Proteccin estatal para la vivienda social en la Provincia de Crdoba La finalidad extrafiscal de la tributacin Ab. Mara Jos Villegas Ab.

. Vanesa Cagnolo

Publicado en Revista La Ley Crdoba Ao 27, N 9, Octubre 2010

Recientemente, la Provincia de Crdoba ha dictado el Decreto 465/10 como un ingrediente fiscal aadido al paquete de medidas eminentemente sociales que tienden a la regularizacin de la vivienda. En efecto, la proteccin de los llamados derechos sociales o de segunda generacin encuentra su primer antecedente constitucional en el pas en la reforma luego truncade la Constitucin Nacional del ao 1949, incorporndose en forma definitiva el art. 14 bis en el ao 1957. Ya para el ao 1994, la consagracin de este derecho vino de la mano de la incorporacin a la Carta Magna de una serie de tratados internacionales, entre los que se destaca el Pacto Internacional de Derechos Econmicos y Culturales1 (art. 75, inc. 22, CN). En lo que a reciente jurisprudencia de la Corte Suprema atae, se destaca que con fecha 11/09/2007 el Alto Tribunal resalt la trascendencia y vital significancia que ostenta el mentado art. 14 bis y pactos referidos en horas de interpretar las normas, especialmente aquellas que tienen que ver con los menos favorecidos, estableciendo que en caso de duda sobre la aplicacin () de la presente ley los jueces se decidirn en el sentido ms favorable a la subsistencia y conservacin de la vivienda digna y la proteccin integral de la familia, en los trminos del art. 14 bis de la Constitucin Nacional.2 Por su parte, la Constitucin de la Provincia de Crdoba, dispuso lo propio en artculo detallado, expresando que Todos los habitantes tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna,
1

Art. 11, 1 prrafo bis: Los estados parte en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Por su parte, la Convencin Americana de Derechos Humanos, art. 21, en tanto subordina el uso y goce de los bienes al inters social. Tambin pueden citarse la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, art. 25.1; la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art. XI; Convencin sobre los Derechos del Nio, art. 27.2; Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, art. 20 y 31. 2 Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Bezzi, Rubn Amleto c/ Valentn Sixto Carlos y otro s/ Ejecucin Hipotecario, 11/09/2007; V.2087.XLXI.

la que, junto a los servicios con ella conexos y la tierra necesaria para su asentamiento, tiene un valor social fundamental, agregando que El Estado promueve las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho.3 Tomando a su cargo estos mandatos, en el ao 1994 se dict la Ley N 24.374, llamada Ley Pierri, tendiente a regularizar de manera gratuita la situacin dominial de viviendas bajo posesin pacfica y continua de inmuebles con destino a casa habitacin, nica y permanente. A partir del dictado de esta norma y sus modificaciones (en tanto especialmente extendieron su mbito de aplicacin a inmuebles ocupados hasta el ao 20094), las Provincias tambin hicieron eco del problema habitacional, direccionando la gestin especialmente a la regularizacin y escrituracin de la vivienda social. En este marco, los das 18 y 19 de Diciembre de 2008 tuvo lugar en la Ciudad de Mar del Plata, el Primer Encuentro Nacional de Regularizacin Dominial Ley 24.374; y entre las Provincias que dictaron normas y realizaron gestiones atinentes, se destacan especialmente los casos de las Provincias de Salta y Santa Fe5. En la Provincia de Crdoba, y segn acusan las estadsticas oficiales, existan relevadas cerca de 60.000 viviendas sociales6 que no posean escrituracin7, provenientes de los planes de vivienda de la Subsecretara de Vivienda de la Provincia de Crdoba (ex IPV), del programa Mi casa Mi Vida (financiado por crditos del BID), y del Relevamiento de Loteos y Asentamientos Sociales Particulares. Segn estudios oficiales, algunas de estas viviendas son habitadas por poseedores de ms de 20 aos perjudicados por la imposibilidad de adquirir formalmente derechos de dominio sobre los inmuebles comprometidos. Las ventajas de escrituracin son evidentes: se concluye el ciclo de regularizacin dominial que se inici con la posesin del inmueble, se genera valor agregado al mismo; se garantiza su origen y antecedentes, se legitima el derecho de posesin, se concreta la

