relaciones con el contexto local y nacional. La fuerza motriz de los czmbios se ubic en la esfera poltica de la universidad. Luego de un corto pero inienso perodo de inestabilidad poltica institucional -ocurrido entre los meses de mayo y septiembre de 1989-, provocado por el enfrentamiento entre las autoridades universitarias y algunos dirigentes estudiantiles, sindicales y polticos de la universidad, el proceso de reformas comenz a disefiarse e instrumentarse en varias etapas. Estabilizado el clima poltico interno, las autoridades de la universidad comenzaron a modificar los patrones tradicionales de relacin poltica que regan en la universidad, lo que desplaz a las antiguas figuras y estilos de liderazgo, que fueron sustitudas por nuevos actores, cdigos y reglas de entendimiento poltico interno. El perfil de los cambios estructurales ins relevantes pueden ser identificados en tres esferas de la accin institucional: la acadmica, la poltica, y la organizacional. En la primera, los principales cambios registrados I ~ e r o n :
1) Departamentalizacin de la estructura acadmica universitaria.

2) I-Iomologacin salarial del persoiial acadmico.

3) Diversificacin y crecimiento del posgrado, y el incremento del peso de la investigacin en la

estructura acadmica de la universidad.

4) Estableciniierito de programas institi!cionales de apoyo y estmulo al desempeo acadmico de

profesores e investigadores. 5) Creacin del sistema de enseanza media superior. En lo que respecta a la erfera de las relaciones polticas y del gobierno de la universidad, la reforma di como resultado: 1) El desplazamiento y prctica desaparicin de la Federacin de Estudiantes de Guadalajara (la FEG), como el centro de poder y articulacin de los intereses polticos de los diversos gmpos de la universidad. Asimismo, esa organizacin corporativa dej de ser el ncleo formador de liderazsos polticos carismticos basados en estilos clientelares y patrimonialistas.

2) El fortalecimiento del poder del rector, y de sus capacidades para instrurnentar y conducir

cambios institucionales acadmicos y administrativos.

3) El trnsito hacia nuevas reglas de intercambio poltico interno, basadas fundamentalmente en la

competencia acadmica y tcnica, y no en la capacidad de aglutinar clientelas o en el manejo patrimonialista de los recursos materiales y simblicos. 4) La creacin de una conipleja estructura formal para la toma de decisiones institucional basada en la descentralizacin, que supone un nuevo esquema de coordinacin institucional. Esta estructura se compone de un Consejo General Universitario y de diez Consejos Universitarios "particulares", correspondientes a cada uno de los Centros Universitarios creados por la reforma (5 regionales, ubicados en diversas zonas del estado de Jalisco, y 5 "temticos", ubicados en la zona metropolitana de Guadalajara).

5) La autonoma jurdica de la institucin, que pennite que el rector sea elegido por el Consejo
Universitario y no, como en el pasado, designado por el gobernador en turno. En la esfera de la organizacin, los cambios ms relevantes del proceso de reformas fueron:
1) La descentralizacin y deconcentracin funcional y regional de la universidad, a travs de la

transicin hacia un modelo de "red" universitaria estatal.

2) El establecimiento de nuevos mecanismos de coordiilacin, basados, fundamentalmente, en un

modelo jerrquico-burocrtico para la toma de decisiones. 3) Cambios en la normatividad institucional, que se expresan en lo expedicin de una nueva Ley Orgnica (1993): que legalizan y legitiman las modificaciones ocurridas en la esfera acadmica, de gobierno y propiamente organizativa de la universidad. 4) Establecimiento de un sistema institucional de planeacin y evaluacin d-el desempeo de la universidad. Cmo se originaron stos cambios? Qu factores intervinieron para producirlos? Cul es el contenido especifico de las reformas y su sentido institucional? Estas son las preguntas que se intentan responder a lo largo de las prximas paginas. Sin embargo, es posible sealar, provisionalmente, que el conjunto de cambios se origin por la fatiga de un esquema de relaciones polticas internas que

bloqueaban el desarrollo institucional. Adems, los cambios fueron favorecidos por el clima reformador creado por las polticas federales hacia las universidades (en particular, las del sexenio salinista) y por iin contexto poltico local adecuado para la instrumentacin de las reformas. Todo ello dio por resultado un nuevo "orden" institucional, cuyas caractersticas se describen y analizan a continuacin.

2. Gnesis y trayectoria de la Universidad de Guadalajara.

La Real y Literaria Universidad de Guadalajara fue fundada en 1792 en plena etapa de dominio colonial en la entonces capital de la Nueva Galicia. Al igual que las universidades coloniales de la poca surgidas en la regin dominada por los espaoles, la nueva institucin naci bajo el modelo de la Universidad de Salamanca en lo que respecta a su direccin, gobierno, mtodos de enseanza y planes de estudio.2 Orientada fundamentalmente hacia la enseanza de la teologa, la medicina, la filosofia y la jurisprudencia. la Real y Literaria Universidad de Guadalajara oper como una clsica institucin medieval cuya misin era la de crear hombres cultos dedicados a la difusin de las doctrinas ecelesisticas y a la administracin civil requerida por la Corona espaola en la regin. Durante ms de treinta aos (1792-1 826) dicha estructura y orientaciones funcionaron prcticamente sin alteraciones sustantivas.
A partir del movimiento de independencia iniciado en 15 10, la universidad resinti los avatares de

la lucha poltica entre los grupos liberales y conservadores que se sucedieron en el poder de la recin creada nacin independiente, clausurndose y abrindose en numerosas ocasiones a lo largo del siglo XIX. Heredera de la influencia ideolgica y poltica, dogmtica y eclesistica de la universidad espaola, la U. de G. ser un espacio institucional dominado y defendido ardorosamente por los grupos conservadores y repudiada por los grupos liberales. En Jalisco, los liberales clausuraron definitivamente en 1860 la Real y Literaria Universidad de Guadalajara argumentando que la enseanza no estaba adaptada a las circunstancias especiales de la poca y que en dicha universidad, "se fanatizaba a tal grado al estudiante que ste actuaba contra el

Para una revisin de la historia de sta institucin cfr.Universidad de Guadalajara. Gua u d e m i c a 85-86. Universidad de Guadalajan. 1986. "Pnmera Parte", pgs. 7-26.
7

gobierno"

&T.

de G., 1986, p.7). Al niismo tiempo, luego de varios esfuerzos y experiencias liberales,

fructific la creacin de una institucin educativa de nivel superior con una orientacin marcadamente liberal denominada "Instituto de Estado", que pasara a ocupar el lugar de la Real y Literaria hasta 1925.

Al triunfo de la Revolucin Mexicana, la educacin superi.or en Jalisco era una mezcla de pequefias
esciielas e institutos que fusionaban en sus estructuras y orientaciones elementos tarito liberales coino conservadores. En un contexto nacional dominado por la lucha que la Universidad Nacional de Mxico emprenda contra el gobierno revolucionario por conquistar su autonoma, la Universidad de Guadalajara es reabierta como una institucin de Estado, con un claro espritu nacional y popular. Sin embargo, su fundacin fue posible sobre la base de un simple reagrupamiento de intituciones liberales y elitistas preexistentes en la regin, lo que explica las tensiones y conflictos que al interior de la nueva institucin se desarrollan durante sus primeros diez aos.'

Al trmino de sta accidentada etapa, ocurre una escisin producto de la cual la clase poltica
revolucionaria conquista definitivamente la hegemona de la universidad y un grupo disidente funda lo que ser la primera universidad privada de Mxico -la Universidad Autnoma de Guadalajara-, en 1935.4 Dicha escisiri ser fuertemente influda por los resultados del "Congreso de Universitarios Mexicanos", en cuya orientacin participaron activamente las comentes liberales que actaban en la U. de G. (Mendoza Cornejo, 1988).5 Es bajo el influjo del gobierno cardenista (1934-1940), cuando la U. de G. encuentra su mayor desarrollo como institucin de Estado al participar activa y decisivamente varios de su dirigentes (como
3 Al respxto: se puede consultar: Comisin para la reestructuracin scadmica de la Universidad de Guadalajsra. "Reestrilct~iraciin acadirnica de la Universidrid de Guadalajara". Reforma y U t o ~ a nm. . 1, julio-septiembre, 1989, pgs. 13-35.
4 Para una revisin de los orgeiies y traj,ectoria de la UAG y otras instituciones privadas y pblicas de educacin superior en Jalisco, cfr.: De la Torre. Federico. "Jalisco y sus proyectos socioeducativos", en Acosta, Salvador (coord.), Jalisco desde la Revolucin. yo1 XI, tomo IIt Universidad de Guadalajara. 1988. pgs. 46-91
5 De hecho, sas comentes se constituirn como las impulsoras de una orientacin socialista eii la universidad lo que provoc un intenso debate en los medios prriodstios locales de la poca, que reflejaban las diversas posiciones en todo al asunto. Para una descripcin y un anlisis puntual de este debate. cfr. el trabajo de Aima Dorantes. "Los discursos sobre la Universidad de Guadalajara: 1933-1937". eii C. Castaeda (conip.). Historia social de la Universidad de Guadalajara. U. de G-CESAS, 1995, Guadalajara. pp. 123-133.

uno de sus rectores, Eiirique Daz de Len) en proyectos destinados a crear un sistema nacional de educacin pblica de nivel superior controlada por el Estado revolucionario que hicieran contrapeso a la fuerza de las instituciones universitarias autnoinas. Tal es el sentido de la intervencin cardenista en la creacion del Instituto Politcnico Nacional o el Consejo Nacional de Educacin Superior e Investigacin Cientfica. A partir de 1940 las formas de intervencin estatal en la educacin superior comienzan a flexibilizarse y a entrar en un perodo de reconciliacin con la Universidad Nacional y con el conjunto de las universidades autnomas similares. Esta reorientacin en el rumbo de la conduccin estatal era congruente con una poltica de reconciliacin con los grupos empresariales y con el impulso de un desarrollo capitalista basado en un fuerte control estatal sobre la economa. Este viraje de la conduccin estatal hizo que los diversos grupos de la U. de G. visualizaran la necesidad de definir con mayor claridad la naturaleza de sus relaciones con el Estado mexicano. En virtud de los nuevos rumbos que tomaban los gobiernos postrevolucionarios postcardenistas (y en especial despus del alemanismo), los universitarios jaliscienses se orientaron a hacer que la U. de G., sin perder su carcter de institucin de Estado, pudiera ejercer una autonoma de fncfo que le permitiera sustraerse a la posibilidad de convertirse en un mero instrumento en manos de los diversos grupos que cada seis aos se sucedan en el poder del estado. De tal esfuerzo surgi, en 1952, un nuevo estatuto jurdico -la Ley Orgnica-, mismo que salvo pequeas reformas y adiciones, regira la vida universitaria durante ms de cuarenta aos.6 Entre 1950 y 1980, la Universidad de Guadalajara, al igual que otras instituciones de educacin superior del pas, sufn modificaciones espectaculares en su estructura y funciones. Fue un acelerado proceso de transicin donde pasa a transformarse de una universidad liberal-nacionalista a uria universidad de masas. Esto se puso de manifiesto con el comienzo de un inusitado crecimiento de la matrcula y del presupuesto, en la acelerada diversificacin de la estructura acadmica y las opciones
6 El 3 1 de diciembre de 1993. el Congreso del Estado de Jalisco aprob una nueva Ley Orgnica para la U. de G. que cambi de manera sustancial muchos de los aspectos considerados en la Ley orgnica de 1922. como lo es por ejemplo. el de considerarse como una institucin descentralizada \irtualmente autnoma. Ello faculta al mximo rgano de gobierno de la institucin. el Consejo General Universtario, para elegr al rector general de la universidad, sin la interveiicin. como sealaba la antigua Ley. del gobernador estatal.

