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FINANZAS PBLICAS PARA EL DESARROLLO: FORTALECIENDO LA CONEXIN ENTRE INGRESOS Y GASTOS

Ttulo: Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos Serie: Reporte de Economa y Desarrollo Depsito Legal: If74320043302587 ISSN: 980-6810-01-5 Editor: CAF publicaciones@caf.com Las ideas y planteamientos contenidos en la presente edicin son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen la posicin oficial de CAF. Diseo grfico: Gatos Gemelos Comunicacin Impreso en: Panamericana Formas e Impresos S.A. Bogot, Colombia mayo 2012 La versin digital de este libro se encuentra en: www.publicaciones.caf.com
2012 Corporacin Andina de Fomento

Todos los derechos reservados

Prlogo
La participacin del Estado es primordial en el proceso de desarrollo. Por un lado, los servicios vinculados con la defensa, la seguridad y la justicia no solo garantizan derechos humanos fundamentales a la vida y la libertad, sino que son imprescindibles para el desarrollo de la actividad econmica que requiere asegurar el cumplimiento de los contratos y el derecho a la propiedad. Por otra parte, el Estado ofrece servicios de acceso universal a la salud, la educacin y la infraestructura, los cuales mejoran la calidad de vida y fomentan el crecimiento econmico. Adems de esta funcin asignativa, donde el sector pblico provee bienes que los mercados no suministraran adecuadamente, los Estados modernos han asumido un papel cada vez ms importante en la promocin de una mejor distribucin del ingreso. Esta tarea se ha llevado a cabo, en primer lugar, mediante sistemas impositivos que incorporan elementos de progresividad, y en segundo trmino, a travs del establecimiento de programas sociales y transferencias dirigidos a atender las necesidades de empleo y subsistencia de los individuos ms desfavorecidos. Esta nueva entrega del Reporte de Economa y Desarrollo (RED) aporta argumentos y evidencia que explican el rol central de las finanzas pblicas en el fomento del desarrollo con equidad. La hiptesis que se plantea subraya la fuerte interdependencia entre las decisiones sobre impuestos y gastos y la manera en que esta conexin podra generar un crculo virtuoso que lleve a mayores niveles de recaudacin que, a su vez, permitan proveer una mayor cantidad y calidad de bienes pblicos. Un ejemplo del crculo virtuoso que puede surgir de dicha conexin es cuando el financiamiento pblico proviene principalmente de impuestos cobrados a una base amplia de contribuyentes, y esto induce un proceso de empoderamiento y reciprocidad entre el Estado y la ciudadana. El ciudadano que paga impuestos tiene ms incentivos a participar y controlar la gestin pblica, y esto a su vez lleva a los administradores a ser ms transparentes y eficientes en sus tareas. Finalmente, esta mayor eficiencia mejora la disposicin de los ciudadanos a pagar y cumplir con sus obligaciones impositivas. A lo largo de ese proceso, el sector pblico crece en trminos del PIB y esta expansin est asociada con mayores capacidades del Estado en la gestin, de tal forma que la poltica fiscal cumpla su papel de liderar el proceso de desarrollo con equidad. El mismo proceso de participacin democrtica y control a travs del voto e instituciones como los parlamentos y agencias de auditora permite tambin tener bajo control la posibilidad de que los niveles impositivos y los gastos se extiendan ms all de lo que sera ptimo desde el punto de vista del bienestar social. El anlisis que se presenta a lo largo del reporte muestra que en Amrica Latina la estructura impositiva y de ingresos fiscales en general, conjuntamente con las decisiones sobre el gasto y el funcionamiento de las instituciones presupuestarias, no siempre ha sido capaz de promover este crculo virtuoso entre estructura de ingresos, participacin y empoderamiento, reciprocidad, tamao del presupuesto, eficiencia y capacidad redistributiva de las polticas fiscales. En cuanto a la estructura de ingresos pblicos, aun despus de los aumentos recientes en los niveles de recaudacin, la participacin de los impuestos a los ingresos, riqueza y ganancias es baja en comparacin con otras economas en desarrollo. Esta participacin tambin es menor cuando se la compara con la estructura

de impuestos de pases de ingresos altos cuando estas economas ostentaban niveles de PIB per cpita similares a los que alcanzan actualmente las de Amrica Latina. Los contrastes son todava ms acentuados si se consideran solo los impuestos a los ingresos y la riqueza que se recaudan sobre las personas. Este problema de la estructura de impuestos no solo ha limitado la capacidad del Estado de obtener nuevos recursos, sino que tambin cercena la posibilidad de que el sistema impositivo contribuya a una mayor equidad. Las deficiencias de la estructura de impuestos para mejorar la equidad han sido parcialmente compensadas por la implementacin de diversos programas de gastos con un claro componente redistributivo, como lo son la extensin de la cobertura de la seguridad social mediante las pensiones no contributivas y los programas de transferencias condicionadas orientados a familias de bajos ingresos. Si bien las ganancias en trminos de equidad son alentadoras, con el fin de promover el crculo virtuoso entre ingresos y gastos mencionado anteriormente es necesario tambin que estos programas se gestionen con eficiencia para alcanzar los objetivos fijados. El uso de diversas metodologas para medir este concepto de eficiencia tcnica muestra, por ejemplo, que existe un margen para producir mejoras en la gestin de los servicios educativos y de salud de algunos pases de Amrica Latina. La hiptesis de que existe un nexo entre la recaudacin de impuestos y el buen gobierno encuentra sustento en los resultados de la encuesta CAF 2011, donde a nivel subnacional se verifica una correlacin positiva y significativa entre la percepcin sobre la calidad de gestin y la disponibilidad a cumplir con las obligaciones tributarias. Tambin se confirma la conexin entre impuestos y el buen gobierno en el caso de pases y regiones con altas proporciones de ingresos fiscales provenientes de la explotacin de recursos no renovables (p.e., los hidrocarburos). La evidencia sugiere que este factor, al separar las decisiones de gasto de la necesidad de cobrar impuestos a la poblacin, puede contribuir a que estos mayores recursos no necesariamente estn relacionados con ms y mejores servicios pblicos. Finalmente, el reporte destaca que el presupuesto pblico cumple un papel fundamental en facilitar la conexin entre las decisiones sobre ingresos y gastos. La discusin del presupuesto de forma transparente, con la participacin de los ciudadanos y el sistema poltico a travs de sus instituciones de representacin y divisin de poderes, permite, en primer lugar, hacer visibles los beneficios y costos sociales y, en segundo lugar, facilita que las decisiones adoptadas sobre los impuestos y gastos conduzcan a la maximizacin del bienestar. Esperamos que el estudio y el anlisis de la problemtica del sistema fiscal contenido en esta nueva edicin del RED proporcionen las bases para un debate acerca de los cambios en las finanzas pblicas que, atendiendo las particularidades de cada pas, ayuden a generar consensos sobre posibles vas de accin.

L. Enrique Garca Presidente Ejecutivo de CAF

Reconocimientos
La preparacin de este Reporte es responsabilidad de la Vicepresidencia de Estrategias de Desarrollo y Polticas Pblicas, estuvo bajo la coordinacin general de Leonardo Villar, y bajo la direccin y coordinacin acadmica de Pablo Sanguinetti. La redaccin de los captulos estuvo bajo la responsabilidad de: Captulo 1 Captulo 2 Captulo 3 Captulo 4 Captulo 5 Captulo 6 Captulo 7 Pablo Sanguinetti Lucila Berniell Fernando lvarez Pablo Sanguinetti Daniel Ortega Adriana Arreaza Daniel Ortega, Michael Penfold y Pablo Sanguinetti

Ximena Ros Hamann y Mariana Urbina tuvieron a su cargo la edicin general del libro. Los captulos se basaron en parte en documentos de investigacin elaborados especficamente para esta publicacin por Fernando lvarez, Martn Besfamille, Sebastin Bustos, Sui-jade Ho, Francisco Garfas, Juan Carlos Gmez Sabani, Juan Pablo Jimnez, Nora Lustig, Jonathan Malagn, Jorge Martnez Vsquez, Marcus Melo, Jos Antonio Ocampo, Daniel Ortega, Carlos Pereira, Guillermo Perry, Lucas Ronconi, Pablo Sanguinetti, Miguel St. Aubyn, Jeffrey Timmons y Violeta Vulovic. Los autores agradecen los valiosos comentarios que recibieron de Luis Beccaria, Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini, Juan Carlos Gmez Sabani, Juan Pablo Jimnez, Osvaldo Larraaga, ngel Melguizo, Francisco Monaldi, Eduardo Morn, Jos Antonio Ocampo, Guillermo Perry, Germn Ros, Lucas Ronconi, Ernesto Stein, Roberto Steiner y Luiz Villela. Los asistentes de investigacin fueron Mara Andrea Acquavella, Carlos Catanho, Toms Lira, Lesbia Maris, Alexandra Reuter, Mauricio Stern y Mariana Urbina.

ndice general
CAPTULO 1 ESTADO Y DESARROLLO: REDISTRIBUCIN, EFICIENCIA Y REPRESENTACIN ..............................................19

Introduccin ......................................................................................................................................................................................................................................... 21 El tamao del Estado a lo largo del sendero de desarrollo: evidencia internacional y para Amrica Latina ................................................................................................................................................. 25 Composicin del gasto e ingresos a lo largo del sendero de desarrollo ............................................................................. 29 Los determinantes del crecimiento del tamao del sector pblico a lo largo del sendero de desarrollo ............................................................................................................................................................................. 33 El tamao del Estado y el surgimiento de las instituciones democrticas ........................................................................ 34 Ha tenido la expansin del sector pblico costos en trminos de crecimiento de la economa y el bienestar? ...................................................................................................................................................................................... 35 Lecciones para Amrica Latina ..................................................................................................................................................................................... 37 Estructura de impuestos, gastos y el buen gobierno: conclusiones principales del reporte .............................. 38 Es el Estado un factor que contribuye al mejoramiento de la distribucin del ingreso en Amrica Latina? .................................................................................................................................................................................... 38 Gasto pblico y eficiencia .................................................................................................................................................................................................. 39 Estructura impositiva y esfuerzo de recaudacin en Amrica Latina .................................................................................. 40 Impuestos y calidad del gobierno: empoderamiento y reciprocidad ................................................................................... 42 Los ingresos por recursos naturales no renovables y las decisiones sobre impuestos y gastos ................... 42 Instituciones presupuestarias y buen gobierno: transparencia, control y participacin ciudadana ....... 44 Conclusiones ....................................................................................................................................................................................................................................... 45
CAPTULO 2 FINANZAS PBLICAS Y EQUIDAD EN AMRICA LATINA .............................................................................................. 47

Introduccin ........................................................................................................................................................................................................................................ 49 Perspectivas de la desigualdad en Amrica Latina ........................................................................................................................................ 52 Relacin entre el tamao del Estado y la redistribucin .......................................................................................................................... 57 Crecimiento del gasto pblico en Amrica Latina: cul ha sido el papel de los componentes redistributivos? ...................................................................................................................................................................... 57 Crecimiento de la recaudacin y cambios en la estructura tributaria: implicancias sobre la equidad ......................................................................................................................................................................................... 60 Cobertura y calidad de los componentes del gasto pblico: implicancias para una redistribucin sostenible ......................................................................................................................................................................................................... 63

Transferencias de ingreso: sistemas contributivos y no contributivos .................................................................................. 67 Seguridad social contributiva: pensiones, informalidad laboral y equidad distributiva ............................. 67 Pensiones no contributivas .................................................................................................................................................................................... 75 Los programas de transferencias de ingreso condicionadas ............................................................................................... 79 Provisin de bienes y servicios pblicos para la equidad .................................................................................................................... 82 Salud ............................................................................................................................................................................................................................................. 82 Educacin ................................................................................................................................................................................................................................ 86 Gasto pblico en infraestructura y equidad ....................................................................................................................................... 90 Subsidios especficos ............................................................................................................................................................................................................... 92 Anlisis global de la incidencia del gasto y los impuestos en Amrica Latina ..................................................................... 94 Conclusiones ....................................................................................................................................................................................................................................... 99
CAPTULO 3 GASTO PBLICO DE CALIDAD: MEDICIN Y BUENAS PRCTICAS ..................................................................... 103

Introduccin ...................................................................................................................................................................................................................................... 105 Es ineficiente el gasto pblico en Amrica Latina? Un enfoque de fronteras............................................................... 107 Eficiencia en la provisin de servicios educativos .................................................................................................................................... 111 Eficiencia en la provisin de servicios de salud............................................................................................................................................ 118 Eficiencia en infraestructura .......................................................................................................................................................................................... 123 Anlisis de la eficiencia a partir de informacin desagregada: el caso de la brecha en calidad de la educacin al interior de los pases ................................................................................................................................................................. 127 Chile y la prueba SIMCE ................................................................................................................................................................................................... 129 Per y la Evaluacin Censal de Estudiantes (ECE) .................................................................................................................................... 133 Principios y prcticas para una gestin pblica eficiente ...................................................................................................................... 138 Premios, castigos y monitoreo: alinear los incentivos de los trabajadores pblicos .............................................. 139 La importancia de un buen diseo ........................................................................................................................................................................ 142 TIC: innovaciones para una gestin eficiente ...............................................................................................................................................145 Instituciones para una mejor planeacin y evaluacin de los proyectos de inversin pblica: el caso de la infraestructura ........................................................................................................................................................................................... 147 Conclusiones ..................................................................................................................................................................................................................................... 149
CAPTULO 4 LA ESTRUCTURA IMPOSITIVA Y LOS RETOS DE LA RECAUDACIN .................................................................... 151

Introduccin .......................................................................................................................................................................................................................................153 Marco conceptual: cul debera ser la combinacin adecuada entre los impuestos directos y los impuestos indirectos?................................................................................................................................................................................................... 155

Las hiptesis que surgen de la teora de la estructura ptima de impuestos: eficiencia versus equidad .................................................................................................................................................................................................. 155 Por qu la estructura de impuestos de los pases en desarrollo se aleja de aquella sugerida por la teora? ............................................................................................................................................................................ 158 Tendencias recientes en el nivel de recaudacin y la estructura de impuestos en Amrica Latina ............161 La evolucin de la estructura impositiva en Amrica Latina: impuestos directos e impuestos indirectos .....................................................................................................................................................163 Impuestos a las transacciones financieras y sobre la explotacin de los recursos naturales ..........................167 Impuestos a las transacciones financieras ..............................................................................................................................................168 El papel de los recursos fiscales provenientes de los recursos naturales .................................................................169 Es bajo el esfuerzo tributario en Amrica Latina? Problemas de la estructura de impuestos y la evasin ......................................................................................................................................................................................................172 Esfuerzo tributario dbil ....................................................................................................................................................................................................172 Sesgo hacia la tributacin indirecta: baja participacin de los impuestos directos a los ingresos y la riqueza ...................................................................................................................................................................................................175 La evolucin de la tributacin al ingreso desde una perspectiva histrica ..........................................................178 Evasin ..................................................................................................................................................................................................................................................182 Estimaciones de evasin para Amrica Latina ................................................................................................................................. 184 Evasin en Estados Unidos ...................................................................................................................................................................................186 Amenaza de auditora y el cumplimiento impositivo: evidencia experimental en el municipio de Sucre, Caracas .................................................................................................................................................................189 Implicaciones para el combate a la evasin ..........................................................................................................................................190 Conclusiones ......................................................................................................................................................................................................................................192
CAPTULO 5 IMPUESTOS Y BUEN GOBIERNO: EMPODERAMIENTO Y RECIPROCIDAD ...................................................... 193

Introduccin ...................................................................................................................................................................................................................................... 195 Las motivaciones para pagar impuestos y el papel del buen gobierno ................................................................................. 198 Evidencia sobre moralidad y reciprocidad fiscal o tributaria en Amrica Latina .................................................... 200 Evidencia a partir de la encuesta CAF 2011 .................................................................................................................................................. 203 Una investigacin experimental en los hogares ...................................................................................................................................... 208 Otra evidencia ............................................................................................................................................................................................................................. 211 Normas sociales, reciprocidad y reforma tributaria ............................................................................................................................. 212 El pago de impuestos como mecanismo de empoderamiento ............................................................................................. 214 Una mirada basada en la encuesta CAF 2011 ............................................................................................................................................. 216 Evidencia de otros estudios ......................................................................................................................................................................................... 224 Conclusiones ................................................................................................................................................................................................................................... 226

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CAPTULO 6 RECURSOS NATURALES Y EL VNCULO DEL CIUDADANO CON EL ESTADO................................................ 229

Introduccin ...................................................................................................................................................................................................................................... 231 Recursos naturales, estructura de financiamiento del presupuesto y calidad de las polticas pblicas: un marco conceptual ............................................................................................................................................................................................................... 233 Financiamiento del presupuesto con recursos naturales y su efecto sobre la gestin pblica: evidencia emprica internacional ................................................................................................................................................................................. 237 Amrica Latina: impacto de la presencia de ingresos por recursos naturales no renovables a nivel subnacional .......................................................................................................................................................................................................................243 Evidencia para Brasil ..............................................................................................................................................................................................................244 Evidencia para Per ................................................................................................................................................................................................................245 Regmenes fiscales para los recursos naturales no renovables en Amrica Latina .....................................................247 Arreglos presupuestarios para el manejo de los ingresos de los recursos naturales .................................................254 Conclusiones .....................................................................................................................................................................................................................................262 Apndice: Evolucin del marco fiscal para la recaudacin de ingresos provenientes de la explotacin de recursos naturales no renovables ........................................................................................................................264
CAPTULO 7 EL PROCESO PRESUPUESTARIO Y LA CONEXIN ENTRE INGRESOS Y GASTOS .......................................269

Introduccin .......................................................................................................................................................................................................................................271 Las instituciones presupuestarias en Amrica Latina ................................................................................................................................273 El papel del poder legislativo en el proceso presupuestario ..........................................................................................................274 La necesidad de mantener el equilibrio fiscal y su impacto sobre las reglas en la gobernanza presupuestaria ..............................................................................................................................................................................276 mbitos para fortalecer el papel del presupuesto ......................................................................................................................................282 Las capacidades legislativas .............................................................................................................................................................................................282 Transparencia del proceso presupuestario .....................................................................................................................................................285 Auditora y control presupuestario ........................................................................................................................................................................290 Participacin ciudadana ...................................................................................................................................................................................................292 Conclusiones .................................................................................................................................................................................................................................... 294
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.................................................................................................................................................... 297

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ndice de grficos
Grfico 1.1 Tamao del Estado y desarrollo econmico (1900-2000) ..................................................................................................... 26 Grfico 1.2 Relacin entre el PIB per cpita (grado de desarrollo) y el tamao del Estado, medido por la participacin del gasto pblico en el PIB (2000-2010) ................................................................................................................ 28 Grfico 1.3 Composicin del gasto pblico en Reino Unido (1900-2010) ............................................................................................ 30 Grfico 1.4 Composicin del gasto pblico en Estados Unidos (1902-2010) ...................................................................................... 31 Grfico 1.5 Composicin de los impuestos del Gobierno federal de los Estados Unidos (1934-2011) ................... 33 Grfico 2.1 Desigualdad y pobreza de acuerdo al nivel de desarrollo de los pases ..................................................................... 52 Grfico 2.2 Niveles del ndice de Gini para pases seleccionados de Amrica Latina (1999-2001 vs. 2007-2009) ...................................................................................................................................................................................... 53 Grfico 2.3 Relacin entre la tasa de variacin del ndice de Gini y su nivel inicial (anlisis simple de beta-convergencia) ........................................................................................................................................................ 54 Grfico 2.4 Gasto pblico total como porcentaje del PIB para pases seleccionados de Amrica Latina y de la OCDE (1990-1992 vs. 2007-2009) ................................................................................................................................................ 57 Grfico 2.5 Participaciones de los sueldos, compras, intereses y subsidios y transferencias en el gasto corriente total en pases seleccionados de Amrica Latina (1990-1992, 1999-2001 y 2007-2009) ........................ 58 Grfico 2.6 Crecimiento del gasto pblico social en Amrica Latina (varios aos) ....................................................................... 59 Grfico 2.7 Relacin entre el cambio en la participacin del GPS en el PIB y el nivel inicial (anlisis simple de beta-convergencia) para pases seleccionados de Amrica Latina (1990-2006) ............................................. 60 Grfico 2.8 Evolucin de la recaudacin tributaria de los Gobiernos centrales en Amrica Latina (1990-1992, 1999-2001 y 2007-2009) ........................................................................................................................................................................................... 61 Grfico 2.9 Concentracin del pago de impuestos para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos) ......................................................................................................................................................................... 62 Grfico 2.10 Tasas impositivas vigentes para impuestos directos e indirectos en la OCDE y en Amrica Latina (2010) ...................................................................................................................................................................................... 63 Grfico 2.11 Cobertura y gasto asignado a los PTIC en Amrica Latina (promedio 2000-2010) .................................... 80 Grfico 2.12 Ratio del gasto en PTIC sobre el dficit de ingresos de la poblacin indigente y de la poblacin pobre de pases seleccionados de Amrica Latina (2009) ...................................................................................................... 82 Grfico 2.13 Cobertura de seguros pblicos de salud, por deciles, para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos) ............................................................................................................................................................................................................................ 87 Grfico 2.14 Ratios de rendimiento (nota promedio PISA en lectura) por nivel socioeconmico (ratio cuartil 4/cuartil 1) y por tipo de escuela (privada/pblica) para pases seleccionados de Amrica Latina y resto del mundo (2009)............................................................................................................................................................................................... 91 Grfico 2.15 Efectos de las transferencias y de los impuestos sobre los ndices de Gini en Europa y en Amrica Latina......................................................................................................................................................................................................... 95 Grfico 2.16 ndices de Gini para el ingreso de mercado, neto de mercado, disponible, post fiscal e ingreso final de pases seleccionados de Amrica Latina............................................................................................................................................. 97

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Grfico 2.17 ndices de concentracin y tamao (porcentaje del PIB) de distintos programas pblicos en Argentina.............................................................................................................................................................................................................................99 Grfico 3.1 Notas comparativas PISA para pases seleccionados (2006 vs. 2009)...........................................................................112 Grfico 3.2 Tasa de matriculacin neta en secundaria por regin y pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2005-2009)................................................................................................................................................................................................112 Grfico 3.3 ndice de eficiencia de calidad de la educacin para pases seleccionados de Amrica Latina (2006 vs. 2009) (Insumos y entorno)............................................................................................................................................................. 116 Grfico 3.4 Evolucin de la esperanza de vida al nacer y de la tasa de supervivencia para infantes por regiones (1960-2010)..............................................................................................................................................................................................................................118 Grfico 3.5 Gasto en salud como porcentaje del PIB por regiones (2000-2004 vs. 2005-2009)....................................119 Grfico 3.6 Gasto en salud como porcentaje del PIB de pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2005-2009)............................................................................................................................................................................................................................120 Grfico 3.7 Cantidad y calidad de infraestructura: telecomunicaciones, energa elctrica y vas (1981-2005).............................................................................................................................................................................................................124 Grfico 3.8 ndices sintticos de cantidad y calidad de la infraestructura para pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2001-2005)..............................................................................................................................................................................125 Grfico 3.9 Costos logsticos como porcentaje del PIB en pases seleccionados (2004)........................................................ 126 Grfico 3.10 Resultados PISA y la brecha de calidad entre escuelas pblicas y escuelas privadas para pases seleccionados (2009).................................................................................................................................................................................................... 128 Grfico 3.11 Distribuciones de las notas SIMCE y de los niveles de eficiencia por tipo de escuelas (promedio 2004-2010)..............................................................................................................................................................................................................................132 Grfico 3.12 Resultados ECE por tipo de escuelas (2010)......................................................................................................................................... 134 Grfico 3.13 Resultados ECE segn condicin de ruralidad de las escuelas (2010)..........................................................................135 Grfico 3.14 Resultados ECE segn el nivel de ingreso de los distritos donde se ubican las escuelas (2010).........135 Grfico 3.15 Nivel socioeconmico de las escuelas segn tipo de entidad (2010)..........................................................................136 Grfico 3.16 Distribucin del ndice de eficiencia lectura de la prueba ECE (2010).........................................................................138 Grfico 3.17 Tasa de continuacin por grado educativo para PROGRESA (1994-2002)......................................................... 143 Grfico 4.1 Evolucin de la participacin relativa de los principales tributos dentro de la estructura tributaria promedio de Amrica Latina (en porcentajes del total de ingresos tributarios).............................................164 Grfico 4.2 Carga tributaria y PIB per cpita para pases seleccionados (varios aos)................................................................173 Grfico 4.3 Carga tributaria actual y potencial para pases seleccionados (varios aos)...........................................................174 Grfico 4.4 Evolucin de las alcuotas legales del impuesto a la renta y del IVA en Amrica Latina (dcada de los ochenta a 2009).........................................................................................................................................................................................................176 Grafico 4.5 Recaudacin de impuestos a los ingresos de personas y empresas, valores actuales y potenciales a/ para pases seleccionados (2005-2007)......................................................................................................................................................177 Grfico 4.6 Participacin promedio de los impuestos al ingreso de las personas naturales y sociedades sobre la recaudacin total en Amrica Latina, Estados Unidos y Canad por nivel de ingreso per cpita...................................................................................................................................................181

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Grfico 4.7 Pago de impuestos de empresas del municipio Sucre (estado Miranda, Venezuela) ante la recepcin de una carta que aumenta la percepcin de la probabilidad de una auditora (2011)....190 Grfico 5.1 Normas sociales: disposicin a pagar impuestos propios y percepcin del pago por parte de otros ciudadanos, promedio para ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)................................................213 Grfico 6.1 Grfico 6.2 Grfico 6.3 Grfico 6.4 Grfico 6.5 Grfico 6.6 Grfico 6.7 Grfico 6.8 Grfico 6.9 Grfico 6.10 Grfico 6.11 Grfico 7.1 Grfico 7.2 Grfico 7.3 Grfico 7.4 Grfico 7.5 Grfico 7.6 Grfico 7.7 Abundancia de recursos naturales, magnitud de la renta y financiamiento del presupuesto fiscal para pases seleccionados (promedio 2004-2008).......................................................................................................................238 Ahorro neto ajustado y renta de los recursos naturales para pases seleccionados (promedio 2003-2008).............................................................................................................................................................................................240 Transparencia en la gestin de los ingresos fiscales de provenientes de los recursos naturales no renovables y porcentaje de las regalas para pases seleccionados de Amrica Latina (2010)..............241 Transparencia en la gestin fiscal de los ingresos petroleros y tamao de la renta fiscal petrolera (2010)...........................................................................................................................................................................................................................................242 Evolucin de las transferencias del canon minero a las municipalidades en Per (2001-2011)......................................................................................................................................................................................................246 ndices de precios de los principales recursos naturales no renovables en Amrica Latina (1960-2010)..........................................................................................................................................................................250 Ingresos fiscales derivados de la renta de los recursos naturales para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)..................................................................................................................................................................................251 Composicin de los ingresos fiscales por la explotacin de recursos naturales en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos).................................................................................................................................264 Composicin de los ingresos fiscales por la explotacin de recursos naturales en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos).................................................................................................................................266 Composicin de los ingresos fiscales por la explotacin de recursos naturales en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos).................................................................................................................................266 Composicin de los ingresos fiscales por la explotacin de recursos naturales en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)..................................................................................................................................267 Fraccin de las iniciativas del ejecutivo aprobadas por el poder legislativo para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos).........................................................................................................................................................................275 ndices de jerarqua de instituciones presupuestarias en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)...........................................................................................................................................................................................................................279 ndice de fortaleza de las instituciones legislativas en pases seleccionados de Amrica Latina y de la OCDE (2010)........................................................................................................................................................................................................................ 281 ndice de capacidades legislativas para pases seleccionados de Amrica Latina.............................................285 ndice de presupuesto abierto para pases seleccionados de Amrica Latina (2010)................................. 288 Disponibilidad de los documentos claves en pases seleccionados de Amrica Latina (2010).........290 Solidez de las instituciones auditoras en pases seleccionados de Amrica Latina y de la OCDE (2010)......................................................................................................................................................................................................293

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ndice de cuadros
Tamao del gobierno en trminos del gasto pblico, recaudacin y empleo pblico, por regiones (1990-2009).............................................................................................................................................................................................................................. 27 Cuadro 1.2 Correlacin entre gasto pblico (porcentaje del PIB) y caractersticas bsicas de las economas..................................................................................................................................................................................................................29 Cuadro 2.1 Cuadro 2.2 Cuadro 2.3 Cuadro 2.4 Cuadro 2.5 Cuadro 2.6 Cuadro 2.7 Cuadro 2.8 Cuadro 2.9 Cuadro 2.10 Cuadro 2.11 Cuadro 2.12 Cuadro 2.13 Cuadro 2.14 Cuadro 3.1 Informalidad laboral promedio (definicin legalista) para pases seleccionados de Amrica Latina (circa 1990, 2000 y ao ms reciente)............................................................................................................................................................70 Informalidad laboral promedio y brechas por nivel de educacin y zona de residencia (urbana/ rural) para pases seleccionados de Amrica Latina (circa 1990, 2000 y ao ms reciente).....................74 Descripcin de las pensiones no contributivas para pases seleccionados de Amrica Latina.............76 ndices de concentracin de pensiones contributivas y no contributivas para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)............................................................................................................................................................................77 Composicin de los beneficiarios de pensiones no contributivas en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)....................................................................................................................................................................................77 Cobertura de indigentes, pobres y no pobres de los PTIC en pases seleccionados de Amrica Latina................................................................................................................................................................................................................81 Gasto pblico y privado en salud en Amrica Latina y en pases ricos (2009)......................................................84 Sistemas pblicos de salud en Amrica Latina.......................................................................................................................................85 Tasas brutas de matriculacin en educacin preescolar, secundaria y terciaria para pases seleccionados de Amrica Latina y pases de ingreso per cpita alto (1970-1979 vs. 2000-2009).........................................................................................................................................................................................88 Cobertura media y evolucin del ratio de cobertura por quintiles de ingreso (quintil ms rico/ quintil ms pobre) en distintos rangos de edad para pases seleccionados de Amrica Latina (circa 1990 y ao ms reciente).............................................................................................................................................................................89 ndices de concentracin de las transferencias educativas (en especie) por nivel educativo para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)...................................................................................................................90 Cobertura promedio y desigualdad de cobertura por nivel de ingreso en agua corriente, saneamiento y electricidad para pases seleccionados de Amrica Latina...............................................................92 ndices de concentracin de los beneficios de los subsidios y sus tamaos (en porcentajes del PIB) para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)......................................................................................................94 ndices de Gini y tasas de indigencia y pobreza de acuerdo a distintas medidas de ingreso para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)...................................................................................................................98 Insumos educativos por regin y pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2005-2009)..............................................................................................................................................................................................113 Cuadro 1.1

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Cuadro 3.2 ndices de eficiencia de calidad de la educacin por regiones y pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2006 y 2009).........................................................................................................................................................................114 Cuadro 3.3 Indicadores de eficiencia en acceso educativo por regin y pases seleccionados de Amrica Latina (2000-2004 vs. 2005-2009)....................................................................................................................................................................................117 Cuadro 3.4 ndices de eficiencia en salud para pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2000-2009)...............................................................................................................................................................................................121 Cuadro 3.5 ndice de eficiencia en salud para pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2000-2009)............................................................................................................................................................................................. 122 Cuadro 3.6 ndices de eficiencia en puertos en volumen de carga despachada para pases seleccionados de Amrica Latina (2000)..................................................................................................................................................................................................127 Cuadro 3.7 Estadsticas descriptivas de la educacin en Chile (promedio 2004-2010)...........................................................130 Cuadro 3.8 Indicadores de eficiencia en calidad de la educacin por tipo de instituciones educativas en Chile (promedio 2004-2010)................................................................................................................................................................................................131 Cuadro 3.9 Caractersticas socioeconmicas de los distritos donde se ubican las escuelas de Per (2010).......................................................................................................................................................................................136 Cuadro 3.10 ndices de eficiencia de la prueba ECE y variables resultado por tipo de gestin de las escuelas (2010).....................................................................................................................................................................................................137 Cuadro 4.1 Evolucin de la presin tributaria en pases seleccionados de Amrica Latina (1990-2009), valores promedio por trienio y en porcentaje del PIB.................................................................................................................................... 162 Cuadro 4.2 Dinmica de la estructura de impuestos para pases seleccionados de Amrica Latina (1990-2009)..........................................................................................................................................................................165 Cuadro 4.3 Ingresos tributarios de impuestos a las transacciones financieras en pases seleccionados de Amrica Latina (2008)................................................................................................................................................................................................. 169 Cuadro 4.4 Ingresos fiscales provenientes de productos primarios como proporcin del PIB en pases seleccionados de Amrica Latina (1990-2009)....................................................................................................................................171 Cuadro 4.5 Esfuerzo tributario de pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)....................................................175 Cuadro 4.6 Tasas legales promedio del impuesto a la renta en Amrica Latina y OCDE (2007)....................................177 Cuadro 4.7 Estructura de la recaudacin del impuesto a la renta en pases seleccionados de Amrica Latina y en la OCDE (varios aos)....................................................................................................................................178 Cuadro 4.8 Comparacin de las tasas de evasin en el IVA y en el impuesto a la renta de pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)..........................................................................................................................................................................185 Cuadro 4.9 Tasa de evasin en el impuesto al ingreso de las personas naturales en Estados Unidos (2001)........................................................................................................................................................................................ 188 Fraccin de la poblacin que responde que evadir impuestos es totalmente injustificable, fraccin que aprueba la gestin presidencial y fraccin que manifiesta confianza en el gobierno por regiones y pases seleccionados de Amrica Latina (promedios de varios aos)............................................201 Cuadro 5.2 Correlacin entre la aprobacin de la gestin del presidente y la moralidad fiscal de pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)................................................................................................................................. 203 Cuadro 5.1

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Cuadro 5.3 Disposicin a pagar ms impuestos ante ciertas situaciones hipotticas relacionadas con el gobierno en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)......................................................................204 Cuadro 5.4 Fraccin de la poblacin que paga cada tipo de impuesto y su percepcin para ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)....................................................................................................................................................205 Cuadro 5.5 Correlaciones condicionales entre percepcin sobre el gobierno (local o nacional) y la disposicin a pagar ms impuestos en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)................................................... 207 Cuadro 5.6 Correlaciones condicionales entre la percepcin sobre el gobierno (local o nacional) y el pago declarado de impuestos en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)............................................... 207 Cuadro 5.7 Efecto de recibir un sobre con informacin que refleja positiva o negativamente la gestin del gobierno local sobre la percepcin de la calidad del gobierno de ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)..................................................................................................................................................................................................209 Cuadro 5.8 Correlaciones entre la percepcin ciudadana sobre el gobierno local y la disposicin a pagar ms impuestos locales a travs de un experimento en Rio de Janeiro (2011)...................................................................211 Cuadro 5.9 Fraccin que manifiesta haber votado en la ltima eleccin presidencial y se ha esforzado por informarse sobre las propuestas electorales de los candidatos (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)........................................................................................................................... 216 Cuadro 5.10 Participacin electoral en las elecciones presidenciales ms recientes en pases seleccionados de Amrica Latina (2011)....................................................................................................................................................................................................217 Cuadro 5.11 Participacin durante los ltimos cinco aos en alguna reunin, protesta o marcha para exigir al gobierno un mejor uso de los recursos pblicos (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011).................................................................................................................................................... 218 Cuadro 5.12 Conocimiento y participacin en esquemas de presupuesto participativo (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)............................................................................. 219 Cuadro 5.13 Disposicin a pagar ms o menos impuestos que actualmente si el gobierno gastara dinero a travs del presupuesto participativo (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)..................................................................................................................................................................................................220 Cuadro 5.14 Percepciones sobre la siguiente afirmacin: Un ciudadano que paga sus impuestos de acuerdo a lo estipulado en la ley debera tener ms derecho a exigirle al gobierno que uno que no lo hace (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)........................... 221 Cuadro 5.15 Percepciones sobre la siguiente afirmacin: Pagar impuestos lleva a que las personas se informen mejor a la hora de votar (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011).......................................................................................................................................................................................... 222 Cuadro 5.16 Percepciones sobre la siguiente afirmacin: Pagar impuestos lleva a que las personasse involucren en actividades dirigidas a controlar cmo gasta el dinero el gobierno (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011).............................................................................223 Cmo se comportan fiscalmente los pases con altos ingresos de recursos naturales no renovables? (promedio 2000-2003)............................................................................................................................................................239 Cuadro 6.2 Regmenes fiscales para los recursos naturales en pases seleccionados de Amrica Latina...............252 Cuadro 6.1

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Resumen de las capacidades legislativas en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)........................................................................................................................................................................284 Cuadro 7.2 Iniciativas de fortalecimiento de capacidades en Amrica Latina.................................................................................. 286 Cuadro 7.3 Diseo de las instituciones auditoras de pases seleccionados de Amrica Latina....................................... 292

Cuadro 7.1

ndice de figuras
Figura 2.1 Figura 4.1 Figura 5.1 Figura 7.1 Herramientas de la poltica redistributiva....................................................................................................................................................51 Componentes de la brecha impositiva bruta en Estados Unidos (2006)................................................................187 Crculo virtuoso de la recaudacin y la eficiencia pblica....................................................................................................... 196 El papel del presupuesto en la relacin del gobierno con la ciudadana...................................................................272

ndice de recuadros
Recuadro 2.1 Causas de la cada reciente de la desigualdad en Amrica Latina......................................................................................54 Recuadro 2.2 La medicin del impacto del gasto y de los impuestos sobre la distribucin de la renta............................64 Recuadro 2.3 Reformas de los sistemas de previsin social guiadas por problemas de sostenibilidad y de cobertura........................................................................................................................................................................................................................70 Recuadro 2.4 La interaccin entre las transferencias de ingreso no contributivas y el comportamiento en los mercados laborales............................................................................................................................................................................................................ 78 Recuadro 3.1 Concepto y medicin de la eficiencia productiva...........................................................................................................................108 Recuadro 3.2 Pago por desempeo en los sistemas educativos de Amrica Latina........................................................................140 Recuadro 4.1 Metodologas existentes para medir la evasin..................................................................................................................................183 Recuadro 5.1 Aportar para el progreso en Bogot........................................................................................................................................................200 Recuadro 6.1 Qu pueden hacer los pases con los ingresos de los recursos naturales no renovables?...................236 Recuadro 6.2 Fondo Gubernamental de Pensiones de Noruega.......................................................................................................................258

Estado y desarrollo: redistribucin, eficiencia y representacin

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

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Estado y desarrollo: redistribucin, eficiencia y representacin1


INTRODuCCIN
El Estado es un actor clave en el desarrollo econmico. El cobro de impuestos posibilita la provisin de servicios bsicos asociados con la defensa, seguridad y justicia que garantizan derechos fundamentales del ser humano, como el derecho a la vida, a la libertad y a la propiedad. La obtencin de recursos impositivos tambin permite la produccin directa de diversos bienes pblicos como salud, educacin e infraestructura que promueven el crecimiento econmico. Ms an, dichos bienes pblicos, complementados con programas sociales y transferencias focalizadas en las necesidades de empleo y subsistencia de las familias e individuos ms desfavorecidos, generan una mayor equidad en la distribucin del ingreso. No obstante estos canales mediante los cuales el Estado promueve el crecimiento con inclusin social, es un hecho que en muchos pases en desarrollo, y en Amrica Latina en particular, el sector pblico presenta limitaciones en la obtencin de los recursos necesarios para proveer estos servicios en una cantidad y calidad adecuadas, situacin que explica, en parte, el atraso relativo de estas naciones. En este sentido, un fenmeno ampliamente documentado es que el ingreso per cpita est correlacionado positivamente con la porcin de los recursos de la economa que se destinan a producir bienes y servicios pblicos. En otras palabras, el nivel de impuestos y gastos gana participacin dentro del PIB a medida que las economas se desarrollan. Por ejemplo, el ingreso per cpita del Reino Unido en el perodo 1900-2000 se cuadruplic (pasando de 5.000 a 20.000 en dlares PPA de 1990) y, al mismo tiempo, el gasto pblico como porcentaje del PIB aument del 10% al 40% en ese mismo lapso. La comparacin entre pases en desarrollo y pases desarrollados en los ltimos aos (perodo 2000-2009) arroja resultados similares; mientras que en las economas de ingreso per cpita alto (superior a 12.300 dlares, a precios internacionales de 2005) el gasto pblico tiene una participacin de casi el 35% del PIB, este no llega al 15% en las economas de ingreso per cpita bajo (hasta 1.000 dlares). En el caso de Amrica Latina, cuyo nivel de ingresos se ubica en un nivel intermedio (alrededor de 7.500 dlares), el tamao del sector pblico es, en promedio, de aproximadamente el 21% del PIB para la primera dcada del presente siglo. Como se ver ms adelante, este nivel es menor que el que le correspondera dado su nivel de desarrollo. Qu explica esta relacin positiva, tambin llamada Ley de Wagner, entre el tamao del Estado (medido por el nivel de gastos o impuestos) y el ingreso per cpita? Si efectivamente existen canales a travs de los cuales un mayor nivel de impuestos y gastos podra contribuir al crecimiento y a la equidad, por qu los pases de Amrica Latina, junto con otras economas en desarrollo, han fallado en implementar estas polticas fiscales tan necesarias? En qu medida el mayor esfuerzo tributario y los incrementos del gasto pblico observados en los ltimos aos en la regin han ayudado a cerrar la brecha en trminos de la provisin de
1. La elaboracin de este captulo estuvo bajo la responsabilidad de Pablo Sanguinetti y la asistencia de investigacin de Alexandra Reuter.

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bienes pblicos? Colabor esta mayor intervencin del Estado por medio de impuestos y gastos a mejorar la distribucin del ingreso? Ha gestionado el gobierno estos programas con eficiencia? En qu grado un mejor resultado de la gestin pblica en trminos de redistribucin y eficiencia puede conducir a un mayor nivel de recaudacin? Y, en sentido contrario, puede conducir a una mejor gestin la forma en que el Estado obtiene los recursos (la estructura de impuestos u otros ingresos fiscales no tributarios, entre otros)? El presente reporte busca responder a estas preguntas a partir de un enfoque que subraya la necesidad de fortalecer y hacer ms transparente a todo nivel de gobierno la conexin entre las decisiones de impuestos y de gastos con el objeto de generar un crculo virtuoso que lleve a mayores niveles de recaudacin que, a la vez, permitan proveer una mayor cantidad y calidad de bienes pblicos. La hiptesis principal que se explora a lo largo de esta publicacin es que la forma en que el sector pblico financia sus erogaciones puede tener un impacto sobre la eficiencia, el tamao del presupuesto y sobre su capacidad de fomentar el desarrollo con equidad. En este sentido, si el financiamiento proviene principalmente de impuestos cobrados a una base amplia de contribuyentes (familias y empresas), ello puede inducir un proceso de empoderamiento y reciprocidad entre el Estado y la ciudadana que genera en los contribuyentes incentivos para participar y controlar la gestin pblica; ello, a su vez, llevar a los administradores a ser ms transparentes y eficientes en sus tareas, lo que podra implicar, de igual modo, una mayor disposicin por parte de los ciudadanos a pagar y cumplir con sus obligaciones impositivas. A lo largo de ese proceso, el sector pblico crece en trminos del PIB y este crecimiento est asociado con mayores capacidades del Estado en la gestin (tanto de gasto como de impuestos), de forma que la poltica fiscal cumpla su papel de liderar el proceso de desarrollo con equidad. El mismo proceso de participacin democrtica y control a travs del voto as como a travs de instituciones tales como los parlamentos, las agencias de auditora y las ONG permite tambin tener bajo relativo control la posibilidad de que los niveles impositivos y los gastos se extiendan ms all de lo que sera ptimo desde el punto de vista del bienestar social. El anlisis que se presenta a lo largo del reporte muestra que en Amrica Latina la estructura impositiva y de ingresos fiscales en general, conjuntamente con las decisiones de gasto y el funcionamiento de las instituciones presupuestarias, no siempre ha sido capaz de promover este crculo virtuoso entre estructura de ingresos, participacin o empoderamiento, control ciudadano, reciprocidad, tamao del presupuesto, eficiencia y capacidad redistributiva de las polticas fiscales. En este sentido, la regin podra estar atrapada en un mal equilibrio, donde la baja recaudacin, la escasa provisin de bienes pblicos y la poca eficiencia se retroalimentan impidiendo que el Estado ejerza una funcin activa en la promocin del desarrollo. Como se mencion anteriormente, para promover este crculo virtuoso (romper el mal equilibrio), la estructura de ingresos pblicos debera tener un componente importante de impuestos a los ingresos y la riqueza, no solo a las empresas sino, fundamentalmente, a los individuos. Lamentablemente, este no es el caso en Amrica Latina. Aun despus de los aumentos recientes en los niveles de recaudacin, la participacin de los impuestos a los ingresos, riqueza y ganancias (de individuos y empresas) solo alcanza, en promedio, el 28% de los ingresos tributarios totales. Este porcentaje es menor del que se observa en pases en desarrollo que han sido exitosos en alcanzar altos niveles de crecimiento y equidad (p.e., Corea del Sur, con una participacin del 40% hacia el ao 2000) y tambin se compara negativamente con la estructura de impuestos de pases de ingresos altos (p.e., Estados Unidos y Canad) cuando ostentaban niveles de PIB per cpita similares a los que hoy en da tienen las economas de Amrica Latina (participaciones de impuestos al ingreso y ganancias superiores al 50%). Los contrastes son todava ms acentuados si se consideran solo los impuestos a los ingresos y la riqueza que se recaudan sobre las personas.

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Estado y desarrollo: redistribucin, eciencia y representacin

El alto grado de informalidad que se observa en las economas de Amrica Latina es un factor que ha limitado el desarrollo de una estructura de impuestos con una mayor proporcin de impuestos a los ingresos y la riqueza. Sin embargo, la decisin de mantener una actividad econmica fuera de los registros fiscales y del sector bancario es, en alguna medida, una respuesta que las familias y empresas adoptan cuando el Estado no est cumpliendo adecuadamente sus tareas respecto de la provisin de servicios. El suministro eficiente de estos servicios, mediante el aumento de la productividad de empresas y el bienestar de los trabajadores, hara ms beneficioso (y sostenible desde el punto de vista econmico) el pago de los tributos. A ello, adems, hay que agregarle la falta de capacidades y mecanismos de las agencias de recaudacin para hacer ms efectivo el control de estas obligaciones. Este problema de la estructura de impuestos no solo ha implicado lmites para la capacidad del Estado de hacerse de nuevos recursos, sino que ha sesgado la recaudacin hacia tributos indirectos, al consumo y a las transacciones, de ms fcil recaudacin, pero que a la vez comprometen la capacidad del sistema impositivo de colaborar con una mayor equidad en la distribucin del ingreso. Las deficiencias de la estructura de impuestos para mejorar la equidad han sido parcialmente compensadas por el establecimiento, en los ltimos aos, de diversos programas de gastos con un claro componente redistributivo. En este sentido, la presente publicacin muestra nueva evidencia de cmo el aumento en el acceso a la educacin bsica (sobre todo a nivel secundario), la extensin de la cobertura de la seguridad social por medio de las pensiones no contributivas y los programas de transferencias condicionadas dirigidos a familias de bajos ingresos han implicado en algunos pases una reduccin significativa de la desigualdad en la distribucin del ingreso una vez que se computa el accionar del Estado (distribucin del ingreso post poltica fiscal). Las ganancias en trminos de equidad son alentadoras, pero a fin de poder generar el crculo virtuoso entre ingresos y gastos mencionado anteriormente, es necesario que estos programas se gestionen con eficiencia para alcanzar los objetivos buscados con el menor costo posible o, alternativamente, que dado el presupuesto, se maximice el nivel de cobertura y la calidad de los servicios. El uso de diversas metodologas para medir este concepto de eficiencia tcnica muestra, por ejemplo, que en los servicios educativos y de salud de algunos pases de Amrica Latina existe un margen para producir mejoras en la gestin. La hiptesis de que existe un nexo entre la estructura de impuestos y el buen gobierno tiene, como se coment, dos aristas. Por una parte, existe la idea de que la ciudadana tendr una mayor disposicin a pagar impuestos si su percepcin sobre la calidad del gobierno es mejor (hiptesis de reciprocidad) y, por la otra, la nocin de que cuando la ciudadana hace un aporte mayor al fisco se generan incentivos para participar activamente en el proceso de monitoreo y control de las autoridades (hiptesis de empoderamiento), lo cual redunda en una gestin de mayor calidad. La evidencia que se muestra en la presente publicacin es congruente con la existencia de ambos canales. La informacin descriptiva de la encuesta CAF 2011 sugiere que los medios a travs de los cuales los impuestos podran aumentar la participacin ciudadana, y por tanto la rendicin de cuentas de las autoridades, an son insuficientes: la poblacin todava percibe el voto como el mecanismo de control ms importante, y tiene poco conocimiento de los mecanismos de participacin directa aunque, cuando estos estn disponibles y se informa sobre ellos, los valora. Por lo que se refiere a la reciprocidad, los distintos ejercicios que se presentan en el reporte, sobre todo aquellos que se relacionan con los impuestos y servicios pblicos a nivel subnacional, sugieren que en

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

algunas ciudades de Amrica Latina se verifica una correlacin positiva y significativa entre la percepcin sobre la calidad de gestin y la disponibilidad a pagar impuestos. Este aspecto, de cmo la estructura del financiamiento podra afectar el buen gobierno, puede tambin analizarse estudiando el caso de pases y regiones con abundancia de recursos fiscales provenientes de la explotacin de recursos no renovables (p.e., los hidrocarburos). La evidencia sugiere que este factor, al separar las decisiones de gastos de la necesidad de cobrar impuestos a la poblacin, puede contribuir a que estos mayores recursos no necesariamente estn asociados con ms y mejores servicios pblicos. Finalmente, el reporte destaca que el presupuesto pblico (a todo nivel de gobierno) cumple un papel fundamental en facilitar la conexin entre las decisiones de ingresos y de gastos. En particular, el debate sobre el presupuesto debera ofrecer el espacio natural para que los diversos actores involucrados (el poder ejecutivo, los cuerpos legislativos, los sectores que representen intereses especficos, entre otros) alcancen consensos sobre los niveles y la composicin de impuestos y de gastos que reflejen un balance razonable entre los beneficios y los costos sociales de estas medidas, todo ello en un contexto donde tambin se asegure la estabilidad fiscal y macroeconmica. Para que el presupuesto cumpla esta funcin se requiere revalorizar el papel de los congresos en materia presupuestaria y, a la vez, facilitar su interaccin y coordinacin con el nivel ejecutivo del gobierno. El presente reporte desarrolla las conclusiones previas en siete captulos. Este captulo introductorio, adems de resumir las principales conclusiones del libro, analiza con ms detalle los argumentos sobre los determinantes de la evolucin del tamao del Estado a lo largo del proceso de desarrollo y presenta informacin descriptiva sobre la evolucin de los niveles de gastos e impuestos en Amrica Latina vis vis otros pases y regiones. El resto del libro se divide en dos partes. Por un lado, los captulos 2, 3 y 4 analizan, respectivamente, aspectos referidos al impacto redistributivo de la poltica fiscal, la medicin de eficiencia en la provisin de servicios pblicos, y la estructura impositiva y su relacin con el esfuerzo tributario en Amrica Latina. Estos anlisis son insumos muy importantes para la segunda parte del reporte, la cual se dedica a estudiar con detenimiento la idea de que las decisiones sobre la estructura de financiamiento del Estado y su grado de conexin con las decisiones de gasto, determinan tanto el tamao del presupuesto como la eficiencia de su gestin y su capacidad redistributiva. En tal sentido, el captulo 5 plantea directamente esta hiptesis y ofrece evidencia sobre los canales de empoderamiento y reciprocidad. El captulo 6 toma como caso de estudio los gobiernos (tanto nacionales como subnacionales) que utilizan recursos no impositivos provenientes de la explotacin de recursos no renovables para evaluar si este fenmeno afecta la calidad de la gestin. Finalmente, el captulo 7 analiza el funcionamiento de las instituciones presupuestarias en Amrica Latina, evaluando en qu medida estas instituciones, al facilitar el nexo entre decisiones de impuestos y gastos, han ofrecido espacios para la generacin de consensos y prioridades para incrementar los niveles de recaudacin de impuestos y de gastos compatibles con una mayor eficiencia econmica y una mayor equidad. Como ya se mencion, uno de los objetivos de este reporte es entender la evolucin del tamao del sector pblico (y sus funciones) a lo largo del proceso de desarrollo. Con tal propsito, y a modo de motivacin para el anlisis que se presenta en el resto de la publicacin, lo que sigue de este captulo repasa en la segunda seccin la evidencia sobre la dinmica del gasto pblico total (y los impuestos totales) y su composicin en Amrica Latina as como en otros pases y regiones del mundo. Luego, en la tercera seccin,

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Estado y desarrollo: redistribucin, eciencia y representacin

se analizan los argumentos conceptuales que han sido expuestos sobre los determinantes del tamao del Estado. En la cuarta seccin se retoman con ms detalle los principales mensajes de cada uno de los captulos del reporte mientras que la quinta seccin concluye con algunas reflexiones sobre las implicancias para la poltica pblica.

EL TAmAO DEL ESTADO A LO LARGO DEL SENDERO DE DESARROLLO: EvIDENCIA INTERNACIONAL Y PARA AmRICA LATINA
La medicin del tamao del Estado, tanto en lo que se refiere a los gastos como a los ingresos, entraa serias dificultades sobre todo si el propsito es realizar comparaciones entre pases y en el tiempo, ya que se debe procurar que la definicin de lo que se considera gastos e ingresos pblicos sea uniforme. En general, a lo largo de este reporte, y en la medida que la informacin est disponible, la definicin preferida de sector pblico incluye los gastos e ingresos correspondientes a nivel general de gobierno que incorpora tanto al gobierno central como a los niveles subnacionales (estados, provincias y municipios). Esta definicin excluye los ingresos y gastos de las empresas pblicas de servicios (p.e., agua y saneamiento, energa, telecomunicaciones, transporte, entre otros). Asimismo, dentro de los gastos e ingresos del gobierno general se incluyen los sistemas pblicos de seguridad social (jubilaciones y pensiones). Como se mencion antes, el hecho de que el tamao del sector pblico crece con el nivel de desarrollo econmico es un fenmeno muy documentado. El Grfico 1.1 (ver p. 26) muestra las tendencias de largo plazo para el caso de Amrica Latina en comparacin con Reino Unido y Estados Unidos. El grfico muestra para cada uno de estos pases la participacin de la recaudacin y del gasto pblico sobre el PIB (eje de la izquierda) y la evolucin del PIB per cpita en dlares PPA a precios de 1990 (eje de la derecha) durante el perodo 1900-2000. La comparacin arroja resultados muy interesantes. Por un lado, tanto en Amrica Latina como en Estados Unidos y Reino Unido, se observa una tendencia creciente en ambas variables a lo largo del tiempo. Sin embargo, mientras que a principios del siglo XX los tamaos del sector pblico eran muy similares, aproximadamente entre el 8% y el 10% del PIB, a fines de este siglo, en los casos de Reino Unido y Estados Unidos, este llega a niveles cercanos al 40%, mientras que el promedio de Amrica Latina se ubica en alrededor del 21% del producto2. Las diferencias en el crecimiento del tamao del Estado reflejan en parte la distinta evolucin del PIB per cpita. Mientras que en Reino Unido y Estados Unidos este se multiplic por cuatro y cinco, respectivamente, en Amrica Latina, solo lo hizo en dos veces y media3.

2. En los casos de Amrica Latina y Reino Unido se muestran las cifras del Gobierno central. En el caso de Estados Unidos, corresponden al Gobierno general (incorpora gastos e impuestos de estados y gobiernos locales). Esto no debera afectar mucho las comparaciones ya que Reino Unido tiene un alto grado de centralizacin fiscal, al igual que la mayora de los pases de Amrica Latina (a excepcin de Argentina y Brasil). 3. Un ltimo aspecto se refiere a la evolucin de los gastos vis vis los ingresos. En general, en las naciones anglosajonas, los perodos de dficits (gastos por arriba de los ingresos) son seguidos por aos con supervits fiscales (ingresos superiores a gastos). Por ejemplo, los aos de conflictos blicos (como la Primera y la Segunda Guerra Mundial) son momentos de fuertes aumentos en los gastos, que se reflejan en menor medida en el incremento de ingresos. Esto refleja el uso de endeudamiento que permite suavizar en el tiempo los mayores costos impositivos de aumentos bruscos en las erogaciones. Este comportamiento se ve mucho menos en Amrica Latina, donde se observa que el nivel de gastos aparece sostenidamente por arriba de los niveles de ingresos fiscales. Claramente, esto ms que un mayor endeudamiento pblico, evidencia el uso de ingresos no tributarios, entre los cuales uno de los ms importantes ha sido la emisin monetaria (inflacin).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 1.1 Tamao del Estado y desarrollo econmico (1900-2000)


Reino Unido
Gastos y recaudacin del Gobierno central consolidado (porcentaje del PIB)

Estados Unidos - 25.000


Gastos y recaudacin total (porcentaje del PIB)

100 90 70 60 50 40 30 20 10 80 -

60 50 40 30 20 10 -

- 30.000
PIB per cpita (USD)

PIB per cpita (USD)

- 20.000 - 15.000 - 10.000 - 5.000

- 25.000 - 20.000 - 15.000 - 10.000 - 5.000

-0 0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Gasto del Gobierno central consolidado (porcentaje del PIB) Recaudacin del Gobierno central consolidado (porcentaje del PIB) PIB per cpita

-0 0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Gasto total del Gobierno de EE.UU. Recaudacin total del Gobierno de EE.UU. PIB per cpita

Amrica Latina
Gastos y recaudacin del Gobierno central consolidado (porcentaje del PIB)

30 25 20 15 10 15 -

- 5.000 - 4.500 - 3.500 - 3.000 - 2.500 - 2.000 - 1.500 - 1.000 - 500


PIB per cpita (USD)

- 4.000

- 0 0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Gasto del Gobierno central consolidado (porcentaje del PIB) Recaudacin del Gobierno central consolidado (porcentaje del PIB) PIB per cpita

Fuente: Clark y Dilnot (2002), Universidad de Oxford (2011) y Chantrill (2011a y 2011b).

Las comparaciones del tamao del sector pblico pueden ampliarse a un grupo ms grande de naciones si se usan datos correspondientes a aos ms recientes. En este sentido, el Cuadro 1.1 describe informacin sobre gastos e ingresos (en porcentaje del PIB) y la participacin del empleo pblico en el total del empleo para una muestra de aproximadamente 150 pases en el perodo 1990-2009. La informacin se ha obtenido de los indicadores de desarrollo mundial (World Development Indicators) del Banco Mundial (WDI, por sus siglas

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Estado y desarrollo: redistribucin, eciencia y representacin

en ingls) y se refiere al nivel central de gobierno4. El Cuadro 1.1 presenta los datos diferenciando por grupos de pases segn los niveles de ingreso, adems de incluir en forma separada el valor para Amrica Latina. En trminos generales, se observa que el Estado en Amrica Latina es ms pequeo que en el mundo desarrollado (21% del PIB contra 33%), aunque ms grande que en las naciones ms pobres del mundo (14,8% del PIB). Adems, en el perodo ms reciente (2000-2009) se ha visto un crecimiento del sector pblico en la regin comparado con el de las economas ricas (que se mantuvo prcticamente constante), distinto a lo observado en las economas de ingreso medio-alto y en las economas pobres, donde la dimensin del Estado se ha reducido en todas las medidas utilizadas5.

Cuadro 1.1 Tamao del gobierno en trminos del gasto pblico, recaudacin y empleo pblico, por regiones (1990-2009)
Grupos de pases Variable Gasto pblico (porcentaje del PIB)a/ Recaudacin (porcentaje del PIB)a/ Empleo pblico sobre empleo total (porcentaje)b/
a/ Banco Mundial (2011). b/ OIT (2011). n.d.: no disponible. Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011) y OIT (2011).

Perodo

Ingreso per cpita alto 33,3 33,31 31,6 33,6 6,5 6,7

Ingreso per cpita medioalto 29,4 27,2 31,1 28,9 n.d. n.d.

Ingreso per cpita bajo 18,3 14,8 13,4 13,1 n.d. n.d.

Amrica Latina y Caribe 19,3 21,2 19,6 20,8 5,7 5,4

1990-1999 2000-2009 1990-1999 2000-2009 1990-1999 2000-2008

El Grfico 1.2 (ver p. 28) muestra la relacin entre el gasto pblico (en porcentaje del PIB) y el (logaritmo del) ingreso per cpita usando una observacin por pas correspondiente al promedio de los aos 20002009. La correlacin positiva entre ambas variables, vista previamente para un perodo largo de tiempo (ver Grfico 1.1), se verifica tambin cuando se utiliza informacin de corte transversal6. El Grfico 1.2
4. La consideracin de solo el nivel central de gobierno implica, por supuesto, sesgar hacia abajo el tamao del Estado en aquellos pases federales con un alto grado de descentralizacin fiscal hacia los niveles subnacionales (p.e., Estados Unidos en el caso de un pas desarrollado o Brasil en Amrica Latina). En el captulo 4, en el cual se analiza la estructura impositiva en Amrica Latina, estos problemas sern tenidos en cuenta incorporando cuando la informacin se encuentre disponible los niveles de impuestos recaudados por los gobiernos subnacionales. 5. Las diferencias en el tamao del Estado entre los pases de ingresos altos y Amrica Latina se mantienen (a favor de los primeros) cuando se utiliza la proporcin de empleo pblico sobre el empleo total, aunque estas son significativamente menores comparadas con las observadas en los indicadores de gastos o impuestos. 6. Numerosos trabajos han mostrado evidencia congruente con la Ley de Wagner usando distintas bases de datos y tcnicas economtricas. Por ejemplo, Lamartina y Zaghini (2008) aplican tcnicas de cointegracin en datos de panel para los pases de la OCDE entre 1970 y 2006, y obtienen una elasticidad ingreso del gasto (nominal) respecto del ingreso per cpita mayor a la unidad, lo que est en consonancia con la idea de que las erogaciones pblicas suben ms que proporcionalmente que el ingreso de la economa. Easterly y Rebelo (1993) y Shelton (2007) presentan evidencia utilizando datos de corte transversal. Stein et al. (1999) desarrollan aplicaciones para Amrica Latina y su comparacin con pases de la OCDE.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

tambin sugiere que la mayora de las economas de Amrica Latina tienen un nivel de gasto pblico por debajo de lo que se esperara dado su nivel de ingreso per cpita y segn los resultados de esta relacin para el promedio mundial7.

Grfico 1.2 Relacin entre el PIB per cpita (grado de desarrollo) y el tamao del Estado, medido por la participacin del gasto pblicoa/ en el PIB (2000-2010)b/
50 Gasto pblico (porcentaje del PIB) 40 30 BOL

20 10 0 6 7

HND NIC PRY GTM

URY CRI TTO BRA VEN COL PAN CHL ARG PER MEX

10

11

Log del PIB per cpita (ajustado por PPA, constantes de 2005)

a/ Pagos relacionados a actividades operativas del gobierno central para la provisin de bienes y servicios. Incluye pagos a empleados (sueldos y salarios), intereses y subsidios, beneficios sociales, y otros gastos tales como alquileres y dividendos. b/ La muestra incluye 151 pases. Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011).

Ahora bien, ms all de su relacin con el PIB per cpita, tambin interesa saber si el tamao del sector pblico est asociado con otras caractersticas de las economas, como, por ejemplo, con la estructura de edades de la poblacin o la desigualdad en la distribucin del ingreso o el grado de apertura comercial. El Cuadro 1.2 presenta las correlaciones del tamao del gasto pblico con estas variables (adems del PIB per cpita). Los signos de las correlaciones, tanto simples (columna 1) como los de aquellas obtenidas a partir de un modelo de regresin lineal que incorpora todas las variables a la vez (columna 2), sugieren que el Estado es ms grande cuando la poblacin de ms edad gana participacin en la poblacin total, cuando la desigualdad en la distribucin del ingreso es menor y cuando la economa es ms abierta al comercio internacional.

7. Este no sera el caso en Argentina y Brasil, dos economas muy descentralizadas fiscalmente, donde la incorporacin de las erogaciones y tributos de los niveles subnacionales de gobierno implica que los niveles de recaudacin y erogaciones totales del Gobierno general alcanzan en los ltimos aos valores cercanos o incluso superiores al 30% del PIB.

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Estado y desarrollo: redistribucin, eciencia y representacin

Cuadro 1.2 Correlacin entre gasto pblico (porcentaje del PIB) y caractersticas bsicas de las economas
Variable PIB per cpita ajustado por PPA ndice de Gini Comercio internacional (porcentaje del PIB) Poblacin mayor a 65 aos Constante
a/ Logaritmo del PIB per cpita. n.a.: no aplica. ***p 1%, ** p 5%. Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011).

Correlacin simple Gasto (porcentaje del PIB) 0,3846*** -0,3660*** 0,1604*** 0,5496*** n.a.

Correlacin parcial Coeficiente 2,4838***a/ -0,1293*** 0,0177** 0,5856*** 2,2721

Obviamente, el hecho de que se observen estas correlaciones no sugiere ningn tipo de causalidad entre las variables involucradas. De todas formas, estos resultados son muy robustos (Shelton, 2007) y algunos de ellos, como la correlacin negativa con la desigualdad y positiva con la demografa, son fenmenos muy relevantes para Amrica Latina, y como se apreciar en la prxima seccin, pueden ser interpretados a la luz de algunas teoras que se han desarrollado recientemente.

Composicin del gasto e ingresos a lo largo del sendero de desarrollo


En qu rubros los Estados aumentan sus gastos a medida que se desarrollan? Qu instrumentos impositivos se utilizan para obtener los recursos adicionales? Por el lado del gasto, las investigaciones que han analizado las tendencias de largo plazo en la composicin de las erogaciones pblicas, sobre todo para el caso de pases desarrollados (Tanzi, 2005; Tanzi y Schuknecht, 2000; Lindert, 2004), muestran que el aumento significativo en el tamao del sector pblico ha estado asociado, en parte, a un cambio importante en las funciones de los gobiernos. Estas pasaron de tener atributos limitados en las reas de defensa, seguridad interna y proteccin de la propiedad, justicia y obras pblicas a otras funciones ms extendidas, cubriendo adems reas de educacin, salud, vivienda y, sobre todo, seguridad social, lo que incluye jubilaciones y pensiones, seguro de desempleo y transferencias o subsidios para hogares y familias pobres. Estas tendencias se muestran claramente en el Grfico 1.3 (ver p. 30) para el caso de Reino Unido en el perodo 1900-2009. All se ve cmo los gastos en salud se incrementaron desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Por otro lado, el componente de seguridad social y transferencias mantiene, desde principios de los aos sesenta, un crecimiento sostenido, explicando en buena medida el aumento del gasto pblico total.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

El gasto en transporte (infraestructura), que junto con educacin ocupaba una parte significativa del gasto total durante las primeras cuatro dcadas del siglo pasado (en los perodos de paz), ha perdido participacin desde los aos cincuenta8.

Grfico 1.3 Composicin del gasto pblico en Reino Unido (1900-2010)

100 90 80 Gasto pblico (porcentaje del PIB) 70 60 50 40 30 20 10 1900 1905 1910 1910 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 0-

Educacin Fuente: Chantrill (2011a).

Transferencias y pensiones

Defensa

Seguridad ciudadana

Salud

Transporte

Una conclusin similar arroja el anlisis de la informacin para Estados Unidos tal cual se describe en el Grfico 1.4. En este caso, la informacin sobre gasto social permite diferenciar, dentro del rubro de seguridad social, el gasto en pensiones y jubilaciones (el cual es en parte de tipo contributivo) de aquellos otros gastos ms redistributivos constituidos por las transferencias dirigidas a familias e individuos vulnerables o de bajos ingresos (subsidio de desempleo y vivienda, pensiones no contributivas, soporte de subsistencia, entre otras). Asimismo, se presenta informacin sobre gastos en educacin, salud y transporte. Como se observa, las erogaciones pblicas en transporte (infraestructura) y educacin ocupaban un lugar preponderante en el perodo 1902-1930, mientras que salud, pensiones y transferencias tenan una participacin muy
8. El gasto pblico en infraestructura econmica (transporte, energa, telecomunicaciones, entre otros) es un componente muy relevante de la inversin pblica que tiene importantes efectos sobre la productividad y el crecimiento de la economa (Holtz Eakin, 1994; Fernald, 1999; Caldern y Servn, 2004; CAF, 2009). Sin embargo, desde la segunda mitad del siglo XX en los pases desarrollados se ha dado un proceso por medio del cual el sector privado se ha involucrado cada vez ms en la provisin de estos servicios, no solo en la operacin sino tambin hacindose cargo de las inversiones (Engel et al., 2008). Este ha sido especialmente el caso en telecomunicaciones y energa pero tambin abarca los rubros de transporte e incluso servicios bsicos, como agua y saneamiento. Este fenmeno ha reducido la necesidad del Estado de asignar fondos va inversiones pblicas. Amrica Latina se sum ms tarde a este proceso (desde mediados de los aos noventa), aunque la evidencia muestra que en la mayora de los casos la baja de la inversin pblica solo fue compensada parcialmente por los flujos de inversin privada (CAF, 2009).

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Estado y desarrollo: redistribucin, eciencia y representacin

pequea en los gastos totales (menos del 10% para la suma de las tres categoras). Esto cambia significativamente desde el final de la Segunda Guerra Mundial, cuando los servicios de salud, pensiones y transferencias ganaron espacio en el presupuesto del Gobierno general de Estados Unidos, representando cada uno de ellos entre el 10% y el 15% del total. El fuerte incremento de estos componentes del gasto social explica, en su mayor parte, el aumento en el tamao del Estado observado en este pas en la segunda parte del siglo XX9.

Grfico 1.4 Composicin del gasto pblico en Estados Unidos (1902-2010)

100 90 80 Gasto pblico (porcentaje del total) 70 60 50 40 30 20 10 01902 1914 1926 1938 1950 1962 1974 1986 1998 2010

Pensiones Fuente: Chantrill (2011a).

Salud

Educacin

Transferencias

Transporte

Defensa

Seguridad ciudadana

Adems de los casos arriba descritos sobre Reino Unido y Estados Unidos, este crecimiento del llamado Estado de bienestar que, como se vio anteriormente, comenz su tendencia ascendente desde la Segunda Guerra Mundial y se aceler en los aos sesenta fue generalizado en casi todos los pases de la OCDE. La idea de que el gasto social sea uno de los principales determinantes del crecimiento del gasto pblico, especialmente los componentes ms redistributivos, es un fenmeno que ha sido documentado extensamente en Lindert (2004). Segn las estimaciones de este autor, para el promedio de los pases de la OCDE,
9. Ciertamente, tanto para Reino Unido como para Estados Unidos, las Guerras Mundiales generaron expansiones muy significativas en los gastos en defensa, que luego fueron revertidas en perodos de paz. Sin embargo, la reduccin en estos gastos una vez resueltos los conflictos no necesariamente disminuyen las erogaciones totales del sector pblico en la misma proporcin, sino que parte de estos fondos, obtenidos gracias a los mayores impuestos, son reasignados a otros rubros como el gasto social. Este fenmeno se conoce en la literatura de finanzas pblicas como ratchet effect. Uno de los primeros trabajos que lo analiza, para el caso de Estados Unidos, es el estudio de Peacock y Wiseman (1961). En un trabajo ms reciente, Durevall y Henrekson (2011) encuentran evidencia sobre este fenmeno para Reino Unido luego de la Segunda Guerra Mundial.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

las transferencias sociales que incluyen asistencia de ingreso para familias pobres, seguros de desempleo, gasto en salud pblica, subsidios para la vivienda as como la parte no contributiva de los sistemas pblicos de jubilaciones y pensiones eran menores al 2% del PIB hasta el ao 1930, mientras que subieron al 11% a principios de los aos sesenta y al 22% en la dcada de los noventa. No existen estimaciones de la composicin del gasto pblico que cubran un perodo histrico extenso para Amrica Latina, sin embargo, como se ver en detalle ms adelante, el aumento en el gasto pblico que se dio en la regin en el perodo 2000-2009, el cual coincidi con una fuerte reactivacin del crecimiento econmico, tambin fue empujado, en parte, por una fuerte expansin del gasto social. En particular, este representaba el 60% de las erogaciones totales al principio del perodo y pas a casi el 70% a finales de la dcada del 2000. Cmo fueron financiados estos mayores niveles de gastos? El Grfico 1.1 mostr, tanto para el caso de Reino Unido como de Estados Unidos, que el aumento de las erogaciones estuvo acompaado por un incremento similar en la recaudacin impositiva. La informacin disponible sobre estructura de impuestos indica que a lo largo del siglo XX el incremento en la recaudacin estuvo asociado con un cambio significativo en la composicin de los ingresos fiscales provenientes de diferentes tributos. En el caso particular de Estados Unidos, el Grfico 1.5 muestra que a nivel del Gobierno federal, pierden participacin aquellos relacionados con el consumo y tambin el impuesto a las ganancias sobre las empresas; de igual modo, ganan fuerte participacin los impuestos a los ingresos de los individuos y las contribuciones a la seguridad social. Mientras que los primeros (tributos a la rentas de las personas) aumentan fuertemente su participacin durante la primera mitad del siglo, llegando a representar entre el 40% y el 50% de la recaudacin total de 1950 en adelante, los segundos (seguridad social) comienzan a expandirse desde mediados del siglo hasta llegar a representar aproximadamente un 40% de los ingresos totales al final de la dcada del 200010. Claramente, este cambio en la estructura de recursos marca una tendencia hacia un sistema ms progresivo de impuestos (fuerte participacin de los impuestos directos al ingreso), lo que sugiere que el crecimiento en el tamao del sector pblico en Estados Unidos estuvo acompaado no solo por una mayor oferta de servicios universales y de carcter contributivo (p.e., el sistema de pensiones), sino que tambin implic componentes fuertemente redistributivos en lo referente a los gastos (salud, transferencias de ingreso) e impuestos. La evidencia para otros pases desarrollados, por ejemplo, Reino Unido y otras naciones de la OCDE, es muy similar a la observada en Estados Unidos11.

