El proceso de la transparencia.

Democracia y legitimidad en Mxico desde 2003 Roberto Corona Copado

ABSTRACT

Este artculo est encaminado a estudiar los efectos que tienen las polticas de transparencia sobre el desempeo del gobierno y su relacin con la sociedad. En este sentido, se trata de un anlisis de la incidencia de la transparencia sobre las polticas y las decisiones pblicas en el marco de las estructuras y los procesos de la rendicin de cuentas en Mxico. Una determinada poltica de transparencia est condicionada a una relacin doblemente afirmativa de los principios de publicidad y de representacin. Una poltica de transparencia en la que la ciudadana activa su derecho de solicitar informacin a travs del acceso a documentos del gobierno rendir una mejor relacin entre los principios de publicidad y de representacin, que respecto de aquella otra poltica que es activada por el gobierno para dar a conocer sus programas y resultados a travs de la publicacin oficiosa de informacin en portales electrnicos y medios de difusin. De esta manera ser posible entender que la rendicin de cuentas del gobierno a la sociedad cumple una funcin afirmativa (deliberativa) dentro del estado democrtico constitucional. Este razonamiento exige que la transparencia sea el eje articulador de la democracia y la legitimidad en el centro de la matriz de estructuras y procesos de la rendicin de cuentas, y que las polticas de transparencia se entiendan en tanto procesos, es decir, el desarrollo de una serie de eventos coordinados por las prcticas de constituir, gobernar y cambiar un conjunto de instituciones.

Roberto Corona Copado coronacopado@me.com | roberto.corona@ife.org.mx Asesor - Instituto Federal Electoral Candidato a Maestro - Maestra en Teora Crtica en 17, Instituto de Estudios Crticos

El proceso de la transparencia. Democracia y legitimidad en Mxico Roberto Corona Copado

Introduccin: por qu transparencia? El gobierno est orientado a generar legitimidad ante la sociedad a la que representa, a travs del diseo y aplicacin de polticas que atienden las necesidades y los requerimientos expresados en las preferencias de los ciudadanos. De entre todas las polticas que emprende el gobierno, aquellas referidas a la transparencia pueden incrementar especialmente la medida de legitimidad del proceso decisorio. Podemos partir de una definicin mnima, cuando menos funcional de transparencia. Transparencia puede ser entendida como la apertura informativa al conocimiento y escrutinio pblicos de las acciones emprendidas por el gobierno en ejercicio de sus atribuciones. Es un concepto polismico en el que convergen dos posiciones, la de la sociedad (ciudadana) y la del estado (gobierno), y ambas se encuentran guiadas por una motivacin de exigencia, en el primer caso, y de meta, en el segundo caso. Puede la transparencia generar legitimidad para las instituciones que toman decisiones? La clave consiste en alejarnos de una concepcin de transparencia como valor o remedio, y considerar en su lugar una visin ms procesal que explique la forma en que el dispositivo de apertura informativa cumple o no con el objetivo del gobierno para mejorar su legitimidad frente a la ciudadana, cuando motiva cuidadosamente las decisiones despus de que hayan sido tomadas a puerta cerrada o que incluso se estn haciendo en ese momento; es decir, en el espacio interno que corresponde al proceso decisorio de las autoridades pblicas.
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La pregunta se orienta entonces en torno a la transparencia: cmo genera sta la legitimidad?, e incluso, cmo pueden intervenir en aquella todos los actores involucrados? Encontrar una respuesta que vislumbre la relacin entre legitimidad y transparencia debe alejarnos de una concepcin tradicional y paternalista ejemplificada en el efecto de la caja de cristal, y llevarnos adoptar un enfoque ms orientado hacia el aspecto relacional del poder y la informacin. La transparencia puede aportar una mejor comprensin de las razones que soportan una decisin y, por lo tanto, brindar mayores niveles de legitimidad para las decisiones y por ende para los responsables de las decisiones.1 El actuar deliberativo consiste en estar convencido de los mritos de la decisin por la fuerza del mejor argumento, a la vez que obtiene un mayor respeto hacia visiones alternativas. El mayor entendimiento facilita la voluntad de las personas para aceptar decisiones ante cualquier desacuerdo que permanezca despus de las deliberaciones. El proceso por el cual se llega a una decisin puede contribuir a la legitimidad. Esta concepcin de la transparencia como proceso es un requisito fundamental para lograr un efecto de imparcialidad gubernamental que contribuya a la legitimidad. Las personas que son informadas acerca de las decisiones que afectan sus vidas cotidianas estn ms dispuestas a aceptar el proceso por el cual las decisiones fueron tomadas, si se les brinda una idea de la razn que yace detrs de las
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Desde esta perspectiva, la transparencia tiene el poder de civilizar la poltica, en la medida en que

obliga a los representantes a cambiar de un modo de negociacin a otro de deliberacin con el fin de cumplir con la norma. Jenny de Fine Licht, Daniel Naurin, Peter Esaiasson y Mikael Gilljam, Does transparency generate legitimacy? An experimental study of procedure acceptance of open- an closed-door decision-making, QoG Working Paper Series 2011:8, Gothenburg: The Quality of Government Institute, University of Gothenburg, 2011, pp. 8, 16. 3

decisiones. Solo cuando la transparencia muestra un comportamiento cercano al ideal democrtico deliberativo de argumentacin y discusin pblica, la total apertura del proceso decisorio mejorar en las tomas de decisiones

gubernamentales que se realicen a puerta cerrada con motivaciones ex post; es decir, posteriores a la decisin. Normalmente vemos a la transparencia como una receta universalmente prescrita para curar un amplio espectro de problemas del gobierno relacionados con la ineficiencia y el mal desempeo. Incluso la apertura del debate que inspira la transparencia tiene un efecto civilizatorio en el comportamiento poltico. No sobra decir que tambin es un escudo contra la corrupcin y el mal gobierno, cuya eficiencia depende del diseo normativo e institucional as como de la voluntad de los actores involucrados. Existe, pues, una percepcin amplia de que la apertura incrementa la legitimidad respecto de la toma de decisiones. La transparencia es una variable que indica el grado por el cual la informacin est disponible para conocer cmo y por qu se producen las decisiones dentro de una institucin determinada. Este concepto lleva consigo una doble distincin: por un lado, aquella que se refiere a la informacin sobre la sustancia de la decisin as como los hechos y las razones sobre las cuales se basa, a la que llamaremos transparencia como justificacin y, por el otro, la que se refiere a las acciones (deliberaciones, negociaciones, votaciones) que tienen lugar entre los responsables durante el proceso decisorio y por lo tanto est conectada directamente a la decisin, a la que llamaremos transparencia como proceso.2 La transparencia como proceso ser ms vulnerable a los costos de eficiencia, que estn ms vinculados con
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Ibid., p. 5. 4

la negociacin y la deliberacin que tienen lugar a puerta cerrada; en cambio, la transparencia como justificacin otorga a los decisores mayor margen de maniobra hasta que se toma la decisin. Las polticas de transparencia (publicidad de acciones de gobierno y solicitudes de acceso a documentos) se identifican entre estas dos distinciones funcionales. Por qu la transparencia genera legitimidad? La transparencia puede reducir la incertidumbre acerca del comportamiento del gobierno, trtese de polticos electos, altos funcionarios o burcratas, de tal manera que el ciudadano adquiere mayor confianza para delegar poder. Al tratarse de un problema de accin colectiva, la relacin principal-agente que existe entre los ciudadanos y el gobierno contiene asimetras de informacin con ventajas para este ltimo. Por otra parte, los agentes que toman en cuenta este efecto es muy probable que ofrezcan a su principal un mayor grado de apertura de sus acciones a cambio de nuevas inversiones en el ejercicio del poder (reeleccin, ratificacin, promocin). Mientras ms abierto sea el proceso decisorio, y cuanta mayor informacin acerca de la motivacin de la poltica elegida se alleguen los participantes (sociedad y gobierno), mayor ser la aceptacin del procedimiento.3 Esto implica un mayor involucramiento en el proceso decisorio y de informacin, mayor aceptacin del procedimiento, y mayor poder a la vez que rendicin de cuentas. Si la transparencia revela una toma de decisiones cercana al ideal democrtico deliberativo aqu mencionado, una poltica de transparencia como proceso ser tan o ms efectiva para los ciudadanos que una diversa poltica de transparencia como justificacin.

