Humberto

Vlez Ramrez

Deportamento de Historia Facultad de Humanidades Unioersidod del r 'alle

Rafael Reyes, o los inicios del Estado moderno en Colombia

Lecturas d Economia. No. 21. M"ddln, scpt icrnhre-diciemhrc d 1986. pp. S9-80 .

~:n f~ste texto ~e presenta una n-f'lr-xion sobn- el perodo rle la historia df~ Colombia vonocido corno El Quinquenio (Cohierno df~1generalH.afad Ke)'f:~, ] 904-1909). El programa df~ modurniz aciu ecouornicu y -l reforzamiento del proceso de centralizacin poltica, como f,trmllla con la rual se intento enfrentar la crisis por la que pasaba la sociedad rolomluunu despus de la LUf:rra de los ~/Iil Das y la separucion df" Panam, es analizada aqll para mostrar rUf' si hien fue un intento frustrado implic una nueva orir-ntar-ion del papel del I':stado, intensificando su intervencin en la fTfH](lma y cambiando df~ rnaneru importante la estructura del Estado colombiano. This ortic]e analv ses th e period of Colombian history knoion as El QlIinquenio -the yl'ars of the governmetu of general Rafael Re.yes, 19041909-. It argues that th process of political centralization and econo(1lic modernization which choracterizcd the period can be understood as an attempt to confront the social crisis uihicli had followed the War o] a Thousan d Days and the separation of Panama. Despite the faet that the initiatines uiere [rustrated the attempt do es reveal a new wi/lingness lo use Stato po uiers as instrumen ts of economic re-organization.
Presentado en el Simposio Estado y Economia: a propsito del centenario de la Constitucin de 1886. Mcdell n, septiembre 24-26 de 1986. Organizado por el Departamento de Economa y el Centro de Investigaciones Econmicas -CIE- de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Antioquia y la Asociacin de Economistas de la Universidad de Antioquia -Adeco-, con el apoyo de la Embajada de la Repblica de Francia en Colombia y del Banco de la Repblica.

Resumen.

Abstraet.

Introduccin, 61. - 1. Reyes, o una ideologa al servicio del progreso econmico, 64. - n. La Regeneracin y El Quinquenio: lo poltico y lo econmico, 65. - Hl, El Quinquenio, o la nueva orientacin dcl Estado, 69. - Conclusin, 79. - Bibliografa, 80.

INTRODUCCION es mi propsito realizar un examen tcnico de las distintas medidas econmicas tomadas por el Gobierno de Rafael Reyes que, en su conjunto, conforman lo que no dudo en caracterizar como el primer intento, frustrado ciertamente, de aplicar en el pas una poltica econmica de inspiracin capitalista. Dos son los objetivos de esta reflexin: por una parte, volver a tender un puente para el dilogo, que ha estado congelado desde hace ms de una dcada, entre economistas y politlogos, entre historiadores de la poltica e historiadores de la economa; y por otra parte, contextualizar polticamente el programa de El Quinquenio! , no tanto en trminos de un anlisis de las luchas polticas y del combate ideolgico desarrollado durante la coyuntura sino, ms bien, en cuanto a los ajustes del Estado a las tendencias y procesos
En la historia de Colombia el Gobierno de Rafael Reyes (1904-1909) mo El Quinquenio. se conoce co-

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62 socioeconmicos dominantes zas sociales que posibilitaron mental. Estas reflexiones precisas:

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y en cuanto a la presencia de las nuevas fuerel viraje en la orientacin de la accin guberna-

se enmarcan dentro de consideraciones

metodolgicas

1. Los economistas y los historiadores de la 'economa no deben marginar de sus anlisis el estudio de los efectos y de las influencias que tienen los fenmenos polticos sobre las estructuras, procesos y coyunturas econmicas. En la actualidad se ha hecho cada vez ms urgente la necesidad terica y prctica de contextualizar polticamente los estudios econmicos as como de evidenciar el substrato econmico de los procesos polticos; esto ltimo, ms all de una metafrica determinacin de la sociedad por la economa y tambin ms all de toda la problemtica ideolgica inherente a "la determinacin econmica en ultima instancia". Por otra parte, desde hace ms de una dcada, en la produccin de la historiograf'a econmica de Colombia se ha puesto un acento muy marcado en el estudio de los problemas econmicos en s mismos, lo que, en parte, puede explicarse por el predominio, en un momento dado, de una interpretacin ideologizante de la historia poltica; pero, al mismo tiempo, hay que considerar que, con frecuencia, esos alejamientos temporales entre las disciplinas acadmicas, al permitir fijar y profundizar un cuerpo de problemas, han sido sanos y saludables, traducindose en un avance significativo del rea de reflexin privilegiada, siendo precisamente eso lo sucedido con la historia econmica del pas durante los ltimos quince aos". Pero, ocurre que cuando los alejamientos entre las disciplinas sociales han desbordado ciertos lmites metodolgieos se ha cado necesariamente en las interpretaciones economicistas y/o superpolitizantes, con lo que lo nico que se ha logrado es fragmentar el proceso histrico global hacindolo saltar en mil astillas, situacin que ha determinado que todo lo que trascienda una disciplina social especfica aparezca como algo extrao y lejano. Es la conclusin a la que lleg Enrique Florescano en un balance reciente so2 Grandes han sido los avances de la historia econmica en Colombia despus del trabajo de: McGreevey, William Paul. 'Historia econmica de Colombia. 1845-1930. Bogot, Ediciones Tercer Mundo, 1975; Y del polmico Simposium realizado en torno a esta obra: Centro de Estudios Colombianos (ed.). Historia econmica de Colombia:. un debate en marcha. Bogot, Banco Popular, 1979.
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63 en Am-

bre las relaciones entre la historia poltica rica Latina:

y la historia econmica

Aunque la historia econmica avanz mucho en Amrica Latina, y aunque ese cambio en el nfasis result positivo para el conjunto de la historiografa amcricanista y mexicana, no alcanzamos a crear un tipo de historiador que -al mismo tiempo gu fuera descubriendo las caractersticas de la estructura econmica, de los procesos econmicos y el desarrollo de la formacin econrnica- se acercara al fenmeno poltico. Este historiador, en lugar de ver los hechos polticos como una parte substancial del proceso histrico general, lo vea como una parte distante o refleja ' .