10. Durante el perodo 2000-2009, los impuestos federales aportaban un poco ms del 20% del PIB a la recaudacin total mientras que los impuestos de los estados y municipios agregaban otro 10% del PIB. Estos ltimos tributos tambin sufrieron un importante cambio en su estructura durante el siglo XX, perdiendo participacin los impuestos a la propiedad y ganando aquellos sobre el ingreso personal. Estos dos impuestos directos aportaban, hacia finales de la dcada del 2000, el 50% de los ingresos de los estados mientras que los impuestos al consumo colaboraban con un 35% de la recaudacin total. Esta participacin de los impuestos al consumo se mantuvo relativamente constante desde los aos cuarenta. 11. De hecho, lo sucedido en Estados Unidos podra considerarse un caso conservador si se lo compara con algunos pases de Europa continental como Francia, Holanda, Alemania o los pases nrdicos como Noruega, donde los niveles de impuestos y gastos se aproximan al 50% del PIB y los tributos al ingreso y las ganancias constituyen una fuente importante del financiamiento del Estado (entre el 40% y 60% de los ingresos totales).

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Estado y desarrollo: redistribucin, eciencia y representacin

Grfico 1.5 Composicin de los impuestos del Gobierno federal de los Estados Unidos (1934-2011)

100 90 80 Impuestos (porcentaje del total) 70 60 50 40 30 20 10 0 1934 1940 1946 1952 1958 1964 1970 1976 1981 1987 1993 1999 2005 2011

Impuesto al ingreso de las personas Impuesto al consumo Fuente: U.S. Government Printing Office (2011).

Impuesto a las sociedades Otros impuestos

Seguridad social y jubilaciones

LOS DETERmINANTES DEL CRECImIENTO DEL TAmAO DEL SECTOR PBLICO A LO LARGO DEL SENDERO DE DESARROLLO
Qu podra explicar estas tendencias en el tamao y la composicin de los gastos e ingresos pblicos? Qu hace sostenible, desde el punto de vista poltico y econmico, que el Estado cobre ms impuestos (potencialmente con mayores costos de eficiencia) y, a la vez, que esos ingresos se gasten en programas redistributivos que no necesariamente benefician a los contribuyentes afectados por estas obligaciones tributarias de manera directa? Por qu este proceso de crecimiento del Estado hasta niveles muy significativos (en el caso de los pases ms ricos) no habra tenido, aparentemente, costos considerables en trminos del crecimiento econmico? Qu enseanzas se pueden extraer para el caso de Amrica Latina? Una primera respuesta a estas preguntas fue anticipada por el mismo Wagner en su artculo original (Wagner, 1911). Este se refiere a dos posibles canales. Por un lado, argumenta que a medida que las economas crecen y diversifican su estructura productiva, se requieren mayores servicios por parte del Estado para proteger los derechos de propiedad, arbitrar disputas comerciales, reducir costos de transaccin y resolver problemas de accin colectiva (p.e., en la provisin de infraestructura econmica). Ello implica establecer regulaciones, servicios de seguridad ciudadana, justicia y obras pblicas. La provisin exitosa de estos servicios estimula, a su vez, la actividad productiva y el crecimiento econmico, lo que produce mayores

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

necesidades de proveer estos servicios, generndose un crculo virtuoso entre los niveles de ingreso y el tamao del sector pblico. Un segundo argumento es que la elasticidad ingreso de la demanda por bienes sociales, como la educacin y la cultura, es mayor a uno (seran bienes de lujo), lo cual explica que cuando aumenta el producto, la demanda de estos bienes pblicos aumenta ms que proporcionalmente, aun en el caso en que estos no contribuyeran directamente al desarrollo.

El tamao del Estado y el surgimiento de las instituciones democrticas


No obstante estas ideas iniciales, como se ha documentado extensamente en la seccin previa, uno de los factores que est detrs del fuerte crecimiento del tamao del sector pblico es el aumento significativo en el gasto social, una parte del cual tiene un importante componente redistributivo. Esto implica la necesidad de entender las causas que subyacen las mayores demandas de redistribucin por parte de la poblacin. Un determinante fundamental de este fenmeno ha sido la expansin de la participacin democrtica en las sociedades occidentales que coincide con el proceso previamente documentado de la expansin del Estado de bienestar. Downs (1957) fue el primero en exponer la idea de que la extensin del voto a todos los ciudadanos puede estar asociada con una mayor demanda por bienes y servicios con altos componentes redistributivos. Esto se debe a que el votante mediano12 considerado decisivo en las elecciones de poltica pblica que se adoptan por mayora simple es ms pobre y disfrutar de los beneficios de las nuevas provisiones en mayor medida que los costos que deber soportar debido a los mayores impuestos. La lgica de este argumento sugiere tambin que, dado un amplio acceso de la poblacin a los derechos polticos, cuanto mayor sea el nivel de desigualdad en la distribucin del ingreso en una sociedad, mayores seran los niveles de los gastos redistributivos y, por esta va, mayor el tamao del Estado13. Existe evidencia que muestra que la extensin del voto universal ha favorecido la demanda de bienes pblicos en general y del gasto social en particular. Por ejemplo, Husted y Kenny (1997) y Lott y Kenny (1999) destacan este fenmeno para el caso de los estados y ciudades en Estados Unidos, mientras que Aidt y Eterovic (2011) estudian esta hiptesis para una muestra de pases de Amrica Latina14. Por otro lado, la evidencia sobre la relacin entre desigualdad y tamao del Estado es mucho ms controversial. En la seccin anterior, se reportaron algunas correlaciones que sugeran una relacin negativa entre ambas variables15. En esta misma lnea, el trabajo de Shelton (2007), que utiliza datos de series de tiempo y corte transversal para una muestra de ms de 100 pases en el perodo 1970-2000, encuentra que el nivel de desigualdad, junto con la existencia de instituciones democrticas, est negativamente correlacionado con el nivel de gasto pblico sobre el PIB.

12. Si se ordenase a los individuos de un pas desde los ms pobres hasta los ms ricos, el votante mediano sera aquel que divide a la poblacin en dos mitades con igual cantidad de personas. En sociedades muy desiguales, este votante normalmente tendr un ingreso mucho menor que el ingreso promedio de la poblacin, por lo que es de esperar que est ms dispuesto a apoyar electoralmente (y su apoyo es decisivo para definir la eleccin) polticas ms redistributivas. 13. Meltzer y Richard (1981) desarrollan formalmente una teora sobre esta hiptesis. Estos autores encuentran que la demanda por redistribucin es mayor mientras ms grande sea la distancia entre la renta media y la renta mediana (el votante mediano es ms pobre en trminos relativos del resto de la poblacin), es decir, cuando la sociedad es ms desigual. 14. El trabajo de Lott y Kenny (1999) analiza, en particular, la extensin del voto femenino y cmo ello explica un 20% del incremento en los gastos de los estados entre 1870 y 1940. Aidt y Eterovic (2011) demuestran que la extensin del voto a la poblacin analfabeta en algunos pases de Amrica Latina estuvo relacionada con aumentos en los gastos pblicos. 15. En consonancia con estos resultados, Pessino y Fenochietto (2010) reportan una correlacin parcial negativa entre esfuerzo tributario y desigualdad, usando datos para el ao 2006 correspondientes a una muestra amplia de pases.

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Estado y desarrollo: redistribucin, eciencia y representacin

Hay razones de peso que podran explicar por qu aun en presencia de una fuerte desigualdad en la distribucin del ingreso y en el contexto de sistemas electorales aparentemente universales no se produciran aumentos significativos en los gastos (e impuestos) redistributivos. Un aspecto clave es que en la prctica los derechos polticos podran estar correlacionados con los niveles de ingresos. En este sentido, existe amplia evidencia (p.e., Lijphart, 1997) que muestra que los ciudadanos de mayores ingresos son los que ms ejercen su derecho al voto y los que tienen mayor alcance a formas alternativas de participacin poltica (contribuciones al financiamiento de las campaas, lobby, demostraciones, entre otras), a travs de las cuales tambin pueden influir en las decisiones sobre poltica fiscal. Dada esta diferencia entre participacin poltica nominal y de facto, y en vista de que los individuos de altos ingresos estn mejor representados en el proceso poltico, el indicador de desigualdad en la distribucin del ingreso (p.e., la diferencia entre la media y la mediana) dentro de la poblacin activa polticamente es menos pronunciado que aquel que se computa para toda la poblacin, lo que induce a una menor (demanda por) redistribucin (Bnabou, 1996 y 2002). Este argumento, entonces, debilita la relacin entre desigualdad y mayores niveles de gastos e impuestos (por motivos redistributivos); ms an, puede provocar una relacin inversa entre ambas variables, como lo reportado en la seccin previa, ya que las sociedades muy desiguales desde el punto de vista econmico podran implicar inevitablemente una desigualdad en el acceso a los derechos polticos. Esta relacin negativa entre desigualdad y gastos redistributivos ha sido documentada en distintas economas desarrolladas y en desarrollo a lo largo de los ltimos 200 aos de historia econmica (Lindert, 2004)16. Esto plantea una suerte de paradoja en la poltica pblica por cuanto el Estado redistribuye menos cuando sera ms necesario implementar este tipo de poltica. Quiz la respuesta a este fenmeno radique en la idea de que las economas con altos niveles de desigualdad tambin son relativamente pobres y poco dinmicas. En este caso, el proceso poltico que define los niveles de gastos e impuestos y su carcter redistributivo no puede ignorar las tendencias econmicas subyacentes en trminos de la evolucin de la productividad y el crecimiento de la produccin que, a su vez, determinan en parte los costos econmicos de los impuestos y transferencias. En este sentido, un hecho tambin muy importante que debe tenerse en cuenta es que los procesos de fuerte aumento del tamao del sector pblico en los pases occidentales, que comenzaron a partir de 1880, coincidieron con la consolidacin del crecimiento del ingreso en estas naciones. En otras palabras, el advenimiento de la prosperidad hizo sostenibles las mayores demandas por redistribucin, inducidas por la extensin de los derechos polticos. La prosperidad se reflej no solo en un mayor crecimiento econmico sino tambin en indicadores de salud pblica que aumentaron significativamente la esperanza de vida y que fueron acompaados tambin por menores tasas de natalidad. Estos cambios demogrficos generaron mayores demandas por gastos sociales, especialmente en seguridad social.

Ha tenido la expansin del sector pblico costos en trminos de crecimiento de la economa y el bienestar?
Del anlisis previo se concluye que existe una mutua interaccin entre la extensin de los derechos polticos y los cambios en la dinmica del crecimiento econmico y en la demografa que explican centralmente la
16. Sokoloff y Zolt (2007), Engerman et al. (2002) y Engerman y Sokoloff (2005) proveen evidencia para el caso de Amrica, comparando Estados Unidos y Canad, por un lado, y los pases de Amrica Latina, por el otro. En el captulo 4 se desarrolla con ms detalle este anlisis al discutir la implementacin de impuestos al ingreso en Amrica Latina.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

evolucin del tamao del sector pblico. Esta interdependencia es importante a la hora de responder a la pregunta de si esta expansin del Estado habra o no tenido un costo econmico en trminos de un menor crecimiento de la actividad productiva a travs del efecto de los mayores impuestos sobre el ahorro y la inversin, la reduccin de los incentivos a la innovacin, y sobre la oferta de trabajo de los que aportan los impuestos y de aquellos que reciben las ayudas del Estado. Esta ha sido una preocupacin central de poltica pblica que ha llevado a algunos expertos a desafiar la visin de que el fuerte aumento en el tamao del sector pblico observado en algunos pases europeos ha incrementado necesariamente el bienestar (Tanzi y Schuknecht, 2000; Tanzi, 2005). Una visin ms optimista la ofrece Lindert (2004) en su anlisis exhaustivo de la evolucin del gasto social en los pases de Europa occidental, Estados Unidos y Canad desde el siglo XVIII. En particular, este autor argumenta que el crecimiento del tamao del Estado no habra generado un costo econmico neto en dichos pases en trminos de una menor tasa de crecimiento y una menor calidad de vida. Adems de presentar evidencia estadstica para apoyar esta hiptesis, el trabajo provee un anlisis detallado de los mecanismos institucionales mediante los cuales los aumentos de gastos e impuestos fueron implementados, y concluye que el mismo funcionamiento del sistema democrtico, pese a sus problemas e imperfecciones, mantuvo bajo control los potenciales costos econmicos de un sector pblico muy grande (o tambin muy reducido). En particular, la participacin democrtica llev a que los debates presupuestarios sobre los programas de gastos e impuestos tuvieran en cuenta no solo los intereses de los potenciales beneficiarios de los servicios sino tambin aquellos que pagan los tributos. En muchos pases, sobre todo en el caso de los programas sociales universales (como seguridad social o educacin), tanto los costos y los beneficios de los programas son solventados por los mismos individuos, vale decir la clase media, lo que facilita el anlisis de la evaluacin (econmica y poltica) del efecto neto de la accin del Estado. Este proceso de decisin poltica con amplia participacin de la poblacin y de los diversos sectores de inters llev a que los pases expandieran los gastos e impuestos cuando el repunte de la actividad econmica producto del mayor comercio e integracin internacional y de la innovacin tecnolgica permiti que tasas impositivas ms elevadas as como el uso de nuevos tributos generaran menores costos o distorsiones. Ello fue facilitado, a su vez, porque los impuestos utilizados para financiar la expansin del gasto fueron tales que tambin minimizaron estas distorsiones. Por ejemplo, la mayora de los pases extendieron el uso de tributos directos al ingreso y a la riqueza, sobre todo aquellos cobrados a los individuos, en combinacin con el empleo de los impuestos generales y uniformes al consumo (p.e., IVA, en el caso de los pases europeos). La mayor apertura comercial que estos pases mantuvieron durante este perodo de alto crecimiento econmico y de expansin del Estado tambin impuso cierta disciplina sobre la eficiencia de los tributos y los gastos. No solo se trata de que los impuestos no generen altos costos al desincentivar la inversin, sino que los programas de gastos tambin fomenten el crecimiento de la productividad y del ingreso, como lo son los servicios de infraestructura y los programas que estimulen el acceso a la educacin y la salud17.
17. En este sentido, esta mayor disciplina no parece haber implicado gobiernos ms pequeos. En este contexto, Rodrik (1997) encuentra que los pases ms abiertos tienen gobiernos ms grandes y que este fenmeno relaciona las provisiones del Estado como fuentes de aseguramiento contra el riesgo al que se someten los pases al abrirse al comercio. El rol asegurador del Estado en las economas ms ricas reside ms en el uso del sistema de transferencias vigentes en los Estados de bienestar con capacidades administrativas bien desarrolladas, mientras que para los pases ms pobres este rol asegurador suele limitarse a la creacin de empleos en el sector pblico, para paliar las consecuencias del mayor riesgo asociado a la apertura comercial.

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Estado y desarrollo: redistribucin, eciencia y representacin

En alguna medida, la decisin de aumentar los impuestos y gastos genera ms conciencia en los representantes polticos, y en la poblacin en general, sobre la posibilidad de que los errores en su diseo podran acarrear grandes costos, por lo que estas decisiones se tomaron en contextos de amplios debates en torno a los perjuicios y beneficios de estas iniciativas. En este sentido, el aumento del tamao del Estado tambin se dio en un contexto de mejoras en los niveles de participacin democrtica, una mayor transparencia e informacin sobre el uso de los fondos y un creciente control por parte de la poblacin sobre la administracin pblica, ya sea a travs de sus representantes polticos (p.e., el congreso) u otras instituciones (contralora, agencias de auditora, entre otras).

Lecciones para Amrica Latina


En qu grado el debate anterior sobre los determinantes de la expansin del tamao del Estado a lo largo de la senda de crecimiento de las economas desarrolladas de occidente da luces sobre la situacin corriente de Amrica Latina en esta materia? En primer lugar, es claro que el tamao del gasto y de los impuestos en la regin est a mitad de camino entre aquellos observados en los pases de bajos ingresos y los de alto PIB per cpita. En algn sentido, ello es esperable dado el nivel de ingreso medio que tienen la mayora de los pases de Amrica Latina. Sin embargo, la evidencia de la seccin previa tambin mostr que ms all de algunos casos donde el tamao del Estado ha alcanzado niveles cercanos o superiores al 30% del PIB (p.e., Brasil o Argentina), la regin tiene, en promedio, un nivel de gastos e impuestos menor que el que le correspondera dado su nivel de desarrollo (sobresalen los casos de pases como Guatemala, Paraguay, Mxico y Repblica Dominicana, con niveles de tributacin y gastos pblicos cercanos o levemente superiores al 15% del producto). Evidentemente, ello no implica que las economas de Amrica Latina puedan (o deban) tomar la decisin de duplicar sus niveles de impuestos y gastos para alcanzar niveles similares a los de algunas economas desarrolladas. Como ya se mencion, la expansin del tamao del Estado acompaa al crecimiento del ingreso y a los cambios demogrficos, en contextos de plena vigencia de las instituciones democrticas. Por lo tanto, podra ser negativo adelantar etapas en forma drstica. No obstante, s se debe asegurar que, a medida que estas economas crecen y se desarrollan, el Estado disponga de los recursos y pueda ofrecer los bienes pblicos demandados por la sociedad cuando esta alcance mayores niveles de ingreso, as como evitar que las oportunidades de crecimiento se vean frustradas por la ausencia de la infraestructura social y econmica requerida. Ahora bien, este acompaamiento del Estado, apuntalando el crecimiento y ofreciendo bienes pblicos en una cantidad y calidad adecuadas, no se produce en forma automtica. Se requiere que la poblacin a travs de sus instituciones polticas y de representacin (poder ejecutivo y congreso) consense las polticas fiscales requeridas tanto por el lado de los ingresos como de los gastos. Para ello, es bueno que las decisiones sobre ambos lados del presupuesto guarden una estrecha conexin, lo que puede fomentar una interdependencia positiva entre un nivel ms elevado (y menos distorsionante) de la recaudacin de impuestos y una mayor cantidad y calidad (eficiencia) de servicios pblicos. Este crculo virtuoso que incrementa el tamao del gasto a lo largo del sendero de desarrollo se puede lograr a travs de estructuras de impuestos que abarquen un espectro amplio de la poblacin y de las empresas. Por el lado de los gastos, la coexistencia de programas de servicios pblicos bsicos universales (p.e., salud, educacin, seguridad social), junto con programas de transferencias dirigidas a individuos y familias de menores ingresos o ms vulnerables, puede tambin generar el consenso poltico necesario para aprobar este tipo de poltica fiscal con contenido redistributivo.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Como se mencion anteriormente, este tipo de paquete de impuestos y gastos podra generar un proceso de empoderamiento y reciprocidad entre el Estado y la ciudadana que dara incentivos a los contribuyentes a participar y controlar la gestin pblica; ello, a su vez, podra llevar a los administradores a ser ms transparentes y eficientes en sus tareas, lo que podra implicar asimismo una mayor disposicin de los ciudadanos a pagar y cumplir con sus obligaciones impositivas.

ESTRuCTuRA DE ImPuESTOS, GASTOS Y EL BuEN GOBIERNO: CONCLuSIONES PRINCIPALES DEL REPORTE


En qu medida Amrica Latina tiene una poltica fiscal que pueda favorecer la creacin de este crculo virtuoso entre decisiones de ingresos y gastos en el contexto de una economa en crecimiento y en plena vigencia de las instituciones democrticas? Este reporte tiene por objetivo responder esta pregunta. Para ello, es necesario, por un lado, analizar si el accionar del Estado ha implicado una oferta oportuna de bienes pblicos que no solo atiendan las demandan existentes, sino que lo hagan de manera eficiente y procurando mejorar la equidad. Estos dos temas se analizan en los captulos 2 y 3, respectivamente. Ahora bien, como se mencion antes, las deficiencias en la cantidad y calidad de los bienes pblicos ofrecidos y su impacto redistributivo estarn tambin relacionados segn cmo financien los Estados dichos gastos. Por ello, el captulo 4 estudia con detenimiento la la estructura de impuestos en la regin y cmo esta puede estar limitando la capacidad de recaudacin y su efecto redistributivo. La hiptesis de que existe una conexin entre estructura de impuestos y el tamao y la composicin del presupuesto se investiga en forma directa en los captulos 5 y 6. Mientras que el primero evala dicha conexin a travs de los resultados de la encuesta CAF 2011, el segundo lo hace analizando el financiamiento va ingresos fiscales obtenidos a partir de la explotacin de recursos no renovables (p.e., hidrocarburos) y sus efectos sobre la oferta de bienes pblicos. Finalmente, el captulo 7 analiza el funcionamiento de las instituciones presupuestarias en Amrica Latina, evaluando en qu medida estas han facilitado el logro de consensos para ajustar los niveles de impuestos y gastos compatibles con los requerimientos de un mayor desarrollo econmico con eficiencia y equidad. A continuacin, se ofrece un anlisis ms detallado de las conclusiones de cada uno de los captulos.

Es el Estado un factor que contribuye al mejoramiento de la distribucin del ingreso en Amrica Latina?
Los pases de Amrica Latina han sido tradicionalmente clasificados entre los ms desiguales del mundo en lo que se refiere a la distribucin del ingreso. En este sentido, difieren de lo que se observa en muchas economas desarrolladas, como la mayora de los pases de la OCDE, donde los niveles de desigualdad son notablemente ms bajos que los de la regin. Adems, histricamente Amrica Latina tambin estuvo distanciada de los pases ms ricos en lo concerniente a la fortaleza de sus Estados de bienestar. Como se describi anteriormente, mientras que las naciones ms desarrolladas incrementaron notablemente la participacin pblica en la provisin de bienes y servicios sociales de fuerte impacto redistributivo durante el siglo XX, en esta parte del mundo el Estado de bienestar tomaba una forma ms dbil, caracterizada por provisiones segmentadas y de menor calidad.

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Sin embargo, y a pesar de los mencionados altos niveles de desigualdad y de un Estado de bienestar ms bien dbil, actualmente Amrica Latina est atravesando un perodo de mayor equidad en la distribucin del ingreso, conjuntamente con una mejora en el acceso a ciertas provisiones pblicas de carcter redistributivo. Esta igualacin en la distribucin de los ingresos se inici en casi todos los pases de la regin alrededor del ao 2000, y marc una reversin respecto a la tendencia de las dos dcadas previas. Uno de los principales motores de la cada de la desigualdad habra sido el comportamiento de los retornos al capital humano. El menor precio pagado por los servicios de la mano de obra calificada habra liderado el proceso de la igualacin de los ingresos laborales, ya que la mayor calificacin de la mano de obra se encuentra concentrada en los estratos de ingresos ms altos. Las causas de la cada de los retornos al trabajo calificado (versus el no calificado) son difciles de identificar, ya que habran estado actuando tanto aspectos asociados con la oferta como con la demanda de este factor productivo. Cabe destacar que la expansin del acceso a la educacin secundaria observada en Amrica Latina desde la dcada de los noventa puede haber coadyuvado a este canal de igualacin de los ingresos laborales. La mayor equidad en la distribucin del ingreso observada en la ltima dcada tambin estuvo relacionada con el comportamiento de los ingresos no laborales, es decir, de los que no resultan de la retribucin a los servicios del factor trabajo en el mercado laboral. En este sentido, la intervencin pblica en el otorgamiento de transferencias condicionadas a familias de bajos ingresos y de pensiones no contributivas (que expandieron la prestacin previsional a sectores de bajos ingresos antes no cubiertos) parece haber alimentado de igual modo la mejor distribucin observada recientemente en Amrica Latina. Sin embargo, y a pesar de los avances mencionados, persisten en la regin algunos problemas vinculados a la efectividad de la poltica redistributiva, y que bsicamente estn relacionados con las altas tasas de informalidad (que dificultan la redistribucin va transferencias realizadas a travs del mercado laboral), las coberturas desiguales y de baja calidad (especialmente en los casos de la salud y en los niveles preescolar y superior de educacin), y la falta de complementariedad de algunas transferencias con servicios bsicos que aseguren a las familias de bajos ingresos un acceso pleno a los servicios pblicos universales. El anlisis detallado de la incidencia de impuestos y gastos (comparacin de la distribucin post fiscal con la distribucin originaria o primaria del ingreso), realizado para los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Mxico y Per, sugiere que una gran parte del efecto redistributivo se logra mediante la provisin de bienes y servicios pblicos como la educacin y la salud, especialmente para Argentina, Brasil y Mxico. Algunas de las transferencias monetarias directas ya mencionadas (especialmente las pensiones no contributivas y algunos programas de transferencias condicionadas) contribuyen tambin, en algunos de estos pases, a una mayor equidad, mientras que los impuestos son en la prctica herramientas totalmente ineficaces en la lucha contra la desigualdad en todos los pases analizados.

Gasto pblico y eficiencia


La eficiencia en el uso de los recursos pblicos es una obligacin moral que no solo da legitimidad a la accin tributaria sino que como se destaca a lo largo de todo el reporte puede ser el centro de un crculo

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virtuoso que promueva una mayor y mejor recaudacin de acuerdo a la hiptesis de reciprocidad. Lo transcendental de la nocin de eficiencia para la gestin pblica obliga a establecer claramente qu se entiende por ella y cmo medirla. Desafortunadamente, muchas veces este debate suele restringirse a la exploracin de medidas de resultados que si bien representan informacin muy til no permiten hacer una evaluacin de la eficiencia de la gestin. La razn es sencilla: un resultado desfavorable podra reflejar ya sea una insuficiencia de recursos (insumos) o condiciones externas (o de entorno) adversas y no necesariamente un mal uso de los recursos disponibles. La eficiencia productiva ayuda a determinar si un gobierno nacional, por ejemplo, logra producir una cantidad de servicios congruente con el uso apropiado de sus insumos disponibles o, alternativamente, si la produccin actual puede realizarse con menos insumos. Medir la eficiencia de una entidad pblica implica, entonces, hacer una comparacin entre los recursos o insumos empleados y los resultados obtenidos a la luz de una situacin ideal o frontera, en la que se vinculan estos insumos (inputs) y resultados (outputs) en un entorno especfico. En general, los ejercicios empricos sugieren que si bien parte del deficiente desempeo mostrado en los indicadores de gestin pblica en Amrica Latina puede explicarse por la insuficiencia de insumos y/o por condiciones externas adversas, se identifica tambin un importante componente de ineficiencia. Por ejemplo, sobre la base de informacin agregada para una muestra amplia de pases, se encuentra que en Amrica Latina los resultados alcanzados en educacin, tanto en acceso como en calidad, podran mejorarse hasta en un 20% dados los recursos destinados a este sector y las condiciones de entorno de los estudiantes en la regin. Un importante nivel de ineficiencia en el uso de los insumos tambin es identificado en el sector de salud, a pesar de la notable mejora experimentada en ciertos indicadores en los ltimos aos. Las estimaciones realizadas con informacin ms desagregada para establecimientos educativos en Chile y Per confirman la necesidad de mejorar la gestin; sin embargo, permiten observar que la condicin de organismo pblico no implica necesariamente una gestin ineficiente; en efecto, al observar la distribucin de los ndices de eficiencia en unidades educativas, se verifica que algunas instituciones de naturaleza pblica pueden ser tan eficientes como las instituciones privadas mejor gestionadas. Estos resultados ponen en el centro del debate de las polticas pblicas la cuestin de qu prcticas o arreglos institucionales favorecen una gestin eficiente. Una lista no exhaustiva de posibles intervenciones incluye iniciativas para alinear los incentivos de los empleados pblicos con los objetivos de las polticas; el buen diseo de los programas en trminos de la poblacin objetivo y los montos de los gastos y subsidios; el uso de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC) en la administracin pblica; y la importancia de las instancias de planificacin y evaluacin previa de los proyectos. La implementacin de estas diversas prcticas es, en s misma, una tarea compleja pero inevitable para alcanzar la tan necesaria eficiencia de la gestin pblica.

Estructura impositiva y esfuerzo de recaudacin en Amrica Latina


A pesar de los aumentos que en los ltimos aos se han producido en Amrica Latina en los niveles de gastos y recursos totales, la regin an se encuentra rezagada, especialmente en lo que se refiere a los niveles de ingresos obtenidos va impuestos regulares. La recaudacin impositiva depende, en parte, de la estructura de los tributos. Una combinacin adecuada entre impuestos directos e indirectos, donde se expanda el uso

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de aquellos que generen menores costos de eficiencia y a la vez produzcan un efecto positivo sobre la equidad, es un aspecto clave que debe tenerse en cuenta. Existe un consenso relativo que dicha estructura debera contemplar el uso generalizado del IVA (con quizs algunas alcuotas menores para productos bsicos de la canasta familiar) e impuestos relativamente progresivos a los ingresos y a la riqueza de los individuos (incluidos aquellos cobrados a la propiedad) y los impuestos con tasas uniformes a los beneficios y ganancias de las empresas. Sin embargo, implementar una estructura de gravmenes de este tipo en Amrica Latina enfrenta importantes restricciones asociadas con el alto nivel de desigualdad en la distribucin del ingreso, la informalidad de firmas y trabajadores, el costo poltico y las presiones sectoriales que enfrentan las autoridades para extender la base de contribuyentes e instaurar un sistema de impuestos ms progresivo, las dificultades tcnicas y restricciones de capacidades para administrar y controlar el recaudo de impuestos, as como la percepcin de la poblacin sobre la poca eficiencia del gasto pblico y del funcionamiento del Estado, que debilitan la disposicin de los ciudadanos a cumplir con sus obligaciones tributarias. Estas restricciones explican, en parte, una estructura impositiva deficiente donde los impuestos a los ingresos y rentas de empresas y personas (especialmente este ltimo caso) tienen una muy baja participacin (alrededor del 28%) en el total recaudado. Lo mismo ocurre con los impuestos a la propiedad a cargo, en su mayor parte, de los gobiernos subnacionales. La evidencia sugiere, nuevamente, que este problema no necesariamente se justifica en funcin del PIB per cpita y la estructura econmica de la regin. Otros pases en desarrollo, en Asia oriental por ejemplo, o aun los pases desarrollados cuando tenan niveles de ingreso per cpita similares a los actuales en Amrica Latina, implementaron reformas en las estructuras de impuestos con un fuerte crecimiento de los tributos al ingreso dentro del total recaudado (superior al 50%), lo que les ha permitido apuntalar sus niveles de recaudacin manteniendo un equilibrio entre los objetivos de eficiencia y la equidad redistributiva. El alto nivel de evasin tambin es otra variable que explica el bajo esfuerzo tributario en Amrica Latina. Las estimaciones realizadas con informacin de las cuentas nacionales y las encuestas de hogares sugieren que las tasas de evasin promedio rondan el 27% para los impuestos al consumo (p.e., IVA) y valores cercanos al 50% para el impuesto a los ingresos y rentas. Ms all de la posibilidad de que el combate a la evasin pueda implicar aumentos en la recaudacin, este fenmeno tambin afecta sustancialmente la estructura de los impuestos. Por ejemplo, ante la ms alta probabilidad de incumplimiento en el caso de los impuestos a los ingresos de los individuos, las autoridades pueden encontrar adecuado reducir las tasas de esos tributos (sobre todo las marginales ms altas) y reemplazar estos ingresos por otros impuestos indirectos ms fciles de administrar y difciles de evadir (p.e., los impuestos especficos al consumo o a las transacciones financieras). Ello resta equidad al sistema. Ahora bien, aparte de las consideraciones distributivas y de eficiencia que podran justificar un papel relevante de los impuestos a los ingresos y la riqueza, especialmente aquellos cobrados a la personas, est el hecho enfatizado a lo largo de todo el reporte de que este tipo de tributo podra inducir mecanismos de participacin y control de parte de los ciudadanos que, a su vez, mejoraran la transparencia y la gestin de la administracin pblica. En otras palabras, la estructura de impuestos no solo debe ser evaluada por las posibilidades de que en el corto plazo pueda generar recursos al Estado, sino tambin por su influencia en la generacin de capacidades institucionales y en el afianzamiento de las instituciones democrticas.

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Impuestos y calidad del gobierno: empoderamiento y reciprocidad


A lo largo de la historia, el financiamiento de las actividades del Estado ha estado estrechamente ligado a la manera en que este se relaciona con la ciudadana. Cuando el sector pblico necesit acudir a las empresas y a los ciudadanos para solicitar su aporte a travs del pago de impuestos, en general estos exigieron alguna participacin en la toma de decisiones sobre el uso de los recursos, por ejemplo, mediante la formacin de parlamentos o congresos donde se fijaron lmites a la accin del gobierno y donde se negociaron las prioridades de inversin y gasto. Este proceso, que se conoce bajo la expresin no hay impuestos sin representacin y que dio origen al surgimiento de instituciones democrticas en varios pases europeos, y tambin en Estados Unidos en el siglo XVII y XVIII, sigue vigente hoy en da y constituye un canal a travs del cual se puede fomentar un crculo virtuoso entre el buen gobierno y la recaudacin de impuestos. La relacin entre el buen gobierno y los impuestos tiene varias aristas. Por una parte, existe la idea de que la ciudadana tendr una mayor disposicin a pagar impuestos si su percepcin sobre la calidad del gobierno es mejor; y por la otra, la nocin de que cuando la ciudadana hace un aporte mayor al fisco tiene una mayor motivacin para participar activamente en el proceso de monitoreo y control del gobierno, lo cual redunda en una gestin de mayor calidad. Estos dos mecanismos pueden retroalimentarse formando un crculo virtuoso donde finalmente las economas llegan a un nivel de financiamiento adecuado de las actividades del Estado y donde la ciudadana ejerce un papel de control que garantiza que esas actividades se llevan a cabo de la manera ms eficiente posible y en atencin apropiada a las demandas y necesidades de la poblacin. La encuesta CAF 2011 revela que los canales a travs de los cuales los impuestos podran aumentar la participacin ciudadana, y por tanto la rendicin de cuentas de las autoridades, an son insuficientes: la poblacin todava percibe el voto como el mecanismo de control ms importante, y guarda cierto escepticismo respecto de los mecanismos de participacin directa, en parte debido al poco conocimiento que tiene sobre estos instrumentos. Por el lado de la reciprocidad, la evidencia sobre todo aquella que se relaciona con impuestos y servicios pblicos a nivel subnacional sugiere que en algunas ciudades de Amrica Latina se verifica una correlacin positiva y significativa entre la percepcin sobre la calidad de gestin y la disponibilidad a pagar impuestos. Si bien los efectos encontrados de reciprocidad al gobierno, utilizando la encuesta CAF, son pequeos, el solo hecho de que se haya logrado identificar un efecto positivo sugiere que los efectos verdaderos podran ser importantes cuando se modifica en una magnitud ms considerable la percepcin ciudadana sobre la cantidad y calidad de los bienes y servicios que las familias utilizan y que, por tanto, les afectan de manera directa.

Los ingresos por recursos naturales no renovables y las decisiones sobre impuestos y gastos
Los ingresos fiscales por la explotacin de recursos naturales no renovables son significativos para una regin como Amrica Latina. La apropiacin de una parte o incluso de la totalidad de estas rentas permite a los gobiernos financiar una fraccin importante de sus presupuestos. El incremento en los precios internacionales de estas materias primas observado en los ltimos aos ha llevado a un aumento considerable de la participacin de estos ingresos en los presupuestos de los pases productores, que pas del 18% a principios de la dcada del 2000 al 35% a finales de la misma dcada.

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El aumento en los recursos totales del Estado que generan estos ingresos permite expandir la oferta de bienes y servicios pblicos y por ese canal, promover un mayor crecimiento econmico y un mayor bienestar. Sin embargo, la presencia de esta alternativa de financiamiento pblico tambin debilita el vnculo entre la ciudadana y el Estado producido a travs del cobro de impuestos. En otras palabras, los ciudadanos pierden incentivos para monitorear la gestin pblica (directa o indirectamente) y demandar un uso adecuado de los recursos, porque perciben que parte del financiamiento del presupuesto no sale de sus bolsillos. Ello, a su vez, reduce las presiones para que el sector pblico mejore la calidad de los servicios que provee. Al percibir que recibe servicios de baja calidad, el ciudadano tampoco se siente estimulado a pagar impuestos adicionales y esto termina por generar un crculo vicioso de bajos impuestos, poca participacin ciudadana, escaso monitoreo del proceso presupuestario y mala calidad de las polticas pblicas. Estos problemas podran agudizarse si el Estado se apropia de las rentas de los recursos naturales a travs de regmenes poco transparentes, excesivamente complejos o inestables desde el punto de vista legal, lo que dificultara el monitoreo de la gestin pblica por parte de los ciudadanos o de las instancias de control pertinentes. Asimismo, en contextos institucionales dbiles, las altas rentas involucradas en la explotacin de estos recursos pueden desatar luchas por la apropiacin de estos ingresos por parte de los grupos de inters o exacerbar el clientelismo poltico. Todo ello podra agravar los problemas de gobernabilidad y desmejorar la institucionalidad, en detrimento de la calidad de la gestin pblica. La evidencia internacional muestra que, efectivamente, disponer de ingresos por recursos naturales no se traduce necesariamente en un desempeo ms eficaz de la poltica fiscal. Por un lado, se observa una menor transparencia no solo en la gestin propia de estos ingresos, sino en la gestin presupuestaria en general. Por otro lado, si bien los pases con abundancia de recursos naturales invierten ms en la formacin de capital fsico y humano, esto no se reflej en una mayor eficiencia en el gasto en educacin y salud o en mejoras en algunos indicadores de la calidad de vida de los ciudadanos. Estos resultados se replican en el caso de anlisis que utilizan informacin a nivel subnacional para algunos pases de Amrica Latina. En particular, la evidencia para Brasil y Per muestra que los municipios que reciben ingresos por explotacin de hidrocarburos o minas, si bien exhiben un mayor aumento del gasto total y del gasto en inversin con respecto a aquellas entidades territoriales que no cuentan con estos ingresos, este no ha redundado en mejores indicadores de calidad de vida, como las condiciones de la vivienda, de infraestructura pblica, de escolaridad y de salud. La pregunta relativa a la poltica pblica sobre cmo compatibilizar la presencia de elevadas rentas provenientes de recursos naturales con una gestin fiscal ms eficaz que promueva el desarrollo con inclusin social ha sido motivo de preocupacin de muchos pases productores de estos recursos. Una respuesta ha sido el establecimiento de reglas presupuestarias o fondos soberanos de estabilizacin o de ahorro para mejorar la gestin de estos ingresos. La experiencia internacional indica que el xito de estos arreglos parece depender fundamentalmente de su transparencia, es decir, de cmo facilitar la diseminacin de informacin clara y precisa sobre la evolucin de estos recursos. Ello generara los incentivos de los diversos actores (poder ejecutivo, congreso, sectores y regiones productoras) y la ciudadana en general para que participen tanto en las decisiones de asignacin de fondos como en el control de su ejecucin.

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Instituciones presupuestarias y buen gobierno: transparencia, control y participacin ciudadana


El presupuesto pblico cumple una funcin fundamental en la relacin de la ciudadana con el gobierno, ya que es el espacio donde efectivamente ocurre la delegacin ciudadana a travs de los compromisos y prioridades que all se establecen y, al mismo tiempo, es donde se hace explcita la conexin entre ingresos y gastos. Esto es cierto para cualquier nivel de administracin, ya sea nacional, regional o local. Al ser el espacio donde se fijan los compromisos y metas, es tambin el marco adecuado para la exigencia de rendicin de cuentas de la ciudadana hacia el gobierno. De esta manera, el presupuesto pblico desempea un papel primordial en facilitar tanto el proceso de hacer explcitas las necesidades y exigencias de la poblacin como el debate sobre los objetivos o proyectos no alcanzados por los lderes polticos y las autoridades. Esto implica que los cuerpos legislativos, donde los presupuestos se discuten y aprueban, ejercen un papel preponderante para lograr una gestin pblica ms eficiente y ajustada a las necesidades de la poblacin, ya que all se representa la diversidad de los intereses de la sociedad, y en esta capacidad deben velar por el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el ejecutivo. Desafortunadamente, en Amrica Latina los arreglos presupuestarios no siempre cumplen este propsito. De hecho, los presupuestos en Amrica Latina suelen ser ejercicios formales que no adquieren la relevancia poltica o fiscal necesaria. En general, la necesidad de racionalizar la poltica fiscal y evitar que el juego poltico parlamentario implique aumentos en los gastos pblicos y en los dficits ha hecho que en muchos pases los poderes ejecutivos hayan absorbido muchas de las tareas y prerrogativas en las decisiones presupuestarias en desmedro de la participacin parlamentaria. Estas reglas formales presupuestarias tambin conviven con prcticas que le otorgan capacidades discrecionales a los poderes ejecutivos (de muchos pases) de modificar los acuerdos establecidos en los congresos (extensiones, reestimaciones de ingresos, reasignacin de partidas, asignacin de recursos no presupuestados, entre otros) que hacen an menos creble el ejercicio presupuestario. A estas restricciones estructurales tambin se podran aadir limitaciones relacionadas con la capacidad de los poderes legislativos, y de la poblacin en general, de procesar e interpretar la informacin presupuestaria. Esto limita la capacidad de los legisladores y otros representantes de la ciudadana de mantener discusiones constructivas y, al mismo tiempo, dificultan el control. Ms importante an, los arreglos presupuestarios tienden a fraccionar el debate simultneo entre ingresos y gastos que debe darse entre el poder ejecutivo y el legislativo, debido a que el ejecutivo concentra prerrogativas en la fijacin de lmites del gasto pero la prerrogativa sobre el aumento o la creacin de impuestos recae sobre el legislativo. Todos estos factores estructurales as como estas limitaciones frenan la participacin protagnica de los miembros del parlamento e, indirectamente, de la ciudadana en general. Las dificultades institucionales y polticas antes mencionadas impiden que el presupuesto cumpla su funcin de acercar al gobierno y la ciudadana y que, a la vez, ofrezca un espacio donde se haga visible la conexin de decisiones de ingresos y gastos. No obstante ello, existen iniciativas que ya se adelantan en distintas partes de Amrica Latina para fortalecer el proceso presupuestario. Estas abarcan acciones para fortalecer las capacidades de los poderes legislativos, mejorar la transparencia en todas las etapas del proceso presupuestario, establecer instituciones de auditora y control, y fomentar la participacin ciudadana en

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temas presupuestarios en forma directa o a travs de ONG. Algunas de estas acciones han tenido impactos positivos sobre la gestin pblica. El objetivo final de estas reformas es que el presupuesto pblico, y su discusin en el mbito de las instituciones democrticas, se convierta en un instrumento que genere consensos para aumentar los impuestos y gastos que promuevan el desarrollo con inclusin social sin comprometer la estabilidad macroeconmica.

CONCLuSIONES
A lo largo de este captulo, se ha intentado argumentar que en Amrica Latina y otros pases en desarrollo, el Estado podra no estar cumpliendo con su papel de impulsar el desarrollo econmico con equidad por falta de los recursos que le permitan proveer bienes y servicios pblicos en una cantidad y calidad adecuadas. Ms an, las fallas respecto de la recaudacin de impuestos y de la provisin de bienes pblicos se podran retroalimentar generando un statuo quo difcil de modificar. Ello se debe a que una estructura de tributos que desvincule al ciudadano del financiamiento del Estado (por el uso de impuestos concentrados en unas pocas empresas, o por el empleo excesivo de impuestos indirectos menos visibles y cuya incidencia es indeterminada) podra crear menos incentivos a la poblacin a interesarse por el uso de los recursos pblicos y a participar, a travs del voto, y de otros mecanismos (presionando a sus representantes en el congreso, va ONG, entre otros), en el control de la gestin pblica. Ello, por su parte, genera menos incentivos a los gobiernos a ser ms transparentes y eficientes en su trabajo, lo que redunda en una mala administracin que seguramente se reflejar en una menor oferta de bienes pblicos y de peor calidad. Esta situacin reduce an ms la disposicin de la poblacin a cumplir con sus obligaciones impositivas, aspecto que vuelve a alimentar el crculo vicioso entre una mala recaudacin y una mala gestin. Qu tipo de intervenciones de poltica surgen a partir de este diagnstico? Cmo pueden hacer los pases para quebrar este mal equilibrio que produce un Estado ineficiente y en algunos casos, menos legtimo desde la perspectiva ciudadana? Evidentemente, las recomendaciones que surgen de este tipo de anlisis estn menos asociadas con algunas medidas particulares tomadas aisladamente por el lado de los impuestos o por el lado de los gastos (p.e., aumento en las tasas de impuestos a los ingresos de los individuos, incrementos en los gastos en educacin); ms bien, este tipo de anlisis tiende a resaltar la importancia de un sistema fiscal que permita que los ciudadanos entiendan y evalen en la mayor medida posible (en trminos de su bienestar individual y del resto de la sociedad) la conexin entre ambos lados del presupuesto. Como mencionan Bird et al. (2004, p. 12): . lo mejor que se puede hacer para ayudar a tomar las decisiones fiscales ms acertadas es que todos aquellos que se benefician y aquellos que sufren los costos estn bien informados y conozcan las posibles consecuencias de estas decisiones En otras palabras, cuando se trata de decidir sobre impuestos y gastos, la nica forma de sopesar los beneficios y costos sociales del paquete es que el sistema fiscal conecte ambos tipos de decisiones de la forma ms transparente posible, y que la participacin de los ciudadanos y el sistema poltico a travs de sus instituciones de representacin y divisin de poderes permita, en primer lugar, hacer visibles los beneficios y costos sociales (que a veces se reflejan parcialmente en los beneficios y costos privados de individuos y empresas); y en segundo lugar, que las medidas que efectivamente se tomen conduzcan a obtener el balance necesario entre ambos aspectos maximizando el bienestar.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

En este contexto, para lograr una poltica fiscal que implique aumentos en los recursos y gastos pblicos, de forma eficiente y que atienda aspectos de equidad, conllevara mejorar el funcionamiento de las instituciones polticas, lo cual dar mayor legitimidad y capacidad al funcionamiento del Estado (Lledo et al., 2003). Aunque esta idea pueda no resultar sencilla de implementar, el anlisis a lo largo del reporte da algunas sugerencias de qu tipo de instituciones o aspectos del funcionamiento del sistema fiscal podran entorpecer la conexin entre decisiones de ingresos y gastos, impidiendo que los gobernantes y la sociedad adopten las polticas ms adecuadas. Dichos aspectos incluyen estructuras de impuestos poco balanceadas, donde los tributos al ingreso y las ganancias, aun adoptando cierto grado de progresividad, no alcanzan a una parte importante de la poblacin y de las empresas de la economa; la existencia de ingresos no tributarios (p.e., ingresos por explotacin de recursos naturales) con esquemas poco transparentes que desconectan a la poblacin de la necesidad de financiar al Estado (reduccin sustantiva de los ingresos a travs de impuestos regulares); altos niveles de evasin que vuelven menos equitativo el sistema de impuestos y que inducen una baja moral tributaria; poca eficiencia y capacidad de redistribucin de los programas de gastos sociales; instituciones presupuestarias donde no existe un balance adecuado y/o una coordinacin entre el legislativo y el ejecutivo, y que no logran funcionar como espacio de negociacin de los diversos intereses. Si bien esta lista de las posibles fallas del sistema fiscal no proporciona medidas concretas susceptibles de ser aplicadas rpidamente, podra dar los elementos necesarios para un debate acerca de los cambios en las finanzas pblicas que, atendiendo las particularidades de cada pas, ayuden a generar consensos sobre posibles vas de accin.

Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina1


INTRODuCCIN
La equidad, por mltiples razones, es uno de los objetivos esenciales de toda poltica pblica. Por ejemplo, un alto nivel de desigualdad puede considerarse malo no solo por s mismo (sobre bases morales o de justicia distributiva), sino tambin porque puede dificultar el crecimiento econmico2 y limitar la capacidad de este crecimiento para aliviar la pobreza (Bourguignon, 2002). Asimismo, la desigualdad puede ser una fuente importante de tensin y conflicto social (Esteban y Ray, 1999). La clasificacin tradicional de los roles del Estado propuesta en Musgrave (1959) incluye a la redistribucin como uno de los tres pilares del accionar pblico en las economas modernas, junto con la asignacin de recursos y la estabilizacin macroeconmica. Para lograr redistribuir, el Estado recauda fondos desde las familias y las empresas en forma de tributos, para luego efectuar gastos de distintos tipos. Tanto en la tarea de recaudar como en la de gastar, la intervencin pblica tiene la capacidad de modificar la distribucin primaria del ingreso, es decir, la que resulta del mero accionar de los mercados3. Como resultado, se obtiene la denominada distribucin post fiscal o distribucin secundaria del ingreso, que ya incorpora la incidencia de los impuestos y el gasto pblico. Como se ver a lo largo del captulo, para lograr una redistribucin efectiva y sostenible no solo es importante el tamao de la recaudacin y del gasto, sino tambin su composicin y la calidad en la provisin de los servicios pblicos y transferencias. En general, las funciones distributivas suelen ser ms controversiales que las que buscan contribuir a la mejor asignacin de recursos en la economa (rol asignativo). Las consideraciones sobre qu es justo y cules son los niveles de redistribucin deseables generan fuertes desacuerdos que, junto con las preocupaciones acerca de la eficacia de la redistribucin por la va pblica, pueden limitar el avance del papel distribuidor del Estado. A pesar de esto, en la prctica casi todos los gobiernos dedican importantes recursos pblicos a influenciar la distribucin del ingreso entre la poblacin. Por ejemplo, los pases ms desarrollados dedican casi tres cuartos del total del gasto pblico a financiar gastos sociales, muchos de los cuales tienen un importante impacto redistributivo. Es ms, como se ha subrayado en el captulo 1, muchas de las explicaciones al crecimiento secular del Estado en los pases ricos tienen que ver con la necesidad de satisfacer las demandas redistributivas. Amrica Latina presenta niveles de desigualdad que son superiores no solo a los de los pases ms ricos, sino tambin a los de pases con niveles de desarrollo comparables. Segn Gasparini y Lustig (2011), de los 15
1. La elaboracin de este captulo estuvo bajo la responsabilidad de Lucila Berniell y la asistencia de investigacin de Mauricio Stern y Mariana Urbina. 2. Varias hiptesis vinculan la desigualdad con el crecimiento econmico. Por ejemplo, la existencia de imperfecciones en los mercados de crdito, las externalidades en la acumulacin de capital humano, la conflictividad social o las rigideces en los mercados de factores, entre otros factores, son canales por los cuales un pas con mayor nivel de desigualdad puede tener un bajo nivel de crecimiento (p.e., ver Ortega, 2003 y De Ferranti et al., 2003). 3. La intervencin pblica tambin puede afectar indirectamente la distribucin del ingreso laboral y la distribucin de las rentas derivadas de la posesin de otros factores productivos, como el capital y la tierra.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

pases con mayor desigualdad en la distribucin del ingreso, 10 pertenecen a Amrica Latina4. Adems, en Amrica Latina el Estado cumple la funcin redistributiva de manera menos eficaz respecto a lo que sucede en pases ms desarrollados. Este menor poder redistribuidor de la poltica pblica est vinculado a que: i) los recursos destinados a gastos sociales son bastante menores que en el mundo desarrollado; ii) ciertos bienes y servicios pblicos no extienden su cobertura a los ms pobres; iii) la calidad de las provisiones suele ser ms baja en Amrica Latina que en las regiones ms ricas. El panel izquierdo de la Figura 2.1 muestra una caracterizacin simple de las herramientas que los gobiernos suelen usar para redistribuir. La recaudacin es capaz de reducir la desigualdad no solo a travs de un diseo tributario progresivo que afecte de manera significativa el ingreso de los ms ricos, sino tambin por la va indirecta de financiar tanto las transferencias monetarias (contributivas y no contributivas), como la provisin de bienes y servicios pblicos universales que aseguren un acceso igualitario y de calidad para la generacin de oportunidades. Sin embargo, la poltica redistributiva en Amrica Latina se parece ms al panel derecho de la Figura 2.1. La baja capacidad recaudatoria, que comprende una estructura tributaria que limita la expansin de las bases imponibles y as, la recaudacin potencial, conjuntamente con la presencia de altos niveles de elusin y evasin (ver captulo 4) determinan que los recursos disponibles para costear las transferencias de ingreso y los bienes pblicos sean reducidos. De esta manera, tanto el impacto directo (a travs de las deducciones hechas a los ingresos primarios de las familias ms ricas) como el indirecto (por medio de la menor capacidad de financiar gastos redistributivos) de los ingresos pblicos sobre la desigualdad es menor en la regin de lo que se observa en el mundo desarrollado. Por otro lado, la prevalencia de las situaciones de informalidad en los mercados laborales dificulta las tareas de redistribucin de ingresos a travs de las transferencias de la seguridad social contributiva. De igual modo, la baja calidad en la provisin pblica de educacin, salud o infraestructura no asegura un acceso universal a la generacin de oportunidades para todos los estratos de ingresos. Adems, muchos Estados de la regin han histricamente implementado esquemas de subsidios especficos con el propsito de inducir cambios en la distribucin del ingreso. Los subsidios, cuando logran complementarse de manera adecuada con el resto de las provisiones pblicas de carcter ms universal (como las de educacin bsica, salud e infraestructura), pueden contribuir efectivamente a reducir la desigualdad. Sin embargo, en la prctica, muchas veces se convierten en medidas onerosas que detraen recursos del financiamiento de provisiones universales y que no solo pueden implicar ciertas prdidas de eficiencia por la distorsin en precios relativos claves sino que adems suelen ser disfrutados por los grupos ms ricos de la poblacin, que son los que cuentan con acceso a los bienes complementarios necesarios para su disfrute5. A pesar de los altos niveles de desigualdad y de un Estado de bienestar dbil y fragmentado, Amrica Latina est atravesando por un perodo de reduccin de las inequidades en la distribucin del ingreso, acompaada por una mejora en el acceso a ciertas provisiones pblicas de carcter redistributivo. La reciente mejora en la distribucin del ingreso se inici en la mayora de los pases de la regin alrededor del ao 2000, luego de experimentar un prolongado perodo de aumento en la desigualdad que incluy la dcada perdida de los aos ochenta y el perodo de reformas estructurales durante la dcada de los noventa. La segunda seccin se
4. Muchas veces se menciona a Amrica Latina como la regin ms desigual (en distribucin del ingreso) del mundo. Sin embargo, y como se detalla en Gasparini y Lustig (2011), la relativa baja calidad de las estadsticas distributivas en regiones muy pobres (p.e., frica) comparadas con las disponibles para Amrica Latina podra estar otorgando a nuestra regin una peor posicin relativa de sus ndices de Gini, tal como sucede con los valores de estos ndices reportados en la base World Development Indicators (WDI) del Banco Mundial. 5. La posesin de un automvil como bien privado complementario al disfrute de los subsidios al precio de la gasolina es un ejemplo tpico de las fallas de ciertos esquemas de subsidios para reducir la desigualdad.

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Figura 2.1 Herramientas de la poltica redistributiva


Poltica redistributiva tradicional Poltica redistributiva en Amrica Latina Baja capacidad recaudatoria (diseo de la estructura tributaria, evasin y elusin) Recaudacin Recaudacin

Desigualdad

Transferencias monetarias

Desigualdad

Informalidad en mercados laborales Baja calidad y cobertura desigual Necesidad de complementos para su disfrute

Transferencias monetarias

Bienes y servicios pblicos (transferencias en especie)

Bienes y servicios pblicos (transferencias en especie)

Subsidios especficos

Fuente: elaboracin propia.

ocupa de analizar las causas detrs del complejo proceso que gobierna la distribucin de los ingresos y que produjo esta mejor distribucin del ingreso en la regin. All se destacan tanto el rol de los cambios en los retornos al capital humano como el papel de la poltica social que dio un giro importante en muchos pases de la regin y sobre la que se ahonda en la tercera y en la cuarta seccin del presente captulo. Dado que el tamao de los recursos pblicos y del gasto influye en la eficacia de la redistribucin, la tercera seccin analiza la cuestin de la dimensin de los Estados en la regin y su relacin con la redistribucin. All se describen los cambios observados en las ltimas dcadas y se los relaciona, desde una ptica agregada, con el comportamiento de los componentes redistributivos, tanto del lado del gasto como de los impuestos6. La cuarta seccin analiza cada componente del gasto pblico con fines redistributivos (transferencias monetarias, bienes y servicios pblicos, y esquemas de subsidios), describiendo la situacin actual y su evolucin reciente. En ella se abordan tanto los aspectos de cobertura como de calidad de estas provisiones, y se encuentra que si bien varias de ellas se han expandido en las ltimas dos dcadas especialmente la educacin bsica, las transferencias de ingreso no contributivas y ciertos servicios de infraestructura urbana, los obstculos impuestos por la informalidad, las coberturas inequitativas, la baja calidad, y la fallida complementariedad con ciertos bienes y servicios bsicos siguen limitando el fortalecimiento del Estado de bienestar y, por lo tanto, amenazan la sostenibilidad de la reduccin de la desigualdad.
6. El captulo 4 realiza un anlisis ms detallado de la estructura tributaria en la regin.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

La quinta seccin del presente captulo rene todas las piezas del rompecabezas, analizando integralmente la incidencia de los impuestos y los gastos sobre la equidad. All se estudian en detalle los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Mxico y Per, y se obtiene que una gran parte del (todava bajo) efecto redistributivo es alcanzado a travs de de la provisin de bienes y servicios pblicos como la educacin y la salud (transferencias en especie), especialmente en los casos de Argentina, Mxico y Brasil. Adems, en algunos pases ciertas transferencias monetarias directas tambin contribuyen a reducir la desigualdad, mientras que los impuestos son totalmente ineficaces en esa tarea. La ltima seccin se encarga de resumir los hallazgos del captulo, destacando los logros de la regin en materia de equidad pero ofreciendo una mirada crtica sobre las perspectivas de sostenibilidad y de mejora del logro distributivo en el mediano y largo plazo.

PERSPECTIvAS DE LA DESIGuALDAD EN AmRICA LATINA


Amrica Latina tiene niveles de desigualdad muy por encima de lo que podra predecirse a partir de su nivel de desarrollo (medido por el PIB per cpita), tal como se muestra en el panel izquierdo del Grfico 2.1. Por otro lado, los niveles de pobreza en la regin se corresponden ms con el grado de desarrollo alcanzado (ver Grfico 2.1, panel derecho).

Grfico 2.1 Desigualdad y pobrezaa/ de acuerdo al nivel de desarrollo de los pasesb/


Desigualdad
0,70 100,00 -

Pobreza

0,60 Tasa de pobreza (porcentaje) ndice de Gini

80,00 -

0,50 -

60,00 -

0,40 -

40,00 -

0,30 -

20,00 -

0,20 6,00

7,00

8,00

9,00

10,00

11,00

0,00 6,00

7,00

8,00

9,00

10,00

11,00

Log del PIB per cpita (ajustado por PPA) Resto del mundo Amrica Latina

Log del PIB per cpita (ajustado por PPA) Lineal (todos los pases)

a/ La pobreza est medida como el porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza de 2 USD ajustados por PPA. b/ Cada punto representa los valores promedios de cada pas para el perodo 2000-2009. Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011).

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

A pesar de este exceso de desigualdad, la ltima dcada ha sido escenario de una importante ecualizacin en la distribucin del ingreso en Amrica Latina. Segn el Grfico 2.2, 11 de los 15 pases all listados experimentaron reducciones en sus ndices de Gini (de los ingresos familiares per cpita) en el perodo comprendido entre los trienios 1999-2001 y 2007-20097. Adems, el promedio del incremento de la desigualdad en Honduras, Costa Rica, Uruguay y Colombia no llega al 3%, mientras que las reducciones promedio fueron mayores y alcanzaron una media de -7% en el valor de este ndice. En la ltima dcada del siglo pasado y la primera del siglo actual, el comportamiento de la desigualdad ha mostrado dos tendencias muy diferentes en Amrica Latina. Durante los aos noventa, la desigualdad creci de modo generalizado, sin embargo, esta tendencia se revirti alrededor del ao 2000. Adems, al considerar todo el perodo que abarcan estas dos ltimas dcadas, se encuentra cierta evidencia de convergencia en los niveles de desigualdad entre los pases de la regin. Esto se muestra en el panel izquierdo del Grfico 2.3 (ver p. 54) donde se aprecia que los pases que eran ms desiguales al inicio del perodo son los que ms redujeron sus ndices de Gini entre comienzos de los noventa y finales de la primera dcada del presente siglo. Para la primera dcada del siglo XXI, la evidencia sobre convergencia es un poco ms dbil (ver Grfico 2.3 p. 54), ya que los pases con niveles de desigualdad relativamente bajos tambin redujeron los valores de sus ndices de Gini de manera notable (p.e., Argentina), mientras que algunos pases ms desiguales siguieron sin lograr reducir la inequidad (p.e., Colombia y Honduras).

Grfico 2.2 Niveles del ndice de Ginia/ para pases seleccionados de Amrica Latina (1999-2001 vs. 2007-2009)b/
0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 Uruguay Argentina El Salvador Repblica Dominicana Costa Rica Mxico Per Ecuador Chile Panam Paraguay Brasil Bolivia Honduras Colombia 2% -9% -10% -4% 3% -7% -6% -11% -6% -8% -7% -8% 3% -1% 2%

ndice de Gini

1999-2001

2007-2009

a/ ndice de Gini del ingreso familiar per cpita. El eje vertical no comienza en cero para hacer ms visibles los cambios en los ndices. b/ Los pases incluidos son aquellos para los que existe informacin sobre los ndices de Gini en los trienios 1999-2001 y 2007-2009 en la base SEDLAC. Los pases estn listados en orden creciente del nivel del ndice de Gini en el perodo 2007-2009. Fuente: elaboracin propia con base en SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial, 2011).

7. El clculo de la reduccin no tiene en cuenta la significancia estadstica del cambio en las medias entre los dos perodos. De acuerdo con Lustig et al. (2011), entre 2000 y 2009 las reducciones estadsticamente significativas de los ndices de Gini se dieron en 13 de los 17 pases de la regin para los que existe informacin comparable. De acuerdo con Gasparini y Lustig (2011), a partir de los datos de CEPAL se obtiene una reduccin de la desigualdad en 14 de 17 pases en el perodo 2002-2008, mientras que cuando se utilizaron los datos de la base SEDLAC el ndice de Gini baj en 16 pases en ese mismo perodo.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 2.3 Relacin entre la tasa de variacin del ndice de Gini y su nivel inicial (anlisis simple de beta-convergencia)
15 10 50-5 -10 -15 0,40 y = -95,72x + 48,63 R2 = 0,4588 0,45 0,50 ARG

Perodo 1990-1994 vs. 2007-2009

15 10 5-

Perodo 1999-2001 vs. 2007-2009

Cambio porcentual en el ndice de Gini (1990-1994 vs. 2007-2009)

CRI

BOL HON

Cambio porcentual en el ndice de Gini (1990-1994 vs. 2007-2009)

CRI URU

HON COL BOL

0-5 -10 -15 0,40 y = -43,78x + 19,05 R = 0,1261 0,45 0,50

CHI

PAN MEX BRA

SLV

RDO MEX PER CHI PAR BRA PAN ARG SLV ECU 0,55 0,60 0,65

0,55

0,60

0,65

ndice de Gini (promedio 1990-1994) Fuente: elaboracin propia con base en SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial, 2011).

ndice de Gini (promedio 1999-2001)

Ahora bien, por qu se redujo la desigualdad en la ltima dcada? Es esta realmente una tendencia que romper con la historia de la alta desigualdad en la regin? Estas preguntas son difciles de responder debido a los mltiples factores que afectan a la distribucin del ingreso en un pas, lo cual complica la tarea de separar las fuerzas que generan los cambios y la de evaluar la posibilidad de que estas fuerzas sigan operando a mediano y largo plazo. El Recuadro 2.1 resume la evidencia sobre las causas detrs de la cada reciente de la desigualdad en muchos pases de la regin. Bsicamente, los argumentos que se esgrimen all resaltan el papel de dos fuerzas: la cada en los retornos al capital humano y el accionar de las polticas pblicas de transferencias de ingresos dirigidas a los ms pobres8.

Recuadro 2.1 Causas de la cada reciente de la desigualdad en Amrica Latina


La distribucin del ingreso en un pas resulta de la interaccin de la distribucin de la propiedad de los factores productivos, la estructura de los mercados donde se transan sus servicios, el estado de la tecnologa para combinarlos, las decisiones de participacin en los mercados laborales por parte de las familias y, por supuesto, de la intervencin del Estado por medio de la gastos y tributos. Esta compleja trama dificulta los ejercicios contrafactuales que seran necesarios para separar el accionar de cada elemento en la reciente cada de la desigualdad en Amrica Latina. Sin embargo, hay varias hiptesis que intentan explicar este fenmeno y que, a su vez, encuentran un soporte razonable en la evidencia emprica.
8. El rol de las polticas pblicas de transferencias de ingresos en la generacin de equidad se analizar en ms detalle en la cuarta seccin.

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Una de estas hiptesis enfatiza el papel de la evolucin de los ingresos laborales, los cuales conforman la parte ms grande de las rentas de los hogares (alrededor de un 75% de los ingresos promedios para el caso de Amrica Latina). La evidencia indica que la mayor parte del reciente aumento en la equidad de la distribucin de la renta estuvo guiada por la cada de la desigualdad de la distribucin de esos ingresos laborales. En particular, esta mejora distributiva estuvo liderada por reducciones de los retornos al capital humano durante la ltima dcada, contrario a lo que sucedi en la dcada de los noventa (ver Cuadro 1). Debido a que los mayores niveles de cualificacin se encuentran concentrados en los estratos de mayores ingresos, una reduccin en el precio relativo de la calificacin laboral tiende a mejorar la distribucin de los ingresos laborales. Las razones detrs de la disminucin de estos retornos al capital humano son tambin muy complejas de dilucidar, ya que involucran cambios tanto en la demanda como en la oferta de este factor, ambos cuales habran operado en las ltimas dos dcadas en la regin. Mientras Lpez Calva y Lustig (2010) argumentan que la expansin relativa de la oferta de trabajo calificado sera la que explicara la cada en su precio relativo, un reciente estudio (Gasparini et al., 2011) seala a la reduccin de la demanda de trabajadores calificados como el principal motor del descenso del precio relativo del trabajo calificado. Por supuesto, cada una de estas explicaciones puede tomar mayor o menor relevancia dependiendo del pas de la regin analizado.

Cuadro 1 Cambios porcentuales en el rendimiento salarial de la cualificacin (retornos al trabajo calificado vs. no calificado) para pases seleccionados de Amrica Latina en la dcada de los noventa y primera dcada del presente siglo
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela, RB Promedio
n.d.: no disponible. Fuente: Gasparini et al. (2011).

Cambios porcentuales en el rendimiento salarial del trabajo calificado vs. no calificado Dcada 1990 3,5 7,9 -0,4 0,5 2,5 0,4 n.d. 1,7 0,0 1,8 3,5 0,3 0,8 0,6 2,3 1,1 1,8 Primera dcada 2000 -2,4 -4,6 -3,2 -1,9 -2,0 -0,2 -3,2 -0,1 -1,9 -2,8 -6,9 -2,3 -5,6 -2,8 -0,9 -4,8 -2,8

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Por otro lado, si bien los ingresos laborales siguen siendo la principal fuente de ingresos en la regin, su participacin relativa cedi paso a una mayor importancia de los ingresos no laborales, como pensiones y transferencias (pblicas y privadas), parte de lo cual result de un cambio en la poltica social de los gobiernos de la regin y que es analizada en otras secciones de este captulo. Segn el Grfico 1, si bien las pensiones (contributivas) se han vuelto cada vez ms regresivas, las transferencias (incluidas las condicionadas y las pensiones no contributivas as como las remesas, que cuentan como transferencias entre privados) se han vuelto cada vez ms redistributivas. Se dice que las pensiones contributivas se habran vuelto ms regresivas pues estn sujetas a la condicin de una trayectoria laboral en el mercado formal, condicin que empeor entre las poblaciones ms pobres en las ltimas dcadas (durante las cuales aportaron los actuales pensionados).

Grfico 1 Elasticidad de la desigualdad (ndice de Gini) respecto a cambios en diferentes fuentes de ingresos no laborales en Amrica Latina (1995-2009)
2,5 Elasticidad del ndice de Gini a cambios en cada fuente de ingresos 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 Ingreso laboral Pensiones 1995 Fuente: elaboracin propia con base en Banco Mundial (2011). 2000 Transferencias de ingreso 2005 2009 Otros

1,8 1,2 0,8 1,4

-0,4 -0,7 -1,3 -1,5

As, en el Grfico 1 se ve que el impacto marginal de un aumento de un 1% en las pensiones contributivas ayud a aumentar la desigualdad en un 1,8% en 2009, mientras que el aumento fue solo del 0,8% hacia 1995. Por otro lado, un aumento de un 1% en la categora transferencias disminuy la desigualdad en un 1,5% hacia 2009, mientras que hacia 1995 la reduccin del Gini habra sido de solo el 0,4% por cada punto porcentual de aumento en los ingresos por este concepto. En otras palabras, la desigualdad en la distribucin del ingreso muestra una elasticidad positiva y creciente en el tiempo a cambios en el ingreso por pensiones, mientras tiene una elasticidad negativa y decreciente en el tiempo respecto a aumentos en otras transferencias de ingreso.
Fuente: elaboracin propia con base en Gasparini et al. (2011), Banco Mundial (2011) y Lpez Calva y Lustig (2010).

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

RELACIN ENTRE EL TAmAO DEL ESTADO Y LA REDISTRIBuCIN Crecimiento del gasto pblico en Amrica Latina: cul ha sido el papel de los componentes redistributivos?
Los Estados en Amrica Latina son ms pequeos que los de las economas ms desarrolladas. Una forma de mirar las diferencias en el tamao relativo de los gobiernos consiste en comparar las participaciones del gasto pblico en el PIB, las cuales son mucho mayores en los pases de la OCDE que en los de Amrica Latina. Para el perodo 2007-2009, mientras que el tamao promedio de los gobiernos en la regin alcanz el 27,8% del PIB, en la OCDE esta fraccin fue del 43,3%9. A comienzos de la dcada de los noventa, el tamao promedio del gasto pblico sobre el PIB en Amrica Latina era del 22,9% y en la OCDE, del 46,3%10. En otras palabras, si bien los gobiernos de la regin han tendido a crecer en tamao y los del mundo ms desarrollado han seguido la tendencia contraria, la magnitud relativa del gasto pblico en Amrica Latina todava dista mucho de la observada en las regiones ms ricas11. Estas medias esconden cierto grado de heterogeneidad expuesta en el Grfico 2.4, ya que en casos como el de Hait o Guatemala la participacin del gasto pblico en el PIB no alcanza siquiera los 15 puntos porcentuales y no ha crecido casi en las ltimas dos dcadas.

Grfico 2.4 Gasto pblico totala/ como porcentaje del PIB para pases seleccionados de Amrica Latina y de la OCDE (1990-1992 vs. 2007-2009)
50 Promedio 2007-2009 (porcentaje del PIB) 45 40 35 30 25 20 15 10 500 10 20 Amrica Latina OCDE 30 40 50 GUA HAI COL CRI HON SLV PER ARG PAR ECU URU VEN CHI

MEX

Promedio 1990-1992 (porcentaje del PIB)

a/ Los datos por pas corresponden a los siguientes niveles de agregacin: Sector Pblico No Financiero (SPNF) en los casos de Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Uruguay y Venezuela, RB; Gobierno general en los casos de Guatemala, Hait, Honduras; y Gobierno central en los casos de Chile y Per. Los valores son promedios simples para el perodo 1990-1992. Fuente: elaboracin propia con base en CEPALSTAT (2011) y OECD Statistics (2011).

9. Estos valores son promedios simples para el perodo 2007-2009. Los promedios ponderados (por tamao del PIB de cada pas) son del 32% en Amrica Latina y del 40,7% en la OCDE, en el mismo perodo. 10. Los promedios ponderados (por tamao del PIB) hacia comienzos de los noventa (aos 1990-1992) eran del 23,6% en Amrica Latina y del 41,4% en la OCDE. 11. La diferencia entre los promedios simples da un aumento de 4,9 puntos porcentuales del PIB. Ntese que Brasil no est incluido en ninguno de los dos tipos de promedios debido a que en la base de datos CEPALSTAT no se cuenta con informacin disponible para este pas en el perodo 1990-1992.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Adems, la propia estructura del gasto pblico ha cambiado en la regin, con variaciones que otorgaron una mayor importancia relativa a algunos componentes claves para la poltica social. Por ejemplo, el Grfico 2.5 muestra que el componente subsidios y transferencias ha aumentado notablemente su participacin en el gasto pblico corriente de la regin (del 29% al 39%) y adems, ha ampliado tambin su importancia en trminos del PIB, pasando de 5,3% a 8,9% del producto en las ltimas dos dcadas. Como se destac en la introduccin de este captulo, las transferencias y subsidios pueden ser herramientas con un gran poder redistributivo, lo que hara suponer un giro redistributivo de la poltica de gasto pblico en Amrica Latina12.

Grfico 2.5 Participaciones de los sueldos, compras, intereses y subsidios y transferencias en el gasto corriente total en pases seleccionados de Amrica Latinaa/ b/ (1990-1992, 1999-2001 y 2007-2009)
1990-1992
2% 29% 29% del gasto corriente y 5,3% del PIB 37% del gasto corriente y 7,5% del PIB

1999-2001
2%

2007-2009
3% 31% 39% del gasto corriente y 8,6% del PIB

33%

22%

18% 14%

14% 9% Subsidios y transferencias

19%

Sueldos

Compras

Intereses

Otros gastos corrientes

a/ Promedios ponderados por PIB. b/ Los datos por pas corresponden a los siguientes niveles de agregacin: SPNF en los casos de Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Mxico y Venezuela, RB; Gobierno general en los casos de Chile y Nicaragua; y Gobierno central en los casos de Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay; Brasil fue excluido del clculo de los promedios por no disponer de informacin comparable en el tiempo. Fuente: elaboracin propia con base en CEPALSTAT (2011).