Ibid., p. 19. 5

Entender que la democracia genera legitimidad implica pensar una relacin recproca entre sociedad y gobierno, no desde arriba (perspectiva burocrtica) ni desde abajo (perspectiva social), sino desde el espacio que se instituye en la interrelacin que se produce del ejercicio de los derechos fundamentales y el desempeo institucional. Preguntarnos sobre el papel de la ciudadana en el ejercicio de sus derechos, en la forma como se organiza para exigir el cumplimiento y el correcto desempeo de las actividades gubernamentales, y en las relaciones que sostienen como sociedad civil frente al gobierno, por un lado, y la responsabilidad del gobierno para atender las demandas sociales y responder a una adecuada representacin de los intereses de la ciudadana y la sociedad en general, por el otro, constituye la razn de este proyecto. Una determinada poltica de transparencia establece una particular relacin entre gobierno y sociedad que podemos llamar correspondencia biunvoca, que tiene lugar o se establece entre los elementos de dos conjuntos cuando, adems de ser unvoca (del gobierno a la sociedad; de la sociedad al gobierno) es recproca; es decir, cuando a cada elemento del segundo conjunto corresponde, sin ambigedad, uno del primero. La legitimidad, a la que siempre apela el gobierno para justificar sus acciones y su desempeo ante la sociedad, est estrechamente ligada con la transparencia, y hace de aquella una necesidad que solo puede solventarse de manera consecuencialista, como producto de un procedimiento sujeto al escrutinio pblico y la valoracin de polticas. La legitimidad democrtica proviene de la posibilidad de que cada individuo afectado por los asuntos pblicos participe en la creacin, gobernacin y cambio de las instituciones de la democracia. Es decir, no hay
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legitimidad en una democracia sin la participacin de sus integrantes, ya sea bajo un arreglo representativo o en cualquier circunstancia que tenga como objetivo restablecer la posibilidad de legitimar el estado sobre la base de las prcticas que fomentan la libertad y la igualdad. El gobernar es siempre un proceso de coaliciones que busca conciliar las exigencias de principios tales como la publicidad o la representacin que juegan en la interrelacin entre gobierno y sociedad. La poltica no est determinada por el estado, sino en relacin al estado; el estado se pone en relacin con la produccin de decisiones vinculantes4 en el seno de la administracin y la colectividad. Identificar el papel que cumplen las polticas de transparencia en torno a la correlacin entre democracia y legitimidad que juegan en todo momento la sociedad y el gobierno, es el objetivo de este artculo, que corresponde a su vez el primer paso de un proyecto bastante ms ambicioso sobre los efectos de las polticas de transparencia en Mxico durante los ltimos diez aos.

Polticas de transparencia Mi intencin es estudiar los efectos que tienen las polticas de transparencia sobre el desempeo del gobierno y su relacin con la sociedad, a travs de un anlisis sobre la incidencia de las polticas y las decisiones pblicas mediante la evaluacin de las estructuras y los procesos de la rendicin de cuentas. Una determinada poltica de transparencia establece una particular correspondencia biunvoca entre gobierno y sociedad.

Klaus von Beyme, Teora poltica del siglo XX. De la modernidad a la postmodernidad , Madrid:

Alianza Editorial, 1994 (1991), p. 234. 7

A qu me refiero con polticas de transparencia? Estas no solo estn orientadas a salvaguardar el derecho de acceso a la informacin, sino tambin a renovar las organizaciones pblicas, mejorando su capacidad de gestin y sus procesos internos para lograr una mayor satisfaccin de las demandas ciudadanas. Estas polticas de transparencia tienen lugar en el ejercicio del derecho de acceso a la informacin que genera el gobierno, el escrutinio de la actuacin pblica y la exigencia de rendicin de cuentas; tienen como objetivo resolver o prevenir los problemas pblicos a travs de la disponibilidad de la informacin y que ayuda a tomar mejores decisiones sobre bienes y servicios pblicos y, finalmente, requieren de la colaboracin entre gobierno y sociedad para resolver los problemas pblicos as como un rgimen de libre informacin de inters ciudadano a travs de plataformas como internet. En este sentido, podemos identificar dos tipos de polticas de transparencia. Por un lado, aquellas que se refieren a la publicacin en medios de acceso pblico como internet de informacin oficiosa por parte de las dependencias gubernamentales. Las dependencias del gobierno federal mexicano, por ejemplo, publican en una pgina de internet (http://portaltransparencia.gob.mx) informacin relacionada con el directorio, contratos, informes, remuneraciones, normatividad, subsidios, servicios, concesiones y permisos, en cumplimiento de las obligaciones previstas en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. A travs las obligaciones de transparencia, las polticas de transparencia van del gobierno a la sociedad, y tienen en la necesidad de legitimidad como su expresin ms inmediata.

Por otro lado, se encuentran las solicitudes de acceso a informacin contenida en documentos que piden los ciudadanos en virtud de su ejercicio de derecho de acceso a la informacin. La solicitud es un escrito que presentan las personas antes las dependencias gubernamentales por el que pueden requerir la informacin contenida en documentos que generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven en sus archivos, y que por naturaleza es pblica. La informacin solicitada puede ser sobre cualquier actividad que realice el gobierno o bien, sobre el desempeo de los servidores pblicos, y solo podr reservarse de manera temporal bajo ciertas excepciones (seguridad pblica o nacional, secreto fiscal o industrial, etc.). A diferencia de las obligaciones de transparencia, este tipo de polticas van de la mano de la exigencia de los ciudadanos por conocer lo que hace el gobierno, con qu lo hace y cmo lo hace, y con ello la sociedad articula una exigencia de democracia hacia el gobierno, a partir del cual cuenta con una base para una efectiva rendicin de cuentas. Si bien existe una amplia percepcin de que la apertura informativa (transparencia) incrementa la legitimidad respecto de la toma de decisiones, lo cierto es que la transparencia tambin supone costos, que se traducen en efectos adversos para la eficiencia de los procesos decisorios y la calidad de las decisiones, presiones conformistas para no querer exponerse ms al pblico, posicionamientos pblicos demaggicos y una retrica plebiscitaria5 que reduce incentivos, retarda el momento en que se debe llegar a una decisin y puede conducir a la conclusin anticipada o el rompimiento de las negociaciones. En efecto, la relacin gobiernosociedad contiene asimetras de informacin con ventaja para el primero. El
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Fine Licht, Naurin, Esaiasson, Gilljam, ob. cit., p. 3. 9