Finalmente, no hay que olvidar quc hay temticas de la historia econmica cuyo tratamiento exige una necesaria y adecuada conceptualizacin poltica, siendo precisamente ste el caso de los estudios sobre polticas econmicas: el necesario "componente tcnico" que stas comportan no debe ocultar el hecho de que en la base de las mismas se encuentran unas determinadas decisiones polticas, una correlacin dada de fuerzas sociales que las posibilitan o limitan, as como unas ciertas consecuencias sobre la sociedad en gmeral o sobre algunos de sus grupos. Al enfatizar sobre la complejidad de este problema ms que evidenciar una realidad analtica se busca, ms bien, apuntar a un programa de trabajo. 2. La otra reflexin metodolgica digna de tener~e en cuenta se refiere especfficamente a los estudios sobre El Quinquenio: habr que decir que aunque durante este Gobierno se hayan desarrollado poderosos intereses empresariales, sin embargo, eso no significa que todos los fenmenos econmicos de la poca fuesen el resultado de la poltica econmica de Reyes, pero s revela, por lo menos, que durante su mandato se cre y estimul un ambiente propicio para el desenvolvimiento del mundo de los negocios. Esto de por s ya habra implicado un significativo avance, pues todava .en 1910 era muy arriesgado que un empresario en ciernes se decidiese a invertir su capital en una industria" .

Florescano, Enrique. "Historia econmica: economa y poltica (entrevista)". Siglo XIX. Revista de Historia. Vol. 1, No. 1. Monterrey (Mxico). enero-junio de 1986. Kalmanovitz, Salomn. Economa y nacin. Una breve historia de Colombia. Bogot, Siglo Veintiuno Editores-Cinep-Universidad Nacional de Colombia, 1985. pp. 222-244.

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64 1. REYES, O UNA, IDEOLOGIA ECONOMICO AL SERVICIO

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DEL PROGRESO

Para la aplicacin de su modernizante proyecto, Reyes" no cont con el apoyo de la clase poltica, sobre todo por parte de las figuras ms prominentes del Partido Conservador, lo que se tradujo en un agudo conflicto con el Congreso Nacional, corporacin que sistemticamente vena dilatando la aprobacin de las facultades extraordinarias solicitadas por el Presidente y urgentemente requeridas para comenzar a aplicar su programa econmico. Entonces Reyes, paradojalmente, para ampliar la base de su proyecto con participacin de los Liberales, tuvo que reprimir la fraccin ms radical de su propio partido confinando a algunos de sus militantes, cerrando el Congreso, en el que slo tena cabida un Liberal? y convocando la Asamblea Nacional Constituyente, de composicin bipartidista. Rafacl Reyes era un comerciante amante de las aventuras y riesgos econmicos, circunstancialmente prestado a la poltica y a la actividad militar en las guerras civiles de 1885 y 1896; corno tpico hombre de negocios y de aventuras comerciales estaba siempre abierto al cambio y a las innovaciones en materia econmica. Joaqun Tarnayo ", uno de sus mayores crticos desde el bando Liberal, lo presenta corno un hombre abierto a las primeras manifestaciones mundanas' de la modernidad, a quien fascinaban las carreras de caballos y las reuniones de negocios en los clubes sociales. Por otra parte, su ideologa poltica funcion casi siempre en funcin del progreso cconrnic08, pues para el General boyacense la au toridad y el orden eran valores que no se justificaban por s mismos sino que, por el contrario, constituan una de las condiciones polticas necesarias para impulsar el progreso econmico.

Para un balance sobre el conjunto de El Quinquenio vase: Lemaitre Eduardo. Reyes. Bogot, Editorial Iqueima, 1953; Sann Cano, Baldorrrero. Administracin Reyes. 1904-1909. Lausana, ImprentaJorge Bridel & Co., 1909; Vlez, Humberto. El Quinquenio: rgimen politico y capitalismo. Bogot, Editorial Planeta, 1986 (en prensa). Se trat del General Rafael Uribe Uribe, quien junto con el senador Robles, en la dcada de 1890, fueron los nicos congresistas Liberales durante la Regeneracin. Vlez, Humberto. Op. cit. burgus en Colombia"

7 8

Vlez, Humberto. "Rafael Reyes, o el primer experimento Historia y Espacio, No. 8. Cali, 1983. pp. 6-ss.

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La ideologa poltica de Reyes se hizo mucho ms pragmtica al establecer contacto con las realidades existentes en el pas al comenzar el siglo XX; una agricultura desvertebrada por los efectos producidos por la ms larga y sangrienta de nuestras guerras civiles, una lite poltica y una intelectualidad espiritualmente postradas ante el zarpazo del gobierno norteamericano en Panam y una economa y un fisco que pasaban por su peor momento en la corta historia del pas. Cuando en octubre de 1902 la tasa de cambio lleg al 18.9000/0, Colombia ocupaba el primer lugar en el mundo en cuanto a depreciacin del papel moneda se refiere: por otra parte, la dinmica. de la tasa de cambio no haca sino presionar nuevas emisiones de papel moneda, cuando stas ya sobrepasaban los ochocientos millones de pesos al comenzar el gobierno de Reyes: "En ese torbellino de las fluctuaciones desbocadas de la tasa de cambio terminaba por esfumarse cualquier patrn comercial de referencia?", sin que nadie supiese, entonces, a que atenerse en materias econmicas. Como dijo un publicista en 1902:
Era la epoca en que todo se compraba y todo se venda; se levantaban edificios, pues al ms humilde menestral se le veanfajos de billetes, y en esas condiciones se levantaban, pero tambin caan, enurmes fortunas; pero cuando la paz lleg, y el papel moneda adquiri su precio nurmal, aquellos que durante la guerra se daban tono por tener cien mil pesos, al despertar del sueu, se encontraron con que slu tenan mil y el que haba edificado casa de quinientos mil se encontr con que solamente vala cuatro u cincu mil peS08 10 .