Otra desagregacin relevante en el anlisis distributivo del gasto es la que distingue sus componentes de acuerdo al tipo de servicios que financia, que pueden ser sociales, de soporte a la actividad econmica y financieros o administrativos13. De esta clasificacin interesa particularmente el anlisis del comportamiento del gasto pblico social (GPS). El panel izquierdo del Grfico 2.6 muestra que en Amrica Latina, desde 1995, su participacin promedio ha sido bastante estable dentro del gasto pblico total (rondando el 60%) hasta hace muy poco, cuando alrededor del ao 2005 empez a mostrar una marcada tendencia creciente, para alcanzar niveles superiores al 67% hacia finales de la primera dcada del presente siglo.
12. La definicin de subsidios y transferencias en la clasificacin econmica del gasto (segn el Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas; FMI, 2001) incluye: subsidios a entidades pblicas; donaciones (a gobiernos extranjeros, organismos internacionales y otros niveles de gobierno solo cuando el nivel de gobierno analizado no es el consolidado, es decir, cuando no se trata del gobierno general o SPNF); y prestaciones sociales. Siempre que se utilicen datos de las finanzas pblicas consolidadas (evitando duplicaciones en los pases con ms de un nivel de gobierno en sus estadsticas pblicas), y que la magnitud de los subsidios a entidades pblicas no sean muy importantes, este componente estara directamente vinculado con la parte del gasto que ejerce la funcin redistributiva. 13. Esta clasificacin del gasto pblico se conoce como funcional.

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Por otro lado, el panel derecho del Grfico 2.6 muestra que entre comienzos de los noventa y finales de la primera dcada del siglo actual, el GPS aument un 53% su participacin en el PIB, pasando de alrededor del 12% del PIB a ms del 18% del producto de las economas de la regin. A su vez, este gasto pblico puede clasificarse segn las provisiones especficas que financia: educacin, seguridad social, vivienda y otros servicios, y salud14. El rubro que ms creci fue el de seguridad y asistencia social, ya que increment un 67% su participacin en el PIB de la regin. El rubro que menos creci fue salud con un aumento de apenas el 35%.

Grfico 2.6 Crecimiento del gasto pblico social en Amrica Latinaa/ (varios aos)
Evolucin del gasto pblico social como proporcin del gasto pblico total (1995-2008)
70 -

Gasto pblico social como porcentaje del PIB y sus componentes (1990-1992 vs. 2007-2009)
20 18 53% 44% 8,3 1,3 4,9 35% 2,9 3,2 1990-1992 Educacin Seguridad y asistencia social 53% 4,8 3,9 67% 1,8

Porcentaje del gasto pblico total

65 Porcentaje del PIB

16 14 12 10 8642-

60 -

55 -

50 2003 2000 2004 2006 2001 2002 2005 2007 2008 1996 1999 1995 1997 1998

02007-2009 Salud Vivienda y otros

a/ Promedios ponderados por PIB. Fuente: elaboracin propia con base en CEPALSTAT (2011).

Cabe tambin destacar que el crecimiento del GPS no fue uniforme entre los pases, sino que parece haber existido cierta convergencia en esta dimensin, debido a que los pases que hacia comienzos de los noventa dedicaban un menor porcentaje del PIB a gastos sociales son los que aumentaron ms esta fraccin (ver Grfico 2.7, p. 60).

14. Segn la fuente de estos datos (CEPALSTAT), el rubro educacin incluye el gasto pblico en educacin, cultura, y servicios recreativos y deportivos y, en algunos pases, incluye programas de nutricin (comedores escolares); salud incluye el gasto pblico en salud y nutricin y, en algunos pases, tambin saneamiento; la categora seguridad social est compuesta del gasto pblico en seguridad y proteccin social, trabajo y asistencia social y capacitacin, segn sea la disponibilidad de informacin de los pases; vivienda y otros incluye el gasto pblico en vivienda, agua y alcantarillado y otros rubros no clasificados en las funciones restantes (en algunos pases incluye la asistencia social). Cabe resaltar que muchas veces los pases utilizan criterios de clasificacin muy distintos para gastos de similar naturaleza, por lo que las comparaciones de cambios de las participaciones de cada rubro deben ser tomadas con cautela.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 2.7 Relacin entre el cambio en la participacin del GPS en el PIB y el nivel inicial (anlisis simple de beta-convergencia) para pases seleccionados de Amrica Latinaa/ (1990-2006)
250 Cambio porcentual de la participacin del GPS en el PIB (1990-2006) PAR 200 150 100 50 0ECU -50 0 5 10 15 GPS como porcentaje del PIB (1990) a/ El perodo elegido para el anlisis de convergencia obedece a la disponibilidad de datos comparables. As, entre el ao inicial y el final del perodo (1990-2006) se abarca la ventana de tiempo ms amplia en la que se tiene informacin para la mayor cantidad de pases de la regin. Fuente: elaboracin propia con base en CEPALSTAT (2011). 20 25 30 GUA RDO PER y = -67,9ln(x) + 112,5 R2 = 0,56

COL MEX NIC

VEN URU CHI CRI BRA ARG CUB

HON PAN TYT

Crecimiento de la recaudacin y cambios en la estructura tributaria: implicancias sobre la equidad


El aumento del tamao del gasto pblico tiene su correlato en el aumento de las fuentes financiadoras, por lo que Amrica Latina tambin atraves por varios cambios en materia de ingresos pblicos durante las ltimas dos dcadas. En la regin se observ un crecimiento de la presin tributaria (ver Grfico 2.8, panel izquierdo), aunque, al igual que en el caso del gasto, las tasas de crecimiento no fueron uniformes entre pases15. Por otro lado, en trminos de la composicin de estos ingresos (ver Grfico 2.8, panel derecho), en las ltimas dos dcadas se ha incrementado la importancia de la imposicin general sobre bienes y servicios (impuestos indirectos) y ha cado la participacin de los impuestos sobre el comercio y las transacciones internacionales, al mismo tiempo que ha aumentado un poco la participacin de la imposicin sobre las rentas y el patrimonio (impuestos directos). Si bien el captulo 4 trata con mucho ms detalle estos cambios en la estructura de ingresos pblicos de la regin, cabe aqu destacar que estos no han avanzado claramente hacia la progresividad, ya que el mayor crecimiento relativo fue observado en los impuestos indirectos, que tradicionalmente se consideran como ms regresivos. El Grfico 2.9 (ver p. 62) muestra las curvas de concentracin de pagos16 de los impuestos directos e indirectos para un subgrupo de pases de la regin, las cuales fueron elaboradas a partir del estudio de Lustig
15. Para ms detalle sobre este punto, ver captulo 4. 16. El Recuadro 2.2 define a las llamadas curvas de concentracin en relacin con el anlisis de incidencia del gasto pblico y los impuestos sobre la desigualdad.

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Grfico 2.8 Evolucin de la recaudacin tributaria de los Gobiernos centrales en Amrica Latinaa/ (1990-1992, 1999-2001 y 2007-2009)
Tamao de la recaudacin tributaria como porcentaje del PIB
20 18 16 14 Porcentaje del PIB 12 10 864201990-1992 1999-2001 2007-2009 11,0 14,8 17,1 Tributos (porcentaje del total) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 01990-1992 Generales sobre bienes y servicios Contribuciones de la seguridad social Comercio internacional a/ Promedios ponderados por PIB. Fuente: elaboracin propia con base en CEPALSTAT (2011). 1999-2001 2007-2009

Composicin de los tributos

Rentas y ganancias de capital Especficos sobre bienes y servicios Propiedad

(2012) preparado especialmente para la presente publicacin. Efectivamente, en l puede apreciarse que los impuestos directos estn mucho ms concentrados entre los deciles ms ricos que lo que lo estn los impuestos indirectos, es decir, los indirectos son ms regresivos. Parte de la regresividad de los impuestos que son efectivamente recaudados tiene que ver con la regresividad en el diseo de la estructura tributaria, es decir, con el esquema legal de tasas impositivas aplicadas sobre cada base imponible17. Amrica Latina tiene unas tasas impositivas sobre la renta personal que son 16 puntos porcentuales ms bajas que las vigentes en los pases de la OCDE (ver Grfico 2.10, p. 63). Sin embargo, no se observa mucha diferencia entre las tasas fijadas para los impuestos indirectos (ms regresivos) en las dos regiones comparadas. Esto puede tener relacin con el uso de la evasin como amenaza para consensuar una presin impositiva baja18. Si a los contribuyentes de los impuestos sobre la renta personal les resulta fcil escabullirse de la autoridad fiscal, entonces podrn usar esta estrategia de escape como amenaza en las negociaciones (materializadas en el proceso poltico-electoral o a travs de mecanismos de bsqueda de rentas)

17. El diseo de las tasas impositivas refleja la presin tributaria legal de un pas, que difiere de la presin efectiva (mostrada en el panel izquierdo del Grfico 2.9) debido a que no contempla el efecto de exenciones o mnimos no imponibles ni el efecto de la evasin/elusin. 18. El Grfico 2.11 tambin seala que las alcuotas sobre las rentas de empresas son casi iguales en Amrica Latina y en la OCDE, lo cual tambin podra explicarse porque es ms fcil evadir impuestos sobre los ingresos de personas naturales que sobre los de personas jurdicas. Esto puede deberse igualmente a que, en general, el tratamiento impositivo a las empresas es ms ecunime entre las economas abiertas como resultado de una suerte de competencia fiscal por atraer inversiones.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 2.9 Concentracin del pago de impuestos para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)a/
Curva de concentracin de pagos de impuestos indirectos
100 Impuestos pagados acumulados (porcentaje) Impuestos pagados acumulados (porcentaje) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 00 20 40 60 80 100 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 00 20 40 60 80 100

Curva de concentracin de pagos de impuestos directos

Poblacin acumulada, ordenada por el nivel de ingreso (porcentaje) Argentina Bolivia Brasil

Poblacin acumulada, ordenada por el nivel de ingreso (porcentaje) Mxico Per Lnea de equidistribucin

a/ Argentina, 2009; Bolivia, 2007; Brasil, 2009; Mxico, 2008; Per, 2009. Fuente: elaboracin propia con base en Lustig (2012).

para lograr niveles de alcuotas relativamente bajos19. Por otro lado, la evasin no solo afecta el diseo de la estructura de alcuotas legales y as, indirectamente, la recaudacin efectiva-, sino que las propias prcticas de evasin y elusin, junto con el reducido esfuerzo recaudador observado en varios pases de la regin, disminuyen directamente la recaudacin lograda y sesgan su concentracin hacia impuestos indirectos20. En resumen, Amrica Latina ha experimentado recientemente un crecimiento en su recaudacin tributaria, aunque los cambios en la composicin de los recaudos no han sido marcados, perpetuando de esta manera la estructura tributaria regresiva caracterstica de la regin. Sin embargo, el aumento en los recaudos puede haberse convertido en el combustible de la expansin de la provisin de ciertos bienes y servicios pblicos. Este tema se analizar en la prxima seccin.

19. En el caso de la eleccin de las alcuotas por medio de procesos electorales, los grupos ms ricos (potencialmente ms perjudicados por un aumento en las tasas de impuestos a la renta personal) suelen tener ms poder que los pobres para determinar los resultados finales ya que el poder poltico efectivo aumenta con el nivel de ingresos (Bnabou, 2000; Karabarbounis, 2011). En el caso de la bsqueda de rentas (fuera del proceso poltico electoral y ms usual en ciertos entornos institucionales), los intereses de los grupos ms ricos pueden asimismo prevalecer en el diseo impositivo (Rodrguez, 2004). 20. Estas y otras relaciones entre la evasin/elusin y la estructura impositiva resultante son analizadas con mucho ms detalle en el captulo 4 de la presente publicacin.

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Grfico 2.10 Tasas impositivas vigentes para impuestos directos e indirectos en la OCDE y en Amrica Latina (2010)a/
50 43,1 40 Porcentaje 30 20 10 0Impuesto a la renta personal (alcuota mxima)

26,8

26,9

26,0 17,2 15,7

Impuesto a la renta de las empresas OCDE Amrica Latina

Impuestos indirectos (IVA y ventas brutas)

a/ Promedios simples de todos los pases que integran cada regin. Fuente: elaboracin propia con base en KPMG (2011).

COBERTuRA Y CALIDAD DE LOS COmPONENTES DEL GASTO PBLICO: ImPLICANCIAS PARA uNA REDISTRIBuCIN SOSTENIBLE21
El gasto pblico que puede tener impacto redistributivo se clasifica en tres subgrupos: gasto en transferencias monetarias, gasto en provisin de bienes y servicios pblicos que afectan la generacin de oportunidades y, por lo tanto, la distribucin del ingreso en las generaciones presentes y futuras (p.e., educacin, salud e infraestructura), y gasto en subsidios especficos. El resto de esta seccin se divide en tres partes, y cada una de ellas estudia estos tres tipos de gastos en cuanto a su cobertura y calidad. Si bien el anlisis se acompaa adems de consideraciones sobre el impacto distributivo de cada componente, la cuantificacin de la redistribucin atribuible a estos gastos -como tambin la atribuible a los impuestos- es una tarea compleja que muchas veces solo es posible si se dejan de lado aspectos cruciales como la calidad o los efectos intertemporales de cada intervencin. El Recuadro 2.2 detalla las limitaciones del anlisis de incidencia distributiva e introduce algunas definiciones tiles para la exposicin de los resultados de esta seccin, adems de otras consideraciones que sern retomadas en la evaluacin del impacto conjunto del gasto pblico y los impuestos sobre las medidas de desigualdad (quinta seccin de este captulo). Entre las transferencias monetarias ms importantes se encuentran las que engloba el sistema de seguridad social, principalmente en forma de pensiones contributivas. Recientemente, las transferencias monetarias se han expandido mucho por fuera de los sistemas de seguridad social contributivos en Amrica Latina y, en algunos casos, fueron encuadradas dentro de estrategias de asistencia social ms que de seguridad social propiamente dicha (Lindert et al., 2006). Entre estas transferencias de ingreso destacan particularmente las pensiones no contributivas y las transferencias de ingresos condicionadas, de cuya introduccin fue pionera
21. Parte del anlisis en la presente y en la prxima seccin se basa en el documento preparado por Nora Lustig para esta publicacin (Lustig, 2012), el cual es un producto de la iniciativa Compromiso con la equidad (Commitment to Equity, CEQ).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

nuestra regin y cuya cobertura se ha expandido notablemente en los ltimos 15 aos. La primera parte de esta seccin analiza por separado las pensiones contributivas, las no contributivas y las transferencias de ingresos para la niez bajo esquemas de transferencias condicionadas. Por otro lado, la provisin de bienes y servicios pblicos con impacto social, tales como la educacin, la salud y la infraestructura, puede tambin ser considerada como parte de un sistema de transferencias, aunque en especie. A diferencia de las transferencias monetarias, estas provisiones logran ms bien mejorar la equidad por la va indirecta de la generacin de oportunidades para aumentar el ingreso de los hogares ms desventajados. Por esta razn, no basta con analizar la cobertura de las provisiones: la dimensin de la calidad es tambin crucial para evaluar la efectividad redistributiva que puede alcanzarse por este canal. Parte de esta seccin se dedica justamente a estudiar las caractersticas de la cobertura y la calidad de la educacin, la salud y la infraestructura en la regin22. La ltima forma de gasto pblico con impacto sobre la equidad que se analiza aqu es quiz la menos ortodoxa. Se trata de los subsidios a familias y empresas sobre el consumo y la produccin de ciertos bienes y servicios especficos como alimentos, energa, combustibles y transporte.

Recuadro 2.2 La medicin del impacto del gasto y de los impuestos sobre la distribucin de la renta
El accionar del Estado altera la distribucin primaria del ingreso. Sin embargo, ese reparto originario de la renta nunca es observable, ya que todo ingreso percibido posee una mayor o menor contaminacin generada por la intervencin estatal. Es decir, construir la distribucin del ingreso que hubiera prevalecido si no existiera el Estado (la distribucin contra factual) resulta imposible en la prctica, no solo porque es complicado atribuir qu parte de los ingresos se debe a componentes de impuestos y gastos pblicos, sino tambin porque la misma naturaleza de la intervencin pblica puede afectar los incentivos de las personas para generar los ingresos deseados al alterar las decisiones de oferta laboral individual o de la familia, los patrones de consumo-ahorro y algunas inversiones (p.e., en capital humano) que son importantes para determinar los retornos al trabajo y, por lo tanto, los ingresos. Por ejemplo, un seguro de desempleo demasiado generoso no solo va a redistribuir de los empleados a los desempleados, sino que puede hacer que los empleados vean como ms atractiva la opcin de quedarse desempleados, lo cual incidir en su decisin de oferta laboral. Sin embargo, muchas veces es al menos necesario conocer medidas parciales y estticas del impacto de los impuestos y los gastos, las cuales resultan del comnmente denominado anlisis clsico de incidencia. Cabe mencionar que estas medidas se abstraen de las siguientes cuestiones: - Efectos intertemporales: solo se analiza la incidencia fiscal en un ao dado, lo cual puede sobreestimar o subestimar los niveles de desigualdad existentes. Por ejemplo, la ausencia de consideraciones temporales lleva a sobreestimar las caractersticas regresivas de la imposicin indirecta (ver Fullerton y Rogers, 1993). - Equilibrio general: no se consideran las posibles alteraciones en los precios relativos que implican efectos de retroalimentacin con mercados relacionados.
22. El anlisis de la calidad de la infraestructura se realiza en el captulo 3.

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

- Determinacin de la traslacin de la incidencia: para poder realizar los cmputos de incidencia se suelen hacer supuestos extremos de traslacin de la carga tributaria de los impuestos. Por ejemplo, generalmente se supone que los impuestos indirectos inciden totalmente sobre los consumidores y que los impuestos sobre la renta personal recaen completamente sobre los generadores de estas rentas. - Incidencia ms all del margen: en los anlisis clsicos de incidencia solo se analiza el efecto promedio de un impuesto o un gasto, ignorando posibles diferencias sistemticas entre la incidencia marginal y la incidencia promedio. Esto podra subestimar el impacto redistribuidor marginal de ciertas transferencias (Ocampo y Malagn, 2011). Por ejemplo, al expandir la cobertura de una transferencia en especie, los nuevos beneficiarios pueden estar ganando mucho ms que el promedio de las personas que ya antes estaban disfrutando de la provisin del bien o servicio en cuestin. - Otros impuestos: generalmente solo se tiene en cuenta la incidencia de los tributos ms tradicionales, dejando de lado otros ingresos pblicos importantes, como los impuestos sobre el comercio exterior o sobre el patrimonio, entre otros. - Limitaciones en los datos: las encuestas de gasto son un insumo fundamental para el cmputo de la incidencia de impuestos indirectos y de transferencias, pero muchas veces no se cuenta con este tipo de informacin o la que existe no est lo suficientemente actualizada. Esto impone la necesidad de mezclar fuentes y perodos de tiempo, lo cual puede limitar la validez del anlisis. A pesar de estas limitaciones, el anlisis clsico de incidencia provee informacin relevante sobre el impacto del gasto y los impuestos sobre medidas que caracterizan la distribucin del ingreso, como el ndice de Gini. As, pueden construirse medidas parciales del impacto fiscal sobre los ingresos, dependiendo de qu tipo de ingreso se est midiendo. A continuacin se definen estas medidas.
Definiciones de ingreso tiles para el anlisis de incidencia

Las siguientes definiciones sirven al anlisis de incidencia ya que van acumulando parcialmente las distintas formas de intervencin pblica [para ms detalles, ver Lustig (2012)]: - Ingreso de mercado: resultante de las retribuciones de mercado a la posesin y uso de factores productivos (trabajo, capital, entre otros). En el anlisis de incidencia reportado en esta publicacin se incluy dentro del ingreso de mercado a los beneficios de pensiones contributivas. Para ms detalles respecto a esta definicin ampliada de ingreso de mercado, ver la discusin en Lustig (2012). - Ingreso neto de mercado: ingreso de mercado, detrayendo los impuestos directos y contribuciones a la seguridad social. - Ingreso disponible: ingreso neto de mercado ms las transferencias monetarias directas.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

- Ingreso post fiscal: ingreso disponible ms los subsidios indirectos y menos los impuestos indirectos. - Ingreso final: ingreso post fiscal ms el valor de las transferencias en especie. Por ejemplo, si la diferencia entre el ndice de Gini del ingreso de mercado y el del ingreso neto de mercado es positiva (el primer Gini mayor que el segundo), entonces el impacto de los impuestos directos y las contribuciones sobre la distribucin del ingreso es progresivo (reducen la desigualdad). Cabe aclarar que el cmputo del valor de las transferencias en especie (necesario para calcular el ingreso final) es en s una tarea muy compleja. Idealmente se requerira conocer el valor privado del conjunto de bienes o servicios pblicos analizado (p.e., educacin y salud), lo cual requiere contemplar al menos aspectos de calidad en las provisiones. Sin embargo, en la prctica del anlisis de incidencia tradicional, el cmputo del valor de las provisiones en especie se realiza asignando el costo de produccin entre los usuarios/beneficiarios. En las comparaciones entre pases, la existencia de diferencias en calidad del gasto puede inducir a sobreestimaciones o subestimaciones del impacto distributivo del gasto.
Progresividad absoluta, relativa y regresividad de la poltica fiscal

Una forma de evaluar la progresividad o regresividad de los recaudos y los gastos por separado consiste en calcular los denominados ndices de concentracin de pagos (para el caso de impuestos) o ndices de concentracin de beneficios (para el caso de las transferencias, ya sean monetarias o en especie). Estos ndices son tambin denominados cuasi Ginis, pues para su clculo se utiliza el mismo procedimiento que para computar la concentracin de los ingresos por medio del ndice de Gini. El ndice de concentracin de los beneficios mide la concentracin de una transferencia (monetaria o en especie) entre la poblacin ordenada por nivel de ingreso. Su rango de variacin es [-1,1], indicando el valor -1 una situacin en la que el beneficio recae totalmente sobre el grupo de poblacin ms pobre y el valor 1, lo contrario (concentracin total en el grupo ms rico). De acuerdo a Lustig (2012), si el ndice de concentracin es negativo, se dice que el beneficio es absolutamente progresivo, en cambio si es positivo pero menor que el ndice de Gini, se dice que la transferencia en cuestin es solo relativamente progresiva. Si el ndice de concentracin de un beneficio es positivo y mayor que el ndice de Gini, se dice que este beneficio es regresivo, ya que est an ms concentrado entre los ricos de lo que lo est la renta. En cambio, el ndice de concentracin de pagos (para impuestos) suele variar entre [0,1], ya que difcilmente el 10% ms pobre de la poblacin aporte ms del 10% a la recaudacin (en caso contrario, este ndice podra tomar valores negativos). Para el cuasi Gini de impuestos, un valor positivo pero menor que el Gini indica regresividad (del total recaudado, los ms pobres aportan un porcentaje ms alto que la porcin de ingreso que acumulan), mientras que un valor positivo y mayor que el Gini indica progresividad del tributo. Adems, anlogamente a la curva de Lorenz (que ilustra la concentracin del ingreso), existen las curvas de concentracin que muestran grficamente la concentracin de pagos y beneficios, tal como se muestra en la Figura 1.

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Figura 1 Curvas de concentracin, progresividad (relativa y absoluta) y regresividad


Lnea de equidistribucin (45) 100% Porcentaje acumulado de los beneficios o pagos Transferencias: progresividad absoluta Transferencias: progresividad relativa Impuestos: regresividad

Curva de Lorenz (concentracin del ingreso)

Transferencias: regresividad Impuestos: progresividad 0% Porcentaje acumulado de poblacin (ordenada por nivel de ingreso) 100%

Fuente: Lustig (2012). Fuente: elaboracin propia con base en Lustig (2012), Martnez Vzquez (2008), Albi Ibez et al. (2004), Fullerton et al. (1993) y Ocampo y Malagn (2011).

Transferencias de ingreso: sistemas contributivos y no contributivos


Seguridad social contributiva: pensiones, informalidad laboral y equidad distributiva En Amrica Latina las provisiones incluidas en los paquetes de seguridad social son variadas. Usualmente, estos sistemas incluyen seguros contra los denominados riesgos sociales (desempleo, invalidez, longevidad), y en algunos pases tambin cobertura de riesgos de salud y hasta financiacin de inversiones en vivienda. De todos modos, la principal cobertura es la de los riesgos de longevidad bajo la forma de pensiones, que no son ms que ahorros forzosos impuestos por el Estado para cubrir las contingencias de vivir ms aos de lo esperado, es decir, para evitar situaciones de pobreza en la vejez. Hay varias razones que justifican la existencia de pensiones pblicas. Por un lado, un sistema pblico de pensiones trae mejoras de eficiencia al permitir transacciones intergeneracionales que sin l no seran posibles. Adems, las pensiones pblicas ayudan a la correccin de fallas del mercado privado de seguros, relacionadas con el subaseguramiento que resulta de los problemas de informacin asimtrica que aquejan a estos mercados. De igual modo, la posible miopa de algunos individuos al decidir sobre sus patrones de ahorro y consumo a lo largo de sus vidas podra ser corregida con la intervencin del Estado en la provisin de sistemas de ahorro obligatorios para el retiro. De esta forma, los objetivos de la imposicin de la seguridad social por parte del Estado consisten en proveer un reparto de riesgos, un nivel de aseguramiento contra riesgos sociales y una suavizacin del consumo ms eficientes que los que pueden alcanzarse en los mercados privados de ahorro y seguros.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Ahora bien, por otro lado, existen razones de equidad y redistribucin que justifican la instauracin de sistemas de pensiones, y que son especialmente importantes en el anlisis de este captulo. Los sistemas de pensiones pueden usarse para redistribuir recursos entre individuos de distintas generaciones (redistribucin intergeneracional) o entre individuos de una misma generacin (intrageneracional)23. En la regin, hay mucha heterogeneidad en lo que respecta a las formas de financiacin de esta proteccin social y, por lo tanto, tambin en sus implicancias distributivas. En algunos pases hay un mayor peso de financiacin netamente contributiva (los beneficios se financian en su mayora con las contribuciones de los trabajadores formales), mientras que en otros, la parte financiada con la recaudacin general es ms grande. Adems, los sistemas jubilatorios de reparto se basan en un fuerte compromiso intergeneracional, debido a que los aportes de los trabajadores (formales) actuales financian el retiro de la generacin de pensionistas actual, mientras que los futuros trabajadores sern los que financiarn las pensiones de los trabajadores actuales cuando estos se retiren. En los sistemas de reparto suele ser ms importante la desconexin parcial entre los aportes hechos y los beneficios recibidos, y el extremo de esta desconexin se observa, por ejemplo, en las pensiones no contributivas. Sin embargo, muchos sistemas de pensiones conllevan algn grado de desvinculacin de aportes y beneficios en la medida en que no solo contienen pilares de ahorro individual (obligatorio o con complementos voluntarios), sino que tambin incluyen pilares solidarios que se dedican a financiar beneficios no contributivos para aquellos individuos que, por alguna razn, no pudieron ahorrar lo suficiente para enfrentar las contingencias del desempleo o la vejez. Muchas veces, las prestaciones no contributivas no son financiadas directamente con las contribuciones a la seguridad social, sino que se usan fuentes de recaudacin general (como los impuestos sobre el consumo o sobre el ingreso). Adems, cuando los sistemas de pensiones contributivos son deficitarios, los beneficios de los trabajadores que fueron formales a lo largo de su vida laboral (ms presentes en los grupos de estratos ms altos, como se muestra a continuacin) son tambin financiados con rentas generales. Entre estos ingresos pblicos se cuenta la imposicin indirecta, la cual recae relativamente ms sobre los trabajadores informales (ms pobres que los formales), y que al no recibir beneficios del sistema contributivo de pensiones, estara indicando la presencia de un componente de regresividad en los sistemas de pensiones contributivas deficitarios. La historia de la seguridad social en Amrica Latina da cuenta de un desarrollo dispar entre los pases y al interior de estos. A comienzos del siglo XX, en los pases pioneros en la introduccin de esquemas de proteccin (Argentina, Brasil, Chile y Cuba), los trabajadores de ciertas industrias comenzaron a contribuir

23. La redistribucin intergeneracional se da porque muchas veces, y especialmente en los sistemas de reparto, los beneficios recibidos estn en cierta medida desvinculados de las contribuciones hechas. Esto es as porque cada trabajador que aporte al sistema recibir cuando est retirado una pensin que no tendr relacin perfecta con sus aportes, sino que se vincular a la masa total de contribuciones de los aportantes activos (dependiendo esta de la cuanta aportada individualmente y del nmero de contribuyentes), y tambin a la cantidad de pensionistas vivos. La redistribucin intrageneracional es el reflejo de los diferenciales en la duracin del retiro de algunos individuos, ya que los que vivan ms aos recibirn una transferencia implcita de aquellos que vivan menos aos. De este modo, en los sistemas de reparto es relativamente ms importante la redistribucin intergeneracional en comparacin con los sistemas de capitalizacin, mientras que la redistribucin intrageneracional est presente en los dos modos de financiamiento de los sistemas de jubilaciones.

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a fondos de seguridad social (en las llamadas cajas de jubilaciones) con el principal objetivo de compartir riesgos y crear mecanismos de ahorro para obtener ingresos una vez que se hubiesen retirado. Sin embargo, para ese entonces no haba dentro de sus contribuciones un espacio importante para la redistribucin o la contribucin solidaria, la cual s empez a tomar fuerza cuando, hacia mediados del siglo XX, los Estados llevaron bajo sus rbitas las provisiones de seguridad social. A pesar de la tradicin bismarckiana sobre la que fueron pensados muchos Estados de bienestar de nuestra regin, su caracterstica principal ser sistemas contributivos se vio enfrentada casi desde el inicio a la alta informalidad en nuestros mercados laborales, la cual sigue siendo una gran limitante hoy en da. El Cuadro 2.1 (ver p. 70) muestra la tasa de informalidad (definicin legalista) en tres momentos del tiempo para un conjunto de pases de Amrica Latina24. El promedio para la regin supera hoy el 46,8%. La buena noticia es que esta tasa se ha reducido un poco en la ltima dcada, luego de que el notable aumento sufrido en la dcada de los noventa dejase a la tasa de informalidad promedio en un nivel del 51,3% alrededor del ao 200025. Tambin hay cierto grado de heterogeneidad en la incidencia de la informalidad en la regin. Mientras algunos pases, como Uruguay, tienen tasas relativamente bajas de informalidad (19,5% es el dato ms reciente), otros, como Paraguay, Bolivia, Nicaragua y Guatemala cuentan con alrededor de dos tercios de sus trabajadores desempendose como informales. Por otro lado, existen en la regin amplias diferencias en la tasa de informalidad de los trabajadores pertenecientes a distintos grupos de ingreso. Una buena proxy del nivel de ingresos de los trabajadores es su nivel educativo, y segn lo que muestra el Cuadro 2.2 (ver p. 74), la informalidad entre trabajadores menos calificados es actualmente ms de cuatro veces ms alta que entre los ms calificados26. Este nmero crece a ms de seis veces si se utiliza la definicin productiva de informalidad. Adems, no solo las brechas son altas, sino que los cambios ms recientes en este ratio no parecen haber beneficiado mucho a los individuos menos calificados27. El Cuadro 2.2 tambin muestra que existen importantes disparidades de acuerdo a la zona de residencia (brecha urbano-rural). La alta incidencia de la informalidad entre los trabajadores en Amrica Latina deriv en la necesidad de replantear el diseo de la seguridad social contributiva en aras de lograr tanto una cobertura ms inclusiva como la sostenibilidad de los beneficios a futuro. El Recuadro 2.3 seala los rasgos principales de los procesos de reforma previsional por los que pasaron la mayora de los pases de la regin y hace hincapi en las cuestiones de cobertura, calidad y equidad que aquejaban y lo siguen haciendo en la mayora de los casos al sistema de pensiones contributivas en Amrica Latina.

24. Se utilizarn dos definiciones alternativas de informalidad. La primera es la legalista que considera la fraccin de la mano de obra empleada sin derechos a seguridad social (SEDLAC, 2011). Segn la definicin productiva de informalidad, un trabajador es considerado informal si trabaja en una microempresa (menos de cinco trabajadores), es un autoempleado no profesional o un trabajador con ingresos nulos (SEDLAC, 2011). Ambas definiciones implican magnitudes que suelen estar fuertemente correlacionadas en los datos. 25. Esta tasa resulta del promedio ponderado por poblacin; el promedio simple es del 45,4% (ver Cuadro 2.1). 26. Al mirar la incidencia de la seguridad social contributiva por quintiles de ingreso se observa una notable baja cobertura en los estratos ms pobres. Adems, durante los ltimos aos casi no se han detectado mejoras en esta dimensin (ver Rofman et al., 2009). 27. De hecho, calculando el ratio con la definicin legalista, la situacin relativa de los poco educados empeora entre el ao 2000 y el dato ms reciente, aunque s mejora un poco de acuerdo con la definicin productiva.

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Cuadro 2.1 Informalidad laboral promedio (definicin legalista) para pases seleccionados de Amrica Latina (circa 1990, 2000 y ao ms reciente)a/
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Nicaragua Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela, RB Promedio simple Promedio ponderado (por poblacin) Circa 1990 31,2 n.d. 37,8 21,4 n.d. 31,1 n.d. 60,2 n.d. n.d. 62,3 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 40,7 36,7 Circa 2000 38,5 66,3 35,9 23,7 n.d. 34,1 51,4 47,0 65,6 54,8 68,0 72,6 77,1 n.d. n.d. 31,9 51,3 45,4 Ao ms reciente 35,3 68,2 28,9 22,0 48,0 27,5 60,3 48,6 64,9 60,5 66,6 68,3 54,6 28,5 19,5 n.d. 46,8 43,2

a/ Circa 1990: ao ms cercano a 1990 con informacin disponible entre 1990-1992. Circa 2000: ao ms cercano a 2000 con informacin disponible entre 19992001. Ao ms reciente: ltimo ao con informacin disponible en la base SEDLAC (Argentina, 2010; Bolivia, 2007; Brasil; 2009; Chile, 2009; Colombia, 2007; Costa Rica, 2009; Repblica Dominicana, 2009; Ecuador, 2009; El Salvador, 2007; Guatemala, 2004; Mxico, 2008; Nicaragua, 2005; Paraguay, 2009; Per, 2009; Uruguay, 2009; Venezuela, RB, 2006). n.d.: no disponible. Fuente: elaboracin propia con base en SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial, 2011).

Recuadro 2.3 Reformas de los sistemas de previsin social guiadas por problemas de sostenibilidad y de cobertura
La necesidad de asegurar la sostenibilidad financiera de los sistemas de pensiones, conjuntamente con la de ampliar la cobertura para evitar la desproteccin de ingresos en la tercera edad, llevaron a muchos pases de la regin a implementar una batera de reformas en las ltimas dcadas. Estas se encuentran detalladas en el Cuadro 1 y se clasifican en estructurales (reformas en el nmero y tipo de pilares) y paramtricas (modificaciones en los elementos que caracterizan a los sistemas de reparto, tales como aos de aporte y tasas de sustitucin). Las reformas paramtricas fueron introducidas en todos los pases listados en el Cuadro 1, los cuales, si bien han preferido preservar estructuras de reparto, s han modificado algunos parmetros fundamentales de manera de estrechar la relacin entre los aportes

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y las contribuciones y as generar los incentivos deseados que aseguren la sostenibilidad a travs de un compromiso creble de transferencias intergeneracionales. Las reformas estructurales observadas en la regin han sido de distintos tipos. En algunos casos, se intent sustituir completamente el sistema de reparto por el de cuentas individuales de ahorro y capitalizacin. En otros casos, se crearon sistemas de capitalizacin paralelos, imponiendo al ahorro privado como alternativa al sistema de reparto pblico. Un tercer grupo de reformas incluy modelos mixtos donde la capitalizacin individual es complementaria al reparto (reformas mixtas). La implementacin ms pura del modelo de capitalizacin individual se observ en el caso de Chile en 1981. En aos posteriores otros pases de la regin tambin eligieron sustituir sus sistemas pblicos de reparto por esquemas de ahorro en cuentas individuales de capitalizacin, aunque con importantes variantes. Bolivia y Mxico lo hicieron en 1997, El Salvador en 1998 y en Repblica Dominicana la implementacin efectiva se llev a cabo en 2003. En las reformas paralelas se mantiene el componente de reparto y se crea al mismo tiempo un nuevo sistema privado que compite por la captacin de contribuyentes con el pblico. Algunos ejemplos de estas reformas son el caso de Per (1993) o Colombia (1994). En estos esquemas, los trabajadores pueden migrar de un sistema a otro bajo ciertas condiciones.

Cuadro 1 Reformas previsionalesa/ para pases seleccionados de Amrica Latina


Pas Argentina Bolivia Brasil Caribe ingls Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico 1997 (sustitutiva) 1981 (sustitutiva) 1994 (paralela) 2001 (mixta) 2001 (mixta) 1998 (sustitutiva) Reformas estructurales 1994 (mixta)b/ 1997 (sustitutiva) Reformas paramtricas S S S S S S S S S S S S S Prestacin mnima S S S No S S S No S No No No S Contribuciones sociales subsidiadas No No No No No S No No No No No No S

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Pas Nicaragua Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela, RB

Reformas estructurales

Reformas paramtricas S S

Prestacin mnima S No S S S No

Contribuciones sociales subsidiadas No No No No No No

1993 (paralela) 2001/2003 (sustitutiva) 1996 (mixta)

S S S S

a/ Reformas sustitutivas: capitalizacin individual para todos. Reformas paralelas: opcin entre sistema pblico y de capitalizacin individual. Reformas mixtas: sistema pblico bsico y de capitalizacin individual complementario. b/ La Ley N 26.425/08, en vigencia desde 2009, elimin el sistema de capitalizacin. Fuente: CEPAL (2011).

En los esquemas mixtos el sistema pblico sigue existiendo para brindar beneficios bsicos, mientras que en el sistema privado se ofrecen beneficios complementarios. Las reformas mixtas fueron implementadas en los casos de Uruguay (1996), Ecuador (2001) y Costa Rica (2001) y tambin Argentina, donde en 1994 se cre un sistema de capitalizacin que combinaba los sistemas mixto y paralelo, pero sobre el cual se retrocedi en 2008 con la sancin de la Ley N 26.425/08, que hizo volver a partir de 2009 al sistema de reparto al transferir los fondos capitalizados a la esfera pblica y al asumir el Estado la responsabilidad sobre todas las personas afiliadas al sistema de capitalizacin privado. Luego de estas reformas la cobertura universal ha seguido siendo un objetivo muy esquivo a los sistemas contributivos de la regin. Un caso alarmante de cada en la cobertura media y tambin de aumento en la desigualdad de su distribucin luego de una reforma estructural se muestra en el Grfico 1 para el caso de Argentina. All se observa que el 40% de los trabajadores del quintil ms pobre contaba con cobertura de pensiones hacia 1992, y esta proporcin se redujo a niveles cercanos al 5% despus de 10 aos. Por otro lado, no solo se observan en la regin coberturas medias muy bajas, sino que adems la calidad de esa cobertura es tambin muy pobre. La calidad de la cobertura previsional depende del monto y la frecuencia de los aportes, ya que los cotizantes que contribuyen poco o lo hacen de manera intermitente suelen acumular saldos insuficientes que los acreditan solo para los beneficios mnimos en el mejor de los casos. Generalmente se mide la frecuencia de los aportes a lo largo de la vida laboral por medio del concepto de densidad de cotizacin (ratio entre el nmero de aportes y los meses en que la persona estuvo en edad de trabajar). El Cuadro 2 muestra que la densidad de cotizacin promedio es baja tanto en Chile como en Argentina y Uruguay, y que adems tiene valores muy distintos entre grupos de ingresos en los tres pases, indicando en todos los casos una fuerte desigualdad en la calidad de la cobertura de pensiones en desmedro de los ms pobres.

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Grfico 1 Evolucin de la cobertura media y por quintiles de ingreso del sistema de pensiones en Argentina (1992-2006)
70 60 50 Porcentaje 40 30 20 10 01992 1993 1994 1995 Quintil 2 1996 1997 Quintil 3 1998 1999 Quintil 4 2000 2001 Quintil 5 2002 2003 2004 2005 2006

Quintil 1

Cobertura media

Fuente: Elaboracin propia con base en Rofman et al. (2009).

Para solucionar los problemas de cobertura media baja y desigual entre grupos, algunos pases optaron adems por incorporar o expandir prestaciones netamente no contributivas, prestaciones mnimas o subsidios a los aportes previsionales de grupos desfavorecidos (como en los casos de Cuota Social en Mxico y del Fondo de Solidaridad Pensional en Colombia). Bolivia, con la introduccin de BonoSol en 1997, cre un importante pilar solidario para compensar los potenciales problemas distributivos unidos a la reforma estructural, y logr ampliar de manera muy notable la cobertura de beneficiarios previsionales, aunque su esquema de financiacin (capitalizacin de empresas pblicas privatizadas) ha experimentado algunos problemas.

Cuadro 2 Distribucin de la densidad de las cotizaciones por quintiles de ingreso en pases seleccionados de Amrica Latina (promedio varios aos)
Quintil 1 2 3 4 5 Promedio Argentina (1994-2001) 44 51 55 59 68 55
Fuente: elaboracin propia con base en Forteza et al. (2009).

Chile (1981-2001) 35 46 52 60 65 51

Uruguay (1996-2004) 44 56 60 64 68 58

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Adems, las reformas estructurales implicaron costos de transicin importantes en varios pases, sin a cambio lograr mejorar la sostenibilidad financiera de los esquemas previsionales. Tampoco las reformas paramtricas han sido lo suficientemente exitosas para lidiar con el problema de la sostenibilidad. Mientras tanto, la transicin demogrfica sigue su ritmo, elevando el ratio de dependencia en los prximos cuarenta aos, de manera que el futuro de la seguridad social puede verse seriamente comprometido. Si los dficits previsionales empiezan a crecer de manera marcada, los sistemas de reparto debern financiarse con rentas generales en lugar de puramente con contribuciones. Dada la mayor incidencia de informalidad entre los estratos ms pobres, los beneficios jubilatorios irn solo a la poblacin que trabaj en condicin de formalidad (los de ingresos ms altos) mientras que parte del financiamiento recaer tambin sobre los contribuyentes de impuestos regulares que no reciben seguridad social contributiva (lo sectores ms pobres) empeorando de esta manera el impacto de las pensiones sobre la desigualdad.
Fuente: elaboracin propia con base en CEPAL (2011), Forteza et al. (2009) y Calvo et al. (2010).

Cuadro 2.2 Informalidad laboral promedio y brechas por nivel de educacin y zona de residencia (urbana/rural) para pases seleccionados de Amrica Latinaa/ (circa 1990, 2000 y ao ms reciente)b/
Medidas Circa 1990 Definicin 'legalista' de informalidad Tasa de informalidad (porcentaje de trabajadores sin derecho a seguridad social) Tasa de informalidad de trabajadores no calificados/tasa de informalidad de trabajadores calificados Tasa de informalidad rural/tasa de informalidad urbana 36,7 4,5 2,3 45,4 3,6 1,9 43,2 4,1 1,8 Circa 2000 Ao ms reciente

Definicin 'productiva' de informalidad Tasa de informalidad (porcentaje de autoempleados no profesionales, empleados en firmas pequeas o sin ingresos) Tasa de informalidad de trabajadores no calificados/tasa de informalidad de trabajadores calificados Tasa de informalidad rural/tasa de informalidad urbana 53,0 8,9 1,8 54,0 7,5 1,7 51,4 6,3 1,7

a/ Promedios ponderados por poblacin que incluyen a: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela, RB. b/ Circa 1990: ao ms cercano a 1990 con informacin disponible entre 1990-1992. Circa 2000: ao ms cercano a 2000 con informacin disponible entre 19992001. Ao ms reciente: ltimo ao con informacin disponible en la base SEDLAC (Argentina, 2010; Bolivia, 2007; Brasil; 2009; Chile, 2009; Colombia, 2007; Costa Rica, 2009; Repblica Dominicana, 2009; Ecuador, 2009; El Salvador, 2007; Guatemala, 2004; Mxico, 2008; Nicaragua, 2005; Paraguay, 2009; Per, 2009; Uruguay, 2009; Venezuela, RB, 2006). Fuente: elaboracin propia con base en SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial, 2011).

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Pensiones no contributivas Para subsanar las fallas de los sistemas de seguridad social de limitada y fragmentada cobertura, recientemente, muchos pases han introducido o ampliado los esquemas de proteccin social de base no contributiva (ver Recuadro 2.3). Incluso Chile, que fue pionero en cuestiones de reforma previsional introduciendo un sistema de capitalizacin puro hacia comienzos de los aos ochenta, introdujo en 2008 una reforma de su sistema de pensiones para ampliar el componente solidario o no contributivo, con el objeto de llegar a las poblaciones no cubiertas. El Cuadro 2.3 (ver p. 76) muestra la lista de programas de pensiones no contributivas en la regin, junto con sus caractersticas de focalizacin y poblacin cubierta. Los montos de los beneficios van desde 22,7 dlares mensuales (Oportunidades Adulto Mayor, en Mxico) hasta ms de 470 dlares al mes (Senior Citizen Pension, en Trinidad y Tobago), promediando beneficios de alrededor de 129 dlares mensuales. Adems, en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador y Mxico la cobertura de las pensiones no contributivas alcanza a importantes porciones de la poblacin. Cerca de ocho millones de personas reciben pensiones no contributivas en Amrica Latina, las cuales representan alrededor del 20% de la poblacin de ms de 65 aos. Respecto a la focalizacin, el Cuadro 2.3 tambin detalla la poblacin objetivo de los distintos programas de pensiones no contributivas, mostrando que en casi todos los pases se trata de los adultos mayores con bajos ingresos. Una notable excepcin es Bolivia, cuyo programa Renta Dignidad es de carcter universal. La introduccin de pensiones no contributivas ha tenido un importante impacto redistributivo en casos como Argentina (Moratoria Previsional), Brasil (Aposentadoria rural/Benefcio de Prestao Continuada) o Bolivia (BonoSol/Renta Dignidad), segn Lustig (2012). Si se observan los ndices de concentracin de las pensiones contributivas y de las no contributivas reportados en el Cuadro 2.4 (ver p. 77), se puede corroborar que la incidencia de los beneficios entre los ms pobres es mucho mayor en el caso de las pensiones no contributivas, ya que en todos los pases los ndices de concentracin son ms bajos que para las pensiones regulares, e incluso son negativos. En el caso de Bolivia, el ndice es cercano a cero debido a la fuerte orientacin universal de la Renta Dignidad. En pases como Brasil y Argentina los cuasi Ginis son tambin negativos pero mucho mayores en valor absoluto -es decir, ms progresivos- debido a sus estrategias de concentracin de los beneficiarios entre la poblacin ms pobre. Entre los pases comparados, Per aparece como el que tiene un ms alto ndice de concentracin entre ricos para el caso del sistema previsional contributivo, lo cual ciertamente est en consonancia con su situacin de alta informalidad en los mercados laborales que afecta relativamente ms a los pobres. A pesar de que en general las pensiones no contributivas estn pensadas para afectar a la poblacin de ms bajos ingresos, muchos de los beneficiarios de estos programas no son personas en situacin de pobreza28. De acuerdo con el Cuadro 2.5 (ver p. 77), en algunos pases la fraccin de beneficiarios que no son pobres es importante, alcanzando en Argentina un valor de 63%, y de 58% en Mxico. En el caso de Brasil, los dos programas reportados difieren notablemente en esta dimensin, ya que los no pobres representan el 42% en el programa Benefcio de Prestao Continuada (BPC), pero llegan a un 71% en el caso de las Pensiones por Circunstancias Excepcionales. Estos datos pueden indicar dos cosas distintas: que se trata de programas que no han sido creados para atender exclusivamente las necesidades de los pobres, o bien
28. El otorgamiento de beneficios de asistencia social a personas no pobres suele denominarse error de inclusin.

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Cuadro 2.3 Descripcin de las pensiones no contributivas para pases seleccionados de Amrica Latina
Pas Programa Moratoria PrevisionalPensiones no contributivas Renta Dignidad (antiguo Bonosol) Pensin Rural Pensin Bsica Solidaria Rgimen no Contributivo Pensin Asistencial Pensin Bsica Universal Poblacin objetivo Mayores de 65 aos, pobres y sin pensiones contributivas Mayores de 60 aos, universal Mayores de 65 aos, en reas rurales Mayores de 65 aos, en los 3 ltimos quintiles de la distribucin del ingreso Mayores de 65 aos, pobres Mayores de 65 aos, sin pensiones contributivas Mayores de 70 aos, en municipios de pobreza extrema severa Mayores de 70 aos, en municipios seleccionados, universal Mayores de 70 aos, en hogares que beneficiarios del programa Oportunidades de transferencias de ingreso condicionadas Mayores de 70 aos, en Mxico D.F., universal Mayores de 65 aos y en pobreza extrema Mayores de 65 aos, bajos ingresos Mayores de 70 aos, bajos ingresos Transferencias (USD mensuales) 229 22-29 342 150 135 35 50 Nmero de beneficiarios (ltimo dato disponible)a/ 2.400.000 782.600 800.000 407.000 53.492 502.828 19.534 Costo (porcentaje del PIB) 1,8 1,2 0,2 0,4 0,2 0,4 0,1

Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador El Salvador

70 y ms

28,5

2.000.000

0,1

Mxico

Oportunidades Adulto Mayor

22,7

80.000

0,002

Pensin Alimentaria Per Trinidad y Tobago Uruguay Pensin 65 Senior Citizen Pension Beneficio no contributivo

63,2 47 189-472 240

470.000 165.000 73.110 31.577

0,03 0,1 1,4 0,2

a/ Los datos corresponden a 2010 y 2011, excepto para el caso de Per donde la cobertura es estimada para el ao 2012. Fuente: elaboracin propia con base en Acosta et al. (2011), ANSES (2011) y CEPALSTAT (2011).

que existen recursos que podran ser reasignados desde los beneficiarios no pobres hacia los pobres y, de ese modo, aumentar el impacto sobre la equidad y la pobreza.

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Cuadro 2.4 ndices de concentracina/ de pensiones contributivas y no contributivas para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)b/
Tipo de pensiones No contributivasc/ Contributivasd/ Argentina -0,397 0,254 Bolivia -0,041 n.a. Brasil -0,573 0,521 Mxico -0,194 0,403 Per n.d. 0,625

a/ Ver Recuadro 2.2 para una explicacin detallada de los ndices de concentracin o cuasi Ginis. En este caso los ndices fueron calculados usando los datos reportados en la tabla de concentracin por deciles en Lustig (2012) y haciendo uso de una aproximacin simple que consiste en computar el cociente entre dos superficies: el rea comprendida entre la lnea de equidistribucin y la curva de concentracin, y el rea del tringulo debajo de la lnea de equidistribucin (con superficie igual a 0,5). b/ Argentina, 2009; Bolivia, 2007; Brasil, 2009; Mxico, 2008; Per, 2009. c/ Argentina: Pensiones no contributivas. Bolivia: Renta Dignidad (ex BonoSol). Brasil: BPC. Mxico: Programa 70 y Ms y Pensin Alimentaria para Adultos Mayores (vigente en ciudad de Mxico). d/ Corresponden a los ndices de concentracin de las contribuciones (no de los beneficios) a los sistemas de pensiones contributivos de cada pas. n.a.: no aplica. n.d.: no disponible. Fuente: elaboracin propia con base en Lustig (2012).

Hay quienes argumentan que este tipo de cambios en la poltica de transferencias no contributivas, si bien tienen intenciones redistributivas vlidas, y sobre todo efectivas, pueden tambin tener efectos contraproducentes, tales como el estmulo a la participacin en el sector informal de la economa. La idea bsica es que la posibilidad de recibir proteccin social sin contribuir directamente a su financiamiento transformara a las contribuciones sociales en meros impuestos al trabajo formal. De esta manera, la poltica social que utiliza en su diseo la situacin de informalidad para focalizar la asistencia terminara minando las bases de los sistemas contributivos al promover la informalidad en los mercados laborales. El Recuadro 2.2 recoge el debate general sobre la proteccin social no contributiva, incluyendo las transferencias de ingresos a adultos, los seguros de salud y las transferencias dirigidas a la niez. Estas ltimas generalmente incluyen alguna condicionalidad y son estudiadas en ms detalle a continuacin.

Cuadro 2.5 Composicin de los beneficiarios de pensiones no contributivas en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)a/
Composicin porcentual de los beneficiarios Pas Argentina Brasil Mxico Programa Pensiones no contributivas Benefcio de Prestao Continuada (BPC) Pensiones por circunstancias excepcionales (INSS) Adultos Mayores (Oportunidades) Indigentes (menos de 2,5 USD PPA) 27 38 18 27 Pobres (menos de 4 USD PPA) 37 58 29 42 No pobres 63 42 71 58

a/ Argentina, 2009; Brasil, 2009; Mxico, 2008. Fuente: elaboracin propia con base en Lustig (2012).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Recuadro 2.4 La interaccin entre las transferencias de ingreso no contributivas y el comportamiento en los mercados laborales
Recientemente ha surgido con fuerza la preocupacin de que ciertas formas de proteccin social pueden modificar los incentivos relacionados a las decisiones de participacin laboral o de buscar empleo en mercados formales. La idea central indica que cuando la condicin de beneficiario de la asistencia social se liga al estatus ocupacional (sea desempleado o trabajador informal), las cotizaciones con las que se financian las provisiones del sistema contributivo pasan a ser consideradas como impuestos al trabajo formal, con los consecuentes efectos distorsivos sobre las decisiones de oferta laboral y de participacin en los mercados laborales formales. Varios estudios empricos recientes encuentran alguna evidencia de este tipo de distorsiones para varios pases de Amrica Latina. Por ejemplo, Gasparini et al. (2009) analizan la implementacin del Plan Jefes y Jefas de Hogar (PJJH) en Argentina luego de la crisis de 2001 y estudian cmo este plan puede haber influido en la proporcin de personas que operan informalmente. El estudio encuentra que el PJJH indujo a un aumento en la informalidad en los momentos en que el valor de la transferencia fue relativamente alto comparado con los salarios vigentes en el sector formal (es decir, cuando el impuesto al trabajo formal fue relativamente ms grande). Manacorda (2011) encuentra efectos negativos sobre la participacin laboral de un programa similar implementado en Uruguay entre 2005 y 2007 (Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social, PANES). Asimismo, existen otras formas de proteccin social sujetas a la condicin en el mercado laboral, tales como la provisin de seguros de salud no contributivos, que en algunos casos han aumentado la duracin de la informalidad o han incrementado la probabilidad de pasar de condiciones de formalidad a condiciones de informalidad. Este es el caso del Seguro Popular en Mxico (Aterido et al., 2011) y tambin el de Colombia, con la ampliacin de la cobertura no contributiva de servicios de salud implementada a comienzos de los aos noventa (Camacho et al., 2009). En cambio, otros diseos de asistencia social, especialmente aquellos que conllevan un condicionamiento y estn dirigidos a la niez, son menos propensos a generar este tipo de malos incentivos. Por ejemplo, el trabajo de Alza et al. (2010) evala los efectos de tres programas de transferencias de ingreso condicionadas (PTIC) sobre los incentivos laborales: PROGRESA en Mxico, Red de Proteccin Social (RPS) en Nicaragua y Programa de Asignacin Familiar (PRAF) en Honduras. Si bien estos programas han sido concebidos para mejorar el bienestar presente y futuro de los nios, tambin podran generar ciertos efectos sobre el comportamiento de los adultos miembros de los hogares beneficiados con el programa. Los resultados de este estudio indican que si bien existen efectos negativos sobre el empleo de los adultos (en el caso de Nicaragua se redujeron las horas trabajadas por los adultos), estos son en general pequeos y no significativos. Los programas estudiados en Alza et al. (2010) son importantes en las reas rurales y no habran causado problemas de incentivos en los respectivos mercados laborales, a pesar de que, en algunos casos, las transferencias han sido sustanciales. Sin embargo, otro trabajo reciente (Ribas y Veras Soares, 2011) muestra que el caso de Bolsa Famlia en Brasil habra generado una reduccin de la participacin laboral en mercados formales en las zonas metropolitanas y, por el contrario, los efectos habran sido positivos en trminos de aumentar la participacin laboral en las zonas ms rurales del pas. Esto podra deberse a que la implementacin de PTIC como Bolsa Famlia no es una sorpresa en las zonas urbanas de Brasil (y los individuos pueden haber aprendido cmo manipular los programas) y tambin al hecho de que las reacciones de los hogares son distintas ante el mayor conjunto de alternativas laborales disponibles en los entornos urbanos. Gonzlez Rozada y Llerena Pinto (2011) encuentran para las madres de familias beneficiadas con el Bono de Desarrollo Humano en Ecuador algunos efectos negativos en trminos de la duracin del desempleo y la probabilidad de quedarse desocupadas.

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Recientemente, algunos programas de transferencias de ingreso en la regin han incorporado medidas explcitas para evitar generar malos incentivos en el comportamiento en el mercado laboral. Por ejemplo, Chile Solidario utiliza un sistema de incentivos para facilitar la insercin laboral y el PLANSEQ/Prximo Passo en Brasil dedica esfuerzos para incluir laboralmente a los beneficiarios del programa Bolsa Famlia en los sectores de construccin civil y turismo. El mecanismo de inclusin provee capacitacin en estos sectores as como subsidios de transporte y alimentacin.
Fuente: elaboracin propia.

Los programas de transferencias de ingreso condicionadas Las transferencias de ingreso que incluyen algn requisito de corresponsabilidad en su diseo son denominadas transferencias de ingreso condicionadas. En esta seccin se describe la situacin de los PTIC (programas de transferencias de ingreso condicionadas) en la regin, siendo algunos de ellos focalizados y otros, ms universales. Estas transferencias son generalmente implementadas para atender las necesidades de la niez y tienen el doble objetivo de aliviar las situaciones de pobreza en el corto plazo y de intentar romper los vnculos de la transmisin intergeneracional de la pobreza a travs de la promocin de inversiones que incrementan el stock de capital humano de los nios de las familias beneficiadas (bsicamente, con inversiones en salud y educacin). Cabe destacar que Amrica Latina ha sido pionera en el mundo con la introduccin de los PTIC, sobre todo a partir de PROGRESA en Mxico. A pesar de algunas diferencias respecto de los detalles de diseo e implementacin, los PTIC de Amrica Latina comparten algunas caractersticas fundamentales, como por ejemplo, algn mecanismo de focalizacin, la transferencia monetaria y, por supuesto, el requisito de corresponsabilidad de los beneficiarios. Esta condicionalidad generalmente se vincula a la asistencia escolar para nios mayores de seis aos y a la concurrencia a centros de salud para la realizacin de controles mdicos peridicos. No obstante ello, los PTIC de Amrica Latina s difieren en otras dimensiones fundamentales: sus estrategias para la focalizacin, la profundidad de la condicin y la oferta de servicios complementarios, afectando todas ellas el acceso efectivo a los sistemas de salud y educacin. Algunas de estas diferencias pueden ser cruciales para alcanzar de manera efectiva el objetivo de romper los lazos intergeneracionales de la pobreza, ya que la transferencia puede crear ciertos incentivos que alteran comportamientos claves dentro del hogar, tales como la participacin laboral de los padres (ver Recuadro 2.4). Por lo tanto, un diseo que tome en cuenta las posibles reacciones de las familias ante la introduccin de PTIC y que contemple la provisin adecuada de los bienes y servicios pblicos complementarios (p.e., centros de salud y centros educativos debidamente equipados y accesibles) ser ms efectivo para lograr las metas de estos programas. En los ltimos 15 aos, el uso de los PTIC ha ido creciendo constantemente en Amrica Latina, ya que la poblacin cubierta ha aumentado desde alrededor de un 5% en el ao 2000 hasta llegar a casi un quinto de la poblacin de la regin hacia el ao 2010 (ver Grfico 2.11, p. 80). Sin embargo, en trminos del esfuerzo fiscal para financiarlas, su importancia no ha crecido de la misma manera, pues hoy en da solo consumen, en promedio, alrededor de un 0,38% del PIB de la regin mientras que en el ao 2000 esta cifra alcanzaba el 0,20% del producto. Aunque con cierta variabilidad entre pases, estos programas constituyen partes mni-

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mas del aparato estatal para asistir necesidades sociales, sobre todo si se comparan estas cifras con el gasto pblico social en la regin (cuyo promedio representa el 18% del PIB).

Grfico 2.11 Cobertura y gasto asignado a los PTIC en Amrica Latina (promedio 2000-2010)
25 Porcentaje de la poblacin total 20 15 10 50- 0,5 - 0,4 - 0,3 - 0,2 - 0,1 - 0,0 Porcentaje del PIB

2000

2005

2008

2009

2010

Cobertura (porcentaje de la poblacin)

Gasto (porcentaje del PIB)

Fuente: CEPAL (2010a) y base de datos de programas de proteccin social no contributiva, Divisin de Desarrollo Social, CEPAL (2011).

Generalmente, estas transferencias de ingreso estn diseadas para beneficiar a la poblacin pobre, sin embargo, y como lo muestra el Cuadro 2.6, muchas veces los programas incluyen a grandes grupos de no pobres entre sus beneficiarios. De los cinco pases comparados, el que mejor dirige la ayuda hacia los pobres (por debajo de la lnea de pobreza de 4 dlares diarios ajustados por paridad de poder de compra) es Per, mientras que los tres programas incorporados en el anlisis de Argentina, y el Bono Juancito Pinto en Bolivia seran los que incluyen entre sus beneficiarios una proporcin mayor de no pobres. Esto no necesariamente es una falla en el diseo del programa, si acaso su intencin es la de incorporar, aparte de los ms pobres, a sectores de ingresos medios-bajos, es decir, si su objetivo es tener un alcance ms universal. Usualmente el potencial redistribuidor de los PTIC se ve limitado por el reducido tamao de las transferencias (Ocampo y Malagn, 2011) ya que, por ejemplo, en Amrica Latina los subsidios promedios son de 24 dlares por individuo y de 87 dlares por grupo familiar29. En el Grfico 2.12 (ver p. 82) puede verse que para algunos pases Uruguay, Brasil, Mxico, Ecuador, Costa Rica y Chile los gastos dedicados a estos programas seran suficientes para cubrir las necesidades monetarias de la poblacin indigente (es decir, se cubre el 100% de los denominados dficits). Pero para otros pases, los recursos destinados son muy pequeos para eliminar la indigencia, como sucede en Bolivia, Paraguay, Guatemala, Honduras y El Salvador. Adems, y tal como se muestra en el Grfico 2.12, en ningn caso los recursos destinados son suficientes para cubrir las necesidades de la poblacin pobre en su conjunto. Cabe remarcar que las mayores brechas de ingresos
29. Estas cifras fueron obtenidas a partir de la informacin por programa disponible en http://dds.cepal.org/bdptc/ (base de datos de Programas de Proteccin Social No Contributiva en Amrica Latina [CEPAL]).

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Cuadro 2.6 Cobertura de indigentes, pobres y no pobres de los PTIC en pases seleccionados de Amrica Latinaa/ b/
Pas Composicin de los beneficiarios (porcentaje) Programas de Transferencias Indigentes (menos Pobres (menos de de Ingreso Condicionadas No pobres de 2,5 USD PPA) 4 USD PPA) Jefes y Jefas de Hogar Argentina Familias Asignacin Universal por Hijo Bolivia Brasil Mxico Per Bono Juancito Pinto Bolsa Famlia Oportunidades Juntos 35 38 32 34 47 42 58 54 59 55 56 70 66 84 46 41 45 44 30 34 16 Gasto como porcentaje del PIB 0,1 0,1 0,4 0,3 0,4 0,3 0,1

a/ Para ms detalles sobre el mtodo de cmputo de estas coberturas ver Lustig (2012). b/ Argentina, 2009; Bolivia, 2007; Brasil, 2009; Mxico, 2008; Per, 2009. Fuente: elaboracin propia con base en Lustig (2012).

no cubiertas se dan en los pases de menor grado de desarrollo relativo, donde justamente la incidencia de la indigencia y la pobreza es mucho mayor. Por otro lado, a pesar de que muchos de estos PTIC han mostrado tener impactos sorprendentes en trminos de mejoras de matriculacin escolar, visitas a centros de atencin sanitaria, aumento en gasto alimentario, entre otros indicadores de corto plazo (Fiszbein y Schady, 2009), los efectos de mediano y largo plazo no se conocen con certeza todava, debido a que su implementacin es reciente en la mayora de los pases. Por ejemplo, poco se sabe respecto a si ms aos de escolarizacin han redundado efectivamente en un mayor aprendizaje, o si el mayor gasto en alimentacin de los nios implic efectivamente mejores condiciones de nutricin y salud. Adems, aun asumiendo que la formacin de capital humano se haya materializado, quedan algunas dudas respecto al desempeo de los beneficiarios en el largo plazo, por ejemplo en lo que se refiere a resultados en el mercado laboral. Algunos estudios recientes han mostrado evidencia un tanto dispar en este sentido. Por ejemplo, Behrman et al. (2011) encuentran impactos positivos de mediano plazo en escolarizacin, impactos negativos en materia de trabajo juvenil (debido a la postergacin de la entrada al mercado laboral) y una redireccin de la mano de obra desde los trabajos agrcolas hacia los trabajos no agrcolas para el caso de PROGRESA/Oportunidades. Sin embargo, otros autores, como Rodrguez Oreggia y Freije (2010), encuentran que, a pesar de las posibles mejores condiciones de capital humano de los beneficiarios, el mercado laboral no ha retribuido

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Grfico 2.12 Ratio del gasto en PTIC sobre el dficit de ingresos de la poblacin indigente y de la poblacin pobre de pases seleccionados de Amrica Latina (2009)a/
200 180 160 140 Porcentaje 120 100 80 60 40 20 0Repblica Dominicana Uruguay Costa Rica Guatemala Brasil Mxico Ecuador Chile Panam Paraguay Honduras El Salvador Colombia Bolivia

1.154,4

Gasto en PTIC sobre el dficit anual de recursos de la poblacin indigente Gasto en PTIC sobre el dficit anual de recursos de la poblacin pobre a/ Los datos son para 2009, a excepcin de: Mxico (2008), Panam (2008), Bolivia (2007) y Honduras (2007). Fuente: elaboracin propia con base en Cecchini y Madariaga (2011).

ni con mejores ingresos ni con una menor probabilidad de desempleo a los individuos beneficiados con PROGRESA/Oportunidades. Asimismo, al analizar este mismo programa, McKee y Todd (2011) llegan a la conclusin de que si bien es posible que los PTIC tengan un efecto positivo de mediano o largo plazo sobre la media de los ingresos de los beneficiarios, los efectos sobre la desigualdad y la pobreza seran pequeos. Un resultado muy similar encuentra Behrman (2011) al estudiar el efecto de algunas intervenciones tendientes a mejorar las inversiones en capital humano en Chile.

Provisin de bienes y servicios pblicos para la equidad


La provisin adecuada de bienes y servicios pblicos como la educacin, la salud y la infraestructura es el complemento ideal para la generacin de oportunidades y el logro de la equidad. En la presente seccin, se analiza la situacin de la cobertura y la calidad de este tipo de provisiones en Amrica Latina. Salud Debido a que gozar de buena salud es primordial para alcanzar una participacin exitosa en los mercados laborales y, por lo tanto, para generar ingresos, el acceso igualitario a estos servicios resulta fundamental para luchar contra la desigualdad de ingresos entre la poblacin adulta. Adems, los trabajos que han es-

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tudiado la transmisin intergeneracional de la pobreza han remarcado la importancia de las inversiones tempranas en salud (durante la niez) por su efectividad para romper los vnculos que unen los bajos ingresos de padres e hijos. Por ejemplo, contar con buena salud en la niez es muy importante para poder aprovechar las posibilidades de formacin temprana (asistir regularmente a la escuela) y as lograr buenos resultados posteriores en el mercado laboral. La conexin entre salud, educacin e ingresos constituye un mecanismo de perpetuacin de las desigualdades entre distintas generaciones, ya que hijos de padres con bajos ingresos tienen probablemente un limitado acceso a servicios de salud -adems de otras malas condiciones ambientales-, lo cual afecta no solo su condicin fsica presente y futura, sino que tambin limita sus inversiones en educacin formal, reduciendo sus ingresos futuros30. As, la salud y la educacin son servicios complementarios para la lucha contra la desigualdad y para la promocin de la movilidad intergeneracional. La justificacin de la intervencin pblica en salud radica en la necesidad de proveer una red de contencin que impida que un habitante sufra un shock de salud que lo deje inhabilitado para generar ingresos debido a incapacidad fsica (provisin de salud preventiva) o que caiga en la pobreza por tener que enfrentar los costos usualmente altos de ciertos tratamientos de salud (provisin de aseguramiento que financie el tratamiento de la contingencia). Sin embargo, garantizar un nivel bsico de servicios de salud a toda la poblacin no necesariamente implica que toda la provisin debe ser pblica. Bastara con garantizar que la poblacin que no tiene capacidad para asegurarse en los mercados privados acceda a servicios de salud pblicos. No obstante, como se ver a continuacin, en Amrica Latina muchas veces los estratos de poblacin ms pobres son los que, por sufrir una mayor incidencia de informalidad laboral, suelen no recibir cobertura de seguros de salud pblica y tampoco pueden acceder, por sus bajos ingresos, a los mercados privados de seguros. Amrica Latina se caracteriza por tener un gasto promedio en salud (pblico y privado) ms bajo que el de los pases ricos, ya que gasta solo un 7% del PIB, tres puntos porcentuales por debajo del gasto en salud de las economas desarrolladas. Ms an, en Amrica Latina un 44% de este gasto es privado, mientras que en los pases ricos esta fraccin apenas alcanza el 26% del gasto en salud. La participacin del gasto pblico en salud en el gasto pblico total es similar en Amrica Latina y en los pases desarrollados. Asimismo, las cifras muestran que el uso que se le da a estos gastos pblicos, medido por la fraccin dedicada a financiar la provisin de salud unida a la seguridad social contributiva, es tambin parecido. Como se aprecia en el Cuadro 2.7 (ver p. 84), Amrica Latina destina el 34% de los gastos pblicos a financiar la provisin de salud incluida en los paquetes de seguridad social (66% para financiar servicios universales de salud), mientras que en los pases ricos esta porcin es del 40% (60% para salud universal). Sin embargo, hay que tener en cuenta que en los pases ricos la incidencia de la informalidad laboral es muy baja, mientras que en Amrica Latina es muy alta. Es decir, si bien la porcin del gasto pblico dedicada a la financiacin de prestaciones universales es un poco ms alta en nuestra regin, la poblacin no cubierta por los seguros sociales es mucho ms alta aqu que en los pases ricos31. La mayor participacin de las fuentes privadas en el gasto en salud, junto con un nfasis importante en el financiamiento de coberturas contributivas unidas a la seguridad social, de la cual estn excluidos los sectores de ingresos ms bajos, anuncian la existencia de fuertes inequidades en el acceso a la salud de acuerdo al nivel de ingreso de las familias, tal y como se detalla ms adelante.

30. Currie (2009) enfatiza la importancia de este mecanismo. 31. Estas proporciones del gasto pblico destinadas a financiar sistemas de salud contributivos cambian de pas a pas, en parte debido al tipo de sistema pblico de salud vigente, su estructura organizacional y el grado de integracin de los sistemas contributivos y no contributivos (ver Cuadro 2.8 para ms detalle).

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Cuadro 2.7 Gasto pblico y privado en salud en Amrica Latina y en pases ricos (2009)a/
Medida Gasto en salud (porcentaje del PIB) Gasto privado en salud (porcentaje del gasto total en salud) Gasto pblico en saludb/ (porcentaje del gasto pblico total) Porcentaje del gasto pblico en salud dedicado a beneficios de la seguridad social Amrica Latina 7 44 13 34 Pases ricos 10 26 15 40

a/ Los promedios son simples. El promedio para los pases ricos incluye datos de: Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Corea del Sur, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Islandia, Irlanda, Israel, Italia, Japn, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Reino Unido, Singapur, Suecia y Suiza. Las cifras de Amrica Latina incluyen todos los pases de la regin en la base de la OMS. b/ Los datos corresponden al Gobierno general. Fuente: elaboracin propia con base en OMS (2011).

Por otro lado, no solo los Estados de Amrica Latina aportan relativamente poco a los sistemas de salud, sino que adems generalmente lo hacen de manera muy compleja, reproduciendo las inequidades y la exclusin observadas en los mercados laborales y de las que son vctimas los sectores de ingresos ms bajos. Existen en la regin esquemas de financiamiento, aseguramiento, regulacin y provisin de los servicios de salud que articulan componentes pblicos, privados y de seguridad social que no logran una cobertura amplia y que generan desigualdad en la calidad de los servicios provistos, en perjuicio de los ms pobres. Los sistemas de financiamiento y provisin de salud pblica que coexisten en Amrica Latina pueden clasificarse de manera simplificada en dos grupos: aquellos basados en la seguridad social (aunque con distintos grados de integracin de los sistemas pblicos contributivos y no contributivos), clasificados como Tipo A en el Cuadro 2.8; y aquellos de salud pblica universal, agrupados en el Tipo B del mismo cuadro. La caracterizacin del Cuadro 2.8 deja entrever las posibles fallas de cobertura de los seguros de salud que se exponen en el Grfico 2.13 (ver p. 87). La primera falla tiene que ver con la cobertura contributiva desigual que reciben los deciles de ingresos ms bajos y ms altos (ver panel superior del Grfico 2.13), la cual es el reflejo de la dispar cobertura de la formalidad laboral de cada estrato de ingreso. Es decir, cuando los paquetes de provisin de salud contributiva van unidos al disfrute de la seguridad social (como sucede en el grupo de pases del Tipo A en el Cuadro 2.8), la informalidad afecta la cobertura de seguros de salud. En cambio, bajo esquemas puramente universales no sujetos a la condicin en el mercado laboral la cobertura no es tan inequitativa por niveles de ingreso, como sucede en el caso de Costa Rica (panel superior del Grfico 2.13). Por otro lado, varios pases proveen esquemas de aseguramiento de salud no contributivos que, en algunos casos, logran equiparar las desigualdades generadas en los sistemas contributivos, como en los casos de Chile, Colombia, Per y Uruguay. Esta conclusin surge de la comparacin del panel superior con el inferior en el Grfico 2.13. Sin embargo, cabe destacar que la calidad con que se provee el aseguramiento de salud bajo los esquemas contributivos y no contributivos es muy dispar, siendo generalmente superior en el primer caso. El resto de la poblacin que no es cubierta por los sistemas contributivos y/o no contributivos solo

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Cuadro 2.8 Sistemas pblicos de salud en Amrica Latinaa/


Tipos de sistemas y pases Financiamiento Estructura organizacional El gobierno administra una red de establecimientos pblicos de acuerdo a la divisin polticoterritorial y a la complejidad del cuidado que se ofrece. Tambin existe el sistema de provisin de salud de la seguridad social que cubre a los trabajadores formales (ver prxima columna), con subsistemas a su interior (usualmente estas provisiones unidas a la seguridad social superan en calidad al sistema pblico no contributivo). En varios de estos pases el sector privado provee aseguramiento y provisin competitivos con el sistema pblico a aqullos que demanden sus servicios (grupos de altos ingresos). Todos los habitantes tienen el mismo derecho a los servicios, aunque por congestin no siempre se satisfacen todas las demandas. En Cuba existen tres niveles administrativos que comienzan en el modelo de la medicina familiar y comunitaria y siguen con una red de clnicas, consultorios odontolgicos, entre otros, todos guiados por la planificacin central. En los dems pases el sistema de salud se convierte en uno de dos niveles, donde ciertas afecciones son frecuentemente atendidas en instituciones privadas (para la poblacin de mayores ingresos, que es la que puede contratar servicios privados). Grado de integracin con el sistema de seguridad social contributivo Tipo A.1: Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Uruguay tienen un bajo nivel de integracin de rentas generales y contributivas para financiar la salud pblica. Es decir, la red puramente pblica se financia con rentas generales, mientras que la que provee servicios a los formalizados se financian con las cotizaciones (en la prctica esta divisin de financiamiento es difusa, ya que se financia con rentas generales muchos bienes y servicios que son insumos de los sistemas de provisin contributivos). Tipo A.2: Colombia y Mxico integran las rentas generales con las que provienen de contribuciones de la seguridad social, realizando subsidios cruzados entre sistemas contributivos y no contributivos. Hay esquemas de cobertura diferenciada entre financiamiento contributivo y no contributivo.

