Marco poltico e institucional

Ms vale prevenir que lamentar

Las cuencas y la gestin del riesgo a los desastres naturales en Guatemala

Presentado por: Isabel Aguilar Umaa Basado en los estudios de: Ogden Rodas, Silvel Elas y Wilson Castaeda. Diseo portada Angela Morales Diagramacin: Gudy Gonzlez Correccin estilo: Jaime Bran Impresin: Serviprensa S.A. 3a. avenida 14-62 zona 1 Telfonos: 2232-0237, 2232-5424 e-mail gerenciageneral@serviprensa.com Guatemala, diciembre de 2007

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NDICE
Presentacin del Representante de la FAO en Guatemala Presentacin del Ministro de Agricultura, Ganadera y Alimentacin Introduccin .........................................................................................................9 Cuencas hidrogrcas: En qu consiste la problemtica actual? ..................11 Qu son las cuencas hidrogrcas? Del concepto biofsico al concepto socio ambiental ........................................15 En qu consiste el buen manejo de cuencas hidrogrcas? .........................17 La gestin de riesgo a travs del manejo integrado de cuencas .....................21 Guatemala: polticas pblicas con injerencia en el tema de cuencas..............26 Principales recomendaciones ...........................................................................33 A manera de conclusin ....................................................................................40 Glosario ..............................................................................................................42 ndice de siglas ..................................................................................................44 Referencias bibliogrcas..................................................................................45

PRESENTACIN
Ian Cherrett Representante FAO-Guatemala
cha una estrategia de construccin de polticas de cuencas solicitando el apoyo de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), entre otros actores. A continuacin se elaboraron una serie de documentos como producto de un proceso conjunto de actores liderado por el MAGA, el cual reeja una creciente conciencia sobre lo requerido para parar, detener e invertir los procesos arriba mencionados. Para la materializacin de las acciones de manejo de cuencas hidrogrcas, directas o indirectas, se recurre a conceptos, herramientas y mtodos, en los mbitos del estudio, diagnstico, planicacin, intervencin y evaluacin de las acciones. Todo ello orientado a lograr cambios en los patrones de uso, manejo, mejoramiento y conservacin de los recursos (naturales o construidos) y de las condiciones socio-ambientales que facilitan o permiten estos cambios. Actualmente se entiende que una estrategia exitosa de manejo de cuencas requiere tener una participacin plena de la poblacin afectada desde el inicio, ya que un enfoque puramente tcnico no es suciente, reconociendo que
1 2 3 Datos del Sistema de Informacin Geogrca (SIG)-Coordinacin Nacional de Reduccin de Desastres (Conred). dem Estimacin de la Comisin Econmica Para Amrica Latina (CEPAL) sobre el impacto de la Tormenta Tropical Stan, desglose de daos y prdidas, 2005.

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uatemala, como muchos pases, enfrenta un proceso inexorable de degradacin de sus cuencas. Esto es un reejo de varios factores complejos asociados a un crecimiento fuerte de la poblacin rural. Los modelos de explotacin y uso de la tierra, un proceso de continua deforestacin, un clima de creciente inestabilidad y hasta la forma en que se est construyendo la infraestructura, sobre todo los caminos rurales, son algunos de los factores asociados con este proceso.

La Tormenta Tropical Stan puso en alerta las implicaciones de este deterioro para la sociedad guatemalteca, con lluvias de 400 a 500 milmetros que dejaron 669 personas fallecidas1; 3,510 desplazados2; Q 591 millones de daos y prdidas en la produccin agrcola, y daos en la infraestructura valorados en Q 3,396.3 millones3. A raz de esta alerta, el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (MAGA) puso en mar-

el manejo sostenible de una cuenca depende esencialmente de sus moradores y que la sostenibilidad de las polticas del manejo de las cuencas est en manos de su poblacin rural, y sta es quien debe ser concientizada para asumir el

protagonismo sobre el manejo de sus propios recursos. Sin esto, ninguna intervencin externa lograr sus objetivos. En base a este reconocimiento han surgido una serie de prcticas metodolgicas, enfoques y estrategias basadas en la generacin del protagonismo de las familias ms humildes en las zonas ms degradadas. Se ha identicado que, al menos en Centroamrica, s existe un conjunto de prcticas que permiten que el sistema agrcola y ganadero, de lo que se conoce como la zona agro-ecolgica de maz y frjol, sea manejado con sistemas sostenibles. El reto que actualmente est enfrentando Guatemala para garantizar un manejo sostenible de sus cuencas no es tcnico, en general, esos conocimientos existen, es poltico-social. Se requiere la concienciacin y movilizacin de la poblacin, la que vive en las cuencas es consciente de la degradacin, su problema es que no encuentra los mecanismos, ni las instituciones adecuadas para la adopcin de las prcticas culturales requeridas para cambiar este proceso. Todo esto est muy relacionado con los incentivos sociales y econmicos predominantes y las debilidades en los enfoques institucionales a todos los niveles, incluyendo los del Gobierno central. En el caso de Guatemala no existen polticas especcas para el manejo de cuencas hidrogrcas, sino ms bien lo que existe (abundantemente), son polticas pblicas y de tipo sectorial

a las cuales se recurre para operar las acciones de manejo de cuencas hidrogrcas. Teniendo presente un escenario de lo que signica este enfoque de planicacin e intervencin en el territorio, puede realizarse un examen de cmo las polticas contribuyen o limitan el alcance de los requerimientos del manejo de cuencas hidrogrcas. Es en este mbito donde este documento pretende hacer una contribucin hacia aquellas acciones de manejo de (micro) cuencas hidrogrcas planicadas o ejecutadas en el pas, mostrando que en materia de polticas: 1) El pas cuenta con una serie de lineamientos -explcitos- a los que se puede recurrir para la operacin de acciones de manejo de cuencas. 2) Se determina que los marcos de poltica no siempre contribuyen al denominado manejo integral de las cuencas, dado que generan vacos, contradicciones o sobre posiciones. 3) Se propone que un buen inicio para contribuir al manejo de cuencas hidrogrcas lo constituyen la accin de revisin y ajuste de polticas (pblicas y sectoriales). Y 4) Se proponen algunas acciones con el n de tener una poltica especca para el manejo de cuencas hidrogrcas. Para la FAO es satisfactorio contribuir con este aporte, esperando que el mismo pueda ser utilizado en el (re) diseo y evaluacin de futuras polticas que contribuyan a los propsitos de una estrategia de manejo de cuencas hidrogrcas, particularmente en materia de reduccin de vulnerabilidad a desastres naturales.

PRESENTACIN

INTRODUCCIN

pisodios recientes de dolor generalizado y agudo dramatismo, tales como la sequa que se vivi en el Oriente de Gua-

temala en 2002, el paso de la tormenta Stan, en 2005, o los recurrentes eventos de sequa o inundacin que se suceden ao tras ao, han sembrado una voz de alarma que nos induce a considerar qu podra pasar si el deterioro ambiental y, en l, el deterioro de las cuencas hidrogrcas contina su ritmo ascendente y acelerado. Lamentablemente, dicha voz va perdiendo intensidad en la medida en que pasa el tiempo y los sucesos se agolpan en la dinmica social y poltica del pas. Pareciera, entonces, que la preocupacin se generaliza cuando la crisis estalla, en desmedro de una cultura preventiva que sea ms consciente de la realidad que representan las numerosas amenazas que permanecen latentes en el pas. Y es que la problemtica sigue estando all, pues continan las circunstancias y causas que han dado origen a la devastacin y el desastre. En otras palabras, continan las circunstancias biofsicas, socioeconmicas e institucionales que condicionan el alto grado de vulnerabilidad del pas frente a amenazas de diversa ndole, particularmente las de origen climtico. Tras el paso de la tormenta tropical Stan, un acucioso estudio evidenci la necesidad de procurar el Mejoramiento de la gestin am-

biental y los programas integrales de manejo de cuencas (a mediano y largo plazo) enmarcados en estrategias sociales que generen ingresos por servicios ambientales a nivel de la comunidad: progresiva reconversin productiva a procesos ms sostenibles.1 Se destac, claramente, el vnculo que existe entre las cuencas hidrogrcas y la vulnerabilidad frente a desastres naturales. Por ello, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) ofrece el presente documento, en el cual se plantea la necesidad de emprender un esfuerzo nacional en diferentes niveles, que permita lograr una gestin integral de las cuencas hidrogrcas, con miras a la reduccin de vulnerabilidad frente a desastres naturales, particularmente aquellos de origen climtico. Una gestin integral implica tomar en consideracin los vnculos que existen entre el entorno biofsico y la dinmica social, poltica, econmica y cultural que se suscita en l. Tambin conlleva considerar los niveles de coordinacin que privan en las relaciones entre instituciones del Estado, y entre stas y el sector privado, la sociedad civil organizada, los gobiernos locales, los pueblos indgenas y la ciudadana en general. Implica, nalmente, la consideracin

CEPAL, 2006. Evaluacin de los daos por la tormenta Stan. Informe de consultora.

de temporalidades: el pasado y el presente con visin prospectiva, en aras de evitar un mayor deterioro ambiental, fomentar la resiliencia de los ecosistemas y, a la vez, lograr el desarrollo sostenible y sustentable, pensando en las generaciones por venir. Todo ello, tambin con la nalidad de mejorar los medios de vida con que cuenta el pas y reducir de manera ms adecuada los escenarios de riesgo frente a desastres. Para lograr los propsitos que se plantean, el presente documento ofrece un panorama somero acerca de la problemtica actual que enfrentan las cuencas hidrogrcas y las instituciones de una u otra forma vinculadas con su manejo. Tambin se hace una breve referencia acerca de lo que son las cuencas hidrogrcas y qu es lo que hoy en da se considera como un buen manejo de ellas. En esta seccin

del proyecto Asistencia de emergencia para la rehabilitacin del sector agrcola y de los pequeos productores y pescadores afectados por la tormenta Stan.2 Entre dichos estudios destacan: Marco poltico e institucional relativo al manejo de cuencas hidrogrcas en Guatemala para la reduccin de la vulnerabilidad a los desastres naturales de origen climtico (2007).3 Marco de coordinacin institucional del manejo de cuencas para la gestin de riesgos (2007).4

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se incluye una serie de reexiones que ilustran la manera como puede llevarse a cabo la gestin de riesgos a travs del manejo de cuencas. Luego, se comparte un anlisis acerca de las polticas pblicas que en Guatemala estn vinculadas con el tema de cuencas, para concluir con una serie de recomendaciones que podran mejorarlas, fortalecerlas e incluso ampliar su radio de accin. En este sentido, el documento que ahora se presenta constituye un aporte al debate sobre esta importante temtica, debate que, por diversas razones, ha sido postergado, pero ya no puede continuar as, sobre todo si se considera que la problemtica de las cuencas hidrogrcas ha cobrado dimensiones verdaderamente alarmantes, tanto en lo econmico como en lo social.

Los referidos informes constituyen una base amplia y acuciosa de anlisis e investigacin sobre la temtica. Por su parte, el presente documento ofrece una sntesis que obedece a la necesidad de difundir el tema entre un pblico no necesariamente especializado en la materia. Se espera, de esta manera, generar mayor conciencia sobre la necesidad de emprender acciones efectivas en torno al manejo integral de cuencas hidrogrcas; tambin se pretende brindar aportes concretos que ilustren sobre posibles estrategias a seguir. Si se logra algo de lo propuesto, el esfuerzo estar plenamente justicado y se habr sembrado una semilla que, con condiciones prsperas, podr germinar felizmente, a favor del buen manejo de recursos naturales, el ambiente y la poblacin guatemalteca.