Fue sobre ese mundo fantasmagrico sobre el que frustradamente trat de actuar el General Reyes con un programa de modernizacin econmica; pero variadas circunstancias aplazaran, por dos dcadas ms, los inicios del siglo XX en Colombia. 11.' LA REGENERACION y EL QUINQUENIO: LO POLITICO y LO ECONOMICO Mientras que para un grupo importante de historiadores la modernizacin capitalista del pas se inici con la Regeneracin, para otros, en cambio, el movimiento de Rafael Nez y de Miguel Antonio Caro produjo, en su
Op. cito

9 10

Vlez, Humberto. El Correo Nacional

"El Quinquenio:

rgimen poltico y capitalismo".

Bogot, mayo de 1902.

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misma dinmica contradictoria, nefastas consecuencias polticas (las guerras civiles de 1895 y de 1899, la opresin y el autoritarismo como valores reguladores de las prcticas polticas, y la dolorosa desmenbracin de Panam) que afectaron negativamente la ya bien deprimida economa de finales del siglo!!. Agrguese a sto la dbil y circunstancial poltica econmica de los distintos ~obiernos Regeneradores!". Hay momentos en la historia de los pueblos en los que lo poltico emerge con una fuerza y vigor especiales como 'fenmeno normalmente ligado a situaciones de aguda y prolongada crisis. Eso fue precisamente lo que sucedi en la historia de Colomhia durante la Regeneracin (las dos ltimas dcadas del siglo XIX); Y durante este perodo, pasando por la guerra civil de 1885, la expedicin de la Constitucin de 1886, las guerras civiles de 1895 y 1899 y por el zarpa:.;o del gobierno norteamericano en Panam, esta preeminencia de lo poltico parece haberse mantenido; pero llegado el Gobierno de Rafael Reyes lo poltico se articul ms claramente con lo cconomico (cuando la intervencin del Estado en la economa se hizo ms intensa y' manifiesta) y con lo social (cuando poderosos intereses empresariales accedieron directamente a la gestin gubernamental). En relacin con esta hiptesis central hay que despejar algunos equvocos metodolgicos, por lo menos en dos sentidos: 1. No es que durante la Regeneracin -fenmeno fundamentalmente poltieono se hayan producido en el pas importantes y significativos fenmenos econmicos y sociales, sino que stos, en lo fundamental, no pueden ser interpretados como directamente ligados a las polticas econmicas de los gobierno,s Regeneradores; la interpretacin contraria no hara ms que expresar una visin superpolitizante scgn la cual en lo poltico se encontrara el punto fecal de la dinmica social''" .
11 Sobre el debate a ese respecto, vase: FIorez , Len in. "Discusiones recientes en toro no a Nez y la Regeneracin ". Historia y Espacio. No. 8. Cali, 1983. pp. 43-ss. Rodrguez Salazar, Oscar. "La poltica econmica: del liberalismo econmico a la unificacin poltica formal: 1861-1904. En: Rodr guez Salazar, Oscar (comp.). Estado y Eco no m ia en la Constitucin de 1886. Bogot, Contralora General de la Repblica, 1986. pp. 9-63. La crtica a una visin super politizante de esa naturaleza constituye uno de los rasgos caractersticos del trabajo de: Palacios, Marco. El caf en Colombia. 1850-1970: una historia economica, social y poltica. Editorial Presencia-Fedesarrollo , 1979.
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2. En igual forma, afirmar que durante el gobierno de Reyes lo poltico se articul ms claramente con lo econmico-social no quiere :1, cir que entre 1904 y 1909 no hayan habido en el pas procesos socio-econc-micos, pues desde un principio adelantamos la connotacin precisa de fa hiptesis: la intensa participacin coyuntural del Estado en la economa y . a irrupcin directa e inmediata de "los intereses privados" en la gestin gubernamental. El carcter esencialmente poltico de la Regeneracin queda evidenciado si se observa que, en lo bsico, se trat de un proyecto de fortalecimiento del Estado Central y de impulso a la unificacin nacional jalonado "desde arriba" por una lite de terratenientes, de comerciantes y de militares quienes, al hegemonizar la orientacin general del Estado Central, intentaban subordinar polticamente a las clases dominantes regionales imposibilitando, al mismo tiempo, la participacin del conjunto de la poblacin y de la ciudadana en la construccin de un destino comn y de una identidad nacional. Pero el proyecto poltico no alcanz a convertirse en propuesta nacional que integrara los intereses y demandas de los grupos empresariales que en Bogot, Antioquia, el Valle del Cauca, la Costa Atlntica y Santander empezaban a trascender, con su accin y. con su pensamiento, los contextos exclusivamente regionales. Esta situacin tuvo dos consecuencias importantes: por una parte, las clases que hegemonizaban el Estado Central, al carecer de una propuesta nacional, entraron a manejar el proyecto poltico en funcin del reforz arniento de una sociedad dirigida bajo patrones polticos de opresin y autoritarismc '" ; por otra parte, en esa misma lnea entr a jugar una poltica econmica que, como la de la Regeneracin, bsicamente se orient a ganar consenso y base social para el proyecto de fortalecimiento del Estado Central y de la unidad nacionaps. Es esto lo que explica tanto el carcter circunstancial y limitado del quehacer econmico de los gobiernos Regeneradores as como la misma debilidad de la intervencin del Estado en la economa, tericamente posibilitada por el Cdigo Constitucional de 1886.
14 Sobre el problema relativo a la represin y la operacin poltica durante la Regene. racin vase el debate suscitado en torno a la ponencia de Malcom Ueas. "La Regeneracin y la guerra de los Mil Das". En: Aspectos polmicos de la historia colombiana del siglo XIX. Memoria de un seminario. Bogot, Fondo Cultural Cafetero, 1983. Vlez, Hum berto. "La Regeneracin: algo ms que un proyecto Universidad del Valle-Departamento de Historia, 1986. Mec. poltico ?". Cali,