Tipo A: Seguro social y distintas formas de integracin entre sistema contributivo y no contributivo (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Uruguay)

Con rentas generales y con contribuciones de la seguridad social (obligatorias para trabajadores del sector formal).

Tipo B: Servicio Nacional de Salud (Brasil, Costa Rica y Cuba)

Con rentas generales. Es decir, estos pases financian la salud pblica de manera no contributiva.

La provisin de salud pblica no entra en el paquete de provisiones de la seguridad social contributiva y es financiada enteramente con rentas generales.

a/ Los pases que no se incluyen en este cuadro estn atravesando procesos de reformas que no facilitan la inclusin en la clasificacin hecha (p.e., el caso de la Repblica Bolivariana de Venezuela). Fuente: elaboracin propia con base en Albi Ibez et al. (2004), CAF (2008a) y CEPAL (2011).

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tiene acceso a la provisin de salud en la red de hospitales pblicos, los cuales podran estar sujetos a problemas de congestin y que, en general, no proveen eficazmente cuidados de salud preventiva. En los casos de Argentina, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana, grandes fracciones de la poblacin acceden nicamente a esta provisin de servicios de salud en la red hospitalaria pblica (ver Grfico 2.13, panel inferior). Educacin La educacin est en el corazn de la formacin de capital humano, siendo este el motor del aumento en los ingresos laborales. Adems, queda cada vez ms en evidencia que no solo es importante la cantidad de aos invertidos en educacin formal, sino que la calidad de esta es crucial para lograr aumentos efectivos y perdurables en los retornos laborales y para propiciar la movilidad social. Los Estados modernos, incluidos los de Amrica Latina, han puesto muchos esfuerzos en asegurar la provisin de educacin bsica a todos sus habitantes, mientras que el acceso a la educacin superior difiere de manera ms marcada entre pases, especialmente en funcin de los distintos niveles de desarrollo. El Cuadro 2.8 muestra que en Amrica Latina, la matriculacin en los niveles preescolar y secundario que junto con la educacin primaria componen la educacin bsica ha aumentado notablemente entre 1970 y 2010. La educacin primaria ya alcanzaba una amplia cobertura en 1970, y ha aumentado desde entonces para alcanzar una cobertura casi total en la regin32. Por lo tanto, los principales retos en materia de cobertura de educacin bsica se han centrado en la educacin preescolar (3 a 5 aos de edad) y en la educacin secundaria. Segn el Cuadro 2.9 (ver p. 88), los aumentos en la cobertura (en puntos porcentuales de la poblacin en edad de asistir a cada nivel) en educacin preescolar y secundaria han sido ms altos en Amrica Latina que en los pases ricos. A pesar de esta dinmica de la educacin bsica, los incrementos logrados en nuestra regin no han cerrado las brechas existentes en relacin a los pases de ingreso per cpita alto. Por otro lado, el Cuadro 2.9 muestra que los pases ricos superan a nuestra regin tanto en crecimiento como en los niveles de la matriculacin terciaria. En los pases de ingresos altos la tasa de matriculacin en educacin terciaria promedi en la ltima dcada ms del 50% (con un aumento de 35 puntos porcentuales desde los aos setenta), mientras que en nuestra regin apenas supera el 30% (con un incremento de ms de 20 puntos porcentuales en las ltimas cuatro dcadas). Los xitos en materia de ampliacin de la cobertura agregada de la educacin bsica ocultan avances menos auspiciosos en otras dimensiones, especialmente en la distribucin y calidad de la cobertura educativa. En cuanto a la distribucin, la expansin de la matriculacin en educacin preescolar y secundaria no bast para eliminar las carencias de los grupos de ingresos ms bajos. El Cuadro 2.10 (ver p. 89) muestra que, en promedio para la regin, la tasa de nios de 3 a 5 aos que asisten a centros educativos es actualmente 1,6 veces ms alta para el quintil ms rico en comparacin con el ms pobre y esta diferencia se exacerba en algunos pases, como en El Salvador y Bolivia. Adems, en algunos pases, la cobertura promedio es muy baja, como en el caso de Paraguay, donde ronda solo el 15% de la poblacin en edad preescolar, mientras que la misma cobertura para toda la regin es, en promedio, del 57%. El Cuadro 2.10 tambin muestra que

32. Segn los datos de SEDLAC (2011), solo hay tres pases cuya ltima informacin muestra tasas de matriculacin neta en educacin primaria inferiores al 95%: El Salvador (91,4% en 2008), Guatemala (84,5% en 2004) y Honduras (93,9% en 2009).

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Grfico 2.13 Cobertura de seguros pblicos de salud, por deciles, para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)a/
Cobertura de seguros contributivos de salud
100 80 60 40 20 0Costa Rica Guatemala Nicaragua Per Argentina El Salvador Honduras Paraguay Repblica Dominicana Repblica Dominicana Colombia Uruguay Decil 10 Uruguay Ecuador Jamaica Chile Mxico

Porcentaje

Cobertura total de seguros pblicos de salud (contributivos y no contributivos)


100 80 Porcentaje 60 40 20 0Costa Rica Ecuador Guatemala Jamaica Nicaragua Argentina El Salvador Honduras Colombia Paraguay Chile Mxico Per Decil 9

Decil 1

Decil 2

Decil 3

Decil 4

Decil 5

Decil 6

Decil 7

Decil 8

a/ Argentina, 2006; Chile, 2006; Colombia, 2006; Costa Rica, 2006; Ecuador, 2005-2006; El Salvador, 2005; Guatemala, 2006; Honduras, 2007; Jamaica, 2006; Mxico, 2006; Nicaragua, 2005; Paraguay, 2007; Per, 2006; Repblica Dominicana, 2006-2007; Uruguay, 2006. Fuente: elaboracin propia con base en resultados de encuestas de hogares de Banco Mundial (2010).

para este nivel de educacin s se ha mejorado en el tiempo la distribucin de la cobertura entre pobres y ricos, ya que a comienzos de los aos noventa la diferencia de la cobertura entre el quintil ms rico y el ms pobre era de 2,3 veces33.
33. La educacin preescolar como modo de explotar al mximo el potencial de desarrollo de los nios ha adquirido especial importancia en la ltima dcada, cuando numerosos estudios han insistido en que la estimulacin temprana puede tener efectos muy importantes sobre la acumulacin de capital humano. Ver, por ejemplo, Heckman (2006).

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Cuadro 2.9 Tasas brutas de matriculacin en educacin preescolar, secundaria y terciaria para pases seleccionados de Amrica Latina y pases de ingreso per cpita altoa/ (1970-1979 vs. 2000-2009)
Grupos de pases Dcada 1970-1979 Ingreso per cpita alto 2000-2009 Variacin (puntos porcentuales) 1970-1979 Amrica Latina y Caribe 2000-2009 Variacin (puntos porcentuales) Tasas de matriculacin (brutas) Preescolar 52,1 82,6 30,4 24,5 69,4 44,9 Secundaria 69,0 100,6 31,6 40,9 82,8 41,9 Terciaria 16,0 51,5 35,5 9,6 30,7 21,1

a/ Los valores son promedios simples para los pases de Amrica Latina y los pertenecientes al grupo de ingreso per cpita alto, de acuerdo con la clasificacin en WDI del Banco Mundial (2011). Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011).

El caso de la educacin secundaria es similar: si bien la distribucin en las ltimas dos dcadas ha mejorado, y adems la cobertura alcanza niveles aceptables (83% promedio), existen pases sobre todo en Amrica Central donde las desigualdades entre ricos y pobres an son grandes. La conclusin que se desprende del Cuadro 2.10 es que la expansin del acceso experimentada en Amrica Latina en estos dos niveles educativos bsicos, si bien ha sido importante, no ha logrado cerrar la brecha de cobertura entre los distintos niveles de ingreso. El Cuadro 2.10 tambin muestra las enormes diferencias de acceso por nivel de ingreso para el caso de la educacin terciaria (aproximada por la cobertura en la poblacin de 18 a 23 aos), ya que el quintil ms rico tiene una matriculacin 10 veces ms alta que la del quintil ms pobre. Estas desigualdades de acceso a la educacin superior persisten con fuerza desde comienzos de los aos noventa hasta nuestros das. La desigualdad en las coberturas por nivel educativo tiene su correlato en los ndices de concentracin que miden la incidencia distributiva del gasto pblico en los distintos niveles. El Cuadro 2.11 (ver p. 90) muestra estos ndices computados en el trabajo de Lustig (2012) para los casos de la educacin primaria, secundaria y universitaria en Argentina, Bolivia, Brasil, Mxico y Per. En los casos de Argentina, Brasil, Mxico y Per los dos niveles de educacin bsica (primaria y secundaria) reciben gastos pblicos que son progresivos en trminos absolutos (sus ndices de concentracin son negativos). En el caso de Bolivia, el cuasi Gini es negativo aunque bastante menor en valor absoluto a los coeficientes de los dems pases, indicando que esta transferencia en especie es relativamente menos progresiva en este pas34. Adems, en Bolivia el ndice de concentracin del gasto pblico en educacin secundaria es positivo, lo que indica que esta provisin es progresiva solo en trminos relativos. Por otro lado, el gasto en educacin terciaria es relativamente progresivo (los beneficios estn concentrados entre los ricos menos de lo que lo est la renta), ya que es menor que los ndices de Gini correspondientes al ingreso en todos los pases, y es notoriamente ms bajo en el caso de Argentina35. Adems, Argentina tiene la mayor progresividad en su gasto pblico en los tres niveles educativos, mientras que Bolivia tiene la peor concentracin en educacin (primaria y secundaria) y Brasil la peor concentracin en educacin terciaria.
34. Para ms detalle sobre la interpretacin de los valores de los ndices de concentracin del gasto pblico o cuasi Ginis ver el Recuadro 2.2. 35. El Cuadro 2.14 muestra los valores de los ndices de Gini del ingreso de mercado en cada pas.

89
Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Cuadro 2.10 Cobertura media y evolucin del ratio de cobertura por quintiles de ingreso (quintil ms rico/quintil ms pobre) en distintos rangos de edad para pases seleccionados de Amrica Latina (circa 1990 y ao ms reciente)a/
3 a 5 aos Medida
Cobertura media (porcentaje) Ratio de coberturas quintil 5/quintil 1

13 a 17 aos
Cobertura media (porcentaje) Ratio de coberturas quintil 5/quintil 1

18 a 23 aos
Cobertura media (porcentaje) Ratio de coberturas quintil 5/quintil 1

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela, RB Promedio simple

Ao ms reciente 73 49 64 66 47 37 89 32 32 94 34 81 15 74 75 61 57

Circa 1990 1,8 n.d. 2,1 2,2 1,7 2,8 2,1 4,5 1,8 1,9 2,2 2,5 2,3 n.d. 2,9 1,7 2,3

Ao ms reciente 1,3 2,5 1,5 1,3 1,9 1,6 1,2 2,8 1,5 1,2 1,9 1,3 1,9 1,3 1,3 1,4 1,6

Ao ms reciente 93 88 91 96 84 85 81 78 68 76 70 86 81 90 84 84 83

Circa 1990 1,2 n.d. 1,5 1,2 1,3 1,5 1,8 1,6 1,5 1,8 1,6 1,8 1,6 n.d. 1,5 1,1 1,5

Ao ms reciente 1,1 1,2 1,1 1,0 1,2 1,2 1,2 1,4 1,4 1,3 1,5 1,3 1,3 1,1 1,3 1,1 1,2

Ao ms reciente 34 18 16 31 22 18 25 14 8 22 9 17 19 29 19 25 20

Circa 1990 3,4 n.d. 30,8 9,2 8,8 5,2 4,4 15,9 n.d. 8,0 7,2 13,2 16,6 n.d. 5,6 2,4 10,0

Ao ms reciente 3,1 24,4 14,8 3,5 5,3 9,0 3,9 16,5 22,1 2,8 22,8 9,3 8,8 6,6 16,1 2,7 10,0

a/ Circa 1990: ao 1996 para Colombia, 1995 para Paraguay y 1994 para Ecuador. Para el resto de los pases el dato corresponde al ao disponible ms cercano a 1990 en el perodo 1990-1993. Ao ms reciente: Argentina, 2010; Bolivia, 2005; Brasil, 2009; Chile, 2009; Colombia, 2007; Costa Rica, 2009; Ecuador, 2009; El Salvador, 2008; Honduras, 2009; Mxico, 2008; Nicaragua, 2005; Panam, 2009; Paraguay, 2009; Per, 2009; Uruguay, 2009; Venezuela, RB, 2006. n.d.: no disponible. Fuente: elaboracin propia con base en SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial, 2011).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 2.11 ndices de concentracina/ de las transferencias educativas (en especie) por nivel educativo para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)b/
Nivel educativo Educacin primaria Educacin secundaria Educacin terciaria Argentina -0,37 -0,23 0,20 Bolivia -0,15 0,06 0,42 Brasil -0,31 -0,21 0,46 Mxicoc/ -0,24 -0,15 0,31 Per -0,35 -0,20 0,31

a/ Ver Recuadro 2.2 para una explicacin detallada de los ndices de concentracin o cuasi Ginis. b/ Argentina, 2009; Bolivia, 2007; Brasil, 2009; Mxico, 2008; Per, 2009. c/ El ndice para educacin secundaria corresponde a la primera etapa de la educacin secundaria. Para la educacin secundaria superior el ndice es positivo e igual a 0,02. Fuente: elaboracin propia con base en Lustig (2012).

Lo anterior seala que los mayores problemas de desigualdad en cuestiones de cobertura se encuentran en la educacin superior, pero como se ver a continuacin en lo que se refiere a la educacin bsica, la regin presenta un grave problema de distribucin de la calidad educativa. La efectividad de la educacin como herramienta para la generacin de igualdad de oportunidades y la reduccin de la pobreza depende crticamente de su calidad. De acuerdo con los ltimos resultados de la prueba internacional PISA (para el ao 2009), los pases de Amrica Latina se sitan no solo entre los ltimos puestos de rendimiento promedio (ver captulo 3), sino que adems se encuentran entre los pases con mayor desigualdad de resultados de acuerdo a nivel socioeconmico y al tipo de escuela (pblica o privada), como se muestra en el Grfico 2.14. Es decir, las desigualdades de ingresos se reproducen fuertemente en el rendimiento educativo de los nios en nuestra regin. Per tiene las brechas por nivel socioeconmico ms altas de todos los pases de la muestra, seguido por Argentina. Adems Panam, Brasil, Per, Argentina y Uruguay tambin ocupan lugares altos en el ranking de desigualdad entre las escuelas privadas y las escuelas pblicas36. En este aspecto de la calidad educativa, de tanta importancia para el logro efectivo de la creacin de capital humano, se enciende una alarma que indica que detrs de las mejoras de progresividad en trminos del acceso, puede esconderse una regresividad cualitativa. Gasto pblico en infraestructura y equidad La infraestructura condiciona no solo las posibilidades productivas de una economa, sino tambin la calidad de vida de la poblacin afectada por su existencia o por sus fallas en trminos de cantidad o calidad. Los servicios bsicos de vialidad, agua potable, servicio elctrico, telecomunicaciones, puertos y aeropuertos, medios masivos de transporte, espacios pblicos urbanos y las edificaciones que sustentan la produccin de servicios pblicos (como los sanitarios y educativos) son cruciales para el desarrollo. La caracterstica principal que hace a la infraestructura un elemento esencial del tramado productivo y social es su complementariedad con otros bienes y servicios, lo que potencia la produccin privada y el bienestar social (CAF, 2009).

36. Por supuesto, estas dos dimensiones de desigualdad estn correlacionadas positivamente no solo en Amrica Latina, sino tambin para toda la muestra de pases de la prueba PISA (ver Grfico 2.14).

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Grfico 2.14 Ratios de rendimiento (nota promedio PISA en lectura) por nivel socioeconmico (ratio cuartil 4 /cuartil 1)a/ y por tipo de escuela (privada/pblica) para pases seleccionados de Amrica Latina y resto del mundo (2009)
1,5 1,4 Ratio de nota promedio por tipo de escuela (privadas/pblicas) 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 1,0 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 MEX PAN BRA URU COL CHI TYT ARG PER

Ratio de nota promedio por nivel socioeconmico (cuartil 4/cuartil 1)

Resto de pases

Amrica Latina

a/ El nivel socioeconmico de los estudiantes se mide en las pruebas estandarizadas PISA por un ndice de estatus social, econmico y cultural (ESEC). Este ndice recoge una serie de aspectos del contexto familiar del estudiante que combina informacin sobre la educacin de los padres, sus ocupaciones y las posesiones materiales en el hogar. Los cuartiles estn construidos sobre la base de la distribucin interna de este ndice en cada pas. Fuente: elaboracin propia con base en PISA (2009).

En cuanto a la interaccin de la infraestructura con la equidad, existe evidencia de que las mejoras en las condiciones de acceso a los servicios bsicos y de vivienda traeran aparejadas importantes mejoras de bienestar entre los pobres. Por ejemplo, Cattaneo et al. (2009) encuentran que un programa de mejora de las condiciones habitacionales en Mxico (en los suelos de las casas) implic tambin avances importantes en la salud de los nios (hubo menor incidencia de parsitos y diarrea infantil, entre otros), as como aumentos en las medidas de satisfaccin personal y de calidad de vida de los adultos beneficiados. Relacionado con estos resultados, otro estudio (Gonzlez Navarro y Quintana Domeque, 2010) encuentra que la pavimentacin de las calles tiene un efecto significativamente positivo sobre las medidas de riqueza (valor de la vivienda, de la tierra), el acceso al crdito, el consumo de bienes durables y en las inversiones privadas para mejoras habitacionales por parte de los propietarios de las viviendas situadas sobre las nuevas calles asfaltadas. Estos son claros ejemplos del papel de la complementariedad de la infraestructura con otras dimensiones importantes para el bienestar de los hogares y como herramienta para combatir la pobreza. Por este tipo de evidencia, usualmente se cita a los servicios urbanos como una de las formas de infraestructura bsica que puede tener un impacto significativo sobre la poblacin de ms bajos ingresos. El Cuadro 2.12 muestra la cobertura media de algunos servicios urbanos y la evolucin de su distribucin desde

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 2.12 Cobertura promedio y desigualdad de cobertura por nivel de ingreso en agua corriente, saneamiento y electricidad para pases seleccionados de Amrica Latinaa/
Agua corriente Pas
Cobertura (porcentaje) Ratio quintil 5/ quintil 1

Saneamiento
Cobertura (porcentaje) Ratio quintil 5/ quintil 1

Electricidad
Cobertura (porcentaje) Ratio quintil 5/ quintil 1

Ao ms reciente Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Mxico Nicaragua Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela, RB 100 80 93 97 91 99 91 70 89 65 95 69 76 98 90

Circa 1990 1,1 n.d. 2,0 1,2 1,5 n.d. 1,9 3,7 n.d. 2,4 1,3 n.d. n.d. n.d. n.d.

Ao ms reciente 1,0 1,7 1,2 1,0 1,2 1,0 1,1 1,8 1,2 2,7 1,1 2,2 1,4 1,0 1,2

Ao ms reciente 65 35 59 84 75 26 57 n.d. 59 21 10 57 25 57 91

Circa 1990 n.d. n.d. 3,7 1,7 2,2 n.d. 3,0 11,3 n.d. 8,3 36,6 n.d. n.d. n.d. n.d.

Ao ms reciente 2,0 11,4 2,2 1,2 1,8 1,7 2,2 n.d. 3,0 11,2 12,4 5,2 2,9 2,5 1,1

Ao ms reciente 100 74 99 100 97 99 96 91 99 74 97 83 98 99 99

Circa 1990 n.d. n.d. 1,4 1,1 1,2 n.d. 1,4 2,1 n.d. 2,1 2,2 n.d. n.d. n.d. n.d.

Ao ms reciente n.d. 3,0 1,0 1,0 1,1 1,0 1,1 1,3 1,0 2,3 1,1 1,7 1,0 1,0 1,0

a/ Circa 1990: ao 1996 para Colombia, 1995 para Paraguay y 1994 para Ecuador. Para el resto de los pases el dato corresponde al ao disponible ms cercano a 1990 en el perodo 1990-1993. Ao ms reciente: Argentina, 2010; Bolivia, 2005; Brasil, 2009; Chile, 2009; Colombia, 2007; Costa Rica, 2009; Ecuador, 2009; Mxico, 2008; Nicaragua, 2005; Paraguay, 2009; Per, 2009; Repblica Dominicana, 2009; Uruguay, 2009; Venezuela, RB, 2006. n.d.: no disponible. Fuente: elaboracin propia con base en SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial, 2011).

comienzos de los aos noventa. El tema del saneamiento sigue siendo uno de los ms crticos en Amrica Latina, debido a su baja cobertura promedio y a su distribucin, que est ms concentrada en los quintiles de mayor ingreso. Sin embargo, los tres servicios listados en el Cuadro 2.12 (agua corriente, saneamiento y electricidad) han mostrado una tendencia favorable en cuanto a la disminucin de las inequidades en su provisin entre los distintos niveles de ingreso.

Subsidios especficos
Los subsidios a la demanda de ciertos bienes y servicios han sido utilizados por los gobiernos de la regin con el pretexto de inducir mejoras distributivas, sobre todo en los casos de subsidios al consumo domiciliario de energa, alimentos y ciertos combustibles. Actualmente, alrededor de la mitad de los pases de la

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

regin cuenta con subsidios al consumo de alimentos, mientras que ms de dos tercios de ellos subsidian la energa, los combustibles y el transporte. Por otro lado, solo un tercio de los pases subsidian el consumo de agua potable y los servicios sanitarios conexos (Banco Mundial, 2011). Si bien muchas veces estos subsidios adoptan la forma de tarifa social y efectivamente alcanzan a la poblacin de ms bajos ingresos, en otros casos llegan a grados de universalizacin que implican altos costos fiscales y que pueden interferir en la asignacin de recursos por inducir a fuertes cambios ficticios en los precios relativos. Bsicamente, las principales crticas al uso intensivo de subsidios se refieren, justamente, a este tipo de argumentos, ya que suele subrayarse que no siempre atienden las necesidades de los ms pobres, que son fuentes de ineficiencia asignativa, y que comprometen considerablemente los recursos pblicos. Adems, cuando se introducen subsidios con un objetivo redistributivo, con frecuencia se pasa por alto el hecho de que en efecto la redistribucin no se llevar a cabo porque los pobres no tienen acceso a ciertos bienes complementarios necesarios para gozar de los subsidios (como un automvil o la conexin al servicio elctrico pblico). De esta manera, algunos subsidios, que por la dificultad de ser focalizados se erigen en esquemas universales, terminan siendo solamente disfrutados por escalones medios y altos de la distribucin de la renta. Es decir, una poltica de universalizacin del acceso por ejemplo, a las redes elctricas, de agua potable o de servicios sanitarios sera una precondicin para aliviar la incidencia de su financiamiento en los presupuestos de las familias ms pobres a travs de subsidios. El Cuadro 2.13 (ver p. 94) ilustra algunos de los errores de inclusin y exclusin a travs de los ndices de concentracin de beneficios en concepto de subsidios especficos. Los datos all presentados indican que los subsidios a alimentos son los que ms benefician a los pobres por sobre los dems grupos de ingresos, mostrando en todos los casos ndices de concentracin negativos. Esto difiere mucho del caso de los subsidios a combustibles y energa, con extremos de gran concentracin entre los estratos relativamente ms ricos, como en el caso del subsidio a la gasolina en Mxico. En este caso, el ndice de concentracin del subsidio es de 0,46 que, aunque es muy cercano al que mide la concentracin de la renta en ese pas (su ndice de Gini es de 0,527, ver Cuadro 2.14, p. 98), es todava inferior y por lo tanto se trata an de una transferencia relativamente progresiva. Cabe recalcar, adems, que este subsidio tiene un costo del orden del 1,6% del PIB, que equivale a casi cinco veces el gasto en el programa Oportunidades (0,34% del PIB)37. Ahora bien, un caso ms extremo en lo que se refiere a la concentracin de beneficios de los subsidios especficos entre ricos es Argentina, donde el subsidio a las aerolneas tiene, por ejemplo, un ndice de concentracin de 0,80, muy superior a la concentracin del ingreso (el Gini del ingreso de mercado es de 0,48); es decir, se trata de un subsidio absolutamente regresivo que implica, igualmente, un importante costo fiscal38. El Cuadro 2.13 tambin muestra que en Argentina, si bien los subsidios a la energa y al transporte no areo son relativamente progresivos (tienen un ndice de concentracin positivo aunque menor que el Gini), el costo fiscal es tambin muy elevado. Estos dos tipos de subsidios juntos equivalen a nueve veces el presupuesto de la Asignacin Universal por Hijo (AUH), casi el doble del gasto en atencin primaria de la salud, o casi lo mismo que el costo fiscal de toda la educacin primaria y secundaria pblica del pas39.

37. Los porcentajes que representan estos programas pblicos en el PIB de Mxico fueron tomados de Lustig (2012). 38. El costo de los subsidios a las aerolneas es igual a lo que se gasta actualmente en el Plan Jefes y Jefas de Hogar y el Plan Familias juntos, y es equivalente a la mitad del gasto en la Asignacin Universal por Hijo. 39. Estas proporciones fueron calculadas teniendo en cuenta la informacin en Lustig (2012) para el caso de Argentina en 2009-2010.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 2.13 ndices de concentracina/ de los beneficios de los subsidios y sus tamaos (en porcentajes del PIB) para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)b/
Alimentos Pas
Programas Coeficiente de concentracin Tamao del subsidio (porcentaje del PIB)

Combustibles/energa
Programas Coeficiente de concentracin Tamao del subsidio (porcentaje del PIB) Programas

Transporte
Coeficiente de concentracin Tamao del subsidio (porcentaje del PIB)

Argentina

Seguridad Alimentaria

-0,47

0,11

Subsidios energticos Subsidios al gas licuado, disel y gasolina Auxlio-Gasc/ Subsidios elctricos y al combustible (gas LP y gasolinad/)

0,22

1,70

Subsidios a transporte (no areo) y a aerolneas n.d. n.a.

0,16 (no areo), 0,80 (aerolneas)

No areo: 2,20 Aerolneas: 0,20 n.d. n.a.

Bolivia Brasil

Desayuno Escolar n.a.

-0,12 n.a.

0,01 n.a.

0,33 -0,20 0,14 (electricidad); 0,28 (gas LP); 0,46 (gasolina)

0,48 0,001 Elctricos: 0,01 Combustibles: 0,20 en gas (LP) y 1,60 en gasolina (IEPS)

n.d. n.a.

Mxico

Programas de alimentacin (DIF)

-0,14

0,03

n.a.

n.a.

n.a.

Per

Programa Integral de Nutricin (PIN), Vaso de Leche y Programa de Complementacin Alimentaria (PCA)

-0,38

0,24

n.d.

n.d.

n.d.

n.a.

n.a.

n.a.

a/ Ver Recuadro 2.2 para una explicacin detallada de los ndices de concentracin o cuasi Ginis. b/ Argentina, 2009; Bolivia, 2007; Brasil, 2009; Mxico, 2008; Per, 2009. c/ Aunque Auxlio-Gas fue absorbido por Bolsa Famlia, todava existe de manera independiente para un grupo de familias. d/ El subsidio a la gasolina es en realidad un impuesto (IEPS) negativo (desde 2006). n.a.: no aplica. n.d.: no disponible. Fuente: elaboracin propia con base en Lustig (2012).

ANLISIS GLOBAL DE LA INCIDENCIA DEL GASTO Y LOS ImPuESTOS EN AmRICA LATINA


Los trabajos previos que analizan la incidencia del gasto y de los impuestos sobre la distribucin del ingreso en la regin no presentan un panorama alentador. Por ejemplo, Goi et al. (2011) o Breceda et al. (2008) coinciden en concluir que, a diferencia de lo que sucede en pases desarrollados de Europa, en Amrica Latina el Estado redistribuye muy poco. Adems, tambin indican que este hecho contribuye bastante a explicar la peor distribucin secundaria del ingreso observada en Amrica Latina en relacin con economas

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

europeas, ya que la distribucin primaria no sera tan distinta entre estas dos regiones. Del mismo modo, el trabajo de Goi et al. (2011) muestra que en los pases europeos, las transferencias monetarias son las que realizan gran parte de la redistribucin, a diferencia de lo que sucede en Amrica Latina, donde las transferencias en especie son relativamente ms importantes y aun as reducen la desigualdad (el ndice de Gini) en un porcentaje muy bajo en relacin con lo observado en Europa (ver el Grfico 2.15). En lo referido a los impuestos, los pases latinoamericanos no logran casi redistribuir (ver Grfico 2.15, panel izquierdo); en cambio, en el caso europeo, los impuestos s logran reducir el ndice de Gini, que luego de impuestos (directos e indirectos) es inferior al Gini despus de transferencias (solo monetarias en el panel izquierdo y monetarias y en especie en el panel derecho).El mal desempeo de las transferencias monetarias como herramienta de redistribucin en Amrica Latina se debe a mltiples causas. En primer lugar, podra deberse al menor tamao del gasto pblico de la regin, en comparacin con el de los pases de la OCDE. En segundo lugar, los altos niveles de informalidad que implican la exclusin de los trabajadores informales de los sistemas de transferencias contributivas condicionan la eficacia redistributiva de las transferencias monetarias por no poder alcanzar a las porciones ms pobres de la poblacin a travs de los mecanismos del mercado formal del trabajo, que son los que facilitan la canalizacin de estas transferencias. Estos dos aspec-

Grfico 2.15 Efectos de las transferencias y de los impuestos sobre los ndices de Gini en Europa y en Amrica Latinaa/
Efecto de los impuestos y las transferencias (solo monetarias)
0-5 -10 Variacin porcentual -20 -25 -30 -35 -40 -45 -50 Variacin porcentual del Gini por transferencias (monetarias) Variacin porcentual del Gini por transferencias (monetarias) e impuestos directos Variacin porcentual del Gini por transferencias (monetarias), impuestos directos e indirectos -32,6 Variacin porcentual -15 -21,7 -26,1 Promedio Europa Promedio Amrica Latina -1,9 -3,8 -1,9 0-5 -10 -15 -20 -25 -30 -35 -40 -45 -50 -44,7 -42,6 -34,0 -9,6 -9,6 -9,6

Efecto de los impuestos y las transferencias (monetarias y en especie)


Promedio Europa Promedio Amrica Latina

Variacin porcentual del Gini por transferencias (monetarias y en especie) Variacin porcentual del Gini por transferencias (monetarias y en especie) e impuestos directos Variacin porcentual del Gini por transferencias (monetarias y en especie), impuestos directos e indirectos

a/ Los valores para Amrica Latina son promedios simples para: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per. Los valores para Europa son promedios simples para los siguientes pases: Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Pases Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia. En el caso de la inclusin de las transferencias en especie, los pases de Europa incluidos son: Alemania, Blgica, Grecia, Irlanda, Italia, Pases Bajos y Reino Unido. Para mayor detalle, ver Goi et al. (2011). Fuente: elaboracin propia con base en Goi et al. (2011).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

tos estn, adems, ntimamente vinculados entre s y se relaciona a la alta prevalencia de la informalidad y de las prcticas de evasin en la regin. El pobre papel redistribuidor de los impuestos en Amrica Latina se debe igualmente a varios motivos. Por un lado, estn las reducidas bases imponibles, sobre todo en los impuestos directos, donde la alta incidencia de la elusin y evasin erosiona el potencial de recaudacin y, por lo tanto, su importancia cuantitativa como fuerza igualadora de los ingresos despus de impuestos40. De igual modo, las alcuotas del impuesto a la renta personal son notablemente ms bajas que las vigentes en el mundo desarrollado y la estructura de la recaudacin en nuestra regin pone un mayor peso relativo en los impuestos indirectos, los cuales tienen menor poder redistribuidor. Estas conclusiones derivadas de estudios previos sobre incidencia del gasto e impuestos en la regin son corroboradas por resultados ms recientes, como los obtenidos en Lustig (2012), cuyo anlisis de los cambios en los ndices de Gini para distintas medidas de ingreso se resume en el Grfico 2.1641. En l puede observarse que la mayor parte de la redistribucin se logra con las transferencias en especie (diferencia entre el ingreso disponible/ingreso post fiscal y el ingreso final), en particular en los casos de Brasil, Mxico y Argentina. En este ltimo pas, tambin son importantes las transferencias monetarias directas (principalmente, las pensiones no contributivas y las transferencias de ingreso para la niez bajo el programa AUH), ya que es notable la diferencia entre el Gini que mide la distribucin del ingreso neto de mercado y el que mide la del ingreso disponible. Los resultados en Lustig (2012) tambin muestran el escaso poder redistribuidor de los impuestos, tanto de los directos (cambio del Gini del ingreso de mercado al del ingreso neto de mercado) como de los indirectos (reflejado en el pequeo cambio desde el Gini del ingreso disponible al del ingreso post fiscal). De estos cinco pases, el pas que logra una menor redistribucin general es Per, que muestra la menor cada del Gini de los ingresos de mercado hasta el del ingreso final (-6,2%), seguido por Bolivia (-7,0%). De acuerdo con los resultados mostrados en el Grfico 2.16 y en el Cuadro 2.14 (ver p. 98), los dos pases de mayor eficacia redistributiva son Argentina (-22,8%) y Brasil (-19,9%), mientras Mxico queda en la posicin intermedia (-15,1%). El Cuadro 2.14 reproduce tambin los resultados del impacto fiscal en materia de reduccin de la pobreza, los cuales muestran un orden similar de efectividad entre pases que en el caso de la desigualdad. Las reducciones de la tasa de pobreza van desde un 39,1% para Argentina (cae la pobreza del 23% al 14%) a solo el 2,8% para Per (del 28,6% al 27,8%). La reduccin en las tasas de indigencia es mayor para todos los pases, y abarca desde un 64% de cada en el caso de Argentina, hasta un descenso de solo el 6,6% en el caso de Bolivia42. Estos resultados sustentan la idea de que el gasto pblico es la herramienta que realmente logra algo de redistribucin directa en la regin. Sin embargo, no todo el gasto pblico es absolutamente redistribuidor, ya que como se seal en la cuarta seccin hay ciertas provisiones pblicas con ndices de concentracin menores que los Ginis de ingresos. Por ejemplo, el Grfico 2.17 (ver p. 99) resume el amplio rango de variacin de los ndices de concentracin (en el eje vertical) de muchos programas pblicos en Argentina,
40. Ver captulo 4 para un anlisis ms pormenorizado de este tema. 41. La metodologa adoptada en Lustig (2012) implica considerar como parte del ingreso de mercado a los beneficios por pensiones contributivas. Sin embargo, los resultados en trminos cualitativos quedan intactos cuando las pensiones contributivas se incluyen como parte de las transferencias gubernamentales. Para mayores detalles, ver Lustig (2012). 42. Las tasas de pobreza solo fueron calculadas de acuerdo al ingreso neto de mercado y al ingreso disponible, excepto para el caso de Argentina, donde slo se reportan en Lustig (2012) las tasas de pobreza e indigencia asociadas al ingreso neto de mercado y al ingreso disponible. Por esta razn las reducciones en las tasas de pobreza e indigencia en cada pas fueron calculadas de acuerdo a estas definiciones de ingreso.

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Grfico 2.16 ndices de Gini para el ingreso de mercado, neto de mercado, disponible, post fiscal e ingreso finala/ de pases seleccionados de Amrica Latinab/ c/ d/
0,60 0,55 0,50 Indice de Gini 0,45 0,40 0,35 0,30 Per Bolivia Mxico Brasil Argentina

Ingreso del mercado Ingreso post fiscal

Ingreso neto del mercado Ingreso final

Ingreso disponible

a/ Las definiciones de los distintos tipos de ingreso se encuentran en el Recuadro 2.2. b/ El eje vertical no comienza en cero para hacer ms visibles los cambios en los valores de los ndices. c/ Los pases estn ordenados en orden creciente de su impacto redistributivo total (Per con la menor redistribucin y Argentina con la mayor redistribucin). d/ Argentina, 2009; Bolivia, 2007; Brasil; 2009; Mxico, 2008; Per, 2009. Fuente: elaboracin propia con base en Lustig (2012).

y en el eje horizontal se muestra la variedad de tamaos de dichos programas (medidos por la magnitud de los gastos en cada programa sobre el PIB). Pueden extraerse varias conclusiones de este grfico. En primer lugar, coexisten programas pblicos puramente regresivos (que benefician a los deciles de ingreso ms alto) y otros que son relativa o absolutamente progresivos (con valores por debajo del Gini del ingreso de mercado). En segundo lugar, los programas ms redistribuidores (transferencias monetarias focalizadas) son pequeos en trminos del PIB. En tercer lugar, los programas que tal como se aprecia en el Grfico 2.17 estn entre los que ms contribuyen a la reduccin del Gini en Argentina (educacin bsica, salud y pensiones contributivas) combinan dos caractersticas fundamentales: tienen ndices de concentracin negativos y adems tienen un tamao presupuestario importante. Finalmente, los programas que son solo relativamente distributivos a pesar de tener un tamao presupuestario grande estn destinados a los sectores medios de la distribucin del ingreso, ya que para su disfrute se necesita contar con situaciones privadas complementarias, tales como el acceso al financiamiento (para asumir costos directos y de oportunidad durante la educacin terciaria), el derecho a la jubilacin contributiva (PAMI-Salud), y la posesin y uso asiduo del transporte y de aparatos que consuman gran cantidad de electricidad (para el aprovechamiento de los subsidios a la energa y el transporte).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 2.14 ndices de Gini y tasas de indigencia y pobrezaa/ de acuerdo a distintas medidas de ingresob/ para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)c/
Ingreso de mercado 0,503 n.d. n.d. 0,573 26,6 15,3 0,527 23,4 12,2 0,534 37,2 22,2 0,504 28,6 15,2 Ingreso neto de mercado 0,498 23,0 13,9 0,562 26,8 15,4 0,517 23,8 12,4 0,534 37,2 22,2 0,498 28,6 15,2 Ingreso disponible 0,465 14,0 5,0 0,542 23,6 11,9 0,508 22,5 10,8 0,525 35,5 20,7 0,494 27,8 14,0 Ingreso post fiscal 0,480 n.a n.a 0,539 n.a n.a 0,500 n.a n.a 0,521 n.a n.a 0,489 n.a n.a Ingreso final 0,388 n.a n.a 0,459 n.a n.a 0,448 n.a n.a 0,497 n.a n.a 0,473 n.a n.a Reduccin total de los ndice de Gini y de las tasas de pobreza e indigencia (porcentaje)d/ -22,8 -39,1 -64,0 -19,9 -11,2 -22,0 -15,1 -3,9 -11,2 -7,0 -4,5 -6,6 -6,2 -2,8 -7,3

Pas

Medida

Gini Argentina Pobreza Indigencia Gini Brasil Pobreza Indigencia Gini Mxico Pobreza Indigencia Gini Bolivia Pobreza Indigencia Gini Per Pobreza Indigencia

a/ La tasa porcentual de indigencia mide la proporcin de la poblacin que vive por debajo de la lnea de ingresos de 2,5 USD diarios ajustados por PPA. La tasa porcentual de pobreza mide la proporcin de la poblacin que vive por debajo de la lnea de ingresos de 4 USD diarios ajustados por PPA. b/ Las definiciones de los distintos tipos de ingresos estn en el Recuadro 2.2. c/ Argentina, 2009; Bolivia, 2007; Brasil, 2009; Mxico, 2008; Per, 2009. d/ La reduccin total del ndice de Gini representa el efecto redistributivo final del conjunto de impuestos y gastos considerados en el anlisis de incidencia y se calcula como la variacin porcentual entre el ndice de Gini del ingreso final y el del ingreso de mercado. Las variaciones de la pobreza y la indigencia se calculan como los cambios porcentuales entre las tasas computadas de acuerdo al ingreso mercado y al ingreso disponible, excepto para el caso de Argentina (cambio de las tasas asociadas al ingreso neto de mercado al ingreso disponible). n.d.: no disponible. Fuente: elaboracin propia con base en Lustig (2012).

Este panorama mixto en trminos del poder redistributivo y el tamao de cada programa se repite usualmente para otros pases de la regin y determina que solo algunas porciones del gasto sean absolutamente progresivas, mientras que otras lo son solo relativamente (concentradas entre los ricos, aunque menos de lo que lo est el ingreso primario) y hasta algunas partes son regresivas. Por ejemplo, en el caso de Argentina el 6,2% del gasto redistributivo es regresivo y esta cifra se eleva hasta el 16,4% en Mxico. Solamente el 44,5% del gasto redistributivo en Argentina y el 42,8% en Mxico son absolutamente progresivos (con ndices de concentracin negativos). El resto (49,3% y 40,8% para Argentina y Mxico, respectivamente), es solo relativamente progresivo (Lustig, 2012).

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Grfico 2.17 ndices de concentracin y tamao (porcentaje del PIB) de distintos programas pblicos en Argentina
0,90 Subsidios aerolneas 0,70 Subsidios agrcolas 0,50 Coeficiente de concentracin Subsidios industria y comunicaciones

0,30 -

Educ. superior Salud PAMI (contributiva)

Subsidios energticos Subsidios transporte

0,10 -

-0,10 Seguro de desempleo -0,30 Becas Inclusin Pensiones no contributivas Educ. primaria Educ. secundaria

Seguridad alimentaria AUH familias -0,50 Programa Familias PJJH -0,70 0,0 0,5 1,0 1,5

Salud primaria (universal)

2,0

2,5

3,0

Tamao del programa (porcentaje del PIB) Transferencias monetarias focalizadas Salud Subsidios Fuente: elaboracin propia con base en Lustig (2012). Educacin Pensiones no contributivas Gini del ingreso de Mercado

CONCLuSIONES
Amrica Latina presenta grandes desigualdades entre su poblacin, las cuales han sido muy persistentes en el tiempo. Cul es el papel de los Estados de la regin en esta persistencia de las inequidades? Esta es la pregunta rectora del captulo y sobre la cual se intenta arrojar luz para saber si existen fallas, tanto en la generacin de ingresos pblicos como en la forma en que gastan los gobiernos, que impiden generar equidad. La evidencia revisada en materia del impacto de los tributos indica que en Amrica Latina estos son un arma inocua en la lucha contra la desigualdad. Sin embargo, esto no tendra por qu ser as. En economas ms desarrolladas, los impuestos sobre todo, los directos juegan un papel redistributivo importante. En este captulo se muestra que tanto el diseo de la estructura tributaria como los montos recaudados no contribuyen a igualar los ingresos despus de la intervencin estatal en Amrica Latina. Las razones residen en una

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composicin sesgada hacia recaudos menos redistributivos (indirectos), en las bajas alcuotas del impuesto a la renta personal y, guardando una gran relacin con estos dos factores, en unos bajos montos recaudados en concepto de estos tributos. Los bajos niveles de recaudacin se constituyen, entonces, en herramientas de escaso impacto igualador, por la sencilla razn de que los montos obtenidos de los contribuyentes con altos ingresos son relativamente escasos, sobre todo en comparacin con lo que se observa en naciones ms ricas. Por otro lado, estos recaudos exiguos limitaran adems la expansin de la cobertura y de la calidad de las provisiones de bienes y servicios pblicos que tanto poder redistributivo tienen en otras economas. Adems, el bajo impacto de las transferencias monetarias en Amrica Latina en relacin a regiones ms desarrolladas est claramente influenciado por la mayor incidencia de la informalidad entre la poblacin trabajadora. Esto hace que el mercado laboral no pueda canalizar fcilmente las transferencias monetarias como s lo hace en regiones ms desarrolladas y con menor informalidad. No obstante, recientemente Amrica Latina ha sabido avanzar en la implementacin de mecanismos de transferencias de ingreso que no utilizan directamente al mercado laboral formal como la institucin canalizadora de estos repartos (transferencias no contributivas) y que han logrado as mejorar un poco la redistribucin. Adems, varios pases de Amrica Latina tambin han logrado avances en trminos de las transferencias dirigidas a la niez, en las cuales el componente de corresponsabilidad parece haber actuado generalmente en la direccin deseada, lidiando con situaciones de bajos ingresos y apuntalando la creacin de capital humano en los ms jvenes. Sin embargo, si bien todos estos tipos de transferencias no contributivas parecen encaminadas a mejorar las condiciones de desigualdad y pobreza, la evidencia indica que su tamao es pequeo en comparacin con las grandes demandas sociales insatisfechas, sobre todo en los pases ms pobres de la regin. Por otro lado, tambin se ciernen sombras en dos horizontes relacionados con esta rea de expansin de la proteccin social. Primero, existe alguna evidencia de que las transferencias no contributivas, sobre todo las no condicionadas, podran interferir con las decisiones de participacin laboral y con la decisin de operar en los mercados formales. Si bien estos peligros pueden ser desdeables en relacin con los beneficios aparejados, habra que tenerlos en cuenta para el diseo cuidadoso de los programas de asistencia social en la regin cosa que ya se est haciendo en algunos pases- con el fin de minimizar los efectos del sesgo en los incentivos introducido por las nuevas formas de proteccin social de base no contributiva. Un segundo aspecto preocupante tiene que ver con la efectividad de los programas de transferencias condicionadas en un horizonte temporal de ms largo plazo. Por ahora, muchos de los logros de estos programas se observan en medidas de bienestar de corto plazo, tales como asistencia escolar o a centros de salud, y en gastos de alimentacin. Sin embargo, todava no se conoce de manera precisa si los nios beneficiados con estos programas han incrementado efectivamente su capital humano o si el mercado laboral compensar esta mayor inversin en sus aos de adultez. Sobre esta materia resulta crucial asegurar que las provisiones de salud y educacin, que son (ms) utilizadas a causa de las transferencias condicionadas, sean provisiones de calidad y que, adems, las condiciones ms generales de la economa (los mercados del trabajo) lleven a trayectorias laborales ms estables e inclusivas que las que se observan hoy en da. Esta tarea requiere una redireccin de la atencin a la mejora en la calidad promedio y en la distribucin del rendimiento educativo, de la salud y de la formalidad laboral, tres aspectos sobre los que la situacin actual descrita en este captulo muestra resultados poco alentadores.

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Finanzas pblicas y equidad en Amrica Latina

Una buena noticia que se desprende del anlisis realizado que adems confirma los hallazgos de trabajos anteriores es que en la ltima dcada se ha observado una mejora casi generalizada de la equidad en la distribucin del ingreso en la regin. Ahora bien, y a la luz de la evidencia mostrada en este captulo, es sustentable esta mejora de la equidad? Aqu aparece una seal de alarma, ya que las fuentes que alimentaron este cambio pueden llegar a agotarse. Esto se debe principalmente a que las fuerzas igualadoras fueron la cada en los retornos al trabajo calificado (que mejor la distribucin primaria de los ingresos laborales) y la poltica expansiva de transferencias de ingreso no contributivas y focalizadas en las personas de mayor edad (pensiones no contributivas) y en la niez (transferencias de ingreso condicionadas). Estas fuentes que impulsaron la ecualizacin de los ingresos en la ltima dcada no garantizan seguir hacindolo en el futuro. Esto se debe a que, por ejemplo en el caso de los cambios en los retornos a la educacin, independientemente de las causas (todava en debate) que los hayan originado (expansin relativa de la demanda por mano de obra no calificada, aumento en la oferta relativa de mano de obra calificada, cada en la calidad de la mano de obra calificada, cambios sectoriales que inducen a diferentes niveles de demanda de trabajo calificado, entre otras), todas pueden tener un horizonte temporal limitado en su accionar. En el caso de las transferencias de ingreso no contributivas, porque su financiamiento actual o sus posibles expansiones futuras comprometeran recursos fiscales que no necesariamente estn disponibles para todos los pases. Adems, si bien los PTIC prometen romper con los vnculos intergeneracionales de la pobreza, este objetivo puede ser difcil de cumplir dadas las preocupaciones sealadas anteriormente sobre la calidad de las provisiones y las condiciones generales en los mercados laborales. En resumen, un mensaje claro que otorga este captulo indica que una redistribucin efectiva y sostenible necesita dos herramientas claves: i) la generacin de oportunidades reales a travs de las inversiones de calidad en la formacin de capital humano; ii) un Estado de bienestar inclusivo que ponga a todos los ciudadanos en el mismo nivel del contrato ciudadano-Estado, bsicamente, a travs de la lucha contra la informalidad laboral. Sin estas dos herramientas, parece difcil romper el crculo vicioso que ha colocado a Amrica Latina en el grupo de las regiones ms desiguales del mundo.

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INTRODuCCIN
Una gestin eficiente es una obligacin moral de toda instancia gubernamental que da sustento al contrato social Estado-ciudadano y que incluso est explcitamente incorporada como principio en los marcos jurdicos de algunos pases2. Ms an, la eficiencia en el uso de los recursos pblicos no solo da legitimidad a la accin tributaria, sino que puede ser el centro de un crculo virtuoso que promueva una mayor y mejor recaudacin de acuerdo a la hiptesis de reciprocidad (ver captulo 5). Esta nocin es trascendental para la gestin de gobierno y por ello el debate pblico debe establecer claramente qu se entiende por eficiencia y cmo medirla. Lamentablemente, muchas veces este debate suele restringirse a la exploracin de medidas de los resultados que si bien representan informacin muy til no es suficiente para hacer una evaluacin de la eficiencia de la gestin. La razn es sencilla: un resultado desfavorable podra reflejar ya sea una insuficiencia de recursos o condiciones externas adversas y, no necesariamente, un mal uso de los recursos disponibles. La eficiencia de la gestin pblica puede estudiarse bajo diferentes ngulos. Por ejemplo, la eficiencia puede verse desde la perspectiva de una unidad ejecutora, cualquiera que esta sea, lo que se conoce como eficiencia productiva, o desde la perspectiva ms amplia de la asignacin social de recursos. El presente captulo se restringe al concepto de eficiencia productiva que permite determinar si un gobierno nacional, por ejemplo, logra producir una cantidad de servicios consistente con el uso apropiado de sus insumos disponibles o, alternativamente, si la produccin actual puede realizarse con menos insumos. Obsrvese que esta nocin de eficiencia no brinda informacin sobre en qu o cunto gastar. Responder a estas preguntas, asociadas al nivel y la composicin del gasto pblico y estrechamente ligadas con la asignacin global de los recursos, requiere incorporar al debate la valoracin social sobre los distintos bienes pblicos y servicios provistos por el gobierno y, adems, establecer qu fallas de mercado impide que la provisin privada de esos servicios sea la apropiada3. En la prctica, las decisiones a este nivel son el resultado de un proceso de interaccin poltica entre los diferentes grupos de poder que suele materializarse en los presupuestos pblicos. Si bien este debate se considera indispensable para el diseo de polticas pblicas, el tema excede los alcances del presente captulo.

1. La elaboracin de este captulo estuvo bajo la responsabilidad de Fernando lvarez y la asistencia de investigacin de Mauricio Stern y Mariana Urbina. 2. Solo a manera de ilustracin, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en su artculo 141, establece lo siguiente: La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho (Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, 1999). 3. Metodolgicamente, explorar esta perspectiva integral es mucho ms complejo y su discusin formal suele apoyarse en la construccin de modelos tericos; ver, por ejemplo, Boldrin y Montes (2005, 2009) para el anlisis conjunto de los sistemas de educacin y los regmenes de pensiones y ver Hansen e Imrohoroglu (1992) para el caso de los seguros de desempleo.

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Ciertamente, la consecucin de la eficiencia productiva no es suficiente para afirmar que la gestin pblica es eficiente desde el punto de vista de la asignacin de recursos. Por ejemplo, se puede ser muy eficiente produciendo un bien pblico cuya valoracin social es baja. Sin embargo, una buena gestin pblica, en un sentido amplio requiere un uso apropiado de los insumos, esto es, ser eficiente desde el punto de vista productivo. En efecto, una vez que se establece cunto va a gastarse en educacin, redistribucin, salud e infraestructura, es indispensable que ese gasto y sus insumos vinculados se empleen de la mejor manera. Por otra parte, mejorar la eficiencia productiva ofrece la oportunidad de incrementar la provisin y calidad del servicio pblico sin necesidad de incurrir en una mayor presin tributaria o, disminuir el impacto real de los ajustes fiscales, muchas veces inaplazables, y que suelen requerir cortes en reas altamente sensibles. Estos argumentos indican que el estudio de la eficiencia productiva tiene, en s mismo, un alto valor para el diseo de las polticas pblicas. Uno de los mensajes que se busca transmitir en este captulo es que la medicin apropiada de la eficiencia es el primer paso para alcanzarla. Ciertamente, la medicin aun de esta nocin restringida de eficiencia es una tarea compleja pero, afortunadamente, factible. Medir la eficiencia de una entidad pblica va ms all de una simple exploracin de sus resultados. En particular, implica una comparacin entre los recursos o insumos empleados y los resultados obtenidos a la luz de una situacin ideal o frontera, en la que se vinculan estos inputs y outputs en un entorno especfico. En consecuencia, la medida de eficiencia est estrechamente ligada a la obtencin de una frontera que delimite el mejor resultado que se pueda alcanzar bajo las condiciones vigentes, a partir de los insumos dados y de la tecnologa disponible. En otras palabras, desde la perspectiva emprica, poder cuantificar adecuadamente la ineficiencia supone la obtencin o estimacin de esa frontera que recoja las mejores prcticas. Para tal fin, se han desarrollado mtodos de diversa naturaleza que se agrupan bajo la etiqueta de mtodos de frontera y que, si bien no estn exentos de crticas, constituyen una herramienta til y poderosa a la hora de identificar los potenciales problemas de eficiencia de los gobiernos nacionales, subnacionales y de las instituciones prestadoras de servicios pblicos. En cualquier caso, esta familia de mtodos no se limita a comparar, por ejemplo, cada pas con otro aparentemente ms eficiente, sino que lo hace con una frontera que, empleando la informacin de una muestra de pases, establece un valor referencial que busca indicar para cada pas cul debera ser su mximo alcanzable. El presente captulo consta de dos partes: la primera est conformada por dos secciones que tienen como objeto la presentacin y aplicacin de los mtodos de frontera. En particular, la segunda seccin lleva a cabo un anlisis comparativo entre pases a fin de explorar en qu medida las sospechas de ineficiencia del gasto pblico en la regin se verifican a nivel nacional. Este anlisis se realiza para los sectores de educacin, salud e infraestructura. Por su parte, en la tercera seccin se profundiza el estudio de la eficiencia del gasto pblico para el caso de la educacin, mediante la utilizacin de informacin desagregada a nivel de unidades educativas para Chile y Per. No obstante este nfasis en el gasto en educacin y salud en esta primera parte, la intencin del captulo no consiste en llevar a cabo un anlisis sectorial, sino, entre otros temas, en proveer soporte emprico a la medicin de la eficiencia del gasto pblico en la regin. La segunda parte del captulo, conformada por la cuarta seccin, analiza cules son aquellas prcticas, principios e instituciones que pueden favorecer la eficiencia. Esto es, estudia cmo acercarse a la frontera productiva que describe las mejores prcticas. La quinta seccin presenta los comentarios finales.

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En general, los ejercicios empricos sugieren que si bien parte del pobre desempeo mostrado en los indicadores de gestin pblica en Amrica Latina puede explicarse por la insuficiencia de insumos y/o por condiciones externas adversas, se identifica tambin un importante componente de ineficiencia. Por ejemplo, dados los recursos destinados a educacin, y algunas condiciones de entorno relevantes, los resultados educativos tanto en calidad como en acceso se encuentran entre el 80% y el 90% de su potencial. Un importante nivel de ineficiencia en el uso de los insumos tambin es identificado en el sector de salud a pesar de la notable mejora experimentada en ciertos indicadores en los ltimos aos. El ejercicio con informacin desagregada para establecimientos educativos en Chile y Per confirma la necesidad de mejorar la gestin, sin embargo, permite observar que la condicin de organismo pblico no implica necesariamente una gestin ineficiente. En efecto, al observar la distribucin de los ndices de eficiencia en unidades educativas, se verifica que algunas instituciones de naturaleza pblica pueden ser tan eficientes como las instituciones privadas ms eficientes. Estos resultados ponen en el centro del debate sobre polticas pblicas la cuestin de qu prcticas o arreglos institucionales favorecen una gestin eficiente. Algunas iniciativas que se han llevado a cabo en la regin incluyen mecanismos de incentivos para alinear los intereses de los empleados pblicos con los objetivos de las polticas; el buen diseo de los programas en trminos de la poblacin objetivo y los montos de los gastos y subsidios; el uso de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC) en la administracin pblica; y la importancia de las instancias de planificacin y evaluacin previa de los proyectos. La implementacin de estas diversas prcticas es, en s misma, una tarea compleja pero inevitable para alcanzar la tan necesaria eficiencia de la gestin pblica.

ES INEfICIENTE EL GASTO PBLICO EN AmRICA LATINA? UN ENfOquE DE fRONTERAS


Estn satisfechos los ciudadanos de Amrica Latina con los servicios pblicos? El anlisis de algunas fuentes de informacin sugiere que la respuesta es negativa. Por ejemplo, en la encuesta de Latinobarmetro 2010 se observa que la fraccin de hogares que se encuentra no muy satisfecho o nada satisfecho con los servicios pblicos vara desde un 40% hasta un 66%, dependiendo del servicio. Ciertamente, esta percepcin podra estar reflejando fallas en la calidad y cantidad de los servicios pblicos; aun as, ello no es evidencia de un uso ineficiente de los recursos del Estado. En efecto, es importante distinguir entre resultados y eficiencia. La razn es sencilla: un resultado desfavorable puede muy bien estar asociado a la falta de recursos o a condiciones de entorno4 desfavorables, y no necesariamente reflejar un mal uso de los recursos disponibles. Tmese como ejemplo el caso de la calidad de la educacin que suele medirse por resultados de pruebas estandarizadas. Es fcil argumentar que la nota promedio en cada unidad educativa depende de mltiples factores que no necesariamente se vinculan con la eficiencia en el uso de insumos educativos. En primer lugar, si el colegio dispone de muy pocos recursos, aun cuando estos se apliquen siguiendo las mejores prcticas, es probable que tenga un desempeo desfavorable. Ms an, es conocido que el entorno familiar y socioeconmico del estudiante impacta en los resultados estudiantiles; as pues, los hijos de padres con
4. Condiciones de entorno se refiere a los elementos que afectan la variable de desempeo, pero que estn fuera del control de la unidad ejecutora. Por esta razn, tambin se les conocen con el nombre de variables no discrecionales.

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una mejor educacin o con un mejor estatus socioeconmico podran obtener mejores resultados en estas pruebas, independientemente de las caractersticas de la unidad educativa a la que asisten. En consecuencia, un anlisis de eficiencia debe incorporar, de manera sistemtica, todos aquellos factores que afectan el resultado y que no se asocian con un mal uso de los recursos disponibles. Bajo esta visin, algunas unidades ejecutoras que, en principio, pueden lucir ineficientes sobre la base de sus resultados podran, sin embargo, ser unidades eficientes dados sus recursos y el entorno en el que operan. El argumento en sentido opuesto es tambin vlido. Afortunadamente, se disponen de mtodos conocidos con el nombre de mtodos de frontera concebidos especialmente para estudiar la eficiencia productiva. El Recuadro 3.1 describe algunos de estos de manera muy sucinta. En cualquier caso, estos mtodos ofrecen como salida un ndice de eficiencia para cada unidad bajo anlisis. Este ndice se encuentra entre cero y uno e indica qu tan lejos se encuentra dicha unidad de su potencial. El ndice puede estar orientado al producto, en cuyo caso un valor de, por ejemplo, 0,8 indicara que se est alcanzando solo el 80% de lo que podra lograrse dados los insumos empleados y las condiciones de entorno. Alternativamente, el ndice puede presentarse orientado al insumo; en este caso, un ndice de 0,8 indicara que la produccin actual es alcanzable utilizando el 80% de los insumos empleados de aplicarse las mejores prcticas. Estos mtodos son muy tiles para identificar problemas de eficiencia productiva; sin embargo, no dejan de tener limitaciones, comunes en cierta medida con otros mtodos de comparacin (benchmarking). En primer lugar, las fronteras se construyen o estiman a partir de informacin proveniente de una muestra de unidades ejecutoras (p.e., pases, municipios, unidades educativas, entre otras), esto hace que los ndices de eficiencia obtenidos tengan un carcter relativo. En segundo lugar, se requiere cierto grado de homogeneidad respecto a la forma en que se miden los inputs y los outputs, lo cual no siempre es vlido, especialmente en el anlisis entre las diferentes naciones. Finalmente, resulta difcil incorporar en el anlisis todos los elementos que inciden en los resultados pero que se consideran fuera de control de los niveles de gobierno o las entidades productoras de los servicios pblicos, cuya eficiencia se evala. Estas variables externas o de entorno podran confundirse con la estimacin de ineficiencia. Debido a estas limitaciones, los resultados que arrojan estos mtodos deben ser interpretados con cautela.

Recuadro 3.1 Concepto y medicin de la eficiencia productiva


La medicin moderna de la (in)eficiencia productiva tiene su origen en las ideas de Farrel (1957) y Debreu (1951). En estos estudios suele distinguirse entre la eficiencia tcnica y la eficiencia asignativa. La primera se refiere a la capacidad de maximizar la produccin con los mismos insumos (eficiencia orientada al producto) o alternativamente, a la capacidad de minimizar la cantidad de insumos empleados para alcanzar los mismos resultados (eficiencia orientada al insumo). Por su parte, la eficiencia asignativa se refiere a la combinacin de insumos en proporciones ptimas de cara a un vector de precios vigente (Lovell, 1992). En pocas palabras, una unidad ejecutora puede ser ineficiente desde el punto de vista productivo, bien sea porque utiliza sus insumos disponibles de manera inapropiada o porque compra una combinacin de insumos que no es ptima de acuerdo a los precios de estos. En cualquiera de sus dimensiones, la eficiencia productiva se restringe a una unidad ejecutora individual; en este caso, gobierno nacional, subnacional o entidad prestadora de servicios pblicos. En consecuencia, la nocin de eficiencia

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productiva no es til para decidir el nivel socialmente ptimo del gasto pblico o su composicin adecuada; decisiones que en la prctica estn sujetas a un proceso de debate y de negociacin poltica. No obstante esta caracterstica, la eficiencia productiva representa una condicin necesaria para una gestin global eficiente y es un concepto de amplia relevancia para el diseo de polticas pblicas. La nocin de Farrel de definir la eficiencia a partir de la distancia relativa entre el desempeo actual y una frontera que recoge las mejores prcticas se ha mantenido y ha motivado el desarrollo de tcnicas que incorporan explcitamente esta nocin. La lista de mtodos para tal fin es extensa y de muy variada naturaleza; una clasificacin comn distingue entre mtodos que suponen a priori una forma funcional para la frontera (paramtricos) y aquellos que no (no paramtricos). Entre los mtodos paramtricos, el ms popular es el de la frontera estocstica. La estimacin de la (in)eficiencia a partir de la frontera estocstica tiene como punto de partida una funcin de produccin que relaciona el producto de cada unidad ejecutora con los insumos utilizados, con el ndice de eficiencia objetivo central del anlisis, con un trmino estocstico y con condiciones de entorno. El trabajo seminal para la estimacin de la frontera estocstica se atribuye a Aigner et al. (1977). La idea es asumir funciones de distribucin para el trmino estocstico y para el trmino de ineficiencia y luego estimar los parmetros mediante el mtodo de mxima verosimilitud. La estimacin de estos parmetros permite luego hacer inferencias sobre el trmino de ineficiencia de cada unidad ejecutora. Entre los mtodos no paramtricos, el ms comn es probablemente el Mtodo del Anlisis Envolvente de los datos (DEA, por sus siglas en ingls), introducido por Charnes et al. (1978). En esencia, el mtodo asume que cualquier combinacin lineal de las canastas de insumo-producto es factible y construye una funcin envolvente alrededor de las combinaciones observadas. El supuesto implica que la eficiencia de una unidad arbitraria se mide no solo comparando el desempeo real de las unidades comparables (sus llamados peers), sino a partir de una unidad ejecutora virtual cuyos inputs y outputs se construyen a partir de una combinacin de los inputs y outputs de estas unidades comparables. Cada mtodo tiene ventajas relativas. Por ejemplo, los mtodos no paramtricos son ms flexibles por el hecho de no imponer una forma funcional especfica para la frontera. Sin embargo, suelen ser relativamente sensibles a la existencia de observaciones atpicas en comparacin con los mtodos de frontera. La razn es que estos ltimos incorporan un factor estocstico que bien puede recoger ruido, errores de medicin y que atena el efecto de estas observaciones atpicas en la forma de la frontera. Estas familias de mtodos comparten el hecho de buscar una funcin envolvente que refleje las mejores prcticas, y no una funcin que atraviese una nube de puntos y que revele relaciones promedios entre inputs y outputs. Esto las diferencia de una rama de la literatura centrada en estimaciones de funciones de produccin y costos. En efecto, la estimacin de funciones de produccin y funciones de costos son de larga data y anteceden las ideas de Farrel. Este enfoque, sin embargo, centra su atencin en la estimacin de parmetros tcnicos y no en desviaciones del desempeo de las unidades ejecutoras respecto a un ideal de desempeo. Si bien tienen ciertas limitaciones, los mtodos de frontera constituyen una herramienta muy valiosa para identificar potenciales problemas de ineficiencia en las diferentes unidades ejecutoras y en particular, en entidades de naturaleza pblica.
Fuente: elaboracin propia con base en Murillo Zamorano (2004) y Green (2005).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Las tcnicas de frontera han sido de aplicacin comn para el estudio de la eficiencia del gasto pblico a nivel de pases. Por ejemplo, Afonso et al. (2006) estudian el desempeo y la eficiencia para 23 pases industrializados. El estudio indaga el desempeo en siete sectores: salud, educacin, gestin administrativa, infraestructura pblica, gestin distributiva, rol estabilizador y gestin de crecimiento o desempeo macroeconmico. A partir de estos sectores, se construye un ndice compuesto de resultados del sector pblico que es empleado como output; por su parte, el ratio gasto total-PIB se emplea como insumo. El ndice de eficiencia orientado al producto obtenido es, en promedio, 0,85, lo que implica que dado el nivel de gasto, el ndice compuesto de resultado alcanz, en promedio, un 85% de su potencial. El menor ndice de eficiencia se encuentra en Italia (0,68). Otra conclusin de este trabajo es que los pases con un sector pblico ms reducido suelen tener un mejor ndice de eficiencia. En un trabajo subsecuente, estos mismos autores abordan el estudio de eficiencia para una muestra de 24 pases menos desarrollados manteniendo el mismo indicador compuesto como variable resultado y el ratio gasto-PIB como insumo (Afonso et al., 2010)5. A diferencia del trabajo anterior, encuentran una dispersin importante en trminos de eficiencia. En efecto, los pases ms ineficientes obtienen un ndice orientado al producto alrededor de 0,50. Ms an, el ndice de eficiencia promedio es 0,67, lo cual implica que el nivel del ndice compuesto es, en promedio, apenas dos tercios de lo que sera si todos los pases aplicaran las mejores prcticas6. Por su parte, Crouch y Fasih (2004) se concentran en el sector educativo y destacan la importancia de considerar simultneamente elementos de acceso y de calidad. Los autores aprovechan la informacin comparable obtenida de la participacin de pases en diferentes programas internacionales de evaluacin educativa7 con el fin de construir una medida comn de logro educativo para 76 naciones. Asimismo, encuentran que aproximadamente un tercio de los pases en desarrollo estudiados mostraban niveles de eficiencia considerablemente bajos (valores por debajo de 0,8). Finalmente, Herrera y Pang (2005) estudian la eficiencia del gasto pblico en educacin y salud, utilizando informacin disponible para una muestra de 140 pases entre 1996 y 20068. El trabajo sugiere que existe un importante nivel de ineficiencia en Amrica Latina. Los autores tambin encuentran, en concordancia con Afonso et al. (2006), que los pases con mayores niveles de gasto registran menores ndices de eficiencia9. En lo que resta de esta seccin, se realiza un anlisis comparativo entre pases considerando los sectores de educacin, salud e infraestructura. Los resultados en educacin y salud son tomados de lvarez Parra y St. Aubyn (2012), un trabajo especialmente elaborado para este reporte, mientras que para el sector de infraestructura se analiza, entre otros, un estudio focalizado en la provisin de servicios de puertos (Herrera y Pang, 2008).
5. La muestra est formada por los 10 nuevos miembros de la Unin Europea, dos candidatos (Bulgaria y Rumania), tres miembros antiguos con ciertos retrasos en el proceso de convergencia con respecto a sus socios de la Unin (Grecia, Irlanda y Portugal), y nueve pases en desarrollo. De Amrica Latina, se incluyeron solamente Brasil y Chile. 6. Ambos estudios emplean mtodos paramtricos que suelen ser sensibles a la presencia de observaciones atpicas o outliers (ver Recuadro 3.1). En efecto, los autores recalculan los ndices de eficiencia para el segundo trabajo sin Singapur (un claro outlier) y los resultados lucen menos dramticos. 7. El ms comn de estos programas es posiblemente el Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en ingls). Tambin se puede mencionar el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de Calidad Educativa (LLECE), y el Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS, por sus siglas en ingls). 8. Al igual que los trabajos previamente citados, este estudio se restringe a tcnicas no paramtricas para obtener las fronteras. 9. Claramente, esta no es una lista exhaustiva de trabajos enfocados en la eficiencia del gasto pblico entre pases, lo cual excede el alcance del presente captulo.

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

Eficiencia en la provisin de servicios educativos


El objetivo principal de todo sistema educativo es producir una mayor cantidad de ciudadanos con mejor educacin a fin de promover el desarrollo econmico y la inclusin social. De all la importancia de considerar tanto indicadores de acceso como de calidad a la hora de evaluar la gestin pblica en materia de educacin. Ms an, los sistemas educativos de algunos pases pueden presentar un buen desempeo en trminos de calidad, medido por las notas en los exmenes estandarizados, pero un mal desempeo en trminos de acceso o viceversa. En efecto, podra argumentarse que las bajas calificaciones pueden ser el reflejo de un sistema educativo inclusivo, o que las altas calificaciones son el reflejo de un sistema elitista. Esto simplemente refuerza la necesidad de evaluar ambas dimensiones de la provisin de los servicios educativos. Los resultados presentados en esta seccin son tomados de un trabajo elaborado para este reporte (lvarez Parra y St. Aubyn, 2012). En este se emplea como medida aproximada de la calidad de la educacin los resultados de los exmenes del Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en ingls)10. Es evidente que este tipo de pruebas estandarizadas no necesariamente evalan la calidad de la educacin en un sentido amplio ni respecto de los objetivos curriculares propios de cada pas; sin embargo, tienen la virtud de ofrecer una medida comn para todos los pases participantes. Por otra parte, se emplea la tasa de matriculacin neta en secundaria como medida de acceso. El trabajo se concentra en la matriculacin secundaria y no primaria, ya que como se coment en el captulo anterior en el caso de la educacin secundaria la provisin de acceso parece ser ms crtica. Los Grficos 3.1 y 3.2 (ver p. 112) muestran informacin sobre estos indicadores de resultados educativos. El Grfico 3.1 muestra la nota PISA para 2006 (eje horizontal) frente a la nota PISA para 2009 (eje vertical) para todos los pases donde ambos resultados estn disponibles. Solo se han etiquetado los pases de la regin. Por su parte, el Grfico 3.2 muestra el promedio de la tasa de matriculacin neta para el perodo 20052009. La informacin se muestra por regiones y para algunos pases de Amrica Latina. En lo que se refiere a la calidad educativa (ver Grafico 3.1), se observa un pobre desempeo en ambos aos para los pases de la regin que han participado en el programa PISA. Solo Catar y Kirguistn se desempean peor que los siete pases de la regin para los cuales se cuenta con notas en ambos perodos. Ms an, Panam y Per, que solo presentan resultados para 2009 y, por ende, no estn representados en el Grfico 3.1, muestran para ese ao notas inferiores a las reportadas por Catar. Por su parte, el Grfico 3.2 muestra que, en materia de acceso a educacin secundaria, Amrica Latina mantiene un rezago con respecto de las regiones ms desarrolladas, con diferencias de alrededor de 20 puntos porcentuales. Solo Argentina, Brasil y, especialmente, Chile se encuentran por encima de la mediana equivalente al 75%. Guatemala muestra tasas de matriculacin neta cercanas a aquellas de frica subsahariana e inferiores al 40%. La situacin relativa a los insumos educativos se presenta en el Cuadro 3.1 (ver p. 113). En particular, se muestra el gasto educativo como porcentaje del PIB, el gasto por estudiante en educacin secundaria como porcentaje del
10. El programa PISA es organizado por la OCDE y revisa en qu medida los estudiantes cercanos a la culminacin de la educacin secundaria han adquirido los conocimientos y las habilidades esenciales para su contribucin en las sociedades modernas [OCDE (2010), p. 17]. Las pruebas evalan separadamente destrezas en lectura, matemticas y ciencias. En este captulo, se emplea el promedio de las tres reas. Los resultados deberan ser robustos al usar individualmente algunas de las diferentes reas del conocimiento, dada la alta correlacin que presentan.