TCP/GUA/3005 (E). Este estudio fue preparado por el Ing. Ogden Antonio Rodas Camas con la colaboracin del Ing. Wilson Castaeda y el Dr. Silvel Elas, todos consultores de la FAO. Este estudio fue preparado por el Dr. Silvel Elas, consultor de la FAO.

Finalmente, es necesario puntualizar que el documento se basa principalmente en una revisin exhaustiva de estudios elaborados en el marco

CUENCAS HIDROGRFICAS: EN QU CONSISTE LA PROBLEMTICA ACTUAL?

or su posicin geogrca y caractersticas geomorfolgicas, Guatemala posee una serie de ricos y variados ecosistemas, los cuales constituyen la base de su oferta natural en materia de bienes y servicios. Esta relativa riqueza de recursos naturales, combinada con las caractersticas socioculturales del pas, permite contar con una amplia gama de oportunidades de desarrollo para el bienestar de la poblacin. No obstante, el uso que durante aos se ha hecho de los recursos naturales y las condiciones ambientales no siempre ha sido racional, es decir, no siempre se ha llevado a cabo a partir de criterios de sostenibilidad. Por el contrario, pareciera que durante aos, al considerar el uso de estos recursos, han predominado criterios nancieros o de tipo utilitario. Se han obviado, entonces, aspectos como la capacidad de carga y resiliencia de los ecosistemas de donde se derivan estos recursos, as como diversas funciones ecolgicas que, nalmente, son generadoras de importantes servicios ambientales. De esa cuenta, se ha originado una serie de alarmantes problemas a nivel del sistema biofsico nacional, dentro del cual se enmarca el sistema hidrogrco y, en l, las cuencas. En este mbito, los problemas se pueden agrupar de la siguiente manera: a. Socioeconmicos: entre otros, destaca la prdida de cobertura arbrea o deforesta-

cin; el deterioro de tierras; la ruptura del vnculo hidrolgico-forestal; la marginacin de poblaciones (especialmente de aquellas que viven en ambientes rurales, o de quienes ocupan laderas y montaas); la prdida de productividad de los ecosistemas naturales y de los ecosistemas intervenidos; la vulnerabilidad ante riesgos naturales y la vulnerabilidad alimentaria. b. Poltico-institucionales: insucientes polticas, programas y proyectos participativos en materia de uso, conservacin y manejo integral de recursos naturales renovables; reducida participacin comunitaria urbana y rural en procesos de gestin socio-ambiental; escasa capacidad para generar informacin bsica orientada al manejo de recursos naturales (en el caso que nos ocupa, informacin sobre cuencas hidrogrcas); inadecuada e insuciente gestin de riesgos; problemas de coordinacin entre las diversas iniciativas que se implementan; duplicidad de esfuerzos. c. Ambientales: erosin gentica; disminucin de la resiliencia de los ecosistemas naturales; prdida de biodiversidad; contaminacin de cursos de agua; contaminacin atmosfrica; erosin de suelos.

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Las consecuencias de esta problemtica estn a la orden del da. Basta considerar, por ejemplo, qu sucede cuando existen dicultades que alteran el ciclo natural de los recursos hdricos. As, el Informe de Desarrollo Humano (2006), seala: Pocos recursos tienen una inuencia ms importante que el agua en la seguridad humana. Como recurso productivo, el agua es esencial para mantener el medio de sustento de la gente ms vulnerable del planeta. Pero el agua tambin tiene propiedades destructivas tal como lo demuestran las tormentas y las inundaciones.5 En efecto, ello recuerda recientes desastres naturales como el huracn Mitch (1998), la aguda sequa que se vivi en el Oriente del pas (2002), la tormenta tropical Stan (2005), o los recurrentes episodios de inundaciones y sequas que suelen acontecer ao tras ao. Estos fenmenos han afectado severamente la dinmica poltica, social y econmica de Guatemala, incidiendo de manera directa en las condiciones de vida de la poblacin y reduciendo an ms las diversas oportunidades para su desarrollo humano integral. En los casos indicados, se han evidenciado con claridad las graves consecuencias que comporta el deterioro de las cuencas hidrogrcas, lo cual implica costos muy altos, tanto en trminos nancieros, como en trminos de las vidas humanas que se pierden y la dinmica social que se ve sensiblemente alterada. Adems, se

trata de un deterioro que hipoteca el futuro de las nuevas generaciones. Eventos de origen hidrometeorolgico, como el huracn Mitch y la tormenta Stan, han mostrado que sus efectos tienen una relacin directa con la manera como histricamente se ha organizado el uso y aprovechamiento del espacio geogrco. Es decir, las consecuencias devastadoras de los fenmenos evidencian lo que sucede cuando se da un uso desmedido de los suelos, los bosques y las aguas, ya que se llega a un grado de deterioro que altera decididamente la resiliencia de los ecosistemas. En efecto, en la actualidad las cuencas han perdido su capacidad natural para regular un aumento en las escorrentas producidas por las lluvias excesivas, provocando con ello crecidas, inundaciones y deslizamientos que han afectado a una gran parte de la poblacin.6 Los impactantes daos ocasionados sobre los poblados que fueron soterrados y sobre las obras de infraestructura vial destruida, en 1998 y 2005, por ejemplo, tienen una explicacin a partir del mal manejo de las escorrentas, las cuales se incrementan en la medida en que se ha perdido la proteccin de los suelos ubicados en laderas que han sido convertidas inadecuadamente para usos agrcolas y ganaderos. La prdida de cobertura vegetal y la ausencia de obras de conservacin de suelos no solo inciden en el incremento de la escorrenta, sino tambin son condiciones ideales para que los suelos se saturen rpidamente y pierdan su capacidad de retencin, aumentando con ello los deslizamientos de tierra.

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2006). Ms all de la escasez: poder, pobreza y crisis mundial del agua. Informe de Desarrollo Humano Mundial 2006. Barcelona: Mundiprensa.

Cf. Basterrechea et l., 1996; Chemonics International Inc., 2000; Organizacin Meteorolgica Mundial, 2004.

A todo esto, cabe agregar que la falta de previsin ante estos fenmenos causa la concentracin de agua y arrastre de sedimentos en puntos crticos. Otro problema es que las escorrentas tienen una manifestacin territorial ms amplia, pues sus efectos no se producen necesariamente en los puntos en los cuales se hace un uso inadecuado del suelo, sino que repercuten a muchos kilmetros de distancia, generalmente en las partes bajas e intermedias de las cuencas. Es decir, las interacciones territoriales dentro de las cuencas son desiguales la mayor parte de las veces. Como se sabe, quienes usan las partes bajas se benecian de los caudales y de los mejores suelos, pero no retribuyen para un mejor bienestar de quienes usan y habitan en las partes altas, en las cuales se da una mayor presin sobre los recursos naturales (no tanto por su carga demogrca, sino porque presentan los mayores ndices de pobreza, minifundismo y necesidades bsicas insatisfechas). As, frente a situaciones histricas, polticas, econmicas, sociales y culturales tan complejas, resulta evidente que las consecuencias y las causas de las problemticas se vean entrecruzadas. Considrese, de manera breve, que en el caso del deterioro de las cuencas hidrogrcas algunas de dichas causas son la pobreza y pobreza extrema; el crecimiento demogrco; los sistemas de tenencia y distribucin de la tierra; la falta de certeza jurdica sobre la propiedad de la tierra; los sistemas inadecuados de produccin; la reducida percepcin de la relacin montaa-ladera-valle y del vnculo hidrolgico-forestal; la escasez de programas de extensin agropecuaria sobre bases sostenibles; la inestabilidad de polticas en materia

de recursos naturales, ambiente y agricultura y la falta de educacin ambiental, entre otros. Ello deriva en el incremento de los usos inadecuados de la tierra (sobrepastoreo, cultivos limpios en laderas, y otros); el sensible aumento de incendios forestales; el incremento de la frontera agropecuaria; la insuciente incorporacin de productores a mercados (sistemas de comercializacin) y la prdida de oportunidades de generacin de empleo en el sector agropecuario, entre otros. Luego, tmese en cuenta que todas estas situaciones, de manera implcita y recurrente, incrementan la vulnerabilidad social y ambiental de la poblacin. En particular, interesa destacar la manera como todas estas causas tienen consecuencias an ms negativas para los poblados asentados en zonas de mayor riesgo frente a desastres naturales, especialmente aquellos de origen climtico, por ejemplo en laderas y mrgenes de ros. En trminos globales, el panorama se vuelve desalentador y nos permite concluir que el tema de cuencas hidrogrcas puede considerarse desde la perspectiva de un crculo vicioso en el que diversas problemticas conuyen, se conectan con las consecuencias y contribuyen, de esta manera, a agudizar la dinmica. Como podr colegirse, este contexto llama a generar acciones que permitan contrarrestar el deterioro del sistema hidrogrco nacional. Es ms, dirase que la inexistencia de dichas acciones, o su escaso nivel de cobertura, eciencia y ecacia, han permitido que la problemtica cobre dimensiones verdaderamente alarmantes. Es decir, Guatemala ha carecido de un entramado poltico-institucional y operativo que garantice un apropiado manejo del siste-

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ma en general y de las cuencas hidrogrcas en particular, de manera que en la actualidad la problemtica se ha incrementado de tal manera que constituye una amenaza severa. Pero, a todo esto, qu entendemos por cuenca hidrogrca? Es sta slo un espacio geo-

grco o es algo ms? Dar respuesta a estas interrogantes constituye una de las claves principales para lograr un abordaje coherente e integrador de la problemtica. La siguiente seccin pretende, por ello, arrojar algunas luces al respecto.

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QU SON LAS CUENCAS HIDROGRFICAS? DEL CONCEPTO BIOFSICO

AL CONCEPTO SOCIOAMBIENTAL
riginalmente, la expresin cuencas hidrogrcas se utiliz para delimitar fsicamente aquella supercie, espacio o territorio natural que permita diferenciar la distribucin de las vertientes de agua. Es decir, se consideraba que una cuenca hidrogrca era una porcin de territorio drenada por un nico sistema de drenaje natural. Ms adelante, el concepto que ambas palabras encierran pas a formar parte de las propuestas de ordenamiento territorial que hacan diversas instituciones (sobre todo, a nivel de los Gobiernos, tanto nacionales como locales). Bajo este enfoque, se consideraba que la cuenca era la unidad mnima de gestin desde la cual se podan manejar adecuadamente las interacciones entre los factores naturales (de tipo geolgico, biolgico e hidrolgico) y los factores sociales (ligados principalmente a las actividades productivas y de asentamiento de la poblacin). En la actualidad, el concepto de cuenca tiene, sin embargo, una connotacin mucho ms amplia, que rebasa su tradicional nfasis biofsico. Es decir, se contina considerando que la cuenca hidrogrca es un territorio delimitado por la propia naturaleza (esencialmente por los lmites de zonas de escurrimiento de las aguas superciales que convergen hacia un mismo cauce), pero tambin se ha establecido que la cuenca es, esencialmente, un espacio social producido

por el conjunto de las relaciones e interacciones sociales de apropiacin y uso de los recursos que ella contiene. Es decir, los recursos naturales y los habitantes de las cuencas poseen condiciones fsicas, biolgicas, econmicas, sociales y culturales que les coneren caractersticas particulares. Fsicamente, la cuenca representa una fuente natural de captacin y concentracin de agua supercial, por lo que esta unidad territorial tiene una connotacin esencialmente volumtrica e hidrolgica. Pero, en tanto espacio social, la cuenca debe ser considerada como una realidad socialmente construida a partir de las relaciones econmicas, culturales, sociales y polticas que se establecen entre los diferentes sectores. Por ello, la cuenca reeja la historia de formacin socio-espacial que las diferentes sociedades establecen, en el sentido de privilegiar determinadas actividades productivas en funcin de los grandes ciclos econmicos que vinculan lo local con lo global. De esa manera, los actores sociales establecen campos y hbitos de accin que denen la forma como organizan su espacio y la manera como realizan sus prcticas productivas. Como espacio social, la cuenca hidrogrca puede ser considerada tambin como un bien comn, ya que la forma como se manejan y regulan sus recursos conlleva signicativas impli-

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caciones para grandes segmentos de la poblacin. La cuenca, pero sobre todo el agua que se capta dentro de ella, son una fuente de vida para el ser humano. Aunque, cabe subrayar, tambin son una fuente de riesgo en funcin de la ocurrencia de fenmenos naturales extremos asociados con el agua como sequas e inundaciones, o en funcin de problemas ocasionados por los seres humanos, como en el caso de la contaminacin de aguas. Por todo ello, los usos de las cuencas hidrogrcas deberan ser regulados a travs de la creacin de instituciones locales, es decir, a travs de una serie de reglas para que los costos y benecios del manejo de las cuencas sean socialmente compartidos. El diseo de dichas instituciones locales es un proceso organizativo que, bajo la forma de capital social, constituye un cambio en la estructura de las relaciones entre los individuos. Dicho cambio supone la creacin o el fomento de valores como la solidaridad, la cooperacin y la reciprocidad para facilitar las acciones de manejo de las cuencas.