-.:.1

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En materia econmica la Regeneracin se orient, por una parte, a ganar base social para el proyecto poltico (proteccionismo artesanal) y, por otra, a ganar cierta independencia en relacin con el capital mercantil-especulativo para enfrentar la crisis fiscal, hacindolo bajo unos criterios ciertamente renovadores'? en relacin con la vieja doctrina del liberalismo econmico: l. En el caso de un conflicto agudo y abierto entre el inters pblico y el privado la situacin deba resolverse a favor del primero. 2. La soberana monetaria estaba en manos del Estado, no tanto en trminos de que ste debiese manejar discrecionalmente fa masa monetaria como mecanismo regulador de la actividad econmica, sino en cuan- . to al amarre del Estado a una suma fija en circulacin, tal como fue el llamado dogma de los doce millones. 3. La adopcin, por lo menos terica, de los principios nismo en materia de comercio exterior. Con estos principios la Regeneracin concretas: del proteccio-

ensay tres polticas

econmicas

1. En primer lugar, dise un equvoco "programa proteccionista", que se balanceaba en un trpode conformado por la intencionalidad protectora de una industria inexistente, por la voluntad de reforzar el proyecto poltico con la base social del artesanado y por los esfuerzos por abrir nuevas fuentes a los maltrechos ingresos fiscales. 2. En segundo lugar, con la poltica monetaria (supresin del monopolio de emisin a la banca privada, creacin del Banco Nacional yestablecimiento del papel moneda de curso forzoso) se busc otorgarle al Estado cierta autonoma en relacin con los sectores importadores y mercantiles-especulativos, que eran los que tradicionalmente suministraban el crdito necesario para financiar el crnico desequilibrio entre los ingresos y los gastos gubernamentales! 7.

16

Alviar Ram rez, Osear y Rojas, Fernando. Elementos lombia. Bogot, Editorial Ternis, 1985_ pp. 56-60. Rodrguez Salazar, Osear. Op, cit. p. 55.
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de finanzas pblicas en Co-

17

--_.

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3. Finalmente, en la dcada de 1890 se estableci el impuesto a las exportaciones, asunto en torno al cual girara quiz el nico debate importante sobre ideologa econmica a finales del siglo XIX. Pero, tal como ya se dijo, la Regeneracin, en cuanto frmula poltica para enfrentar la crisis de transicin 18 entre el viejo modelo agroexportador y las nuevas formas modernizantes de organizacin social, result ser una estrategia contraproducente, pues no solamente agudiz la crisis preexistente sino que, adems, produjo efectos polticos que incidieron negativamente sobre la ya contrada economa de finales del siglo XIX. . El Quinquenio de Reyes fue la frmula poltico-econmica (he ah ya una diferencia importante con la Regeneracin) con la que se intent enfrentar la crisis "sobredeterrninada" por la que pasaba la sociedad colombiana despus de la sangrienta Guerra de los Mil Das y de la separacin de Panam; y la estrategia se defini, por una parte, ahondando el proceso de centralizacin poltica para posibilitar una ms intensa participacin del Estado en la economa y en los antiguos Estados Soberanos y, por otra parte, mediante una propuesta econmica de modernizacin capitalista en cuya base en encontraban nuevas, pero todava dbiles, fuerzas sociales de orientacin capitalista. III. EL QUINQUENIO, O LA NUEVA ORIENTACION DEL ESTADO

El Gobierno de Reyes de la accin estatal, por lo intervencin del Estado en cin poltica y la creacin de la vida econmica. 1. La intervencin

implic cambios importantes en la orientacin menos en tres sentidos: la intensificacin de la la economa, el reforzamiento de la centralizade un clima favorable para el desenvolvimiento

del Estado en la economa de la no intervencin del doctrinaria de Conservado-

El liberalismo econmico (el antiestatismo Estado en la vida econmica) fue la ortodoxia

18

El debate en torno a la naturaleza de la crisis que se abri en la sociedad colombiana a partir de 1870 sigue a la orden del da. En mis trabajos sobre la Regeneracin voy ms all de la mera "crisis econmica" para trabajar, ms bien, la hiptesis de una crisis "de transicin ".

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res y Radicales durante el siglo XIX hasta la Regeneracin, por lo menos. Dijo entonces, por ejemplo, el padre ideolgico del Conservatismo:
Como el agua corre de arriba para abajo, asimismo todos los valores muebles, que se llaman mercancas, tienden continuamente a correr de donde estn baratos hacia donde estn caros [ ... ] Todas las mercancas cuando abundan se abaratan, cuando escasean se encarecen; cosas que ustedes estn viendo mes por mes y semana por semana como el maz y los frjoles en la plaza de su pueblo [... ] Si el gobierno imaginndose que sabe ms en la materia que los comerciantes, fatuidad que no ha sido rara en los gobernantes, mete la mano en el negocio, su intervencin no produce otro efecto que desconcertar los clculos de los negociantes, turbar el movimiento natural del comercio, y retardar el restablecimiento del equilihrio+'' .