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Grfico 3.1 Notas comparativas PISA para pases seleccionados (2006 vs. 2009)
550

500 Nota PISA 2009

450
CHL MEX BRA ARG URY

400

COL

350

300 300 350 400 450 Nota PISA 2006 Fuente: Elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011). 500 500 550

Grfico 3.2 Tasa de matriculacin neta en secundaria por regin y pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2005-2009)
100 90 80 70 Porcentaje 60 50 40 30 20 10 0Oriente Medio y norte de frica Este de Asia y Pacfico Europa y Asia central Argentina Mediana Amrica Latina y el Caribe Colombia Uruguay Chile Brasil Per Bolivia Mxico Venezuela, RB Panam Ecuador Paraguay Sur de Asia Guatemala frica subsahariana Amrica del Norte

Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011).

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Cuadro 3.1 Insumos educativos por regin y pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2005-2009)
Regin/pas frica subsahariana Amrica del Norte Este de Asia y Pacfico Europa y Asia central Oriente Medio y norte de frica Sur de Asia Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Guatemala Mxico Panam Per Uruguay Venezuela, RB Promedio de pases seleccionados Gasto pbico en educacin como porcentaje del PIB 4,68 4,23 4,01 4,94 4,68 4,30 4,72 6,31 4,90 3,33 3,98 3,08 4,89 3,82 2,62 2,77 3,66 4,01 Gasto por estudiante como porcentaje del PIB per cpita (secundaria) 29,03 18,67 17,40 24,78 18,68 18,85 20,62 14,49 15,80 13,02 12,55 5,33 14,03 12,63 9,77 10,13 8,18 12,41 Ratio profesor-alumno (secundaria) 0,04 0,10 0,06 0,10 0,07 0,04 0,08 0,06 0,06 0,04 0,04 0,06 0,06 0,06 0,06 0,07 0,10 0,06

Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011).

PIB per cpita y el ratio profesor-alumno en educacin secundaria. Todas las variables representan promedios para el perodo 2005-2009. El Cuadro 3.1 indica que para los pases seleccionados de Amrica Latina, el gasto pblico en educacin se encuentra en torno al 4% del PIB; comparable con el de otras regiones, aunque ligeramente inferior al de Europa y Asia central. De la submuestra para Amrica Latina, Bolivia presenta el mayor gasto, superior al 6% del PIB, mientras que Per y Guatemala presentan niveles de gasto por debajo del 3% del PIB. En contraste, al considerar el gasto por estudiante en secundaria como proporcin del PIB per cpita, la regin aparece como la que menos gasta. Por su parte, el ratio profesor-alumno, si bien es superior al de las regiones del sur de Asia, frica subsahariana y el este de Asia y el Pacfico, an se encuentra considerablemente por debajo de los niveles asociados a las regiones ms desarrolladas.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

En lvarez Parra y St. Aubyn (2012) al hacer el ejercicio de eficiencia a partir de los mtodos de frontera, se emplean como insumos tanto el cociente profesor-alumno como las variables de gasto per cpita y gasto por estudiante, ambas medidas en trminos reales ajustadas por la paridad del poder de compra. En la presente seccin se muestran nicamente los resultados para el gasto per cpita11. Finalmente, en el anlisis de eficiencia, los autores incorporan variables de entorno seleccionadas de acuerdo a su significancia estadstica y a la disponibilidad de datos12. El Cuadro 3.2 presenta los ndices de eficiencia orientados al producto para el caso de la calidad de la educacin13. En el cuadro se presentan los ndices de eficiencia tanto para especificaciones que solo incluyen la variable insumo como para especificaciones que adems incorporan las variables de entorno. Asimismo, la primera columna muestra el promedio de los resultados PISA (2006-2009), presentados como porcentaje de la nota mxima. La variable de gasto result significativa y con el signo esperado. Incluir variables no discrecionales reduce la magnitud del coeficiente de la variable gasto, mas no elimina su significancia. Finalmente,

Cuadro 3.2 ndices de eficiencia de calidad de la educacin por regiones y pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2006 y 2009)a/
Regin/pas Amrica del Norte Amrica Latina y el Caribe Este de Asia y Pacfico Europa y Asia central Oriente Medio y norte de frica Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Uruguay Resultado PISA (relativa al mximo) 98,30 76,02 94,20 89,94 74,99 70,34 71,02 78,67 70,52 74,93 76,79 ndice de eficiencia (solo insumos) 93,60 87,24 96,49 91,53 74,62 81,01 83,53 91,72 85,71 83,36 95,47 ndice de eficiencia (insumos y entorno) 93,81 87,63 96,87 92,38 77,62 81,22 86,29 90,05 87,77 85,44 93,35

a/ Variable resultado: nota PISA promedio de los aos 2006 y 2009, Variable insumo: gasto pblico real per cpita en educacin (ajustado por PPA), promedio de los cinco aos previos a las pruebas, Variables de entorno: PIB real per cpita (ajustado por PPA) y aos de escolaridad de los adultos, promedios de los cinco aos previos a cada prueba, Medidas de eficiencia orientada al producto, Mtodo de frontera estocstica. Fuente: elaboracin propia con base en lvarez Parra y St. Aubyn (2012). 11. Al tratar de explicar los resultados de PISA con el insumo profesores por alumnos, esta variable no result significativa. Este resultado, ms que indicar que el tamao de la clase es irrelevante para la calidad de la educacin, podra estar reflejando problemas de comparacin de la variable a nivel de pases. Los resultados con ambas variables de gasto son similares (ver lvarez Parra y St. Aubyn, 2012). 12. En particular, las variables que finalmente integran la frontera son el PIB per cpita ajustado la paridad del poder de compra y las variables que denotan el nivel de educacin de la poblacin adulta. La dispersin del ingreso medida por el coeficiente de Gini no fue incorporada porque reduca notablemente el nmero de observaciones. Para ms detalle, ver lvarez Parra y St. Aubyn (2012). 13. Los ndices presentados fueron obtenidos por el mtodo de la frontera estocstica; en el trabajo tambin se presentan resultados para el mtodo DEA que, en general, ofrecen el mismo panorama. La estimacin de la frontera se realiza a partir de un panel de dos perodos. La variable de desempeo en el primer perodo corresponde a la nota PISA 2006 y en el segundo perodo, a la nota PISA 2009. Por su parte, las variables de insumos y las variables no discrecionales representan el promedio de los ltimos cinco aos en cada perodo.

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

el coeficiente y la significacin de la variable aos de escolaridad de la poblacin adulta respalda la nocin de que el nivel educativo de los padres afecta positivamente el desempeo de los hijos. En primer lugar, ntese que como se mencionara con anterioridad Amrica Latina tiene un desempeo, en trminos de los resultados reportados por PISA, muy inferior al de los pases desarrollados y al del este de Asia y el Pacfico. En segundo lugar, al considerar los insumos (gasto per cpita) y los factores socioeconmicos (PIB per cpita y aos de escolaridad de la poblacin adulta), la regin se acerca a la frontera, lo cual indica que en Amrica Latina, parte del desempeo desfavorable obedece a la carencia de insumos y a condiciones socioeconmicas relativamente adversas. Aun as, los estudiantes de Amrica Latina obtienen resultados en las pruebas PISA (calidad de la enseanza) que representan, en promedio, un 88% de lo que podran alcanzar con los insumos y el entorno que caracteriza a la regin. En otras palabras, el ejercicio realizado sugiere que los resultados desfavorables obtenidos por los pases de Amrica Latina en las pruebas PISA responden parcialmente a un entorno adverso y a que se utilizan menos recursos (insumos), pero tambin, y en un grado importante, a problemas de eficiencia en el uso de estos. Entre los pases de la regin, Uruguay es el pas con mayor ndice de eficiencia en la dimensin de la calidad de la educacin. Como se ver ms adelante, este no es el caso de Uruguay en materia de acceso. Chile tambin suele posicionarse relativamente bien. Por su parte, Argentina y Mxico se encuentran entre los pases con menores ndices de eficiencia en calidad14. En el estudio, tambin se realizan estimaciones por separado para los resultados PISA de los aos 2006 y 2009. Esto permite incorporar a Panam y Per en el anlisis, que no participaron en el programa en 2006, y adems, evaluar si existe algn cambio en el ndice de eficiencia. Los resultados de estas estimaciones para los pases de la regin se presentan en el Grfico 3.3. (ver p. 116). Comparando los dos aos, todos los pases muestran un muy ligero incremento en el ndice de eficiencia; en efecto, el promedio del ndice para los pases de los que se dispone de informacin para ambos aos pasa del 85% al 88%. Resulta estimulante que la mejora se da en todos los pases sin excepcin. Per y Panam, pases para los cuales solo se cuenta con informacin del ao 2009, tienen ndices de eficiencia por debajo del promedio de la regin. Como se indic con anterioridad, conviene complementar las estimaciones de eficiencia usando el indicador de la prueba PISA con algn indicador de acceso, en este caso, la matriculacin neta en secundaria. El Cuadro 3.3 (ver p. 117) presenta los ndices de eficiencia (orientada al producto) para este caso. La variable insumo, gasto per cpita en trminos reales, result estadsticamente significativa y su coeficiente, con el signo esperado. Al introducir las variables de entorno PIB per cpita y la tasa de alfabetizacin adulta, estas resultan significativas y con el signo esperado en la estimacin de frontera15.
14. Podra argumentarse acertadamente que las notas ms bajas podran ser el resultado de sistemas educativos ms inclusivos que terminan incorporando a estudiantes de entornos relativamente ms desfavorables. Para incorporar este aspecto en la estimacin de frontera, podra incluirse la tasa de matrcula como variable de control. Sin embargo, aquellos pases que definen la frontera logran tener simultneamente altas tasas de matriculacin con altas notas. En efecto, al controlar por las variables socioeconmicas en la estimacin de frontera, la tasa de matriculacin correspondiente result no significativa e incluso con signo positivo. Ms an, para toda la muestra de pases bajo estudio, el promedio de notas PISA est positivamente correlacionado con la tasa neta de matriculacin (medida como el promedio de esta variable en los cinco aos que anteceden el examen), con un coeficiente de correlacin de 0,61 en el perodo de estudio. 15. Nuevamente, los resultados presentados corresponden al mtodo de la frontera estocstica. Los resultados son similares al emplear el mtodo DEA (ver lvarez Parra y St. Aubyn, 2012).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 3.3 ndice de eficiencia de calidad de la educacin para pases seleccionados de Amrica Latina (2006 vs. 2009) (Insumos y entorno)a/
100 80 ndice de eficiencia 60 40 20 0Argentina Colombia Uruguay Brasil Chile Mxico Panam Per Promedio

2006

2009

a/ Variable resultado: notas PISA promedio de los aos 2006 y 2009. Variable insumo: gasto pblico real per cpita en educacin (ajustado por PPA), promedio de los cinco aos previos a cada prueba. Variables de entorno: PIB real per cpita (ajustado por PPA) y aos de escolaridad adultos, promedios de los cinco aos previos a cada prueba. Medidas de eficiencia orientada al producto. Mtodo de frontera estocstica. Fuente: elaboracin propia con base en lvarez Parra y St. Aubyn (2012).

El Cuadro 3.3 presenta estimaciones para dos subperodos: 2000-2004 y 2005-2009. La primera columna de cada subperodo presenta la variable resultado (tasas de matriculacin), la cual muestra una mejora para los pases seleccionados de la regin de casi 6 puntos porcentuales. En trminos del ndice de eficiencia, tambin se verifica una ligera mejora entre los dos subperodos (de 4 puntos porcentuales); sin embargo, aun al considerar el entorno socioeconmico y su nivel de gasto educativo, la regin se encuentra por debajo del 80% del nivel asociado a las mejores prcticas internacionales16. Chile se ubica entre los pases con mejor desempeo y aun as se encuentra, segn el ejercicio, en el 90% de lo que sugieren sus insumos y condiciones socioeconmicas. Los niveles de ineficiencia pueden alcanzar valores tan bajos como el 55% (Guatemala). Adems de Guatemala, la Repblica Bolivariana de Venezuela, Mxico y Panam muestran ndices de eficiencia relativamente bajos. En conjunto, los resultados sugieren que Amrica Latina se encuentra operando con importantes niveles de ineficiencia, tanto en materia de calidad como de acceso a la educacin. Si bien parte del pobre desempeo mostrado parece estar parcialmente vinculado a condiciones de entorno adversas y a recursos insuficientes, el anlisis de frontera sugiere que la provisin de calidad y de acceso se encuentra entre el 80% y el 90% del potencial de la regin17.
16. En Herrera y Pang (2008) se encuentra un ndice de eficiencia del 69%, que es cercano a nuestros resultados para el primer subperodo, cuando no se controla por factores de entorno. Los ndices presentados en Herrera y Pang (2005) no incluyen las variables de entorno; estas han sido incluidas por ellos en una segunda etapa orientada a explicar la ineficiencia. 17. Ntese que las medidas de desempeo corresponden a todo el sistema educativo y no se restringen a medidas del sector pblico. Estas son, sin embargo, las medidas comnmente empleadas en el anlisis de eficiencia del gasto pblico en educacin (ver Herrera y Pang, 2005; Afonso y St. Aubyn, 2005). Una de las razones se debe a que una parte importante del gasto pblico en educacin va a colegios subvencionados. Del mismo modo, existe una importante correlacin entre los indicadores del sistema educativo como un todo y los del sector pblico. Por ejemplo, para 2009 el coeficiente de correlacin entre la nota PISA promedio pblica y la del sistema es de 0,98.

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

Cuadro 3.3 Indicadores de eficiencia en acceso educativo por regin y pases selecccionados de Amrica Latina (2000-2004 vs. 2005-2009)a/
2000-2004 Regin/pas Tasa de matriculacin secundaria neta (porcentaje) 28,63 86,67 67,28 61,71 85,32 64,09 33,27 80,07 71,28 73,49 n.d. 57,54 49,90 30,70 77,34 61,74 62,56 67,44 n.d. n.d. 56,28 62,58 ndice de eficiencia (solo insumos) 0,34 0,83 0,70 0,72 0,90 0,65 0,39 0,85 0,79 0,80 n.d. 0,63 0,59 n.d. n.d. 0.64 0,67 0,76 n.d. n.d. n.d. 0,72 ndice de eficiencia (insumos y entorno) 0,50 n.d. 0,70 0,65 0,88 0,75 0,77 0,83 0,93 0,85 n.d. 0,65 0,54 n.d. n.d. 0.67 0,70 0,80 n.d. n.d. n.d. 0,75 Tasa de matriculacin secundaria neta (porcentaje) 33,91 88,29 70,80 64,95 87,41 70,69 41,39 79,33 70,41 79,07 85,26 68,12 58,34 37,82 77,80 70,00 64,51 72,64 57,82 67,06 66,81 68,21 2005-2009 ndice de eficiencia (solo insumos) 0,39 0,84 0,76 0,73 0,91 0,73 0,52 0,83 0,79 0,85 0,92 0,75 n.d. 0,44 0,84 0,73 0,69 0,82 0,66 0,74 0,72 0,75 ndice de eficiencia (insumos y entorno) 0,55 n.d. 0,78 0,73 0,92 0,83 0,73 0,83 0,83 0,90 0,91 0,78 n.d. 0,55 0,93 0,76 0,72 0,89 0,68 0,74 0,73 0,79

frica subsahariana Amrica del Norte Amrica Latina y el Caribe Este de Asia y Pacfico Europa y Asia central Oriente Medio y norte de frica Sur de Asia Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Jamaica Mxico Panam Per Paraguay Uruguay Venezuela, RB Promedio de pases seleccionados

a/ Variable resultado: tasa de matriculacin secundaria neta. Variable insumo: gasto pblico real per cpita en educacin (ajustado por PPA), promedio de los cinco aos previos a cada prueba. Variables de entorno: PIB per cpita real (ajustado por PPA) y tasa de alfabetizacin adulta, promedios de los cinco aos previos a cada prueba. Medidas de eficiencia orientada al producto. Mtodo de frontera estocstica. n.d.: no disponible. Fuente: elaboracin propia con base en lvarez Parra y St. Aubyn (2012).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Eficiencia en la provisin de servicios de salud


El objetivo final de los sistemas nacionales de salud es mejorar la condicin mdica de la poblacin. Esto no solo se refiere a la eliminacin de un problema de salud individual, sino tambin a la reduccin de la posibilidad de que este u otro problema ocurra en el futuro. En consecuencia, tanto la dimensin preventiva como la curativa deberan estar presentes en la evaluacin de los sistemas de salud. La actividad productiva de un hospital se puede concebir como un proceso de mltiples fases o niveles. En un primer nivel, los insumos mdicos se utilizan para producir servicios, por ejemplo, vacunaciones, intervenciones quirrgicas o terapias. Es posible evaluar la eficiencia de un hospital a este primer nivel. El nmero de pacientes o casos tratados as como la duracin del tratamiento pueden ser vistos como un producto intermedio con el cual puede vincularse otra dimensin de eficiencia. A fin de cuentas, sin embargo, el objetivo central del hospital es mejorar la condicin de los pacientes al ms bajo costo, relacin a partir de la cual puede definirse un nivel ms amplio de eficiencia (Zweifel et al., 2009). Esta postura ms amplia es la que utiliza el trabajo cuyos resultados se presentan en esta seccin, al seleccionar como variables de resultados la esperanza de vida al nacer y la tasa de supervivencia de los nios menores de cinco aos de edad por cada 1.000 nios (lvarez Parra y St. Aubyn, 2012). Estos suelen ser indicadores comunes en el anlisis entre pases. El Grfico 3.4 muestra la evolucin de estos indicadores por regin desde 1960.

Grfico 3.4 Evolucin de la esperanza de vida al nacer y de la tasa de supervivencia para infantes por regiones (1960-2010)
Esperanza de vida al nacer
80 1.000 950 Nmero de sobrevivientes 70 Aos de vida 900 850 800 750 40 700 -

Tasa de supervivencia por cada 1.000 nios

60 -

50 -

1960 -

1965 -

1970 -

1975 -

1980 -

1985 -

1990 -

1995 -

2000 -

2005 -

2010 -

1960 -

1965 -

1970 -

1975 -

1980 -

1985 -

1990 -

1995 -

2000 -

2005 -

frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Europa y Asia central Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011).

Sur de Asia Amrica del Norte Este de Asia y Pacfico

Oriente Medio y norte de frica

2010 -

119
Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

El grfico indica un incremento en ambos indicadores para todas las regiones. Las regiones con mejor desempeo en todos los aos son Amrica del Norte y Europa y Asia central. Al final del perodo, Amrica Latina se encuentra en niveles comparables a los del Medio Oriente y el norte de frica y a los de Asia del Este y el Pacfico; a pesar de que al principio de la dcada de los sesenta, Amrica Latina estaba mejor que estas dos regiones en cuanto a la esperanza de vida al nacer. De igual modo, el grfico sugiere una suerte de convergencia que se aprecia ms claramente para el caso de las tasas de supervivencia; sin embargo, regiones como el sur de Asia y especialmente frica subsahariana se encuentran an fuertemente rezagadas tambin en estos dos indicadores de salud. La informacin relativa al nivel de gasto en educacin (tanto pblico como total) se presenta en los Grficos 3.5 y 3.6. (ver pp. 119 y 120) El primero de ellos muestra la informacin por regiones para los subperodos 2000-2004 y 2005-2009; mientras que el segundo muestra la informacin para algunos pases de Amrica Latina en el segundo subperodo.

Grfico 3.5 Gasto en salud como porcentaje del PIB por regiones (2000-2004 vs. 2005-2009)
Gasto pblico en salud como porcentaje de PIB
frica subsahariana Amrica del Norte Amrica Latina y el Caribe Este de Asia y Pacfico Europa y Asia central Oriente Medio y norte de frica Sur de Asia 0 1 2 3 4 5 6 7 8 frica subsahariana Amrica del Norte Amrica Latina y el Caribe Este de Asia y Pacfico Europa y Asia central Oriente Medio y norte de frica Sur de Asia 0 2 4 6 8 10 12 14

Gasto total en salud como porcentaje de PIB

Porcentaje del PIB 2000-2004 Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011). 2005-2009

Porcentaje del PIB

En primer lugar, se observa que en todas las regiones, el gasto pblico en salud como porcentaje del PIB se incrementa ligeramente entre los subperodos sujetos a estudio. El grfico tambin sugiere que el nivel de gasto pblico en salud en Amrica Latina y el Caribe se encuentra por debajo del de las regiones ms desarrolladas, e incluso ligeramente por debajo de aquel del este de Asia y Pacfico. Finalmente, se observa un componente no despreciable de gasto privado; en efecto, mientras que el gasto pblico en Amrica Latina se encuentra por debajo del 4% del PIB, el gasto total supera el 6%.

120

Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 3.6 Gasto en salud como porcentaje del PIB de pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2005-2009)
12 10 Porcentaje del PIB 86420Trinidad y Tobago Venezuela, RB Argentina Costa Rica Cuba El Salvador Guatemala Nicaragua Brasil Chile Ecuador Honduras Jamaica Mxico Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Colombia Uruguay Bolivia Hait

Gasto pblico Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011).

Gasto privado

Por otro lado, existe una importante heterogeneidad en la regin tal y como se aprecia en el Grfico 3.6. Los pases con mayor importancia del gasto (total) en salud son Cuba, Nicaragua, Costa Rica, Brasil y Argentina. Por su parte, Per, Jamaica y Bolivia se encuentran entre los pases con menor gasto total. Se observa que, en general, el gasto privado es de magnitud considerable, siendo relativamente dominante en pases como Brasil y menos importante, en pases como Colombia. El Cuadro 3.4 muestra los indicadores de eficiencia (orientada al producto) para los dos indicadores de desempeo empleados: esperanza de vida y tasa de supervivencia infantil por cada 1.000 nios. En ambos casos, la estimacin de la frontera incluye el gasto pblico y privado en salud per cpita en trminos reales, el PIB per cpita real y la tasa de alfabetizacin. El cuadro muestra adems de los ndices de eficiencia, el promedio de las variables desempeo para el perodo 2000-2009. Finalmente, se muestran dos columnas que recogen las ganancias del uso de las mejores prcticas medidas en trminos de las variables resultados; en otras palabras, cada una de estas dos columnas muestra, para el indicador que corresponda, la diferencia entre el valor que sugiere la frontera y el valor real. Las medidas de eficiencia orientadas al producto para los indicadores de salud aqu empleados suelen ser relativamente altas para todos los pases de la regin. Los peores indicadores se tienen para Trinidad y Tobago, y Bolivia, pases que se encuentran alrededor del 95% de su potencial en trminos de la tasa de supervivencia, y en menos del 90% de su potencial de esperanza de vida. En parte, este relativamente alto ndice obedece al hecho de que, en trminos de las variables de resultado, Amrica Latina se encuentra

121
Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

Cuadro 3.4 ndices de eficiencia en salud para pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2000-2009)a/
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Mxico Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela, RB Tasa de supervivencia (por cada 1.000) 982 928 971 990 977 978 975 973 968 964 965 984 979 ndice de eficiencia en supervivencia 0,99 0,95 0,98 0,99 0,99 0,99 0,98 0,99 0,99 0,98 0,96 0,99 0,99 Esperanza de vida (aos) 75 65 71 78 72 75 75 71 72 72 69 75 73 Indice de eficiencia en esperanza de vida 0,95 0,89 0,93 0,99 0,97 0,95 0,98 0,98 0,97 0,95 0,86 0,98 0,94 Ganancia en supervivencia (por cada 1.000) 15 48 15 9 12 15 16 8 14 18 38 9 13 Ganancia en esperanza de vida (aos) 4 8 6 1 2 4 2 2 2 4 12 1 4

a/ Variable resultado: esperanza de vida o supervivencia promedio del perodo 2000-2009. Variable insumo: gasto pblico real per cpita en salud (ajustado por PPA), promedio de los cinco aos previos al perodo 2000-2009. Variables de entorno: gasto privado real per cpita en salud, PIB per cpita real (ambos ajustados por PPA) y tasa de alfabetizacin, promedios de los cinco aos anteriores al perodo 2000-2009. Medidas de eficiencia orientada al producto. Mtodo de frontera estocstica. Fuente: elaboracin propia con base en lvarez Parra y St. Aubyn (2012).

relativamente cerca de los pases con mejor desempeo, luego del proceso de convergencia ilustrado en el Grfico 3.4. No obstante, estos valores aparentemente pequeos tienen significancia en trminos de lo que representan. Por ejemplo, para el caso de Bolivia, estar sobre la frontera de eficiencia implica incrementar el nmero de supervivientes infantiles en casi 50 (por cada 1.000) e incrementar la esperanza de vida en ms de 8 aos. Para Argentina, por su parte, este mismo movimiento (hacia la frontera) implicara una reduccin de la mortalidad infantil de 15 por cada 1.000 e incrementos en la esperanza de vida de casi 4 aos. Este anlisis puede complementarse con una medida de eficiencia orientada al insumo, que nos indicara cunto podra ahorrarse, en trminos de gasto, para alcanzar los niveles actuales de esperanza de vida y supervivencia infantil, si se fuera plenamente eficiente. Este anlisis orientado al insumo es de particular utilidad o bien cuando la pregunta de inters indague precisamente sobre los niveles de ahorro que se podran lograr o bien, como es este caso, cuando las variables resultados se encuentran en niveles similares para todos los pases debido, por ejemplo, a un proceso de convergencia fruto de la diseminacin internacional de innovaciones en salud bsica (p.e., nuevas vacunas). Los resultados de este ejercicio se presentan en el Cuadro 3.5 (ver p. 122).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 3.5 ndice de eficiencia en salud para pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2000-2009)a/
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Mxico Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela, RB Promedio pases seleccionados Tasa de supervivencia (por cada 1.000) 83 60 80 91 83 84 76 82 81 71 62 85 81 78 Esperanza de vida (aos) 78 56 68 100 86 82 85 73 82 75 54 82 73 77

a/ Variable resultado: esperanza de vida o supervivencia promedio del perodo 2000-2009. Variable insumo: gasto pblico real per cpita en salud (ajustado por PPA). Variables de entorno: gasto privado real per cpita en salud, PIB per cpita real (ambos ajustados por PPA) y tasa de alfabetizacin, promedios de los cinco aos previos al perodo 2000-2009. Medidas de eficiencia orientada al insumo. Mtodo DEA. Fuente: elaboracin propia con base en lvarez Parra y St. Aubyn (2012).

Los ndices de eficiencia (orientada al insumo) sugieren que en la regin los insumos mdicos no se utilizan siguiendo las mejores prcticas. Ciertamente, estos resultados no implican que se pueden reducir los insumos sin sacrificar los resultados, ya que ello requerira operar eficientemente, lo cual constituye en s mismo un enorme reto. Este ejercicio ilustra la importancia de combinar un enfoque orientado al producto, con uno orientado al insumo, cuando la naturaleza del problema lo exija. El ejercicio sugiere que, en promedio, los indicadores de esperanza de vida y tasa de supervivencia infantil podran obtenerse con un ahorro del 20% en trminos del gasto pblico per cpita (en trminos reales) de ser plenamente eficientes en el uso de este gasto. Ntese la coincidencia de los altos ndices orientados al producto y los bajos indicadores de aquellos orientados al insumo18. La dispersin en la regin es importante con pases como Chile que tienen un alto nivel de eficiencia, y pases como Bolivia que tienen importantes desvos respecto de la frontera. Algunos pases como Argentina se encuentran en el promedio de los pases mostrados de la regin, con un ndice de eficiencia (orientada al insumo) de alrededor del 80%19.

18. Herrera y Pang (2005) tambin encuentran altos ndices de eficiencia orientada al producto, con ndices de eficiencia orientada al insumo relativamente bajos. En particular, su ndice orientado al producto para la esperanza de vida es de 0,90, mientras que su ndice orientado al insumo es de 0,69. Nuestros indicadores de eficiencia para la esperanza de vida son ligeramente ms altos, debido probablemente al hecho de que nuestra muestra es ms reciente y de que nuestras medidas de eficiencia incorporan el efecto de algunas variables de entorno. 19. En FIEL (2011) se reporta un ndice de eficiencia orientada al insumo en salud para Argentina de 0,76; en este caso, se combinan tres variables de resultado: las dos empleadas aqu y la tasa de supervivencia a los 65 aos.

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

Eficiencia en infraestructura
El capital pblico y la infraestructura son fundamentales no solo para la productividad agregada y el crecimiento econmico, sino tambin para incrementar el bienestar de los hogares; toda vez que las familias son tambin consumidoras importantes de los espacios pblicos, de los hospitales y las escuelas pblicas as como de los servicios de agua y de electricidad que, en muchos casos, requieren de una fuerte inversin pblica. De all que la provisin de infraestructura de calidad sea vital para alcanzar la prosperidad. La funcin de los gobiernos nacionales y subnacionales sigue siendo determinante en la provisin de infraestructura a pesar del creciente papel que ha adquirido el sector privado en este mbito20. Al evaluar la provisin de infraestructura, es conveniente analizar tanto la dimensin de calidad como la de cantidad. Un reciente trabajo del Banco Mundial ofrece informacin til al respecto (Caldern y Servn, 2010). En este trabajo, se construyen algunos indicadores de cantidad y calidad de infraestructura en tres sectores: telecomunicaciones, electricidad y vas de comunicacin21. El indicador de cantidad en el sector de telecomunicaciones refleja el nmero de lneas por cada 1.000 trabajadores, mientras que el de electricidad mide la capacidad de generacin (en megavatios) por cada mil trabajadores. Por su parte, el indicador de vas se refiere a la longitud de la red de vas corregida por la extensin del territorio. En relacin con los indicadores de calidad, se emplean los tiempos de espera para la instalacin de una lnea telefnica para telecomunicaciones22. La calidad del servicio elctrico se mide por las prdidas de transmisin y distribucin como proporcin del producto23. Finalmente, el indicador de calidad de vas refleja el porcentaje de las vas pavimentadas en relacin con el total de vas. Todos los indicadores de calidad son transformados de manera que se encuentren entre cero y uno, y que un mayor ndice refleje ms calidad. El Grfico 3.7 (ver p. 124) resume estos ndices para tres quinquenios: 1981-1985, 1991-1995 y 2001-2005. El lado izquierdo presenta los indicadores de cantidad y el derecho, los indicadores de calidad. En todos los casos, se compara a Amrica Latina con otros grupos de pases. Lo primero que se verifica es que para todas las regiones y en todos los sectores ha habido un progreso tanto en la cantidad como en la calidad de la infraestructura, con la excepcin de la calidad en la provisin de energa elctrica para Amrica Latina y para el grupo de pases de ingresos medios. Tambin queda claro que la regin mantiene un importante rezago en relacin con el este de Asia e, incluso, con otros pases de ingresos medios. Esto es ms evidente para el caso de la calidad de las vas de comunicacin. Las ganancias ms claras se han obtenido en los servicios de las telecomunicaciones. A partir de estos indicadores sectoriales, se produce un ndice sinttico para la cantidad y uno para la calidad de la infraestructura. Estos ndices agregados se presentan en el Grfico 3.8 (ver p. 125) para algunos pases de Amrica Latina.
20. La crisis de los aos ochenta ocasion una importante cada del gasto pblico en inversin y un cambio en la composicin pblico-privada del gasto en inversin en infraestructura en sectores donde los fondos pblicos dominaban el panorama originalmente. Para el perodo 1981-1986 en la regin, el gasto en infraestructura del sector pblico representaba el 3% del PIB y la inversin privada, alrededor del 0,6%. Para el perodo 2001-2006, el gasto pblico en infraestructura apenas se encontraba alrededor del 0,9% y el del sector privado alrededor del 1% (Caldern y Servn, 2010). 21. En estudios previos se encuentra una fuerte correlacin entre los indicadores de calidad y cantidad a nivel de estos sectores, lo que implica que una mayor infraestructura suele venir acompaada de una mejor calidad (Caldern y Servn, 2004). 22. Los autores argumentan que otras medidas, tales como las fallas del sistema telefnico o las llamadas irrealizables, sugieren los mismos resultados cualitativos. No obstante, no se emplean estos otros indicadores de calidad del servicio elctrico por no contar con informacin de pases para una muestra suficientemente amplia. 23. Estas prdidas reflejan aquellas asociadas a fallas tcnicas y las relacionadas al robo elctrico.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 3.7 Cantidad y calidad de infraestructura: telecomunicaciones, energa elctrica y vas (1981-2005) a/ b/
1981-1985 4,00 Capacidad de generacin elctrica 3,00 2,00 1,00 0,00 Amrica Latina Energa elctrica (cantidad)
c/

1991-1995 0,96 Prdidas de energa elctrica

2001-2005 Energa elctrica (calidad) d/

0,92 -

0,88 -

0,84 -

Este de Asia

Pases de ingresos medios

Pases industrializados

0,80 Amrica Latina

Este de Asia

Pases de ingresos medios

Pases industrializados

2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 Amrica Latina

Tiempo en espera de la instalacin de la lnea fija

4,50 Lneas telefnicas fijas y celulares

Telecomunicaciones (cantidad) e/

1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 Amrica Latina

Telecomunicaciones (calidad) f/

Este de Asia

Pases de ingresos medios

Pases industrializados

Este de Asia

Pases de ingresos medios

Pases industrializados

1,40 1,20 1,00 Kilmetros 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 Amrica Latina

Vas totales (cantidad) g/ Proporcin de las vas pavimentadas sobre las vas totales

1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 Amrica Latina

Vas totales (calidad) h/

Este de Asia

Pases de ingresos medios

Pases industrializados

Este de Asia

Pases de ingresos medios

Pases industrializados

a/ Todas las variables estn expresadas en logaritmos. b/ Los ndices de calidad estn normalizados, de modo que un mayor valor indica mayor calidad. c/ La capacidad de generacin elctrica es calculada en megavatios por 1.000 trabajadores. d/ La calidad de la energa elctrica es medida como la inversa aritmtica de la participacin de las prdidas de transmisin y distribucin en la produccin de energa elctrica. e/ Las lneas telefnicas fijas y celulares estn calculadas por 1.000 trabajadores. f/ La calidad de las telecomunicaciones es medida como la inversa del tiempo de espera para la instalacin de la lnea telefnica fija. g/ La distancia de las vas es calculada en kilmetros por kilmetros cuadrados de la superficie del pas. h/ La calidad de las vas es medida como la proporcin de las vas pavimentadas en las vas totales. Fuente: Caldern y Servn (2010).

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

Grfico 3.8 ndices sintticos de cantidad y calidad de la infraestructura para pases seleccionados de Amrica Latina (promedio 2001-2005)
ndice sinttico de cantidad de la infraestructura
Amrica Latina ArgentinaBrasil Chile Colombia Mxico Per Venezuela, RB 0,0 Fuente: Caldern y Servn (2010). 0,5 1,0 1,5 2,0

ndice sinttico de calidad de la infraestructura


Amrica Latina Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per Venezuela, RB -2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0

Chile y la Repblica Bolivariana de Venezuela se encuentran a la vanguardia en trminos de cantidad, pero la Repblica Bolivariana de Venezuela muestra un desempeo muy desfavorable en trminos de calidad. Colombia tambin muestra un desempeo muy desfavorable en trminos de calidad y Per, en trminos de cantidad. En conjunto, pese a que la informacin presentada sugiere que la regin ha tenido avances importantes en la provisin de infraestructura tanto en trminos de calidad como de cantidad, an se mantiene rezagada al compararse con la regin del sur de Asia e incluso al compararse con otros pases de ingresos medios. Este rezago en los indicadores motiva la pregunta sobre el grado de eficiencia con que se maneja la inversin en infraestructura. Una de las dificultades al llevar a cabo un anlisis de eficiencia para estos sectores es encontrar informacin comparable sobre gasto en inversin para una amplia muestra de pases. No obstante esta limitacin, Clements et al. (2007) exploran la eficiencia para una muestra de siete pases de Amrica Latina. El estudio obtiene indicadores de eficiencia para los sectores de vas de comunicacin, electricidad, agua y telecomunicaciones que luego son agregados para obtener un indicador global de eficiencia en infraestructura. En el mencionado estudio se clasifican a los pases segn el ndice de eficiencia en alto (Mxico y Chile), medio (Argentina, Per y Brasil) y bajo (Bolivia y Colombia)24. Dentro de la provisin de infraestructura, aquella asociada a los servicios portuarios es vital para el desarrollo, dada su conexin con el comercio. Los costos logsticos de importar y exportar mercancas representan una traba importante para el comercio. Tal y como se ilustra en el Grfico 3.9 (ver p. 126), estos costos son
24. Los autores sugieren interpretar con cautela el caso de Colombia, dado que es posible que la inversin pblica est sobreestimada en las cuentas nacionales para los aos noventa. En efecto, una revisin hacia abajo ocurri para el gasto desde el ao 2003 en adelante, fundamentalmente asociado a la inversin de gobiernos locales y aunque no se ha hecho la revisin durante la dcada previa, es posible que tambin exista algo de sobreestimacin.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

relativamente altos para los pases de la regin, al compararlos con los costos en Estados Unidos y en los pases de la OCDE25. Entre otras razones, estos costos obedecen a la eficiencia de la operacin de los puertos.

Grfico 3.9 Costos logsticos como porcentaje del PIB en pases seleccionados (2004)
35 30 25 Porcentaje del PIB 20 15 10 50Argentina EE.UU. Colombia Mxico OCDE Per Brasil Chile Singapur

Fuente: Guasch y Kogan (2006).

Herrera y Pang (2008) analizan la eficiencia de la infraestructura portuaria utilizando los mtodos de frontera. Para ello, emplean como variable resultado el volumen de carga despachada. Como insumos se usan el rea de terminal, gras de barco a costa, el nmero de muelles, almacenes y gras mviles as como el nmero de tractores y trileres26. Los autores confeccionan una base de datos que incluye 51 puertos para los cuales se tiene la variable resultado y los cuatro insumos. En el Cuadro 3.6 se muestran los ndices de eficiencia para los puertos de la regin27. Se presentan los ndices de eficiencia (orientada al insumo) para el caso de un solo insumo, y para el caso donde se combinan el rea de terminal y las gras de barco a puerto. Los ndices para el caso de dos insumos sugieren que los puertos de Amrica Latina podran producir el mismo volumen de carga con menos insumos; el ndice de eficiencia orientado al insumo se encuentra, en promedio, alrededor del 90%. El puerto de Buenos Aires aparece como el menos eficiente mientras que los de Salvador (Brasil), Montevideo (Uruguay) y Guayaquil (Ecuador) aparecen entre los ms eficientes. En funcin de estos resultados, mejorar la eficiencia en los puertos debera tener importantes repercusiones en trminos de costo de transporte y, por ende, en el comercio (Limao y Venables, 2000; Herrera y Pang, 2008).
25. Los costos logsticos suelen incluir costos de transporte, aduanas, almacenamiento y seguros, entre otros (Gonzlez et al., 2007). 26. Ntese que no se incluye el nmero de trabajadores por falta de disponibilidad. Los autores argumentan que esta omisin no es tan grave debido a cambios tecnolgicos que han hecho menos trabajo-intensivo el servicio de puertos y debido a una relacin estable entre el nmero de trabajadores y los diferentes equipos empleados como insumo. 27. Se incluyen puertos tales como Hong Kong, Shanghi, Brisbane, Nueva York/Nueva Jersey, Southampton, entre otros.

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

Cuadro 3.6 ndices de eficiencia en puertos en volumen de carga despachada para pases seleccionados de Amrica Latina (2000)a/
Un solo insumo Puerto/pas Buenos Aires/ Argentina Ro Grande/Brasil Salvador/Brasil Santos/Brasil Cartagena/ Colombia Guayaquil/ Ecuador Altamira/Mxico Manzanillo/ Mxico Balboa/Panam Montevideo/ Uruguay Puerto Espaa/ Trinidad y Tobago Promedio
Fuente: Herrera y Pang (2008).

Dos insumos Tractores y remolques 52,7 48,3 72,1 58,3 46,0 54,1 77,4 57,3 54,4 43,0 45,4 55,4 Gras de barco a puerto y rea 79,5 92,3 100,0 87,3 85,7 96,4 89,5 91,2 87,5 96,4 91,0 90,6

Gras de barco a puerto 59,0 72,0 100,0 68,5 81,1 96,4 83,5 80,9 71,0 96,4 81,1 80,9

Gras mviles 41,0 62,4 48,0 57,0 47,4 51,9 49,3 55,0 29,6 59,5 42,6 49,4

rea de terminal 79,5 92,3 100,0 87,3 82,9 85,8 89,3 89,8 87,5 92,1 90,7 88,8

a/ Medidas de eficiencia orientadas al insumo. Mtodo DEA.

ANLISIS DE LA EfICIENCIA A PARTIR DE INfORmACIN DESAGREGADA: EL CASO DE LA BREChA EN CALIDAD DE LA EDuCACIN AL INTERIOR DE LOS PASES
El anlisis previo es de gran utilidad para evaluar el desempeo relativo de los pases de la regin en materia de gestin pblica; sin embargo, es sensible a la violacin de ciertos supuestos que no siempre se garantizan. Uno de particular relevancia en este tipo de comparaciones entre pases es el de la homogeneidad en la medicin de las variables involucradas. Entonces, el anlisis de eficiencia al interior de un pas muestra como una de sus ventajas que, al menos en principio, las variables son ms comparables entre s. Ms an, permite un anlisis menos sensible a factores idiosincrticos asociados a cada pas que no estn vinculados con la eficiencia y que no pueden ser plenamente captados en los anlisis comparativos entre naciones. Adems, analizar unidades ejecutoras ms desagregadas, tales como los gobiernos locales o incluso las entidades educativas, permite obtener un mayor nmero de observaciones y responder a preguntas especficas que no siempre pueden abordarse con informacin a nivel de pas.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

En esta seccin, se presentan los principales resultados de un trabajo elaborado para este reporte (lvarez Parra, 2012) en el cual se obtienen, mediante tcnicas de frontera, ndices de eficiencia a nivel de establecimientos educativos para dos pases de Amrica Latina: Chile y Per. La informacin permite comparar el desempeo segn regiones al interior de estas economas y segn la naturaleza de la institucin educativa (pblica, privada, subvencionada) y representa un claro ejemplo de la utilidad de un anlisis ms desagregado28. Resulta fundamental explorar los niveles de eficiencia entre los colegios pblicos y los colegios privados con un mtodo apropiado, ya que es un hecho estilizado que los alumnos provenientes de colegios pblicos suelen obtener peores notas en las pruebas estandarizadas. Obsrvese, por ejemplo, el Grfico 3.10 donde se muestran los resultados de las pruebas PISA 2009 segn el tipo de escuela.

Grfico 3.10 Resultados PISA y la brecha de calidad entre escuelas pblicas y escuelas privadas para pases seleccionados (2009)a/
600 500 Resultado PISA 400 300 200 100 0-

21%
Argentina

29%
Brasil

10%
Chile

17%
Colombia

11%
Mxico

31%
Panam

25%
Per

22%
Uruguay

7%
OCDE

Escuelas pblicas

Escuelas privadas

a/ El mximo valor para 2009 se asocia a la regin de Shanghi, China, donde las unidades pblicas obtienen, en promedio, una nota de 574 y las privadas una nota de 601, lo que implica una brecha menor al 5%. Fuente: elaboracin propia con base en PISA (2009).

En todos los pases de la regin, existe un mejor desempeo en las escuelas privadas. Las mayores disparidades entre los estudiantes de las escuelas pblicas y privadas se encuentran en Panam y Brasil, con valores en torno al 30%. La menor diferencia se encuentra en Chile y Mxico, con valores de alrededor del 10%. Estas diferencias tambin aparecen en los pases de la OCDE pero, en este caso, la diferencia es de apenas el 7%.

28. Existen cada vez ms estudios que investigan los problemas de eficiencia del gasto pblico, y en educacin en particular, desde esta perspectiva ms desagregada. Por ejemplo, Vera (2011) e Iregui et al. (2006) exploran la eficiencia en la educacin para los casos de Argentina y Colombia, respectivamente. Los resultados para ambos pases muestran un contraste interesante; mientras que para Argentina se encuentra que las diferencias en trminos de eficiencia entre las escuelas pblicas y privadas son significativas aun al poner los establecimientos de gestin estatal en entornos comparables con aquellos privados (Vera, 2011), para Colombia se encuentra que luego de controlar por factores socioeconmicos, no existen diferencias significativas entre el desempeo de las escuelas pblicas y las escuelas privadas (Iregui et al., 2006).

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

Si bien esta brecha genera sospechas sobre la eficiencia con que se ejecutan los recursos en las escuelas pblicas, tambin puede obedecer a la carencia de recursos en los colegios pblicos y a diferencias en el perfil socioeconmico del estudiante que asiste a cada uno de estos tipos de colegio. Para obtener ndices de eficiencia que controlen por estos factores, que resultan claves en el proceso de aprendizaje, en lvarez Parra (2012) se analizan las bases de datos de la prueba del Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de Aprendizaje (SIMCE) de Chile y de la Evaluacin Censal de Estudiantes (ECE) de Per. La confeccin y mantenimiento de estas bases de datos son claves para la medicin de la eficiencia de la educacin a la luz del marco curricular propio de cada pas y en una fase temprana del proceso educativo. Esto es claramente til para el diseo de polticas orientadas a mejorar la calidad de la educacin y por ello, son prcticas que deben promoverse en los gobiernos de la regin. Antes de presentar los resultados para cada pas, es preciso reconocer algunas limitaciones propias de un anlisis de naturaleza local, como el desarrollado en esta seccin. En primer lugar, las mediciones usuales de eficiencia son de naturaleza relativa; es decir, reflejan en qu medida cada entidad dista de las mejores prcticas respecto a una muestra de entidades; en este caso, unidades ejecutoras dentro un mismo pas. En consecuencia, el hecho de que una unidad ejecutora est cerca de la frontera no implica necesariamente que est utilizando las mejores prcticas segn los estndares internacionales. Adems, y al igual que para el anlisis entre pases, no siempre se dispone de toda la informacin necesaria para obtener una medida de eficiencia libre de cuestionamientos. En consecuencia, se recomienda una interpretacin cautelosa de los resultados. Para el caso aqu planteado, si bien las bases de datos permiten controlar por el nivel socioeconmico de las familias de los estudiantes pertenecientes a cada institucin; no distinguen las habilidades innatas de los alumnos que tambin pueden afectar el desempeo. As pues, la competencia por los alumnos ms hbiles y motivados dentro de cada nivel de ingreso puede llevar a una distribucin no uniforme de estas condiciones no observables al interior de cada colegio. Esto hara lucir relativamente ms eficientes a aquellas unidades educativas exitosas en captar a los mejores estudiantes29. Una competencia por profesores ms talentosos tendra una implicacin similar.

Chile y la prueba SIMCE


Para estudiar la eficiencia del gasto en educacin pblica en Chile se emplea informacin del SIMCE junto con informacin del Ministerio de Educacin de Chile respecto al nmero de docentes y a la matrcula de cada unidad educativa a nivel nacional. Las pruebas SIMCE evalan el logro de los objetivos fundamentales y contenidos mnimos obligatorios del marco curricular vigente en diferentes subsectores de aprendizaje, a travs de una medicin que se aplica a nivel nacional, una vez al ao, a los estudiantes que cursan un determinado nivel educacional30. Adems de los resultados de esta prueba, SIMCE ofrece informacin sobre otras variables, tales como el tipo de
29. El impacto de esta distribucin desigual de la calidad del estudiante en el desempeo se magnifica en la presencia de los llamados peer effects o externalidades asociadas a las caractersticas del grupo de estudiantes. Algunos trabajos sugieren que si los colegios pueden seleccionar a los alumnos ms hbiles, un equilibrio con segmentacin podra emerger, donde los colegios privados se quedaran con los alumnos ms hbiles (Macleod y Urquiola, 2009). En consecuencia, uno podra especular que las diferencias de eficiencia entre colegios pblicos y privados presentadas a continuacin podran presentar un lmite superior. 30. Hasta el ao 2005, la aplicacin de las pruebas se altern entre 4 Bsico, 8 Bsico y 2 Medio. A partir del ao 2006, se evala todos los aos a 4 Bsico y se alternan 8 Bsico y 2 Medio. Desde el ao 2010 se incorpora la evaluacinen 3 Medio del subsector ingls (ver http://www.simce.cl).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

institucin (municipal, particular subvencionado y particular pagado), localidad (urbano o rural) y nivel socioeconmico asociado a la unidad educativa (bajo, medio bajo, medio alto o alto). La informacin, a nivel de unidad educativa, est disponible con base anual desde 1988. Del Ministerio de Educacin de Chile se obtiene informacin relativa a la matrcula (clasificada segn gnero) y al nmero de profesores as como las horas contratadas, entre otros. Esta informacin est disponible por unidad educativa a partir de 2004. En consecuencia, el perodo que aqu se estudia corresponde a los aos entre 2004 y 2010. La variable que refleja la calidad de la educacin en cada unidad educativa (nota SIMCE) se construye promediando las notas obtenidas en matemticas y lectura para los diferentes niveles educativos evaluados en cada ao; con ello se obtuvo una medida nica por institucin educativa por ao31. En el Cuadro 3.7 se muestran estadsticas descriptivas de las principales variables empleadas en el anlisis. La informacin se presenta segn la condicin de ruralidad (panel superior) y por tipo de institucin (panel inferior)32. Las variables presentadas en el cuadro son i) la medida de calidad (nota SIMCE), ii) el ratio de profesores por alumno, iii) el nmero de horas docentes contratadas por alumno, y iv) el porcentaje de profesores de aula, es decir, aquellos que se dedican a la actividad de la enseanza y no a tareas directivas y/o tcnico-pedaggicas (supervisin o planificacin curricular).

Cuadro 3.7 Estadsticas descriptivas de la educacin en Chile (promedio 2004-2010)


Nota SIMCE Tipo de entidad Promedio 236,27 254,83 236,99 255,78 296,60 250,66 Mxima 328,78 352,00 344,00 330,25 352,00 352 Mnima 109,50 93,75 Por tipo de institucin Escuelas municipales Escuelas privadas subvencionadas Escuelas privadas pagadas Muestra completa
Fuente: lvarez Parra (2012).

Proporcin profesor alumno 0,10 0,06 0,08 0,06 0,12 0,08

Horas por alumno

Porcentaje de profesores de aula 73,59 86,98 79,16 84,03 88,06 81,49

Por condicin de ruralidad Escuelas rurales Escuelas urbanas 3,41 1,93 2,80 1,96 3,62 2,54

93,75 98,50 100,00 93,75

31. En algunos casos, tambin se dispone de informacin para los subsectores de ciencias sociales, ciencias naturales e ingls. Utilizar estos subsectores reduce el nmero de observaciones disponibles. Ms an, para el caso en que tambin se dispone de estas notas, la correlacin entre estas y las notas en matemticas y lectura es tpicamente superior a 0.9. 32. Se dispone de un total de 6.471 unidades educativas, de las cuales el 51,1% es municipal y casi el 10%, privada no subvencionada. El 22% de los colegios se categorizan como rurales.

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

Las escuelas urbanas muestran un desempeo ms favorable que las rurales en cuanto a los resultados en las pruebas SIMCE a pesar de contar con una menor cantidad de insumos en trminos de docentes y horas contratadas por alumno. Asimismo, las escuelas municipales muestran un peor desempeo que las particulares subvencionadas y estas, a su vez, un peor desempeo que las particulares pagadas. Como ya se ha enfatizado, a este nivel no pueden extraerse conclusiones relativas al nivel de eficiencia con que se aplican los insumos educativos, lo cual justifica el anlisis que sigue. En la estimacin de la frontera se emple como variable resultado la variable nota SIMCE descrita previamente y como insumo, las horas efectivas de docencia por estudiante33. Tambin se incluy la proporcin de maestros de aula como una medida de las caractersticas del insumo. Como variables de entorno se incluyen la fraccin de estudiantes mujeres, el estatus socioeconmico asociado al colegio y una variable que indica si la escuela est ubicada en un sector rural o urbano. La estimacin de la frontera indica que una mayor proporcin de profesores de aula y de estudiantes de sexo femenino est asociada en forma estadsticamente significativa con mejores resultados en la prueba. La ruralidad tiene signo negativo y es significativa, lo que indica que la frontera est desplazada hacia abajo para el caso de los colegios rurales. Todas las variables de control por nivel de ingreso de las familias de los estudiantes resultaron significativas, con el signo esperado y de magnitud relevante. Por ejemplo, el hecho de que el colegio corresponda al grupo social ms alto tiene asociada, en promedio, una diferencia del 20% en el desempeo de la prueba con respecto a la nota de un colegio vinculado al grupo social ms bajo. El Cuadro 3.8 compara los ndices de eficiencia promedio para cada tipo de institucin educativa. La primera columna representa la nota promedio de cada tipo de unidad como proporcin de la nota mxima. La segunda columna muestra los indicadores de eficiencia cuando no se incluyen factores de control de entorno. Finalmente, la ltima columna corresponde a los ndices de eficiencia segn la frontera estimada, incluyendo las variables de entorno.

Cuadro 3.8 Indicadores de eficiencia en calidad de la educacin por tipo de instituciones educativas en Chile (promedio 2004-2010)a/
Tipo de entidad Escuelas municipales Escuelas privadas subvencionadas Escuelas privadas no subvencionadas Nota relativa 0,67 0,73 0,84 ndice de eficiencia (solo insumos) 0,81 0,83 0,91 ndice de eficiencia (insumos y entorno) 0,90 0,91 0,92

a/ Variable resultado: nota SIMCE. Variable insumo: horas de docencia. Variables de entorno: condicin de ruralidad, proporcin de estudiantes de sexo femenino y nivel socioeconmico. Medidas eficiencia orientadas al producto. Mtodo de frontera estocstica. Fuente: lvarez Parra (2012).

33. Alternativamente, se puede emplear profesores por estudiante con resultados similares. Sin embargo, el uso de horas por estudiante presenta un mejor ajuste (verosimilitud). Esto tiene sentido toda vez que la variable horas es una mejor medida del esfuerzo efectivamente realizado en educacin.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Como se observa, los colegios privados lucen ms eficientes que los municipales al incorporar solo los insumos en el anlisis; sin embargo, luego de controlar por factores de entorno (nivel socioeconmico, condicin de ruralidad, entre otros), la brecha se reduce notablemente34. En promedio, los estudiantes de las escuelas municipales obtienen una nota en las pruebas SIMCE de solo el 90% de lo que corresponde con su perfil socioeconmico y con la dotacin de los colegios. Niveles de ineficiencia ligeramente menores se observan tambin en los entes privados. Ntese que si bien las notas relativas de los colegios municipales representan, en promedio, apenas el 67% de las de los colegios de mejor desempeo, al estimar los ndices de eficiencia considerando los insumos, la distancia relativa con respecto al nivel potencial (frontera) mejora, ubicndose por encima del 80%. Esto sugiere que, en parte, su pobre desempeo obedece tambin a carencias de insumos. El Grfico 3.11 compara la distribucin de la variable nota SIMCE (panel izquierdo) con la del ndice de eficiencia (panel derecho) para el caso de las unidades municipales y las privadas no subvencionadas.

Grfico 3.11 Distribuciones de las notas SIMCE y de los niveles de eficiencia por tipo de escuelas (promedio 2004-2010)
Notas SIMCE
0,03 10 8Funcin de densidad 0,02 Funcin de densidad 6420100 0150 200 250 300 350 0,7 0,8 ndice de eficiencia Escuelas municipales Fuente: lvarez Parra (2012). Escuelas privadas 0,9 1 Nota SIMCE

ndices de eficiencia

0,01 -

En primer lugar, se aprecia que las grandes disparidades en la variable nota SIMCE no se reflejan en los ndices de eficiencia. Sin embargo, la densidad de las instituciones privadas no subsidiadas muestra un ligero desplazamiento hacia la derecha indicando que, en promedio, ellas son un poco ms eficientes. En promedio, la diferencia en el ndice de eficiencia entre los colegios pblicos y privados es de 2 puntos porcentuales. Esta diferencia es bastante uniforme a nivel regional; en efecto, la mayor diferencia apenas alcanza los 4 puntos porcentuales en las regiones de La Araucana y de Los Ros (ver lvarez Parra, 2012). Se han
34. Esta diferencia, aunque pequea, es estadsticamente significativa. Al incluir una dummy por entidad municipal en la frontera, esta es significativa al 1% con un coeficiente de -0,03.

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

encontrado resultados similares para Colombia (Iregui et al., 2006) y en 13 de 16 pases de la OCDE para los cuales la ventaja de la escuela privada se desvanece al controlar por factores observables, tales como el nivel socioeconmico del alumno y los insumos del colegio (OCDE, 2011b). En sntesis, el caso de Chile muestra un panorama relativamente optimista: las instituciones educativas pblicas pueden operar eficientemente. Sin embargo, reafirma la existencia de una brecha de calidad que se asocia a la insuficiencia de recursos, al origen socioeconmico del estudiante y, en menor medida, a un uso ineficiente de los recursos.

Per y la Evaluacin Censal de Estudiantes (ECE)


Para analizar la situacin del Per, se combin informacin estadstica sobre la ECE con informacin sobre docentes por estudiante e indicadores socioeconmicos segn los distritos donde se ubican los colegios35. La ECE es una evaluacin a nivel de sistema educativo que realiza anualmente el Ministerio de Educacin, con el objetivo de obtener informacin sobre el rendimiento de los estudiantes de segundo grado de primaria y en las escuelas que trabajan en el marco de la Educacin Intercultural Bilinge de los de cuarto grado de primaria. Los indicadores presentados a continuacin se centran en los resultados que miden el desempeo de los estudiantes de segundo grado de primaria que reciben educacin en lengua castellana. La prueba ofrece informacin a nivel de unidad educativa en dos reas: comprensin de lectura y nociones matemticas. La base de datos no provee la calificacin promedio sino la fraccin de alumnos que alcanzan ciertos umbrales de nota. As pues, se dispone de la fraccin de alumnos por debajo del nivel 1, la fraccin de alumnos en el nivel 1 y la fraccin de alumnos en el nivel 2 en cada colegio36. De las 13.175 instituciones para las cuales se dispone de los resultados ECE, el 69% estn ubicadas en localidades urbanas. Por otro lado, el 67% son pblicas de gestin directa. Un poco ms del 1% son entidades pblicas de gestin privada y el 32% restante son privadas37. Tambin se verifica que dentro de las escuelas ubicadas en los centros rurales, la mayora son entidades pblicas de gestin directa. Al igual que en el caso de Chile, estudiado previamente, se verifica un mejor desempeo de las escuelas privadas, que se manifiesta con una mayor proporcin de alumnos en los niveles 2 y 1. Las diferencias son ms notables para el caso de la prueba de lectura (ver Grfico 3.12, p. 134). Mientras que el 58% de los alumnos estn bajo el nivel 1 en la prueba de matemticas en los colegios pblicos, solo alrededor del 40% de los alumnos de los colegios privados estn en esta situacin. Asimismo, apenas el 19% de los alumnos de los colegios pblicos de gestin directa superan el nivel 1 en lectura, mientras que el 46% de los alumnos en escuelas privadas lo logran. Ntese que las escuelas pblicas de gestin privada no muestran un peor desempeo que las privadas; incluso, en el caso de las habilidades matemticas, muestran un desempeo ligeramente superior.

35. Esta informacin de los resultados ECE y de los indicadores socioeconmicos ha sido gentilmente provista por funcionarios de la Unidad de Medicin de Calidad Educativa y de la Unidad de Estadsticas Educativas del Ministerio de Educacin de Per. 36. El nivel 2 representa un mejor desempeo que el correspondiente al nivel 1. 37. Las entidades pblicas de gestin privada son instituciones educativas a cargo de organizaciones sin fines de lucro que presentan servicios educativos gratuitos en convenios con el Estado (ver artculo 16 del Decreto Supremo N 009-2005-ED).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 3.12 Resultados ECE por tipo de escuelas (2010)


100 12 25 80 Porcentaje de escuelas Porcentaje de escuelas 30 60 41 40 58 20 35 41 39

Matemticas
20

Lectura
100 19 80 45 46

60 -

50

40 47 20 31 8 Pblicas de gestin directa Nivel 2 Pblicas de gestin privada 6 Privadas 48

0-

Pblicas de gestin directa

Pblicas de gestin privada Bajo nivel 1

Privadas

0-

Nivel 1

Fuente: lvarez Parra (2012).

Tal y como se muestra en el Grfico 3.13, tambin existen diferencias notables de resultados segn la naturaleza urbana o rural de la institucin. En efecto, el 17% (35%) de los alumnos de las instituciones ubicadas en las zonas urbanas alcanzan el segundo nivel en lectura (matemticas), mientras que para el caso de las instituciones rurales esta cifra alcanza apenas el 9% (11%). Adems de disponer de informacin relativa al desempeo de cada colegio en la prueba ECE; se dispone de informacin socioeconmica sobre los distritos en los cuales se ubica cada colegio. En particular, se dispone de informacin del quintil de ingreso de la familia tpica del distrito, del ndice de desarrollo humano, de la proporcin de familias sin electricidad, de la proporcin de familias sin sistema de aguas servidas, y de la proporcin de nios (entre 6 y 9 aos de edad) con problemas nutricionales. Como es de esperar, los colegios ubicados en distritos con mayor nivel de ingresos tienen un desempeo significativamente mejor (ver Grfico 3.14). Resulta de inters tambin estudiar cmo las caractersticas socioeconmicas del alumno promedio varan segn el tipo de institucin. El Cuadro 3.9 y el Grfico 3.15 indagan al respecto (ver p. 136). Se aprecia que los colegios pblicos suelen estar ubicados en distritos con mayores problemas de acceso a la electricidad y a sistemas de aguas servidas as como en distritos con mayor incidencia de desnutricin infantil. El Cuadro 3.9 tambin sugiere un menor ratio profesor-alumno en los colegios pblicos al compararlos con los privados; es decir, al igual que en el caso de Chile, se verifica una menor provisin de insumos (docentes) en los colegios pblicos.

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

Grfico 3.13 Resultados ECE segn condicin de ruralidad de las escuelas (2010)
100 Porcentaje de escuelas segn condicin de ruralidad 35 45

Matemticas
11 Porcentaje de escuelas segn condicin de ruralidad

100 17 80 36

Lectura
9 25

80 -

60 -

60 -

40 -

52 44 13 Escuelas urbanas Escuelas rurales

40 65 20 47

20 -

0-

0Escuelas urbanas Escuelas rurales

Bajo nivel 1 Fuente: lvarez Parra (2012).

Nivel 1

Nivel 2

Grfico 3.14 Resultados ECE segn el nivel de ingreso de los distritos donde se ubican las escuelas (2010)
Matemticas
100 Porcentaje de escuelas segn el quintil 100 9 25 31 60 36 39 40 13 16 Porcentaje de escuelas segn el quintil 17 10 22 80 44 53 40 46 26 13 0Quintil 1 Quintil 2 Quintil 4 Quintil 5 Quintil 3 0Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 8 Quintil 4 6 Quintil 5 54 52 20 46 21 33 40 48 60 -

Lectura

80 -

40 -

66 56 48 44 38

20 -

Bajo nivel 1 Fuente: lvarez Parra (2012).

Nivel 1

Nivel 2

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 3.9 Caractersticas socioeconmicas de los distritos donde se ubican las escuelas de Per (2010)
Caractersticas socioeconmicas Poblacin sin electricidad (porcentaje) Poblacin sin desage (porcentaje) Nios con problemas de nutricin (porcentaje) ndice de desarrollo humano Proporcin profesor-alumnos
Fuente: lvarez Parra (2012).

Escuelas pblicas de gestin directa 27,47 39,95 29,07 0,57 0,05

Escuelas pblicas de gestin privada 11,72 17,27 14,50 0,63 0,04

Escuelas privadas 6,79 8,85 10,13 0,67 0,06

Por su parte, el Grfico 3.15 muestra que los colegios pblicos se encuentran ubicados en distritos con menor nivel adquisitivo; en efecto, el 41% de los colegios pblicos (de gestin directa) se encuentran ubicados en distritos del quintil de ingresos ms bajos, mientras que esta cifra alcanza solo el 1% para el caso de los colegios privados. Por su parte, el 35% de los colegios privados se encuentran ubicados en distritos asociados al quintil ms alto del nivel de ingresos, mientras que solo el 8% de los colegios pblicos de gestin directa se encuentran en este tipo de distritos.

Grfico 3.15 Nivel socioeconmico de las escuelas segn tipo de entidad (2010)
100 Porcentaje del escuelas segn tipo de entidad

8 9

17 35 28

80 -

16

60 26 40 26 32

20 -

41

21 7

23 8 1 Privadas

0Pblicas de gestin directa Quintil 1 Fuente: lvarez Parra (2012). Quintil 2

Pblicas de gestin privada Quintil 3 Quintil 4

Quintil 5

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

La informacin descriptiva indica que los colegios pblicos de gestin directa tienen un peor desempeo, pero tambin que estos emplean menos insumos y atienden a estudiantes con condiciones socioeconmicas ms adversas. En qu medida este pobre desempeo se explica por la falta de insumos y por el perfil socioeconmico del estudiante? En qu medida obedece a problemas de eficiencia? Para explorar al respecto, se estiman las fronteras que tienen como variable resultado la proporcin de alumnos que alcanzan el nivel 2 en cada colegio y como variable insumo, el ratio profesor-alumnos. Adems, como variables de entorno se incluyen algunos indicadores socioeconmicos del distrito al cual pertenece el colegio38. El Cuadro 3.10 y el Grfico 3.16 (ver p. 138) resumen los principales resultados de este anlisis.

Cuadro 3.10 ndices de eficiencia de la prueba ECE y variables resultado por tipo de gestin de las escuelas (2010)a/
Matemticas Tipo de Gestin Pblica de gestin directa (1) Pblica de gestin privada (2) Privada (3) Diferencia (2)-(1) Diferencia (3)-(1) Porcentaje de alumnos en el nivel 2 11,97 24,79 19,59 12,82 7,62 ndice de eficiencia 46,06 56,65 51,63 10,59 5,58 Lectura Porcentaje de alumnos en el nivel 2 18,75 44,75 45,74 26,00 26,99 ndice de eficiencia 44,76 61,75 59,64 16,99 14,88

a/ Variable insumo: ratio profesor-alumno. Las variables de entorno describen el nivel socioeconmico del distrito al cual pertenece el colegio. Para mayor detalle ver lvarez Parra (2012). Fuente: lvarez Parra (2012).

Se aprecia que los niveles de eficiencia son bajos para todos los tipos de instituciones, pero ms bajos para los colegios pblicos de gestin directa. Por ejemplo, el anlisis sugiere que para los colegios pblicos, la proporcin de alumnos que alcanzan el segundo nivel en las pruebas del ECE se encuentra en torno al 45% del nivel asociado con el uso de las mejores prcticas. El ndice de eficiencia para los colegios pblicos de gestin directa es, en promedio, entre 5 y 15 puntos porcentuales inferior al de los colegios privados. Tambin se aprecia que los colegios pblicos de gestin privada estn entre los ms eficientes. Finalmente, el grfico sugiere que existen algunos (pocos) colegios pblicos cercanos a la frontera. En sntesis, si bien los problemas de insuficiencia de insumos y alumnos con condiciones socioeconmicas adversas explican parte del pobre desempeo de las unidades pblicas, aun al considerar estos aspectos permanece una brecha importante de eficiencia, resultado que contrasta con el caso chileno estudiado previamente. Obsrvese, adems, que ms all de la propiedad pblica o privada, la gestin es importante, tal y como lo muestra el desempeo favorable de las entidades pblicas de gestin privada y de algunos colegios pblicos.
38. Algunas variables son: una dummy por la ruralidad del distrito, el ndice de desarrollo humano, el porcentaje de familias que vive en condiciones pobres de agua, el porcentaje de nios desnutridos y el nivel socioeconmico vinculado al distrito.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 3.16 Distribucin del ndice de eficiencia lectura de la prueba ECE (2010)
2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 00

Funcin de densidad

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

ndice de eficiencia Fuente: lvarez Parra (2012). Escuelas pblicas de gestin directa Escuelas privadas

En el caso de Per, la dispersin regional de la brecha de eficiencia pblico-privada y de los ndices de eficiencia en general es mucho mayor que para el caso de Chile. Por ejemplo, la brecha en comprensin lectora puede ser tan grande como 36 puntos (Ucayali) o tan pequea como 7 puntos (Moquegua)39.

PRINCIPIOS Y PRCTICAS PARA uNA GESTIN PBLICA EfICIENTE


En el anlisis previo se presentaron y aplicaron algunos mtodos que permiten identificar si el gasto pblico es eficiente desde un punto de vista tcnico-productivo; esto es, si dados los insumos empleados y las condiciones de entorno, los resultados obtenidos son los que se prevn de la aplicacin de las mejores prcticas. El anlisis sugiere que en los sectores claves de educacin, salud e infraestructura parece existir un desvo de la frontera de posibilidades que refleja esas mejores prcticas, alcanzando niveles inferiores al potencial que correspondera para el monto de recursos (insumos) dedicados a esos sectores. Ciertamente, el anlisis previo poco dice sobre cules son los cuellos de botella o sobre las razones que explican este desvo; sin embargo, el hallazgo de importantes niveles de ineficiencia pone en el centro del debate de las polticas pblicas el anlisis de las prcticas, instituciones y principios que permiten explotar al mximo los insumos empleados. En la presente seccin se introducen algunos elementos que contribuyen con este debate. Uno de los principios fundamentales y comunes a todo el mbito de accin del sector pblico es la transparencia y el uso de prcticas de anticorrupcin. En un estudio aplicado a Uganda, Ablo y Reinikka (2000) encuentran diferencias entre el presupuesto asignado a las instalaciones educativas y de salud, y lo que efectivamente llega
39. Para ms detalle ver lvarez Parra (2012).

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Gasto pblico de calidad: medicin y buenas prcticas

a estas, lo cual se atribuye, principalmente, a problemas de mal gobierno y de asignacin de responsabilidades (accountability). Los mecanismos de contralora externa y/o interna son importantes; asimismo, prcticas tan sencillas como solicitar varios presupuestos para compras a partir de cierto umbral y someter las licitaciones a procesos pblicos son principios bsicos que deben seguirse. Asimismo, tambin resulta fundamental procurar procesos flexibles y menos burocrticos a fin de promover la eficiencia. En efecto, algunos estudios revelan que existen elevados costos administrativos asociados a la implementacin de programas de transferencias condicionadas. Por ejemplo, el Banco Mundial reporta que durante el perodo 2000-2004, de cada 100 dlares gastados por el programa Familias en Accin de Colombia, 10,5 dlares representan costos administrativos. Los gastos administrativos asociados a los programas alimenticios son incluso ms significativos (ver Lindert et al., 2006). Otra prctica necesaria se refiere a la confeccin y el mantenimiento de sistemas de informacin que permita evaluar de manera uniforme las diferentes instancias de aplicacin de los gastos. Esto permitira identificar las unidades ineficientes e incorporar correctivos a tiempo. Este tipo de sistemas de informacin para la evaluacin de la gestin no son la norma en la regin y en consecuencia, deberan estimularse. En esta seccin se presentan sucintamente algunos principios que, si bien se muestran para contextos especficos, ofrecen enseanzas que pueden ser trasladadas a muchos campos de la gestin pblica. Se desarrollan elementos asociados al tratamiento apropiado de los incentivos, al empleo de mecanismos de monitoreo, al diseo de programas sociales, al uso de las TIC, y a la implementacin de instituciones para la planeacin y la evaluacin de proyectos.