gobierno es inducido a responder a la voluntad de la mayora bajo la amenaza de que, si no lo hace, ser destituido en las elecciones. Y en la inteligencia de que el gobierno jams ser un agente perfecto, los ciudadanos deben estar dispuestos a sufrir los costos sobre el control gubernamental de la informacin para hacer efectivo el esquema de incentivos.6 Bajo esta premisa, una poltica de transparencia que va del gobierno a la sociedad implica un mayor control gubernamental de la informacin respecto de aquella otra que va de la sociedad al gobierno. Con las obligaciones de transparencia el gobierno invierte la disponibilidad pblica de cierta informacin con el objetivo claro en mantener o incrementar su poder; en cambio, con las solicitudes de acceso a la informacin que presentan los ciudadanos, dicho control escapa de sus manos, y la inversin de poder e influencia debe ser entendida de otro modo, ms cercana al buen desempeo de sus actividades y programas. La dplice transparencia que se refleja en estas polticas no puede ser entendida sin la interrelacin entre gobierno y sociedad. La existencia de polticas de transparencia son una herramienta fundamental y necesaria para que la ciudadana, ya sea de manera individual o colectiva, haga uso de un medio eficaz para que el entramado legal e institucional se mantenga aceitado y exija a la vez una profundizacin democrtica en la rendicin de cuentas y el ejercicio de sus derechos. En efecto, la aplicacin de leyes y la construccin de instituciones para hacer efectivo el ejercicio de los derechos de los ciudadanos conllevan una especie de revolucin, de una suerte de cambio poltico y cultural, en donde la autonoma juega un papel

Adam Przeworski, Democracy and the Limits of Self-Government, Cambridge: Cambridge University

Press, 2010, p. 148. 10

fundamental en la construccin de las instituciones de la rendicin de cuentas como el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI), que funciona como una entidad que cataliza la efectividad de las polticas de transparencia entre gobierno y sociedad. Sin embargo, con el paso del tiempo las expectativas de capital social y confianza que la sociedad tena depositadas en este tipo de instituciones y en la propia estructura de la rendicin de cuentas ha disminuido sensiblemente o bien, no se ha potenciado adecuadamente, ya sea por el anquilosamiento, la burocratizacin o la normalizacin de funciones que se confunden entre la rutina y el papeleo, lejos de seguirse identificando con la prestacin de un servicio a favor de la ciudadana, o bien por un diseo legal rebasado, resistencias de algunos sectores del gobierno que se resisten a otorgar informacin prestando razones de seguridad, secretos o privacidad, o incluso por taras institucionales generadas y continuadas por dinmicas nuevas o anteriores que conducen en muchas ocasiones a un impasse administrativo. Todo esto ha desembocado en fallas o problemas de efectividad de los programas y servicios que tiene el gobierno, hondas crisis institucionales y, finalmente, el desencanto entre la ciudadana. Es decir, la relacin que existe entre gobierno y sociedad no es adecuada y se est pervirtiendo. Por lo tanto, en el marco de reciprocidad que marca la relacin gobiernosociedad en las polticas de transparencia, se debe discutir la cuestin fundamental de la rendicin de cuentas: la relacin que explica cmo se estructuran aspectos de la efectividad de los programas gubernamentales con la agregacin y expresin de las demandas sociales.

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Estructuras y procesos de la rendicin de cuentas Las polticas de transparencia pueden explicarse en torno a cuatro grandes conjuntos de perspectivas y dos principios orientadores, que se desenvuelven en lo que he denominado la matriz de estructuras y procesos de la rendicin de cuentas. La transparencia es el eje articulador entre democracia y legitimidad (figura 1). El primer conjunto corresponde al estudio del derecho de acceso a la informacin bajo las perspectivas de la democratizacin y el constitucionalismo, en donde se articulan los conceptos de democratizacin (consolidacin y

profundizacin democrtica) y de rendicin de cuentas. El garantismo y la democracia deliberativa como paradigmas jurdico-polticos de la democracia conforman la sustancia del segundo conjunto de la matriz. En l se efecta un acercamiento desde la teora crtica a partir del desarrollo conceptual de la accin de la sociedad en el espacio pblico elaborado por Jrgen Habermas, la teora democrtica de la democracia deliberativa en autores como James Bohman, y su relacin con la idea de democracia y constitucionalismo y, a su vez en medio de ellos, con la teora garantista a partir de aportacin de Luigi Ferrajoli. Ahora bien, entre estos dos conjuntos tiene lugar un principio orientador que define la relacin entre gobierno y sociedad en una democracia constitucional. Este principio es el de publicidad, que consiste en el ejercicio pblico de la razn que define el diseo institucional, que exige transparencia en quien ostenta y ejerce el poder poltico, y que adems sustenta la opinin pblica. La formulacin del principio de publicidad se debe a Immanuel Kant y tiene un doble sentido, tanto negativo (todas las acciones que afectan el derecho de otros hombres son injustas si su mxima no es compatible con la publicidad) como afirmativo (todas las
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mximas que requieren de la publicidad para no fracasar en sus propsitos, concuerdan a la vez con el derecho y la poltica). Quiero hacer entender la publicidad en su dimensin poltica, consistente en hacer pblico, es decir, no solo hacer del conocimiento general (pasivo), sino tambin del conocimiento mutuo sujeto al debate pblico racional. Una vez trazada la primera parte del mapa, corresponde ahora identificar los dos conjuntos restantes y que tienen, por decirlo de alguna manera, un porte ms prctico. El tercer conjunto, la perspectiva del gobierno y la efectividad de sus programas, es definido por una visin de la rendicin de cuentas entendida en el marco del paradigma del gobierno representativo, y que experimenta la transicin de la idea del poder el control poltico hasta el autocontrol social. Por ltimo, el cuarto conjunto, que guarda relacin con la perspectiva anterior, se constituye por una visin de la rendicin de cuentas bajo la perspectiva del autogobierno y la soberana popular, definida por una rendicin de cuentas desde la ptica de teoras de la sociedad civil que manejan los conceptos de autonoma y comunidad. La intencin es conformar una nocin de ciudadana que reivindica un activismo de exigencia y control sobre las acciones del gobierno. Entre los conjuntos de la efectividad de los programas gubernamentales y la agregacin y expresin de demandas sociales tiene lugar el principio de representacin que, siguiendo el concepto elaborado por Hanna Pitkin,7 articula la actuacin en el mejor inters del pblico y con el mejor conocimiento disponible,

Bernard Manin, Adam Przeworski, Susan C. Stokes, Introduction; en Adam Przeworski, Susan C.