Con la Regeneracin tanto ez como Caro defendieron la necesidad de la intervencin del Estado en la economa, aunque lo hicieron por razones doctrinarias de distinta naturaleza. Mientras que. Miguel Antonio Caro apel doctrinariamente a concepciones de derecho natural de inspiracin tomista y al carcter "ideal" del Estado protector colonial? , Rafael Nez , en cambio, aleg razones ligadas al no funcionamiento real de "la mano invisible" de la libertad econmica?". Rafael Nez, entonces, en la dcada de 1880 se adelant a lo que hara Rafael Uribe cuando a principios del siglo XX, bajo .la equvoca denominacin de "socialismo de Estado", plante la necesidad de la intervencin del Estado en la economa, lo que necesariamente implicaba una reubicacin de las concepciones de los Radicales sobre los derechos individuales absolutos. De todas maneras, ya se vi cmo durante la Regeneracin el intervencionismo estatal fue dbil y restringido. Distinta fue la situacin dominante durante el Gobierno de Reyes, cuando la intervencin del Estado en la economa fue muy intensa, encontrndose, en buena medida, determinada por la aguda crisis por la que pasaba la sociedad colombiana a principios del siglo XX. Paradojalmente, Rafael Reyes, como empresario y aventurero comercial del siglo XIX, era contrario, "por
19 Ospina Rodrguez, Mariano. Escritos sobre econo m ia y p olitica. Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 1969. p. 11. Caro, Miguel Antonio. Estudios Cultura Colombiana, 1961. Nez, Rafael. Artculos bre de 1883. constitucionales. Bogot, Biblioteca Popular de

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21

publicados

en El Porvenir.

Cartagena, noviembre-diciem-

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principio", al intervencionismo estatal, pues muy sinceramente pensaba que el Estado, por su misma naturaleza, era despilfarrador y muy mal administrador. En la difcil coyuntura de principios de siglo se puso a prueba el pragmatismo de la ideologa poltica de Reyes, saliendo airoso cuando proclam la urgencia de la ingerencia estatal+", aunque lo hizo bajo un presupuesto ideolgico muy preciso: la intervencin deba ser circunstancial y no permanente, solamente como fuerza de arranque para superar la crisis; superada sta haba que retrotraer la accin del Estado a una situacin de mnima intervencin. En relacin con esta modalidad de intervencionismo el pensamiento de Reyes fue muy preciso. En su Mensaje al Congreso Nacional del 27 de agosto de 1904 el presidente seal que era consciente que la amplitud de autorizaciones solicitadas por su gobierno para el manejo de la situacin econmica solamente se otorgaba cuando las naciones estaban cercanas a la ms completa ruina o amenazadas por una total disolucin+". Por otra parte, en la sesin del Consejo de Ministros del 21 de agosto de 1905 defini ms ntidamente su posicin al declararse
contrario, en principio, al establecimiento de monopolios fiscales, dado que la industria slo se desarrolla y prospera a la sombra de la libertad; la historia ensea, adems, que en pocas y situaciones anormales es necesario acudir a ese sistema, pero cuando desaparecen las condiciones que hacen necesario su creacin, la equidad, conveniencia, y los bien entendidos intereses nacionales reclaman que se prescinda de l y se vuelva al rgimen de libertad industrial24

Esta forma de concebir y practicar la intervencin del Estado en la economa (intervencin para enfrentar la crisis, pero marginamiento estatal una vez superada) permite caracterizar a Reyes como el pionero en Colombia de los principios y prcticas del neoliberalismo econmico, que tanta importancia tendra en el diseo y manejo de la poltica econmica en el transcurso del siglo XX.
22 . ." id , . 1e causarran 'R a eyes E sta posicron, asr como sus leas so b re ~ 1) -.pTogreso econormco, una violenta oposicin por parte -Conservadores ms radicales, quienes lo acusaban de pretender encontrar el bienestar de los pueblos en la vida material y no en la moral cristiana. Vase: La Opinin. Bogot, febrero 10 de 1902.

de-1os

23

Reyes, Rafael. "Mensaje al Congreso Nacional". Tiempo. Bogot, agosto de 1904.

[27 de agosto de 1904]. El Nuevo

24

Diario Oficial. No.

i2.430.

Bogot, agosto 24 de 1905.

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Las reas y estrategias privilegiadas por la accin del Estado fueron las siguientes: 1. Establecimiento de monopolios fiscales: con miras a fortalecer sus ingresos el Gobierno utiliz instrumentos fiscales para reformar la estructura impositiva nacionalizando las rentas ms importantes (licores, tabaco y degello), hasta entonces administradas por los departamentos; adems de las rentas por explotacin de minas de sal, de timbre y de papel sellado se incrementaron significativamente los ingresos por rentas de aduanas. En esta coyuntura aunque el proteccionismo estuvo ms cercano a una voluntad industrializadora, sin embargo, no se logr desprenderlo completamente de la necesidad de reforzar los ingresos fiscales. Todas estas medidas constituan la base mnima necesaria para poder entrar a sanear los aspectos monetarios y cambiarios. Por otra parte, en materia de monopolios fiscales es interesante resaltar que Reyes, muy coherente con la nueva ortodoxia de neoliberalismo econmico, procedi muy pronto a privatizar su manejo administrativ02S.