profesionales y en el crecimiento de la base material e institucional de la universidad. En el curso de tres dcadas, la universidad no slo creci sino que tambin se hizo ms compleja al crearse nuevas figuras y relaciones de poder a su interior. Al ritmo de la expansin institucional y la masificacin de la universidad, corresponde la consolidacin de una organizacin estudiantil -la Federacin de Estudiantes de Guadalajara (FEG)- que ser el vrtice no slo de las relaciones de poder en la universidad, sino tambin el eje a travs del cual se estructurarn las relaciones de los universitarios con el Estado (Gradilla, 1995). En se perodo, se materializ un cambio importante en las formas de relacin de la Universidad con el gobierno de la entidad y con el gobierno federal. En virtud del creciente poder regional de los grupos universita~ios,las fuentes del subsidio gubernamental variaron durante esta etapa en funcin de las relac.iones que en cada sexenio entablaba la universidad con ambos niveles de gobierno. As, nientras que el subsidio federal constitua slo el 12% del presupuesto total de la U. de G. en 1952 y casi el SO% provena de la transferencia del gobierno del estado, en 1960 cambia la proporcin respectiva en 36.7 y 54.2 %, para alcanzar en 1980 (despus de experimentar hacia 1970 una brusca cada de la participacin federal al 19%), un relativo equilibrio en 50.8 y 42.4% respectivamente (Bustos, 198.; Ayn, 1975). En sntesis, los saldos de stas tres dcadas de expansin y masificacin y de los modos de ai-ticulacin poltica intra y extra institucionales fueron mltiples y variados. Una estructura acadmica basada en escuelas y facultades cuya orientacin era predominantemente profesionalizante en detrimento de la investigacin cientfica, una alta concentracin de la matrcula en las carreras liberales, improvisacin de la planta docente en virtud del explosivo aumento de la matrcula, escasa profesionalizacin del personal acad~iiico y administrativo, burocratizacin creciente asociada a mecanismus clientelares y patrimonialistas, intercambio de legitimidad poltica por recursos financieros y puestos de eleccin popular en el PRI y federales y estatales en la estructura burocrtica de gobierno, fueron algunas de las marcas sociohistricas que hicieron de la Universidad de Guadalajara una institucin que reproduca en su seno y en su historia los rasgos liberales y corporativos que, al igual que otras universidades pblicas mexicanas y latinomericanas, haba ido acumulando de manera conflictiva y contradictoria, pero que se resolvan en un funcionamiento institucional estable, en virtud del contexto socioeconmico, poltico y cultural en el cual se haban construido dichos rasgos.

3. El ascenso de una nueva lite y si1 proyecto institucional: 1983-1988 y 1989-1995.

Cuando en abril de 1983 -en plena crisis econmica, con una recin comenzada administracin federal y estatal- tomaba posesin como rector de la U. de G. Enrique J. Alfaro Anguiano (ex-presidente de la Federacin de Estudiantes de Guadalajara, la FEG), todo apuntaba a que en la universidad las cosas seguiran funcionando segn los arreglos polticos tradicionales que se haban tejido en esa instituciii desde, por lo menos, principios de la dcada de los setenta. Llegado a tal posicin por los mecanismos ms ortodoxos del juego poltico en la universidad, el rector entrante hizo un llamado a fortalecer la unidad de los universitarios, as como para exhaltar las buenas relaciones con el gobierno del Estado y con el presidente de la Repblica. Las cuestiones acadmicas y el futuro institucional de la universidad, fueron asuntos opacados por la reiteracin de la "vocacin popular de la universidad" y de su "irrenunciable" compromiso con el Estado de la Revolucin Mexicana.7 La llegada del nuevo rector, y de la corriente poltica a la que representaba, a los puestos directivos de la universidad, era resultado de una estructura de poder en cuyo vrtice se situaban los ex-presidentes de la FEG, y que haba sido alimentada durante un larso perodo por un estilo de hacer poltica basada en el clientelismo y la lealtad hacia determinados lderes y grupos, que se reflejaba con cierta claridad en la forma organizacional y acadmica que adquiri la institucin hasta principios de la dcada de los ochenta. Las pautas del crecimiento institucional, basadas en la apertura de escuelas y facultades "controladas" por diversos grupos y lderes universitarios, constituy un modo del desarrollo institucional que se apeg ms a una racionalidad poltica basada en las negociaciones entre grupos (y slo restringidas por la disponibilidad de los recursos financieros), que a una racionalidad institucional basada en la ponderacin de necesidades sociales o acadmicas.

7 "Disciirso de toma de posesin del Lic. Ennqiie J. Aifaro Anguiano como Rector de la U. de G.". perikhco El Occidental. 2 de mayo, 1983. Guadalajara.

Adems, en el transcurso de la dcada de los ochenta, diversos factores comenzaban a perfilarse con claridad en el horizonte del comportamiento poltico de los grupos dirigentes de la universidad. A la aparente homogeneidad ideolgica y poltica que caracterizaba a los diferentes grupos y corrientes universitarias antes y sobre todo despus de la muerte de uno de los lderes histricos de la FEG, Carlos Ramrez Ladewig (en 1976), le sigui a fines de los setenta un proceso de creciente diferenciacin entre los grupos pertenecientes al PRI y los que se orientaron hacia la izquierda partidaria en organizaciones como el Partido Socialista Unificado de Mxico (PSUM) a principios de la dcada de los ochenta. Sin embargo, sta diferenciacin, aunque importante en trminos de las alianzas internas que se procesaban durante cada administracin universitaria, no afectaran significativamente el modelo de polticas en la institucin. De otro lado, la crisis econmica de principios de la dcada afect de manera decisiva las formas de intervencin estatal en la asignacin y distribucin de los recursos financieros a las universidades. La etapa del "Estado benevolente" comenzaba a llegar a su fin. La crisis signific, para las relaciones Estado-universidades pblicas, una revisin de los modos y estilos de la regulacin gubernamental del financiamiento pblico. Dos factores contribuyeron a ello. De un lado, la escasez de los recursos disponibles implic una restriccin severa del financiamiento federal a las universidades pblicas, lo que provoc una ruptura en los trminos del intercambio poltico que histricamente se haba establecido entre el Estado y las universidades pblicas (legitimidad vs. estabilidad). Por otro lado, esta situacin impuls una forma de intervencin estatal orientada hacia la planificacin de la educacin superior, con la intencin de regular el crecimiento del sistema y de distribuir de manera ms eficaz y racional los recursos finacieros pblicos. En este marco, en la Universidad de Guadalajara comenz a madurar un proyecto institucional que capt las seales del contexto y de los peifiles de la nueva poltica gubernamental hacia las universidades pblicas del pas. Este proyecto institucional, renovador y modernizante, puso en el centro de su atencin el desarrollo acadmico como el eje de las transformaciones institucionales. Sin embargo, en las condiciones que fijaba el arreglo institucional que regulaba la toma de decisiones poltico-institucionales, relaciones

el proyecto y sus jmpulsores encontraban una camisa de fuerza que sera disuelta slo hasta finales de la dcada de los ochenta. Visto en retrospectiva, la creacin, en 1979, del Departamento de Intercambio Acadmico constituy la primera seal de que un grupo especfico que actuaba en los espacios formales e informales del quehacer poltico institucional comenzaba a perfilar una estrategia de creciniiento que se basaba esencialmente en un uso poltico del eje de lo acadmico, ya no slo en la utilizacin clientelar de espacios acadmicos y administrativos de la universidad. Era una corriente cuya trayectoria institucional haba pasado por los rituales y los mecanismos tradicionales para hacer poltica en la universidad (su dirigente haba sido presidente de la FEG en el perodo 1977-1979), pero que al calor de las nuevas condiciones de crisis econmica y de los cambios en los modos de intervencin estatal en la relacin con las universidades pblicas, haba constitudo un nuevo discurso alrededor de la necesidad de la reforma acadmica y administrativa de la U. de G. Con ste antecedente, pueden analizarse dos etapas dentro del penodo de formacin y diserio de un nuevo proyecto po!tico-institucional: el que va de 1983 a 1988 y el que cubre de 1989 a 1994.