Stokes y Bernard Manin (eds.), Democracy, Accountability, and Representation , Cambridge: Cambridge University Press, 1999, p. 2. 13

dadas las condiciones del pluralismo de las sociedades y los gobiernos modernos, en cuanto se refiere a una relacin entre intereses y resultados, donde un gobierno decide o no adoptar polticas que son sealadas como las preferidas por los ciudadanos, reflejando lo mejor posible sus intereses (responsiveness); y donde los ciudadanos pueden distinguir los resultados de las polticas y cuentan con la apropiada capacidad para sancionar al gobierno en el marco de la rendicin de cuentas (accountability). Quisiera presentar con mayor detenimiento lo que sucede en el segundo conjunto de perspectivas tericas sobre la transparencia, que articula la efectividad de los programas gubernamentales con la agregacin y expresin de demandas en torno al principio de representacin. Los conceptos incluidos en el primer conjunto de perspectivas tericas de la transparencia, y que se articulan en torno al principio de publicidad, son ms generales y se pueden analizar como un ambiente general, en cuyo interior se desenvuelve este otro conjunto de conceptos de cariz operativo, aterrizados a casos reales que tienen que ver con acciones de gobierno y de la sociedad. Todas estas perspectivas merecen analizarse, y as se har, en un proyecto ms ambicioso del que este artculo es apenas la punta del iceberg. Las estructuras y procesos de la rendicin de cuentas deben estudiarse a la luz de la problemtica primordial que surge del choque de los conceptos clave de transparencia, legitimidad, publicidad y representacin en la relacin actual ente estado (gobierno) y sociedad (ciudadana) y, asimismo, en la idea que hoy se tiene del poder como materia prima de la poltica y su relacin con la idea de control. Autores como Beyme sostienen que el estado moderno sufre una progresiva desustancializacin del poder porque los mbitos parciales de la sociedad estn
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ganando autonoma. Con la diferenciacin de los mbitos, particularmente las esferas pblica y privada en torno a las cuales se distingui la sociedad poltica de la sociedad civil (y tambin el mercado), se volvi imprescindible contar con un modelo de intercambio en el que el pluralismo de macropoderes y la desconcentracin del poder anunciaron el arribo del autocontrol social. Con el desmantelamiento de los elementos de dominacin, la poltica se entendi como coordinacin y mediacin de los submbitos autnomos del sistema poltico. El concepto de poder evolucion desde la planificacin centralizada, pasando por el pragmatismo corporativo de control, hasta finalmente llegar a una teora del control social con un estado descentrado, en donde los procesos de gobierno no consideraban ya el poder, sino el intercambio (comunicacin), como el instrumento de control. Las polticas pblicas son diseadas consecuentemente como un dispositivo para la mediacin de intereses usualmente conflictivos con la batuta del estado, y as se emprende el autocontrol social. Lo adecuado y no lo justo o necesario aparece como el resultado mnimo de la poltica. La poltica no es un mercado, sino una especie de modelo de aseguramiento8 fundado en el principio de reciprocidad. Con la teora
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Beyme, ob. cit., p. 139. El autor sostiene (pp. 182ss) que a esta relacin entre gobierno y sociedad

corresponde una concepcin postmoderna de la poltica, con los siguientes rasgos: Desustancializacin del poder: el poder se explica en su magnitud relacional, que se contrapone a la idea clsica del poder soberano. Es algo que no tiene residencia o sede institucional bajo la forma de un tipo cualquiera de dispositivo organizativo denominado soberano, sino que funciona en una cadena, en organizaciones reticulares. El poder as entendido no puede fijarse en las instituciones o en los modos de sometimiento dados; se constituye en un juego de relaciones desiguales y mviles, y por tanto, genera resistencia, que le es consustancial. Pluralismo como principio: en la poltica, es an ms frecuente que en la economa la disposicin asimtrica de tales relaciones de intercambio en la sociedad. Es conveniente recurrir a la teora del intercambio generalizado que concibe a la poltica como un sistema de aseguramiento mutuo, orientado al largo plazo, a diferencia de otras teoras como el modelo de agencia orientado en el 15

del autocontrol, el control poltico dista de ser un control jerrquico para hacerse de un control medial, que indica las posibilidades de control sobre el medio correspondiente a un submbito social. La democracia crea siempre dos versiones de una realidad poltica, porque la poltica produce resultados que se traducen en un cdigo de disposicin binaria de gobierno-oposicin y gobierno-sociedad. As las cosas, no hay un centro de poder ocupado por alguien; ste no reside en determinadas instituciones ni en determinadas formas de propiedad, sino que las relaciones de intercambio se catalizan a travs del estado, el gobierno y sus instituciones. Los movimientos surgen porque los que participan en los procesos polticos se ven afectados en sus intereses individuales o colectivos, y previamente no haban sido considerados en la cuenta de la poltica. Surgen cuando se da el potencial necesario y se siente la necesidad de participacin. El creciente control estatal indirecto aumenta la importancia de la

corto plazo. La controversia poltica es encauzada sin difuminar las relaciones asimtricas de fuerzas, y abandona la consideracin de que el resultado poltico de la controversia es el resultado no buscado de la accin dirigida a fines, sino que ms bien es el resultado del sistema colectivamente buscado, regulado por estructuras del orden poltico. Las redes multilaterales que desarrolla esta clase de intercambio en el largo plazo requieren de medios generalizados como dinero, poder, influencia, representacin de valores, confianza, legitimidad e informacin. Tambin el modelo del intercambio poltico generalizado toma en cuenta el papel de los segmentos de la sociedad que no son capaces de intercambio o que apenas lo son. Recurre a mecanismos de proteccin del orden poltico (derechos de veto, ofertas de participacin, delegacin de derechos de decisin autnomos) para atenuar el conflicto. Fin de la teora justificativa de la legitimidad: transicin del ideal del buen gobierno preconizado en la premodernidad, y del estado legtimo de la modernidad, hacia la legitimacin por el procedimiento. 16

actuacin informal de los actores polticos.9 El consenso mnimo, la poltica factible, apuesta por lo que es y puede hacer la sociedad civil en su relacin con el gobierno. Expuesta la relacin del concepto de poder con la dada gobierno-sociedad, y el resultado que deriva en la forma de intercambio y autocontrol, propongo que nos detengamos brevemente en el principio orientador de representacin. Cuando consideramos que la transparencia reduce la incertidumbre de las acciones del gobierno y facilita el conocimiento y el escrutinio pblicos, nos resulta bastante familiar el concepto de representacin poltica. Es importante conocer los efectos de la representacin en el gobierno, a fin de explorar la conexin entre las instituciones normalmente relacionadas con la democracia representativa y la forma como acta el gobierno en ella. Desde su fundacin, las instituciones representativas dependen de los arreglos formales que de alguna manera inducen al gobierno a actuar en el inters del pblico; pero no habra manera de conocer con precisin de qu manera se hara, es decir cmo funciona el gobierno, y hasta qu punto se esfuerza ste por tener intereses idnticos a los de la sociedad. Un gobierno es representativo si ste acta en el mejor inters del pblico y con el mejor conocimiento disponible. Dado el conflicto de intereses que caracteriza a una sociedad pluralista y compleja, el gobierno ser representativo si se efecta una redistribucin y si acta orientado segn el inters de la mayora. Dadas las condiciones del pluralismo, un proceso de poltica debera contemplar una relacin de mandato (modelo de agencia) de largo alcance (teora del intercambio generalizado), en donde las polticas se transforman en resultados bajo las restricciones y condiciones que proporciona el ambiente. El
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Ibid., p. 340. 17