2. El financiamiento estatal de la inversin pblica, sobre todo en lo referente a la construccin de caminos y ferrocarriles: entre 1904 y 1909 se construyeron ms kilmetros de ferrocarriles que en los veinte aos anteriores, al pasarse de 491 a 871 kilmetros. 3. El establecimiento de estmulos fiscales para fomentar la industria textil (rebajas arancelarias para la importacin de bienes de capital y de materias primas, establecimiento de premios para incentivar la produccin interna de algodn) y otorgamiento de crditos con bajos intereses para impulsar la agricultura de exportacin (libre exportacin de banano y subsidio a las exportaciones agrcolas), para animar la creacin de ingenios azucareros (crditos con bajos intereses, y asocio con el Estado en calidad de accionista) y para dinamizar la expansin de la frontera agrcola (otorgamiento de concesiones para el empeo colonizadorj " . En general el capital comercial-especulativo dominante en la economa colombiana durante
25 26 Vlez , Humberto. "El Quinquenio: rgimen poltico

haba cumplido: un papel la segunda mitad del siglo

y capitalismo": Op. cit. p. 23_

Vlez, Humbcrto. "Rafael Reyes, o el primer experimento Op. cit. pp. 27-ss.

burgus en Colombia".

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XIX, siendo especialmente importante en cuanto fuente de los crditos necesarios para equilibrar los ingresos y egresos gubernamentales; ya la poltica monetaria inaugurada por la Regeneracin haba buscado dar alEstado cierto grado de autonoma en relacin con los sectores mercantiles-especulativos, pero sin que se creasen ni el espacio ni las condiciones para una accin importante del capital productivo; con las polticas fiscales, monetaria y cambiaria de El Quinquenio el Estado gan coyunturalmente mayor autonoma en relacin con los banqueros y prestamistas de "viejo cuo" creando, al mismo tiempo, las condiciones para reorientar capital comercial y el capital extranjero que iba llegando hacia las actividades productivas en la incipiente industria, en la agricultura de exportacin y en la explotacin de los recursos naturales; con Reyes, pues, el capital productivo comenz a ganar un importante espacio. 2. La centralizacin poltica y las clases dominantes regionales

Durante el Gobierno de Reyes el rcforzamiento de la centralizacin poltica tuvo dos propsitos interconectados: por una parte, la eliminacin de aquellas unidades intermedias ms significativas y conflictivas -como era el caso de Antioquia y del Cauca Grande que por su extensin, poblacin e importancia econmica se constituan en una traba importante para la accin autnoma del Estado Central-; y por otra parte, el intento por enfrentar centralizadamente el problema del financiamiento de su programa econmico. Es conveniente analizar en detalle las relaciones entre estos dos propsitos. Ciertamente que en materia econmica ningn logro importante se poda esperar sin enfrentar decididamente el profundo desarreglo fiscal por el que pasaba el pas; para facilitar esta tarea, que slo era una parte del problema del financiamiento de su programa econmico, el Gobierno entr a reforzar al Estado Central por la va de la disolucin de los antiguos Estados Soberanos. Contradictorio y conflictivo haba sido el proceso por el que las clases que hegemonizaban el Estado Central intentaban subordinar polticamente a las clases dominantes regionales?". Durante la Federacin los Estados funcionaban como genuinas regiones polticas con un grado significativo de autonoma para tomar decisiones pblicas en materias importantes, para desobedecer las decisiones del Estado Central y an para resistir27 Rodr guez Salazar, Oscar (comp.). Op. cit.

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las militarmente; en 1886, la I{cgeneracin se mostr como una empresa inconclusa al no lograr la desintegracin de las bases territoriales y sociales de los caudillos regionales, trnindosc que limitar a un cambio de denominacin (Estado Soberano n vez de Departamento) y a la subordinacin formal de las autoridades regionales al Jefe del Ejecutivo Central, en 1888, el intento desintegrador de don Carlos Holgun termin por frustrarse ante la frrea oposicin al proyedopor parte de don Marceliano Vlez en Antioquia y de don J uan d(~ Dios l Illoa en el Cauca Grande; finalmente, en 1904 con Reyes, los intereses de las provincias quedaron definitivamente subyugados al Estado Cen tral. En esta situacin estuvieron presentes consideraciones, n'ecesidades, intereses y fuerzas de muy distinta naturaleza. Por una parte, la necesidad de enfrentar las tendencias separatistas, reforzadas con la separacin de Panam; hay qU{-~ recordar que en el antiguo Estado del Cauca se apoy abiertamente lo sucedido en Panam y se adelantaron conversaciones orientadas a conformar un gran territorio mayor que comenzando en el Itsmo terminara en el Ecuador?". Con la creacin del Departamento de Nario en 1904 se intent frenar esta tendencia centrfuga. Por otra parte, tanto Antioquia como el Cauca Grande estorbaban cada vez ms la accin del Gobierno Central sin que se pueda olvidar, por otra parte, el hecho de que haba subregiones (por ejemplo, el Valle geogrfico, el sur de Antioquia, la hoya del Quindo, etc.) en las que su misma importancia econmica y social estaba imponiendo su formalizacin como Departamento. Finalmente, hay que sealar que en el proyecto desintegrador estuvieron tambin presentes necesidades pol ticas, econmicas y fiscales relacionadas con el financiamiento de su programa econmico; la disolucin facilit, por ejemplo, la nacionalizacin de las rentas, que fueron entonces "expropiadas" a unas clases dominantes regionales carentes de sus antiguas bases sociales y territoriales de poder. 3. La creacin de un clima favorable para la actividad econmica

Varios fueron los frentes sobre tratando de crear un clima favorable dades econmicas.
a.

los que el Gobierno de Reyes trabaj para el desenvolvimiento de las activi-

Los acondicionamientos En materia

polticos poltica Reyes aplic una sene de medidas

propiamente

28

Villegas, Jorge y Yunis, Jos. Sucesos colombianos. 1900-1924. Medelln. Universidad de Antioquia-Centro de Investigaciones Econmicas (CIE), 1976. p. 67.