Bajo este enfoque, tambin se puede decir que la cuenca es un espacio en el cual se maniestan las identidades comunitarias, las cuales se aanzan en la medida en que se adicionan los aspectos territoriales y los culturales, tal como ocurre con la fuerte identidad territorial de los pueblos indgenas en Guatemala. En ese sentido, la cuenca hidrogrca contiene tambin una dimensin simblica, que se maniesta en las representaciones sociales, los valores culturales y los procesos de construccin de conocimientos que inuyen en la manera como la sociedad produce y transforma su espacio territorial. Finalmente, la cuenca hidrogrca, en tanto espacio social, puede ser el punto de partida para promover iniciativas de organizacin, desarrollo territorial e inversin, desde un enfoque participativo e incluyente. Semejante visin permitira mayor injerencia de todos los actores sociales directa o indirectamente relacionados, favoreciendo, de esta manera, procesos de democratizacin, empoderamiento de la sociedad civil y descentralizacin para el desarrollo sostenible.

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EN QU CONSISTE EL BUEN MANEJO DE CUENCAS HIDROGRFICAS?

n un sentido amplio, manejar se utiliza como sinnimo de conducir o abordar la dinmica y, o la problemtica vinculada directa o indirectamente con las cuencas hidrogrcas. Pero de acuerdo con especialistas en la materia,7 manejo es toda gestin que se rea-

Los nes especcos que se persiguen con la accin genrica. Es decir, los objetivos que se buscan al realizar acciones sobre el territorio o sobre los recursos que en l se encuentran. Por ejemplo, captar y suministrar agua (en cantidad y calidad deseadas), evitar la erosin de los suelos, alcanzar un rendimiento forestal o agropecuario deseado, conservar la resiliencia de los ecosistemas, producir bienes y servicios, proteger infraestructura social y productiva, resguardar la vida de grupos humanos, reducir los niveles de vulnerabilidad frente a desastres naturales, y otros.

liza a nivel de los espacios territoriales denidos por lmites hidrogrcos, es decir, cuencas hidrogrcas. Dichas gestiones deben considerar lo siguiente: La accin genrica. Consiste en desarrollar, gestionar, ordenar, habilitar, rehabilitar, aprovechar, administrar, manejar, preservar, proteger y, o recuperar las cuencas hidrogrcas. Todas estas acciones pueden ser aplicadas de manera conjunta o separada. El sujeto o los sujetos de la accin genrica. Incluye el territorio o espacio geogrco, hidrolgico, administrativo o ecolgico, en este caso, la cuenca como zona de captacin o recepcin del agua. Tambin incluye el o los recursos involucrados: el agua, el suelo, la vegetacin, la fauna, los minerales y los elementos construidos que conforman dicho espacio territorial.

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El objetivo u objetivos nales o de ms alto nivel. Es la meta nal que se ha trazado; puede ser el desarrollo sostenible, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, el crecimiento econmico, la gestin del riesgo, el desarrollo rural integral, u otros.

Para mayor ilustracin acerca del manejo de las cuencas hidrogrcas, conviene anotar algunas otras deniciones sobre el tema: Proceso de formulacin y ejecucin de un sistema de accin que incluye el manejo de los recursos de la cuenca para la obtencin de bienes y servicios, sin afectar negativamente los recursos suelos y aguas. Debe

En particular, Dourojeanni (1992). Cf. Referencias Bibliogrcas.

considerar los factores sociales, econmi-

cos e institucionales que actan dentro y fuera del rea de la cuenca.8 Accin de desarrollo integral para aprovechar, proteger y conservar los recursos naturales de una cuenca, teniendo como n la conservacin y, o el mejoramiento de la calidad medio ambiental y los sistemas ecolgicos. Gestin que el ser humano realiza a nivel de la cuenca para aprovechar, proteger y conservar los recursos naturales que sta le ofrece, con el n de obtener una produccin ptima y sostenida para una calidad de vida acorde con sus necesidades.

cuencas hidrogrcas implica una gestin integrada de los recursos naturales, la consideracin de aspectos socioeconmicos e institucionales y, a la vez, la gestin de riesgos. Dicha integralidad en el abordaje de este tema conlleva mltiples y variados desafos; entre ellos, cabe mencionar: a. En lo social: que las medidas directas e indi-

rectas asociadas con el manejo de cuencas como estrategia de reduccin de vulnerabilidad (y gestin de riesgo), tengan niveles apropiados de aceptacin y participacin de distintos grupos de inters dentro de los espacios biogeogrcos seleccionados (cuencas, subcuencas y microcuencas). Es necesario propiciar una adecuada educacin y extensin socioambiental, as como la adopcin generalizada de prcticas compatibles con la conservacin y uso sostenible de los ecosistemas y sus recursos asociados. b. En lo institucional: fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos locales, las comunidades usuarias y distintos grupos de inters por conocer y administrar sus recursos naturales en funcin de bases sostenibles y de normas aceptables y aplicables por la mayora. Adicionalmente, mejorar las capacidades para implementar arreglos institucionales necesarios para colectar, almacenar y analizar sistemticamente informacin relacionada con la administracin y manejo de recursos a nivel de cuencas hidrogrcas (para nes productivos y de gestin de riesgo). c. En lo tecnolgico: que las intervenciones

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Si a partir de estas deniciones se efecta un anlisis somero, no nos resultar difcil colegir algunos aspectos comunes; por ejemplo, la visin de cuenca como sistema, el nfasis en los recursos naturales (agua, suelo, bosque, biodiversidad) y la consideracin de aspectos sociales, econmicos e institucionales para el manejo de las cuencas. Estas deniciones, sin embargo, no relacionan de manera directa el manejo de cuencas hidrogrcas con la gestin del riesgo o la reduccin de vulnerabilidad frente a desastres naturales. Eso se debe, probablemente, al hecho de que sea relativamente reciente la consideracin de que un buen manejo de cuencas hidrogrcas implica, de manera ineludible, la idea de tomar en cuenta, a la vez, la gestin de riesgos y la reduccin de la vulnerabilidad frente a desastres. Se advierte, entonces, que un buen manejo de

FAO (1992). Manual de campo para la ordenacin de cuencas hidrogrcas. Gua FAO conservacin 13/6.

de restauracin o rehabilitacin asociadas con el manejo de los ecosistemas natura-

les y los recursos que estn vinculados con ellos, permitan su uso sostenible y, a la vez, consideren los aspectos del riesgo frente a desastres. d. En lo econmico-nanciero: que las medidas de manejo de cuencas hidrogrcas emprendidas permitan la generacin de ingresos y rendimientos econmico-nancieros, ya sea por los bienes que se producen o por el lado de los servicios ambientales generados. Es necesario que las actividades econmicas que dependen del uso sostenible de la base de recursos naturales y de la generacin y mantenimiento de los servicios ambientales se den a conocer ampliamente, de manera que se conozca cul es su grado de participacin en la economa nacional. e. En lo ambiental: que las acciones de manejo de cuencas garanticen la conservacin (estabilidad y resiliencia) de los ecosistemas y de los recursos naturales asociados con ellas. Tambin es preciso que el manejo de cuencas considere la reduccin de los elementos que ocasionan vulnerabilidad ambiental. Ante estos desafos, el buen manejo de cuencas hidrogrcas se identica como una estrategia de contribucin al ordenamiento del territorio, a la reduccin de vulnerabilidad a desastres especialmente de origen climtico y, consecuentemente, al desarrollo sostenible de los grupos humanos. Esta conclusin obedece a que dentro del manejo de cuencas hidrogrcas con enfoque de gestin de riesgo tambin se incluyen acciones para estudiar y atender las amenazas de origen hidrolgico. Igualmente, los enfoques modernos del manejo de cuencas

incluyen acciones tendentes a la creacin de capacidades locales, fortalecimiento institucional, la creacin de normativas y polticas ad hoc asociadas con la utilizacin de los recursos y los espacios territoriales, el resguardo de la infraestructura social y productiva y el desarrollo de capital humano. Todas, como se ve, acciones que, en denitiva, contribuyen al desarrollo integral y a una reduccin de la vulnerabilidad de las poblaciones. En otras palabras, el buen manejo de cuencas hidrogrcas es una estrategia tanto de gestin ambiental como de gestin de riesgo y, por lo tanto, contribuye a generar los siguientes benecios: Focalizacin de las acciones: se evita la dispersin de esfuerzos ya que se concentran recursos en un solo mbito geogrco. Con enfoque de gestin de riesgo, se focalizan acciones en funcin de estudios de amenaza o peligro, tomando en cuenta el grado de vulnerabilidad de los pobladores que viven en las cuencas. Integracin de esfuerzos/actores: el anlisis de la funcionalidad de los ecosistemas en una cuenca y de sus mltiples relaciones con los diferentes subsistemas (por ejemplo, cuenca alta-cuenca baja; montaa-pie de monte-valle; ladera-camino-cauce) orienta la reexin, planicacin y evaluacin de acciones de tipo integral, no slo en materia de recursos (objetos) sino, sobre todo, en torno a actores (sujetos). Efectividad: sta se valora en trminos de eciencia y ecacia de las acciones. Ambas cualidades se determinan a partir del uso de indicadores que orientan valoraciones al respecto de diferentes subsistemas: grupos

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sociales, nca, comunidad, cuenca, grupos y sectores vulnerables, entre otros. Funcionalidad: las acciones de recuperacin, proteccin y administracin de recursos naturales en cuencas hidrogrcas contribuyen a garantizar la funcionalidad de los ecosistemas (recursos).

Las acciones de aprovechamiento y de manejo o conservacin de cuencas se dividen en dos grupos: Grupos de acciones tcnicas o directas, denominadas acciones o medidas estructurales (estudios, proyectos, obras, operacin, manejo). Grupos de acciones gerenciales o indirectas, tambin denominadas como medidas no estructurales (nanciamiento, regulaciones, organizacin, capacitacin).