Art. 58, Constitucin de la Provincia de Crdoba. B.O 27/09/94 N 27984, Modif. por leyes 25.797 y 26.493 5 Ley de Santa Fe N 12.953. En Salta, el Gobierno entreg ms de 500 escrituras a vecinos de la zona oeste de la Provincia, a travs del Programa Comunidad Organizada, dependiente de la Subsecretara de Tierra y Hbitat. 6 Las viviendas sociales han sido definidas por la Subsecretara de la Vivienda como aquellas construcciones econmicas destinadas a familias de escasos recursos, en estado de vulnerabilidad social y destinadas a resolver problemas de marginalidad habitacional. 7 Este universo ha sido obtenido de los informes elevados por la Subsecretara de la Vivienda de la Provincia de Crdoba (ex IPV), la Direccin General de Hbitat Social y la Unidad para el Saneamiento de Ttulos.
4

disposicin, se refuerza el rechazo de accin de terceros, se permite el acceso al crdito hipotecario y se aseguran los derechos futuros en la sucesin. Con estos objetivos, con fecha 19/05/2009 se public el Decreto N 495/20098, dando luz al Programa de Regularizacin y Escrituracin de Viviendas Sociales, con el objetivo de programar, planificar, coordinar y ejecutar todas las acciones necesarias y previas al otorgamiento de las escrituras traslativas de dominio. A fin de sustentar econmicamente el plan, la Provincia de Crdoba asign la suma de Diez Millones de Pesos a los fines de la ejecucin de las acciones pertinentes que tiendan al objetivo primordial: resolver la marginalidad habitaciones a partir del otorgamiento de escrituras traslativas de dominio.9 Como otro antecedente que merece ser destacado, con reciente fecha 03/03/2010 se dict la Ley Provincial N 974910, que dispone que toda unidad habitacional que construya o financie la Provincia en el marco del programa ya descrito, debe ser entregada con la pertinente escritura pblica traslativa de dominio. Esta norma, a los fines de evitar la postergacin de la emisin del acto notarial, prev la constitucin de una hipoteca a favor del estado provincial sobre el inmueble transferido, que se materializa en oportunidad de la misma escrituracin11, disponiendo el art. 6 la gratuidad absoluta del trmite. Por su parte, se acuerdan importantes beneficios en la cancelacin de crditos para construccin de estas viviendas, incorporando quitas que rondan el 20 y 40% del total de la deuda. Como complemento eminentemente fiscal a estas herramientas, el 19/04/2010 la Provincia ha dictado el Decreto N 465/201012, que tiende a establecer un rgimen especial de regularizacin fiscal para el Impuesto Inmobiliario que comprende a los contribuyentes incorporados al citado programa de escrituracin. As, atento la importancia social de este plan, se ha entendido necesario formular previsiones normativas que se distingan de las generales establecidas por el Dto. 1352/05, que alcanza a la generalidad de los contribuyentes y comprende tambin otros tributos a ms del inmobiliario.
8

El Decreto 495/09 fue dictado en el mbito de la Direccin de Escrituracin de Viviendas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social, dando luz al Programa de Regularizacin y Escrituracin de Viviendas Sociales, con el objetivo de programar, planificar, coordinar y ejecutar todas las acciones necesarias y previas al otorgamiento de las escrituras traslativas de dominio. 9 Dto. 495/09, Art. 5. 10 B.O. XCVIII DXLII, N 50 del 12/03/2010. 11 Art. 3, Ley 9749. 12 B.O. XCVIII, T DXLIV N 97, del 21/05/2010.