Premios, castigos y monitoreo: alinear los incentivos de los trabajadores pblicos


Alcanzar altos niveles de eficiencia requiere que los trabajadores de la administracin pblica estn fuertemente motivados en el logro de los objetivos propios de cada organizacin. Desafortunadamente, este no siempre es el caso. Un trabajador ejemplar puede desmotivarse si observa que sus colegas, con prcticas de ausentismo y con poca dedicacin, reciben un reconocimiento similar, econmico o no, de las autoridades. Tpicamente, estos problemas pueden emerger cuando el esfuerzo de los trabajadores no es observable y su remuneracin es independiente de los resultados; bajo estas circunstancias, los incentivos econmicos de cada trabajador pueden implicar un bajo esfuerzo en la consecucin de los objetivos (riesgo moral). Existen diferentes maneras de atacar este tipo de problemas, una de ellas est dirigida a la dimensin tica del trabajo y a la exaltacin de una cultura de excelencia dentro de cada institucin. La implementacin de sistemas de monitoreo y de incentivos mediante premios y castigos con base en un indicador observable es otra prctica dirigida a confrontar este problema. Por lo general, un plan efectivo debera integrar estas lneas de acciones usualmente complementarias. La presencia de incentivos monetarios basados en pagos por desempeo ha mostrado buenos resultados en general. Por ejemplo, Lazear (2000) muestra que un pago vinculado al desempeo puede incrementar la productividad de la firma considerablemente40. En Amrica Latina se han comenzado a introducir pagos por mrito en la administracin pblica, incluyendo el caso de la educacin (ver Recuadro 3.2). Sin embargo, el anlisis experimental de impacto de estos programas de incentivos se encuentra en una fase incipiente.
40. Parte de la ganancia est vinculada a que este tipo de programas puede atraer mejores trabajadores.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Recuadro 3.2 Pago por desempeo en los sistemas educativos de Amrica Latina
Para mejorar la calidad de la educacin pueden emplearse diferentes instrumentos usualmente complementarios. Por ejemplo, introducir planes de entrenamiento para los docentes o elementos que hagan atractiva la carrera docente y permitan captar a los mejores individuos. Los mecanismos de remuneracin basados en el desempeo son un instrumento de particular relevancia en el contexto de esta seccin. El principio es muy claro: si el esfuerzo del docente es capaz de mejorar el desempeo de sus estudiantes, atar parte de la remuneracin al resultado de las pruebas estandarizadas incentiva a los profesores a realizar un gran esfuerzo, lo que redunda en una educacin de mayor calidad. Obviamente, pueden ocurrir resultados adversos no intencionados de estos programas de incentivos; por ejemplo, se pueden desincentivar prcticas colaborativas entre docentes y promover la exclusin de los alumnos de peor desempeo. Algunos pases de la regin han incorporado programas de este tipo. Este es el caso del programa Carrera Magisterial de Mxico y del Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo de los Establecimientos Educativos (SNED) de Chile. Carrera Magisterial comenz en 1993 como un programa mediante el cual el docente poda moverse hacia niveles de remuneracin superiores con base en el puntaje de una evaluacin multidimensional anual. El nmero total de puntos posible es 100, de los cuales, 20 se asocian con el rendimiento estudiantil. La asignacin de remuneraciones se ofreca sobre la base de un umbral establecido a nivel estatal cada ao. El diseo del programa implicaba que no todos los profesores tenan los mismos incentivos para realizar un mayor esfuerzo docente. Por ejemplo, los docentes con mejores credenciales asociados a los 80 puntos restantes estaban ms cerca de lograr el premio y, por ende, estaban ms incentivados a realizar un esfuerzo; lo mismo suceda con los docentes que trabajaban en los estados con umbrales ms bajos. Por su parte, el SNED naci en 1996 y ofrece bonos a escuelas con desempeo sobresaliente. Las escuelas se dividan en grupos homogneos con el fin de comparar el desempeo de las escuelas que tienen estudiantes similares. El bono se le otorgaba a las escuelas con mejor desempeo hasta cubrir el 25% de la matrcula nacional. El 90% del bono era repartido entre los profesores del colegio, mientras que el 10% restante era empleado de acuerdo al criterio del director de la unidad educativa. Ambos programas tenan importantes diferencias dignas de destacar. Mientras que el pago en el programa mexicano implicaba un premio para el profesor especfico, en el caso chileno el premio se asociaba a la unidad educativa. El sistema mexicano contemplaba cambios permanentes de salarios mientras que el chileno se asociaba a bonos transitorios. Por otra parte, el sistema de Chile agrupaba colegios segn las caractersticas de la poblacin estudiantil, reconociendo que el entorno y los antecedentes del estudiante podan afectar el desempeo. Este elemento no estaba presente en el esquema mexicano. Finalmente, el tamao de los incentivos asociados al programa Carrera Magisterial eran mayores a los del SNED; en el primer caso, poda implicar un incremento del salario base de 4 veces, mientras que en el segundo, el incentivo corresponda, a lo sumo, al 7% del salario promedio anual. Las evaluaciones no experimentales de estos programas no son del todo alentadoras. Por ejemplo, en el caso de Carrera Magisterial, aquellos docentes que tericamente deberan tener ms incentivos en realizar un mayor esfuerzo por estar ms cerca del umbral no tienden a tener estudiantes con mejor desempeo. El caso de

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SNED es ms favorable; en particular, se encuentra evidencia preliminar de que los incentivos del programa tienen un efecto positivo en el desempeo de los estudiantes de aquellos colegios con relativamente ms oportunidad de ganar el premio. Incluso el caso de ausencia de efectos no invalida el mecanismo ya que podra ms bien estar sealizando fallas en el diseo de las intervenciones. Entre estas fallas se pueden citar: i) una muy reducida posibilidad de recibir el premio y ii) un premio muy bajo, lo cual parece ms claro en el caso de Chile. El problema de diseo, de este y otro tipo de programas, merece especial atencin y se trata ms adelante en esta seccin.
Fuente: elaboracin propia con base en Vegas y Umansky (2005).

Las altas tasas de ausentismo son otra forma en que se puede manifestar un bajo esfuerzo. Existe evidencia de que en los pases en desarrollo, hay un fuerte ausentismo en el caso de los trabajadores de la educacin y de la salud; por ejemplo, Chaudhury et al. (2006) encuentran que en el caso de Per la tasa de ausentismo es del 11% para el caso de los docentes y del 25% para el caso de los trabajadores de la salud, mientras que en el caso de Ecuador, la tasa de ausentismo en el sector de educacin es del 14%41. De acuerdo a los autores, estos niveles son significativamente superiores a los de los pases desarrollados42 e incluso mayores al promedio de los trabajadores de otros sectores en los pases en desarrollo. La incorporacin de sistemas de monitoreo combinados con incentivos monetarios es una forma de atacar el problema del ausentismo43. Una primera evaluacin de los mecanismos de este tipo para el caso de docentes se llev a cabo por Duflo y Hanna (2005) en las reas rurales de Udaipur, India. En particular, el ejercicio estudiaba el uso de mecanismos de monitoreo combinado con incentivos monetarios. El ejercicio era de naturaleza experimental y el tratamiento consista en darle una cmara al docente para que cada da tomara dos fotografas (de l y de los alumnos), una al principio y una al final de la jornada. La remuneracin de los docentes en los colegios tratados estaba supeditada a los das efectivamente trabajados al mes y variaba entre 500 rupias y 1.300 rupias. En los colegios de control, la remuneracin era de 1.000 rupias y no se aplicaba el mecanismo de monitoreo basado en cmaras. Los resultados fueron altamente alentadores, la tasa de ausentismo baj de 36% a 18%. Ms an, la remuneracin promedio en ambos tipos de colegio (tratamiento y control) termin siendo similar, por lo que las ganancias en asistencia tenan como costo adicional el costo de las cmaras y los costos administrativos. El mecanismo resulta ser efectivo, econmico y trasladable a otros centros educativos. El ejemplo anterior muestra que los mecanismos de monitoreo e incentivos pueden ser muy efectivos; pero debe garantizarse un mecanismo transparente de aplicacin de las reglas de juego. Por ejemplo, en un programa en Kenia se confiaba a los directores la tarea del monitoreo y al final del perodo se asignaba un
41. En cada pas se visitaron 100 centros educativos y 100 centros de salud seleccionados aleatoriamente, los cuales fueron visitados dos veces en el perodo de estudio. Un trabajador es considerado como ausente si durante la visita no se encontraba en la instalacin, independientemente de la razn. La medicin del ausentismo se restringe a trabajadores de tiempo completo y a aquellos que se supona deben estar en el horario de la visita. 42. Los autores reportan tasas de ausentismo de 5% en escuelas distritales del estado de Nueva York, para mediados de los aos ochenta, aunque reconocen que los datos no son directamente comparables. 43. Algunos estudios confirman que el monitoreo, sin alteracin de pagos, puede ser insuficiente para reducir el ausentismo. Por ejemplo, Banerjee et al. (2004) exploran el impacto de monitoreo asignado a un miembro de la comunidad, quien a cambio de un pago, verificaba una vez a la semana la asistencia de trabajadores de la salud en Udaipur, India. La informacin de la asistencia no afectaba la remuneracin. El resultado: el tratamiento no alter significativamente la tasa de asistencia.

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premio a los profesores con buena asistencia. La evaluacin experimental (de Kremer y Chen, 2001) muestra que los directores garantizaban que los profesores de su colegio ganaran el premio (alterando la asistencia) aunque en realidad las tasas de asistencia eran similares entre los colegios tratados y los no tratados.

La importancia de un buen diseo


Como se coment en el captulo 2, el uso de transferencias condicionadas y de sistemas de aseguramiento social, como el seguro de desempleo, ha crecido notablemente en los ltimos aos en la regin. Para que estos programas logren una eficiencia en un sentido tcnico, es decir, ms productos con el mismo presupuesto, es indispensable que estn bien diseados44. El diseo significa especificar de manera precisa los diferentes parmetros que definen el programa. El diseo apropiado es una tarea complicada pero indispensable si se quiere mejorar la eficiencia. En general, deben tomarse en cuenta las asimetras de informacin, los incentivos de los agentes y sus respuestas al introducir el programa45. Este requerimiento implica que el buen diseo debe apoyarse en estudios acadmicos rigurosos, lo cual parece ser la excepcin ms que la regla. Para el caso de las transferencias condicionadas, el diseo eficiente supone enfrentar dos aspectos centrales, a saber, la seleccin de la poblacin objetivo y el tamao de la transferencia, que bien puede variar con algunas caractersticas observables del receptor. Tmese como ejemplo los resultados asociados al Programa de Educacin y Salud de Mxico (PROGRESA), un programa de transferencia condicionada implementado en 1997 con el objeto de promover la acumulacin de capital humano en los nios de las zonas rurales. El componente educativo del programa incluye becas, condicionadas a la asistencia escolar, que se ofrecen a los menores de 18 aos en las familias beneficiarias que asistan desde el tercer grado de primaria al tercer ao de secundaria en las escuelas pblicas46. El condicionamiento del programa claramente se orientaba a incentivar la asistencia de los nios de estas familias rurales, quienes, en muchos casos, eran retirados del colegio para ser empleados en actividades productivas. Para evaluar el programa, PROGRESA confeccion una muestra de 506 comunidades (que cubran alrededor de 17.000 nios elegibles). De ellas, 320 fueron seleccionadas aleatoriamente como comunidades de tratamiento (recibiendo el beneficio durante los dos primeros aos) y el resto recibiran los beneficios a partir del tercer ao, siendo empleadas como grupo control. A partir de esta base de datos se puede ilustrar la importancia de una buena seleccin de la poblacin objetivo y del nivel de la transferencia; tal y como lo hace el Grfico 3.17, tomado de Janvry y Sadoulet (2006).

44. Como se vio en el captulo 2, los objetivos distributivos suelen esgrimirse como motivacin en la implantacin de las transferencias condicionadas; pero la eficiencia tambin justifica su existencia. En general, una transferencia condicionada potencialmente podra mejorar la asignacin de recursos siempre que sea conveniente modificar el comportamiento de los hogares receptores y cuando el efecto ingreso asociado a una transferencia no condicionada sea insuficiente para modificar el consumo en los niveles deseados (Das et al. 2005 y de Janvry y Sadoulet, 2006). 45. Un ejemplo de una respuesta no deseada se encuentra en Khandker et al. (2003) donde se analiza si un sistema de becas exclusivo para nias, como el implementado en Bangladesh, tiene efectos en la tasa de matriculacin masculina. Al emplear informacin de matriculacin con base en la escuela, encuentran una cada del 30% de la matriculacin de los varones en las escuelas vinculadas al programa, un resultado claramente no deseado por el sistema de becas. 46. Para tener acceso a la beca es necesario comprobar una tasa de asistencia de por lo menos el 85%. El componente educativo contemplaba para 1998 un techo mximo de 525 pesos mexicanos, el total de transferencias que los hogares pueden recibir por este concepto al mes, lo cual representaba alrededor de 50 dlares. Los montos de las transferencias asociadas al programa eran de magnitudes importantes para la poblacin objetivo, representando, en promedio, un 22% del incremento en el ingreso de estos hogares. (Para ms detalle ver de Janvry y Sadoulet, 2006; Scott, 1999).

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Grfico 3.17 Tasa de continuacin por grado educativo para PROGRESA (1994-2002)
100 90 Porcentaje 80 70 60 50 40 Secundaria 1 Secundaria 2 Primaria 2 Primaria 3 Primaria 5 Secundaria 3 Primaria 4 Primaria 6 Secundaria 1 64% Intervencin de PROGRESA 43% Secundaria 4 76%

Comunidades de control
Fuente: de Janvry y Sadoulet (2006).

Comunidades de tratamiento

El eje horizontal del grfico refleja el ao de estudio, mientras que el eje vertical muestra la tasa de continuacin para el grado correspondiente; esto es, la fraccin de estudiantes que no abandon el colegio. En el grfico, la lnea punteada representa a las comunidades de control y la continua, a las comunidades tratadas por el programa. Para los alumnos de primaria, el programa no produce cambios significativos en la tasa de continuacin. En efecto, la tasa de continuacin para estos niveles es notablemente alta tanto en las comunidades tratadas como en las no tratadas. El grfico tambin indica que la mayor diferencia se logra en el primer ao de secundaria donde la transferencia es capaz de incrementar en 12 puntos porcentuales la tasa de continuacin. Finalmente, tambin se verifica para ese grado un importante problema de participacin, con 24% de las familias que no aceptan la oferta de mantener al nio en el colegio a cambio de la transferencia. Que los mayores problemas de continuacin se den al comenzar la secundaria puede estar asociado al hecho de que al alcanzar ese nivel, los retornos de la educacin percibidos por los padres pueden ser menores al retorno de emplear a sus hijos en actividades alternativas47. La transferencia condicionada, al incrementar los beneficios de asistir al colegio, es entonces capaz de inclinar la balanza a favor de una mayor inversin en capital humano para un 12% de los estudiantes; sin embargo, su tamao parece ser insuficiente para que un importante nmero de familias decidan mantener al nio en la escuela.
47. En general, una baja participacin en programas de este tipo tambin puede deberse a fallas de oferta. Por ejemplo, es difcil pensar que una transferencia de cierto nivel promueva la matriculacin educativa si el colegio ms cercano se encuentra a 10 kilmetros y no existen medios de transporte adecuados. En este caso, las intervenciones complementarias, tales como la construccin de una escuela cercana o la implementacin de transporte pblico entre el colegio y las comunidades, son necesarias.

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Estos resultados sugieren importantes preguntas relativas al diseo: tiene sentido otorgar la transferencia a toda la educacin primaria? Algunos de los que deciden continuar debido a la transferencia, lo habran hecho por una transferencia menor? Parte de ese 24% que no contina estudiando en el primer ao de secundaria se habra mantenido en la escuela con una transferencia ligeramente superior? En pocas palabras, cules son los criterios de eligibilidad y el tamao de transferencia que dado el comportamiento heterogneo de las familias maximiza la tasa de matriculacin para un tamao de presupuesto dado? Estas preguntas son abordadas en de Janvry y Sadoulet (2006) quienes, basados en ejercicios de simulacin, encuentran potenciales ganancias de replantear los niveles y criterios de elegibilidad del programa. En esencia, las simulaciones sugieren un incremento en las transferencias hacia los estudiantes de secundaria. El diseo de muchas intervenciones pblicas tambin debe considerar las asimetras de informacin, la estructura y la dinmica del mercado laboral y, especialmente para la regin de Amrica Latina, la presencia de un amplio sector informal. Los seguros de desempleo son un programa particularmente sensible a estos condicionantes48. La presencia de un sector informal ofrece al trabajador no empleado en el sector formal la posibilidad de contar con un ingreso alternativo al del seguro de desempleo. Ms importante an es el hecho de que en la medida que el trabajador participa en el sector informal, no solo deja de dedicar tiempo a la bsqueda de un nuevo trabajo formal, sino que incrementa la valoracin marginal por el ocio, lo que hace ms difcil incentivarlo a buscar empleo. Cules son los efectos de disear el esquema de seguro de desempleo sin tomar en cuenta la presencia de un sector informal? Qu implicaciones tiene el sector informal en la forma eficiente de proveer este programa de seguro? Estas preguntas son planteadas en lvarez Parra y Snchez (2009). Estos autores encuentran que un diseo ineficiente puede manifestarse en sectores informales excesivamente grandes y en un costo del programa relativamente alto. Tambin hallan que la presencia de un sector informal tiene implicaciones importantes en la forma eficiente de implantar el perfil de pagos del seguro. Se distinguen dos implicaciones cruciales: la primera es un aplanamiento de los pagos en la fase temprana del desempleo, la segunda es una cada brusca de los pagos y su eliminacin para desempleados de largo plazo. Cul es la lgica tras estos cambios? La conveniencia de reducir la velocidad con que caen los pagos por desempleo (aplanamiento) obedece al deseo de mantener al trabajador alejado del sector informal y facilitar la provisin de incentivos de bsqueda de un nuevo empleo. Durante esta fase, el incentivo a la bsqueda de empleo opera por la perspectiva de la cada abrupta y posterior eliminacin de los pagos. La eliminacin de pagos surge entonces como mecanismo para convertir el desempleo de largo plazo en una situacin menos atractiva y en consecuencia, incentivar la bsqueda de trabajo en la fase temprana del desempleo. En pocas palabras, el trabajo sugiere que la presencia de un sector informal implica elevar los pagos, pero acortar la duracin del beneficio por desempleo.

48. Existe una amplia evidencia emprica de que la implantacin del seguro de desempleo modifica la conducta de los agentes y la dinmica del mercado laboral. Un ejemplo reciente es el trabajo de Gonzlez Rozada et al. (2011), quienes al explotar variaciones del seguro de desempleo temporales y a lo largo del ciclo de vida del trabajador para el caso de Argentina, encuentran que los incrementos en el nivel y/o la duracin del seguro de desempleo elevan, de manera significativa, la duracin del desempleo.

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TIC: innovaciones para una gestin eficiente


Las TIC han revolucionado la forma en que las personas interactan entre s y con las instituciones, e indudablemente tienen y tendrn un enorme impacto en la asignacin de recursos, en la eficiencia econmica y en la productividad de las naciones. El impacto de las TIC como instrumento coadyuvante en la lucha contra la pobreza, como mecanismo de inclusin financiera y como apoyo a los ms diversos mbitos de la accin humana es reconocido en la literatura (BID, 2011). Claramente, la gestin pblica en sus diversas facetas no escapa de esta revolucin; en efecto, el uso conveniente de las TIC puede representar una prctica que conlleve a una gestin ms eficiente de las instancias pblicas. La lista de ejemplos de la aplicabilidad de las TIC en las instancias pblicas es extensa. Un primer caso es el conocido e-Government (gobierno electrnico), entendido como el uso de las TIC en los procesos internos del gobierno y para la provisin de servicios pblicos al ciudadano y a la empresa. Un ejemplo es el pago de impuestos que puede efectuarse con una simple transferencia bancaria llevada a cabo por Internet, reduciendo los costos transaccionales de esta accin. La automatizacin de los mecanismos para la solicitud y entrega de documentos de identidad (p.e., pasaportes) es una opcin que ha reducido la burocracia, eliminado la incmoda figura de los gestores y mejorado los tiempos de entrega; en pocas palabras, la automatizacin ha favorecido la eficiencia del servicio. Las TIC podran mejorar tambin la transparencia y la auditabilidad de la gestin pblica al mejorar el acceso a la informacin. Existe una marcada tendencia de los gobiernos locales y nacionales al uso de plataformas de informacin en Internet. Diversos estudios sugieren que estas prcticas pueden mejorar la asignacin de responsabilidades (accountability); sin embargo, no necesariamente corrigen las diferencias respecto de la burocracia entre naciones, en la medida que ciertas prcticas inadecuadas existentes sean trasladadas a las plataformas basadas en Internet (Wong y Welch, 2004). La seguridad ciudadana es otra de las reas donde el mbito pblico desempea un papel importante y donde las TIC pueden contribuir a mejorar la eficiencia. Una poltica empleada para aliviar el problema del crimen y vinculada a las TIC es el uso de cmaras de video tanto en puntos estratgicos de la ciudad como en unidades de transporte pblico y unidades policiales, combinada con centros de monitoreo estratgicamente ubicados de modo que favorezcan una respuesta pronta y efectiva de las autoridades policiales. Un ejemplo de este tipo de proyecto se presenta en la ciudad de Lima, especialmente en el municipio de San Isidro. Estos sistemas parecen generar una sensacin de seguridad, pero poco es lo que se conoce en la regin sobre el impacto real de estos medios para disuadir el delito y, en caso de ocurrir, para facilitar la detencin de los infractores. Un estudio reciente para las ciudades americanas de Baltimore, Chicago y Washington muestra resultados promisorios. El estudio encuentra que en aquellos lugares donde las cmaras fueron suficientemente concentradas y monitoreadas por personal entrenado, el impacto de la reduccin del crimen fue significativo sin evidencia de mayor incidencia de crimen en sectores adyacentes (La Vigne et al., 2011). El uso de dispositivos de GPS en las unidades policiales tambin ha sido una estrategia empleada, por ejemplo, en algunos municipios de la ciudad de Caracas as como en ciudades colombianas y brasileras.

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Tericamente, cabe esperar que estos dispositivos reduzcan el crimen. Por un lado, permiten monitorear efectivamente el cumplimiento del patrullaje, lo cual resulta muy til para aliviar las asimetras de informacin entre los patrulleros y el cuerpo policial. Por otro lado, pueden facilitar una respuesta ms efectiva de los cuerpos policiales, identificando con precisin el sector donde ocurra algn delito e indicando las rutas ms eficientes para llegar al lugar de los hechos. La salud es otro mbito sensible a mejoras por el uso de las TIC. Segn datos de la Organizacin Panamericana de la Salud, a marzo de 2011, al menos 135 millones no acceden a servicios bsicos de sanidad en Amrica Latina, ya sea por razones econmicas o geogrficas (Fernndez, 2011, p. 2). El uso de las TIC en el sector salud (e-salud) puede revertir esta realidad. Desde hace ya algunos aos, la regin ha comenzado a desarrollar prcticas en estas lneas (Fernndez y Oviedo, 2010); aunque el estado actual es an muy incipiente, se muestra un creciente inters. Existen diferentes innovaciones de las TIC para el caso particular de la salud, quizs la ms notoria y promisoria es la telemedicina, entendida como la prestacin de servicios de asistencia sanitaria por medio de las TIC, en la que el paciente y el profesional mdico se encuentran a distancia; las caractersticas de los servicios pueden ser de diversa ndole y la interaccin puede ser en tiempo real o diferido. De este modo, es posible reducir el traslado de los pacientes y lograr una atencin ms oportuna. Otra de las aplicaciones interesantes en e-salud es la historia clnica electrnica que promueve la eficiencia en al menos tres dimensiones: i) permite elaborar un diagnstico con informacin comprensiva del paciente; ii) posibilita la generacin de alertas mdicas a partir de un trabajo complementario con televigilancia, y iii) posibilita la vigilancia epidemiolgica al generar una base de datos georreferenciada y de continua actualizacin49 (Fernndez y Oviedo, 2010). Existen algunas experiencias en la regin, algunas de ellas documentadas en Fernndez y Oviedo (2010). Un ejemplo es SIGA Sade, un sistema integrado de salud en So Paulo. Este sistema comprende cuatro componentes: historial electrnico, control de pacientes, gestin de unidades de salud y conectividad del sistema. Los resultados han sido excepcionales, con ms de 14 millones de usuarios registrados, y un sorprendente nmero de consultas vinculadas a diferentes atenciones. Ms an, se ha logrado reducir en un 30% en los tiempos de espera para consultas y procedimientos especializados y se ha controlado de que las medicaciones se encuentren disponibles en farmacias locales debido al monitoreo que se realiza a la cadena de oferta (Katz, 2009, p. 22). Finalmente, el sector de la educacin tambin se presta para explotar las ventajas del uso de las TIC. La educacin a distancia y el uso de terminales porttiles y herramientas informticas en las escuelas son dos ejemplos de ello. Algunos autores encuentran que la educacin a distancia puede llegar a ser un medio efectivo de transmisin de conocimiento (Hudson, 1990; Witherspoon et al., 1993). Por su parte, el uso de computadores porttiles para promover el proceso de aprendizaje tiene potencialmente grandes ventajas. Este insumo se complementa con el docente para lograr una enseanza ms dinmica y efectiva. Lo novedoso del recurso, y la forma amena en que podran transmitirse los contenidos programticos, puede generar un mayor entusiasmo en los alumnos mejorando su dedicacin y por ende, sus resultados. Ms an, este recurso puede contribuir a homogeneizar la calidad de la educacin, complementando las deficiencias de
49. Otras ventajas respecto a la historia clnica convencional son el acceso remoto y simultneo as como la uniformidad, orden y legibilidad de la informacin. La educacin en salud a distancia, y la formacin de sistemas integrados de salud tambin se presentan como aplicaciones comunes de e-salud.

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los docentes menos calificados50. Estas iniciativas pueden promoverse desde los gobiernos nacionales (proyecto Canaima de la Repblica Bolivariana de Venezuela) hasta los gobiernos subnacionales (proyecto Ms Tecnologa de la municipalidad de Guayaquil). La evidencia emprica sobre la efectividad de estos programas para mejorar la calidad de la educacin no es del todo concluyente. Algunos estudios encuentran efectos positivos (Barrow et al., 2009; Barnerjee et al., 2005), mientras que otros no encuentran evidencia de que el uso de computadores y programas educativos tenga algn impacto positivo en el logro estudiantil (Leuven et al., 2007; Rouse y Kruger, 2004). La ausencia del efecto no invalida el potencial del recurso, y ms bien podra interpretarse como que el uso de computadores no es, en s mismo, una garanta del xito; es necesario que los contenidos programticos sean apropiados, la interfaz amigable, el entrenamiento de los docentes sea efectivo e incluso que se involucre a los hogares. En consecuencia, parte de los estudios de impacto de estos programas deben enfocarse en entender las circunstancias en las cuales el uso de los computadores es efectivo como herramienta de la enseanza. La evaluacin de este tipo de programas en la regin es escasa. Un ejemplo es el trabajo de Carrillo et al. (2010) que evala el programa Ms Tecnologa de Guayaquil. Los autores usan una estrategia experimental para identificar el efecto causal del uso de computadores y encuentran un impacto positivo y estadsticamente significativo en el desempeo en matemticas51. Adems, encuentran que el efecto es mucho ms grande para los estudiantes que inicialmente se encontraban en el tope de la distribucin de notas. En suma, las TIC se muestran como innovaciones que potencialmente podran promover la eficiencia en la gestin pblica. Sin embargo, su implementacin no es una panacea, ya que deben entenderse claramente cules son las estrategias ms efectivas y bajo qu condiciones es ms probable que opere, todo lo cual requiere el desarrollo de estudios de costo-efectividad.

Instituciones para una mejor planeacin y evaluacin de los proyectos de inversin pblica: el caso de la infraestructura
El gasto de inversin tiene particularidades importantes que conviene considerar al evaluar prcticas que promuevan su eficiencia. En primer lugar, el gasto en infraestructura corresponde usualmente a grandes inversiones que requieren de un horizonte temporal relativamente largo. Asimismo, las inversiones suelen realizarse en los sectores donde las economas de escala son importantes y donde la figura de los monopolios emerge naturalmente; lo que, aunado a la participacin privada que se ha experimentado recientemente, suele justificar regulaciones de diversos tipos, resaltando la imposicin de lmites de precios o tarifas. Estas particularidades hacen de la inversin en infraestructura algo altamente sensible a la incertidumbre, a los problemas de planeacin y a las fluctuaciones cclicas. Existen razones para pensar que el gasto en infraestructura puede ser ms sensible al ciclo poltico. Por un lado, se argumenta que las decisiones de gasto pblico preelectoral funcionan como seales sobre las preferencias y capacidades del gobierno en relacin con la provisin de bienes pblicos (Rogoff, 1990); por el otro, el gasto en infraestructura suele ser uno de los ms visibles para el votante y a la vez, un gasto de mayor
50. Sin embargo, podra argumentarse que cuando la efectividad del uso del computador como instrumento de enseanza depende de la calidad del docente, se reduce el potencial de este recurso para homogeneizar la calidad de la educacin. 51. El impacto sobre los exmenes de lectura no es estadsticamente significativo.

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complejidad en su ejecucin, lo que lo hace idneo para sealizar potenciales habilidades del gobierno. Un estudio a nivel municipal para Colombia respalda esta hiptesis, encontrndose que el ciclo electoral parece afectar las decisiones de gasto de capital, particularmente el gasto en infraestructura, ms que otro tipo de erogaciones (Drazen y Eslava, 2005)52. Ms all del ciclo electoral, se encuentra una gran sensibilidad del gasto de inversin al ciclo econmico, en especial para Amrica Latina. Por ejemplo, Akitoby et al. (2006) encuentran que el gasto de capital suele ser mucho ms procclico que el del resto de los componentes y que la diferencia es mucho mayor para la muestra de pases proveniente de Amrica Latina y el Caribe53. Estos vaivenes de la inversin en capital pueden tener importantes implicaciones en trminos de eficiencia. En efecto, la prociclicidad y la alta volatilidad del gasto en inversin y en mantenimiento suelen ocasionar abandonos y retrasos de las obras en proceso y/o poco mantenimiento de las obras concluidas, lo que puede introducir problemas de ineficiencia del gasto pblico en inversin (Fay y Morrison, 2005). Pueden identificarse algunas instituciones para solventar este problema. La sostenibilidad fiscal del proyecto es fundamental para evitar retrasos que, a la larga, incrementan los costos. El uso de presupuestos plurianuales y la conveniente planeacin son estrategias potencialmente efectivas para tal fin. El Reporte de Economa y Desarrollo (CAF, 2009) ilustra el uso de estos instrumentos en el caso de Brasil y Per. En muchos casos, la volatilidad y prociclicidad del gasto de inversin pueden estar asociadas a reglas que impongan rigideces, tales como lmites de endeudamiento y reglas de equilibrio fiscal. En estos casos, puede ser recomendable exonerar el gasto en inversin de estas reglas. Un ejemplo es la conocida regla de oro que exige al gobierno tener equilibrada la cuenta corriente pero permite acudir al endeudamiento para financiar la inversin. Los sistemas nacionales de inversin pblica que velan por la eficiencia y calidad del gasto pblico a travs del fortalecimiento del sistema de evaluacin de inversiones tambin se presentan como una institucin deseada. El desarrollo de una cultura de evaluacin ex ante que determine el impacto ambiental de cada proyecto y las especificaciones tcnicas ms apropiadas para cada caso son altamente convenientes. Estas instituciones tambin mejoran la transparencia al incrementar el acceso de los ciudadanos a la cartera de proyectos de inversin. Las experiencias de Chile y Per con el sistema nacional de inversin pblica slido parece ser un ejemplo favorable (CAF, 2009). Las asociaciones entre los sectores pblico y privado han sido una prctica reciente que, si bien presentan algunas complicaciones, pueden mejorar la eficiencia. En cierto sentido, la presencia del sector privado ofrece una prueba de mercado que puede promover un uso ms racional de los recursos, impone cierta transparencia en la ejecucin del proyecto y evita el desarrollo de proyectos inviables a largo plazo que sobreviven solo frente a subvenciones fuertes y permanentes. Para fomentar estas asociaciones, es preciso elaborar un marco regulatorio apropiado que asegure los compromisos de ambas partes. Algunos principios de estos arreglos se analizan en el Reporte de Economa y Desarrollo (CAF, 2009). Las alianzas supranacionales tambin pueden rendir frutos de eficiencia importantes, especialmente para los pases pequeos, dado que la inversin en infraestructura suele disfrutar de importantes economas de escala que aquellos podran no
52. Los aspectos regulatorios (p.e., las tarifas mximas permitidas) tambin estn sujetos al ciclo poltico y a problemas de inconsistencia dinmica. Toda esta incertidumbre es internalizada por inversores privados, lo que podra reducir el tamao de las inversiones y en consecuencia, la provisin de infraestructura. La delegacin de la funcin reguladora en una agencia independiente podra ser un mecanismo que alivie este problema y promueva una mayor inversin privada. 53. El estudio analiza 51 pases en desarrollo, de los cuales 16 se encuentran en Amrica Latina y el Caribe.

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estar en capacidad de explotar. De all que un proyecto multinacional puede ayudar a estos pases a reducir el costo de la provisin. Esta parece haber sido una motivacin importante para proyectos tales como el Sistema de Interconexin Elctrica para Amrica Central. Finalmente, es importante tener claro que la calidad y provisin de bienes y servicios asociados a la infraestructura no solo responden a proyectos nuevos; el mantenimiento de la infraestructura es vital. En Amrica Latina, como se muestra en el Reporte de Economa y Desarrollo (CAF, 2009), la infraestructura existente est altamente descuidada y el gasto en inversin est sesgado hacia la creacin de nueva infraestructura, ms que hacia el mantenimiento de la existente (Fay y Morrison, 2005). Este sesgo parece inapropiado a la luz de ciertos estudios que sugieren importantes ganancias de reorientar parte del gasto de infraestructura hacia el mantenimiento (Rioja, 2003). La experiencia de la regin est llena de ejemplos donde la falta de transparencia y de planeacin, la falta de previsin de recursos financieros, los cambios en las empresas involucradas en el proyecto y en autoridades pblicas responsables han degenerado en obras ms costosas, inconclusas, atrasadas y de poca calidad. Mejorar la calidad y la provisin de servicios asociados a la infraestructura supone una visin integral que no solo incorpore nuevas obras sino que garantice su apropiado mantenimiento. Esta visin integral, adems, debe fomentar la cultura de la evaluacin tcnica y ambiental de los proyectos. La mejora de la eficiencia tambin requerir de una importante planeacin de largo plazo y de figuras que eviten que los vaivenes del ciclo econmico, poltico y fiscal ocasionen costosas paralizaciones de los proyectos de inversin. Finalmente, la eficiencia puede apoyarse en alianzas pblico-privadas y regionales (o supranacionales) debidamente estructuradas.

CONCLUSIONES
En este captulo se ha comentado la importancia de la eficiencia como principio rector de la gestin pblica; sin embargo, alcanzar la eficiencia requiere su apropiada medicin. Como bien lo expresara William Thompson Kelvin, si no lo puedes medir, entonces no lo puedes mejorar. En consecuencia, una prctica necesaria es la construccin y el mantenimiento de sistemas de informacin y evaluacin de desempeo que sirvan de insumo en el anlisis de la eficiencia. Este anlisis de la eficiencia, por su parte, debe superar la pura observacin y comparacin de resultados e incorporar, de manera sistemtica, no solo los insumos empleados para alcanzar tales resultados, sino las condiciones sobre las cuales se opera, que bien pueden condicionar los resultados pero estar fuera del control de las unidades ejecutoras que sern evaluadas. En efecto, se debe diferenciar claramente entre lo que reflejan los indicadores de resultados de cualquier instancia pblica y la nocin de eficiencia. Los mtodos de frontera, a pesar de tener algunos problemas, se presentan como un instrumento til para tal fin. Estos mtodos intentan determinar si los resultados obtenidos son los asociados a la aplicacin de las mejores prcticas dados los insumos empleados y las condiciones de entorno de cada una de las unidades que sern evaluadas. La eficiencia productiva, objeto de anlisis de este captulo, es en s misma de vital importancia para el diseo de las polticas pblicas; sin embargo, no garantiza que la gestin pblica sea eficiente desde un punto de vista amplio; esto es, no asegura que la composicin y la magnitud del gasto en los diferentes niveles de

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gobierno sea la apropiada. Sin embargo, una vez definidos estos aspectos en los presupuestos nacionales y locales, la eficiencia productiva se convierte en una condicin necesaria para una gestin pblica adecuada. En el presente captulo se verifica que los pases de la regin se encuentran por debajo de lo esperado en materia de gestin pblica, aun al considerar la relativa insuficiencia de insumos bajo los cuales suele operar el sector pblico y al incorporar otros factores no discrecionales, tpicamente ms desfavorables en la regin. En otras palabras, hay grados importantes de ineficiencia que se comparan desfavorablemente con aquellos obtenidos en el mundo desarrollado y en los pases emergentes de Asia. Por ejemplo, para el caso de la educacin, el anlisis de frontera sugiere que la provisin de calidad y de acceso se encuentra entre el 80% y el 90% del potencial de la regin, dados los recursos asignados a este fin. El anlisis con informacin a nivel de colegios ofrece resultados interesantes. En primer lugar, parte importante de la brecha de desempeo, medida por los resultados de las pruebas estandarizadas, est asociada a la insuficiencia de insumos y a diferencias en las condiciones socioeconmicas de los estudiantes que asisten a cada tipo de unidad educativa. Por otra parte, se encuentra que la condicin de colegio pblico no invalida la posibilidad de que este sea eficiente; en efecto, en los dos pases estudiados en este captulo, algunos colegios pblicos mostraron indicadores de eficiencia tan altos como los de los colegios privados ms eficientes. Desafortunadamente, para algunos casos, se mantiene an, en promedio, una brecha considerable de eficiencia luego de controlar por factores socioeconmicos y de insumos. Esta evidencia pone de manifiesto la importancia de incorporar prcticas al conjunto de polticas pblicas, que promuevan un uso ms eficiente de los recursos. La lista de estas buenas prcticas es extensa, y algunas de ellas han sido planteadas en este captulo. Aplicar estas buenas prcticas dista de ser una tarea trivial. Por un lado, la sola identificacin de esas prcticas segn las condiciones de cada pas es una tarea difcil. Por otro lado, implementar estas buenas prcticas suele implicar cambios institucionales que, muchas veces, enfrentan resistencias de diversa ndole. Esto implica que los retos en materia de eficiencia del sector pblico son enormes; sin embargo, ineludibles, si se quiere avanzar en el camino del desarrollo y de la inclusin social.

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INTRODuCCIN
Los pases de Amrica Latina enfrentan la necesidad de proveer infraestructura econmica y programas sociales con el fin de apuntalar el proceso de crecimiento econmico con equidad. Ello requiere, como se mencion en el captulo 1, no solo mejorar la eficiencia del uso de los recursos sino tambin aumentar el monto de los ingresos que recibe el Estado. La evidencia reseada sobre los niveles de gastos y recursos totales del sector pblico muestra que si bien en los ltimos aos ha habido un incremento en los niveles de recaudacin, la regin an se encuentra rezagada, especialmente en lo que se refiere a los niveles de ingresos obtenidos va impuestos regulares. Este captulo se propone estudiar con detalle la evolucin reciente de la estructura impositiva en Amrica Latina y analizar cules son los mayores desafos que estos pases enfrentan para apuntalar la recaudacin de impuestos. Uno de los argumentos centrales que se desarrollan es que el nivel total de recaudacin depende en parte de la estructura impositiva. En particular, es necesario establecer una combinacin adecuada entre los tributos directos y los indirectos, donde se expanda el uso de aquellos que generen menores costos de eficiencia y a la vez produzcan un efecto positivo sobre la equidad. Por ejemplo, el uso generalizado del IVA (con quizs algunas alcuotas menores para productos bsicos de la canasta familiar) y los impuestos progresivos a los ingresos de personas naturales, as como los impuestos con tasas relativamente uniformes a los beneficios y ganancias de las empresas. Sin embargo, implementar una estructura de gravmenes de este tipo en Amrica Latina enfrenta importantes restricciones que estn relacionadas con el alto nivel de desigualdad en la distribucin del ingreso, la informalidad de firmas y trabajadores, las dificultades tcnicas y las restricciones de las capacidades de administracin y control del recaudo de impuestos, el costo poltico y las presiones sectoriales que afrontan las autoridades para extender la base de contribuyentes e instaurar un sistema de impuestos ms progresivo, as como la percepcin de la poblacin sobre la poca eficiencia del gasto pblico y las inequidades tributarias que debilitan la disposicin de los ciudadanos a cumplir sus obligaciones con el Estado. Todo esto determina altos niveles de evasin que evidentemente retroalimentan la baja disposicin a pagar impuestos y la baja moral impositiva. El presente captulo documenta con detalle las debilidades de las instituciones impositivas en Amrica Latina. En particular, como se mencion anteriormente, a pesar del aumento de la recaudacin que experiment la regin en la ltima dcada, el nivel de esfuerzo tributario se encuentra todava por debajo del que correspondera dadas sus caractersticas y su nivel de desarrollo. Ello se explica, en parte, por una deficiente estructura tributaria donde los impuestos a los ingresos y las rentas de empresas y personas (especialmente
1. La elaboracin de este captulo estuvo bajo la responsabilidad de Pablo Sanguinetti y la asistencia de investigacin de Alexandra Reuter.

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este ltimo caso) tienen una muy baja participacin (alrededor del 28%) en el total recaudado. La evidencia sugiere, nuevamente, que este problema no necesariamente se justifica en funcin del PIB per cpita y la estructura econmica de la regin. Otros pases en desarrollo, Asia oriental por ejemplo, o aun los pases hoy desarrollados cuando tenan niveles de ingreso per cpita similares a los actuales en Amrica Latina, han implementado reformas en las estructuras de impuestos con un fuerte crecimiento de los tributos a los ingresos dentro del total recaudado (superior al 50%), lo que les ha permitido apuntalar sus niveles de recaudacin manteniendo un equilibrio entre los objetivos de eficiencia y la equidad redistributiva. El alto nivel de evasin tambin es otra variable que explica el bajo esfuerzo tributario en Amrica Latina. Desafortunadamente, no existen buenas estadsticas realizadas en forma peridica y con metodologas que usen muestreos aleatorios aplicados a contribuyentes que midan la magnitud de este problema. De todas formas, las estimaciones indirectas realizadas con informacin de las cuentas nacionales y las encuestas de hogares sugieren que las tasas de evasin promedio rondan el 27% para los impuestos al consumo (IVA) y valores cercanos al 50% para el impuesto a los ingresos y rentas. Sin desmerecer la posibilidad de que el combate a la evasin podra implicar aumentos en la recaudacin, este fenmeno tambin afecta sustancialmente la estructura de los impuestos. Por ejemplo, ante la ms alta probabilidad de incumplimiento en el pago de impuestos a los ingresos, las autoridades pueden encontrar adecuado reducir las tasas de esos tributos (sobre todo las marginales ms altas) y reemplazar estos ingresos por otros impuestos indirectos ms fciles de administrar y difciles de evadir (p.e., impuestos especficos al consumo o a las transacciones financieras). Sin embargo, esto vuelve menos equitativo el sistema. Un plan efectivo para mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias debera combinar varios elementos. Por un lado, la posibilidad de que el diseo de los impuestos genere incentivos para reportar operaciones de ventas e ingresos que, como en el caso del IVA en la relacin entre una firma y sus proveedores, constituyen un factor muy relevante para reducir la evasin. Por otro lado, tambin es importante que el sistema financiero y otras instituciones (grandes empresas, la aduana, entre otros) funcionen como terceras fuentes de informacin sobre los ingresos y como agentes de retencin. Ms all de estas acciones, que mejoran los incentivos y el flujo de informacin, en aquellos casos de firmas y contribuyentes donde el pago de impuestos depende de su propia declaracin, se ha constatado que la amenaza creble de una mayor probabilidad de inspecciones y auditoras es un elemento que debe estar siempre presente en el sistema. Ms all de las consideraciones de eficiencia y equidad, que podran justificar tanto un mayor papel para los impuestos a los ingresos como tambin un control de la evasin ms efectivo, un aspecto clave del argumento en el presente reporte es que estas acciones son un elemento importante a la hora de fomentar las capacidades del Estado y las instituciones democrticas (Bird, 2008; Bird et al., 2004, Lledo et al., 2004). En otras palabras, el cobro efectivo de impuestos directos sobre un amplio espectro de la poblacin y de las empresas puede fomentar mecanismos de control y participacin ciudadana que mejoren la gestin pblica, lo que a su vez podra repercutir positivamente en la disposicin de los contribuyentes a cumplir con sus obligaciones fiscales. El resto del captulo se organiza de la siguiente forma: la segunda seccin ofrece un marco conceptual para entender cules podran ser los argumentos en trminos de la eficiencia y equidad para la eleccin de una determinada estructura impositiva. Asimismo, se estudia en qu medida las restricciones provenientes de la estructura econmica, las capacidades administrativas del Estado, las razones de tipo poltico y/o electoral

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y la eficiencia en la provisin de bienes pblicos podran afectar la combinacin ptima de impuestos. La tercera seccin describe las tendencias recientes en la recaudacin y la estructura impositiva en Amrica Latina, mientras que en la cuarta seccin se analizan las limitaciones de la estructura impositiva en la regin y el problema de la evasin. La quinta seccin concluye sugiriendo avenidas de intervencin que permitan, a la vez, mejorar el cumplimiento tributario y la estructura de impuestos.

MARCO CONCEPTuAL: CuL DEBERA SER LA COmBINACIN ADECuADA ENTRE LOS ImPuESTOS DIRECTOS Y LOS ImPuESTOS INDIRECTOS?
Como se mencion previamente, la estructura de impuestos podra desempear un papel fundamental en lograr una mayor recaudacin impositiva que combine la eficiencia con una mayor equidad distributiva. En este contexto, antes de analizar en detalle las tendencias recientes en la evolucin de la estructura impositiva en Amrica Latina, y como paso previo a la identificacin de sus posibles limitaciones, es conveniente repasar los argumentos conceptuales que se han desarrollado para recomendar una determinada combinacin de impuestos directos (al ingreso y a la riqueza) e indirectos (al consumo de bienes y servicios)2. A continuacin, en primer lugar, se describen las principales predicciones de la teora normativa de finanzas pblicas que hace nfasis en los costos de eficiencia y en aspectos referidos a la equidad. En segundo lugar, y con el fin de obtener hiptesis que se ajusten mejor al caso de los pases de Amrica Latina, se incorporan argumentos relativos a las restricciones de las capacidades de administracin y control de la evasin de los tributos, as como tambin consideraciones de economa poltica, y premisas sobre los beneficios sociales obtenidos de los bienes pblicos que se financian con los ingresos.

Las hiptesis que surgen de la teora de la estructura ptima de impuestos: eficiencia versus equidad
La intuicin convencional sobre los beneficios y costos de recurrir a impuestos directos versus impuestos indirectos es que los primeros (impuestos progresivos a los ingresos) tienen costos de eficiencia (a saber, efectos negativos en las decisiones de oferta de trabajo y de ahorro/inversin) mientras que, en el caso de los segundos, estos costos de eficiencia no existiran o seran menores. Por otro lado, desde el punto de vista redistributivo, los primeros son claramente superiores a los segundos ya que es difcil pensar en atender objetivos redistributivos con impuestos que graven el consumo de bienes y servicios que, por definicin, no se establecen en funcin de los ingresos de las personas que compran los productos. El efecto negativo de los impuestos directos al ingreso sobre la eficiencia se puede dar a travs de mltiples canales. En primer lugar, dependiendo de la elasticidad de la oferta de trabajo respecto del salario, un impuesto a los ingresos podra tener consecuencias negativas sobre la oferta de trabajo en la medida en que

2. La definicin de impuestos directos e indirectos ha estado sujeta a cierta controversia. Una definicin popular entre especialistas en finanzas pblicas establece que los impuestos directos seran aquellos que afectan directamente el ingreso de los contribuyentes (familias o empresas) responsables de pagarlos, mientras que los impuestos indirectos seran aquellos cuya carga efectiva se puede trasladar a otras personas u empresas diferentes de las que formalmente deben pagarlos al Estado (Buchanan, 1970; Due y Friedlaender, 1973). Una definicin alternativa que se ajusta ms al propsito del presente captulo es aquella propuesta por Atkinson (1977), en donde los impuestos directos son todos aquellos cuya obligacin puede ajustarse a las caractersticas individuales del contribuyente (sea este una empresa o individuo), mientras que los impuestos indirectos son cargados sobre transacciones independientemente de las caractersticas de los agentes que intervienen.

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grava los ingresos laborales. Este efecto tendera a ser ms significativo en el caso en que la estructura de tasas sea altamente progresiva con alcuotas marginales crecientes a medida que aumenta el ingreso3. Un segundo canal de posibles ineficiencias del impuesto al ingreso es que este no solo grava el ingreso salarial sino tambin el ingreso proveniente de la acumulacin de activos de las familias. En un contexto intertemporal, estos gravmenes encarecen relativamente el consumo futuro (el que se financia, en parte, con el rendimiento de los ahorros) frente al consumo corriente, por lo que se desincentiva dicha acumulacin de riqueza. Esto no sucede con los impuestos al consumo que se mantienen constantes en el tiempo. Es claro que a travs de su efecto en el ahorro, estos impuestos afectan indirectamente la inversin en la economa al reducir la oferta de capital disponible para las empresas. Adems, en la medida que los impuestos al ingreso tambin gravan los beneficios de las empresas, estos gravmenes afectan directamente las decisiones de compra de capital y de produccin. Evidentemente, ello tambin repercute de manera indirecta sobre las decisiones de ahorro de las familias al desalentarlas a colocar estos ahorros en la adquisicin de participaciones (acciones) en las firmas, inhibiendo el desarrollo del mercado de capitales. Esta potencial fuente de ineficiencia de los impuestos al ingreso y su impacto negativo en la inversin y en la produccin (y a travs de ello, en el crecimiento econmico) ha sido tradicionalmente muy enfatizada en Amrica Latina, promoviendo el establecimiento de incentivos impositivos a la inversin (Tanzi y Zee, 2000). Un canal adicional a travs del cual los impuestos al ingreso podran incidir negativamente sobre la eficiencia es aquel relativo a las decisiones de acumulacin de capital humano. Aqu las predicciones de la teora son mucho ms ambiguas. En el caso de los impuestos proporcionales, el hecho de que la decisin de acumular capital humano (p.e., educacin superior) acarrea una prdida de ingresos salariales sujetos a impuestos implica un incentivo a adquirir una mayor educacin que se ve compensado por las prdidas de ingresos que se producen una vez que el individuo se reinserta en el mercado de trabajo (Trostel, 1993). Sin embargo, tal como lo sugieren Heckman et al. (1998), un impuesto progresivo al ingreso podra desincentivar una mayor educacin, ya que lo que se ahorra en impuestos durante la poca universitaria es compensado con creces (en valor presente) por los mayores gravmenes que se pagan por los ingresos adicionales generados por el mayor nivel de capital humano. En otras palabras, un impuesto progresivo al ingreso reduce los retornos esperados de la educacin. Obviamente, si los fondos pblicos que se obtienen de los impuestos son utilizados para financiar gastos adicionales en educacin (elevando los retornos en comparacin con una situacin sin impuestos) entonces, el efecto se vuelve indeterminado (Bnabou, 2002). Ms all de los impactos sobre la eficiencia, en particular sobre las decisiones de acumulacin de capital fsico y humano, la eleccin de la estructura de impuestos tiene efectos sobre la equidad distributiva, ya que para una estructura de gastos dada, la decisin de qu impuestos se utilizarn para financiarlos va a determinar las caractersticas, especialmente en trminos de ingresos, de los individuos sobre los que recaen dichos tributos. Si se identifica una correlacin precisa entre la carga impositiva y el nivel de ingresos de las familias, la estructura impositiva puede afectar la distribucin de los ingresos despus de impuestos. Dicha
3. En el trabajo seminal sobre la combinacin ptima de impuestos directos e indirectos de Atkinson y Stiglitz (1976) se muestra que, en el contexto de un modelo esttico (no hay decisiones de ahorro de las familias por lo que todo el ingreso se consume) y donde la elasticidad de la oferta de trabajo cumple con ciertas condiciones (dicha elasticidad no depende del consumo de bienes), la eliminacin de los impuestos al consumo genera ganancias de eficiencia por cuanto los beneficios de la baja de precios son solo parcialmente compensados por los costos de distorsionar las decisiones de la oferta de trabajo. Estos autores muestran, entonces, que el impuesto al ingreso no solo es superior en trminos redistributivos sino tambin en trminos de eficiencia. En este contexto, no habra ningn rol para los impuestos indirectos en la estructura impositiva ptima. Como se describe en el texto, la conclusin de Atkinson y Stiglitz (1976) sobre la mayor eficiencia del impuesto al ingreso en comparacin con los impuestos diferenciados al consumo se ve fundamentalmente modificada cuando se incorporan decisiones de ahorro e inversin de las familias y empresas.

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distribucin ser ms equitativa si la carga est positivamente correlacionada con el nivel de ingresos y la har ms desigual si la correlacin es negativa. El conocido argumento de que la utilizacin de impuestos al consumo en lugar de impuestos progresivos al ingreso puede tener costos en trminos de una mayor desigualdad descansa en el hecho de que estos tributos no pueden graduarse en trminos de los ingresos de los individuos. En los impuestos como el IVA o las ventas, en general las tasas son independientes de quien consuma los bienes. En la medida que la proporcin de gasto en consumo sobre el ingreso total sea mayor para las familias de menores ingresos, la incidencia de la carga del impuesto afectar relativamente en mayor proporcin a estas familias comparadas con las ms ricas4, con lo que la distribucin del ingreso despus de impuestos podra hacerse ms desigual5. Los impuestos a los ingresos de las personas con un componente progresivo en las alcuotas podran revertir claramente esta tendencia desigual en la carga tributaria, ya que su incidencia (carga tributaria como proporcin de los ingresos) subira ms que proporcionalmente con el nivel de renta de las familias. En qu medida un objetivo redistributivo a travs del sistema tributario debe jugar un papel importante en la eleccin de la estructura impositiva? Del mismo modo, cunto deben pesar los elementos de eficiencia econmica? Estas preguntas son difciles de responder pues implican determinar la funcin de bienestar social que debera utilizar el gobierno para elegir sus polticas. Dicha funcin agrega el nivel de consumo de todos los individuos de la economa y, dependiendo de sus parmetros, le da ms o menos importancia a la existencia de desigualdad en los niveles de ingreso6. Una vez definida dicha funcin, la estructura de impuestos ptima puede ser determinada de forma que esta maximice el bienestar agregado. Dicha eleccin tendr en cuenta en qu medida los costos de eficiencia afectan los incentivos a acumular capital fsico y humano y sus consecuencias sobre el ingreso de largo plazo de la economa, pero tambin en qu medida la eleccin de dichos tributos colabora o no con la mejora de la equidad en la distribucin del ingreso. La literatura sobre finanzas pblicas ha provisto ejercicios donde se utilizan modelos que, si bien representan contextos estilizados de las economas, permiten evaluar cualitativa y cuantitativamente este posible dilema (trade off) entre ganancias de eficiencia y costos de equidad que tendra una determinada estructura impositiva dependiendo de la mayor o menor participacin de impuestos al ingreso o la riqueza frente a impuestos indirectos al consumo. Estos ejercicios arrojan como resultado que la estructura de impuestos ptima siempre incorpora un componente significativo de tributos al ingreso con tasas marginales que se aproximan a las observadas en algunos pases desarrollados (Fellman et al., 1999; Widmalm, 2001; Bnabou, 2002)7. Ms an, dicho impuesto incluye no solo aquel que grava los ingresos

4. La incidencia de los impuestos al consumo sobre las familias ms pobres podra reducirse si se aplicasen tasas impositivas diferenciales, como en el caso del IVA, con alcuotas ms bajas a algunos productos que estos hogares consumen en mayor proporcin. No obstante, un extensivo uso de este tipo de mecanismo podra complicar la administracin y control de la recaudacin tributaria. 5. Normalmente, este argumento ha sido defendido en contextos de anlisis de tipo estticos. Cuando se piensa en contextos ms dinmicos, por ejemplo en modelos de ciclo de vida, donde el ahorro de hoy se convierte en consumo futuro, es menos cierto que la proporcin de gasto en el consumo sobre el ingreso vare tanto a lo largo de la distribucin del ingreso (Metcalf, 1994; Tanzi y Zee, 2000). 6. En particular, una reduccin en la desigualdad incrementa ms el bienestar agregado cuanto ms se pondera el cambio en el consumo en el caso de una familia de bajos ingresos respecto del mismo cambio en el consumo cuando lo obtiene una familia de altos ingresos. 7. Por ejemplo, en Bnabou (2002) se elabora un modelo donde los impuestos al ingreso generan costos en trminos de las decisiones de ahorro y de oferta de trabajo, aunque las transferencias que se financian con dichos impuestos producen beneficios en el caso de las familias de menores ingresos que, por problemas de acceso al mercado de crdito, no acceden a seguros contra shocks idiosincrticos en los ingresos o prstamos para la inversin en capital humano. En este contexto, la tasa marginal promedio que maximiza el crecimiento agregado de la economa es del 48%, con un nivel de gasto redistributivo de alrededor del 14% del PIB.

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salariales sino tambin aquellos provenientes del capital o acumulacin de ahorros/inversin (Erosa y Gervais, 2002; Conesa et al., 2009)8.

Por qu la estructura de impuestos de los pases en desarrollo se aleja de aquella sugerida por la teora?
En general, los modelos provenientes de la teora de las finanzas pblicas representan enfoques de tipo normativo que, si bien pueden extenderse para incorporar fallas de mercado como el caso de las restricciones del acceso al crdito, no tienen en cuenta los aspectos asociados con los costos o capacidades de los pases para administrar y controlar el pago de los impuestos. Tampoco incorporan elementos de economa poltica referidos, por ejemplo, a las consecuencias electorales (como la probabilidad de ser reelegido para un nuevo perodo) de recaudar tributos y de brindar nuevos servicios con los ingresos que se obtienen. Es evidente que estos otros elementos son tambin muy relevantes en un anlisis de tipo positivo que explique la estructura de impuestos que los pases adoptan en la prctica en un momento dado, o mejor an, aquella que se observa a lo largo de su sendero de desarrollo. En tal sentido, este enfoque podra explicar por qu, a pesar de las predicciones de la teora normativa sobre cul sera una estructura de impuesto correcta, subsisten importantes diferencias en los niveles y estructuras de tributos aplicados en los pases desarrollados vis vis aquellos en desarrollo o aun dentro de este ltimo grupo de economas. Un paso interesante en esta direccin es el planteado en el trabajo de Roger y Li (2009). Estos autores mencionan que, ms all de los preceptos de la teora normativa, un aspecto que contrasta enormemente el funcionamiento de las economas en desarrollo con aquel de las ms avanzadas es el problema de la administracin y el control de las obligaciones tributarias cuando una parte significativa de la economa es informal, esto es, cuando se desenvuelve fuera de los registros legales, contables y financieros establecidos. Una forma fcil de ejemplificar este fenmeno es el hecho de que la actividad econmica en este sector se maneja nicamente a travs del uso de efectivo ya que el uso del sistema financiero para las transacciones implicara dejar rastros sobre operaciones que podra utilizar la autoridad fiscal para reforzar el control y asegurar el pago de las obligaciones tributarias. En este contexto de alta informalidad, las autoridades deberan elegir la estructura de impuestos en funcin de sus efectos sobre las decisiones de las firmas de operar en el sector formal versus el sector informal y cmo ello afecta la posibilidad de administrar y recaudar los tributos. La amenaza de pasarse al sector informal (evitar el uso del sistema financiero para realizar las operaciones y as eludirla deteccin de la conducta de evasin) podra justificar la fijacin de tasas relativamente bajas sobre los impuestos a los ingresos de las firmas o que dichas tasas varen entre sectores econmicos9. Por ejemplo, estas podran ser ms altas para las industrias capital-intensivas que necesitan utilizar mucho ms los servicios provistos
8. Conesa et al. (2009) desarrollan un modelo donde se permite que la poltica impositiva del gobierno fije tasas diferenciales a los impuestos aplicados al ingreso salarial y al ingreso de capital, asumiendo la existencia de restricciones de crdito y shocks idiosincrticos al ingreso. Los autores encuentran que la tasa de impuesto al ingreso del capital que maximiza el bienestar agregado (que sopesa los costos de las distorsiones sobre la oferta de trabajo y el ahorro versus los beneficios de la redistribucin) es del 36%. Al mismo tiempo, las tasas marginales aplicadas al ingreso salarial son ms reducidas (23%). 9. Aqu se sugiere que una causa de la informalidad sera los altos impuestos u otras regulaciones (p.e., laborales) que encarecen los costos de las firmas. Sin embargo, debe notarse que detrs de este problema pueden tambin existir razones ms estructurales relacionadas con la productividad de las empresas que afectan sus ganancias antes y despus de impuestos (Pags, 2010).

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por el sistema financiero, y mucho ms bajas para el sector de servicios, especialmente los comercios pequeos, donde los beneficios de acceso a los servicios financieros son, en principio, menores (o los costos de acceso mucho ms altos). Este problema de la informalidad tambin podra explicar la muy baja participacin en la recaudacin total del impuesto al ingreso de las personas. En la medida que una buena parte de la recaudacin de este gravamen dependa de lo que se cobra sobre los salarios, su funcionamiento efectivo requiere que una parte importante de la poblacin est empleada en el sector formal donde la autoridad fiscal pueda valerse de las empresas para que estas realicen la retencin de las obligaciones impositivas a sus empleados. Esta teora tambin predice que si el acceso al sistema financiero se facilita por un menor costo del uso de estos servicios, y por el hecho de que las empresas perciban que sus beneficios son mayores (a pesar de los mayores costos impositivos que ello pueda acarrear), ello redundar en una mejor capacidad de las autoridades para controlar y fiscalizar el pago de impuestos. Ello, a su vez, facilitar la implementacin de cambios en la estructura impositiva que paulatinamente podra converger hacia aquella que se observa en pases ms desarrollados10. El enfoque previo seala a la economa informal como un determinante de la capacidad de administrar y controlar las obligaciones impositivas en los pases en desarrollo, lo que, a su vez, condiciona la eleccin de la estructura de tributos. Este enfoque puede ser extendido incorporando elementos de economa poltica y tambin puede tomar en cuenta explcitamente los beneficios (incluidos los electorales) que generan los bienes pblicos que se financian con los tributos recaudados. Esto ltimo est relacionado con la hiptesis de reciprocidad que ser investigada extensivamente en el captulo 511. El trabajo de Kenny y Winner (2006) presenta un anlisis con estas caractersticas. Estos autores postulan el caso de un gobierno que debe elegir la estructura de impuestos con el objetivo de mantener un alto nivel de apoyo electoral con la intencin de ser reelecto. El apoyo poltico (electoral) del gobierno aumenta con la provisin (eficiente) de bienes pblicos y desciende con la necesidad de recaudar impuestos de las personas y firmas12. Para simplificar este caso, puede asumirse que el gobierno tiene que decidir entre dos tipos de impuestos, a saber, impuestos generales al consumo (p.e., IVA) y al ingreso de las personas. El costo poltico (menor apoyo electoral) por una mayor carga tributaria sobre la poblacin se explica por el menor ingreso disponible que generan esos impuestos y por los costos que probablemente tengan que incurrir los votantes para ajustarse a los requerimientos impositivos (entre otros, el tiempo y los recursos usados para pagar los tributos y tambin las acciones llevadas a cabo para evitarlos). Evidentemente, estos costos polticos podran variar segn el tipo de impuestos, por ejemplo, el costo electoral podra ser ms alto para el impuesto al ingreso por ser ms visible y afectar ms directamente el ingreso disponible comparado con los impuestos al consumo.

10. Este anlisis provee otro canal a travs del cual el desarrollo del sistema financiero puede influir positivamente en el crecimiento econmico mediante el fortalecimiento de la recaudacin impositiva y una mayor provisin de bienes pblicos (p.e., infraestructura). El anlisis del vnculo entre desarrollo financiero y crecimiento se desarrolla en Levine (2005). Ver tambin CAF (2011a). 11. Segn esta hiptesis, en muchos pases en desarrollo, y en Amrica Latina en particular, los individuos no cumplen con sus obligaciones impositivas porque perciben que los servicios que ofrece el Estado, y que se financian con dichos impuestos, son ineficientes, de mala calidad o, en el peor de los casos, no se proveen por desvos de fondos o corrupcin. 12. Si bien las firmas no votan, se puede asumir que estas pueden organizarse para realizar tareas de lobby que afectan las oportunidades electorales del gobierno. Ms directamente, las empresas pueden hacer aportes a las campaas de los candidatos (del partido del gobierno o la oposicin), influyendo de este modo sobre las posibilidades de reeleccin.

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Se reconoce, de igual modo, que la recaudacin de cada tributo neto de los costos de administracin y control est sujeta a una curva de tipo U invertida (o curva de Laffer), donde la recaudacin es una funcin positiva de la tasa aplicada dentro de cierto rango, pero que, a partir de un nivel alto, los incrementos adicionales en las tasas producen una reduccin en la recaudacin. Esto ltimo puede ser consecuencia de que la base imponible disminuye ms que proporcionalmente con el aumento en la alcuota (p.e., los beneficios de las empresas se reducen porque estas invierten mucho menos cuando las tasas del impuesto son extremadamente altas), o porque cuando las tasas son muy elevadas los incentivos a evadir son muy altos y esta evasin solo se puede controlar a travs de costos que superan la recaudacin potencial. Esta curva de Laffer de recaudacin neta podra adoptar una forma distinta segn los impuestos (p.e., ser ms plana para el impuesto a los ingresos de los individuos, reflejando el mayor costo de administracin). Este sencillo marco conceptual puede utilizarse para estudiar las consecuencias sobre la estructura de impuestos y sobre el nivel de recaudacin total de diversos eventos. En particular, podra resultar interesante considerar tres tipos de situaciones: i) cambios en la estructura econmica de los pases que favorecen un crecimiento del sector formal de la economa (p.e., desarrollo del sector manufacturero); ii) mejoras en la capacidad de administracin que implican una reduccin del costo en que incurren el ciudadano o las firmas para cumplir con el pago de impuestos y que, a la vez, disminuyen los costos de fiscalizacin para la agencia recaudadora (p.e., el uso de Internet para enviar las declaraciones del IVA); y finalmente, iii) una mayor eficiencia en la provisin de bienes pblicos. Estos tres escenarios implican un mayor nivel de recaudacin y un sector pblico ms grande. Adems, el crecimiento relativo del sector formal de la economa conlleva un aumento de la base imponible (la curva de recaudacin se traslada hacia arriba) del tributo a los ingresos de las personas (ms trabajadores figuran como asalariados formales), lo que acarrea que este impuesto incremente su participacin en el total recaudado. Lo mismo ocurre con el IVA cuando una mejora tecnolgica reduce los costos de administracin del impuesto. En este caso, no solo la curva de recaudacin neta se desplaza hacia arriba sino que tambin se reducen los costos polticos (por menores distorsiones en el caso de cumplimiento) por la utilizacin de este impuesto. Ambos factores llevan a un incremento de la participacin de este tributo en la estructura impositiva. Finalmente, el aumento de la eficiencia de la provisin de bienes pblicos afectar la estructura de impuestos de acuerdo al costo poltico relativo de cada tributo y de su capacidad de generar ms recursos en funcin de la magnitud de la base tributaria disponible y de sus costos de administracin (ambos aspectos representados por la forma de la curva de recaudacin neta). Por ejemplo, si el costo poltico de recaudar impuestos es menor en el IVA con respecto al impuesto al ingreso de los individuos y tambin son menores los costos de recaudacin, la mayor eficiencia en la provisin de bienes pblicos implicar un aumento en la proporcin del IVA dentro de la estructura impositiva. En qu medida la estructura de impuestos observada en las economas de Amrica Latina en los ltimos aos responde a las predicciones del enfoque normativo sobre la estructura ptima de impuestos? De no ser el caso, cules son los desvos ms significativos y en qu medida se pueden explicar por algunos de los factores mencionados previamente, tales como la estructura de las economas, los problemas de administracin y control, y los costos polticos o electorales? En funcin del grado de desarrollo que muestra la regin, puede decirse que el nivel de recaudacin y su estructura estn rezagados respecto de lo que se podra esperar? Las dos secciones siguientes tratan de responder a estos interrogantes.

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La estructura impositiva y los retos de la recaudacin

TENDENCIAS RECIENTES EN EL NIvEL DE RECAuDACIN Y LA ESTRuCTuRA DE ImPuESTOS EN AmRICA LATINA13


Durante los ltimos veinte aos, la presin tributaria en Amrica Latina se ha incrementado como resultado del crecimiento econmico, la consolidacin de la estabilidad macroeconmica, el aumento en los precios de los productos bsicos y las reformas fiscales de comienzos de la dcada de los noventa. El Cuadro 4.1 (ver p. 162) describe, para una muestra de 17 pases de Amrica Latina, informacin sobre la evolucin de la recaudacin impositiva total (en puntos porcentuales del PIB) para el perodo 1990-2009. La informacin sobre impuestos corresponde al nivel general de gobierno (incluye la administracin central y los niveles subnacionales) para los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Mxico, mientras que para el resto se refiere al nivel central14. Los ingresos impositivos incluyen aquellos sobre el ingreso y las ganancias de las empresas y personas, sobre la propiedad o riqueza, impuestos generales (IVA) y especficos sobre el consumo; impuestos al comercio internacional y otros impuestos menores (p.e., a las transacciones financieras). Asimismo, se incluyen las contribuciones sociales a los sistemas de seguridad social de carcter pblico. Finalmente, tambin se agregan los ingresos fiscales provenientes de la explotacin de recursos naturales no renovables solo en el caso de que se obtengan a travs de instrumentos impositivos (p.e., impuestos a las ganancias cobrados a las empresas petroleras, incluidos los provenientes de alcuotas especficas)15. El Cuadro 4.1 muestra que en promedio, la recaudacin de la regin aument en aproximadamente 5 puntos porcentuales del PIB entre principios de los aos noventa y el perodo 2008-2009 (34% de aumento del promedio simple). No obstante, como tambin se aprecia en el mismo cuadro, se ha observado una alta heterogeneidad entre los pases de la regin en cuanto al nivel y la dinmica de sus ingresos tributarios. De modo que mientras algunos pases, como Brasil y Argentina, muestran actualmente cargas tributarias superiores al 30% del PIB, otros, como Mxico, Guatemala y Paraguay, no superan los 14 puntos porcentuales. Las diferencias en los niveles de presin tributaria hacia el final de la primera dcada del presente siglo reflejan disparidades en los ritmos de crecimiento. En tal sentido, la evolucin ascendente de la carga tributaria en Amrica Latina ha sido liderada por un grupo de nueve pases entre los que se destacan Argentina y Bolivia con un crecimiento del doble o ms que el promedio. En el otro extremo, sobresalen Mxico y la Repblica Bolivariana de Venezuela, pases en los que el nivel promedio de la carga tributaria ha retrocedido respecto de los valores alcanzados durante la dcada de los noventa16. Es interesante observar que estas diferencias en los niveles y en la dinmica de la presin tributaria no necesariamente estn ligadas con el ingreso per cpita (los pases pobres recaudan poco mientras que los pases ricos recaudan ms). Como se mostr anteriormente, en Amrica Latina es posible observar economas que incrementan significativamente sus ingresos tributarios hasta ubicarlos por encima del promedio regional pero
13. Esta seccin y la prxima utilizan informacin obtenida de Gmez Sabani y Jimnez (2011), trabajo que fue encargado especialmente para este reporte. 14. Podra argumentarse que este hecho afecta claramente las comparaciones entre pases, subestimando el tamao de los impuestos totales para aquellos que solo se reporte el nivel central de gobierno. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los pases para los que solo se dispone de informacin del nivel central de la administracin pblica son, en general, naciones con constituciones unitarias con un muy bajo nivel de descentralizacin fiscal en entidades territoriales, por lo que la omisin de la informacin de los niveles subnacionales no representa un problema significativo. 15. Se excluye, entonces, como ingresos no tributarios del Estado lo recaudado por regalas (derechos de explotacin aplicados sobre el valor producido de minas e hidrocarburos) y las utilidades por participaciones en empresas pblicas o privadas que explotan estos recursos. 16. Como se indica en la nota del Cuadro 4.1 la fuente de informacin utilizada es CEPALSTAT (2011). Las conclusiones previas no se modifican sustancialmente si se utilizara la informacin provista por la OCDE sobre ingresos tributarios en Amrica Latina (ver OCDE, 2011a), la que, sin embargo, cubre un menor nmero de pases de la regin.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 4.1 Evolucin de la presin tributaria en pases seleccionados de Amrica Latina (1990-2009), valores promedios por trienio y en porcentaje del PIBa/
Variacin 1990-1992 1993-1995 1996-1998 1999-2001 2002-2004 2005-2007 2008-2009 porcentual
1990 -2009

Pas

Variacin (puntos del PIB)


1990-2009

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela, RB Promedio simple Promedio ponderado

18,50 10,40 23,70 17,00 10,90 17,20 10,10 10,80 8,80 13,30 12,70 15,00 9,80 13,10 8,60 22,50 17,30 14,00 18,50

21,10 13,60 25,90 18,20 13,20 17,90 9,50 12,40 8,60 13,70 12,80 16,20 11,90 14,90 10,60 22,50 14,10 15,00 19,40

20,50 17,40 27,10 18,90 15,20 18,60 9,60 12,20 10,10 12,90 11,30 16,00 12,70 15,90 11,20 22,70 14,90 15,70 20,20

21,20 17,80 30,20 18,90 15,50 19,00 11,50 12,30 10,90 15,40 12,40 15,90 11,90 14,30 12,20 23,00 13,20 16,20 19,70

23,20 17,80 31,80 18,70 16,80 20,10 13,30 13,20 12,00 15,50 12,40 14,60 11,80 14,30 12,60 21,90 12,10 16,70 19,60

27,80 20,10 33,60 20,00 18,20 21,40 13,80 14,60 12,00 16,50 11,10 15,40 12,90 16,30 15,20 23,30 16,50 18,30 22,00

31,20 22,20 34,40 19,10 17,80 22,40 16,90 14,30 11,10 16,00 11,15 16,70 13,70 16,20 14,10 24,60 14,40 18,80 23,30

68,65 113,46 45,15 12,35 63,30 30,23 67,33 32,41 26,14 20,30 -12,20 11,33 39,80 23,66 63,95 9,33 -16,76 34,29 29,44

12,70 11,80 10,70 2,10 6,90 5,20 6,80 3,50 2,30 2,70 -1,55 1,70 3,90 3,10 5,50 2,10 -2,90 4,80 5,30

a/ El total de la recaudacin incluye los ingresos por los siguientes tributos: impuestos a los ingresos y ganancias de las personas y empresas, impuesto a la riqueza y propiedad, impuestos generales (IVA) y especficos sobre el consumo, impuestos sobre el comercio internacional y otros impuestos menores (p.e., a las transacciones financieras). Asimismo, se incluyen las contibuciones sociales a los sistemas de seguridad social de caracter pblico. Fuente: Gmez Sabani y Jimnez (2011) y CEPALSTAT (2011).

con un PIB per cpita relativamente bajo (tal como Bolivia) as como casos paradjicos (como el de Mxico) con un alto nivel de ingresos per cpita en trminos relativos respecto al promedio regional, pero con niveles de carga tributaria poco dinmicos y que se encuentran entre los ms bajos de la regin. Como se ver ms adelante, este nivel desigual de recaudacin tributaria est relacionado, en parte, con la posibilidad de obtener

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La estructura impositiva y los retos de la recaudacin

ingresos no impositivos, entre los que se destacan las rentas por extraccin de recursos naturales (p.e., Chile, Mxico y la Repblica Bolivariana de Venezuela) o el uso del Canal en el caso de Panam17.