ciclo de la representacin se completa con el papel de la ciudadana que evala y otorga apoyo, continuidad o promocin, ya sea a travs de su voto u otros medios. Qu intereses representa el gobierno, cuando las preferencias y necesidades de los individuos siempre estn en conflicto? Ya se indic que la representacin es una relacin entre intereses y resultados, donde un gobierno responde a las demandas expresadas por los ciudadanos, y donde estos ltimos tienen la capacidad para evaluar y sancionar los resultados de las polticas exigiendo cuentas del desempeo gubernamental. Una manera de entender si un gobierno es representativo es a travs del diseo de un mecanismo de rendicin de cuentas, como un mapa que muestra los resultados de las acciones de las autoridades pblicas as como las sanciones de los ciudadanos. En este sentido, un gobierno ser representativo si acta de manera sensible (responsive) y rinde cuentas (accountable) a la sociedad. Los grados de responsividad y rendicin de cuentas que debe cumplir el gobierno dependen de varios factores. De hecho, que un gobierno sea sensible (responsivo), por ejemplo a la opinin pblica, no significa que sea representativo. El mandato no es una instruccin ni una orden del ciudadano para el poltico o el burcrata en el gobierno, ms bien son seales10 de los votantes. Esperamos que el gobierno haga todo lo posible dadas las circunstancias y las restricciones para mejorar nuestro bienestar, en lugar de respetar fielmente las condiciones del contrato que establecimos en la relacin de mandato al elegir a nuestros representantes. Una condicin especial es la informacin incompleta. Ambas partes sufren de incertidumbre acerca de las posibilidades de la actuacin de su
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Manin, Przeworski, Stokes, ob. cit., p. 12. 18

interlocutor y del ambiente que los rodea. Sin embargo, las asimetras de informacin entre gobierno y ciudadanos suelen perjudicar particularmente a estos ltimos. Si los votantes no observan algunas condiciones que afectan los resultados de las acciones gubernamentales, reelegirn las polticas menos efectivas y en otras ocasiones ocasionarn la remocin en el cargo de los funcionarios que hicieron todo lo que estaba a su alcance. Los ciudadanos deben autoexigirse la corresponsabilidad, a fin de tener el mejor conocimiento disponible para dictaminar si una poltica redund en un beneficio para sus propios intereses. Adems, la gente puede tener preferencias que son inconsistentes con el paso del tiempo. Un gobierno que, para efectuar una poltica en el futuro, necesita sacrificios en el corto plazo, es representativo si acta convencida y valientemente. Pero sus acciones pueden ser impopulares antes de ver sus frutos o bien, ser desaprobadas al final del periodo. El futuro es incierto, pero incluso las expectativas del pblico pueden ser incorrectas. Si los individuos no son los mejores jueces de su propio bienestar, quin juzga adecuadamente si un gobierno acta de una manera representativa? El gobierno acta en nombre de (on behalf) o bien, por el bien de (on bequest) de los ciudadanos11, es decir lo que la gente debe querer o bien, lo que ellos dicen que quieren. La dicotoma que existe en el seno del anlisis de la actuacin del gobierno, entre lo que la gente debe querer y lo que ellos dicen que quieren, corresponde al enfrentamiento entre las preferencias individuales y el bienestar colectivo. La representacin va acompaada necesariamente de un concepto de bienestar. El gobierno representativo pretende cumplir el ideal de autogobierno en grandes
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Ibid., p. 15. 19

sociedades con preferencias heterogneas, al tratar de cumplir cuando menos cuatro condiciones: que cada participante sea capaz de ejercer la misma influencia (igualdad), que dicha influencia sea efectiva sobre las decisiones colectivas (participacin), que estas sean implementadas por aquellos que fueron elegidos para implementarlas (responsiveness), y que el orden legal permita una cooperacin segura sin interferencia indebida (imparcialidad).12 Queda claro que en torno a la representacin no existe una relacin consecuente entre mandato y responsividad. De acuerdo con Ferejohn,13 el modelo de agencia implicado en la relacin de representacin es peculiar, en la medida en que el agente (gobierno) es quien decide qu conocern los principales (ciudadanos) acerca de sus acciones. Existen fallas de representacin por informacin asimtrica. En cambio, los polticos siempre preferirn tener mayores recursos y estar sujetos a un escrutinio ms amplio, que tener menos poder. Por qu los polticos preferiran las polticas responsivas para la opinin pblica, por encima de la calidad de los resultados y su desempeo en el cargo, si ellos se niegan a perder su cargo cuando generan malos resultados? Esto quiere decir que el voto no es el mecanismo ms efectivo para la rendicin de cuentas. No solo se debe verificar que la representacin

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Przeworski, ob. cit., p. 32. Un determinado tipo de rendicin de cuentas depende de cun responsivo desea ser el gobierno

frente a las preferencias de los ciudadanos. En las instituciones democrticas tienen lugar fallas de los mecanismos de rendicin de cuentas, en primer lugar, por la propia estructura del rgimen electoral (heterogeneidad de los electores que socava su capacidad para exigir cuentas), la actuacin de las autoridades en tiempo real (permite evitar la responsabilidad electoral respecto de acciones particulares al agrupar propuestas populares con otras impopulares) y hasta la asimetra de informacin (que redita en una inmensa ventaja sobre el elector que limita la fiscalizacin de la autoridad). John Ferejohn, Accountability and Authority: Toward a Theory of Political Accountability ; en Przeworski, Stokes, Manin, ob. cit., pp. 131-132. 20

refleje lo mejor posible los intereses de la mayora, o al menos que proteja los intereses de la colectividad, sino que adems se debe revisar la calidad de la implementacin de las polticas, la manera como se construyen los resultados. El gobierno es un agente compuesto cuya estructura afecta la representacin. La consecuencia ms importante de la estructura de gobierno en la representacin consiste en el control indirecto de los ciudadanos sobre la administracin pblica,14 que no es elegida directamente por ellos y cumple una relacin de mandato de segundo orden; es decir, donde el burcrata recibe como agente el mandato del principal que es el funcionario (ejecutivo o legislativo) electo en una primera instancia. Las instituciones democrticas no contienen mecanismos que permitan a los ciudadanos sancionar directamente las acciones legales de la burocracia. Qu tipo de representacin ejerce la burocracia; de qu manera responde a las preferencias de los funcionarios electos y de los ciudadanos? En ltima instancia, ellos rinden cuentas a quien o quienes lo pusieron en el cargo, trtese del funcionario electo o del congresista que vigila su desempeo. En este sentido, la rendicin de cuentas est esencialmente mediada. El poder de la burocracia supone problemas importantes en una democracia porque crea la posibilidad de que funcionarios no electos popularmente puedan impactar decisivamente en las polticas, potencialmente en formas que ignoran las preferencias de los ciudadanos. Los funcionarios electos deben supervisar a los burcratas, infundirles preferencias democrticas y hacer que rindan cuentas a los procesos democrticos.