La etapa 1983-1988
La etapa que va de 1983 a 1988 puede ser considerada como de transicin entre las viejas fortlias de hacer poltica universitaria y sus expresiones institucionalizadas, y las nuevas formas que asume la autoridad universitaria , especialmente a lo que concier~iea la estructura de poder a l asociada. Sin embargo, es preciso matizar con cuidado esa tra~isicir,,sus rupturas y contifiuidades en la estructura de poder en la U. de G. Ese fue el periodo en que, en el contexto de la crisis econmica nacional, en la Universidad de Guadalajara surgieron seales de que algo comenzaba a cambiar en su interior. Fue un lapso caracterizado por escasas transformaciones acadmico-administrativas, pero intenso en trminos de los reacomodos y polarizaciones de las fuerzas y grupos de poder de la universidad, un poder que formal~nente se encontraba distribuida en tres aparatos de representacin poltica y sectorial: la tradicional Federacin de Estudiantes de Guadalajara (la FEG), la Federacin de Profesores Universitarios (FPU), y el Sindicato

Unico de Trabajadores de la U. de G (SUTU de G), pero en cuya punta informal y fornial se encontraban corrientes y grupos relacionados con los poderes unipersonales basados en liderazgos carismticos representados por los ex-dirigentzs de la FEG. En una estructura as, la lgica del desarrollo acadmico apareca subordinada a la lgica de los intercambios polticos entre los universitarios y entre stos y el Estado. De esa manera, los requerimiento de un desarrollo institucional que se acoplara a la lgica de las necesidades del desarrollo regional y nacional simplemente no exista, o al menos no formal y explictamente. El resultado fue, entonces, que la estructura acadnuca y administrativa de la institucin era un reflejo de los intercambios que los viejos y nuevos grupos de poder de la universidad establecan para ampliar o delimitar sus zonas de influencia especfica. 8 El proceso de tonla de decisiones se constituy como un conjunto de procedimientos sujetos a la informalidad y a las negociaciones cara a cara entre los diversos lderes de los p p o s universitarios. Toda decisin acadmica o administrativa (an las ms tcnicas) se convertan en decisiones polticas que afectaban o podan afectar las relaciones entre los grupos y personajes que participan en el sistema. En stas circunstancias, las decisiones respecto de la organizacin acadmica, administiativa y de gobierno de la universidad se tornaron sumamente inflexibles, intuitivas y poco sistemticas.9 Sin embargo, la explicacin de tal modo de funcionamiento radica en el alto grado de control poltico que los diversos grupos ejercan a travs de las estructuras acadmicas y administrativas de la universidad. Slo cuando aparecen cambios estratgicos en los modos de intervencin estatal en la relaciones con la universidad -es decir los que afectan los fines misinos de la intervencin-, que se combina con el ascenso de una lite modernizadora que advierte las limitaciones que la lgica del funciona~niento poltico inipone al desarrollo mismo de la universidad y de sus propios intereses como

8 En la U. de G. cristaliz, en palabras de Gradilla, "un sistenia de decisiones piloteado por una lgca de intercambios polticos que subordin, y en niuchos casos suplant, la lgica propia de la \ida acadmica". op. cit.. p.287.
9 De esta forma. el tipo de procediniientos resultante para la toma de decisiones en la universidad se asemeja al modelo de lata de basura (can garbage rnoder). una imagen que inspira a algunos autores para describir la toma de decisiones en los sistemas que funcionan como "anarquas organizadas"(Cohen, March y Olsen. 1972).

corriente poltica, es cuando sta forma de control clientelar y patrimonialista ejercida sobre las estructuras de la universidad entra en crisis Estos cambios en el modo intervencionista del Estado se comienzan a perfilar dbilmente con la introduccin de la planificacin del desarrollo universitario a mediados de la dcada de los setenta y, sobre todo, cuando se presenta la crisis fiscal del Estado y la definicin de una poltica de modernizacin basada en la evaluacin. Frente a la explosiva demanda social sobre la educacin superior y la necesidad de distribuir de manera ms adecuada los recursos pblicos destinados a las universidades, la planificacin del desarrollo apareci como el eje central de las polticas pblicas al finalizar la dcada de los setenta. Como resultado de ello, el gobierno federal negoci con las universidades (a travs de su organizacin corporativa, la ANUIES), la instrumentacin de un sistenia que facilitara la implenieritacin de las polticas de planificacin (el "Sistenia Nacional de Planeacin Permanente de la Educacin Superior", creado en 1979) l o Es as como en la U de G., se instala, al igual que en otras universidades, una dependencia formalmente destinada a impulsar acciones planificadoras al desarrollo de la institucin. l 1 Sin embargo, en una estructura marcadamente politizada como el de la uiliversidad, dichas acciones no tuvieron mayor xito durante los primeros aos. 12 Algunos indicadores dan cuenta del dbil efecto que la planeacin tuvo en las transformaciones qiie ocurrieron en el plano institucional durante el perodo 1983-1988. La matrcula total (que incluye a la

10 Para una descripcin de la historia y contexto de las polticas planificadoras, cfr.: Pacheco, Teresa y Roberto Xrizmendi. La planeacin de la educacin superior en Mxico y su contexto econmico, poltico y educativo. En Pen.~anzientoUniver.ritario. 11.72. CESU-UXAniI. 1989. 11 Dicha dependencia es creada como "Depar-tanleritode Planeacin y Desarrollo" en 1976. Sus objetivos generales eran. segn el dictamen del Consejo General Universitario:"I) Imcstigar los recursos hu.inanos y materiales de la Universidad de Guadalajara. para los efcctos de planeacin: 11) Prever el crecimiento y necesidades de la poblacin estt!diai~tilen trniinos educativos; 111) Proyectar el crecimiento de las carreras uiiiversitarias. diversificando y creando otras nuevas: y. IV) Prograniar el desarrollo de la Universidad. U. de G., Gua acadmica 85-86, op. cit., pigs. 3 15-3 16. 12 Resulta significativo el hecho de que en la U. de G. no existi ningn instrumento formal de planificacin (plan o programa de desarrollo) hasta 1989. 13 aos despus de la creacin de el Departamento de Planeacin y Desarrollo. Ello indica de alguna manera la escasa relevancia que an a nivel estrictaniente formal se le otorgaba a la planeacin en la institucin.

educacin media superior, la licenciatura y el posgrado) aument en un 10.7 % (ver cuadros 1 y 2), mantenindose una alta concentracin de estudiantes de licenciatura en las carreras tradicionales; como resultado del rezago de la planta docente y administrativa respecto del proceso de masificacin de la matrcula, el personal acadmico aument en un 29% y el administrativo en un 25% (ver cuadro 3); en el orden de las transformaciones organizacionales, en la Universidad se crean o modifican un total de 22 unidades acadtnicas (escuelas, facultades, centro o institutos de investigacin), y tres administrativas, cambios impulsados en su mayora, por la lite que en el sexenio siguiente arribara a los puestos formales de direccin de la universidad. (ver cuadro 5) Estas modificaciones resultaron de dos procesos no planificados institucionalmente: de un lado, fueron, como en el pasado, una respuesta pasiva y desordenada de la universidad hacia la demanda social por educacin superior universitaria; por otro lado, era la gcesis de que un nueiro eje -lo acadmico- era utilizado polticamente por uno de los grupos dirigentes de la universidad para expandir su influencia y poder en la institucin. l 3 En un contexto de disminucin de los recursos financieros de la universidad (en trminos redes, el presupuesto de la U. de G. disminuy en un 3 por cieiito en el perodo 1983-198S), y la permanencia de un esquema tradicional de negociaciones presupuestales con el gobierno federal y estatal basado esencialmente en criterios como gasto por alumno y expansin de la planta fisica de la universidad, el resultado fue el virtual estancamiento de la vida acadmica y poltica universitaria y la ausencia de alternativas institucionales para modificar las reglas de intercambio con el Estado. Ello no obstante, las reglas de negociacin internas no presentaban fisuras considerables. An en la fase ms aguda de la crisis presupuestal de la universidad en el perodo -el ocurrido en el ao de 1986, cuando el presupuesto universitario era inferior en un 27%
21

de 1983 y los trabajadores universitarios

exigan sueldos "decorosos"-, los diversos grupos universitarios haba mostrado un frente comn al gobierno federal para exigir ms recursos a la universidad, y, por vez primera en muchos aos, salan a las

De hecho, lo que exista era una no-poltica de atencin a la denianda estudianlil y de desarrollo de la investigacin 13 cientfica y del posgrado en la universidad por citar slo un par de reas sustantivas de la etapa masificada de la institucin. Ello es resultado. como hemos afirmado en nuestra hipjtesis, de la enornie politizacin de las decisiones institucionales en la universidad.

calles de Guadalajara para demandar mayores recursos al Estado para la educacin "popular"14En este contexto, se comienzan a advertir en algunas corrientes polticas universitarias las seales de que cambios importantes parecan perfilarse en las formas de la intervencin estatal con respecto a las relaciones con la

U. de G., en especial en la vertiente cubierta por el gobierno federal, con programas como el Pronaes.
Pero, adems, advertan tambin que haba que avaluar de manera activa y estratsica en una restructuracin a fondo de la U. de G. que deba centrarse en una reforma acadmica y administrativa de gran envergadura en la institucin. Desde esta conjetura, puede interpretarse que ello se percibi no como una suerte de buenas intenciones de un grupo de universitarios para el desarrollo acadmico i~lstitucional, sino como el inters poltico de un grupo que en esa reforma vea la nica opcin en la que, en el mediano

y largo plazos, podra construir.se como el eje de una coalicin renovadora que les permitira crecer en
influencia poltica y alcanzar los puestos claves para las decisiones pertinentes. Por ello es que, desde sta perspectiva, resulta estratgica la creacin en 1985 del Departamento de Investigacin Cientfica y Superacin Acadmica (DICSA), como resultado del cambio de denominacin sufrido por el anterior Departamento de Intercambio Acadmico que , como ya ha sido mencionado ms arriba, haba sido creado, a su vez, y siguiendo los estilos tradicionales de expansin burocrtica en la universidad, en 1979. Dicho departamento se crea con dos objetivos generales: "1. Vincular a las dependencias universitarias con organismos nacionales y extranjeros, para la promocin y desarrollo de la investigacin cientfica; 11) establecer y coordinar convenios de intercambio acadmico en los campos de formacin de recursos humanos, informacin y proyectos especficos" (U. de G., op. cit. p. 305-307). El planteamiento de fondo que pareca encontrarse en la creacin de iin rgano dedicado a impulsar la investigacin cientfica en la U. de G., era el de que la expansin institucional y la masificacin de la matrcula haban crecido alrededor del eje de la docencia, cuya orientacin profesionalizante haba

15 El Rector mismo encabez esos actos masivos y denunciaba el proceso de deterioro que haba sufrido la U. de G. durante su administracin. (Pericbco El Occidental. 17 p 18 de junio. 1986, Guadalajara). Ello e~idenciaba que, ante la crisis fiscal del Estado, los vlejos mecanisnios y estilos de negociacin presupuesta1 basados en al trato cordial y discreto entraban tambin en crisis.