La evolucin de la estructura impositiva en Amrica Latina: impuestos directos e impuestos indirectos


Uno de los fenmenos ms significativos que muestra la evolucin de la estructura impositiva de los pases de Amrica Latina en las ltimas dos dcadas ha sido el aumento de la participacin de los impuestos generales sobre bienes y servicios (IVA o similares) dentro del total de los ingresos tributarios. El Grfico 4.1 (ver p. 164) muestra un crecimiento de 11,5 puntos porcentuales del peso relativo de dichos tributos en la estructura tributaria promedio a nivel regional (pasa del 24,2% del total en el perodo 1990-1992 al 35,7% en el perodo 2008-2009). Se observa, adems, que casi todo el aumento de la ponderacin porcentual de este tipo de impuestos se dio durante la dcada de los noventa a raz de las reformas que ampliaron la base tributaria y aumentaron las alcuotas legales de este gravamen. La mayor participacin del IVA en la recaudacin total en Amrica Latina se da en un proceso global que muestra una extensin significativa en el uso de este impuesto en el mundo: de 47 pases en 1990 a 140 en la actualidad (Bird y Gendron, 2007; Keen y Lockwood, 2010). El mayor uso de este tributo est relacionado, principalmente, con su mayor eficiencia (evita la imposicin en cascada de los impuestos simples a las ventas) y tambin con el hecho de que su cumplimiento es mucho ms fcil de controlar ya que las firmas tienen incentivos para declarar y documentar las transacciones que realizan con otras firmas. En otras palabras, los incentivos a la declaracin de operaciones que involucra el diseo del IVA actan como un elemento muy importante a la hora de mejorar la administracin de este tributo y reducir los niveles de evasin18. Los impuestos que recaen sobre los ingresos y las ganancias de capital constituyen el segundo factor que explica el incremento de la carga tributaria regional durante las ltimas dos dcadas. Estos tributos mostraron un aumento en su participacin porcentual dentro del total de recursos tributarios de 6,7 puntos porcentuales, pasando de un promedio del 21,3% del total de los impuestos para el trienio 1990-1992 a un promedio del 28% entre 2008 y 2009. En este caso, la mayor parte del incremento se dio en los ltimos diez aos y, como se ver ms adelante, estuvo significativamente influido por el buen comportamiento de los impuestos a las ganancias de las empresas, impulsado, a su vez, por el fuerte crecimiento de la actividad econmica de los sectores productivos asociados con la explotacin de recursos naturales. De todas formas, a pesar del aumento, la participacin de estos impuestos al ingreso y las ganancias dentro del total recaudado se encuentra por debajo de los estndares de los pases de la OCDE y tambin de otros pases en desarrollo de Asia del este, tal como se documentar posteriormente. Pese a que el fortalecimiento de estos dos impuestos (impuestos generales al consumo/IVA y a los ingresos y ganancias) ha sido una caracterstica comn en las estructuras tributarias de todos los pases, esta ha sido ms importante en aquellas economas donde la recaudacin impositiva ha crecido en forma ms significa17. En el caso de Mxico, los ingresos fiscales cuando se incluyen las regalas petroleras suben, en promedio, a casi 17 puntos del PIB durante 2008-2009 y se elevan al 20% del PIB si se suman las utilidades que PEMEX le paga al Gobierno. 18. Pomeranz (2010) evala cuantitativamente para Chile el impacto de estas caractersticas en la menor evasin y en los efectos derrame entre firmas que se encuentran ligadas por relaciones cliente-proveedor. Ms adelante, en la cuarta seccin, se comentarn con detalle estos resultados.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 4.1 Evolucin de la participacin relativa de los principales tributos dentro de la estructura tributaria promedio de Amrica Latinaa/ (en porcentajes del total de ingresos tributarios)

Generales a bienes y servicios Renta y ganancias de capital Principales tributos Seguridad social Especficos a bienes y servicios Comercio internacional Propiedad Otros impuestos 0 5 10 15 20 25 30 35 40

Participacin relativa (porcentaje del total de ingresos tributarios) 1990-1992 1999-2001 2008-2009

a/ La muestra de pases incluida coincide con la informacin presentada en el Cuadro 4.1 (ver p. 162) y se calcula un promedio simple. Fuente: Gmez Sabani y Jimnez (2011).

tiva. Como se muestra en el Cuadro 4.2, en el caso de Brasil y Argentina, donde la recaudacin se elev en ms de diez puntos porcentuales del PIB, la participacin de estos dos impuestos es de casi el 60% en el total recaudado en los ltimos aos. Chile es otro caso donde existe una fuerte contribucin de estos tributos en los ingresos totales (por encima del 70%), aunque en este pas el aumento de la recaudacin total fue menor (2 puntos porcentuales del PIB). Dentro de las economas ms pequeas con un aumento significativo de la recaudacin total basado en un incremento de la participacin de los impuestos generales al consumo y al ingreso, se destaca Bolivia con un aumento en la recaudacin total de casi el 12% del PIB entre los perodos 1990-1992 y 2007-2009 (aunque en este caso el aumento se fundament, en una mayor medida, en el impuesto a los ingresos y las ganancias). Otro fenmeno importante en trminos del cambio en la estructura impositiva de la regin est relacionado con la reduccin de los impuestos al comercio exterior. Como consecuencia de las polticas de apertura al comercio internacional, los impuestos que gravan el comercio exterior han mostrado una cada del 55% en su participacin en la estructura tributaria: de un promedio del 13,6% para el trienio 1990-1992 al 6,1% en el perodo 2008-2009, perdiendo ms relevancia durante la dcada de los noventa (ver Grfico 4.1). No obstante esta tendencia general, cabe destacar que recientemente algunos pases han reinsertado estos impuestos, especialmente aquellos sobre las exportaciones, con el objetivo de gravar actividades intensivas en la explotacin de recursos naturales (p.e., Argentina).

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La estructura impositiva y los retos de la recaudacin

Los tributos sobre el consumo especfico de bienes y servicios (impuestos selectivos) tambin tuvieron una prdida de peso relativo dentro de la estructura tributaria promedio, pasando del 14,5% de la recaudacin total en el perodo 1990-1992 al 9,1% en el perodo 2008-2009. Sin embargo, la mayor parte de esta disminucin se produjo en la ltima dcada ante la consolidacin de los impuestos generales al consumo con una tendencia unvoca para todos los pases considerados. Finalmente, las contribuciones a la seguridad social representan tambin un porcentaje importante de los recursos tributarios en el promedio regional y han mantenido medianamente estable su participacin dentro de la estructura tributaria de Amrica Latina, en torno al 17% sobre el total, lo que en trminos del PIB signific pasar del 2,5% al 3,1% en los mismos perodos considerados. Como se muestra en el Cuadro 4.2 (ver p. 166), este tipo de tributo tiene una mayor importancia relativa en los pases de mayor carga tributaria (Argentina, Brasil, Costa Rica y Uruguay), los cuales recaudan hasta tres y cuatro veces ms en porcentajes del PIB con respecto a los pases con menor presin tributaria (Guatemala, Honduras y Paraguay). Es evidente que este hecho est muy correlacionado con los niveles de formalidad de la actividad econmica, y en particular del empleo, en los diferentes pases19.

Cuadro 4.2 Dinmica de la estructura de impuestos para pases seleccionados de Amrica Latinaa/ (1990-2009)
Ingresos tributarios por tipo de impuesto Pas Tipo de impuesto Participacin en la recaudacin total (porcentaje)
1990-1992 Renta y ganancias de capital 6,6 30,3 37,6 25,5 8,7 50,3 28,8 12,2 17,1 37,5 19,6 25,8 2008-2009 16,5 34,9 29,7 18,9 23,0 43,1 25,6 8,2 22,5 37,3 14,6 25,6

Participacin en el PIB (porcentaje)


1990-1992 1,2 5,7 6,8 4,7 0,9 5,3 3,0 1,3 4,1 8,9 4,6 6,1 2008-2009 5,1 10,9 9,3 5,9 5,1 9,5 5,7 1,8 7,7 12,8 5,0 8,8

Variacin (puntos del PIB)


1990-2009 3,9 5,1 2,5 1,2 4,2 4,3 2,7 0,6 3,7 3,9 0,4 2,7

Argentina

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Bolivia

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Brasil

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social

19. Adems, debe mencionarse que las diferencias entre pases, o para un mismo pas en diferentes aos, en la recaudacin de contribuciones a la seguridad social se ve tambin afectada por la adopcin o no de sistemas de capitalizacin privados. Por ejemplo, la importante baja en los ingresos por contribuciones a la seguridad social observada para Chile entre los perodos 1990-1992 y 2008-2009 se explica significativamente por el crecimiento del rgimen de capitalizacin dentro del sistema de jubilaciones y pensiones en dicho pas.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Ingresos tributarios por tipo de impuesto Pas Tipo de impuesto Participacin en la recaudacin total (porcentaje)
1990-1992 Renta y ganancias de capital 18,9 40,8 31,6 8,7 32,0 29,5 30,1 12,0 9,9 25,9 35,2 33,4 13,7 29,2 31,4 25,7 19,6 30,0 37,5 12,9 26,6 30,3 43,2 0,0 24,9 18,1 52,6 4,4 35,1 23,6 23,9 17,5 27,3 9,6 34,4 28,8 2008-2009 31,9 43,7 16,5 7,9 35,1 35,5 14,4 13,4 19,0 26,5 23,2 31,6 27,0 32,5 17,4 23,1 31,4 43,7 13,4 11,5 29,0 46,6 21,6 2,7 30,1 36,2 26,3 7,4 48,5 33,5 3,0 15,0 30,0 13,7 22,2 34,2

Participacin en el PIB (porcentaje)


1990-1992 3,3 6,9 5,3 1,5 3,5 2,8 3,2 1,3 1,7 3,7 6,0 5,7 1,4 2,9 3,2 2,6 2,1 3,3 4,1 1,4 2,4 2,6 3,8 0,0 3,3 2,4 7,0 0,6 4,4 3,0 3,0 2,2 4,1 1,4 5,2 4,3 2008-2009 6,1 8,3 3,1 1,5 5,3 5,4 2,2 2,0 4,3 5,9 5,2 7,0 4,6 5,5 3,0 3,9 4,5 6,3 1,9 1,6 3,2 5,2 2,4 0,3 4,8 5,8 4,2 1,2 5,2 3,6 0,4 1,6 5,0 2,3 3,7 5,7

Variacin (puntos del PIB)


1990-2009 2,9 1,4 -2,2 0,0 1,8 2,5 -1,1 0,7 2,6 2,2 -0,9 1,3 3,2 2,6 -0,2 1,3 2,4 3,0 -2,1 0,2 0,9 2,6 -1,4 0,3 1,5 3,4 -2,8 0,6 0,8 0,7 -2,7 -0,6 0,9 0,8 -1,5 1,4

Chile

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Colombia

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Costa Rica

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Ecuador

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

El Salvador

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Guatemala

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Honduras

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Mxico

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Panam

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social

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La estructura impositiva y los retos de la recaudacin

Ingresos tributarios por tipo de impuesto Pas Tipo de impuesto Participacin en la recaudacin total (porcentaje)
1990-1992 Renta y ganancias de capital 13,2 4,8 75,6 6,4 8,2 19,0 60,3 12,5 25,3 16,3 58,4 1,2 5,4 27,8 29,8 37,0 78,0 0,0 16,8 5,2 2008-2009 19,0 45,4 26,0 9,7 38,4 37,4 13,0 11,3 24,6 31,5 43,6 0,6 19,7 34,7 18,3 27,4 39,9 36,9 17,2 6,0

Participacin en el PIB (porcentaje)


1990-1992 1,3 0,5 7,4 0,6 1,1 2,5 7,8 1,7 2,1 1,4 5,1 0,1 1,2 6,3 6,7 8,3 13,7 0,0 2,8 0,9 2008-2009 2,6 6,2 3,6 1,3 6,2 6,1 2,1 1,8 3,5 4,4 6,1 0,1 4,8 8,5 4,5 6,7 5,8 5,3 2,5 0,9

Variacin (puntos del PIB)


1990-2009 1,3 5,7 -3,9 0,7 5,1 3,5 -5,7 0,1 1,3 3,0 1,0 0,0 3,6 2,3 -2,2 -1,6 -7,9 5,3 -0,3 0,0

Paraguay

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Per

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Repblica Dominicana

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Uruguay

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social Renta y ganancias de capital

Venezuela, RB

Generales sobre bienes y servicios Otros impuestos Seguridad social

a/ La informacin corresponde al Gobierno general en los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia y Mxico; y corresponde al Gobierno central en el resto de los pases. La clasificacin de otros impuestos incluye impuestos sobre la propiedad, impuestos especficos sobre bienes y servicios, impuestos al comercio internacional y a las transacciones financieras. Fuente: Gmez Sabani y Jimnez (2011) y CEPALSTAT (2011).

Impuestos a las transacciones financieras y sobre la explotacin de los recursos naturales


Ms all del comportamiento de las principales categoras de impuestos descritas anteriormente, una caracterstica de la poltica tributaria de Amrica Latina ha sido la compensacin de las deficiencias en el nivel de la carga tributaria mediante la creacin de gravmenes que permitan ampliar la recaudacin con costos polticos reducidos, un fcil manejo administrativo y poca posibilidad de evasin. Dentro de estos impuestos, se destacan aquellos que gravan a las transacciones financieras y la explotacin de recursos naturales. Sin perjuicio de sus ventajas, ha sido minimizada la posibilidad de que algunos de estos impuestos -en particular los gravmenes a las transacciones financieras- tengan efectos distorsivos que impacten negativamente sobre la eficiencia de la economa.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Impuestos a las transacciones financieras Los impuestos sobre las actividades financieras, que adoptan diversas denominaciones en los pases, han tenido un crecimiento importante en la ltima dcada. En Amrica Latina, los casos de Argentina, Brasil, Colombia y la Repblica Bolivariana de Venezuela se mencionan como los ms significativos20. Los argumentos para usar el impuesto a las transacciones financieras como fuente fcil de recursos son los siguientes: i) puede ser puesto en efecto en un perodo de tiempo relativamente corto, ya que se basa en una operacin de retencin por parte de los intermediarios financieros que requiere poco trabajo preparatorio y ninguna cooperacin del contribuyente; ii) una pequea tasa impositiva puede recaudar un monto significativo, puesto que los dbitos de los bancos son un mltiplo del PIB, en especial, si la tarifa es baja y el impuesto no es permanente; y iii) posiblemente este impuesto implica un bajo costo poltico al ser un impuesto indirecto que no repercute directamente en el ingreso disponible de las familias. En la actualidad, este tipo de impuesto se aplica en siete pases de la regin y, segn los hechos imponibles alcanzados, puede clasificarse en dos grupos (Gonzlez et al. 2009): i) los dbitos de las transacciones financieras (p.e., Colombia, Repblica Dominicana y la Repblica Bolivariana de Venezuela); y ii) los dbitos y crditos en las cuentas corrientes y otras operaciones del sistema financiero (p.e., Argentina, Bolivia, Brasil y Per). Adems, con el fin de evitar maniobras elusivas, en Argentina, Brasil, Per y la Repblica Bolivariana de Venezuela se gravan tambin los movimientos de fondos a travs de sistemas organizados de pagos y no solamente de entidades financieras. Los ingresos tributarios recaudados por el impuesto a las transacciones financieras han contribuido significativamente a la recaudacin total. En el Cuadro 4.3 se muestra cmo dicho ingreso ascendi a ms del 7% de los ingresos impositivos totales en Argentina y sobrepas el 5% en Brasil, Colombia y la Repblica Bolivariana de Venezuela. No obstante sus ventajas en trminos de generacin de ingresos y bajo costo de recaudacin, este gravamen tiene un impacto negativo sobre la eficiencia econmica a travs de varios canales: i) por el lado de la produccin, incentiva la integracin vertical (transacciones al interior de la empresa para evitar el pago del impuesto); ii) por el lado del consumo, incrementa el precio relativo de los bienes con mltiples etapas productivas, es decir, bienes intensivos en bienes intermedios o que requieren mayor rotacin de recursos financieros; iii) las consecuencias ms negativas quizs se den a ms largo plazo ya que el tributo, en la medida que est vigente por largos perodos, tiende a fomentar la desintermediacin financiera; esto, adems de generar costos productivos y de bienestar a lo largo de toda la economa (en empresas y en las familias) puede actuar en contra de la recaudacin y del control de los otros impuestos puesto que el uso y la informacin provista por el sistema financiero es crucial para fiscalizar y facilitar el pago de los impuestos21.

20. Coelho (2009) muestra que el uso de estos impuestos tambin se ha extendido en la regin de Asia y el Pacfico. 21. Erosa (2001) presenta un ejercicio cuantitativo donde muestra que un impuesto a las transacciones financieras genera distorsiones ms significativas que un impuesto al capital, ya que el primero distorsiona adems de las decisiones de ahorro e inversin, las decisiones ocupacionales de los individuos que prefieren invertir sus ahorros (aun cuando estos fueran escasos) en un negocio que en la compra de activos financieros (p.e., depsitos) dado el menor retorno que estos tienen por causa de los impuestos.

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La estructura impositiva y los retos de la recaudacin

Cuadro 4.3 Ingresos tributarios de impuestos a las transacciones financieras en pases seleccionados de Amrica Latina (2008)
Pas Argentinaa/ Bolivia Brasila/ b/ c/ Colombiad/ Per Venezuela, RB Ingresos tributarios Porcentaje del PIB 1,89 0,28 1,40 0,67 0,31 0,91 Porcentaje del total 7,15 1,20 5,75 5,01 1,95 6,74

a/ Corresponde nicamente al Gobierno central. b/ La Contribucin Provisoria sobre Movimientos Financieros (CPMF) fue puesta nuevamente en vigencia durante el ao 2011, luego de haber sido derogada el 1 de enero de 2008. c/ La informacin corresponde al ao 2007. d/ Recientemente, se inici un proceso de reduccin progresiva de la alcuota del impuesto a las transacciones financieras con la finalidad de lograr su eliminacin completa en el ao 2014. Fuente: Gmez Sabani y Jimnez (2011) con base en Coelho (2009).

Ahora bien, cabe preguntarse por qu, a pesar de estas desventajas, los pases han implementado este tipo de tributo. La respuesta radica en cierta forma en que los costos ms importantes se dan a largo plazo, mientras que los beneficios de la recaudacin se realizan a corto plazo. En estas circunstancias, en momentos de crisis en las finanzas pblicas, estos costos de eficiencia tienden naturalmente a subestimarse. El papel de los recursos fiscales provenientes de los recursos naturales Un segundo camino seguido por varios pases respecto a las formas de mejorar el nivel de ingresos fiscales est relacionado con la gran relevancia que tienen en la regin los ingresos tributarios y no tributarios provenientes de la produccin y exportacin de bienes intensivos en recursos naturales, sobre todo aquellos no renovables (como los hidrocarburos). Como se mencionara anteriormente, el fuerte aumento en la recaudacin de impuestos a los ingresos y ganancias de las firmas se debe, en parte, a la expansin de los ingresos provenientes de esta actividad en la ltima dcada. Como se ver ms adelante, en la medida que estas actividades generan rentas extraordinarias (ingresos muy superiores a los costos de extraccin que incluyen el costo de oportunidad del capital), los costos de eficiencia directos por el uso de estos tributos no seran significativos. No obstante, la existencia de estos recursos fiscales s podra implicar costos de eficiencia ms generales al incentivar la pereza fiscal (disuadir la mejora de la estructura y administracin tributaria) y probablemente tambin podra afectar la calidad del gasto y la gestin pblica, como se analizar en detalle en el captulo 6. Esto podra ocurrir porque la presencia de estas fuentes alternativas de ingresos debilita la relacin entre la demanda por bienes pblicos y la necesidad de recaudar impuestos para financiarlos, debilitando los incentivos de los ciudadanos-contribuyentes de monitorear las decisiones de gasto de las autoridades.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

En los pases que poseen importantes dotaciones de recursos no renovables (gas, petrleo, minerales), la forma ms directa en que los gobiernos se apropian de los ingresos por la exportacin de productos bsicos y los transforman en recursos fiscales ha sido mediante su intervencin en la explotacin, ya sea a travs de empresas pblicas o teniendo participacin accionaria. Por otra parte, los gobiernos cuentan con otros mecanismos para gravar estas actividades, como el uso de regalas, habitualmente basadas en la produccin, que permiten asegurar un ingreso mnimo por la explotacin de estos recursos. En muchos casos, tambin se aplica el tradicional impuesto a la renta con alcuotas diferenciales sobre las empresas pertenecientes a este sector. El Cuadro 4.4 muestra que los recursos provenientes de la explotacin de productos primarios (renovables y no renovables) se han incrementado en trminos del PIB en todos los pases respecto del trienio 1990-1992 y, en especial, respecto de los primeros aos de la dcada del 2000, cuando se registraron valores mnimos para este de tipo de ingresos fiscales, producto a su vez de precios internacionales muy reducidos22. El cuadro muestra igualmente variaciones interesantes entre pases segn si los ingresos provienen de recursos tributarios (impuesto a la renta de sociedades o a las exportaciones) o no tributarios (regalas, giro de utilidades de empresas pblicas o participaciones en empresas privadas). Por ejemplo, Argentina, Bolivia y Per concentran sus ingresos utilizando instrumentos impositivos. Por otro lado, Chile, Ecuador, Mxico y la Repblica Bolivariana de Venezuela han tenido, en general, un fuerte componente de ingresos a travs de la remisin de utilidades y otras transferencias por parte de empresas pblicas encargadas de la explotacin de los recursos. En el caso de la Repblica Bolivariana de Venezuela, se ve un fuerte cambio en la composicin de estos ingresos entre 1990-1992 y 2007-2009 con un importante crecimiento de los ingresos no tributarios. En la actualidad, este pas contina siendo la economa de Amrica Latina con mayores ingresos fiscales por este concepto (17% del PIB). El aumento en los ingresos estuvo motivado, en parte, por medidas para fortalecer la tributacin de este sector ante el acelerado crecimiento internacional de los precios de los productos bsicos en la ltima dcada. Por ejemplo, Bolivia, Chile y la Repblica Bolivariana de Venezuela crearon nuevos impuestos sobre la comercializacin de estos productos. Argentina, aprovechando la mayor rentabilidad relativa que obtuvieron los sectores exportadores de productos naturales a partir de la devaluacin posterior al rgimen de convertibilidad, decidi generar ingresos fiscales por concepto de derechos de exportacin de productos primarios, entre los cuales se encuentran las exportaciones agrcolas y petroleras. El impacto de estos impuestos sobre la eficiencia econmica es por lo general reducido. En la medida que estos impuestos gravan la produccin de bienes que utilizan intensivamente recursos no renovables (esto es, hay poco valor agregado), las altas tasas o alcuotas no generan mayores distorsiones dada la baja elasticidad de la oferta de la produccin23. En este caso, los impuestos sirven para que el Estado se aduee de manera apropiada de la mayora de la renta asociada con la explotacin de este factor productivo no renovable (por supuesto, ello se produce en forma automtica cuando el Estado es el que gestiona directamente la produccin).
22. Las estimaciones que se presentan en el Cuadro 4.4 incluyen tambin el caso de impuestos a la produccin o exportaciones de productos agrcolas (especialmente en el caso de Argentina). Por otro lado, las diferencias existentes entre estas estimaciones y las que se presentan en el captulo 6 (all solo se toman en cuenta los recursos no renovables) estn basadas en que aqu los ingresos se calculan para el gobierno general (CEPAL, 2011), mientras que en el captulo 6 las estimaciones se realizan para el sector pblico no financiero, lo que implica consolidar dentro del aparato estatal a las empresas pblicas (Villafuerte et al., 2010; Perry et al., 2011). 23. En el corto plazo, efectivamente la baja elasticidad de oferta (para un nivel dado de reservas existentes) implica que la aplicacin de estos impuestos genera costos de eficiencia reducidos (no se altera mayormente la produccin). Sin embargo, debe mencionarse que en un contexto ms dinmico, donde las reservas no son fijas sino que dependen de actividades de exploracin y del desarrollo tecnolgico, la oferta se vuelve ms elstica respecto de la variacin de los impuestos. Si estos son muy elevados, podran desincentivarse estas actividades, afectando las posibilidades de expansin futura de la produccin.

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La estructura impositiva y los retos de la recaudacin

Cuadro 4.4 Ingresos fiscales provenientes de productos primarios como proporcin del PIB en pases seleccionados de Amrica Latina (1990-2009)
Pas Argentina Ingresos Tributarios Otros Totales Tributarios Bolivia Otros Totales Tributarios Chile Otros Totales Tributarios Colombia Otros Totales Tributarios Ecuador Otros Totales Tributarios Mexico Otros Totales Tributarios Per Otros Totales Tributarios Venezuela, RB
Fuente: Gmez Sabani y Jimnez (2011).

1990-1992 0,5 0,0 0,5 1,1 6,8 7,9 0,0 2,8 2,8 0,2 0,7 0,9 0,0 9,8 9,8 0,6 5,7 6,3 0,0 0,0 0,0 12,7 4,5 17,2

1999-2001 0,0 0,0 0,0 2,8 2,3 5,1 0,0 0,6 0,6 0,1 1,0 1,2 0,0 7,2 7,2 1,4 4,7 6,1 0,2 0,0 0,2 3,0 5,7 8,7

2007-2009 2,9 0,0 2,9 7,5 3,1 10,6 0,0 3,4 3,4 1,2 1,4 2,6 0,0 11,1 11,1 0,0 8,0 8,0 1,9 0,0 1,9 2,9 13,3 16,2

Otros Totales

Aparte de las consideraciones de eficiencia productiva, existen dos factores importantes que deben tenerse en cuenta al evaluar este tipo de ingreso fiscal. En primer lugar, en la medida en que se trate de recursos no renovables, es necesario plantearse qu hacer cuando estos se agoten, pues el vaco resultante de la carencia de ingresos provenientes de la explotacin de estos recursos requerir un fuerte ajuste en el nivel de gasto o mayores ingresos tributarios. En segundo lugar, es necesario decidir qu hacer con la volatilidad de los ingresos pblicos originada en los ciclos de precios de los bienes primarios exportados.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

El primer factor conlleva el problema de equidad intergeneracional, pues el vaco originado por la disminucin de los ingresos afectar a las generaciones futuras mediante menores niveles de gasto o mayores impuestos. En el segundo caso, las fluctuaciones en los precios inciden significativamente sobre el ingreso tributario, haciendo an ms difcil la tarea de determinar la estructura impositiva adecuada. Los desafos de las polticas pblicas que implican la existencia de estos recursos sern tratados con mayor detalle en el captulo 6.

ES BAJO EL ESfuERZO TRIBuTARIO EN AmRICA LATINA? PROBLEmAS DE LA ESTRuCTuRA DE ImPuESTOS Y LA EvASIN


Ms all de las mejoras observadas en el nivel de la carga tributaria, los sistemas tributarios en la regin han tenido dificultades para cumplir con los objetivos de proveer suficientes recursos al Estado en un contexto de eficiencia y equidad. Son varios los problemas que pueden identificarse y que, evidentemente, estn muy relacionados entre s: i) bajo esfuerzo tributario; ii) estructuras de impuestos demasiado sesgadas hacia tributos indirectos que comprometen el objetivo de la equidad; y finalmente, iii) altos niveles de evasin. A continuacin, se ilustra cada uno de estos aspectos.

Esfuerzo tributario dbil


El esfuerzo tributario en Amrica Latina es menor de lo que se puede esperar dado el nivel de desarrollo de sus economas. Esta conclusin surge de la evidencia que presenta el Grfico 4.2, donde se muestra la relacin entre la carga tributaria total como porcentaje del PIB y el ingreso per cpita para una muestra de 96 pases que incluye tanto economas desarrolladas (OCDE) como en desarrollo24. La lnea que pasa a travs de la nube de puntos representa el comportamiento promedio de la recaudacin en funcin del nivel de desarrollo de los pases. Como puede apreciarse, esta relacin es positiva, lo que sugiere que el buen funcionamiento de las instituciones impositivas y de la capacidad del Estado de recaudar est correlacionado directamente con la riqueza. Esto implica que el mayor ingreso per cpita (generado por factores tales como el desarrollo tecnolgico y los aumentos en la inversin y el ahorro) est asociado con una mayor demanda de bienes pblicos y ms capacidades del Estado de recaudar impuestos para satisfacer dichas demandas. Este efecto positivo compensa con creces el impacto negativo que los impuestos puedan tener sobre la eficiencia y, consecuentemente, sobre el ingreso de largo plazo. Por otro lado, la relacin entre el PIB per cpita y la presin tributaria es positiva pero no lineal (cncava), lo que sugiere que existe un lmite para el crecimiento de la carga impositiva como proporcin del tamao de la economa. Dicho lmite podra estar relacionado con un crecimiento menos elstico de la demanda de bienes pblicos a partir de un nivel alto del ingreso o tambin de distorsiones (costos de eficiencia) crecientes si la recaudacin aumenta cuando los recursos fiscales ya alcanzan niveles significativos (p.e., superiores al 35% del PIB). En el Grfico 4.2 se observa que la mayora de las economas de Amrica Latina se encuentran por debajo de la lnea, lo que indica que para el nivel de desarrollo alcanzado por estos pases, la presin tributaria es menor que lo esperado en comparacin con la amplia muestra de pases considerada. Como se puede apreciar, solo en el caso de Brasil la recaudacin est significativamente por encima del promedio.

24. Para aquellos pases donde esta informacin est disponible, la recaudacin impositiva corresponde al gobierno general (administracin central y niveles subnacionales).

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La estructura impositiva y los retos de la recaudacin

Grfico 4.2 Carga tributariaa/ y PIB per cpita para pases seleccionados (varios aos)

50 Ingresos tributarios (porcentaje del PIB)

40 BRA

30 -

ARG URY CRI

20 -

BOL

10 0

COL HND PER VEN PAN SLV PRYDOM GTM MEX

20.000 30.000 10.000 PIB per cpita (USD 2005, PPA)

40.000

a/ Los ingresos tributarios incluyen contribuciones sociales a instituciones pblicas. Fuente: elaboracin propia con base en Pessino y Fenochietto (2010).

La conclusin previa se mantiene si se relaciona la recaudacin impositiva con otras caractersticas estructurales de las economas que podran estar determinando los niveles potenciales de recaudacin, como son el grado de apertura comercial, la urbanizacin y la participacin de la agricultura en el empleo total25. El Grfico 4.3 muestra la relacin entre la recaudacin actual y aquella predicha por una regresin entre la recaudacin actual y estos determinantes (recaudacin potencial). Como se observa, la mayora de los pases de Amrica Latina, salvo el caso de Brasil, se encuentran por debajo de la lnea de 45 grados, lo que indica que la recaudacin observada es menor que aquella que se espera en funcin del valor que toman las variables mencionadas en las economas de Amrica Latina. En lugar de comparar la recaudacin de cada pas con el promedio de aquellos que tienen un nivel de ingreso similar, un enfoque alternativo, que se conoce como el enfoque de frontera, consiste en hacer la comparacin con aquellos casos (naciones) que presentan las mejores prcticas o comportamientos en trminos de las variables de inters. Esta metodologa ya fue utilizada en el captulo 3 para evaluar la eficiencia del gasto pblico en salud y educacin. Aqu se trata de utilizar dicha metodologa para comparar la recaudacin (medida en trminos del PIB) de un pas determinado con aquellos valores esperados dadas ciertas
25. La incorporacin de estas otras variables pretende darle ms precisin al modelo economtrico que intenta medir la capacidad de recaudar impuestos en funcin de las caractersticas estructurales de las economas. Por ejemplo, tanto el grado de urbanizacin como la participacin del sector agrcola son dos formas de medir la facilidad con que las autoridades fiscales podran fiscalizar a los contribuyentes, siendo menos costoso el caso en que la poblacin se concentre en empleos o actividades econmicas urbanas en comparacin con el de aquella que se desenvuelve en reas rurales que, adems, es ms proclive a desenvolverse en contextos de informalidad. Asimismo, en la medida que una mayor parte de la produccin se oriente al mercado exterior es mucho ms probable que las autoridades cuenten con registros (a travs de la aduana) de las operaciones comerciales, lo que facilita la fiscalizacin y el cobro de los tributos. Finalmente, un aspecto estructural que no se ha incorporado aqu pero que se realizar en el ejercicio presentado en el Cuadro 4.5 es una variable que represente el grado de concentracin de la distribucin del ingreso. Como se analizar ms adelante, la relacin entre este determinante y el esfuerzo tributario es compleja. Aqu solo podra anticiparse que una alta desigualdad podra darle ms posibilidades a los grupos de individuos (y empresas) que ostentan la riqueza del pas en organizarse para evitar ser sujetos de gravmenes. Sobre este punto se vuelve en la cuarta seccin.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 4.3 Carga tributaria actual y potenciala/ para pases seleccionados (varios aos)
50 Carga tributaria actual (porcentaje del PIB ) 40 BRA

30 20 10 00 10 20
URY CRI

ARG

COL PER PAN VEN SLV GTM DOM MEX

30

40

Carga tributaria potencial (porcentaje del PIB ) a/ La carga tributaria actual es la recaudacin en porcentaje del PIB; la carga tributaria potencial es el valor predicho por la siguiente regresin lineal: recaudacin= constante + a log(PIB) + b(urban) + c(agricultura) + d(apertura comercial), donde log(PIB) es el logaritmo del PIB per cpita ajustado por PPA, urban es el ndice de urbanizacin, agricultura es la proporcin del empleo en la agricultura sobre el empleo total y apertura comercial es el comercio internacional como porcentaje del PIB. Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011) y Pessino y Fenochietto (2010).

caractersticas (como el PIB per cpita) de las economas pero sin considerar el promedio de los pases sino el de aquellos cuyo nivel de recaudacin se encuentra entre los ms altos (de all el nombre de frontera). El Cuadro 4.5 muestra las estimaciones del esfuerzo tributario siguiendo la metodologa de frontera para una muestra de pases de Amrica Latina sobre la base de las estimaciones que se presentan en Pessino y Fenochietto (2010). Estos autores incorporan, dentro de los determinantes de la recaudacin potencial, adems del ingreso per cpita, el nivel de apertura de la economa, el valor agregado del sector agropecuario dentro de la economa, el nivel educativo de la poblacin y la distribucin del ingreso26. La conclusin previa de que los pases de Amrica Latina recaudan menos de lo que deberan se refuerza por la evidencia presentada en el cuadro. Por un lado, aparece Brasil con un nivel de esfuerzo tributario muy cercano a su valor terico (esto ocurre en menor grado con Uruguay) mientras que en el otro extremo aparecen pases como Guatemala o Repblica Dominicana con niveles de recaudacin del 50% o menos de lo que les correspondera dado su nivel de desarrollo y su estructura econmica.

26. Los determinantes de la recaudacin potencial son muy similares a los mencionados en el modelo de regresin del Grfico 4.3. Aqu se agrega el nivel educativo y el Gini. Tal como se seala en la nota previa, los resultados de las estimaciones con esta metodologa sugieren una relacin negativa entre la desigualdad en la distribucin del ingreso y el esfuerzo tributario.

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La estructura impositiva y los retos de la recaudacin

Cuadro 4.5 Esfuerzo tributario de pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)
Presin tributaria (porcentaje del PIB) 27,4 34,2 26,6 19,6 22,2 15,3 10,7 14,3 15,3 15,3 14,2 25,0 13,9 16,5 26,8 36,0 Esfuerzo estimado (recaudacin sobre nivel potencial, en porcentaje) 63,9 98,4 67,8 73,6 67,9 54,3 38,7 46,8 63,7 56,9 48,5 89,0 77,6 63,2 77,2 78,4

Pas Argentina Brasil Bolivia Colombia Costa Rica El Salvador Guatemala Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Mediana de pases de bajos ingresos Mediana de pases de ingresos medio bajos Mediana de pases de ingresos medio altos Mediana de pases de ingresos altos
Fuente: Pessino y Fenochietto (2010).

Ao 2006 2006 2006 2003 2006 2006 2005 2001 2006 2005 2005 2006

Sesgo hacia la tributacin indirecta: baja participacin de los impuestos directos a los ingresos y la riqueza
El menor esfuerzo tributario en la regin, documentado previamente, se debe, en parte, a una estructura impositiva que an no explota suficientemente los tributos al ingreso de empresas y familias y que, en cambio, depende en gran medida de los impuestos indirectos al consumo de bienes y servicios27. Ciertamente, este hecho tambin implica, como se mostr en el captulo 2, que los sistemas impositivos en Amrica Latina no cumplen un papel relevante en trminos de su capacidad de redistribuir ingreso. La mayor participacin dentro de la recaudacin total de los impuestos indirectos est explicada parcialmente por la expansin de la base y el aumento de las alcuotas del IVA que han convertido a este
27. El menor uso de los impuestos directos no solo se debe, como se documentar ms adelante, al menor esfuerzo que realiza la regin en cobrar impuestos al ingreso y las ganancias, sino tambin a la subutilizacin de impuestos a la riqueza, como el caso de los impuestos a la propiedad inmueble que en muchos pases estn bajo la rbita de los gobiernos subnacionales.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

tributo en el principal instrumento de recaudacin. El Grfico 4.4 muestra cmo la alcuota del IVA se ha incrementado desde el 10,9% a mediados de la dcada de los ochenta hasta alcanzar un valor promedio del 14,7% en el ao 2009.

Grfico 4.4 Evolucin de las alcuotas legales del impuesto a la renta y del IVA en Amrica Latina (dcada de los ochenta a 2009)

60 Alcuotas (porcentaje) 50 40 30 20 10 01980s 1992 1997 1998 2000 2001 2003 2005 2007 2009

Alcuota mxima del impuesto a la renta personal Alcuota mxima del impuesto a la renta de sociedades IVA (tasa de impuesto general) Fuente: Gmez Sabani y Jimnez (2011).

Ms all de los cambios ocurridos con el IVA, el sesgo hacia la tributacin indirecta tambin est asociado a cambios en la estructura de las tasas y otros aspectos referidos al funcionamiento de los impuestos al ingreso. En este sentido, en consonancia con el contexto internacional, ante la gradual liberalizacin de los movimientos de capitales, Amrica Latina redujo las alcuotas del impuesto a la renta, tanto a las personas naturales como a las empresas. Como se muestra en el Grfico 4.4, entre mediados de la dcada de los ochenta y el ao 2009, las tasas marginales mximas se redujeron en un 45%, pasando del 49,6% (sociedades) y el 43,3% (personas naturales) a valores en torno al 27% para ambos casos. Como se muestra en el Cuadro 4.6, la reduccin de las tasas mximas del impuesto que recae sobre la renta personal en los pases de Amrica Latina ha sido mucho mayor que la reduccin operada para el promedio de los pases de la OCDE, que han mantenido las tasas de la imposicin personal en niveles superiores al 40%. En la prctica, la recaudacin de los impuestos a los ingresos y ganancias en la regin muestra un rezago con respecto a lo que se esperara en funcin del nivel de desarrollo y las estructuras de las economas. El Grfico 4.5 muestra un ejercicio similar al utilizado para el nivel total de recaudacin de impuestos

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La estructura impositiva y los retos de la recaudacin

Cuadro 4.6 Tasas legales promedio del impuesto a la renta en Amrica Latina y OCDE (2007)
Tipo de impuesto Individuos Sociedades
Fuente: Gmez Sabani y Jimnez (2011).

Tasas legales promedio (porcentaje) Amrica Latina 28,2 28,4 OCDE 40,6 27,7

(Grfico 4.3) pero, en este caso, restringido a la recaudacin de impuestos al ingreso. Como se observa, la mayora de las economas de Amrica Latina estn por debajo de la lnea de 45 grados indicando que la recaudacin (en porcentaje del PIB) de impuestos es menor que el nivel potencial determinado por el PIB per cpita, urbanizacin, apertura comercial y proporcin del empleo en la agricultura sobre el empleo total. Esta evidencia sugiere nuevamente el bajo esfuerzo de Amrica Latina para utilizar esta base imponible (ingresos de personas y firmas) con el objetivo de apuntalar los ingresos del Estado.

Grafico 4.5 Recaudacin de impuestos a los ingresos de personas y empresas, valores actuales y potencialesa/ para pases seleccionados (2005-2007)
20 Recaudacin actual impuesto a los ingresos (porcentaje del PIB)

15 -

10 CHL

5HND

BRA PER GTM SLV DOM VEN COL URY PRY

00 2 4 6 8 10 Recaudacin potencial impuesto a los ingresos (porcentaje del PIB) a/ La recaudacin actual est compuesta por los impuestos a los ingresos y ganancias como porcentaje del PIB en 2006; la recaudacin potencial es el valor predicho por regresin la siguiente regresin lineal: recaudacin = constante + a log(PIB) + b (urban) + c (agricultura) + d(apertura comercial), donde log(PIB) es el logaritmo del PIB per cpita ajustado por PPA, urban es el ndice de urbanizacin, agricultura es la proporcin del empleo en la agricultura sobre el empleo total y apertura comercial es el comercio internacional como porcentaje del PIB. Fuente: elaboracin propia con base en WDI del Banco Mundial (2011).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Algunos pases, como Chile, parecieran destacarse en trminos del esfuerzo realizado para cobrar estos impuestos. Sin embargo, tal como lo muestra el Cuadro 4.7, la mayor parte de la recaudacin del impuesto a la renta proviene del tributo sobre las ganancias de las empresas. En efecto, para el promedio de los pases de Amrica Latina, las sociedades aportan un promedio de 3,6% del PIB, lo que representa ms del 70% de los ingresos totales generados por este tributo, y ms del doble de los ingresos recibidos de las personas naturales en la mayora de los pases de la regin (1,4% del PIB). Por el contrario, en los pases

Cuadro 4.7 Estructura de la recaudacin del impuesto a la renta en pases seleccionados de Amrica Latina y en la OCDE (varios aos)
Sociedades Individuos
Mnimo ingreso para la mxima alcuota (en trminos del PIB per cpita) Total (porcentaje del PIB)

Pas

Ao

Alcuota mxima

Recaudacin (porcentaje del PIB)

Alcuota mxima

Recaudacin (porcentaje del PIB)

Sociedades/ Individuos

Argentina Bolivia Brasil Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Panam Per Repblica Dominicana Uruguay Amrica Latinaa/ OCDE

2007 2007 2007 2007 2006 2007 2007 2004 2005 2006 2007 2007 2007

35,0 25,0 34,0 17,0 25,0 n.d. 31,0 n.d. 30,0 30,0 30,0 25,0 n.d. 28,2

3,6 3,0 5,1 7,3 2,3 2,7 2,9 3,7 2,4 2,9 5,9 2,9 2,6 3,6 3,9

35,0 n.d. 27,5 40,0 25 n.d. 31,0 n.d. 30,0 27,0 30,0 n.d. 25,0 30,1 42,6

1,6 0,2 2,6 1,2 0,8 1,9 0,3 1,6 2,2 2,0 1,4 1,1 1,0 1,4 9,2

3,3 n.d. 2,4 11,0 n.d. n.d. 13,1 n.d. 3,4 4,0 13,1 n.d. 10,0 7,1 3,3

5,4 3,3 7,7 8,4 3,1 4,6 3,4 5,3 4,6 5,0 7,2 4,0 3,5 5,0 13,1

2,3 15,0 2,0 6,1 2,9 1,4 9,7 2,3 1,1 1,5 4,2 2,6 2,6 2,6 0,4

2006

28,1

a/ Se promediaron los datos de 13 pases de la regin por no disponer de informacin detallada en otras fuentes consultadas. n.d.: no dispobible. Fuente: Gmez Sabani y Jimnez (2011) y KPMG (2011).

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de la OCDE, los ingresos tributarios por concepto del impuesto a la renta de los individuos representa el 70% del ingreso tributario total (9% del PIB) y la recaudacin de rentas de sociedades participa con el 30% restante (3,9% del PIB). As, esta caracterstica del impuesto a los ingresos en Amrica Latina descarta claramente la posibilidad de que el sistema impositivo pueda ser un factor relevante de redistribucin de ingresos, debido a que la incidencia final de la contribucin de las empresas es incierta y depende de las circunstancias de los mercados. Existen varias razones que pueden explicar este pobre comportamiento del impuesto a los ingresos de los individuos ms all de las tasas que los pases aplican. Entre estos factores debe destacarse la fuerte concentracin en la distribucin del ingreso, los altos niveles de pobreza y el alto grado de informalidad de las actividades econmicas. La estrecha base imponible se sustenta en una reducida proporcin de la remuneracin de asalariados del mercado laboral formal en el valor agregado total de Amrica Latina. Adems, una gran proporcin de personas asalariadas recibe ingresos por debajo del nivel de exencin de impuestos a la renta. Por ende, los impuestos solo alcanzan a un grupo minoritario que no supera en muchos casos el 10% de la poblacin econmicamente activa. Ms an, dentro de los que pagan los tributos, las alcuotas mximas alcanzan solo a unos pocos contribuyentes. Como se ve en el Cuadro 4.7, en varios pases de la regin el mnimo ingreso correspondiente a la mxima tasa equivale a 10 veces el ingreso per cpita, mientras que este nivel es solo tres veces el PIB per cpita en los pases de la OCDE. A lo anterior se suma un alto nivel de incumplimiento tributario y de elusin del pago de impuestos por parte de los trabajadores independientes o autnomos, quienes son mucho ms difciles de controlar y fiscalizar por las autoridades. Adems de los problemas que afectan a la recaudacin del impuesto a los ingresos salariales, tambin se observa la existencia de generosos tratamientos preferenciales que reciben las rentas de capital en la gran mayora de los pases de la regin, las que o bien estn totalmente exentas o bien estn sujetas a tasas efectivas sumamente reducidas, lo que explica la tributacin casi inexistente de estos ingresos no salariales. La evolucin de la tributacin al ingreso desde una perspectiva histrica Estas limitaciones que imponen la estructura y el grado de desarrollo de las economas sobre la recaudacin efectiva del impuesto a los ingresos (especialmente aquel cobrado a los individuos) ha hecho pensar a muchos observadores sobre la inconveniencia de centrar el esfuerzo recaudatorio en mejorar el cobro de este gravamen. No obstante ello, la evidencia presentada en el Grfico 4.5 muestra que Amrica Latina est realizando menos esfuerzos que otros pases en desarrollo con similares niveles de ingreso y estructura econmica. Esta conclusin tambin se confirma cuando se compara a la regin con los pases hoy desarrollados cuando tenan niveles de ingreso per cpita similares a los que Amrica Latina ostenta en la actualidad. En otras palabras, la baja recaudacin de impuestos en general y de impuestos al ingreso en particular (y dentro de ellos, el que recae sobre las personas) es una caracterstica que ha estado acompaando a la regin desde hace dcadas y que a pesar del crecimiento y el mayor desarrollo alcanzado en tiempos ms recientes no se ha modificado sustancialmente, significando un importante dficit en trminos de la evolucin de las instituciones y polticas pblicas.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Para entender y documentar este punto, quizs resulte conveniente repasar informacin de ms largo plazo sobre la evolucin de la recaudacin y la estructura impositiva de los pases y comparar esa dinmica con aquella correspondiente a otras economas desarrolladas. Utilizando informacin histrica para el perodo 1925 a 2008, el Grfico 4.6 muestra en el panel izquierdo el promedio (as como el nivel mximo y el mnimo) de la participacin de los impuestos al ingreso de empresas y personas en el total recaudado para un grupo de pases de Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Per), considerando los distintos rangos de ingreso per cpita (de 1.000 a 13.000 dlares per cpita ajustados por PPA a precios de 1990). El panel derecho muestra la misma informacin para Estados Unidos y Canad28. El uso de informacin para un perodo prolongado de tiempo permite comparar la evolucin de la estructura de impuestos para ambos grupos de pases a lo largo de su sendero de desarrollo para niveles de ingresos similares, aunque en la mayora de los casos el perodo de tiempo en que unos y otros alcanzan dichos niveles de PIB per cpita no coincide (los pases desarrollados los alcanzan antes). Por ejemplo, Canad y Estados Unidos tenan ingresos per cpita de aproximadamente entre 4.000 y 5.000 dlares en la dcada de 1925-1935; en Amrica Latina solo Chile y Argentina tenan ingresos similares (entre 3.000 y 4.000 dlares) en ese mismo perodo. Brasil, Colombia y Per obtienen ese nivel de ingreso recin cuarenta aos ms tarde (1976-1985). La comparacin de la evolucin de la estructura de impuestos para los distintos rangos de ingreso per cpita entre ambos grupos de pases muestra importantes contrastes. Mientras que en Amrica Latina la participacin de los impuestos a los ingresos y ganancias de personas y empresas se mantiene estable con un muy modesto crecimiento (el promedio pasa del 24% para niveles de ingresos de 1.000 a 3.000 dlares al 35% cuando los ingresos suben a montos entre 11.000 y 13.000 dlares), en Estados Unidos y Canad este no es el caso. Es as que en estos dos pases, los impuestos a los ingresos representaban aproximadamente el 30% del total para los niveles de ingreso comprendidos entre 3.000 y 5.000 dlares (muy similar a Amrica Latina para ese mismo nivel de PIB per cpita). Sin embargo, luego se observa un fuerte crecimiento en dicha participacin a medida que estas economas se desarrollan, llegando al 60% para el rango superior de ingresos (casi duplicando la proporcin observada en Amrica Latina)29. Ahora bien, qu explica este relativo subdesarrollo de los impuestos al ingreso en Amrica Latina en comparacin con Amrica del Norte y el hecho de que ello pueda explicar, a su vez, la baja capacidad de recaudar impuestos por parte de los Estados de Amrica Latina vis vis sus ahora mucho ms desarrollados vecinos del Norte? Sokoloff y Zolt (2007) analizan esta pregunta a travs de un exhaustivo anlisis histrico que abarca el perodo desde mediados del siglo XIX hasta mediados del siglo XX. Los autores muestran que entre 1870 y 1880, en trminos de ingreso per cpita, Canad y Estados Unidos no estaban en posiciones mucho ms avanzadas que sus vecinos del Sur, aunque un aspecto que s los distingua fuertemente era la distribucin de la riqueza, mucho ms concentrada en los pases de Amrica Latina. Dicha concentracin de la riqueza estuvo determinada, a su vez, por la naturaleza de las explotaciones de cultivos con fuertes economas de escala en el uso de trabajo semiesclavo (con grandes plantaciones y haciendas para la explotacin, entre otros, de azcar en Amrica Central y Brasil); en el otorgamiento de licencias y rgimen de trabajo en
28. Las comparaciones no se modifican sustancialmente si se incluye a Espaa dentro de los pases desarrollados. 29. El debate previo de baja participacin del impuesto al ingreso dentro de los ingresos impositivos totales se da en un contexto donde, de todas formas, los niveles de recaudacin del sector pblico como porcentaje del PIB son sensiblemente inferiores en Amrica Latina comparados con los pases de Amrica del Norte, por lo que la menor participacin implica niveles de recaudacin sustancialmente menores en trminos del PIB de las economas.

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Grfico 4.6 Participacin promedio de los impuestos al ingreso de las personas naturales y sociedades sobre la recaudacin total en Amrica Latina, Estados Unidos y Canad por nivel de ingreso per cpitaa/

Amrica Latina
Impuesto a los ingresos / impuestos totales (porcentaje) 80 -

Estados Unidos y Canad

60 -

40 -

20 -

01.000-2.999 3.000-4.999 5.000-6.999 7.000-8.999 9.000-10.999 11.000-12.999 1.000-2.999 3.000-4.999 5.000-6.999 7.000-8.999 9.000-10.999 11.000-12.999 -

PIB per cpita (precios internacionales de 1990)

Promedio

Mximo/mnimo

a/ Los pases de Amrica Latina incluidos en la muestra son Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Per. Se utilizan datos para el perodo comprendido entre 1925 y 2009. El promedio se calcula utilizando observaciones pas/ao para cada rango de ingreso. Fuente: Mitchell (1992), Fondo Monetario Internacional (2011), Gmez Sabani y Jimnez (2011) y CEPALSTAT (2011).

las explotaciones de minerales (p.e., plata en Bolivia y Per); y en el acceso desigual a la tierra para la explotacin agropecuaria, fruto de la herencia del rgimen colonial de tenencia de tierra (p.e., Argentina). En comparacin, en el norte de Estados Unidos y Canad la abundancia de tierras y de tecnologas de produccin agrcola que requeran relativamente poco capital (bajas economas de escala) permiti la proliferacin de productores independientes, lo que puso lmites a la concentracin de la riqueza e ingreso en estos pases30.
30. No cabe duda de que en el sur de Estados Unidos tambin funcionaron economas locales basadas en la explotacin de industrias extractivas (como tabaco y arroz) con una alta demanda de empleo, parte del cual fue provisto por trabajo esclavo. De hecho, la hiptesis de que existe una correlacin negativa entre la desigualdad en el ingreso y la riqueza, y el uso de impuestos directos (p.e., impuestos a la propiedad) se verifica para los estados de Estados Unidos aun en perodos relativamente recientes como el ao 1980 (Sokoloff y Zolt, 2007).

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Segn estos y otros autores, estas caractersticas afectaron negativamente el desarrollo posterior de una serie de instituciones que son cruciales para el crecimiento y desarrollo econmico y poltico, como la extensin de los derechos de votacin, la educacin pblica y la aparicin de impuestos a los ingresos que permitieran recaudar suficientes recursos para financiar la mayor demanda de bienes y servicios pblicos (Engerman et al., 2002; Engerman y Sokoloff, 2005)31. La conexin entre una mayor desigualdad inicial en la distribucin de la riqueza y fallas en el establecimiento de un sistema impositivo progresivo que aporte, a su vez, suficientes recursos al sector pblico ya fue desarrollada en el captulo 1. Bsicamente, en sistemas democrticos e institucionales dbiles existe una relacin entre desigualdad econmica y desigualdad en el acceso efectivo a los derechos polticos. En estas circunstancias, el poder poltico real depende del nivel de ingreso y los grupos ms pudientes utilizan mecanismos de bsqueda de rentas con la intencin de imponer condiciones que los beneficien como grupo. Estos mecanismos llevan a un diseo regresivo de la estructura tributaria. Adems, cuando la desigualdad es muy alta suele argumentarse que las posibilidades de evadir tambin difieren entre grupos de ingreso, de manera similar a lo que sucede con la distribucin de los derechos polticos efectivos. Esto reduce las bases tributarias efectivas (menor posibilidad de imposicin sobre bases ms amplias), lo cual redunda en bajos niveles de recaudacin.

Evasin
El bajo nivel de esfuerzo tributario que se ha documentado previamente se explica en una gran medida por los altos niveles de evasin de impuestos. Adems de implicar un nivel efectivo de recaudacin por debajo de su potencial, la falta de cumplimiento tributario puede modificar el impacto distributivo buscado por la legislacin impositiva, afectando tanto a la equidad horizontal (trato igual a quienes se hallen en igualdad de circunstancias) como a la equidad vertical (trato adecuadamente desigual a quienes se encuentran en circunstancias distintas). En relacin con la equidad horizontal, la evasin puede permitir que los individuos con la misma capacidad de pago no afronten la misma carga tributaria, ya que los evasores terminan pagando menos impuestos que aquellos contribuyentes que cumplen con sus obligaciones tributarias. En cuanto a la equidad vertical, esta se puede ver afectada, ya que las personas con una mayor capacidad contributiva suelen tener ms oportunidades de acceder a asesoras profesionales que muchas veces promueven estrategias de elusin tributaria o reducen los riesgos por incumplimiento. Adems, un sistema tributario que presenta altos niveles de evasin atenta contra la incidencia real del sistema, alterando no solo los principios de equidad antes descritos, sino tambin la cohesin social, debilitando la confianza de la sociedad en el Estado, afectando negativamente la moral impositiva y reforzando el incumplimiento y la evasin. En la regin no hay muchos pases que realicen mediciones de la evasin de forma consistente y peridica en el tiempo, lo cual dificulta seriamente la posibilidad de usar este tipo de informacin para fijar metas de reduccin del incumplimiento, as como para monitorear la eficacia y eficiencia de las administraciones tributarias. Adems, en los limitados casos en los que s se realiza de forma peridica, la medicin se
31. Ntese que esta conclusin que surge a partir del anlisis histrico es consistente con la evidencia economtrica obtenida para una muestra amplia de pases en aos recientes, donde los altos niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso estn asociados con los bajos niveles de esfuerzo tributario (ver Pessino y Fenochietto, 2010).

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refiere generalmente al IVA. Tal es el caso de Chile, por ejemplo, donde la administracin tributaria mide la evasin del IVA anualmente y tiene metas ambiciosas, establecidas a nivel de gobierno, para reducir el incumplimiento tributario. Merece tambin destacarse el caso de Mxico que, desde el ao 2003, incorpor por ley la necesidad de publicar estudios sobre evasin fiscal, tanto de impuestos directos como de impuestos indirectos y que, desde entonces, ha venido publicando numerosas investigaciones que facilitan tanto la medicin como el seguimiento de la evasin en el pas. El Recuadro 4.1 describe brevemente distintas metodologas que se han desarrollado para la estimacin de la evasin impositiva. Dentro de estas, se destacan aquellas mediciones indirectas donde, por ejemplo, se utilizan las cuentas nacionales para estimar el monto terico de recaudacin del IVA o del impuesto a las ganancias de las firmas. En el caso del impuesto al ingreso de los individuos, el uso de las encuestas de hogares es una fuente usual de informacin. Las estimaciones de evasin que se presentan ms adelante, en el Cuadro 4.8, utilizan estas metodologas. Otro mtodo ms riguroso y directo para medir la evasin impositiva se basa en la realizacin de auditoras e inspecciones a una muestra de firmas e individuos, lo que permite estimar precisamente los montos de impuestos adeudados y luego, en funcin de estos resultados, inferir los niveles de evasin extrapolando estas estimaciones al conjunto de contribuyentes de la economa. La desventaja de esta metodologa es que es mucho ms costosa de implementar y que su diseo debe ser cuidadoso (p.e., la muestra de los contribuyentes que se auditan es aleatoria) de forma que las inferencias sobre el comportamiento agregado sean confiables.

Recuadro 4.1 Metodologas existentes para medir la evasin


Jorrat y Podest (2010) agrupan las diferentes metodologas existentes en dos grandes categoras. Por una parte, se encuentran los sistemas globales, mediciones macro o enfoques indirectos, que comprenden las metodologas que se basan en agregados econmicos (cuentas nacionales), aquellos que utilizan informacin procedente de encuestas de hogares y aquellos que relacionan la recaudacin con el uso de determinados insumos fsicos utilizados en la produccin del bien o servicio. Por otra parte, los sistemas parciales, micromediciones o enfoques directos se refieren a programas especiales de auditora o fiscalizaciones concretas que, a partir de la medicin de la evasin para una muestra considerada representativa, infieren comportamientos a un grupo determinado de contribuyentes. Entre los mtodos ms habituales se destaca la estimacin de la recaudacin potencial a partir de cuentas nacionales. Este mtodo consiste en estimar la recaudacin potencial de un impuesto basndose en las cuentas nacionales para, posteriormente, comparar esta recaudacin potencial con la recaudacin real o efectiva, obteniendo una brecha que suele ser atribuida a la evasin tributaria. Esta metodologa resulta til para cuantificar la evasin en impuestos con tasa plana y cuya base tiene relacin con algn agregado macroeconmico. Por ello, es el mtodo ms utilizado para la estimacin de la evasin en el impuesto sobre el valor agregado y en el impuesto a la renta de las empresas. Como ventajas suelen citarse la facilidad del clculo, su bajo costo y la posibilidad de medir la evasin para series anuales, permitiendo as el anlisis de su evolucin a lo largo de un perodo determinado. La limitacin ms sealada alude a la confiabilidad de la fuente utilizada.

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Sin embargo, para el clculo de la evasin en el impuesto a la renta de las personas fsicas, las metodologas ms utilizadas son aquellas que se basan en la estimacin de la recaudacin potencial a partir de encuestas de hogares. Debido al carcter progresivo de estos impuestos, la utilizacin de encuestas de hogares que permiten aplicar distintas tasas a distintos grupos de individuos resulta ms apropiada. El mtodo consiste en calcular el impuesto que debera pagar cada individuo encuestado, y en funcin de la renta declarada anualizada, si se aplicara la escala de tasas correspondientes. Posteriormente, se agrupa la recaudacin calculada en los distintos percentiles de ingreso y se compara con la recaudacin efectiva obtenida por la administracin tributaria en esos mismos percentiles de ingreso. Como ventajas principales suelen destacarse la simplicidad y el bajo costo, mientras que, suele citarse como limitacin el hecho de que frecuentemente hay omisin y subdeclaracin por parte del encuestado, que suelen ser particularmente fuertes para los niveles de ingreso ms altos. Otro tipo de mtodos, ms directos, son los mtodos muestrales de punto fijo. En ellos, a travs de auditoras a una muestra de contribuyentes, la administracin tributaria obtiene informacin concreta de la tasa de evasin. Si bien su principal ventaja consiste en la posibilidad de aplicar todo tipo de tcnicas estadsticas, su efectividad depender, entre otros factores, de la experiencia de quien lleve a cabo dichas auditoras. Sin embargo, puede resultar difcil la extrapolacin de estos resultados al resto de la poblacin. Uno de los motivos comnmente sealados alude al sesgo producido por el hecho de que las administraciones tributarias suelen auditar a aquellos contribuyentes con ms posibilidades de evadir impuestos. Es evidente que ello no ocurrira en el caso de que las auditoras se realicen a una muestra aleatoria de contribuyentes. Fuente: Gmez Sabani y Jimnez (2011). Estimaciones de evasin para Amrica Latina En el Cuadro 4.8 se presentan los datos de la evasin del impuesto a la renta procedentes de un estudio comparativo promovido por la CEPAL, en el que se realizan estimaciones de evasin del impuesto al ingreso en siete pases sobre la base de una metodologa comn que utiliza informacin de cuentas nacionales y de las encuestas de hogares. El cuadro tambin presenta indicadores de evasin para el IVA obtenidos de GmezSabani y Jimnez (2011). Las estimaciones de evasin tributaria disponibles demuestran que este fenmeno es de mucha mayor profundidad en el impuesto a la renta, tanto personal como de sociedades, si se compara con el impuesto al valor agregado. Como puede observarse, mientras las tasas de evasin en el IVA calculadas para los pases de Amrica Latina se ubican en un rango del 11% (Chile) al 38,1% (Nicaragua) con un promedio del 27% aproximadamente, las tasas de incumplimiento en el impuesto a la renta van desde el 41,6% (Mxico), pasando por el 47,4% (Chile) al 63,8% (Ecuador) con un valor medio del 51,4%. Adems, en la mayor parte de los pases mencionados la evasin en la imposicin a la renta de sociedades registra valores superiores a los correspondientes del impuesto a la renta de las personas naturales. Del anlisis de los estudios existentes sobre la evasin de impuestos en la regin se pueden extraer las siguientes conclusiones: en primer lugar, cabe destacar las altas tasas de evasin en general, tanto en el impuesto sobre la renta como en el IVA; si bien existe disparidad entre los pases, exceptuando la tasa de

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Cuadro 4.8 Comparacin de las tasas de evasin en el IVA y en el impuesto a la renta de pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)
Impuesto al valor agregado Pas Ao 2006 2004 2005 2002 2006 2001 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 Tasa de evasin estimada (porcentaje) 21,2 29,0 11,0 28,7 23,5 21,2 27,8 37,5 20,0 38,1 33,8 37,7 31,2 26,3 Ao 2005 n.d. 2003 n.d n.d. 2005 2005 2006 2004 n.d. n.d. 2006 n.d. n.d. Impuesto a la renta Tasa de evasin estimada (porcentaje) Total 49,7 n.d. 47,4 n.d. n.d. 63,8 45,3 63,7 41,6 n.d. n.d. 48,5 n.d. n.d. Individuos n.d. n.d. 46,0 n.d. n.d. 58,1 36,3 69,9 38,0 n.d. n.d. 32,6 n.d. n.d. Sociedades n.d. n.d. 48,4 n.d. n.d. 65,3 51,0 62,8 46,2 n.d. n.d. 51,3 n.d. n.d.

Argentina Bolivia Chile Costa Rica Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Nicaragua Panam Per Repblica Dominicana Uruguay
n.d.: no disponible.

Fuente: Gmez Sabaini y Jimnez (2011).

evasin del IVA en Chile, todas ellas superan, al menos el 20% de la recaudacin potencial. Ello sugiere que, en principio, el combate a este problema a travs de mejoras en la administracin y fiscalizacin podra redituar aumentos significativos en los recursos al Estado32. En segundo lugar, segn los datos mencionados, la evasin de los impuestos sobre la renta es superior a la evasin del IVA. Estos clculos confirman la presuncin de que el IVA genera incentivos en las firmas para documentar y declarar operaciones de compras de insumos con sus proveedores (y as pagar menos impuestos sobre sus ventas) y facilitar el reporte de esa informacin a las autoridades (reporte de terceros). Estas ventajas implican una gran ayuda para facilitar el control y fiscalizacin de las obligaciones tributarias de una forma mucho ms econmica y eficiente.
32. De todas formas, estas estimaciones deberan tomarse como un lmite superior al aumento de la recaudacin, ya que es de esperar que un mayor control y cumplimiento de las obligaciones tributarias podra afectar la produccin y las ganancias de una serie de firmas y actividades econmicas que hoy sobreviven en funcin de la evasin de los gravmenes. Increblemente, a pesar de la importancia de evaluar este tipo de impacto de hacer cumplir las leyes tributarias, no existen estimaciones confiables que puedan arrojar luz sobre este aspecto.

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El impacto de estas caractersticas del IVA sobre un mejor control de la evasin fue recientemente investigado en un trabajo de Pomeranz (2010) para el caso de Chile. Este estudio indica que, en una muestra aleatoria de 2.800 firmas, el anuncio de una auditora no solo increment el pago del IVA en las firmas que recibieron el aviso, sino tambin en aquellas que eran sus proveedoras33. Por otro lado, no se encuentran cambios significativos en las firmas que eran clientes de las firmas tratadas con el anuncio, lo que demuestra los incentivos asimtricos que se generan entre empresas clientas y proveedoras34. De igual modo, el mencionado estudio muestra que estos incentivos que tienen las firmas de declarar las compras que realizan a sus proveedores, y que abarca a toda la cadena productiva, se rompen en el ltimo eslabn de dicha cadena en el caso de las empresas que venden al consumidor final. En ese sentido, la mayor probabilidad de recibir una auditora (implementada a travs de un anuncio enviado a 100.000 empresas seleccionadas aleatoriamente) tuvo un fuerte impacto en los pagos del IVA en el caso de las firmas que venden directamente al consumidor final, mientras que fue mucho ms dbil en las firmas que estaban ubicadas al interior de la cadena productiva. Ello implica que para estas firmas con un fuerte encadenamiento de relaciones proveedor-cliente, los incentivos a develar la informacin y a reportar correctamente los montos de ventas vienen a ser como un reemplazo de las auditoras e inspecciones de la administracin tributaria. Evasin en Estados Unidos Con el objetivo de hacer una comparacin de la conducta de la evasin en Amrica Latina con aquella observada en los pases desarrollados, podra ser interesante mostrar informacin para el caso de Estados Unidos. Adems, la informacin sobre la evasin para este pas tiene la particularidad de que se obtiene a travs de una de las metodologas ms confiables. Esta consiste en realizar auditoras aleatorias para una muestra de contribuyentes y comprobar de esta forma si lo que estos contribuyentes aportan al fisco corresponde con lo que establece la ley. Este tipo de anlisis es realizado por el Internal Revenue Service (IRS) cada tres aos. En un informe elaborado en 2006 (IRS, 2006), el IRS calcula la tasa de evasin en Estados Unidos en el ao 2001 en aproximadamente el 16% del valor potencial. Esto equivale a 345 mil millones de dlares. La Figura 4.1 indica los diferentes componentes de la brecha entre lo recaudado y las obligaciones impositivas que deberan haberse cobrado. Claramente, ms del 80% de la evasin proviene de problemas de subdeclaracin de ingresos tanto de firmas como de individuos, aunque este problema es mucho ms relevante para el caso de las personas naturales. El Cuadro 4.9 (ver p. 188) ilustra con mayor detalle las fuentes de subdeclaracin en el caso de los dos componentes ms importantes del impuesto al ingreso de los individuos: ingresos no asociados a negocios e ingresos asociados con estas actividades. Del anlisis de esta informacin surgen algunas conclusiones que merecen resaltarse. En primer lugar, el hecho de que los empleadores retienen el impuesto a los ingresos sobre los salarios implica que las posibilidades de evasin se minimizan sustancialmente. Apenas un 1% de estos ingresos son reportados errneamente (por debajo de lo que corresponde) al fisco. En segundo trmino, la importancia de terceras fuentes para el reporte de ingresos u operaciones sujetas a impuestos queda demostrada en el bajo nivel de evasin en el caso de ingresos por intereses, ganancias de capital, pensiones y dividendos que se realizan a travs del sistema financiero. En este caso, la subdeclaracin de ingresos no llega al 4%. Finalmente, el rubro ganancias por actividad ligada a negocios es el que reporta mayor nivel de
33. De Paula y Scheinkman (2010) tambin presentan evidencia de externalidades (efectos derrame) del control tributario hacia empresas proveedoras de insumos en el caso de Brasil. 34. Esto es, las empresas que venden a sus clientes no tienen incentivos para llevar registros de sus ventas sobre las que se calcula el pago del IVA, y s los tienen para registrar las compras de insumos ya que el costo del IVA de esas compras puede deducirse de sus pagos del IVA por concepto de ventas.

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evasin; dentro de este, los niveles de subdeclaracin en la actividad agrcola son los mayores (el 72% de lo que se debera declarar no es reportado), seguido por los ingresos obtenidos a partir de propiedades no agrcolas o de trabajadores autnomos (57%). Es interesante ver que, aun en el caso de los pases desarrollados, donde las capacidades del sistema y administracin de impuestos estn mucho ms avanzadas, tambin se detectan problemas de control y fiscalizacin en las actividades econmicas en sectores ms informales y ms pequeos, donde las posibilidades de detectar las infracciones al cdigo impositivo son ms difciles de establecer debido a la falta tanto de agentes de retencin de impuestos como de fuentes de reporte de informacin sobre las transacciones. Estos resultados son confirmados en un estudio que recoge un experimento realizado en 1995 en Minnesota, Estados Unidos, donde un grupo de 1.724 contribuyentes (del impuesto al ingreso estadual) fue seleccionado aleatoriamente para el envo de una carta que les indicaba que sus declaraciones iban a ser auditadas

Figura 4.1 Componentes de la brecha impositiva bruta en Estados Unidos (2006)


Brecha impositiva bruta: 345 Tasa de evasin (TE) = 16, 3%

No declara 27

Subreporta 285

Pagos parciales 27

Impuesto al ingreso individual 197 Ingresos no provenientes de negocios 56 Ingresos provenientes de negocios 109 Deducciones y exoneraciones 32
Fuente: Besfamille (2011).

Impuesto al trabajo 154 Impuestos de desempleo 15 Impuestos trabajo por cuenta propia 39

Impuesto a las sociedades 30 Grandes empresas 25 Pequeas empresas 5

Impuesto al patrimonio y aranceles 4

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(Slemrod et al., 2001). El estudio muestra que, comparado con el grupo de control que no recibi esta carta, los contribuyentes con ingresos medios y bajos en el grupo de tratamiento incrementaron en promedio sus pagos de impuestos respecto del ao previo. Cabe destacar que el efecto fue mucho ms significativo en aquellos contribuyentes que tenan ms posibilidades de evasin dado que eran autoempleados o trabajaban en el sector agrcola.

Cuadro 4.9 Tasa de evasin en el impuesto al ingreso de las personas naturales en Estados Unidos (2001)
Brecha impositiva (miles de millones de USD) 166,00 56,00 10,00 2,00 1,00 1,00 n.d. 4,00 n.d. 1,00 11,00 26,00 109,00 68,00 6,00 13,00 22,00 Brecha impositiva (porcentaje del total evadido) 100,00 33,73 6,02 1,20 0,60 0,60 n.d. 2,41 n.d. 0,60 6,63 15,66 65,66 40,96 3,61 7,83 13,25

Tipo de ingreso

Evasin (porcentaje)

Ingresos subreportados Ingresos no provenientes de negocios Sueldos, salarios, propinas Ingresos por intereses Ingresos por dividendos Reintegros de impuestos pagados en exceso a los estados Ingresos por pensin al excnyuge Pensiones y anualidades Compensaciones por desempleo Beneficios de seguridad social Ganancias de capital Otros ingresos Ingresos provenientes de negocios Ingresos por propiedades no agrcolas Ingresos agrcolas Rentas y regalas Asociaciones
n.d.: no disponible. Fuente: Besfamille (2011).