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La gestin de una cuenca se sustenta en dos grupos de acciones complementarias: el primero, orientado a aprovechar los recursos naturales presentes (usarlos, transformarlos, consumirlos), en aras de propiciar el crecimiento econmico; el segundo, orientado a manejar dichos recursos (conservarlos, recuperarlos, protegerlos), con el n de tratar de asegurar mayor sostenibilidad del ambiente. Estos dos grupos de acciones deben ejecutarse con la participacin de las y los actores, habitantes o grupos de inters de la cuenca, subcuenca o microcuenca, idealmente, tendiendo al fomento de valores como la inclusividad y la equidad.

Desde el momento en que la cuenca constituye un espacio de articulacin intersectorial e interinstitucional, estos grupos de acciones relativas al manejo de cuencas tienen, como veremos en el siguiente apartado, un vnculo directo con la gestin de riesgo.

Fuente: Elas, Silvel, 2007: 7.

LA GESTIN DE RIESGO
A TRAVS DEL MANEJO INTEGRADO DE CUENCAS

abe insistir en la estrecha interrelacin que existe entre el sistema de recursos naturales presente en las cuencas y el bienestar de la poblacin. De ah, entonces, que un adecuado manejo de las cuencas puede contribuir signicativamente en los esfuerzos por mejorar la seguridad alimentaria y erradicar la pobreza extrema. Adicionalmente, esta clase de manejo integral puede brindar una mejor proteccin del ambiente y los ecosistemas humanos, al suministrar agua de buena calidad, regular el control de los ujos de agua y prevenir la contaminacin ambiental. Para lograr tales cometidos es necesario superar el enfoque tradicional de proyectos de gran magnitud, los cuales suelen centrarse en los aspectos biofsicos de la cuenca y, adems, escasamente toman en consideracin la participacin de las y los actores locales. Ello ha limitado el impacto de estos proyectos en el mejoramiento de las condiciones de manejo de las cuencas. De esa cuenta, es necesario un nuevo enfoque del manejo de cuencas, que se oriente a la construccin de un compromiso nacional, as como al fortalecimiento de capacidades sectoriales e interinstitucionales capaces de asegurar que las oportunidades de desarrollo sean, al mismo tiempo, iniciativas que ayuden a revertir el ritmo de degradacin que actualmente presenta la

mayora de cuencas hidrogrcas. Este nuevo enfoque privilegia el desarrollo territorial como base para lograr que las y los actores sociales tengan una mayor injerencia en las propuestas de desarrollo, segn las especicidades sociales, culturales, econmicas y ambientales de los espacios territoriales. El enfoque tambin se basa en una revalorizacin de los espacios rurales, los cuales deben dejar de ser vistos slo como proveedores de bienes y servicios ligados a la agricultura y el manejo de los recursos naturales. En Guatemala, el medio rural es multifuncional, en el sentido de que genera opciones de desarrollo en aspectos tales como el comercio, las artesanas, el turismo, los servicios ambientales y la cultura. Todo ello, visto en su conjunto, conere al mbito rural caractersticas mucho ms dinmicas de las que tradicionalmente se le asignan. Se trata, entonces, del enfoque de la nueva ruralidad,9 la cual sienta las bases para una revalorizacin que permitir superar la marginacin y exclusin social que pesa sobre las comunidades rurales. El manejo de cuencas para la gestin de riesgos ante desastres naturales constituye, bajo estos paradigmas, un objetivo nacional con implicaciones intersectoriales e interinstitucio-

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IICA. 2000. Nueva Ruralidad. San Jos, C.R.

nales. Congura, consecuentemente, un tpico de inters pblico cuyo abordaje serio e integral permitir, entre otros, mitigar el impacto que causan las amenazas hidrometeorolgicas. La cuenca se concibe, entonces, como la unidad territorial mnima que puede favorecer el protagonismo y compromiso de instituciones y actores locales para lograrlo. Quienes hayan de asumir dicho compromiso debern tomar en cuenta las tres etapas de que consta una gestin de riesgo: preparacin, prevencin y mitigacin. Las diferentes polticas re-

lativas al manejo de cuencas pueden contribuir a que estas etapas se tomen en cuenta de manera articulada. Ello signica, en otras palabras, que al aplicar las polticas, o ms concretamente, sus instrumentos, debera estarse preparando, previniendo o mitigando los riesgos ante los desastres naturales, especialmente los de origen climtico. As, al vincular medidas de manejo de cuencas hidrogrcas con las diferentes etapas de gestin de riesgo, tenemos las siguientes posibles acciones:

Las acciones de gestin de riesgos en el manejo de cuencas

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REHABILITACIN/ RECUPERACIN Infraestructura productiva (caminos, riego, instalaciones). Redes de transporte y comercializacin. Unidades productivas. Fuentes y servicios de agua. Organizacin y servicios. PREVENCIN/ TRANSFORMACIN Infraestructura de proteccin y mitigacin. Reconversin del uso del suelo. Reubicacin de poblados o actividades en alto riesgo. Organizacin y capacitacin. Sistemas de informacin y anlisis de riesgo. POTENCIACIN Participacin local en la gestin local. Capital social. Manejo de bosques. Sistemas agroforestales y agroecolgicos. Actividades productivas no agrcolas. Pequeas empresas sostenibles. Servicios locales de asistencia tcnica y nanciera.

En trminos generales, la intervencin en manejo de cuencas abarca las siguientes fases: Fase previa: se reere a las acciones que realiza una entidad lder (a nivel local, regional o nacional) para plantear la necesidad o la conveniencia de realizar una gestin a nivel de cuenca. Fase de diagnstico: incluye todas las acciones que permitan conocer y caracterizar el contexto, los sujetos de la accin, los problemas, sus principales causas y efectos (especialmente aquellos ligados a la caracterizacin de amenazas o peligros y los aspectos de vulnerabilidad frente a desastres naturales), el manejo de los recursos naturales, y otros. Implica acciones en materia de investigacin, anlisis, realizacin de inventarios, denicin de tendencias, elaboracin de escenarios o proyecciones, y otros. Fase de dilogo-negociacin-planicacin: es la etapa en la que se realizan procesos participativos que permitan identicar y consensuar soluciones a los problemas que los grupos sociales pueden priorizar. Tambin, conlleva la denicin de la ruta a seguir, los roles (quin hace qu), cronogramas, la cuanticacin de insumos y recursos, y otros. Todo ello generalmente se expresa en un plan de accin, el cual debe considerar, ya sea medidas concretas para la gestin de riesgos (como un componente ms), o bien, un anlisis transversal de todos los componentes en torno a la reduccin de vulnerabilidad. Esta fase puede demandar estudios adicionales en funcin de los ejercicios de dilogo y negociacin que se realicen con los grupos de inters.

Fase de ejecucin: no es sino la puesta en marcha del plan de accin que se ha propuesto.

Fase de evaluacin y sistematizacin: son los momentos que permiten medir el avance en la ejecucin de las acciones. Se miden tanto los resultados y efectos de las acciones (durante la intervencin) como los impactos (posteriores a la intervencin). Por su parte, la sistematizacin permite llevar el registro adecuado de los procesos seguidos en todas las etapas anteriores, hasta llegar a los efectos/impactos y el conocimiento de lecciones aprendidas. En su conjunto, esta fase fundamenta futuras acciones en el mismo sentido, as como el posible replanteamiento de mtodos y estrategias de trabajo.

Cada una de estas fases implica el uso de herramientas, tcnicas y mtodos adecuados. Tambin conlleva la realizacin de actividades dentro de distintos componentes o subsistemas de una cuenca hidrogrca, a saber: socioculturales, biofsicos, econmicos y ambientales. Estos componentes o subsistemas determinan la utilizacin de varios indicadores o requerimientos que deben contemplarse para denir, de manera consensuada, qu se puede considerar como un buen manejo de cuencas hidrogrcas. En el caso que nos ocupa, podemos sealar que un buen manejo de cuencas debe contribuir a la reduccin de vulnerabilidad ante los desastres de origen climtico, debe favorecer el manejo sostenible de recursos naturales, fomentar el desarrollo rural y garantizar un nivel satisfactorio de seguridad alimentaria. Tales propsitos se engloban en los siguientes principios, con sus correspondientes indicadores:

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Principio La cuenca hidrogrca como sistema.

Indicadores o requerimientos Existencia de zonas de conservacin o reas geogrcas protegidas, con especial nfasis en la proteccin de las partes altas de las cuencas. Sistemas de restauracin hidrolgico-forestal en aquellas tierras que tengan vocacin preferentemente forestal o que constituyan zonas de recarga hdrica. Las tierras deben utilizarse de acuerdo con su aptitud biofsica y econmica (ambos, elementos que deben considerarse para el ordenamiento territorial). Existencia de un marco poltico y, o regulatorio que propicie y fomente acciones de manejo de cuencas. Planes, programas y proyectos que orienten el manejo de recursos naturales, sobre todo en las cuencas mayores. Que existan organizaciones que promuevan la coordinacin e integracin inter e intra institucional para realizar, de esta manera, acciones de co-gestin (por ejemplo, comits u organismos de cuenca). Existencia de mecanismos de compensacin econmica por servicios ambientales. Deber evaluarse la demanda y el uso competitivo del agua, considerando aspectos de cantidad, calidad y distribucin. Regulacin de los derechos y responsabilidades vinculadas con el uso del agua. Registro y conservacin de los recursos hdricos. Que las poblaciones cuenten con mecanismos de apoyo que les permitan reducir sus niveles de vulnerabilidad y riesgo frente a desastres naturales (especialmente aquellos ocasionados por fenmenos climticos). Regulaciones y marcos institucionales relativos a la conservacin, uso y proteccin de los recursos naturales renovables (bosques, suelos, biodiversidad y aguas). Medidas regulatorias al respecto de asentamientos humanos, infraestructura vial y enclaves industriales. Que las actividades productivas se encuentren reguladas y tiendan al uso de tecnologas limpias, produccin orgnica, uso mnimo de pesticidas, proteccin de fuentes de agua, uso de tecnologas adecuadas para la proteccin de suelos, y otros. Que en las zonas rurales existan mecanismos para la diversicacin de la produccin y la vinculacin con mercados nacionales e internacionales.

La cuenca como unidad de planicacin.

El enfoque socioambiental y de co-gestin.

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El agua como elemento o eje integrador.

La reduccin de vulnerabilidad y riesgos frente a desastres naturales.

Unidades de produccin como unidades de intervencin.

Finalmente, si se toma en cuenta el requerimiento de que las poblaciones cuenten con mecanismos de apoyo que les permitan reducir sus niveles de vulnerabilidad y riesgo frente a desastres naturales, con nfasis en fenmenos climticos, debern considerarse los siguientes elementos para lograr una gestin integral de riesgos:10 Conocer y analizar los tipos de desastre a partir de la disposicin de informacin (fotografas areas, imgenes de satlite, cartografa, utilizacin de procesos de Sistemas de Informacin Geogrca, SIG). Analizar los factores humanos que generan la vulnerabilidad e inuyen en la magnitud de los desastres, a saber: crecimiento demogrco, expansin catica del urbanismo, infraestructura, actividades productivas de bienes y servicios.

Disponer de polticas e instrumentos de poltica de ordenamiento territorial: planes de emergencia, estabilizacin y correccin. Incorporar los factores de vulnerabilidad y riesgo en el ciclo de preparacin de programas y proyectos. Disponer de sistemas de vigilancia, alerta, alarma y evacuacin. Considerar la prevencin como poltica de Estado.

Bajo estos parmetros y enfoques generales, se realizar, en el siguiente apartado, un anlisis del marco poltico-institucional que, en Guatemala, se vincula con el manejo de cuencas hidrogrcas y, sobre todo, con la reduccin de riesgo y vulnerabilidad frente a desastres naturales.