14

Manin, Przeworski, Stokes, ob. cit., p. 20. 21

Cmo ayuda la rendicin de cuentas a una burocracia para que sea ms responsiva a las preferencias de las autoridades electas? Las instituciones del gobierno pueden disearse o evolucionar de tal manera que se estimula la rendicin de cuentas a travs de mecanismos que ponen en conflicto a los agentes entre s a fin de que su interaccin competitiva produzca polticas que tomen en cuenta las preferencias de los principales heterogneos.15 Lo que se crea es una agencia ms fiscalizable (accountable) entre los propios agentes y alternativas de polticas, en donde las autoridades son autoinducidos a hacer sus acciones ms controlables por la sociedad, a fin de atraer recursos y apoyos, y en donde la existencia de condiciones bajo las cuales las autoridades pblicas se harn a s mismas sujetas a la rendicin de cuentas. El mecanismo diseado de esa manera ser una instancia del principal (ciudadanos) que pone a sus agentes en una relacin competitiva para limitar el grado de oportunismo que tiene el gobierno por ventajas tales como la informacin asimtrica. Si la rendicin de cuentas enfatiza las sanciones y recompensas entre el agente y el principal, la responsabilidad da mayor nfasis en el empoderamiento y la discrecin entre los agentes.16 Rendicin de cuentas y responsabilidad proveen un punto de partida para considerar la mezcla apropiada entre las autoridades electas y los servidores pblicos. Las autoridades electas que se encuentran a la cabeza de las oficinas y departamentos esperan que los servidores pblicos adscritos a ellos sean
15

En una configuracin institucional tpica, los ciudadanos funcionan como principales heterogneos

porque son incapaces de controlar el oportunismo del agente, por lo que tendran que encontrar formas de mitigar los efectos de la heterogeneidad (organizacin social) o renunciar a las ventajas de entrar a la relacin principal-agente. Ferejohn, ob. cit., p. 149.
16

Delmer D. Dunn, Mixing Elected and Non-Elected Officials in Democratic Policy Making:

Fundamentals of Accountability and Responsibility; en Przeworski, Stokes, Manin, ob. cit., p. 299. 22

responsivos. Tienen como recompensa la reeleccin o bien, la promocin, reconocimiento pblico o mayores recursos e influencia. La responsividad sobre los burcratas supondr una mayor recompensa para las autoridades electas. Para que la burocracia sea responsiva, los lderes polticos deben definir su responsabilidad. As, la elaboracin y transmisin de preferencias pblicas se transforman en polticas gracias a la exigencia de responsabilidad e imparcialidad. A travs del monitoreo peridico, la vigilancia y la anticipacin,17 la rendicin de cuentas se relaciona con la definicin de responsabilidades. El principio de representacin tiene la capacidad de procesar

institucionalmente los conflictos, ya que responde ms a una relacin de sensibilidad (responsiveness) que a un criterio de proximidad. Con un diseo institucional apropiado que favorezca un rgimen de libre informacin, los gobiernos pueden hacerse simultneamente ms efectivos y mejor fiscalizables (accountable): podemos incrementar al mismo tiempo su autoridad y la transparencia de sus acciones.18 La peculiaridad del modelo de agencia e intercambio generalizado que yace en la representacin poltica, consiste en que nuestros agentes son nuestros gobernantes: los elegimos y designamos como agentes para gobernarnos como autoridades, para imponernos leyes que debemos cumplir. En el umbral de la obligacin que adquirimos en virtud del compromiso del mandato, se vislumbra el derecho de los ciudadanos para exigir que las autoridades rindan cuentas: debemos conocer lo que hace el gobierno y por qu lo hace bajo un rgimen de libre

17 18

Ibid., p. 313. Ferejohn, citado en Przeworski, ob. cit., p. 170. 23

informacin.19 La autorizacin a gobernar no debe incluir la posibilidad de que nuestras autoridades nos oculten la informacin.

Implicaciones de la transparencia como proceso Podemos estructurar la doble distincin de la transparencia como proceso y como justificacin desde la perspectiva de la eleccin social, que se enfoca en los fundamentos normativos de las instituciones polticas y econmicas y el problema de la agregacin de preferencias, que parte del teorema de la imposibilidad de Arrow,20 el cual indica que cuando los votantes tienen tres o ms alternativas, no es posible disear un sistema de eleccin que permita reflejar las preferencias de los individuos en una preferencia global de la comunidad, de modo que al mismo tiempo se cumplan ciertos criterios racionales. Dicho problema tambin puede ser entendido como indeterminacin de la unificacin popular,21 que parte de la doble premisa de la soberana popular en la que descansa un legtimo orden liberal democrtico y del pueblo unificado, aun cuando no se pueda demostrar un consenso generalizado en algn momento determinado, dadas las condiciones heterogneas y pluralistas de las sociedades. Para considerar el papel del poder y la informacin en la construccin de las polticas de transparencia, resulta til disear mecanismos de ingeniera social orientados hacia la maximizacin de derechos y bienestar. Esta interfaz ser

19 20

Manin, Przeworski, Stokes, ob. cit., p. 24. Herv Moulin, Social Choice; en Barry R. Weingast y Donald A. Wittman (eds.), The Oxford

Handbook of Political Economy, Oxford: Oxford University Press, 2008, p. 373.

21

Paulina Ochoa Espejo, The Time of Popular Sovereignty. Process and the Democratic State ,

University Park: The Pennsylvania State University Press, 2011, p. 29. 24

resultado de la doble distincin de transparencia que ya conocemos, que a la vez se origina de la doble concepcin de la libertad pace Berlin:22 la libertad negativa que constituye la extensin de mis derechos, y la libertad positiva con la que elijo mis propios objetivos y aspiraciones, as como mi capacidad de alcanzarlos. La interfaz de bienestar y derechos considera una poblacin (N) constituida por el conjunto de individuos que se encuentran en la sociedad, que a la vez son los electores de los responsables de las decisiones que se traducen en polticas, y en virtud de ellos son los beneficiarios de esas polticas; un conjunto de recursos y restricciones (X) que estn a disposicin de los electores y cuya eleccin depende de las preferencias individuales; una funcin de bienestar (R) a partir de la cual se obtiene el resultado tras considerar las preferencias individuales en un marco colectivo, y el juego (G) que describe el mecanismo por el que se traducen los derechos individuales para llegar al resultado, es decir, a la funcin de bienestar. En esta interfaz, las preferencias individuales (los derechos y las necesidades de los individuos) afectan ex ante al bienestar; en cambio, la libertad de eleccin para construir el propio bienestar tiene un efecto ex post y atiene a la responsabilidad de los actores. La dicotoma entre derechos y bienestar es similar a la que tiene lugar entre medios y fines, y a la vez comprende dos nociones de justicia que, si bien se contrastan, no son excluyentes. La primera nocin corresponde a la justicia distributiva, que en la interfaz de bienestar y derechos est orientada hacia el resultado justo ex post y considera la distribucin ptima de Pareto para afirmar el acceso equitativo a recursos y el equilibrio competitivo a partir de condiciones de equidad en los derechos de propiedad. La informacin sobre las caractersticas
22