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orientadas a lograr la estabilidad poltica necesaria para incentivar las inversiones del capital comercial y para atraer masivamente al capital extranjero; entre estas medidas cabe destacar el desarme general de la poblacin civil y la monopolizacin de las armas por parte del Estado, la formacin de un solo ejrcito nacional como base coactiva homognea del poder poltico centralizado-", la participacin Liberal en el gabinete ministerial, en la administracin pblica y en el cuerpo diplomtico, y finalmente, el cdigo de reconocimiento de los derechos de las minoras. Era esa la estrategia para el logro de una paz que garantizase el progreso econmico. Por otra parte, los esfuerzos polticos internos estuvieron estrechamente vinculados con un conjunto de acciones orientadas a mejorar la imagen internacional del pas.
b. La imagen internacional del pas y el capital extranjero

Para principios del siglo XX la imagen internacional de Colombia "':""si alguna vez la haba tenido- estaba en su grado ms bajo a los ojos de los prestamistas extranjeros; tal como lo sealaba El Correo Nacional en mayo de 1906, "en los tableros de las bolsas norteamericanas y europeas frente a los valores colombianos slo poda leerse una simblica serie de ceros"?". Durante el Gobierno de Reyes por primera vez se abord en el pas seriamente el problema del financiamiento de la inversin pblica, pues el recurso a los banqueros, prestamistas y usureros del pas era la conducta recu-' rrente; pero como por la 'va del presupuesto ordinario nada se poda lograr, ya que su simple equilibrio constitua una verdadera proeza, se recurri al sistema del crdito pblico, sobre todo externo. Para que la operacin surtiese efectos positivos se comenz renegociando la deuda acumulada con la Gran Bretaa, lo que necesariamente implic una posicin seria en cuanto al pago oportuno de los intereses causados" . Otro frente de la accin gubernamental, ms difcil y escabroso, estuvo dado por los acelerados intentos de Reyes para lograr una rpida normalizacin de las relaciones con los Estados
29 En la reorganizacin del Ejrcito -se recibi la asesora de una Misin chilena formada dentro de las estrategias marciales de Bismark en Alemania. El Correo Nacional. Bogot, mayo 9 de 1906. " A diferencia de lo ocurrido con otros pases latinoamericanos, Reyes, al renegociar la deuda, la reconoci casi en su totalidad en cuanto a capital e intereses.

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Unidos; fue as cmo, contra viento y marea, trat de presionar un acuerdo con el Gobierno norteamericano con relacin a la cuestin panamea, pues pensaba que ese era el nico camino que le quedaba al pas para atraer masivamente al capital extranjero. Y tan convencido estaba a ese respecto que se mostr partidario de renunciar a todo reclamo de indemnizacin con tal de conquistar prontamente los favores y simpatas de Washington, pues consideraba que un reclamo monetario era algo que atentaba contra el honor del pas; dijo, entonces, el Presidente Reyes:
cree el gobierno que es contrario ~ los intereses de la Repblica aplazar indefinidamente la solucin de estas cuestiones que deben tratarse consultando en primer trmino el honor y la dignidad de la Nacin, y en segundo lugar, los intereses econmicos y materiales32 .

Esta actitud estaba reflejando al personaje proveniente del mundo de los negocios, portador de una ideologa ajena a refinadas racionalizaciones de ocultamiento. En realidad, Reyes pensaba que para poder adelantar su programa econmico no bastaba ni con el intervencionismo estatal ni con el decidido apoyo del capital comercial, sino que era absolutamente necesaria la presencia del capital extranjero; en consecuencia, su accin se orient a la creacin de las condiciones que posibilitaran su afluencia, no por cuentagotas sino en abundancia y a gran escala, pues as lo deseaba y lo soaba el General boyacense. Aunque no en ese volumen, el capital extranjero comenz a fluir hacia el pas con inversiones en ferrocarriles, agricultura de exportacin y minera, superando los tres millones de pesos oro durante los tres primeros aos de El Quinquenio'" . El mejoramiento de la imagen externa del pas tambin estuvo presente en la solcita atencin que el Gobierno le prest a las reclamaciones de nacionales y extranjeros por daos y perjuicios de guerra: los pagos se hicieron por medio de bonos con un inters del 60/0 anual destinndose, para esos efectos, un elevado 80/0 de los derechos aduaneros; segn Baldomero Sann Cano, hasta 1909 se pag por ese concepto la voluminosa suma de tres millones quinientos mil pesos or034
32 33 34
El Nuevo Tiempo. Bogot, agosto 15 de 1906.

"Informe de la Asamblea Nacional de 1907". El Nuevo Tiempo. Bogot, marzo 19 de 1907. Sanin Cano, Baldomero. Op. cit. p. 38.
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Es interesante observar, adems, cmo una obra tan aparentemente humanitaria e inocente como la creacin y mejoramiento de lazaretos tambin estuvo vinculada a los esfuerzos por reforzar la imagen externa de Colombia. Ocurre que durante la Guerra de los Mil Das, y debido a los problemas de penuria fiscal y de acelerada pauperizacin de la poblacin, los leprosos se haban escapado de sus asilos esparcindose por las diferentes regiones del pas. La imagen de millares de leprosos trashumantes por la geografa patria se internacionaliz hasta tal punto que en la exposicin de Pars de1901 el espacio correspondiente a Colombia en el Mapamundi estaba marcado por una gran mancha amarilla, la correspondiente al pas con ms alto ndice de leprosos en el continente. En esas condiciones Reyes no dud en impulsar un programa de adecuacin y creacin de nuevos lazaretos.
c. La vinculacin de los intereses empresariales "privados"