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10 En CEPAL/BID (2006).

GUATEMALA: POLTICAS PBLICAS

CON INJERENCIA EN EL TEMA DE CUENCAS

C
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on frecuencia se cree que el tema de polticas pblicas atae de manera central y exclusiva a la administracin del Estado; en otras palabras, se ha considerado que estas polticas corresponden al programa de accin de una autoridad pblica, o al resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental.11 Sin embargo, en la actualidad se manejan conceptos ms amplios, desde los cuales se considera que la poltica pblica corresponde a ujos de informacin relacionados con un objetivo pblico denido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico, y frecuentemente con la participacin de la comunidad y el sector privado.12 Tambin se plantea que una poltica designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la nalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modicar una situacin percibida como insatisfactoria

o problemtica.13 Desde esta perspectiva, conviene subrayar algo sumamente relevante: las polticas, en s mismas, no resuelven los problemas, sino que stos son resueltos por los actores sociales mediante la implementacin de sus estrategias, la gestin de sus conictos y, sobre todo, mediante procesos de aprendizaje. Las polticas pblicas son, entonces, elementos de un proceso ms amplio de regulacin poltica y de legitimacin de la sociedad, as que no son solo un conjunto de estrategias organizacionales, sino un factor de participacin poltica, que liga las polticas pblicas con las dinmicas y actores de la poltica. Si por un lado se enfoca el tema de polticas pblicas desde esta perspectiva y, por el otro, se analizan las polticas que de una u otra forma estn vinculadas con el manejo de cuencas hidrogrcas,14 se colegir inmediatamente que, en el pas, no existen polticas pblicas que aborden esta importante problemtica. Es decir, no se cuenta, ni en la agenda gubernamental, ni en la agenda de otros sectores sociales, con planteamientos concretos sobre los objetivos necesarios o deseables que orienten el comportamiento de los actores individuales o

11 Meny, Ives y J.C, Thoenig (1992). Las polticas pblicas. Ariel. Barcelona. 12 Lahera, Eugenio (2002). Introduccin a las polticas pblicas. Fondo de Cultura Econmica, Coleccin Breviarios, No. 538. Santiago, Chile.

13 Roth, Andr-Noel (2006). Polticas Pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin. Ediciones Aurora. Bogot. 232 pp. 14 Cf. Rodas, Ogden (2006). Marco de polticas vinculadas a la gestin de cuencas hidrogrcas. FAO, Guatemala. Informe de consultora.

colectivos para modicar la problemtica de las cuencas. Menos an si al tema de cuencas se le agrega la reduccin de vulnerabilidad frente a desastres naturales. Es decir, sobre ambos ejes temticos que, como se ha visto, estn estrechamente vinculados, no existe un conjunto de directrices elaboradas de manera participativa, tomando en cuenta tanto a las y los actores sociales involucrados en la problemtica, como el contexto en el cual stos viven y desarrollan sus diversas actividades. En Guatemala, lo que ha existido es una serie de lineamientos que pueden encontrarse de manera dispersa en varias de las polticas nacionales y sectoriales que, de manera marginal, toman en cuenta la necesidad de hacer un buen manejo de las cuencas. Asimismo, en varios lugares del pas existe una gran cantidad de pequeas iniciativas de manejo de cuencas que involucran a los actores sociales y los gobiernos locales. Sin embargo, este conjunto de lineamientos dispersos e iniciativas aisladas no pueden en ningn momento ser consideradas como la poltica de manejo de cuencas y, mucho menos, como la poltica de manejo de cuencas para la gestin de riesgos. Ello, pese a que ha sido claramente identicado el vnculo que existe entre fenmenos devastadores como la tormenta Stan y el inadecuado manejo de cuencas hidrogrcas.

han surgido los principales proyectos con enfoque de cuencas que han buscado mejorar el manejo de los bosques, suelos y aguas. Cabe traer a colacin que, desde 1986, cuando el pas retorna a la senda democrtica, los sucesivos Gobiernos han hecho esfuerzos para incluir en sus polticas la necesidad de mejorar el medio ambiente y el manejo de los recursos naturales. De esa cuenta, introdujeron el concepto de ordenamiento territorial en la planicacin del desarrollo. Sin embargo, el enfoque de cuencas apareci muy marginalmente o, como se ha sealado, qued relegado a las polticas sectoriales. Por otro lado, cabe sealar que muchos proyectos vinculados con las cuencas han estado orientados al manejo de los recursos hdricos, tanto para nes energticos como de riego. Por ejemplo el Proyecto Chixoy uno de los ms ambiciosos del pas, el cual tuvo como propsito mejorar el manejo de los recursos naturales de la cuenca a travs de los sistemas agrosilvopastoriles, para reducir las tasas de deforestacin, erosin y sedimentacin. Aunque este proyecto planteaba mejorar las condiciones de vida de la poblacin que habita la cuenca, su propsito principal fue asegurar la vida til de la hidroelctrica. A nales de los aos 80 se busc integrar las

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En el mbito de las polticas y los planes gubernamentales, el tratamiento del tema de cuencas ha tenido una clara orientacin sectorial, desde la perspectiva de la produccin agrcola y, o de la conservacin de los recursos naturales. Por ello, su implementacin ha sido delegada principalmente a las entidades que dependen del MAGA y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), instituciones de las cuales

acciones aisladas que en materia de manejo de cuencas realizaban diversas instituciones. Fue as como se cre la Comisin Nacional Asesora para el Manejo de las Cuencas Hidrogrcas (CONAMCUEN), cuyo accionar se redujo a realizar algunos estudios en cuencas denidas como prioritarias. Sin embargo, esta comisin no logr la coordinacin interinstitucional pretendida y su actuacin pas desapercibida.

En los aos 90 se crearon, a instancias del MAGA, varios proyectos orientados al manejo de los recursos naturales en las cuencas prioritarias; entre ellos, el Proyecto Micuenca, que estuvo orientado al manejo de las microcuencas para favorecer los proyectos de miniriego. En esa misma poca, pero bajo el enfoque ambientalista, fueron creadas las llamadas Autoridades de Lago (Atitln, Amatitln, Izabal), las cuales han buscado, hasta la fecha, mejorar las condiciones de los lagos y reducir sus procesos de deterioro. En 1996, con la rma de los Acuerdos de Paz, surgen diversas iniciativas encaminadas al manejo de los recursos naturales en el nivel de microcuencas, las cuales han tenido el apoyo de la cooperacin internacional y de ONG de desarrollo.

generales para la gestin del riesgo (adems del ordenamiento territorial y el urbanismo). El anlisis de SEGEPLAN concluye que la institucionalizacin del enfoque est concretndose en dependencias como el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, el Ministerio de Educacin (MINEDUC) y el MAGA. Tambin se est logrando cierto impacto en el mbito de la planicacin del desarrollo, en especial con enfoque territorial. Sin embargo, se seala que aun y cuando la gestin de riesgo se considera como una tarea transversal (eje transversal), a menudo se carece de pautas para su implementacin, situacin que demanda cambios estructurales y, a la vez, medidas coyunturales. En cuanto a la creacin de institucionalidad, cabe mencionar que se ha continuado con la prctica de crear autoridades de cuenca; sin embargo, entre ellas ha habido insucientes niveles de coordinacin para la accin en el campo. Por otro lado, las instituciones que administran recursos naturales (forestales, hdricos, biodiversidad, reas protegidas, minera, petrleo, agricultura y otros) tienen denido su mbito de actuacin y la cuenca es utilizada como una variable, no necesariamente como el sujeto de la planicacin y la posterior actuacin. Tambin es preciso recordar la creacin del MARN, lo cual se inscribe en el marco del proceso de modernizacin del Estado. Este Ministerio cuenta entre sus responsabilidades la de coordinar la formulacin de las polticas relativas al manejo de cuencas hidrogrcas y los recursos hdricos, pero este marco institucional todava es incipiente. Finalmente, cabe indicar que, como parte de los esfuerzos para la reconstruccin posterior a la

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Tras el impacto de recientes desastres naturales se han hecho esfuerzos para replantear y reposicionar el enfoque del manejo de cuencas, a travs de una mayor coordinacin interinstitucional e intersectorial. Con ello se busca superar el tradicional enfoque basado en el manejo de los recursos, para trascender a un enfoque integral que tome en cuenta, entre otros aspectos, el potencial de las cuencas para el impulso del desarrollo rural, la reduccin de la pobreza y el manejo del riesgo a desastres. Sobre este ltimo tpico, la Secretara de Planicacin y Programacin de la Presidencia (SEGEPLAN), al efectuar en 2005 un anlisis del marco normativo y legal, consider una serie de polticas (incluyendo leyes e instituciones) que de manera directa o indirecta se vinculan con acciones de manejo de cuencas hidrogrcas. Dichas acciones son parte de tres estrategias

tormenta Stan, el MAGA estableci la Unidad de Ejecucin Especial para el Desarrollo Integrado de Cuencas Hidrogrcas (UEEDICH). Esta Unidad tiene la nalidad de impulsar el enfoque de manejo de microcuencas en varias regiones del pas y ha concentrado sus esfuerzos en la ejecucin de proyectos para el desarrollo rural. Paralelamente, se ha estado trabajando en la conformacin de un Foro Interinstitucional para el Manejo de Cuencas, en el cual participan actualmente el MAGA, el MARN, la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), la Unin Mundial para la Conservacin de la Naturaleza (UICN), la Organizacin Accin contra el Hambre y la FAO. A instancias de este foro se han realizado varias reuniones y talleres de discusin para anar una estrategia de coordinacin ms amplia en torno al manejo de las cuencas.

del estado actual de la situacin relativa a polticas en materia de cuencas hidrogrcas: a. La percepcin de la problemtica de las cuencas: pese a que los fenmenos ocurridos en la ltima dcada alertaron sobre la relacin entre el deterioro de las cuencas, la magnitud de los desastres y sus impactos sociales, econmicos y ambientales, no ha podido lograrse que quienes toman decisiones coincidan en darle una verdadera prioridad al tema y busquen la unicacin de esfuerzos para mejorar la situacin del manejo de las cuencas. Esta suerte de indiferencia con relacin al tema tambin ha alcanzado a actores de la sociedad civil y del sector privado, quienes tampoco han ejercido presin en torno a una mayor inversin en las cuencas. Cabe preguntarse si esta apata es generada