Moulin, ob. cit., pp. 374-375. 25

individuales captura el patrn de responsabilidades entre preferencias y restricciones. El juego (G) se disea en torno a la compatibilidad de incentivos para obtener la funcin de bienestar (R). En segundo lugar, la nocin de justicia procedimental est identificada con el juego limpio ex ante que conduce a un resultado determinado. Est orientado hacia las reglas del juego y no al resultado. En resumen, la justicia procedimental est guiada por la distribucin de derechos (G), en tanto que la funcin de bienestar (R) es la razn de la justicia distributiva. Que a la funcin de bienestar le anteceda una adecuada distribucin de derechos, significa que debe existir una complementariedad entre ambas nociones de justicia. En este sentido, el juego (G) comprende un requerimiento de eficiencia23 que busca seleccionar el mejor resultado; es decir, obtener un equilibrio. Esto quiere decir que en el transcurso de una determinada poltica tienen lugar consecuencias distributivas que nos alejan de la intuicin inicial de que los individuos se preocupan por sus propios derechos y su personal proceso de decisin. Los medios importan tanto como los fines: durante el juego no es posible obviar nuestras preferencias y encontrar el equilibrio, porque los actores tienen derechos desiguales, existen amenazas coercitivas e incluso podra cambiar la forma del juego. Se trata, en efecto, de una cuestin de poder e influencia, en la que se tiene que tomar en cuenta al otro. Cmo se logran conjuntar en la interfaz las dos nociones de justicia? El modelo de la interfaz de bienestar y derechos debe ser a prueba de estrategia parcial (strategy-proofness);24 es decir, que la preferencia de un individuo o grupo

23 24

El requerimiento de eficiencia es una funcin ptima (equilibrio) de Pareto. Ibid., p. 379. Ibid., p. 381. 26

de individuos no se encuentre por encima del arreglo colectivo ni afecte la funcin de bienestar, de tal manera que una misma medida se identifique con una nocin procedimental y una nocin distributiva de la justicia. Para que la interfaz de bienestar y derechos produzca una poltica de transparencia que genere legitimidad, es necesario que el poder y la informacin que se conjugan entre los actores involucrados en el interior de dicha interfaz tengan en cuenta mecanismos de publicidad e imparcialidad como medidas a prueba de estrategia parcial ( strategyproofness), con los que se espera obtener la mayor eficiencia y equidad. Siguiendo esta lgica, solo la correspondencia bilateral entre gobierno y sociedad dar lugar a la maximizacin de derechos individuales y el bienestar colectivo. La caracterizacin ms importante resulta de combinar mecanismos a prueba de estrategia parcial (strategy-proofness) con requerimientos normativos de publicidad e imparcialidad. Entre esos mecanismos vamos a destacar la rendicin de cuentas (accountability), la responsividad (responsiveness) y la responsabilidad, estrechamente vinculados con los principios de publicidad y, como se mostr en el apartado anterior, de representacin. Llevar a cabo y discutir una poltica donde se conjunten derechos y bienestar en un equilibrio colectivo, lleva a atender el problema como un encuentro entre dos objetivos en conflicto: el requerimiento de un mecanismo sencillo (justicia procedimental) y el requerimiento de un mecanismo que implemente la funcin de bienestar deseada de una manera tan robusta como sea posible (justicia distributiva). Se trata de un problema de implementacin, en este caso, de polticas de transparencia. La estafeta est en la pista del gobierno.

27

Las polticas de transparencia son generadas por el gobierno y es una parte de l mismo (cargos electos del ejecutivo y del legislativo), no el ciudadano, quien acta como principal respecto de las acciones del gobierno.25 El propio gobierno ha favorecido la rendicin de cuentas como una tendencia creciente para abrirse a la revisin externa de su desempeo e incluso hasta la sancin que puede terminar con la destitucin de su cargo o un castigo penal. Las polticas de transparencia ayudan a incrementar el grado de rendicin de cuentas desde el propio agente. No obstante, debe existir la voluntad del principal para seguir participando e invirtiendo en la relacin de agencia competitiva. La estructura de informacin26 elegida por el agente est modelada de tal manera que permite al principal observar ex post una seal de la accin del agente; el principal escoge cunto invertir en la relacin y el agente observa el estado de las cosas y selecciona una accin; el principal observa el resultado y la seal, y reelige al agente si y solo si el desempeo del agente es satisfactorio; si el agente es despedido, es remplazado por uno idntico o similar; la relacin principal-agente contina indefinidamente en un juego de negociacin asimtrica. Cmo se articula una poltica de transparencia? El agente primero propone una estructura de informacin que indica cun observables sern sus acciones ex post, y el principal escoge el monto que desea invertir con el agente. ste escoge una determinada estructura de informacin y, siguiendo la eleccin de un nivel de inversin por parte del principal, lleva a cabo una accin que depende de todos los movimientos

25

Las leyes de acceso a la informacin son fiel reflejo del esfuerzo entre ciudadana y legisladores

para incrementar el nivel de escrutinio de la actividad de la agencia. Ferejohn, ob. cit., p. 140.
26

Ibid., pp. 141-146. 28

anteriores en el juego. El principal, despus de observar la estructura de informacin, elige cunto invertir con el agente y, una vez que se observan el resultado y la seal, decide apoyar o no al agente. El principal puede controlar al agente premindolo con la reeleccin de dos maneras: si sus resultados rebasan ciertos umbrales (monitoreo de resultados, orientado hacia una poltica de transparencia de publicidad de informacin oficial) o bien, si parece tener un buen comportamiento (monitoreo de acciones, orientado hacia una poltica de transparencia del acceso a la informacin). El principal podra invertir ms en el segundo caso, e incluso la autoridad del gobierno se ha expandido precisamente en aquellas reas cuya observabilidad y fiscalizacin se ha incrementado.27 El agente construye su propio espacio de evaluacin. Los ciudadanos, por tratarse de principales heterogneos, no pueden controlar el oportunismo del agente y no pueden invertir directamente en la relacin de agencia. Los agentes que buscan mejorar sus poderes estn interesados en hacer sus acciones fiscalizables. En ese escenario, los principales tendrn voluntad de invertir ms en la relacin de agencia, monitoreando las acciones y los resultados. La forma como las preferencias pblicas se traducen en polticas remarcan lo importante que es desarrollar mecanismos de rendicin de cuentas y de responsabilidad para obtener responsividad en la gobernacin democrtica. 28 Las
27 28

Ibid., p. 148. A su vez, las normas son importantes en esta relacin, en primer lugar, porque las reformas tienen

lugar en un contexto que reconoce la importancia de un esfuerzo conjunto entre autoridades electas y no electas para lograr procesos efectivos de desarrollo de polticas y, en segundo lugar, porque protegen a los burcratas y sus departamentos de involucrarse en asuntos partidarios que los alejaran del desarrollo y ejecucin de polticas. Asimismo, los ciudadanos podran obligar a los polticos electos para que estos definan la responsabilidad de los burcratas. Dunn, ob. cit., p. 320. 29

democracias pueden desarrollar mecanismos de rendicin de cuentas y de responsabilidad que definan la relacin entre autoridades electas y no electas (altos cargos de la burocracia, nivel ejecutivo), de una manera que se promueva la responsividad desde la burocracia (servidores pblicos, nivel operativo). El rgimen de libre informacin es un elemento fundamental de la institucionalizacin de la sociedad civil, es decir, de la formacin de asociaciones y pblicos (colectivos y ciudadanos) polticamente relevantes y relativamente estables, que no solo funjan como fuente de autorizacin para gobernar sino como autnticos sujetos polticos. Dicho rgimen se define como la accin de proveer informacin acerca de los efectos de las polticas gubernamentales y tiene su expresin en el conjunto de derechos fundamentales de prensa y de expresin; el establecimiento de una ley fundamental apoyada en el principio de separacin de poderes y un diseo institucional que apoya agencias autnomas; la institucionalizacin de una poltica accesible y descentralizada que favorezca la apertura informativa y los medios independientes de comunicacin; la descentralizacin poltica y econmica que implican el autogobierno y el federalismo, as como la aceptacin y el reconocimiento de la operacin de organizaciones civiles e instituciones dedicadas a la vigilancia y defensa de los derechos humanos y la rendicin de cuentas. Cuanto ms desarrollada sea la institucionalizacin de la sociedad civil, y cuanto ms fuerte sea el consenso hacia el diseo democrtico de elecciones libres y competitivas y de un gobierno que rinde cuentas, mayor ser la legitimidad y, por lo tanto, la estabilidad y la calidad de la democracia.29