distorsionado y afectado gravemente el cumplimiento de las otras funciones sustantivas de la institucin (la investigacin y la extensin). Adems, ello haba trado como consecuencia, frente a la perspectiva que programas gubernamentales como el Pronaes perfilaban para el futuro, que el acceso a nuevas formas de gestin de recursos financieros para la universidad se viera impedido por los rasgos y orientaciones que haba adquirido el funcionamiento de la universidad Por eso, la construccin de nuevas reglas de negociacin con las agencias gubernamentales slo podran ser posibles a partir del impulso de acciones institucionales orientadas a fortalecer reas de investigacin especficas y formacin de recursos humanos de alto nivel en programas de posgrado. De ah la importancia de crear un rgano burocrtico como el DIZSA. El fin estratgico de sta forma de intervencin institucional era el de perseguir un cambio intencionado hacia un reordenarniento institucional basado, 1) en el reconocirniento de la necesidad de establecer prioridades estratgicas de carcter acadmico para el desarrollo de la universidad, y 2) negociar con el gobierno federal la necesidad de aumentar los presupuestos a la universidad mediante la argumentacin del desarrollo acadmico y cientfico. La materializacin de sta concepcin se puede ver en la creacin, entre 1983 y 1988, de un total de 7 centros e institutos de investigacin y de una modificacin de la ubicacin o funciones de otras
25 unidades acadmicas. Por otro lado, el porcentaje destinado a sas actividades pasa del 2.7 al 6 por

ciento en el mismo perodo (U. de G., 1992, p.28). La explicacin que puede darse al respecto es que, an en condiciones financieras adversas para el desarrollo de proyectos de largo plazo, en la U. de G. las nuevas polticas pblicas anunciadas con el Pronaes actuaron como las seales que activaron e hicieron posible e! crecimiento de una corriente poltica universitariz coincidente con los fines de dichas polticas. Desde ste punto de vista, y no obstante las severas restricciones presupuestales derivadas de la crisis fiscal del Estado que provoc, en un sentido general, el fracaso de la implementacin de los programas gubernamentales durante el perodo, en la U. de G. la nueva lite que se perfilaba result benefeciada en por lo menos dos sentidos: de un lado, se constituy como el legtimo interlocutor de las polticas gubernamentales federales dentro de la universidad; por el otro, los recursos destinados por las polticas gubernamentales fueron canalizados hacia el interior de la universidad con el objeto de fortalecer sus propios intereses especficos. Es decir, la

corriente reformadora de la universidad construy durante este periodo una legitimidad institucional que flua tanto de las estructuras informales como las formales del ejercicio del poder en la universidad, una legitimidad que le permitira a esta corriente alcanzar la rectora universitaria para el perodo siguiente.

El perodo 1989-2995
Al trrnino de la administracin encabezada por el rector Alfaro Anguiano, los rituales y mecanismos no escritos de la sucesin rectora1 en la universidad pareca que volveran a repetirse sin ningn problema. Sin embargo, en una situacin de severa crisis presupuestal, con la acumulacin de viejos problemas en el funcionamiento de la universidad, y en un contexto nacional caracterizado por fuertes crticas a la situacin de las universidades publicas del pas, la diferenciacin que al interior del bloque dirigente de la universidad se haba procesado en los ltimos aos comenz a aflorar con fuerza. Fue as como, durante los meses previos a la designacin del nuevo rector en la universidad, una lucha tensa y sorda se desarroll en muchos frentes de la estructura de poder en la universidad, que se resolvi en la designacin relativamente sorpresiva de un ex-dirigente de la FEG -y directos hasta esos moniento del DICSA-, que desplaz al que se consideraba como sucesor "natural" del saliente rector Alfaro. 15 Desde su toma de posesin, el nuevo rector, Ral Padilla Lpez, anunci que emprendera una profunda reforma acadmica y administrativa de la U. de G. Ante un auditorio poblado por sus aliados y adversarios polticos, el discurso del nuevo rector se orient a hacer una revisin crtica del pasado de la universidad y a plantear las lneas generales de un "nuevo proyecto de desarrollo universitario ms acorde con las necesidades del presente y los desafos del futuro".16 "Calidad", "excelencia acadmica", "democracia educativa", "modernizacin incluyente", "revaloracin de los acadmico", "participacin de los universitarios", "descentralizacin",

15 El sucesor considerado innuiiente segn las reglas no escritas del procedimiento de eleccin de un nuevo rector. era Jos Manuel Correa. un coniiotado prista local y ex-dirigente de la FEG que en la administracin del Rector Alfaro se desempeaba como Secretario General de la universidad. Discurso de toma de posesin del Lic. Ral Padilla Lpez como Rector de la Universidad de Guadalajara 16 Universidad de Guadalajara. abril. 1989.

"flexibilizacin" fueron algunos de los conceptos centrales que aparecieron en el discurso reformador del rector. Pero al lado de ellos, aparecieron tambin reconocimientos a los diversos sectores y fuerzas (antiguos y nuevos dirigentes, organizaciones corporativas de estudiantes, profesores y trabajadores) que haban apoyado su proyecto de reforma. Meses despus, muchos de esos mismos actores exigiran pblicamente su renuncia. 17 En un contexto donde las polticas gubernamentales se orientaban hacia la coincidencia con algunos de sus planteamientos, el discurso del nuevo rector de la U. de G. fue recibido, sin embargo, con reservas. Para muchas franjas de la nueva lite gubernamental, las universidades pblicas eran instituciones poco suceptibles a transformarse.'' Adems, despus de las disturbios suscitados en la

UNAM entre 1986-1987 a raz de los intentos de reforma impulsados por la administracin del entonces
rector Jorge Carpizo, en diversos crculos gubernamentales se haba asentado una actitud recelosa y hasta hostil frente a cualquier intento reformador que proviniera de uriiversidades de masas como la de Guadalajara
En el transcurso de los primeros meses, la nueva lite dirigente de la universidad se encarniri hacia

la reestructuracin de

SUS

formas de iiegociacin interr,a y externa. En lo que respecta al plano interno, la

nueva lite comenz a tomar decisiones que no transitaron por lo mecanismos tradicionales de negociacin poltica, que afectaron fuertemente los intereses de diversos grupos y comentes polticas universitarias y que se resolvieron, inesperadamente, en una profunda reest~xcturacinde las relaciones
l7 Entre los principales lderes de esas fuerzas se encontraban Oliverio Ramos. presidente de la FEG: Horacio Garca Prez. ex-presidente de la esa organizacin y dirigente del Partido de la Revolucin Socialista; Alvaro Ramrez Lade\%ig,ider "nioral" de los distintos grupos universitarios, y heniiano del ider histrico de la FEG. Carlos Ramrez L;Bernardo Gorizlez Llora, secretario de la Federacin de Profesores Universitarios, y connotado dirigente priista en Jalisco. Estos personajes encabezaran el efmero "Consejo General de Lucha Permanente", organismo creado para impedir la instmnientacin de las reformas del rector Padilla y para esigir su renuncia. Al respecto. cfr. "El spero rostro de la reforma uiuversitaria: el conflicto de la Uni\.ersidad de Guadalajara" ( 1989). 18 En un documento de la agencia gubernamental responsable del diseo y la operacin de las polticas pblicas de educacin superior, se sealaba la riecesidad de crear nuevas universidades pblicas en diferentes regiones del pas. por considerar que las universidades gigantes "son ms sensibles al conflicto institricional y menos dinmicas p a n la innovacin y el cambio". Desde tal perspectiva. se recomendaba la creacin de nuevas universidades que, aunque implicaban una mayor inversin econmica inicial, "pueden generar en el mediano plazo una niayor rentabilidad social". Subsecretaria de Educacin Superior e Investigacin Cientfica. "Proyecto sobre iiuaras universidades". Mxico. D. F.. octubre. 1989 (rnimeo.), p. 11.

polticas internas19 En el plano externo, la accin se dirigi a reestructurar las zonas de interaccin de las negociaciones con las agencias gubernamentales. Las consecuencias de ambas estrategias fueron variadas. En el plano interno se desat un fuerte conflicto entre los diversos grupos polticos y los sectores corporativos de la universidad que trastoc la vida universitaria por varios meses que, sin embargo, se resolvi en el fortalecimiento del poder del rector para emprender diversas acciones reformadoras. En el plano externo, la actuacin de la U. de G. en el organismo representativo de las LES frente al Estado -la ANULES- pas a ser mucho ms activa y propositiva, tan activa que incluso lleg a la posibilidad de que cristalizara el establecimiento de un nuevo rgano exlusivamente representativo de los intereses de las universidades pblicas mexicanas, intento que finalmente no prosper, pero que se resolvi en una modificacin a los estatutos de la ANUIES.20 Pero otras acciones contribuyeron tambin a legitimar la imagen reformadora y modernizante de la nueva administracin universitaria. La elaboracin del primer Plan Institucional de Desarrollo en la historia de la U. de G., signific una de las seales mas poderosas de que la reforma no pasaba solamente por una reestructuracin de las relaciones de poder, sino que tambin inclua una posible reforma del
71 modo en que se haba desarrollado la universidad en el pasado.-

19 Decimos inesperadamente porque en realidad la nueva lite dirigente de la universidad no contemplaba esa reestructuracin como producto de las decisiones en~prendidas.Ms bien. a lo que aspiraba la nueva comente encabezada por el Rector era la de establecer condiciones mnimas favorabies para la gobrmabi!idad de la institucin. que garantizaran un nnimo de consenso para el avance de los proyectos reformistas. Al respecto, cfr. Gradilla, M; op. cit. Para un anlisis del conflicto y las diversas reacciones que sucit en la opinin pblica local y nacional. cfr. "El spero rostro de la reforma universitaria: el conflicto de la Universidad de Guadalajara". Reforma y Utopa, n.2, octubre-dicienlbre, 1989. Guadalajara. pgs. 83-165.
30 Este proyecto fue impulsado por los rectores de las universidades de Guadalajara. Sinaloa y Morelos. A i respecto, cfr. barra Colado, E. "Los hechos de la modernizacin" En Ibarra Colado. E, (coord.). La universidad ante el espejo (le la e.rcelencia. op. cit., p.438. 21 El Plan inclua cuatro "tesis bsicas" para el desarrollo institucional que sintetizaban un dignstico y una prospectiva respecto de la situacin de la U. de G. Estas tesis son: "1. La U. de G. se propone hacer compatible la democracia educativa con la excelencia acadmica y la eficiencia administrativa: 11. La U. de G. contribuir de manera equilibrada al desarrollo regional; 111. La U. de G. incrementar mediante formas efectivas y especficas la vinculacin con los sectores productivo y social: IV. La U. de G. flexibilizar y actualizar las estructuras acadnucas y administrativas para apoyar la iniepracin cualitativa de las funciones sustantivas". Una visiijn u1futuro. Plan de Desarrollo Institucional 1989-1995. EDUG. 1989, p. 17.