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Como podr colegirse, todos estos anlisis y bsquedas se han gestado a partir de la necesidad de desarrollar polticas especcas, o bien, introducir cambios en las ya existentes. Adems, como se ha visto, la envergadura de la problemtica de cuencas exige un replanteamiento de la gestin pblica en este tema, lo cual ha sido, de la misma manera, una motivacin fuerte para emprender diferentes iniciativas tendentes a la concertacin y la bsqueda de acuerdos sectoriales e interinstitucionales. Evidentemente, el replanteamiento que se busca requerira tanto una revisin acerca de lo actuado como un anlisis concienzudo sobre la situacin actual con que se cuenta. Para contribuir a dicho anlisis y fomentar el debate sobre el tema, se presentan, a continuacin, algunas reexiones crticas que dan idea acerca

porque el deterioro de las cuencas no se vislumbra como una situacin problemtica; o bien, si se lo valora como un problema, quizs ste an no se haya dimensionado a cabalidad. Tambin, la situacin puede deberse a que la problemtica ha afectado principalmente a grupos con poca incidencia en los procesos de priorizacin y toma de decisiones. Lo que s es cierto es que no se ha evidenciado la necesidad de una intervencin con carcter de prioridad nacional. En trminos globales, la problemtica que se percibe est referida a una interpretacin clsica del deterioro de los recursos naturales (suelo, agua, bosque, biodiversidad); sin embargo, no se plantea el deterioro de esos recursos de manera interdependiente, ni como la principal causa de los desastres

de origen climtico, los cuales han generado efectos nefastos en las vidas de miles de guatemaltecos y en la misma economa del pas. Todo ello debera tener razn suciente para una intervencin a partir de la gestin de cuencas. a. El problema de las cuencas y las polticas de emergencia: la falta de reconocimiento de la realidad de las cuencas como una realidad problemtica, que afecta al pas en su conjunto, se ve matizada por una cultura de discurso fatalista, que realza el fenmeno en s mismo, pero no considera las condiciones de vulnerabilidad que predisponen al riesgo. Esto hace que la mayor parte de los esfuerzos, tanto gubernamentales como de la sociedad civil, exacerben las polticas de emergencia de corto plazo como princi-

sigue siendo un tema ausente en el debate pblico, en los programas de Gobierno y, por ende, en el presupuesto nacional. Otra arista de esta situacin es que el problema no ha sido traducido o adaptado a un lenguaje destinado al gran pblico; por este motivo, la participacin de los medios de comunicacin, los actores polticos y la academia, ha sido muy escasa en la denicin y difusin del problema. Por estas razones, tampoco se ha reconocido la necesidad de una intervencin pblica institucionalizada a travs de programas de trabajo, normativas o espacios de participacin social. a. El insustituible rol del Estado en la poltica de cuencas: la gestin integrada de las cuencas es un proceso que busca construir nuevos relacionamientos entre la gestin pblica gubernamental, los intereses de los sectores privados y las propuestas de los actores de la sociedad civil. En una cuenca conviven mltiples actores (sociales, institucionales, econmicos, culturales, territoriales) con intereses diversos y vlidos. En ese sentido, el Estado debe asumir un rol fundamental para crear el clima de conanza y credibilidad necesario para que se catalicen dichas interacciones y que las mismas se traduzcan en una clara poltica de Estado, con instrumentos de aplicacin apropiados y efectivos. b. El protagonismo de los actores sociales: en Guatemala, la formulacin de las polticas muestra una larga tradicin de participacin de los actores sociales, quienes con sus demandas, planteamientos y presiones han logrado notables niveles de incidencia.

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pal medida de respuesta, dejando al margen los esfuerzos que, en el largo plazo, pueden mejorar la situacin de las cuencas y microcuencas y prevenir las nefastas consecuencias de su deterioro. b. Las cuencas en la agenda poltica: a pesar de diversas inversiones para el mejoramiento de las cuencas y a pesar de los esfuerzos gubernamentales realizados para lograr tener a la cuenca como unidad bsica para la planicacin del desarrollo, se puede indicar que las acciones no solo han sido insucientes, sino que, adems, no han logrado rebasar su nfasis en la produccin agrcola y en la conservacin de los recursos naturales. As, el tema de las cuencas se encuentra muy reducido en la agenda poltica y, aunque forma parte de las preocupaciones de un grupo de instituciones y tcnicos comprometidos,

De hecho, se sabe que las agendas polticas son ms el resultado de la movilizacin social que el producto de un anlisis de necesidades, valores y objetivos que se pretendan alcanzar en el mediano y largo plazos. Pero en el caso de las cuencas, las organizaciones sociales y los gobiernos locales pueden desarrollar un rol ms activo para incorporar el enfoque de cuencas en sus propias agendas de trabajo y, al mismo tiempo, incidir en los procesos de formulacin de polticas pblicas y monitoreo de su implementacin. a. Inconsistencia temporal de las polticas sobre cuencas en los programas de Gobierno: ante la ausencia de un plan o una visin de pas de largo plazo, las polticas pblicas, en general, tienen una temporalidad restringida debido a que son intenciones que estn contenidas en el marco de los planes de Gobierno, que cambian cada cuatro aos. Adems, a ello cabe agregar la existencia de proyectos con objetivos y nanciamiento que se enfocan hacia reas muy especcas de inuencia geogrca. Todo esto no permite la puesta en vigor de propuestas de largo alcance alrededor de las cuales pueda existir el compromiso de sucesivos Gobiernos, transformndose en polticas de Estado. b. Dispersin de lineamientos sobre cuencas en el conjunto de las polticas pblicas: el pas no cuenta con una poltica especca de manejo o gestin de cuencas, sino ms bien existe una serie de intenciones que se encuentran dispersas en el conjunto

de las polticas pblicas vigentes, sobre las cuales se han fundamentado las intervenciones del Estado. Esto ha imposibilitado la coordinacin interinstitucional y ha minimizado los esfuerzos realizados en el pasado, especialmente por el hecho de que las acciones han recado en pocas entidades. Sin embargo, la poltica de cuencas debera ser un objetivo nacional, sobre todo si se considera que su manejo integrado presenta varios ejes de accin que, por s solos, constituyen parte de las grandes preocupaciones del pas, tales como el acceso al agua potable, la seguridad alimentaria, el desarrollo rural, el combate a la pobreza y la gestin de riesgos frente a desastres. Ello vincula estrechamente al tema con algunos de los lineamientos contenidos en otras polticas (por ejemplo, sobre descentralizacin, participacin social, desarrollo territorial, medio ambiente, reas protegidas y desarrollo municipal). As las cosas, una poltica de cuencas contribuira a concretar y contextualizar territorialmente ese marco de polticas. a. Excesiva sectorializacin del tema de cuencas: tradicionalmente, la responsabilidad gubernamental relacionada con el manejo de las cuencas ha recado en el sector agrcola y de recursos naturales. Por ello, el nfasis en el enfoque de cuencas se ha orientado hacia la produccin agrcola y el manejo de los recursos naturales, especialmente el suelo, el bosque y el agua con nes de riego. En otras palabras, se ha carecido de un abordaje integrado para la gestin de cuencas, que considere los diferentes intereses, actores, necesidades y escalas en di-

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cha gestin. El manejo integrado debe responder a las necesidades de la sociedad y asegurar la mayor concertacin posible de todos los actores para garantizar su xito. b. Falta de claridad sobre el marco institucional pertinente para el manejo de cuencas: en Guatemala existe una gran cantidad de entidades gubernamentales y no gubernamentales que realizan acciones relacionadas con el manejo de las cuencas, pero trabajando sin mayor coordinacin institucional. Esto limita la puesta en comn de enfoques de trabajo, alianzas estratgicas y apoyo para enfrentar de manera conjunta la compleja problemtica que atae a las cuencas. Tampoco se evidencia un compromiso fuerte de parte del sector privado, ni

de los gobiernos locales, no obstante que, como se ha demostrado, son los principales actores en la gestin de cuencas. c. Ausencia de mecanismos de evaluacin de las polticas relativas a las cuencas: nalmente, se debe sealar que no existe una tradicin en el pas para evaluar el grado de cumplimiento de las polticas, programas y proyectos en cuencas. Por un lado, los Gobiernos no han implementado estos mecanismos y, por el otro, todava no se hace realidad la auditora social, que dara un mayor protagonismo a las y los actores sociales en la evaluacin de la situacin de las cuencas hidrogrcas.

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PRINCIPALES RECOMENDACIONES

on el propsito de contribuir a un apropiado manejo de las cuencas hidrogrcas del pas, resulta imprescindible consolidar una poltica de Estado e implementar programas, proyectos, estudios y otros instrumentos de poltica (normas, incentivos, asistencia tcnica, informacin) que no solo fomenten y orienten la recuperacin, proteccin y mejoramiento de la base de recursos naturales, sino sobre todo contribuyan a la gestin de riesgos frente a desastres naturales de origen climtico. En ese sentido, adems de propiciar acciones de campo, es necesario lograr grados de incidencia en el mbito de las polticas pblicas y sus principales instrumentos. Pero ms all de estas estrategias de ndole general, para alcanzar estas metas existen algunas otras acciones que pueden recomendarse: Integracin de polticas relativas al manejo de cuencas hidrogrcas. Para lograrlo, es preciso incidir en las decisiones que toman los gabinetes econmico y ambiental, ya que las polticas macroeconmicas tienen sensibles efectos en el uso, conservacin, proteccin y mejoramiento de recursos y condiciones ambientales. Es necesario posicionar, en estos gabinetes, el tema del manejo de cuencas como una estrategia de prioridad

nacional que tiene mltiples propsitos: la reduccin de vulnerabilidad frente a desastres naturales y, consecuentemente, la gestin de riesgos; la seguridad alimentaria; la gestin integrada de recursos hdricos y, en general, el desarrollo rural sostenible. Es importante sensibilizar a las y los miembros de estos gabinetes sobre los efectos e impactos que ocasionan las polticas econmicas sobre el ambiente; tambin es preciso que se generen sensibilidades acerca de algunas polticas sectoriales que, si se aplican sin el cuidado apropiado, podran generar externalidades negativas (como sera el caso de la sustitucin de bosque natural por plantaciones motivadas por los incentivos forestales). Asimismo, desde estas instancias debe promoverse la generacin y aplicacin de instrumentos de fomento a sistemas de produccin sostenible, uso de prcticas apropiadas para la conservacin del suelo y sistemas de produccin limpia; por ejemplo, incentivos y fomento de buenas prcticas en agricultura, ganadera, industria y minera; fomento del uso de fuentes de energa renovable, el tratamiento de desechos, la reutilizacin de aguas servidas, las normativas nacionales y municipales para la construccin de infraestructura, etctera.

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Abrir espacios multisectoriales de dilogo y concertacin sobre el tema. En ellos deben participar los principales actores involucrados, de manera que se logre una mayor integracin de planes, programas y proyectos y, sobre todo, de instrumentos de poltica a nivel de las cuencas hidrogrcas. Un tema importante que podra formar parte de la agenda de estos espacios para la bsqueda de consensos es el tema scal. Al respecto, podra considerarse, por ejemplo, el uso de desincentivos scales (impuestos), o de otro tipo, para actividades no apropiadas en una zona en particular; o incentivos para aquellas actividades apropiadas para la zona, en funcin del manejo integral de cuencas. Tambin podran debatirse las condiciones para generar mecanismos de pagos por servicios ambientales, seguros y

Los estudios hidrolgicos e hidrulicos como base del diseo de la infraestructura vial (especialmente para puentes).

Los lmites territoriales en torno a reas protegidas, reas de proteccin especial, los conos volcnicos y las reas de reserva territorial.

Las normas generales de uso de las anteriores zonas y condiciones especiales para tener acceso a los recursos naturales dentro de ellas.

La exploracin y, o explotacin petrolera o minera en reas protegidas o en tierras con presencia de pueblos y comunidades indgenas.

La proteccin de la calidad de las aguas.

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reaseguros, entre otros. Otro tema relevante es el ordenamiento territorial. As, es preciso fomentar un debate que permita la generacin de polticas nacionales en esta materia. Este debate debera llevar a consensos sobre pautas generales para el uso, manejo, conservacin y desarrollo de las cuencas mayores, aunque tambin estara relacionado con los siguientes temas, de suyo relevantes: Las prioridades de uso de territorio especialmente en aspectos de la gestin de riesgo. Las zonas de desarrollo industrial. Las zonas de desarrollo urbano y los modelos de construccin adaptados a las condiciones de riesgo en el pas. -

El mejor uso para los valles. Las normas para la infraestructura de carreteras. Las ordenanzas municipales para la construccin y la disposicin de desechos. Las zonas de recoleccin de desechos. El potencial hidroenergtico. Las zonas con condiciones para generacin de energa elica.