El Gobierno de Reyes cre las condiciones polticas e ideolgicas propicias para que el capital comercial criollo se reorientase parcialmente hacia actividades productivas en textiles y en algunos renglones de la agricultura de exportacin, as como para que el capital extranjero llegase, como hasta entonces no lo haba hecho, con inversiones en ferrocarriles, en la minera, en recursos naturales y en la misma agricultura de exportacin; por otra parte, con su poltica monetaria, cambiaria y fiscal el gobierno trat de ganar mayor independencia respecto a los banqueros, los prestamistas y los usureros ms "tradicionales". Fue entonces cuando el Estado se puso al servicio de la acumulacin y de las inversiones de "personajes" hasta entonces poco conocidos en la sociedad colombiana: los empresarios textiles, los comerciantes dispuestos a invertir en actividades productivas, los terratenientes' modernizantes en renglones como el azcar, el algodn y el caf y los banqueros de nuevo "cuo", como los que se asociaron con el Estado para la creacin del banco central. Durante El Quinquenio hubo un cambio importante en las relaciones del Gobierno con las clases dominantes, pues normalmente el acceso de stas a las esferas estatales se daba a travs de la mediacin partidista; ahora, en cambio, el sector ms modernizante de las clases propietarias accedi en forma directa e inmediata a la gestin gubernamental. Mltiples son las i.idicaciones a este respecto; en primer lugar, en un contexto de fuerte intervencionismo "los intereses privados" resurgieron en un sector estratgico

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de la accion estatal con la creacion del banco central " al que, al mismo tiempo que se encarg de las emisiones y regulaciones monetarias, se le entreg la administracin de las rentas recientemente nacionalizadas; por otra parte, Reyes promovi la creacin de organismos gremiales orientados a organizar los intereses y demandas de las clases propietarias: en 1906 por ejemplo, la Sociedad de Cultivadores de Caf, creada en 1904 con el apoyo decidido del Presidente, se transform en Sociedad de Agricultores de Colombia, y tambin en 1904 se reunieron en el despacho del Ministro del Tesoro unos cincuenta comerciantes bogotanos para discutir y promover la fundacin de la Cmara de Comercio de Bogot; en tercer lugar, para la toma de las ms importantes decisiones polticas sobre materias econmicas, el Presidente se asesor permanentemente de comits de propietarios y de juntas ad hoe: por ejemplo, desde un principio reuni en Palacio a banqueros, comerciantes e industriales para informarlos sobre la obtencin de un emprstito, as como para solicitarles su opinin sobre los grandcs problemas econmicos del momento; por otra parte, para el tratamiento de problemas especficos se reuni con frecuencia con los banqueros bogotanos; finalmente, cre las Juntas Departamentales de Comisionados del Comercio, la Agricultura y la Industria, especie de comits asesores en materia de inversiones y del trazado de los ferrocarriles' proyectados'" . Por todo sto nada tiene de raro el explcito, decidido y entusiasta apoyo brindado al Gobierno, sobre todo en sus tres primeros aos, por parte de los sectores ms modernizantes de las clases propietarias, que constituyeron la base social de su programa econmico. Independientemente de la forma corno polticas econmicas del gobierno hayan favorecido, o afectado, a personajes o sectores sociales especficos, tampoco puede jugarse con el argumento de que "las funciones econmicas del Estado obedecen a un cierto grado de generalidad" ya que "el Estado no aparece como un instrumento al servicio de una fraccin determinada ' "; en el caso del Gobierno dc Reyes, por lo menos, puede afirmarse que tanto el intervencionismo estatal como el programa econmico se desplegaron a favor de "personas y/o grupos de clara orientacin capitalista".
35 Para la creacin del Banco del Estado el Gobierno se asoci con 18 accionistas encabezados por Pepe Sierra. El Banco fue creado por el Decreto Legislativo No. 47 de 1905. Lemaitre, Eduardo. Op. cit. p. 278. Tovar, Bernardo. La intervencin econmica Bogot, Banco Popular, 1984. p. 10. del Estado en Colombia. 1914-1936.

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Es lo mismo que parece sugerir Marco Palacios cuando afirma:

o haba nada de irnico en que un hoyacense conservador, el presidente Reyes (1904-1909), encarnara en el momento requerido las nuevas virtudes pragmticas de moderacin, sobriedad, eficiencia, aptas para impulsar un capitalismo que venan practicando los antioqueos cou"ito38.

CONCLUSIONES Al margen de las reformas de corte institucional que favorecieron el remozamiento del aparato estatal (racionalizacin y tecnificacin de las tareas administrativas, creacin del Ministerio de Obras Pblicas, formacin de un ejrcito nacional, etc.) creo que medidas como la activsima intervencin del -Estado en la economa dentro de patrones ideolgicos neoliberales, la utilizacin de estmulos fiscales para fomentar las actividades productivas y la adopcin del novedoso criterio sobre el financiamiento de la inversin pblica son importantes indicaciones sobre los cambios que se estaban operando en la estructura del Estado colombiano; y para explicar estos cambios estaban presentes nuevos, aunque dbiles, grupos sociales que presionaban hacia la modernizacin capitalista del pas. Por otra parte, la misma debilidad material y social de estos nuevos grupos no haca ms qu.e expresar la ausencia de condiciones para dar "el salto" hacia el siglo XX; y finalmente, con la frustracin del proyecto reyista el mundo contemporneo tardara todava dos dcadas ms en llegar a Colombia. Tambin queda claro, por otra parte, c-mo desde el mundo de la poltica se crearon las condiciones que permitieron la reorientacin del capital comercial criollo hacia las actividades productivas, as como la afluencia del capital extranjero hacia sectores como los fe-rrocarriles, la minera y la agricultura de exportacin. Finalmente, y hay que destacar que en la hora presente el dilogo entre la historia poltica y la historia econmica podr avanzar en el pas sobre criterios tericos y metodolgicos distintos a los de la dcada pasada, pudiendo, por otra parte, ser un dilogo ms productivo si se lo aborda a partir de trabajos e investigaciones especficas.

38

Palacios, Marco. Estado y clases sociales en Colombia. ca "Colombiana de Cultura), 1986. p. 181.

Bogot, Procultura

(Bibliote-

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