La arsumentacin de la reforma inclua una resignificacin de la historia universitaria y los desafos que la nueva lite adverta como urgentes: "...La Universidad se adapt, en su orgenes y desarrollo, a un orden econmico, poltico y cultural cuyos rasgos esenciales se han modificado. Por ello, las demandas que la nueva situacin plantea a los centros de enseanza superior, no pueden ser satisfechas por medio de estructuras que respondieron a situaciones superadas... . . "La alternativa es clara: o la Universidad cambia y se vincula activa y crticamente a nuevas realidades, o se encierra en s misma, poniendo en peligro su viabilidad y supervivencia" 22

Ello prepar el escenario para la realizacin de un complejo proceso de cambios y reformas en la universidad. Pero ellas fueron posibles gracias al nuevo contexto creado por las polticas del gobierno federal. As, mientras que el comportamiento de algunos indicadores sigui las inercias del pasado -la matrcula es el ejemplo ms significativo-, el aumento de los recursos financieros, el cambio en sus modos de distribucin entre las diferentes funciones sustantivas, y la modificacin de algunas estructuras administrativas y acadmicas fueron aspectos intencionalmente guiados en virtud de la introduccin de nuevas estructuras de significaciones al interior del comportamiento de la organizacin. Examineremos brevemente algunas de esas tendencias. Matrcula. Al igual que en el pasado, la atencin a la demanda estudiantil para los niveles del bachillerato y de licenciatura, careci de polticas explcitas, claras y defitiidas por paite dc la iiniversidad para regular el ingreso e impulsar la reorientacihn de la matrcula hacia las cdrreras no tradicionales. Mediante la argumentacin del carcter popular de la universidad, el acceso slo estuvo limitado por la capacidad de atencin de la institucin. En tal circunstancia, sin embargo, durante el perodo 1999-1994 se asisti a una sensible disminucin de la matrcula global que estuvo determinado por el brusco descenso de la matrcula del bachillerato que contrast con el lento ascenso de la matrcula de las otras modalidades educativas que ofrece la uriiversidad (ver cuadros 1 y 2). Aunque las causas del descenso de

22

Despiegado publicado en el peridico El Occidental. de Guadalajara. agosto 3 1, 1989. pgs. 5 y 6.

la poblacin estudiantil del bachillerato no son del todo claras, el hecho es que dicho decremento constituy uria buena seal para el gobierno federal, empeado en reducir el ritnio de crecimiento de la matrcula en instituciones gigantescas como la U. de G.
Recursos financieros. En un contexto de recuperacin econmica y de saneamiento de las

finanzas pblicas del pas, durante el perodo 89-94 el presupuesto de la institucibn comenz a crecer en trminos reales a un ritmo del 28.1 % anual promedio (ver cuadro 6). Despus del estancamiento del sexenio anterior, tal crecimiento posibilit la puesta en marcha de diversos programas de reforma como el de descentralizacin, homologacin del personal acadnuco, e impulso al posgrado y a la investigacin.
Personal acadmico y administrativo. La principal estrategia de la administracin padillista se

bas en la profesionalizacin del personal acadmico a travs de un programa de homologacin de las categoras y niveles salariales de los profesores universitarios con los que existan en otras universidades pblicas del pas. La disparidad salaiial de los acadmicos de la universidad respecto de la mayora de las instituciones pblicas de educacin superior del pas, fueron durante buena parte de la historia contempornea de la institucin muy niarcados. Adems, no exista fonnalmente la figura del investigador en la estructura laboral de la institucin. Fue as que el impulso a la homologacin se constituy como uno de los puntos de negociacin ms conflictivos entre la SEP y la U. de G. La incorporacin de la planta acadmica a una estructura "tabular", implic un reordenanuento de los nombramientos que se reflej en una reduccin nominal del personal acadmico universitario, pues, en virtud de los bajos salarios devengados tradicionalmente en la institucin, muchos profesores tenan dos y hasta tres nombramientos en una misma dependencia acadmica, fenmeno similar al que ocurri, posteriorniente, aunque en menor medida, c.on los trabajadores manuales y adnunistrativos (ver cuadros 3

Y 4)
Organizacin y estructura. Durante el perodo 1989-1994, dos rasgos caracterizan la ruta de los

cambios en la institucin. De un lado, el crecimiento del aparato burocrtico y la creacin o modificacin de diversas unidades acadmicas (centros de investigacin, escuelas y facultades) (ver cuadro 5). De otro, el inicio de un proceso de descentralizacin guiado por el proyecto de dividir a la universidad en una "red" de pequeos centros universitarios regionales y temticos.

Aunque aparentemente contradictorios, ambos procesos,

en realidad,

aparecen conlo

complementarios. Es decir, para poder impulsar un proceso de descentralizacin con posibilidades de xito, la rectora inici un proceso de centralizacin de las decisiones que posibilitara impulsar acciones estratgicas para desarrollar la discusin sobre una nueva estructura acadmica y administrativa orientada por la departamentalizacin acadmica y la desconcentracin y descentralizacin administrativa. As, mientras que durante los primeros tres aos de la citada administracin (1989-1992) se crean o reforman
32 unidades acadmicas y 24 unidades adniinistrativas (que dependan, en su gran mayora, directamente

de la Rectora y no de las escuelas y facultades), tambin se fueron tomando decisiones clave para iniciar un reordenamiento de la universidad que implicara un "proceso de transformacin interna y de sus funciones sin modificar su personalidad jurdica, desvirtuar su misin o alterar sus fines; con el propsito de lograr una mejor funcionalidad acadmico-administrativa y optimizacin del uso de los recursos" .-33 El resultado final de este proceso de reordenamiento estructural fue la creacin de una "Red Universitaria" compuesta por cinco centros regionales ubicados en diversas regiones del estado y cinco centros "temticos" ubicados en la zona metropolitana de Guadalajara. Dichos centros cuentan con su propio rector y sus propios aparatos administrativos, y estn organizados por divisiones y departumentos. Es decir, eri el curso de seis aos, la U . de G. pas de ser una institucin organizada tradicionalmente a una institucin altamente descentralizada, departamentalizada y funcionando bajo la forma de una "red" (UdeG, 1995). Vistos en su conjunto, los cambio sealados en algunos casos reforzaron tendencias del pasado y en otros modificaron el curso de ellas. Como veremos en el siguiente apartado, una visin panormica sobre el conjunto de los elementos que intervienieron durante el perodo analizado permite apreciar mejor las continuidades y los cambios que resuitaron de los complejos y opacos procesos de negociacin e

23 Uni\.ersidad de Guadalajara. Dictamen de la Comisin Especial para la Descentraliiacic>n del H. Consejo General ~irriversitario con respecto cie la propuesta de creacin de la Red Cniversitaria en Jalisco de la Lrniversidad de Guadalajara. Guadalajars. 30 de octubre, 1992. pg. 5 . (mec.) Para una re\isin nis detallada del proyecto de "Red universitaria", cfi.. U. de G. (Direccin de Planacin, Evaluacin y Desarrollo), Del gigantismo a la red universitaria. La descentralizacin posible 1990-1995. Guadalajara, EDUG. 1990.

interaccin entre los actores universitarios y entre stos y las agencias gubernamentales destinadas al impulso de las polticas de educacin superior.

4. Hacia un nuevo esquema de coordinacin i~istitucional

El anlisis precedente nos lleva a identificar algunas lineas o rutas de cambios que en diversos mbitos y dimensiones se realizaron durante la dcada analizada en la U. de G. Estas rutas indican el sentido de los cambios, y los mltiples encadenamientos que han ocurrido eiitre ellos para transformar de manera importante el rostro institucional y alguiias de las estructuras y dinnucas de las relaciones acadmicas, administrativas y polticas de la universidad en el perodo. Una reconstruccin del proceso de cambios ocurridos en la U. de G. permite trazar sintticamente algunas trayectorias y rasgos como los que aparecen en el siguiente cuadro:

Universidad de Guadalajara Principales cambios institucionales 1982-1994

DIMENSIN INTERNA AMBlTO LABORAL

DIFERENCIACIN NOTABLE ENTRE TRABAJADORES ADMINISTRATIVOS Y MANUALES RESPECTO DE ACADEMICOS. REGLAMENTACI~N DE INGRESO, PERMANENCIA Y P R O M O C I ~ N DE PROFESORES E INVESTIGADORES

AMBITO ACADMICO AMBITO FINANCIERO MAYOR IMPORTANCIA DE LOS RECURSOS0 EXTRAORDINARIOS FEDERALES DIRECTOS E INDIRECTOS (Fomes, SNI) BUROCRATIZACIN INICIAL, SEGUIDA DE UN LENTO PROCESO DE DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA. FORMALIZACIN DE RUTINAS Y PROCEDIMIENTOS, "DESPOLITIZACIN" DE ALGUNAS DECISIONES DEL SISTEMA, REFORMA A LA NORMATIVIDAD. REESTRUCTURACIN DE LAS RELACIONES POL~TICAS TRADICIONALES. RUPTURZ DE ANTIGUAS ALIANZAS. CENTRALIDAD DEL PODER

AMBITO ORGAN IZACIONAL

AMBITO POI-~TICO

gc~roe

LAS POLITICAS FEDERALES ACTIVAN EL PROCESO DE REFORMA. SE A C E N T ~ A N LOS RASGOS DE CONFLCICTIVID.. Y NEGOCIACI~NDE LAS RELACIOhiES CON EL GOBIERNO FEDERAL
AMBITO SOCIAL FORMALIZACIN DE INSTANCIAS DE PARTICPACI~N SOCIAL. M4YOR FLEXIBILLDAD PARA ACTUAR CON MECANISMOS DE MERCADO

Los cambios en perspectiva: la dimensin interna

Las transformaciones ocurridas al interior de las estructuras y las relaciones de la organizacin durante la dcada responden a mltiples intencionalidades y factores especficos. En los mbitos laboral,

acadmico, financiero, organizacional y poltico, reformas intencionadas y cambios relativamente inesperados se combinaron para producir nuevas estructuras de significaciones y de accin colectiva que consolidaron algunos procesos y modificaron el rumbo de otros. Las intersecciones de los diferentes mbitos de los cambios institucionales ilustran mejor dichos procesos. As, por ejemplo, la lenta diferenciacin de los trabajadores acadmicos y administrativos ocumda en el perodo no fue slo resultado del incremento del peso relativo del nmero de profesores, o de la aparicin e institucionalizacin de la figura del investigador en la U. de G., (ver cuadro 4), sino tambin del aumento de los recursos absolutos y relativos del presupuesto dedicado a las actividades propiamente acadmicas y a la expansin de los espacios y los proyectos que materializan las funciones de investigacin cientfica en la u n i v e r ~ i d a d La .~~ combinacin de estas transformaciones estructurales fue resultado tanto de una forma de intervencin institucional dirigida por grupos especficos, cciilo de los efectos de utia de las lneas maestras de las polticas dirigidas precisamente a estimular las actividades y los recursos de investigacin en las universidades pblicas durante el perodo, como son la creacin del