Institucionalizacin del enfoque de manejo de cuencas. Adems de crear las guras de unidades, departamentos, programas y, o proyectos, las instituciones deberan implementar, dentro de su estructura orgnica

regular, acciones armativas en torno a una gestin de cuencas hidrogrcas para reducir vulnerabilidad frente a desastres naturales as como para otros propsitos. En otras palabras, adems de crear programas especcos, es sumamente importante generar espacios internos de anlisis y toma de decisiones que permitan discernir y actuar sobre aquellas actividades que puedan estar teniendo efectos ambientales o sociales no deseados dentro de un escenario de buen manejo de cuencas hidrogrcas. La idea es subrayar que es tan importante contar con unidades especcas para promover el manejo de cuencas, como lograr que a partir de las estructuras orgnicofuncionales con que ya se cuenta se provoquen reexiones y consideraciones sobre las cuencas hidrogrcas como enfoque de intervencin. Desarrollo de polticas asociadas con el manejo de cuencas hidrogrcas. Dada su importancia, se sugiere crear instrumentos en aquellas reas estratgicas que contribuyen a un buen escenario de manejo de cuencas hidrogrcas y, sobre todo, permiten la reduccin de vulnerabilidad frente a desastres naturales. Tal es el caso de polticas que, en el marco de una gestin integrada de recursos hdricos, aborden el tema de los derechos y registros de derechos de uso de agua, o bien, el monitoreo y la evaluacin de la calidad/disponibilidad de agua. Otros temas en los que cabe elaborar polticas pblicas son los organismos de cuencas y la planicacin estratgica para las cuencas mayores, el desarrollo de ordenanzas municipales en torno al mejoramiento de sistemas de agua potable y al-

cantarillado, la deposicin y tratamiento de residuos slidos, las ordenanzas municipales en torno a la construccin, la ocupacin de los barrancos, las zonas de recarga hdrica, la construccin de infraestructura vial (carreteras y puentes), la generacin de sistemas de alerta temprana y de atencin en caso de desastres, el desarrollo de mercados de servicios ambientales, entre otros. Con relacin al desarrollo de mercados ambientales, conviene precisar la necesidad de generar instrumentos de mercado y de gestin en torno al pago por servicios ambientales. En este sentido, se requiere acciones armativas en materia legal y nanciera, capacitacin e informacin. Tambin es preciso evolucionar del mercado en el cual quien reconoce este servicio es el Estado; lo ideal es generar un verdadero mercado, en el cual quien reconoce e invierte por el uso o acceso a determinado servicio ambiental (el abastecimiento de agua, la proteccin de la cuenca, las acciones de descontaminacin, tratamiento de basuras y aguas servidas, etc.) es el usuario directo, que debe pagar al productor, generador o gestor de este servicio. Las estrategias de manejo de cuencas hidrogrcas deben incluir, de manera explcita, acciones para la reduccin de vulnerabilidad frente a desastres naturales asociados con el clima. Ya sea a travs de manejo de cuencas hidrogrcas o a travs de otras unidades de planicacin y de intervencin territorial, deben realizarse ajustes o consideraciones en torno al desarrollo de polticas orientadas a la reduccin de la vulnerabilidad. De manera transversal o por

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cada departamento del pas, las acciones de manejo territorial deben contemplar la identicacin y caracterizacin de amenazas; medidas de prevencin, mitigacin y recuperacin; fortalecimiento de los sistemas de informacin, pronstico, investigacin, vigilancia y alerta temprana; desarrollo institucional; mecanismos de articulacin con el sector privado, la sociedad civil y la cooperacin internacional; programas de educacin a la poblacin, entre otras.

a desastres naturales, el manejo colaborativo de determinados espacios territoriales, el aporte de insumos locales, su aporte a la denicin y ejecucin de medidas directas e indirectas de manejo de cuencas, la organizacin para la prevencin y reduccin de riesgos, y la generacin de debate local y municipal en torno al manejo de cuencas hidrogrcas como estrategia de gestin ambiental y del desarrollo. Otra consideracin es que donde ya exis-

Fomentar la participacin de la sociedad civil. Como se ha dicho, es preciso que la sociedad civil organizada se involucre en espacios de dilogo y debate sobre temas vinculados con el manejo de las cuencas hidrogrcas; tambin es necesario que se realicen acciones de incidencia que permi-

ten estructuras desarrolladas y funcionando (como en el caso de los consejos de desarrollo), es ms prudente fortalecerlas para que asuman roles como los indicados, evitando la duplicidad de esfuerzos o el hecho de forzar procesos. Generacin, difusin y sistematizacin de informacin en torno a los capitales (natural, econmico, social y humano) vinculados con el mbito de las cuencas hidrogrcas. Es importante considerar que la informacin es crucial para nes de planicacin y ejecucin de acciones ecientes en materia de manejo de cuencas hidrogrcas. Esta informacin debera presentar inventarios de amenazas o peligro, as como una tipologa de desastres naturales; tambin, analizar factores que condicionan la vulnerabilidad. Las entidades encargadas de la generacin y difusin de esta clase de informacin debieran ser apoyadas y fortalecidas con recursos humanos, nancieros y logsticos; de lo contrario, no podra garantizarse su contribucin efectiva a la toma de decisiones sobre el potencial biofsico y econmico de las cuencas y sus componentes. De vital

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tan inuir en las decisiones sobre polticas pblicas. Y, a nivel local, es imprescindible que la sociedad civil participe activamente en iniciativas de manejo de cuencas. Esta participacin debe ser buscada y promovida a partir de la gura de los Comits de Cuenca, tambin llamados organismos de cuenca o autoridades de cuenca. Sin embargo, al implementar este tipo de estrategia, es preciso cuidar que estas guras no asuman roles que rian con los de las autoridades sectoriales, particularmente en lo que se reere al mbito normativo y, o sancionatorio en materia de uso, acceso, proteccin y transformacin de recursos naturales y condiciones ambientales. El rol de estos entes debiera ser la incidencia en la denicin de polticas, la auditora socioambiental, el apoyo para motivar y aceptar cambios que reduzcan vulnerabilidad frente

importancia es el apoyo a la generacin de informacin a escalas,15 que permitan planicar, como mnimo, el nivel municipal. Fomento a la investigacin y los servicios de extensin.16 Tanto en el mbito de las cuencas como en otros, la investigacin y la extensin son prcticamente inexistentes en Guatemala. En el caso que nos ocupa, esta falencia acarrea severas consecuencias en los sistemas de uso y conservacin de tierras y suelos, uso y manejo de recursos forestales, produccin limpia y transformacin agroindustrial. La reconsideracin del papel del Estado en torno a estos temas es clave para una serie de programas y proyectos, as como para otros incentivos de poltica pblica. En estos casos, la generacin de informacin y su posterior difusin permitiran, tambin, capacitar en acciones preventivas y mitigadoras para la reduccin de vulnerabilidad frente a desastres. Promover la inclusin de temas asociados con la gestin de riesgo en la educacin, tanto formal como no formal. Esto es, operativizar las leyes de difusin de la conciencia ambiental, facilitando la generacin de mayores capacidades preventivas y promoviendo que la sociedad guatemalteca, en distintos niveles, asuma una cultura de la gestin del riesgo. Ello es fundamental, dado que el pas vive en constante riesgo como consecuencia de las numerosas fuentes de amenaza existentes.

Es recomendable que se incluyan, dentro del sistema educativo formal, temas asociados con la gestin del riesgo (en este caso, a travs del manejo de cuencas hidrogrcas). Esto conllevara la realizacin de inversiones que permitan la revisin y adecuacin curricular; tambin, la capacitacin de educadores que puedan reproducir adecuadamente la temtica. Revisiones y actualizaciones a los aspectos normativos de la gestin de riesgo. En este sentido, en el mbito normativo, se requiere actualizaciones a las normas generales que atienden el tema de la prevencin y control de desastres. La idea es que la ley actual trascienda de una ley orgnica institucional a una que contemple los distintos mbitos de la gestin de riesgo y, en su carcter transversal, sea observada tanto por el sector pblico como por las restantes formas de organizacin de la sociedad civil, adems de las autoridades municipales. Desarrollo efectivo de instrumentos que permitan operativizar polticas de proteccin y mejoramiento ambiental y de gestin de riesgos. Dado el carcter transversal de la gestin ambiental y de la gestin de riesgos frente a desastres naturales, el desarrollo de instrumentos para estas polticas y su respectivo marco legal traera un mejoramiento de las condiciones bajo las cuales se pueden generar usos y transformacin de recursos naturales y condiciones ambientales, as como reduccin de vulnerabilidad frente a desastres. Entre ellos, puede mencionarse instrumentos de comando y control (tasas por contaminacin y estudios de impacto ambiental, por ejem-

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15 Esto signica la generacin de mapas temticos en escalas mayores al 1:250,000. 16 Hace referencia a la proyeccin de servicios hacia la sociedad.

plo); de gestin (capacitacin, informacin tecnolgica, sistemas de alerta temprana); econmicos (incentivos); uso de prcticas de agricultura sostenible (labranza cero, conservacin de humedad, uso de variedades resistentes a sequa, etc.). Esto signica, en otras palabras, la generacin de instrumentos de poltica para las fases de la prevencin, transformacin y potenciacin dentro de una gestin de riesgos. Desarrollo efectivo de instrumentos que permitan operativizar la poltica de desarrollo social y demogrco. Al menos debe ser promovido el debate en torno a los impactos de los movimientos migratorios y el estado de uso/conservacin/deterioro de recursos naturales y condiciones ambientales. En otras palabras, debe analizarse el

mentos poblacionales tradicionalmente excluidos participen en el debate y la toma de decisiones en torno a las cuencas hidrogrcas resulta imprescindible, sobre todo si se toma en cuenta que la vulnerabilidad frente a los desastres naturales tiende a ser mayor en el caso de conglomerados pobres, mujeres, nios, ancianos e indgenas. El reconocimiento del derecho consuetudinario. En tanto las normas de conducta en torno al uso, acceso y proteccin de recursos (bosque, agua, vida silvestre, otros), que practican varias de las comunidades y pueblos indgenas evidencien y garanticen la resiliencia de los ecosistemas naturales, deben ser reconocidas y promovidas. Asimismo, consideradas en las iniciativas de manejo de recursos naturales o de manejo de componentes de las cuencas y microcuencas, y complementadas si fuera necesario con normas desde el derecho occidental. Las relaciones internacionales en torno a las cuencas transfronterizas. Ms del sesenta por ciento de las aguas de los ros del pas drena hacia pases vecinos (Mxico, Belice, Honduras y El Salvador). En este caso, hablamos de recursos hdricos que suelen sustentar actividades socioproductivas (energa, riego, transporte, industria, consumo humano y animal) en otros pases. Dado que el comportamiento hidrolgico de estas corrientes depende del manejo de las cabeceras de cuencas en Guatemala, se requiere tener las respectivas consideraciones en la negociacin de acuerdos de cooperacin (tcnica o nanciera), el establecimiento de mercados de servicios ambientales, la reali-