Ante ello, y en base a lo dispuesto por el art. 96 del C.T.P. 13, se ha dispuesto la cancelacin a travs de los DOCOF SOCIAL de la deuda por Impuesto Inmobiliario devengada hasta la solicitud del plan para obligaciones vencidas al 31/12/2005, destacndose de su texto: a) Que se pueden solicitar hasta cuarenta y ocho (48) cuotas mensuales, iguales y consecutivas. b) Que se condonarn totalmente los recargos14 pertinentes y que el plan de pagos no devengar intereses de financiacin. Claramente, nos encontramos ante medidas impositivas parafiscales de gobierno, entendidas estas como las que se estructuran sobre criterios no siempre compatibles con la idea de proporcionalidad del tributo a la capacidad econmica, y que pueden prescindir de la neutralidad del sistema tributario, pues atienden ms bien a fines de poltica econmica, o en este caso particular, social.15 Al respecto, nuestra Corte Suprema en el precedente Lpez Lpez, Luis y otro c. Provincia de Santiago del Estero16 convalid expresamente estas medidas expresando que la garanta de la igualdad de las cargas pblicas no impide que la legislacin considere de manera diferente situaciones que estime diversas de modo tal que, de no mediar discriminaciones arbitrarias, se creen categoras de contribuyentes sujetos a tasas diferentes (Fallos: 188:464; 191:460; 284:319) (). Dicho precedente, comentado por importantes autores17, tiene adems la virtud de establecer que la capacidad econmica del contribuyente es un ndice del que puede prescindirse en atencin a fines extrafiscales: () admitido que los impuestos trascienden en
13

Artculo 96.- El Poder Ejecutivo queda facultado para disponer en forma simultnea, conjunta o alternativamente, la remisin o exencin total o parcial del pago de la obligacin tributaria y de las sanciones previstas en los artculos 61, 66 y 67 a contribuyentes o responsables de determinadas categoras o zonas cuando fueren afectados por casos fortuitos o de fuerza mayor que dificulten o hagan imposible el pago en trmino de la obligacin tributaria. El Poder Ejecutivo queda facultado para disponer con carcter general o para determinados radios o zonas, o categoras o grupos de contribuyentes, por el trmino que considere conveniente, la condonacin total o parcial de sanciones, intereses por mora, recargos resarcitorios y cualquier otra sancin por infracciones relacionadas con todos o cualquiera de los tributos que establezca la Provincia de Crdoba, a los contribuyentes o responsables que regularicen espontneamente su situacin, dando cumplimiento a las obligaciones omitidas y siempre que su presentacin no se produzca a raz de una verificacin o inspeccin iniciada, observacin por parte de la Direccin o denuncia presentada que se vincule directa o indirectamente con el contribuyente o responsable. El Decreto respectivo podr determinar las condiciones bajo las cuales se entender que se verifican tales supuestos. 14 Arts. 90 y 91 del CTP. 15 Daz, Vicente O., Fiscalidad, extrafiscalidad y exenciones tributarias; Publicado en: PET 2008 (abril392), 1 16 314:1293, del 15/10/1991. Publicado en: LA LEY 1992-B, 330, 1992-B, 330 - DJ 1992-1, 983; Cita Online: AR/JUR/378/1991. 17 Corti, Aristides Horacio M., Impuesto inmobiliario. Funcin extra-fiscal de la imposicin. Igualdad. No confiscatoriedad., Publicado en: IMP 1992-A, 703.

las sociedades modernas los fines exclusivamente fiscales en su determinacin, puede considerarse no slo la mayor o menor capacidad contributiva de cada uno, sino tambin un mayor o menor deber de contribuir, que no slo tiene como razn de ser la capacidad econmica de quien contribuye. Por las caractersticas de los bienes, por el modo de poseerlos o explotarlos, por la mayor o menor vinculacin del dueo con el pas en que la riqueza gravada tiene su asiento o su fuente, por la clase de actividad que con ella se realiza, etc., ese deber puede ser mayor habiendo de por medio valores econmicos iguales a los de otros contribuyentes a quienes se cobra menos y viceversa; () (Fallos: 171:390; 210:2108; 211:389; 220:1310; 223:401; 239:157). En razn de todo ello, entendemos que la medida dispuesta por el Gobierno de la Provincia de Crdoba mediante Decreto 465/2010 se inscribe en el marco de aquellas que utilizan la imposicin como medio de regulacin social, en cumplimiento a una manda constitucional que las legitima sin reparos.