SNI o el apoyo financiero a las actividades respectivas que se encuentran en algunos de los programas
especiales del Pronaes o; con mayor claridad, en el Fomes. Lo que se perfila durante ste perodo en el mbito acadmico, es la creacin de las bases institucionales para la consolidacin y promocin de nuevas lites acadmicas que potencialmente actuarn eri la universidad como una fuente de poder en la orientacin de la organizacin. E s decir, la expansin de los cuerpos acadmicos en la institucin perila la constitucin de una "oligarqua acadmica" cuyos intereses especficos se activan frente a los intereses del Estado y del mercado. Esta oligarqua asume, ms all de las formas gremiales y corporativas que puedan respresentarla, un papel de la universidad, estrategico y aparentemente cada vez ms activo en la conduccin de diversos ~sulitos que pasan a desplazar el antiguo papel protagnico de las organizaciones gremiales y estudiantiles que en

24 El porcentaje del presupuesto total dedicado a la investigacin creci de 2.7% en 1983 al 17.9% en 1992. . N respecto, Guadalajara. 1993. p. cfr. Universidad de Guadalajara. La universi(lad en el espejo. Tercer e,jercicio de autoe~aluacin.
180.

el pasado reciente constituan el espacio orcanizado para los juegos del intercambio poltico en la universidad. En lo que respecta al mbito financiero, las polticas basadas, primero, en la figura del Estado previsor o planificador, y segundo, en el ascenso del Estado evaluador, dejaron su impronta en las formas de gestin y distribucin de los recursos pblicos en la universidad. El signo ms claro de sta modificacin resultan, por ejemplo, los recursos "extraordinarios" provientes de instrumentos como el Fomes, que pasaron a ocupar un lugar cada vez ms importante para que las universidades pblicas puedan ampliar sus mrgenes presupuestales y operar con ello transformaciones sustantivas en sus orientaciones y formas de organizacin. En el caso de la U. de G., la expansin del gasto dedicado a proyectos especiales que son congruentes con las lneas de polticas expresadas en los instrumentos sealados, indica una transformacin en el sentido anotado.2 5 En el mbito organizacional, se observa un claro proceso de burocratizacin acadmica y administrativa cuyo principal indiczdor es el crecimiento del aparato institucional dedicado al desempeo de las funciones sustantivas y de apoyo de la universidad (ver cuadro 4). Sin embargo, ello ocurri al lado de la creacin o modificacin de numerosos espacios acadmicos que permitieron materializar el crecimiento de las actividades de docencia e investigacibn de la institucin Ambas tendencias sugieren que la estrategia de reformas organizacionales pudo explicarse a partir de la intencin de ajustar en el a criterios de flexibilidad y mediano y el largo plazos la estnictura acadmica y administrativa de ac~ierdo eficiencia frente a los requerimientos gubernamentales y sociales 26 Adems, ello fue un proceso de

25 Los datos disponibles permiten observar un comportamiento errtico de los recursos de Fomes en la U. de G. para los aos 1991 a 1994, donde el porcent?.je que juegan en el total de los recursos przsupuestales de la institucin pas del 0.7596 en 1991 al 6% en 1992, para descender en 1993 al 4% y al 204 en 1994 (Lpez Zrate, 1996). Ello no obstante, dichos recursos fueron aplicados especlicamente a la "modernizacin" de reas estratgicas de la institucin. como son los proyectos relacionados con el mejoranueiito acadniico. el desarrollo de la investigacin cientfica y el posgrado. el o el incremento bibliotecario y las actividades de extensin y difusiii cultural. desarrollo de la informtica y computscin~ Al respecto, cfr. U. de G.. La universidad en el espejo, op. cit., pgs. 189-191.

26 Es el modelo de "red universitaria" el que gui la lgica de las transiomiaciones estructurales ocurridas sobre todo en el perodo 1989-1991. Al respecto. cfr.. U. de G.. "Red Universitaria en Jalisco de la Universidad de Guadalajan. (Proyecto inicial)". Guadalajara, Jal., 30 de octubre. 1992. (iiumeo.), 61 pgs.

ajustes "preparatorios" para la transicin a una estructura administrativamente descentralizada y acadmicamente departamentalizada. Pero las transformaciones organizacioriales ocurridas parecieron estar vinculadas tambin con la modificacin del esquema de las relaciones polticas que dominaron la vida acadmica y administrativa de la universidad durante casi dos dcadas. El desplazamiento de los antiguos actores de la vida institucional

y el agotamiento de algunas de las prcticas clientelares y patrimonialistas que caracterizaron la etapa de

masificacin y expansin institucional de la universidad, parece haberse constitudo en el factor que permiti la puesta en marcha de diversas reformas al aparato burocrtico y de la administracin de las funciones sustantivas. El saldo de este proceso fue paradjico. De un lado, se asisti a una tendencia a la formalizacin de rutinas y procedimientos administrativos que antes estaban sujetos a la discrecionalidad e infoimalidad de la relaciones polticas entre los lderes de las diversas corrientes polticas uiiiversitarias, y, por lo tanto, se "despolitizaron" muchas de las decisiones del sistema. Pero, de otro lado, tambin se concentr el poder de decisin acadmica y administrativa en la figura del rector, pues la ruptura de las antiguas alianzas que equilibraban el ejercicio del poder en la universidad se resolvi en la centralidad del poder de la rectora para llevar a cabo diversas reformas.'77

Los cambios en perspectiva: la dimensin externa

El fenmeno decisivo que en el mbito externo de la U. de G. caracteriza el perodo 1982-1994 fue, sin duda, el cambio en la orientacin de las polticas pblicas de educacin superior y el perfil de los instrumentos y mecmismos de instrumentacin de los mismos.
.

27 A lo largo de la dcada de los ochenta dos son las fuerzas que son paulatinamente desplazadas de los centros dc decisin poltico-adrmnistrativa de la universidad. De un lado, las identificadas con los sectores pristas mas tradicionales. Del otro. las identificadas con la militancia en partidos de izquierda como el PSLM. el PMS y, posteriormente. con el Partido de la Re~olucinSocialista (PRS), de dbil presencia poltica nacional. Ambas comentes resultaron ser las ms afectadas por el proceso de ajustes y reformas institucionales. Pero fueron tambin las organizaciones corporati~as las que resultaron afectadas por las reformas. La FEG es hoy una organizacin prcticamente inexistente (al igual que la Federacin de Profesores Universitarios) y el Sindicato de Trabajadores de la U. de G. juega. como hace tiempo. un papel marginal y subordinado frente la figura del rector general.

Las relaciones entre una organizacin compleja y conflictiva como la universidad, con las agencias gubernamentales encargadas de implementar las polticas, se resolvi en una reestructuracin de los campos de actuacin donde el gobierno federal y la universidad entablaron las negociaciones dirigidas a satisfacer tanto los reclamos presupuestales de la U. de G. como las intenciones planificadoras y evaluadoras gubernamentales. La actividad desempeada por la lite dirigente de la universidad en instancias como la ANUIES o la Comisin Nacional de Evaluacin de la Educacin Superior (Conaeva), constituyen el registro de algunas de esas reestructuraciones.2 8 Finalmente, las relaciones de la universidad con la sociedad y con el mercado durante el perodo comienzan a cambiar de manera lenta pero consistente. La formulacin de una estrategia con arreglo a la demanda de los servicios universitarios y no con arreglo a la oferta de los mismos, se desarroll por diversos frentes. El impulso a sistemas de educacin abierta y continua, la firma de convenios con empresas para el desarrollo de proyectos especficos de vinculacin, o la creacin de patronatos y consejos sociales donde participan diversos sectores de la sociedad en algunas de las decisiones institucionales, constituyen algunas de las seales que perfilan un cambio en la direccin apuntada.

Las esferas de la reforma

Analticamente pueden distinguirse tres grandes tipos de cambios en la Universidad de Guadalajara. Los primeros tienen que ver con la esfera de las relaciones polticas y del gobierno de la institucin; los segundos pertenecen a la esfera de las estructuras acadmicas; finalmente, el tercer tipo de cambios tienen que ver con la esfera organizacional de la universidad.

28 La participacin del propio rector y de varios funcionarios de su administracin en diversas comisiones nacionales formadas tanto por incioriarios de la Subsecretara de Educaciii Superior e Investigacin Cientfica de la SEP como de la ANUiES y de las universidades pblicas. fue la evidencia ms importante del inters de la lite reformadora de la U. de G. por construir nuevas arenas de negociacin que le permitieran influir en algunas decisiones de polticas. Entre las diversas comisiones en las que participaron los funcionarios de la U. de G.. figuran la Comisin Nacional de Evaluacin y la Comisin Nacional de Financianuento. es dccir. las dos reas claves para la formulacin de las polticas federales.

Es importante sealar que estas transformaciones fueron consolidadas con la reforma a la Ley Orgnica universitaria en diciembre de 1993 (que sustituy a la Ley vigente desde 1952), y con la promulgacin de un nuevo estatuto jurdico institucional.