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efecto del crecimiento de la demanda por estos recursos y condiciones, producto del crecimiento demogrco. Parte del anlisis permitira establecer mecanismos para que, a travs de instrumentos de poltica, se pueda atender dicha demanda, evitando, adems, que polticas de urbanizacin, reubicacin y de ujo migratorio, generen distorsiones que acrecienten la vulnerabilidad frente a desastres naturales. Desarrollo efectivo de instrumentos que permitan operativizar las polticas de gnero, equidad y multiculturalidad. Estas polticas deben visibilizarse, especialmente, mediante instrumentos de tipo administrativo y de gestin. El propsito de ello es motivar y garantizar una mayor participacin y protagonismo en la toma de decisiones de parte de los distintos grupos socioculturales que viven en el pas. El hecho de que seg-

zacin de inversiones en la proteccin de la cuenca, la participacin del sector privado en la reduccin de vulnerabilidad, y otras. La certicacin de la calidad de cuencas. Este es un enfoque reciente; sin embargo, es preciso tenerlo en alguna consideracin ya que, de la misma manera como se promueve y certica la calidad en procesos de produccin, puede realizarse incidencia para promover la certicacin de la calidad del manejo de cuencas y microcuencas. En determinadas condiciones, esto motivara inversiones internacionales en aquellas cuencas que tienen sistemas de produccin bajo estndares considerados de calidad. Los indicadores de este sistema de certicacin deberan incluir los aspectos de la gestin del riesgo, tales como la inversin preventiva y el ordenamiento territorial para reducir la vulnerabilidad. La constante revisin y utilizacin de instrumentos de evaluacin o medicin de impacto ambiental aplicados a actividades agrcolas, industriales, mineras, energticas, de infraestructura, y otras. Se incluye tanto la revisin y actualizacin de listados taxativos e informacin, como la difusin acerca de la existencia y mecanismos de aplicacin de estos instrumentos. Tmese en cuenta que estos instrumentos deben conducir a la consideracin de los factores de vulnerabilidad y riesgo en el ciclo de evaluacin, ejecucin y operacin de proyectos en los sectores anteriormente sealados. Denicin de normas e instrumentos en torno al uso y acceso de recursos genticos. Por un lado, es necesario fomentar

la investigacin en torno a propiedades de materiales silvestres y, por el otro, es preciso contribuir a que el capital natural que de ello resulte represente una fuente adicional de generacin de ingresos para las reas rurales. Con ello estara contribuyndose a reducir vulnerabilidad, sobre todo frente a la inseguridad alimentaria. Fortalecimiento de instrumentos de la poltica agropecuaria y forestal. En trminos de cobertura y recursos nancieros, es preciso que estas polticas se orienten a la proteccin de cuencas; por ejemplo, debera procurarse la utilizacin de obras para la conservacin del suelo, as como el mantenimiento de coberturas vegetales remanentes u otros sistemas de manejo de cobertura vegetal (regeneracin natural, sistemas agroforestales, etc.). Ello generara reduccin de vulnerabilidad frente a amenazas como los sismos, deslizamientos y la erosin de suelos. Bsqueda de vnculos intersectoriales para la generacin de oportunidades de negocios amigables con el ambiente. Entre ellos, el agroturismo, bosques y turismo, bosques y construccin (materiales para la construccin), bosques y vivienda (complejos habitacionales), bosques y energa (minihidros), agricultura y energa (biocombustibles). Todo esto representa, en otras palabras, la posibilidad de aumentar la capacidad de resiliencia de las zonas rurales y, con ello, la capacidad de reducir su vulnerabilidad social y econmica ante la presencia de eventos amenazantes (particularmente, aquellos de origen climtico).

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A MANERA DE CONCLUSIN...

sucediendo si no se atiende de manera decidida la problemtica de cuencas hidrogrcas, la cual se conforma por elementos de carcter poltico-institucional, socioeconmico y ambiental. En la actualidad, debido al uso irracional de los recursos naturales, se ha llegado a un grado de deterioro que ocasiona severas alteraciones en la capacidad de resiliencia de

ecientes catstrofes naturales de consecuencias devastadoras han evidenciado lo que sucede y puede seguir

provienen de enfoques desde los cuales suele vincularse el tema de cuencas hidrogrcas con la produccin agrcola o con los recursos naturales, sin necesariamente verlo desde una perspectiva integral. Y es que la cuenca, hoy en da, se considera sobre todo un espacio social que, si bien est delimitado por condiciones geogrcas y aspectos biofsicos, tambin congura el escenario en donde acontecen interacciones sociales de apropiacin y uso de los recursos contenidos en ella. Desde esta perspectiva, como espacio social, la cuenca debe considerarse como un bien comn. Tambin debe considerrsela como un punto de partida idneo para promover iniciativas de organizacin, desarrollo territorial e inversin, desde un enfoque participativo e incluyente. Un buen manejo de cuencas hidrogrcas debe ser un manejo integral, que tome en cuenta, a la vez, la gestin de riesgos y la reduccin de vulnerabilidad frente a desastres naturales, en particular aquellos de origen climtico. Para lograr este nuevo enfoque que se necesita de manera urgente, es preciso alcanzar un compromiso nacional, lo cual conlleva implicaciones intersectoriales e interinstitucionales. El tema de cuencas hidrogrcas debe ser considerado como una prioridad nacional y, en consecuencia, debe conocerse adecuadamente tanto por

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los ecosistemas. Entre otros, las cuencas han perdido su capacidad natural para regular un aumento de las escorrentas producidas por lluvias excesivas, de manera que se provocan episodios recurrentes de crecidas de ros, inundaciones y deslizamientos que afectan a una gran parte de la poblacin, incrementando sus niveles de vulnerabilidad y minimizando, consecuentemente, las potencialidades para el desarrollo. Si a la creciente incapacidad de regulacin de las escorrentas le agregamos la amenaza de fenmenos naturales como tormentas tropicales y huracanes estaremos en mejor disposicin de considerar que es verdaderamente urgente generar acciones que permitan contrarrestar la problemtica. Si bien dichas acciones han existido, sus estrategias suelen permanecer aisladas y con bajos niveles de coordinacin. Asimismo,

los Gobiernos (a nivel nacional y local) como por otros sectores de la sociedad. Tambin es preciso contar con polticas de Estado sobre el tema, es decir, polticas que trasciendan el periodo de los sucesivos Gobiernos. Adems, se requieren instrumentos de poltica (normas, incentivos, asistencia tcnica, informacin) que no solo fomenten y orienten la recuperacin, proteccin y mejoramiento de la base de recursos naturales con un enfoque de cuencas hidrogrcas, sino sobre todo contribuyan a la

gestin de riesgos frente a desastres naturales de origen climtico. Mediante esta clase de polticas e instrumentos de poltica podran propiciarse acciones coordinadas y ecientes que favorezcan un manejo integral de cuencas hidrogrcas; con ello se estara contribuyendo a la gestin de riesgo, a la reduccin de vulnerabilidad frente a desastres naturales, al manejo sostenible de recursos naturales, a la seguridad alimentaria y, nalmente, a la promocin del desarrollo humano.

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GLOSARIO
Amenaza Segn la Organizacin Mundial Meteorolgica, se trata de un evento amenazante, o bien, de la posibilidad de ocurrencia de un fenmeno potencialmente daino, en un tiempo y espacio dados. Es la probabilidad de ocurrencia de un evento fsico, fenmeno y, o actividad humana que puede causar la muerte o lesiones, daos materiales, interrupcin de la actividad social y econmica y degradacin ambiental. Riesgo

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Segn la Organizacin Mundial Meteorolgica, son las prdidas esperadas debido a una amenaza particular, para un perodo de tiempo y un espacio determinados. Se calculan en trminos de vidas humanas, bienes materiales o recursos econmicos. Es la probabilidad de experimentar un dao o prdida como resultado de interacciones entre amenazas naturales o antropognicas y condiciones de vulnerabilidad. Se le considera intrnseco o inherente a las sociedades humanas. Resiliencia de los ecosistemas La palabra resiliencia proviene del campo de la fsica; alude a la capacidad de la materia de recobrar su forma original despus de haber sido sometida a altas presiones. De ah se traslad al mbito social para hacer referencia a la capacidad de los seres humanos para sobreponerse a las adversidades e, incluso, salir transformados de ellas. Al hablar de resiliencia de los ecosistemas se hace referencia, entonces, a la capacidad que tienen los ecosistemas para recuperarse y responder frente a los cambios causados por agentes externos a ellos.

Vulnerabilidad Es el grado de prdida que existe como resultado de un fenmeno potencialmente daino. Se mide en una escala que va de 0 a 100% (Organizacin Mundial Meteorolgica). Tambin puede ser denida como la probabilidad de que una comunidad, expuesta a una amenaza natural, segn el grado de fragilidad de sus elementos, pueda sufrir daos humanos y materiales. Puede analizrsele desde diferentes puntos de vista (fsico, econmico, social, poltico, tecnolgico, cultural, educativo, ambiental, ideolgico), todos relacionados. Sin embargo, su gestacin u origen est relacionado con factores antrpicos, es decir, con factores que dependen de la relacin entre el ser humano y la naturaleza (CEPAL/BID). La vulnerabilidad es una condicin previa que se maniesta durante las crisis, sobre todo cuando no se ha invertido en prevencin y mitigacin y se ha aceptado un riesgo elevado (CEPAL/BID).

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NDICE DE SIGLAS
CONAMCUEN Comisin Nacional Asesora para el Manejo de las Cuencas Hidrogrcas FAO MAGA MARN MINEDUC ONG Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales Ministerio de Educacin Organizacin No Gubernamental Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia Secretara de Planicacin y Programacin de la Presidencia Sistemas de Informacin Geogrca Unidad Especial de Ejecucin de Desarrollo Integral de Cuencas Hidrogrcas Unin Mundial para la Conservacin de la Naturaleza

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SCEP SEGEPLAN SIG UEEDICH UICN

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Basterrechea M. et l. (1996). Lineamientos para la preparacin de proyectos de manejo de cuencas para eventual nanciamiento del Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Washington, DC. Cabrera, R., y E. de Len (1999). Conceptualizacin y lineamientos para la formulacin de un Programa de Manejo de Cuencas Hidrogrcas Estratgicas en Guatemala. UPIE/ MAGA, PAFG, BID. Informe de consultora. Castaeda, Wilson (2006). Inventario de proyectos en manejo de cuencas. FAO-MAGA, Guatemala. Informe de consultora. CEPAL, 2006. Evaluacin de los daos por la tormenta Stan. Informe de consultora. Elas, Silvel (2006). Marco Estratgico para la rehabilitacin del medio rural y reduccin de la vulnerabilidad a medio y largo plazo. Manejo Integrado de Cuencas para la Gestin de Riesgos. FAO-MAGA, Guatemala. Informe de consultora. FAO (1992). Manual de campo para la ordenacin de cuencas hidrogrcas. Gua FAO conservacin 13/6. IICA (2000). Nueva Ruralidad. San Jos, Costa Rica. Lahera, Eugenio (2002). Introduccin a las polticas pblicas. Fondo de Cultura Econmica, Coleccin Breviarios, No. 538. Santiago, Chile. Meny, Ives y J.C. Thoenig (1992). Las polticas pblicas. Barcelona: Ariel. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2006). Ms all de la escasez: poder, pobreza y crisis mundial del agua. Informe de Desarrollo Humano Mundial 2006. Barcelona: Mundiprensa. Rodas, Ogden y J. Lpez (2005). Programa Emergente de Manejo de Cuencas y Conservacin de Suelos y Aguas, en Cuencas afectadas por la Tormenta Tropical Stan. FAO-MAGA, Guatemala. Informe de consultora. Rodas, Ogden (2006). Marco de polticas vinculadas a la gestin de cuencas hidrogrcas. FAO-MAGA, Guatemala. Informe de consultora. Roth, Andr-Noel (2006). Polticas Pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot: Ediciones Aurora. 232 pp.

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SERVIPRENSA
Esta publicacin fue impresa en los talleres grcos de Serviprensa, S. A. en el mes de diciembre de 2007. La edicin consta de 500 ejemplares en papel couche 80 gramos.

E D I T O R I A L