29

Andrew Arato, Civil Society, Constitution, and Legitimacy, Lanham: Rowman & Littlefield Publishers,

2000, pp. 71-73. 30

Pero la institucionalizacin de la sociedad civil per se no es suficiente. Persiste el problema de conseguir un tipo de institucionalizacin que facilite la emergencia de una ciudadana democrtica y participativa. En este sentido, el rgimen de libre informacin debe entenderse a la luz de un diseo institucional capaz de promover una estructura de oportunidades30 para las formas de actividad que pueden influir positivamente en el propio desarrollo de la ciudadana. Se deben pensar nuevas formas de apertura como las que ofrecen ciertas polticas de transparencia, que no necesariamente dependen de la voluntad gubernamental. Quiz con ms efectividad que las elecciones, el rgimen de libre informacin puede incrementar el alcance de la participacin poltica sin incurrir en altos costos de agregacin de preferencias o de unificacin popular. El acceso a la informacin proporciona recursos para participar, y es un acceso igualitario.

Conclusin: polticas de transparencia en accin La transparencia como proceso no se distingue de la transparencia como justificacin nicamente por la sensacin de permitirnos entrar en la cocina y conocer los ingredientes y las recetas de los platillos que degustamos una vez que se toma la decisin correspondiente. Hablar en trminos procesales de las polticas de transparencia significa ir ms all del procedimiento. Los procedimientos requieren un resultado determinado; en cambio, los futuros de los procesos son indeterminados. El producto final de esos procesos no puede ser conocido de antemano porque las mismas circunstancias que constituyen el proceso cambian en cuanto se van desarrollando. Cuando obtenemos acceso a la informacin a travs de
30

Ibid., p. 77. 31

documentos que obran en poder del gobierno, no solo ejercemos un control sobre las decisiones tomadas por la autoridad, sino que damos lugar a un nuevo eslabn en el proceso de polticas: evaluamos la efectividad de los programas gubernamentales, valoramos la eficiencia del representante o del funcionario, creamos nuevos tipos de procesos para los cuales se deben encontrar las formas de satisfacer nuevas y originales demandas. La gobernacin democrtica necesita la experiencia de la indeterminacin en el tiempo.31 La incertidumbre, al igual que el conflicto, es un elemento necesario en toda accin poltica. Es necesaria una concepcin del autogobierno en la que se incorpore en todo momento el cambio y las experiencias de los que participan en la poltica con el paso del tiempo, que permita entender cmo un proceso democrtico puede proveer una base normativa que emerge del proceso mismo, en lugar de partir del consenso generalizado en un momento determinado. Una concepcin procesal de las polticas de transparencia, de la transparencia como proceso, que se refiere a las acciones (deliberaciones, negociaciones, votaciones) que tienen lugar entre los responsables durante el proceso decisorio y que estn conectadas directamente a la decisin, es precisamente el desarrollo de una serie de eventos coordinados por las prcticas de constituir, gobernar y cambiar un conjunto de instituciones, que son la mxima autoridad para todas aquellas personas afectadas por los asuntos pblicos.32 Con esta perspectiva procesal de las polticas de transparencia, no es necesario contar con la unificacin de voluntad y razn de un conjunto de individuos en el contexto de una sociedad plural y heterognea. La

31 32

Ochoa Espejo, ob. cit., p. 80. Ibid., pp. 137, 158. 32

indeterminacin derivada del problema de agregacin de preferencias va de la mano del futuro indeterminado que inicia toda poltica de transparencia por el hecho de que se solicita acceso a la informacin. Las prcticas que coordinan las instituciones gubernamentales permiten a todos los individuos tener voz en el establecimiento de las leyes y mecanismos de gobierno. Dado que todos los individuos que participan en el pueblo tienen una igual voz (equal say) en la formacin (making) de las instituciones, es posible el autogobierno por el cual el pueblo se crea a s mismo y se gobierna a s mismo.33 Cualquier persona tiene derecho a participar en el proceso de crear, gobernar y cambiar las instituciones cuando sus intereses se encuentran intensamente afectados por un evento particular (asunto pblico) y un conjunto de arreglos institucionales. Las elecciones son los eventos ms conocidos, pero siempre hay lugar para otros acontecimientos; las polticas de transparencia dan cuenta de ello, sin importar el momento y el lugar en que se presenten. Esto hace posible restablecer la posibilidad de legitimar democrticamente al estado sobre la base de las prcticas (polticas de transparencia) que fomentan la libertad y la igualdad. En conclusin, el proyecto que derivar de esta serie de reflexiones debe confrontar los principios de publicidad y de representacin como sendas dimensiones de la relacin (mayor o menor) de la transparencia con la legitimidad democrtica que existe en la relacin entre gobierno y sociedad. En las polticas de transparencia confluyen los intereses del gobierno, por un lado, y de la sociedad, por el otro, y de ellos resulta una determinada correlacin de los principios de publicidad y representacin: para cada uno de los dos tipos de poltica de transparencia, la
33

Ibid., p. 173. 33

legitimidad estar orientada hacia el reforzamiento de la dinmica gubernativoburocrtica que deriva de la evectividad de las polticas gubernamentales o bien, una profundizacin democrtica que redunda en un mayor involucramiento del ciudadano en los asuntos pblicos de su inters como resultado de la promocin, ejercicio y garanta de su derecho fundamental a la informacin. Es decir, hay polticas de transparencia que estn diseadas para premiar la actuacin del gobierno a partir de su propia iniciativa, y hay otras que escapan al control burocrtico y en donde la manija de la rendicin de cuentas se encuentra en la ciudadana. La relacin entre transparencia y legitimidad depender de la correlacin que existe entre los principios de publicidad y representacin en una y otra poltica de transparencia. En consecuencia, la hiptesis que planteo para semejante proyecto supone que cualquier poltica de transparencia implica una relacin doblemente afirmativa de los principios de publicidad y de representacin; sin embargo, aquella poltica en donde la ciudadana activa su derecho a solicitar informacin a travs del acceso a documentos del gobierno rendir una mejor relacin entre esos principios, que respecto de aquella otra poltica que es activada por el gobierno para dar a concoer sus programas y sus resultados a travs de la publicacin oficiosa de informacin. La transparencia como proceso, comprendida en la relacin entre experiencia, tiempo y cambio, permitir estudiar la manera como se desenvuelven las polticas de transparencia en la interrelacin entre gobierno y sociedad (figura 2), cuya evidencia ser posible analizar a partir de la contrastacin de dos tipos diferentes de polticas de transparencia en torno a un tema particular, por ejemplo, seguridad nacional, secreto fiduciario, contrataciones, polticas educativas, etc.
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Bibliografa

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