Esfera poltica y de gobierno

El eje de los cambios en esta esfera consisti en el reordenamiento de la estructura de poder y las relaciones polticas internas. La principal novedad en ste mbito fue el rompimiento de una forma de "hacer poltica" en la universidad que se basaba en las relaciones entre los diferentes lderes formados al interior de la hoy prcticamente extinta Federacin de Estudiantes de Guadalajara. Ello, sin embargo, fue un resiiltado indirecto del proceso de transformaciones que lentamente se haban acumulado al interior de la estructura poltica formal e intorinal de la universidad. En su lugar se asisti a un proceso de sustitucin de los actores polticos tradicionales y a una recomposicin de las alianzas entre la nueva lite dirigente y el resto de las corrientes polticas que posean a!gn peso especfico en la universidad. El rasgo central y relativamente novedoso de las relaciones polticas de la institucijn es que stas se descentralizaron significativamente y se desenvuelven alrededor de la figura del rector de cada uno de los Centros Universitarios, que acta no slo como el fiel de la balanza en los conflictos internos, sino tambin como el impulsor de cambios que permitan conservar los equilibrios institucionales en la universidad. A una situacin de elaboracin de consensos extra-institucjonales que dominaba la toma de decisiones hasta mediados de la dcada pasada, le sustituy una situacin donde !a toma de decisiones adquiere un perfil jerrquico-burocrtico, que corre formalmente por los canales institucionales pero que tiene su ceiitro de gravedad en la figira del rector y, en oca5iones extremas, del rector general y en diversos rganos colegiados. De esta manera, el poder unipersonal de estas figuras constiti?ye un resgo significativo que alter los equilibrios establecidos en el pasado reciente, y subordin a las diversas corrientes universitarias a su mbito de control formal. La descentralizacin signific especficamente un reordenamiento de los grupos polticos universitarios en tomo a objetos de inters colocados en nueve espacios universitarios (Centros propios rganos de gobierno y de decisin acadmica y universitarios), que cuentan con s ~ s

administrativa, Muchas demandas especficas de cada centro (entre las que se encuentran, por ejemplo, la elaboracin y ejercicio del presupuesto anual correspondiente, la incorporacin de profesores e investigadores, la seleccin de los alumnos de nuevo ingreso, nombramioento de fiincionarios y

directivos acdnicos y admiiuostrativos, o la administracin de las actividades acadmicas), y pueden ser atendidas, en su mayora, por los rganos propios del Centro, cuyos criterios generales so11 formulados y coordinados por la administracin central de la universidad. Ello significa que la poltica sufi-i un proceso de re-localizacin en uns estructura descentralizada, en la cual se generan nuevas tensiones institucionales. Un apoyo decisivo para la transicin hacia este nuevo esquema de gobernabilidad institucional fue la aprobacin, por parte del Congreso local, de una nueva Ley Orgnica para la U. de G., el 31 de diciembre de 1993. En esta se legaliza el diseo de las reformas que lentamente se haban comenzado a instrumentar entre 1990 y 1993, y donde se incorpora explcitamente la autonoma e la universidad para elegir a su autoridad mxima, el rector general. El cambio significa que el Consejo Universitario puede elegir al rector de la universidad sin la intervencin del gobernador del estado. Como fue mencionado ms arriba, el gobernador, en la antigua Ley, tena la facultad de designar al rector de entre una tema propuesta por el Consejo Universitario. Con la reforma a la Ley Orgnica, esta facultad fue transferida al mximo rgano de gobierno de la U . de G. La influencia directa de las polticas federales en ste mbito fue prcticamente nula. Ella, en todo caso, jug un papel simblico en trminos de que sus orientaciones generales fueron empleadas por la lite reformadora como un recurso de legitimacin interna de sus propias propuestas de cambio, pero tambikn como un instrumento de diferenciacin poltica interna respecto de sus adversarios.

Cambios en la esfera acadmica

Quiz el rasgo ms significativo de los cambios en esta esfera fue la creacin de una incipiente "oligarqua acadmica". El proceso de profesionalizacin acadmica que se sigui despus de la instrumentacin de un programa de homologacin salarial de profesores e investigadores de la U. de G. con relacin a otras instituciones universitarias del pas, afianzado con la creacin de un instrumento que

reglamenta la permanencia y promocin de esta franja laboral de la universidad, permiti durante el perodo analizado avanzar en la formacin de una masa de acadmicos que han ocupado cada vez ms un papel relevante en las decisiones institucionales. 2 9 ello ~ hay que agregar los efectos del SNI en la universidad, pues stos influyeron en la gnesis de una lite de acadmicos que ocupan sitios clave en la estructura acadmica y administrativa de la institucin.3O Otra de las reformas importantes en esta esfera consisti en la incorporacin de la investigacin cientfica como una funcin no solamente declarativa de la universidad. El crecimiento del aparato acadmico y administrativo del subsistema de investigacin cientfica de la universidad fue un rasgo congruente con la formacin de una "oligarqua acadmica". Asimismo, el aumento de los recursos financ.ieros dedicados a esta funcin permiti una relativa reorientacin de la estiuctura institucional, movimiento no exento, sin embargo, de un claro proceso de burocratizacin de lo acadmico. Por otro lado, la transicin de un sistema acadmico basado en escuelas y facultades hacia un sistema departamental, reorden los campos de la docencia, la investigacin, y la extensin y difusin cultural. La figura del profesor-investigador adquiri centralidad en la nueva estructura acadmica, y se asisti a un proceso de "reconversin" de la planta acadmica de la universidad. La lgica de esta tranformacin se bas en la consideracin de que una planta acadmica profesionalizada y calificada, es la base de un proceso de mejoramiento institucional de los "productos" universitarios como la formacin de profesionales, el desarrollo de la investigacin y el posgrado, y las actividades de extensin y difusin de la cultura. En esta lgica, la estructura departamental se consider como adecuada para instrumentar los cambios congruentzs con la lgica de las reformas institucionales diseadas entre 1989 y 1993 Los "ensamblajes" que se pueden identificar en ste mbito entre las polticas y las reformas son: la incoi poracin de programas de estmulos acadCmicos; el incremeiitd de la importancia institucional de las actividades de investigacin; la instrumentacin de cambios en los modos de estructuracin de las

29 Algunos datos registran ese crecimiento: de 62 investigadores que existan en 1982 se pas a 926 en 1994, de los cuales 117 estaban registrados en el SNI (Dipled, U. de G.. 1994) El perfil del actual rector general y varios de los rectores de los centros unit.ersitarios regionales y temticos, as como 30 de varios fuiicionarios que ocupan los puestos de primer nivel de direccin de la administracin. reflejan estz perfil.

actividades acadmicas, que permitieron pasar de esquemas aparentemente rgidos a esquemas presumiblemente ms flexibles. Instrumentos de polticas federales conlo el Fomes, el SNI, o el Supera, jugaron un papel relevante para orientar las decisiones en ste mbito, y ellos fueron empleados, para emplear la terminologa de Hood, como "recursos de tesoro", es decir, instrumentos que indujeron cambios institucionales a partir del condicionamiento del acceso a determinados fondos federales a cambio de efectuar cambios en ciertas reas del desempeo institucional.

Cambios en la esfera organizacional

En ste mbito, la transformaciones en la estructura adniinistrativa se constituyeron como las caractersticas iniciales del proceso de reformas. En el perodo analizado es muy clara la tendencia a la hiperburocratizacin de la administracin universitaria. Ello se debi en parte al lento desmantelamiento de las relaciones polticas universitarias fundadas en la existencia de zonas burocrticas controladas por los lderes de las diversas corrientes universitarias, y a su sustitucin por mecanismos de fortalecimiento del poder del rector que pasaron por la expansin del aparato administrativo. Si11enibargo, en el perodo 1992-1994 se desarroll una estrategia de desconcentracin regional y de descentralizacin de las decisiones destinada precisamente a combatir, entre otros problemas, esta excesiva burocratizacin. Pero, sin duda, el rasgo ms notable de los cambios en la organizacin de la universidad estriba en la descentralizacin funcional y en la desconcentracin regional. Para una institucin formada por ms de
200 mil estudiantes y una comunidad laboral y acadmica de casi trece mil personas, la centrlizacin de

las decisiones y la rigidez administrativa resultaban una fuente constante de irieficiencia institucional. Pero el ftnmeno tambin era producto de la centralizacin poltica de las decisiones, los recursos y las funciones ~n un reducido espacio icstitucional, dominado por una lite de poder interesada fundanientalniente en mantener el status qzro, y no en el desarrollo acadniico de la universidad. En estas circunstancias, la reforma organizacional fue un proceso asociado a un cambio poltico interno, donde la descentralizacional funcional y la desconcentracin geogrfica fue acompaada por la formacin de un nuevo esquema de relaciones polticas internas. En estas condiciones, las reformas se

orientaron a la transicin de antiguo modelo "poltico" de toma de decisiones, centralizado y vertical, hacia un modelo jerrquico-burocrtico, descentralizado y desconcentrado. Esta transicion significa pasar de modelos de negociacin cara a cara entre las lites sobre casi cualquier aspecto relacionado con el funcionamiento acadmico y administrativo de la universidad , donde los lderes de las diversas corrientes establecan territorios dominados por cada uno de ellos y las decisiones fluan de manera centralizada y vertical, hacia modelos donde las decisiones y la distribucin de los recursos son producto de normas y reglas explcitas y despersonalizadas, que fluyen por estructuras formalizadas, que se localizan en diversos puntos del sistema global. Por otro lado, la reforma de la organizacin fue acompaada de la instrumentacin de un sistema de planeacin y evaluacin del desempeo institucional. Este sistema tiene su origen en la creacin, en 1976, del antiguo Departamento de Planeacin y Desarrollo, dependencia creada para preveer el crecimiento de la U. de G. as como de anticipar los requerimientos del mismo. Esta dependencia se transform en 199 1, en la administracin del rector Padilla, en la Direccin de Planeacin, Evaluacin y Desarrollo (Dirpled), como instancia orientada hacia la instrumentacin de las reformas organizacionales, pero tambin como una instancia de enlace entre las agencias educativas federales y la U. de G. para fortalecer los mecanismos de planeacin y evaluacin institucional.3 1 Aqu, la influencia de las polticas federales en los cambios organizacionales se concentr en el acceso a fondos recursos especiales y extraordinarios contemplados en algunos programas del Fomes. Sin embargo, fue la influencia de los modelos canadiense y estadounidense muy importante para el diseo de los cambios en la organizacin, ya que, de hecho fueron consultores de la O.U.I. (Organizacin Universitaria Interamericana), con sede en Qubec, quienes permanentemente asesoraron a las autoridades en el diseo del modelo de red universitaria, as como de los mecanismos de coordinacin, planeacin y evaluacin de su desarrollo.

31 Un anlisis puntual del papel de la Dirpled en este proceso. se encuetra contenido en el testo de Lorena Hernndez (1996 ).

Consideraciones finales

Al finalizar la administracin padillista en marzo de 1995, los cambios instrumentados en varias

esferas apenas comenzaban a generar algunos efectos. Con un nuevo marco jurdico, que sentaba las bases legales para la descentralizacin universitaria, la departamentalizacin de la vida acadmica, y la creacin de nuevas figuras de gobierno y autoridad en la estructura de la misma, el panorama

institucional pareca haber cambiado profuiidamente en comparacin con el inicio de la misma administracin, en 1989. Un rector fortalecido, que haba logrado cohesionar a su alrededor la simpata

y el prestigio externo e incrementar su legitimidad poltica interna, apareca como ganador de una
contienda poltica interna donde los dirigentes de los viejos grupos universitarios haban sido desplazados,

y su hegemona en la universidad era prcticamente indisputada.

La FZG prcticamente despareci del escenario universitario, cuando en 1993 una nueva agrupacin estudiantil, la Federacin de Estudiantes Universitarios (FEU), gan, en un refrendum

interno, la representacin estudiantil universitaria, y los dirigentes de la nueva organizacin estudiantil entablaron una relacin de negociacin y cooperacin con las autoridades, a diferencia del lenguaje belicoso y descalaificador de la otrora poderosa FEG. El Sindicato de trabajadores administrativos y la Asociacin del personal acadmico, eran encabezadas por dirigentes que reconocan en el rector Padilla al interlocutor legtimo de sus demandas, y con el que mantenan un trato, en tminos generales, cordial. Esta situacin, sin embargo, encerraba nuevas tensiones institiicionales en el mbito poltico. La descentralizacin de los poderes y figuras de autoridad, representaban una un estmulo a la competencia entre los grupos para acceder a los nuevos puestos de direcci+n en la universidad, y ello gener una dinmica reconstitutiva en las redes de poder universitarias. Lo acadmico, formalmente el centro de las reformas ionstmmzntadas, se encontraba en un perodo de incierto, pues muchas decisiones relacionadas con ello (recursos, polticas de admisin estudiantil, reglsmentacin de los cuerpos colegiados, "reconversin" de una planta acdmica acostumbrada a seguir inercias y actitudes tradicionales, vacos en aspectso especficos como la vinculacin eficaz y prctica entre docencia en investigacin, etc.), permanecan aplazadas, o ni siquiera muchas de ellas haban sido consideradas con precisin

Si bien es cierto que las reformas haban cambiado formalmente el "rostro" institucional de la U. de G., era preciso sealar la nueva agenda de la reforma universitaria, que permitiera observar con mayor precisin los desafios inmediatos, las ambigedades y los no pocos vacos dejados por la reforma de los aos 1989-1995. Sin embargo, ello escapa a los propsitos de esta seccin, por lo que es necesario hacer una breve recapitulacin del proceso en el perodo previamente delimitado, esto es, los aos que van de 1982 a 1994.

En trminos generales, los cambios instrumentados en la U. de G. respondieron, fundamentalmente, a causas internas. El agotamiento de un esquema de desarrollo institucional llevado a cabo bajo los patrones de crecimiento no regulado y t. organizacin anrquica, y la fatiga de una frmula de i~itercambios polticos que subordinaba el desarrollo institucional a los acuerdos entre grupos y coirientes en el seno de una poderosa corporacin poltica (la FEG), son los procesos que alimentaron la formacin de un grupo reformador que elabor un proyecto de cambios orientado no slo a la reorganizacin funcional y administrativa de la univeridad, sino tambin para crear un nuevos marco de reglas institucionales que le permitieran desarrollar su influencia en la conduccin poltica de la universidad. El proceso de reformas tuvo una doble vertiente: una reforma estructural y una reforma poltica de las reglas de ejercicio del poder y de sus actores institucionales. La primera cristaliz en cambios en las tres esferas del desempeo institucional, que colocaron en un nuevo escenario a los actores y a las organizaciones de la universidad. La segunda, implic un reequilibramiento poltico de las fuerzas internas, que signific la creacin de un nuevo mapa poltico interno, donde las figuras de autoridad formal comenzaron a desplazar a los antiguos liderazgos corporativos o patrimonialistas. Parece claro que la reforma poltica fue condicin de la reforma estructural de la universidad en el perodo 1989-1994. Sin embargo, la segunda h e posible por la acumulacin de varios cambios precedentes en la esfera de la organizacin y de la esfera acadmica, que se fueron desarrollando desde la

primera mitad de la dcada de los ochenta, cuando una nueva lite dirigente fue construyendo un discurso reforniador centrado formalmente en lo acadmico. Las polticas federales jugaron un papel relevante en este proceso de cambio, pues abrieron nuevos campos de negociacin presupuesta1 entre la universidad y las dependencias federales encargadas de instrumentarlas. Las viejas lites universitarias no captaron las seales del cambio, cosa que fue aprovechada por las comentes renovadoras que disputaban el poder a las primeras, y que les permiti construir una imagen de prestigio externo y legitimidad interna, al convertirse en los interlocutores formales de los decisores de polticas en sus relaciones con la U. de G. En este caso, los "ensamblajes" o articulaciones entre las polticas y los cambios, fue un proceso denso y conflictivo. La multiplicacin de las arenas de negociacin y los apremios polticos de un grupo que disputaba abiertamente el poder institucional con grupos antes aliados a l, gener una lgica poltica donde la negociacin con el gobierno federal era una puerta de zcceso a la legitimacin de los intereses de la lite reformadora jalisciense. En esta circunstancias, los instrumentos fedrales fueron "utilizados" por las autoridades de la U. de G. como fuentes de recursos adicionales que representaban, adems, recursos de poder para mejorar las condiciones de negociacin interna del propio grupo reformador. Un factor importante en el fortalecimiento de la capacidad poltica del grupo reformador fue el papel del gobierno estatal local. Respetuoso de la autonoma de facto que gozaba la universidad, el gobernador no intervino en los conflictos internos, pero siempre apoy pblicamente a las ziutoridadss , en especial, al rector. Adems, jug un papel relevante ante las dependencias federales para las negcuiaciones presupuestarias o para la consideracin de recursos y apoyos adicionales a la universidad. Todo ello, con el objetivo poltico de estabilizar a la universidad, y evitar que sus conflictos internos trascendieran las fronteras universitarias. Este tcito apoyo del gobierno local a las decisiones tomadas por los grupos universitarios, se haba manifestado desde la eleccin misma de Padilla Lpez como candidato a rector de la U. de G. Respetuoso de las formas tradicionales del designacin del rector por parte del gobernador en turno, Coso Viudaum haba designado a Ral Padilla porque l encabezaba la tema propuesta por el Consejo General Universitario, lo que constitua, en los cdigos tradicionales de la relacin entre la Universidad y

el gobernante en turno, la seal de que el primero en la lista deba ser elegido por el gobernador. Ello quedaba en evidencia por el hecho de que uno de los candidatos para ser elegido como rector de la universidad del propio gobernador, Jos Manuel Correa, ex-secretario general de la institucin, haba sido promovido por el propio Coso como su propio prospecto. Sin embargo, al no resultar electo por el Consejo, el gobernador design a Correa como Jefe del Departamento de Educacin Pblica, mxinia instancia de coordinacin del gobierno estatal en la materia, lo que expres la intencin del propio gobierno estatal de equilibrar la distribucin del poder local entre los distintos grupos universitario Por otro lado, las evidencias del apoyo explcito del gobernador al rector Padilla y a sus proyectos de reforma fueron mltiples. An despus de la renuncia de Coso Vidaurri como gobernador del estado, debido indirectamente a las secuelas polticas de las explosiones del drenaje de la ciudad de Guadalajara del 22 de abril de 1992, el gobierno local continu coi1 su apoyo a varios proyectos de la LT. dc G. Ello significa que el proceso de reforma universitaria fue apoyado por el gobierno y los poderes locales, en condiciones de fortaleza del grupo reformador de la universidad, un rasgo distintivo en comparacin con procesos de cambio como los de Puebla y Sonora, mismos que pasaremos a examinar a continuacin.

CUADRO 1
Universidad de Guadalajara Evolucin de la matrcula total (1983-1994)

@o
1983

MATRCULA 186 092

CRECLMIENTO ANUAL (9'0)

---

FUENTES: LuUnii~ersidad Ho-y, EDUG, 1991.; S E P / h W E S , Datos Bsicos de In Educaciti Superior. Universidades pblicas. Mxico, 1992, 1993, 1994..

CUADRO 2 UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA Evolucin de la matrcula por nivel educativo 1983-1994

m
112 981 115 125 116 061 117 044 11? 961 123 423 113 604 84 769 80 954 93 038

BACHILLERATO

TECNICO 11 473 11 590 11 857 12 205 12 498 12 879 13 288 13 573 14 446 18 750 9 328 11 698

TOTAL 186 092 190 124 195 093 201 002 203 307 206 101 211 072 215 913 210 201 195 024 175 094 179 704

FUENTE: Ibid

CUADRO 3 Universidad de Guadalajara Crecimiento del personal acadmico y administrativo 1982-1994

PERSONAL ADMVO. 3 753 4 143 4 529 4 737 4 797 4 997 5 204 5 434 S.D. 7 982 6 174

S D.

TOTAL 11 110 10 287 11 189 11 759 12 144 12 635 13 114 14 678 S.D. S.D S.D. S.D.

FUENTES: Direccin de Planeacin, Evaluacin y Desarrollo, U, DE G.; Bustos, G. "Expansin de la educacin superior pblica y su poltica de financiemiento. La Universidad de Guadaiajara 1960-1985", en S. Acosta (coord.), Jalisco desde Iu Re~~ulucin, vol. XI, tomo 11, Universidad de Guadalajara, 1988.

CUADRO 4 Universidad de Guadalajara Evolucin del personal acadmico 1982- 1994 miveles medio superior, superior y posgrado)
TOTAL 7 357
-

FUENTE: b i d .

CUADRO 5 UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA Cambios en la estructura acadmica y administrativa 1983- 1992

~~~~~~~

LMDADES ACADE~AS LNIDADES .4DbIhiISTRATIV i 1 AS i TOTAL 1 -

NUEVA CRE ACIN 1983-1988 11

1988-1992 19 14

l l

o
11

MODIFICACI~N 1983-1988 1 11
3

1989-1992 13 10

(
1

TOTAL
54 27

Fuente: Elaboracin propia en base a los dictmenes de creacin y modificacin de dependencias universitarias. Oficiala Mayor de la Secretara General de la U. de G. (Documento interno, agosto, 1992).

CUADRO 6 Universidad de Guadalajara Composicin del presupuesto segn fuentes 1982- 1994 (%)
'

SUBSIDIO FEDERAL SUBSIDIO ESTATAL INGRESOS PROPIOS

55.26 48.23 49.3 43.44 49.41 50.82 50.61 47 49 54 53 54 49
I

TOTAL
100 100 1O0 1O0 1O0 100 100 100 100 1O0 1O0 100 1U0

l1 : : ::
i
42 45

39.84 46.18 44.07 49.14 45.56 47.02 46.77

4.88 8.71 6.55 5.4 5.02 2.14 2.6 9 10 6 4 4 6

1
1

FUENTES: 1982- 1985: Direccin de Planeacin, Evaluacin y Desarrollo. Universidad de Guadalajara; 1989-1994: Certidumbre y Esperanza. Plan institucionul de Desalrollo 1995-2031, Universidad de Guadalajara.