11,00 4,00 1,00 4,00 4,00 12,00 7,00 4,00 11,00 6,00 12,00 64,00 43,00 57,00 72,00 51,00 18,00

Estos resultados analizados para Estados Unidos se ven tambin confirmados en un estudio elaborado recientemente para Dinamarca. Kleven et al. (2010) llevan a cabo un ejercicio experimental donde una

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muestra aleatoria de 20.000 individuos que realizaron su declaracin de impuestos fue seleccionada para una auditora. Los autores encuentran que la tasa de evasin es muy pequea (0,3%) para aquellos individuos sujetos al reporte de terceros (p.e., empleados asalariados). Por otro lado, la evasin es mucho mayor (37%) en aquellos individuos donde el monto de pago de impuestos depende de la autodeclaracin de ingresos. Para estos individuos, a su vez, las auditoras aumentan significativamente la declaracin de ingresos y el pago de impuestos en aos posteriores, lo que sugiere que la amenaza creble de realizar controles y fiscalizaciones tiene un impacto en la conducta de cumplimiento35. Amenaza de auditora y el cumplimiento impositivo: evidencia experimental en el municipio de Sucre, Caracas Con el propsito de examinar el impacto de una mayor amenaza de auditora en el contexto de un pas en desarrollo, y como parte de los trabajos para la preparacin del presente reporte, se realiz un experimento con empresas en el municipio de Sucre perteneciente al rea Metropolitana de Caracas. En coordinacin con la Direccin de Rentas Municipales y la Direccin de Estudios de la Alcalda de dicho municipio (el segundo ms grande de la ciudad con alrededor de un milln de habitantes y 164 km2 de extensin), se seleccionaron 6.300 empresas para participar en el estudio (aproximadamente el 87,5% de las empresas del municipio). Dicho estudio consisti en el envo de una serie de cartas (cinco en total), una de las cuales le informaba a la empresa de distintas acciones que estaba tomando la Direccin de Rentas para fortalecer el control y cumplimiento tributario36. Se entregaron efectivamente un total de 2.255 cartas a lo largo de todo el municipio, con la excepcin de las zonas ms perifricas37. Los registros oficiales de la Direccin de Rentas Municipales de la Alcalda permiten hacer un seguimiento del saldo deudor de cada empresa cada 15 das a partir del 15 de mayo de 2011 y hasta finales del mes de septiembre (10 cortes en total). Los resultados muestran que luego de recibir la carta que aumenta la percepcin sobre la probabilidad de ser auditadas, las empresas redujeron su saldo deudor de manera significativa en comparacin con las empresas que no recibieron ninguna carta. Esto es cierto independientemente del sector econmico y de la ubicacin geogrfica en el municipio, aunque este efecto es especialmente relevante para las empresas ms pequeas. El Grfico 4.7 (ver p. 190) muestra el efecto estimado para cada quincena con respecto al saldo inicial el 15 de mayo de 2011 con un intervalo de confianza (al 95%); el panel izquierdo muestra el efecto para todas las empresas y el panel derecho, solo para las empresas pequeas (que tienen ventas de menos de 4.700 dlares al mes). En ambos paneles el saldo deudor de impuestos se expresa como porcentaje de las ventas de las firmas. Las cartas se repartieron entre el 7 y el 25 de junio, con lo cual puede considerarse el final de dicho mes como el primer corte despus de la intervencin (recepcin de las cartas). Al 30 de junio ya se observa un efecto
35. Fellner et al. (2011) tambin encuentran que el aumento de la percepcin sobre la probabilidad de ser auditado aumenta el cumplimiento en el caso del pago de licencias de televisin por cable en Austria. 36. En particular, la carta informaba a la empresa sobre la modernizacin de la Direccin de Rentas Municipales a travs de la contratacin de nuevos inspectores fiscales, nuevos sistemas de informacin electrnica que permiten una mejor identificacin de los contribuyentes y la renovacin de la flota de vehculos para la movilizacin de los inspectores. Las otras cartas hacan referencia a: i) la importancia de pagar puntualmente los tributos (moral impositiva); ii) las acciones en el rea de programas sociales para reducir la pobreza y en los servicios de educacin y salud; iii) las mejoras en infraestructura de tipo econmica (seguridad, iluminacin, recoleccin de residuos y transporte. La ltima carta (placebo) le recordaba al contribuyente la direccin de la nueva oficina de la Direccin de Rentas Municipales. 37. La asignacin aleatoria entre los seis grupos posibles ninguna carta o uno de los cinco tipos de carta se hizo teniendo en cuenta la distribucin por tamao y localizacin de las empresas, de tal manera que en los grupos que recibieron cada tipo de carta (as como el grupo de control que no recibi ninguna carta) fueran estadsticamente comparables, y cualquier diferencia entre ellos posterior al experimento fuese atribuible a la recepcin de la carta enviada por la alcalda.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 4.7 Pago de impuestos de empresas del municipio Sucre (estado Miranda, Venezuela) ante la recepcin de una carta que aumenta la percepcin de la probabilidad de una auditora (2011)
Efecto de la carta sobre el saldo deudor de impuestos de todas las empresas Saldo deudor (porcentaje sobre las ventas estimadas de 2011) Saldo deudor (porcentaje sobre las ventas estimadas de 2011) 10-1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8 10-1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8 Efecto de la carta sobre el saldo deudor de impuestos de las empresas con ventas menores a USD 4.700

30 de agosto -

15 de septiembre -

30 de septiembre -

30 de agosto -

15 de septiembre -

Saldo deudor Fuente: elaboracin propia.

Intervalos de confianza al 95%

cuantitativamente pequeo pero estadsticamente significativo. El efecto acumulado hasta el 15 de agosto es una reduccin de la deuda de las empresas con la municipalidad equivalente al 2% de las ventas anuales. Para el caso de las firmas pequeas, la cada de la deuda fue de alrededor del 4% de las ventas. Estos efectos son importantes cuantitativamente teniendo en cuenta que la deuda promedio acumulada al 15 de agosto era equivalente al 3,1% de las ventas estimadas para el total de las empresas y al 4,1% para las empresas pequeas. Para estas ltimas firmas, entonces, el impacto consisti bsicamente en que se pusieran al da, o mejor dicho, que pagaran puntualmente sus obligaciones impositivas que se vencan al final del trimestre (30 de julio). Adems, como muestra el grfico, el efecto sobre la conducta de las firmas es temporal, esto es, pasado un tiempo de haber recibido la carta que indicaba un aumento en la probabilidad de ser auditado, la conducta de estas empresas no se diferencia de aquellas que no recibieron esa informacin38. Implicaciones para el combate a la evasin La evidencia analizada sobre la evasin en Amrica Latina sugiere que podra haber ganancias significativas en trminos de los recursos recaudados si se lograra bajar los niveles de incumplimiento. Ahora bien, como se vio anteriormente, diversos estudios sugieren que un plan efectivo para combatir este fenmeno debe combinar varios elementos. Por un lado, procurar que el diseo de los impuestos genere incentivos, como en el caso del IVA, a reportar operaciones de ventas e ingresos. Estos mecanismos pueden reducir la necesidad de hacer auditoras a estas empresas y sugieren la conveniencia de estrategias para el diseo de inspecciones que contemplen externalidades; esto es, auditando a determinadas firmas (con una amplia red de relaciones de proveedores) se puede aumentar la recaudacin de otras empresas sin necesidad de ejercer controles directos.
38. Los impactos temporales del envo de informacin a los contribuyentes que incrementaba la probabilidad de ser auditados tambin se obtienen en el caso del experimento realizado en Minnesota, Estados Unidos (Slemrod et al., 2001).

30 de septiembre -

30 de mayo -

15 de agosto -

30 de mayo -

15 de agosto -

30 de junio -

15 de julio -

30 de julio -

30 de junio -

15 de julio -

15 de junio -

15 de junio -

30 de julio -

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La estructura impositiva y los retos de la recaudacin

Por otro lado, tambin se ha comprobado que fomentar la posibilidad de que el sistema financiero y otras instituciones (grandes empresas, aduanas, entre otras) funcionen como terceras fuentes de informacin sobre los ingresos y como agentes de retencin de impuestos tiene impactos significativos sobre el cumplimiento impositivo. Ms all de estas acciones que mejoran los incentivos y el flujo de informacin, se ha comprobado que la amenaza creble de una mayor probabilidad de inspecciones y auditoras es un elemento que debe estar siempre presente, especialmente en los casos de las firmas y contribuyentes donde el pago de impuestos depende de su propia declaracin. Un aspecto que tambin debe mencionarse es que la presencia de la evasin y las dificultades para mitigarla tienen implicaciones en el diseo de la poltica impositiva. En tal sentido, un resultado que los estudios sobre finanzas pblicas han detectado es que la alta probabilidad de incumplimiento, junto con los costos significativos de controlar este fenmeno, puede hacer que el sistema impositivo se vuelva ms regresivo (Besfamille, 2011). En otras palabras, ante la posibilidad de que los individuos subdeclaren sus ingresos, las autoridades pueden encontrar adecuado reducir las tasas de impuestos (sobre todo las tasas marginales ms altas) para prevenir este comportamiento. El trabajo antes citado de Kleven et al. (2011) aporta alguna evidencia indirecta sobre esta hiptesis al mostrar que las tasas de evasin de impuestos a los ingresos de los individuos en Dinamarca suben cuanto mayor es la tasa marginal que se aplica. En el mismo sentido, podra interpretarse la evidencia descrita sobre la reduccin en las tasas marginales de los impuestos a los ingresos de las sociedades y personas naturales en Amrica Latina en los ltimos aos. Esto podra estar reflejando al menos en parte dificultades crecientes para administrar un sistema impositivo con un componente progresivo significativo que, si bien puede ser bueno desde el punto de vista de la equidad, tal objetivo no se cumple en el contexto de altos niveles de evasin como los documentados. La situacin inversa es ciertamente vlida: las mejoras en la administracin de impuestos y en el combate a la evasin no solo pueden implicar una mayor recaudacin sino tambin que el sistema pueda volverse ms progresivo. Finalmente, un aspecto enfatizado por algunos autores (Mikesell y Birskyte, 2007) es que aun cuando el establecimiento de auditoras y penas por incumplimiento son elementos centrales para reducir la evasin, estos componentes por s solos no puede dar cuenta del alto grado de pago de impuestos observado en varias economas, sobre todo en aquellas ms desarrolladas. En tal sentido, el cumplimiento fiscal es un fenmeno que, aunque en gran medida depende de la capacidad de fiscalizacin estatal, tambin se ve influido por mltiples factores, incluso aquellos de ndole subjetiva; en particular, lo que en la literatura se ha dado en llamar moral impositiva (Bird et al., 2004), definida como el grado en el cual los individuos perciben que pagar los tributos es la actitud correcta de un buen ciudadano ms all de las circunstancias en que la economa (y el gobierno) se desenvuelve. En el prximo captulo se investigar con ms detalle en qu medida este factor es importante en Amrica Latina; aqu solo vale aclarar que este aspecto de moral impositiva es susceptible tambin de influir desde la poltica pblica y la administracin tributaria. En ese sentido, la administracin tributaria podra asumir un papel protagnico en la concientizacin de la ciudadana acerca de la responsabilidad social que implica pagar debidamente los impuestos establecidos por el Estado. Adems, como se ver en el captulo 5, la moral impositiva, ms all de poder ser influida por una mejor y ms transparente administracin tributaria, tambin depende de la percepcin de la poblacin de que los ingresos recaudados se asignan a gastos y programas que generan beneficios palpables para la poblacin en general y para el contribuyente en particular.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

CONCLuSIONES
El anlisis de la evidencia sobre los niveles y la estructura impositiva de Amrica Latina muestra que a pesar del aumento de la recaudacin que experiment la regin en la ltima dcada, el nivel de esfuerzo tributario se encuentra an por debajo del que correspondera dado su grado de desarrollo y otras caractersticas de estas economas. Ello se explica, en parte, por una deficiente estructura impositiva, donde los tributos a los ingresos y rentas de las empresas y los individuos tienen una baja participacin (ligeramente superior al 28%) en el total recaudado. La comparacin de Amrica Latina con otros pases indica, una vez ms, que no necesariamente este problema pueda justificarse en funcin del PIB per cpita y la estructura econmica de la regin. Otras naciones en desarrollo, por ejemplo, aquellas de Asia del este, o aun los pases hoy desarrollados cuando tenan niveles de ingreso per cpita similares a los actuales en Amrica Latina, implementaron reformas en las estructuras de los impuestos con un fuerte crecimiento de los impuestos al ingreso dentro del total recaudado (superior al 50%), lo que les permiti apuntalar sus niveles de recaudacin manteniendo un equilibrio entre los objetivos de eficiencia y equidad redistributiva. El alto nivel de evasin es otra variable que explica el bajo esfuerzo tributario en Amrica Latina. No existen buenas estadsticas elaboradas en forma peridica y con metodologas que usen muestreos aleatorios realizados a contribuyentes que midan la magnitud de este problema. De todas formas, estimaciones indirectas realizadas utilizando informacin de las cuentas nacionales y las encuestas de hogares sugieren tasas de evasin promedio del 27% para los impuestos al consumo (IVA) y de valores cercanos al 50% para el impuesto a los ingresos y rentas. Sin desmerecer la posibilidad de que el combate a la evasin podra implicar aumentos en la recaudacin, la presencia de este fenmeno tambin afecta sustancialmente la estructura de impuestos. Por ejemplo, ante la ms alta probabilidad de incumplimiento en el caso de los impuestos a los ingresos, las autoridades pueden encontrar adecuado reducir las tasas de esos tributos (sobre todo las marginales ms altas), y reemplazar estos ingresos por otros impuestos indirectos ms fciles de administrar y ms difciles de evadir (p.e., impuestos especficos al consumo o a las transacciones financieras). Esto vuelve menos equitativo el sistema. Un plan efectivo para mejorar el cumplimiento tributario debera combinar varios elementos. Por un lado, la posibilidad de que el diseo de los impuestos genere incentivos a reportar operaciones de ventas e ingresos que, como en el caso del IVA en la relacin de una firma con sus proveedores, constituyen un factor muy relevante para reducir la evasin. Por otro lado, la posibilidad de que el sistema financiero y otras instituciones (grandes empresas, la aduana, entre otros) funcionen como terceras fuentes de informacin sobre ingresos y como agentes de retencin es igualmente fundamental. Ms all de estas acciones, que mejoran los incentivos y el flujo de informacin en los casos de las firmas y contribuyentes donde el pago de impuestos depende de su propia declaracin, se ha visto que la amenaza creble de una mayor probabilidad de inspecciones y auditoras es un elemento que debe estar siempre presente en el sistema. Ms all de las consideraciones de eficiencia y equidad, que podran justificar tanto un mayor papel para los impuestos a los ingresos como tambin un control de la evasin ms efectivo, un aspecto a tener en cuenta que se desarrollar en el prximo captulo, es que estas acciones son un elemento importante a la hora de fomentar las capacidades del Estado y las instituciones democrticas.

Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad1


INTRODuCCIN
Desde los orgenes de la conformacin de los Estados modernos, el financiamiento de sus actividades ha estado estrechamente ligado a la manera en que estos se relacionan con la ciudadana. Si el Estado obtiene sus recursos a travs de mecanismos estrictamente coercitivos, utilizando su monopolio sobre el uso de la fuerza, o los obtiene, por ejemplo, de rentas sobre la explotacin de un recurso natural, entonces la valoracin que la ciudadana hace de los servicios que este ofrece es irrelevante para su capacidad de recaudacin. Si, por otra parte, y como es comn en las sociedades modernas, el Estado necesita acudir a las empresas y a los ciudadanos para solicitar su aporte a travs del pago de impuestos, es de esperar que estos exijan alguna participacin en la toma de decisiones sobre el uso de los recursos, por ejemplo, a travs de la formacin de parlamentos o congresos donde se fijen lmites a la accin del gobierno y donde se negocien las prioridades de inversin y gasto. La historia de Amrica ofrece ejemplos de cmo las exigencias impositivas se relacionan con demandas por parte de los contribuyentes; durante la poca de la Colonia prevaleca en el Virreinato de Nueva Granada el llamado pacto colonial entre los blancos criollos y la Corona espaola, segn el cual todas las decisiones de tipo tributario deban tomarse en consulta con los locales, quienes adems deban ocupar posiciones de autoridad en la burocracia colonial; sin embargo, hacia finales del siglo XVIII la Corona aument unilateralmente la presin tributaria sobre actividades econmicas no aurferas, lo cual se interpret como una violacin al pacto colonial y contribuy al sentimiento antiimperialista y a la movilizacin poltica que, junto a otros factores, llev a la declaracin de la independencia (Kalmanovitz, 2008). En el norte ocurri un proceso similar entre la Corona inglesa y los Estados Unidos de Amrica que tambin aceler su proceso independentista luego de un conflicto sobre las decisiones impositivas de la Corona divorciadas de la representacin de las colonias de Amrica del Norte en el Parlamento ingls; la conocida frase no taxation without representation se populariz durante este conflicto histrico (Moore, 2007). Se trata, pues, de un razonamiento antiguo que puede reinterpretarse a la luz de evidencia ms reciente con el propsito de contribuir a un nuevo debate sobre las posibilidades de desarrollo de los pases de Amrica Latina y, en particular, sobre las posibilidades de explotar este viejo vnculo para generar una simbiosis positiva entre la calidad del gobierno y los recursos de los que dispone. Es un intento de aportar a un debate donde tanto las fallas en trminos de eficiencia y efectividad del sector pblico (ver captulo 3) como la necesidad de contar con mayores recursos para la provisin de bienes y servicios pblicos con fines distributivos ya se han destacado (ver captulo 2), y donde parece posible fomentar un crculo virtuoso entre el buen gobierno y la recaudacin de impuestos.

1. La elaboracin de este captulo estuvo bajo la responsabilidad de Daniel Ortega y la asistencia de investigacin de Mauricio Stern y Mariana Urbina.

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La relacin entre el buen gobierno y los impuestos tiene varias aristas que en este captulo se clasifican en dos grupos. Por una parte, existe la idea de que la ciudadana tendr una mayor disposicin a pagar impuestos si su percepcin sobre la calidad del gobierno es mejor; y por la otra, la nocin de que cuando la ciudadana hace un aporte mayor al fisco tiene una mayor motivacin para participar activamente en el proceso de monitoreo y control del gobierno, lo cual redunda en una gestin de mayor calidad. Estos dos mecanismos pueden retroalimentarse formando un crculo virtuoso (como lo muestra la Figura 5.1), donde finalmente las economas llegan a un nivel de financiamiento adecuado de las actividades del Estado y donde la ciudadana ejerce un rol de control que garantiza que esas actividades se lleven a cabo de la manera ms eficiente posible y en atencin apropiada a las demandas y necesidades de la poblacin.

Figura 5.1 Crculo virtuoso de la recaudacin y la eficiencia pblica


Reciprocidad

Calidad de la gestin pblica

Recaudacin de impuestos

Rendicin de cuentas y empoderamiento


Fuente: elaboracin propia.

La percepcin y la expectativa que tenga el ciudadano sobre el aporte fiscal que hacen sus conciudadanos es otro factor que puede tener un peso importante en esta simbiosis. En la medida en que el individuo tenga no solo una buena imagen de la gestin del gobierno, sino que perciba tambin que el resto de la poblacin participa del esfuerzo pblico a travs del pago de impuestos, probablemente sienta una mayor inclinacin a hacer su propio aporte e incluso a apoyar polticas que le signifiquen asumir mayores tasas de impuestos. El anlisis del captulo 4 sobre los niveles de tributacin en la regin sugiere que este es un canal de especial inters, ya que en varios pases pareciera haber espacio no solamente para iniciativas que reduzcan la evasin, sino tambin para hacer reformas tributarias que impliquen aumentos en los impuestos que recaen sobre los

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individuos. En ese contexto, el papel que puede tener la percepcin sobre la calidad de la gestin pblica as como los elementos de las normas sociales que conduzcan a un comportamiento similar entre ciudadanos podran marcar la diferencia entre la viabilidad o el fracaso de iniciativas de reforma tributaria en la regin. Sobre la relacin entre la calidad de la gestin pblica y la disposicin a pagar impuestos, el presente captulo toma elementos de la literatura sobre moralidad fiscal y rescata el concepto de reciprocidad como aspecto esencial de esta relacin. La idea de que pagar impuestos es un deber ciudadano o de que es algo bueno se encuentra inexorablemente asociada a la nocin de que aquello que el Estado ofrece a la ciudadana tiene valor para ella. En un sistema tirnico, el concepto de moralidad fiscal no tendra sentido, ya que las funciones del Estado (y por ende, del gobierno) no estaran orientadas a mejorar el bienestar de la poblacin, y sera anormal que esta sintiera un compromiso por ayudarlo a llevarlas a cabo. Adems, resulta natural pensar que cada ciudadano puede percibir que su aporte fiscal no hace una gran diferencia para la provisin de bienes y servicios, de tal manera que la razn por la cual el buen gobierno podra llegar a motivarlo a pagar sus impuestos con mayor puntualidad y rectitud tendra que ser una manifestacin de reciprocidad hacia el gobierno o el Estado (altruismo condicional), algo diferente a la relacin tpica mediada por la racionalidad econmica individual. Este argumento se desarrolla con ms detalle en el presente captulo y se analizan sus mritos empricos a la luz de la evidencia ya existente sobre moralidad fiscal, y de nueva evidencia de tipo experimental con hogares recogida en el contexto del presente reporte. Por otra parte, la idea de que los ciudadanos responden tambin al comportamiento de otros ciudadanos corresponde ms bien a que ciertas normas sociales o efectos demostracin influyen igualmente en las decisiones individuales. El vnculo que va de la recaudacin de impuestos hacia la calidad de la gestin pblica tiene trasfondos histricos que lo hacen ms familiar, y en este captulo se describen dos interpretaciones muy relacionadas. Por una parte, existe el argumento de que mayores impuestos generan incentivos para que el gobierno negocie el incremento de los tributos con los grupos de quienes pretende obtenerlos y como parte de esa negociacin, se tomen ms en consideracin sus necesidades e inquietudes; la otra interpretacin, relacionada pero un tanto distinta, es que cuando el gobierno aumenta los impuestos, el ciudadano se muestra ms propenso a ejercer presin para monitorearlo y controlarlo en el uso de esos recursos. La segunda interpretacin tiene un atractivo mayor en trminos de las posibilidades de generar lecciones para la poltica pblica, en particular en las democracias modernas, donde los mecanismos de participacin ciudadana son cada vez ms importantes, y en las que el avance de las comunicaciones y los medios electrnicos ejercen un papel fundamental. La evidencia que se muestra aqu es consistente con la existencia de este canal, aunque la informacin descriptiva de la encuesta CAF 2011 sugiere que los canales a travs de los cuales los impuestos podran aumentar la participacin ciudadana y por lo tanto, la rendicin de cuentas de las autoridades an son insuficientes: la poblacin todava percibe el voto como el mecanismo de control ms importante, y guarda cierto escepticismo respecto de los mecanismos de participacin directa. Buena parte del debate en torno a este tema no hace una distincin clara entre las percepciones sobre la calidad de la gestin del gobierno, que transitoriamente administra los recursos pblicos, y del Estado, que comprende todo el conjunto de normas e instituciones que de alguna forma regulan la convivencia en la sociedad. Es posible que en algunos ejercicios empricos estos conceptos se encuentren confundidos. Sin embargo, desde el punto de vista de los mecanismos que se investigan en este captulo, tal confusin no es particularmente problemtica ya que nos interesa tanto la reciprocidad hacia el gobierno o el Estado, como

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la percepcin sobre su calidad y la disposicin de la ciudadana a ejercer control sobre la gestin de todo el aparato pblico. Desde el punto de vista metodolgico, sin embargo, esta confusin s puede entorpecer la identificacin de una relacin de reciprocidad hacia el gobierno especficamente o hacia la figura ms amplia del Estado. El presente captulo no busca ofrecer una conclusin definitiva sobre el peso de los mecanismos de reciprocidad o de control ciudadano, pero muestra evidencia nueva sobre su relevancia y con ello espera aportar a un debate especialmente importante en la coyuntura actual de la regin. La siguiente seccin aborda el tema de la reciprocidad hacia el gobierno, y la tercera seccin analiza el canal de los impuestos y la rendicin de cuentas. La cuarta seccin ofrece unas reflexiones finales.

LAS mOTIvACIONES PARA PAGAR ImPuESTOS Y EL PAPEL DEL BuEN GOBIERNO


El captulo anterior hace una revisin cuidadosa de los sistemas impositivos y del papel que desempea la administracin tributaria en lograr mayores niveles de tributacin en los pases. El principio bsico, y el punto de partida, es que las personas y las empresas preferiran no pagar impuestos y que, por lo tanto, el Estado debe establecer mecanismos para imponer los tributos a los ciudadanos y las empresas. Como ha quedado claro en aquel captulo, es importante que el sistema impositivo tenga un diseo que minimice los incentivos a la evasin y a la elusin, y que el propio sistema de administracin tributaria sea suficientemente slido en trminos de recursos legales, humanos y materiales para llevar a cabo su labor. Tanto en el mbito acadmico como en el debate de la poltica pblica, se ha sugerido que a pesar de la importancia de los sistemas coercitivos de los que dispone el Estado para recaudar impuestos, existen otros factores que pueden cumplir un papel relevante en el aumento de la tributacin, tales como el hecho de que las personas, en alguna medida, sientan una obligacin moral de pagar impuestos simplemente porque es un deber ciudadano (Alm et al., 1992), o que estn dispuestas a pagar ms impuestos o a evadir menos al percibir que sus conciudadanos hacen un aporte mayor (Frey y Torgler, 2007; Frey y Meier, 2004). Uno de los argumentos que ha apoyado ms estas ideas es que el modelo clsico de finanzas pblicas, que descansa nicamente sobre los aspectos coercitivos de la recaudacin de impuestos, predice niveles de evasin mucho ms altos que los observados en la realidad (Andreoni et al., 1998) y por consiguiente, se presume que debe haber factores no econmicos que explican buena parte del comportamiento observado de la ciudadana. La presente seccin desarrolla el marco conceptual que sustenta la hiptesis de moralidad fiscal y se describe la evidencia emprica tanto sobre esta hiptesis como sobre la idea de que los individuos conforman a una cierta expectativa de comportamiento social. Suele llamarse moralidad fiscal al grado en que la poblacin percibe que el pago de impuestos es una obligacin ciudadana y que no debe evadirse; frecuentemente se mide a travs de encuestas con preguntas sobre el grado en que la ciudadana considera inaceptable la evasin de impuestos. Es propicio plantearse el origen de este deber ciudadano, y la manera en que se relaciona con los incentivos individuales para mejorar el bienestar propio, ya que un marco conceptual claro puede contribuir a comprender las implicaciones de la evidencia emprica a favor (o en contra) de este tipo de comportamiento. La idea de que el ciudadano tiene el deber de contribuir con parte del fruto de su trabajo al Estado se encuentra necesariamente vinculada a la nocin (si bien vaga) de que el Estado tiene algn valor social; si el Estado y toda su estructura

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formal fuesen abiertamente nocivos para la ciudadana, la idea de moralidad fiscal perdera su sentido tico y poltico. De tal manera que la valoracin del pago de impuestos se encuentra vinculada a la percepcin que la ciudadana tiene sobre si el Estado cumple una funcin positiva en la sociedad o no y, como todas las percepciones, puede variar significativamente entre pases, ciudades e incluso personas tanto en el tiempo como en un mismo momento histrico. Ahora bien, una vez que la idea de moralidad fiscal se plantea en estos trminos, esta se acerca mucho ms al concepto de reciprocidad, en este caso hacia el Estado o su representacin en el gobierno. Un comportamiento es recproco cuando origina en la percepcin individual de un gesto positivo o beneficioso, sin esperar ninguna retribucin adicional (Cox et al., 2008) y formalmente es una forma de altruismo, pero condicional a la recepcin de un gesto positivo; por ejemplo, cuando una persona ayuda a un conocido que le ofreci apoyo en el pasado, solo como respuesta al buen trato recibido antes, y no como una estrategia para incrementar su propio bienestar en el futuro. En el caso de la tributacin, se dira que el individuo puede estar dispuesto a pagar ms impuestos en la medida en que percibe que el uso que se le da a esos recursos es positivo y beneficioso para la sociedad y por tanto, para l, aunque perciba que su aporte es tan pequeo como proporcin del total de ingresos del Estado que probablemente no hace ninguna diferencia; es decir, el uso de sus impuestos no genera una diferencia en su propio bienestar, por lo que pagarlos, de alguna forma, es un acto de reciprocidad hacia el gobierno que escapa al clculo econmico individual. Ntese que el concepto de reciprocidad se encuentra estrechamente vinculado al de altruismo, pero en este caso es condicional a haber recibido un buen trato (buenos servicios) por parte del gobierno; es diferente a la idea de pagar impuestos con el propsito de recibir un beneficio en el futuro, ya que el individuo estima que su contribucin al presupuesto pblico es muy pequea. El rechazo a la evasin de impuestos (medida tpica de moralidad fiscal) es una manifestacin de la disposicin a pagar impuestos, y en la medida en que ello dependa de la percepcin sobre la calidad de la administracin de los recursos, existe reciprocidad hacia el gobierno. Sin embargo, Estado y gobierno no son lo mismo, y es posible que un individuo tenga una disposicin muy baja a pagar impuestos a un gobierno particular a pesar de tener una valoracin alta de las instituciones del Estado y por ende, a sentirse obligado a pagar los impuestos de ley. Aunque esta distincin no se hace en lo que sigue, es posible que la diferencia entre reciprocidad hacia el gobierno y reciprocidad hacia el Estado sirva de plataforma para una mejor definicin de moralidad fiscal. Este tema requiere un mayor estudio en los pases en desarrollo no tanto como un intento por explicar la sobreestimacin de la evasin que generan los modelos clsicos de finanzas pblicas, sino para explorar la relevancia cuantitativa que podran tener las polticas tributarias diseadas sobre la base de este tipo de comportamiento individual y que podran complementar las iniciativas ms tradicionales. La reciprocidad, tal como se ha definido en los prrafos anteriores, puede influir en el apoyo poltico a las reformas tributarias orientadas a aumentar el recaudo a travs de la reduccin de la evasin y del aumento en las alcuotas de impuestos. Este tipo de intervencin puede tener mayor relevancia en los pases donde la institucionalidad del sector pblico es dbil y donde puede haber dificultades en la fiscalizacin, debido a la baja calidad de la informacin sobre los contribuyentes o a la poca capacidad de castigar a aquellos que incumplan la normativa por existir fallas en el sistema procesal-judicial, o problemas de incentivos perversos de los auditores, o cualquier otro problema que, en ltima instancia, limite la capacidad de coercin del Estado en esta materia.

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La idea de reciprocidad con el Estado o con el gobierno tiene una implicacin adicional, y es que puede ser una de las piezas clave de un posible crculo virtuoso, descrito en la introduccin, que comienza por la idea de que la recaudacin de impuestos aumenta gracias a la buena gestin de las autoridades, ms all de la mejora en sus capacidades de administracin tributaria, lo cual representa un mecanismo natural para canalizar recursos a las mejores gestiones; esto, en un contexto de creciente relevancia de los gobiernos subnacionales y locales en la regin, puede mejorar la provisin de bienes y servicios pblicos cruciales para el proceso de desarrollo. Este concepto puede concretarse de diversas maneras, y el Recuadro 5.1 relata una experiencia interesante en la ciudad de Bogot, donde un alcalde con buena imagen pblica logr estimular aportes voluntarios por parte de la ciudadana para la alcalda.

Recuadro 5.1 Aportar para el progreso en Bogot


En el ao 2001, Antanas Mockus gan por segunda vez las elecciones para la alcalda de Bogot con su propuesta Para vivir todos del mismo lado, que promova las polticas de cultura ciudadana y una gestin pblica eficiente y transparente. Comprometido con una poltica fiscal responsable (segn cifras de la Secretara Distrital de Hacienda, la Alcalda tena un dficit fiscal sobre el PIB distrital de 0,30% y 0,20% para los aos 2000 y 2001, respectivamente) y con un 51% de aprobacin del Alcalde en el ao 2002 (IPSOS-Napolen Franco, 2011), la administracin de Mockus cre en ese ao un mecanismo de captacin de ingresos fiscales llamado Aportar para el progreso, que consisti en un aporte voluntario por parte de los contribuyentes de un 10% adicional sobre lo que deban pagar por concepto de impuestos prediales unificados y de los impuestos a industrias, comercios y avisos, siendo tales ingresos destinados exclusivamente al desarrollo de proyectos de inversin social. El mecanismo tuvo como resultado, segn cifras de la Secretara Distrital de Hacienda, ingresos anuales adicionales de alrededor de 5.600 millones de pesos en los aos 2002 y 2003 por este concepto, lo que represent alrededor del 0,51% y el 0,38% sobre el total recaudado de los impuestos prediales y de industrias para los aos 2002 y 2003, respectivamente. Si bien estas cifras no son muy significativas, muestran la disposicin de la ciudadana a aportar recursos tributarios al gobierno local cuando percibe que se les dar un uso socialmente beneficioso. Este tributo voluntario se ha mantenido en el tiempo, pero su recaudacin desde entonces ha estado por debajo de la lograda en 2002.
Fuente: elaboracin propia con base en IPSOS-Napolen Franco (2011) y Secretara Distrital de Hacienda (2011).

Evidencia sobre moralidad y reciprocidad fiscal o tributaria en Amrica Latina


La medida emprica de moralidad fiscal que suele usarse en los estudios relacionados con este tema es el grado en que la poblacin considera justificable la evasin de impuestos. Esta medida se ha usado en varias encuestas internacionales como la World Values Survey, European Values Survey y Latinobarmetro, y ha permitido la realizacin de anlisis comparativos entre pases y la investigacin de algunos de los factores correlacionados con la posicin de la poblacin sobre la evasin de impuestos (p.e., ver Torgler, 2005; Frey y Torgler, 2007; Azar et al., 2008; Daude y Melguizo, 2010). Usando varias rondas de Latinobarmetro y de la World Values Survey, el Cuadro 5.1 (ver p. 201) muestra la fraccin de la poblacin que responde que la evasin de impuestos es totalmente injustificable, la fraccin que aprueba la gestin presidencial y la fraccin de

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

Cuadro 5.1 Fraccin de la poblacin que responde que evadir impuestos es totalmente injustificable, fraccin que aprueba la gestin presidencial y fraccin que manifiesta confianza en el gobierno por regiones y pases seleccionados de Amrica Latina (promedios de varios aos)a/
Moralidad fiscal Pas/regin frica Europa occidental Europa oriental Asia central Asia oriental Amrica del Norte Oceana Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela, RB Promedio Amrica Latina
b/

Medidas de aprobacin del gobierno Aprobacin gestin presidencial (Latinobarmetro) n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 53,86 51,71 75,40 69,05 76,40 52,47 50,11 66,19 43,85 46,17 53,31 42,30 50,25 53,46 20,16 52,82 64,45 52,03 54,11 Confianza en el gobierno (World Values Survey) 25,19 5,13 5,68 25,46 18,81 6,34 4,48 3,79 n.a. 9,62 11,88 14,74 n.a. n.a. 17,50 6,43 n.a. 10,85 n.a. n.a. n.a. 4,82 n.a. 20,53 20,74 12,09

Latinobarmetro n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 59,29 35,45 52,96 50,39 48,55 50,56 43,50 49,83 43,39 51,30 45,67 51,86 45,59 57,42 40,72 28,99 51,31 58,88 48,09

World Values Survey


65,18 58,22 51,85 75,37 67,15 62,99 61,50 80,65 n.a. 38,87 66,74 71,94 n.a. n.a. 81,07 54,25 n.a. 64,38 n.a. n.a. n.a. 64,22 n.a. 68,62 70,10 66,08

a/ Moralidad fiscal: 1998, 2003, 2005 y 2008 (Latinobarmetro); 1998, 1999, 2000, 2001, 2005 y 2006 (World Values Survey). Medidas de aprobacin del gobierno: 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010 (Latinobarmetro); 1999, 2000, 2001, 2005 y 2006 (World Values Survey). b/ Excepto Mxico. Fuente: Latinobarmetro (2011) y World Values Survey (2011).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

la poblacin que manifiesta tener confianza en el gobierno. Los datos de Latinobarmetro cubren el perodo 1998-2010 y los de la World Values Survey, el perodo 1998-20082. Los promedios ocultan variaciones importantes de un ao a otro en muchos pases, pero el cuadro sirve para describir el nivel de moralidad fiscal en la regin y algunas de las diferencias entre pases de la regin as como con otras regiones del mundo. Los datos de Latinobarmetro muestran que, en promedio, un poco menos de la mitad de la poblacin de la regin opina que evadir impuestos nunca se justifica, aunque en algunos pases, como Argentina, Paraguay y la Repblica Bolivariana de Venezuela, esta cifra parece estar ms cerca del 60%, y en otros, como Repblica Dominicana, parece estar por debajo del 30%, y Per, alrededor del 40%. La hiptesis de que estas diferencias entre pases guardan una relacin con la valoracin que el ciudadano hace de los servicios que le ofrece el Estado no es sencilla de medir con una sola pregunta y en las bases de datos que se recopilan para este fin se suele aproximar con la aprobacin a la gestin del gobierno de turno o del presidente. Como se observa en el Cuadro 5.1, la aprobacin de la gestin del presidente ha sido muy alta en Amrica Latina en la ltima dcada (54%, en promedio, entre 1998 y 2010), aunque segn la World Values Survey la confianza en el gobierno ha sido mucho menor. Este perodo coincidi, en general, con tasas de crecimiento econmico sustanciales que suelen aumentar la popularidad de los lderes en funciones del gobierno. Como se ha mencionado, la moralidad fiscal lleva necesariamente asociada una nocin de que el Estado, o la gestin del gobierno, son buenos, de modo que es de esperar que en la medida que la percepcin sobre la calidad de la gestin del gobierno mejore, tambin aumente el rechazo a la evasin. Para ubicar las cifras sobre moralidad fiscal y sobre apoyo a la gestin del gobierno en el contexto de otras regiones del mundo, tambin se muestra la medida de confianza en el gobierno de la World Values Survey, que cubre todos los continentes y tambin varios aos3. A pesar de las diferencias en niveles con respecto a Latinobarmetro para el caso de los pases de la regin donde se tienen ambas mediciones, el cuadro es til desde el punto de vista comparativo y sugiere que la moralidad fiscal en Amrica Latina no es baja para los estndares mundiales. Lo ms relevante para el propsito de este estudio es si ambas bases de datos sugieren una relacin positiva entre la disposicin a pagar impuestos y la percepcin sobre la calidad del gobierno; en efecto, la correlacin entre la moralidad fiscal y la aprobacin gubernamental es de 0,28, usando los datos de Latinobarmetro y de 0,29, usando los datos de la World Values Survey. Ambas fuentes generan la misma prediccin sobre la relacin entre la percepcin ciudadana sobre el gobierno y su rechazo a la evasin de impuestos. En general, el objetivo de los estudios sobre moralidad fiscal es cuantificar el peso que tienen diversos factores, como la confianza en las instituciones, la probabilidad de deteccin y castigo a la evasin, y la percepcin sobre la calidad de los gobernantes en la aceptacin social de la evasin. En la medida en que haya un mayor rechazo a la evasin, debera haber una mayor disposicin a pagar impuestos y por lo tanto, un aporte fiscal al Estado tambin mayor, independientemente del sistema tributario y de su administracin; de tal manera que si las autoridades pueden incidir sobre los elementos que mejoran la moralidad fiscal, deberan ser capaces de aumentar la recaudacin. Con el fin de ilustrar el tipo de anlisis que se ha llevado a cabo en esta literatura, el Cuadro 5.2 muestra la correlacin condicional de la moralidad fiscal (medida por la fraccin de la poblacin que considera que evadir impuestos es completamente injustificable) con la percepcin
2. En el caso de Repblica Dominicana, el promedio se ha calculado solo desde 2005. 3. Se muestran los promedios para el perodo 1998-2008. Ntese que los pases incluidos en la World Values Survey no necesariamente aparecen todos los aos y, en muchos casos, aparecen solo una vez en todo el perodo, de tal manera que el promedio reportado tanto sobre moralidad fiscal como sobre la aprobacin del gobierno, en muchos casos, es un solo dato para un ao puntual, y por ende, los niveles de las variables no son directamente comparables con los reportados por Latinobarmetro.

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

sobre el desempeo del presidente del pas, que es una medida de la percepcin de la poblacin sobre el uso que se le da a los tributos que paga. Se utilizan todos los aos de la encuesta Latinobarmetro donde se ha formulado la pregunta sobre moralidad fiscal (1998, 2003, 2005, 2008, 2009 y 2010) y todos los pases de la muestra. Esta es una extensin significativa al anlisis de Torgler (2005) que solo utiliza la informacin para el ao 1998. La diferencia en cada una de las columnas est en las dimensiones adicionales que se toman en cuenta al calcular la correlacin: la primera columna muestra la correlacin sencilla tomando todos los aos y a todos los pases conjuntamente; la segunda columna hace el mismo clculo pero teniendo en cuenta las diferencias entre pases y las diferencias en el tiempo, as como las diferencias individuales de edad, gnero, nivel socioeconmico, educacin, situacin ocupacional y estado civil; finalmente, la tercera columna aade tambin el efecto de la ideologa (derecha/izquierda), una medida de confianza en las instituciones y una medida del nivel de orgullo nacional que manifiesta la persona. Cabe resaltar que la correlacin condicional se reduce a la mitad al incluir el primer grupo de controles (columna 2 versus 1) y luego se reduce otro 25% al incorporar las variables que miden ideologa, instituciones y orgullo nacional (columna 3 versus 2), lo cual indica que estas variables tienen una relacin importante tanto con la aprobacin de la gestin del gobierno como con la moralidad fiscal.

Cuadro 5.2 Correlacin entre la aprobacin de la gestin del presidente y la moralidad fiscal de pases seleccionados de Amrica Latinaa/ (varios aos)b/
(1) Aprobacin de la gestin Nmero de observaciones R
2

(2) 0,012*** 159.874 0,342

(3) 0,009*** 74.890 0,471

0,025*** 159.889 0,001

a/ Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela, RB. b/ 2003, 2005, 2008, 2009 y 2010. *** p 1%. Fuente: elaboracin propia con base en Latinobarmetro (2011).

Entre las conclusiones que pueden extraerse, cabe resaltar que la medida de moralidad fiscal se encuentra fuertemente correlacionada a nivel individual e independientemente de la edad, gnero, educacin, riqueza y otras caractersticas individuales con la percepcin de la calidad del gobierno. Esta afirmacin es representativa de los resultados encontrados no solo respecto de Amrica Latina sino tambin respecto de otras regiones del mundo. En la siguiente seccin se retoma este anlisis a la luz de una nueva edicin de la encuesta CAF en distintas ciudades de la regin.

Evidencia a partir de la encuesta CAF 2011


Desde la perspectiva de la reciprocidad, las medidas tpicas de moralidad fiscal analizadas hasta ahora estaran aproximando la disposicin a pagar ms impuestos utilizando medidas de la percepcin de la ciudadana sobre la conducta evasora. Este ao, la encuesta CAF, que cubre 17 ciudades importantes en 9 pases de

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Amrica Latina4, incluye una serie de preguntas dirigidas a medir el pago efectivo de impuestos por parte de los hogares, su percepcin sobre la calidad de los gobiernos (locales y nacionales) y su disposicin a pagar ms impuestos de distintos tipos. Dado el carcter local de la encuesta, se busca tambin distinguir las percepciones sobre los gobiernos nacionales y locales en cada ciudad.

Cuadro 5.3 Disposicin a pagar ms impuestos ante ciertas situaciones hipotticas relacionadas con el gobierno en ciudades seleccionadas de Amrica Latinaa/ (2011)
Ciudad Buenos Aires Crdoba La Paz Santa Cruz So Paulo Rio de Janeiro Bogot Medelln Quito Guayaquil Ciudad de Panam Lima Arequipa Montevideo Salto Caracas Maracaibo Totalb/ Elimina la corrupcin 5,27 -3,12 14,07 -4,86 18,63 23,93 13,15 -11,49 -2,98 -16,75 -10,02 10,85 9,58 3,02 1,24 0,75 -11,56 11,56 Mejora la transparencia 7,73 -2,52 15,54 6,94 13,55 29,96 12,17 -12,97 -8,28 -21,84 -16,42 12,08 5,95 2,40 -0,37 0,93 -3,87 11,52 Elimina la evasin -0,96 -8,15 8,51 2,81 17,77 32,16 7,91 -13,51 -6,15 -20,70 -18,22 3,38 -3,22 -8,60 1,60 -3,04 -13,47 9,98 Mayor gasto Mejor salud para los y educacin pobres 6,57 -1,35 20,57 15,13 -6,78 18,31 37,30 -8,00 8,46 -16,41 -8,88 19,98 5,63 8,59 16,80 16,52 -6,39 9,23 18,34 26,84 30,55 32,17 -14,38 10,29 43,66 -0,10 18,26 -18,15 -12,93 33,73 21,60 25,30 43,54 18,72 -3,64 11,37 Ms seguridad 13,18 16,38 29,26 28,68 -10,57 20,08 33,44 -7,47 15,12 -16,04 -7,55 29,44 10,67 21,12 30,27 19,31 -1,94 11,44 Promedio 8,36 4,68 19,75 13,48 3,04 22,46 24,61 -8,92 4,07 -18,32 -12,34 18,24 8,37 8,64 15,51 8,87 -6,81 10,85

a/ Fraccin que responde s, pagara ms menos la fraccin que responde no, pagara menos. b/ Corresponde al promedio ponderado de las ciudades. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

En la encuesta tambin se han incorporado preguntas de tipo hipottico como: Si el gobierno redujera la corrupcin, estara usted dispuesto a pagar ms impuestos?, con el fin de explorar los aspectos de la calidad de la gestin del gobierno con potencial para afectar la disposicin a pagar impuestos. El Cuadro 5.3
4. Buenos Aires, Crdoba, La Paz, Santa Cruz, So Paulo, Rio de Janeiro, Bogot, Medelln, Quito, Guayaquil, Ciudad de Panam, Lima, Arequipa, Montevideo, Salto, Caracas y Maracaibo.

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

muestra, para las ciudades incluidas en la encuesta, la fraccin de la poblacin que est dispuesta a pagar ms impuestos menos la que afirma que pagara menos impuestos, en varios escenarios hipotticos. En promedio, los hogares manifiestan que estaran dispuestos a pagar ms impuestos si hubiera un gasto en educacin y salud ms eficiente, en caso de que el gobierno proveyera ms seguridad, si se aumentara la asistencia estatal para los segmentos pobres de la poblacin y tambin en general, si mejorara la gestin de los recursos pblicos (menos corrupcin, ms transparencia y menos evasin). Las excepciones parecen ser Maracaibo, Guayaquil, Ciudad de Panam y Medelln, donde hay una percepcin de que el pago de impuestos es elevado, de tal forma que en cualquier escenario propuesto, las familias manifiestan mayoritariamente su deseo de que los impuestos bajen. En Brasil parece haber la percepcin de que el pas necesita una mayor fortaleza institucional y una mayor transparencia. Eliminar la evasin se interpreta de diversas maneras en distintos sitios, y da lugar a una mayor disposicin a pagar impuestos en algunas ciudades y en otras, sucede lo contrario; quiz en algunas ciudades las percepciones de justicia sobre el sistema impositivo juegan un papel determinante. El Cuadro 5.3 muestra una descripcin sencilla y resulta natural plantearse que lo ms probable es que

Cuadro 5.4 Fraccin de la poblacin que paga cada tipo de impuesto y su percepcin para ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)
Ciudad Buenos Aires Crdoba La Paz Santa Cruz So Paulo Rio de Janeiro Bogot Medelln Quito Guayaquil Ciudad de Panam Lima Arequipa Montevideo Salto Caracas Maracaibo Totala/ Paga impuesto sobre la renta 5,66 3,60 4,32 2,92 19,33 14,98 9,75 6,73 10,17 2,45 17,25 15,58 15,99 46,88 27,48 4,67 3,23 13,51 Paga impuesto sobre el automvil 12,20 24,07 18,63 23,08 40,95 23,55 26,70 8,30 8,17 3,98 7,53 7,99 5,58 28,10 30,89 7,07 5,81 23,59 Paga impuesto sobre la vivienda 50,05 56,29 73,41 43,71 43,26 31,62 61,15 61,10 35,88 42,76 2,82 50,10 50,30 71,97 63,81 9,02 19,97 44,40 Paga muchos impuestos 74,14 84,63 62,70 63,94 93,12 83,20 73,10 80,47 73,28 79,27 68,42 70,03 67,92 72,62 75,68 52,15 55,69 78,98 Ha evadido el IVA 38,35 15,38 59,05 45,38 27,55 43,78 15,84 12,19 24,77 38,21 22,93 20,54 20,75 17,49 17,71 21,73 2,56 28,63

a/ Corresponde al promedio ponderado de las ciudades. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

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existan factores circunstanciales en Brasil, Ecuador o la Repblica Bolivariana de Venezuela, por ejemplo, o elementos especficos de algunos grupos etarios o educativos que explican las diferencias que se observan. Por esta razn, un paso adicional es intentar establecer la correlacin entre la disposicin a pagar ms impuestos y algunas medidas de la percepcin de la calidad del gobierno, pero en este caso haciendo el esfuerzo por no confundir las circunstancias especficas de un pas o las de un grupo etario con la relacin de inters, tal como se ha ilustrado con la informacin de Latinobarmetro en la seccin anterior. Antes de adelantar ese ejercicio con la informacin de la encuesta CAF 2011, vale la pena describir el pago de impuestos por parte de los hogares en cada ciudad y su percepcin sobre si su nivel de tributacin actual es elevado o no. El Cuadro 5.4 describe la fraccin de los hogares que dicen pagar algunos impuestos nacionales y locales, y su percepcin general sobre si ese nivel de tributacin es adecuado. La poblacin entrevistada percibe que paga muchos impuestos; casi el 80%, en promedio, en la regin responde de esta manera, con poca variacin entre ciudades, quiz con la excepcin de Caracas y Maracaibo. Sin embargo, menos del 14% de los hogares reporta haber pagado el impuesto sobre la renta o sobre las ganancias, y en la mitad de las ciudades este porcentaje baja a menos del 7%. Por su parte, en promedio, menos del 24% reporta haber pagado el impuesto sobre el automvil. El impuesto sobre el que parece haber mayor consciencia de haber pagado es el impuesto sobre la vivienda, aunque en ciudades como Caracas, Maracaibo y Ciudad de Panam estos niveles son muy bajos, posiblemente porque en algunas partes este impuesto solo puede cobrarse de manera compulsiva en los momentos en que la familia realiza la venta de su inmueble. Adems, ms de la cuarta parte de la poblacin reporta haber evadido el Impuesto al Valor Agregado (IVA), aceptando hacer una compra sin que le den factura, a cambio de ahorrarse el cobro de dicho tributo que el establecimiento debe hacer por ley. En algunas ciudades, los niveles de evasin autorreportados son tan elevados como el 59% (p.e., La Paz). La leccin del Cuadro 5.4 es que la poblacin en la regin paga pocos impuestos en general, pero percibe que paga mucho. Dado este punto de partida comparativo, se busca establecer el grado en el que los hogares estn dispuestos a pagar ms impuestos en respuesta a su percepcin de la calidad de la gestin pblica. En el Cuadro 5.5 se muestra la correlacin entre la disposicin a pagar ms impuestos de distintos tipos (a la propiedad, al automvil, a la renta, entre otros) y la percepcin del individuo sobre si el gobierno realmente busca el bienestar de la poblacin o no, excluyendo el efecto que puede tener la edad, la ciudad de residencia, el gnero, la riqueza y la ideologa poltica (izquierda, centro o derecha). Cada fila en el cuadro identifica la variable con la que se correlaciona la respuesta sobre el gobierno, y muestra que las personas que perciben que el gobierno busca su bienestar suelen decir con menos frecuencia que pagan muchos impuestos y esto es cierto tanto para los impuestos locales (vivienda y automvil) como para los impuestos nacionales; adems, dicen estar dispuestas a pagar ms impuestos, tanto locales como nacionales (ingresos, riqueza y consumo). As, una vez que se controla por algunos factores observables, la correlacin positiva entre disposicin a pagar impuestos y percepcin sobre el gobierno se vuelve muy consistente y muy fuerte desde el punto de vista estadstico. Este es un resultado similar al ilustrado anteriormente con otra fuente de datos y al reportado en los diversos estudios sobre moralidad fiscal. Adems de la disposicin a pagar ms impuestos, es til analizar si esta guarda una relacin con los impuestos que los hogares reportan pagar de manera efectiva. Tal como se ha sealado anteriormente, el nivel de reporte de los impuestos que los hogares pagan parece estar sujeto a importantes errores de medicin. Sin

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

Cuadro 5.5 Correlaciones condicionales entre percepcin sobre el gobierno (local o nacional) y la disposicin a pagar ms impuestosa/ en ciudades seleccionadas de Amrica Latinab/ (2011)
Disposicin y pago declarado de impuestos Pago muchos impuestos locales Estoy dispuesto a pagar ms impuestos a la vivienda Estoy dispuesto a pagar ms impuestos al automvil Pago muchos impuestos nacionales Estoy dispuesto a pagar ms impuestos sobre los ingresos Estoy dispuesto a pagar ms impuestos sobre la riqueza Estoy dispuesto a pagar ms impuestos sobre el consumo Correlacin condicional con gobierno busca el bienestar de la poblacin (local o nacional segn impuesto) -0,013** 0,006*** 0,003 -0,051*** 0,004** 0,012*** 0,007***

a/ Las correlaciones son condicionales en la ciudad de residencia, el nivel de riqueza, el gnero, la educacin, la edad y la ideologa poltica de cada persona. Se utilizaron 10.200 observaciones a nivel individual. b/ Buenos Aires, Crdoba, La Paz, Santa Cruz, So Paulo, Rio de Janeiro, Bogot, Medelln, Quito, Guayaquil, Ciudad de Panam, Lima, Arequipa, Montevideo, Salto, Caracas y Maracaibo. *** p 1%; ** p 5%. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

Cuadro 5.6 Correlaciones condicionales entre la percepcin sobre el gobierno (local o nacional) y el pago declarado de impuestosa/ en ciudades seleccionadas de Amrica Latinab/ (2011)
Pago declarado de impuestos Impuestos sobre los ingresos Impuestos sobre el automvil Impuestos sobre la vivienda Ha aceptado que no le den factura para no pagar el IVA Correlacin condicional con gobierno busca el bienestar de la poblacin (local o nacional segn impuesto) 0,002 -0,005 0,004 0,005

a/ Las correlaciones son condicionales en la ciudad de residencia, el nivel de riqueza, el gnero, la educacin, la edad y la ideologa poltica de cada persona. Se utilizaron 10.200 observaciones a nivel individual. b/ Buenos Aires, Crdoba, La Paz, Santa Cruz, So Paulo, Rio de Janeiro, Bogot, Medelln, Quito, Guayaquil, Ciudad de Panam, Lima, Arequipa, Montevideo, Salto, Caracas y Maracaibo. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

embargo, resulta til calcular la misma correlacin condicional reportada en el cuadro anterior pero para el nivel de pago de impuestos declarado por los hogares (descrito en el Cuadro 5.4), lo que se muestra en el Cuadro 5.6. El resultado muestra un contraste con el del Cuadro 5.5, ya que, en general, la correlacin es estadsticamente indistinguible de cero. La diferencia de los resultados entre las medidas de pago efectivo y de la disposicin a pagar es sugerente de que la hiptesis de reciprocidad en el pago de impuestos requiere un anlisis cuidadoso, al menos por dos razones. En primer lugar, la disposicin a pagar no representa una decisin econmica concreta por parte

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de los individuos, solo representa una declaracin de intencin, que puede quiz hacerse con menos atencin a los costos reales involucrados en la decisin. En segundo lugar, la correlacin condicional reportada puede, en realidad, capturar otro fenmeno distinto, como el hecho de que el individuo suela evadir todos los impuestos que puede y que al ser consultado sienta que la nica forma de justificarse a s mismo es declarando que el gobierno es ineficiente o que no hace su trabajo adecuadamente. En este caso, se obtendra una relacin positiva entre la disposicin a pagar impuestos y la percepcin sobre el gobierno, pero por razones que no tienen nada que ver con la reciprocidad entre el ciudadano y las autoridades que manejan los recursos pblicos. Como este ejemplo, hay otros5 que ilustran el hecho de que las correlaciones aqu descritas y utilizadas extensamente en la literatura sobre moralidad fiscal no permiten afirmar con propiedad que lo que lleva a este grupo de individuos a responder que estn dispuestos a tributar ms es, en realidad, su percepcin positiva del gobierno local o nacional.

Una investigacin experimental en los hogares


Como se ha sugerido con anterioridad, la pregunta central que surge en el debate sobre moralidad fiscal y reciprocidad es si existe una relacin de causalidad entre la percepcin del gobierno o del Estado y la disposicin a pagar impuestos o incluso efectivamente pagarlos. En un nivel bsico de anlisis, la evidencia emprica se basa en preguntas hipotticas del tipo: Pagara usted ms impuestos si el gobierno hiciera mejor su labor?. A un nivel ms complejo de anlisis se encuentran las correlaciones entre las medidas de moralidad fiscal y la intencin declarada de pagar impuestos, o el pago efectivo de impuestos, las cuales pueden ser correlaciones simples o ajustadas que tienen en cuenta el efecto de factores demogrficos, socioeconmicos y del entorno de los individuos estudiados. Finalmente, es importante realizar estimaciones que descarten que la relacin descubierta se deba a otros factores que pueden incidir sobre ambas variables en la misma direccin. Esto ltimo es lo que se busca con estudios de tipo experimental que establezcan la causalidad de una manera creble. Un cambio en la percepcin individual sobre la calidad del gobierno (local o nacional) debera alterar la disposicin de la persona a pagar ms impuestos. Con el fin de examinar esta hiptesis con mayor confianza, se incorpor un elemento experimental en la encuesta CAF 2011: a las 600 personas entrevistadas en cada ciudad se les ofreci, hacia el final del cuestionario, la eleccin de uno de cuatro sobres, el primero contena un prrafo con una noticia real que reflejaba un hecho positivo sobre la gestin del gobierno nacional, el segundo una noticia similar sobre el gobierno local, el tercero una noticia que afectaba negativamente la percepcin de calidad de la gestin de ese gobierno local y el ltimo sobre (en blanco) no aportaba ningn tipo de informacin6. Aproximadamente el 21% de los entrevistados eligi el primer sobre, el 28% el segundo, el 29% el tercero y el 22% restante, el cuarto. Luego de leer la noticia, o de abrir el sobre en blanco, la persona deba responder un grupo pequeo de preguntas adicionales sobre su percepcin del gobierno nacional y local y sobre su disposicin a pagar ms impuestos municipales y nacionales. La idea es que la recepcin de
5. Otras razones por las que sera posible observar una correlacin positiva entre la disposicin a pagar impuestos y la percepcin sobre la calidad del gobierno podran tener una relacin con las preferencias sobre ciertos servicios pblicos: por ejemplo, la valoracin del alumbrado pblico o la seguridad puede aumentar la disposicin del individuo a pagar por ello e inducir una percepcin ms positiva sobre la calidad del gobierno. Otra posibilidad es el cambio en el ingreso: es posible que las personas a quienes les ha ido mejor recientemente vean ms favorablemente la gestin del gobierno y posiblemente sean tambin quienes tienen mayores excedentes y mayor disposicin a pagar impuestos. Bags y Esteve Volart (2011) sugieren que un aumento en el ingreso puede mejorar el apoyo al gobierno sin mejorar necesariamente la percepcin ciudadana sobre su calidad. 6. Cruces et al. (2011) incorporan un experimento aleatoriamente asignado a una encuesta de hogares en una investigacin sobre las preferencias por redistribucin. Otros experimentos recientes donde la intervencin es la provisin de algn tipo de informacin son Duflo y Sez (2003), Chetty y Sez (2009).

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

informacin positiva o negativa sobre el gobierno local y sobre el gobierno nacional responde estrictamente al azar (los sobres que tena ante su vista el entrevistado eran idnticos). Por esa razn, puede observarse si esta informacin cambia la percepcin de la persona sobre las autoridades y si se observa, adems, una diferencia en la disposicin a pagar impuestos entre los que reciben informacin y los que no. Este experimento, entonces, permite atribuir a la informacin recibida la diferencia en la voluntad expresada por pagar impuestos, y suministra evidencia ms creble sobre la hiptesis de reciprocidad. Como se documenta con detalle en Ortega et al. (2011), el primer resultado que emerge del anlisis de los datos es que la recepcin de informacin sobre el gobierno local logra cambiar en una pequea medida, que es estadsticamente significativa, la percepcin individual sobre su calidad. Para mostrar el efecto que las notas informativas tuvieron sobre la percepcin de las familias, se estima la relacin entre la respuesta a la siguiente afirmacin: Los impuestos que se cobran en su ciudad son utilizados para financiar servicios pblicos con el fin de mejorar el bienestar de la gente. Con esta afirmacin, est Ud.? [1 = Muy en desacuerdo al 10 = Muy

Cuadro 5.7 Efecto de recibir un sobre con informacin que refleja positiva o negativamente la gestin del gobierno local en la percepcin de la calidad del gobiernoa/ de ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)
Ciudad Buenos Aires Crdoba La Paz Santa Cruz So Paulo Rio de Janeiro Bogot Medelln Quito Ciudad de Panam Lima Arequipa Montevideo Salto Caracas Maracaibo Total Sobre con noticias positivas sobre con noticias negativas 0,06 0,49*** 0,26 0,24 0,04 0,68*** 0,45** -0,21 0,08 -0,12 0,12 0,10 -0,13 0,39** -0,20 -0,05 0,22***

a/ Los efectos son condicionales en la ciudad de residencia, el nivel de riqueza, el gnero, la educacin, la edad, la ideologa poltica, la situacin laboral, la nacionalidad, percepcin del pago de los conciudadanos y la moralidad fiscal de cada persona. Guayaquil no se incluy en este experimento. Se utilizaron 9.600 observaciones a nivel individual. *** p 1%; **p 5%. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

de acuerdo], y el hecho de haber recibido una noticia que refleja positiva o negativamente en la gestin del gobierno local. El Cuadro 5.7 muestra la relacin entre estas medidas, para todas las ciudades conjuntamente y para cada ciudad por separado. El resultado obtenido es que, en promedio, recibir una noticia positiva (o negativa) sobre la localidad mejora (o empeora) la percepcin del individuo en 0,22 puntos. En relacin con el promedio, que es de 5,5, esto representa un impacto pequeo, pero estadsticamente significativo. Cuando se examina esta relacin ciudad por ciudad, se encuentra que el experimento tiene generalmente efectos en la direccin esperada, aunque de una magnitud que vara significativamente entre ciudades. Por ejemplo, en Crdoba, Rio de Janeiro, Bogot y Salto, la noticia induce un aumento significativo, mientras que en otras ciudades como Buenos Aires, Ciudad de Panam o Maracaibo, el efecto es esencialmente nulo. Una vez establecido que la informacin distribuida afecta la percepcin individual sobre el gobierno, se busc cuantificar el grado en el que las personas que cambiaron de opinin debido a la noticia contenida en el sobre manifestaron estar dispuestas a pagar ms o menos impuestos locales y su opinin sobre si pagaban muchos impuestos locales o no. Este ejercicio se llev a cabo utilizando la informacin de todas las ciudades conjuntamente, y tambin de las cuatro ciudades en las que se encontr que la nota informativa haba logrado alterar las percepciones en una magnitud importante, a saber, Crdoba, Rio de Janeiro, Bogot y Salto. La prediccin de la hiptesis de reciprocidad es que las personas que cambiaron su percepcin sobre el gobierno local, gracias a la informacin que recibieron, deberan tambin manifestar una disposicin mayor a pagar ms impuestos locales que, en este caso, son impuestos a la vivienda/propiedad e impuestos sobre el uso de automviles. Adems, deberan tambin declarar con menos frecuencia que los impuestos que pagan son muy elevados. En vista de que las familias no necesariamente distinguen muy bien quin es el responsable de los distintos tipos de impuestos, tambin se analiz el efecto sobre la evasin del IVA. El Cuadro 5.8 (ver p. 211) reproduce los resultados para Rio de Janeiro. En dicho cuadro, se aprecia que en esta ciudad, haber alterado levemente las percepciones de la ciudadana sobre la calidad del gobierno local result, en general, en un incremento en su disposicin a pagar impuestos. El cuadro muestra el efecto de la percepcin sobre el gobierno local respecto de la disposicin a pagar impuestos sobre la propiedad, el cual resulta muy cercano a cero y estadsticamente no significativo. El cuadro muestra que el efecto, en este caso positivo, sobre la disposicin a pagar ms impuestos sobre los automviles result estadsticamente significativo. Adems se muestra que no se encontr ningn efecto en la percepcin sobre el pago excesivo de impuestos (fraccin que responde que se pagan demasiados impuestos) y finalmente se muestra que hay un impacto negativo (acorde con lo esperado) de una mejora en la percepcin del gobierno local sobre la disposicin del ciudadano a evadir el IVA a travs de la aceptacin de la compra de un artculo pero sin factura (o boleta). Los resultados para las otras tres ciudades son en general similares pero no se reportan por ser menos confiables estadsticamente. Ntese que estas correlaciones fueron generadas solamente utilizando el cambio en las percepciones sobre el gobierno local producidas como consecuencia de las notas informativas. Las correlaciones del Cuadro 5.8, por lo tanto, no estn afectadas por los problemas de identificacin que se comentaron anteriormente, ya que se puede afirmar con certeza que el cambio en la opinin sobre el gobierno se debi a la informacin recibida y no a otros factores. La evidencia que se presenta en el Cuadro 5.8, aunque no es concluyente en todos los casos, favorece la idea de que la ciudadana se comporta de manera recproca con el gobierno en cuanto al pago de impuestos. Los coeficientes reportados tienen, en general, el signo esperado, aunque la hiptesis parece manifestarse ms claramente en la disposicin a pagar impuestos sobre automviles y en el rechazo a la evasin de impuestos.

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

Cuadro 5.8 Correlaciones entre la percepcin ciudadana sobre el gobierno local y la disposicin a pagar ms impuestos locales a travs de un experimentoa/ en Rio de Janeiro (2011)
Efectos de la percepcin ciudadana sobre el gobierno local en la disposicin a pagar ms impuestos locales Efecto sobre la disposicin a pagar ms impuestos a la propiedad Efecto sobre la disposicin a pagar ms impuestos sobre automviles Los impuestos locales son muy elevados Efecto sobre la disposicin a evadir el IVA -0,017 (0,188) 0,273** (0,137) -0,043 (0,076) -0,101** (0,048)

a/ Los efectos son condicionales en la ciudad de residencia, el nivel de riqueza, el gnero, la educacin, la edad, la ideologa poltica, la situacin laboral, la nacionalidad, percepcin del pago de los conciudadanos y la moralidad fiscal de cada persona. Se utilizaron 600 observaciones a nivel individual. ** p 5%. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

A pesar de que los resultados reportados aqu no son del todo concluyentes estadsticamente, s permiten sugerir que la percepcin ciudadana sobre el desempeo de sus autoridades guarda una relacin con su disposicin a pagar impuestos. Teniendo en cuenta que las percepciones en este experimento se alteraron con una nota informativa, que probablemente haya tenido poco poder para modificar las opiniones de la ciudadana de una forma considerable y que, a pesar de ello, se logr identificar algn cambio en la disposicin a pagar algunos impuestos, puede pensarse que ante un cambio ms considerable en las percepciones sobre la calidad del gobierno, la respuesta en la disposicin a pagar impuestos probablemente sera ms importante. Esto puede interpretarse como evidencia favorable a la existencia de un comportamiento recproco de los ciudadanos hacia el gobierno en el pago de impuestos. He aqu otro mensaje que deja esta investigacin experimental: merece la pena continuar y mejorar los esfuerzos de investigacin sobre esta relacin, ya que las correlaciones condicionales que no intentan identificar de manera creble la relacin entre percepcin sobre el gobierno y disposicin a pagar impuestos o moralidad fiscal pueden llevar a conclusiones imprecisas e, incluso, potencialmente erradas. Tambin es necesario subrayar que la implicacin de estos resultados no es que las autoridades deben centrar sus esfuerzos de recaudacin en campaas de informacin; antes bien, sugiere que en la medida en que la ciudadana tenga una mejor impresin de la calidad de la gestin de los gobiernos, tendr una mayor disposicin a contribuir al fisco, aunque la magnitud de este efecto depender del contexto particular y debe ser objeto de investigaciones, experimentales o de otro tipo, diseadas especficamente para cada localidad.

Otra evidencia
En un trabajo preparado para este reporte, Timmons (2011) hace uso de un sistema de auditoras implementado por el Gobierno Federal de Brasil sobre los municipios de ese pas, para investigar si la revelacin de informacin sobre corrupcin, o ausencia de ella, tiene efectos sobre la recaudacin propia de impuestos por parte de los municipios. El esquema de monitoreo consiste en la seleccin aleatoria de entre 20 y 40 municipalidades por mes (entre 2003, cuando el programa empez, y el 2008 se haban seleccionado, en

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

promedio, 24 municipios por mes) para ser auditadas por el equipo tcnico de la Contralora General de la Unin (CGU). Los resultados de estas auditoras son de libre acceso y reciben una cobertura importante en los medios de comunicacin locales, lo cual, en principio, debera tener consecuencias sobre la evaluacin que la ciudadana hace de las autoridades locales y, posiblemente, sobre su disposicin a pagar los impuestos municipales que le corresponden. Timmons (2011) muestra que los municipios que reciben un informe de auditora negativo o que revela hechos de corrupcin recaudan menos impuestos a la propiedad luego de publicado el informe, mientras que aquellos que reciben un informe favorable logran incrementar su recaudacin propia. Sin embargo, la magnitud del efecto identificado en este estudio es importante solo para los municipios con menores niveles de recaudacin inicial: por cada acto de corrupcin identificado en el informe de auditora (el promedio es 3), la recaudacin subsiguiente se reduce en alrededor de 0,33 reales per cpita, monto que representa ms del 10% de la recaudacin per cpita de la mitad de los municipios. Para los municipios ms ricos, estas magnitudes son despreciables: por ejemplo, el 25% superior recauda ms de 7,9 reales per cpita por este impuesto, lo cual hace que el efecto de un acto de corrupcin sobre la recaudacin sea inferior al 5% sobre ese monto, y si adems se considera que el impuesto a la propiedad representa alrededor del 1% de los ingresos fiscales municipales, esta estimacin implica que un acto de corrupcin reduce los ingresos municipales totales en alrededor del 0,05%. Una pregunta central en este caso es si la cada en la recaudacin de impuestos que se produce como consecuencia del informe de auditora negativo se debe a un comportamiento recproco por parte de la ciudadana o al comportamiento estratgico del formulador de polticas que podra reducir los esfuerzos de recaudacin o incluso las tasas de impuestos con fines ms bien electorales o de contencin de daos polticos, una vez que se revela la informacin sobre corrupcin. Aunque esta distincin no puede hacerse con toda certeza, hay indicios de que al menos parte del efecto se debe a la respuesta de la ciudadana, ya que cuando los informes de auditora son positivos, la recaudacin aumenta y, en ese caso, el argumento de la economa poltica es menos plausible (aunque no descartable del todo). Sin embargo, en cualquiera de los dos casos, el de la penalizacin ciudadana o el de la economa poltica, el mecanismo es consistente con la hiptesis de reciprocidad. La ciudadana podra decidir pagar menos impuestos si el gobierno es corrupto o ineficiente, pero puede tambin optar por castigar a los polticos de otras formas. Por ejemplo, cuando los reportes de las auditoras en Brasil revelan elevados niveles de corrupcin, los alcaldes tienen una menor probabilidad de ser reelectos (Ferraz y Finan, 2008); por otra parte, la probabilidad de adoptar un esquema de presupuesto participativo en los tres aos posteriores a una auditora es mucho mayor en los casos en que el informe revele actos de corrupcin en comparacin con aquellos en que no se revela corrupcin, lo cual no es necesariamente un castigo al formulador de polticas, pese a representar una reduccin en el grado de delegacin de la ciudadana en las autoridades electas para decidir sobre la asignacin de recursos.

Normas sociales, reciprocidad y reforma tributaria


Adems del efecto de la calidad de la gestin pblica sobre la disposicin del ciudadano a incrementar su aporte tributario o a cumplir adecuadamente con sus obligaciones fiscales formales, la percepcin sobre el comportamiento de otros ciudadanos tambin puede tener impactos significativos en las decisiones individuales. Ello puede obedecer a una inclinacin natural a conformar con ciertas normas sociales que hacen de uno u otro tipo de comportamiento algo ms o menos aceptable. Asimismo, puede estar vinculado

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

con un efecto demostracin, donde el ciudadano experimenta satisfaccin simplemente por comportarse de manera parecida a otros. Este tipo de motivaciones pueden ser particularmente importantes en el debate sobre los impuestos no solamente por la disposicin a aumentar la contribucin individual sino tambin a apoyar reformas tributarias que impliquen incrementos en la tasa de impuestos. Utilizando los datos de la encuesta CAF 2011, el Grfico 5.1 muestra que la disposicin a pagar impuestos es mayor para las familias que perciben que una fraccin ms elevada de la poblacin cumple debidamente con sus obligaciones tributarias. Esta relacin, por supuesto, no logra distinguir entre el impacto de la percepcin sobre la disposicin a pagar y el hecho de que posiblemente las personas ms dispuestas a pagar impuestos sean tambin aquellas que creen que los dems tambin pagan; sin embargo, muestra que estos dos factores suelen ir de la mano y es consistente con evidencia experimental de que cuando a las personas se les informa sobre el elevado nivel de cumplimiento de otros ciudadanos (en el pago de impuestos u otros temas como el consumo de energa elctrica), ellas suelen tambin incrementar su propio cumplimiento (p.e., ver Wenzel, 2001 o Allcott, 2009).

Grfico 5.1 Normas sociales: disposicin a pagar impuestos propios y percepcin del pago por parte de otros ciudadanos, promedio para ciudades seleccionadas de Amrica Latinaa/ (2011)
Opinin sobre si un ciudadano debe pagar impuestos (escala de 1 a 10, donde 1 es nunca y 10 es siempre) 7,2 7,0 6,8 6,6 6,4 6,2 Baja Media Alta

Percepcin acerca del cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de otros ciudadanos en su pas (escala de 1 a 10 categorizada en tres niveles) a/ Buenos Aires, Crdoba, La Paz, Santa Cruz, So Paulo, Rio de Janeiro, Bogot, Medelln, Quito, Guayaquil, Ciudad de Panam, Lima, Arequipa, Montevideo, Salto, Caracas y Maracaibo. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

Es posible que una gestin pblica con alta credibilidad y apoyo ciudadano pueda no solamente reducir la evasin de los impuestos ya existentes, sino que adems logre reunir apoyo poltico para una reforma tributaria que implique mayores tasas de impuestos. Esto concuerda con la idea de que la reciprocidad, las normas sociales y los efectos demostracin pueden complementarse de tal forma que el impacto recaudador del buen gobierno puede ser ms significativo a travs de cambios en las tasas de impuestos (o la creacin de nuevos tributos) que a travs de la reduccin de la evasin.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

La importancia de las normas sociales y de los efectos demostracin en su interaccin con la reciprocidad hacia el gobierno o el Estado requiere una mayor investigacin, en particular a la luz de la evidencia del comportamiento recproco de la ciudadana no solamente a travs del pago de impuestos sino tambin a travs de otros mecanismos. El tema del debate es el aspecto impositivo, pero posiblemente en otros mbitos tambin existan complementariedades entre la reciprocidad y las normas sociales o el comportamiento inducido por el comportamiento del grupo. La evidencia sugiere que la ciudadana responde a la calidad de la gestin del gobierno principalmente a travs de mecanismos institucionales, como por ejemplo el electoral o mediante la exigencia de mayores controles sobre los polticos o de una mayor participacin directa en la toma de decisiones. Sin embargo, parece haber fuertes indicios de que la ciudadana tambin responde alterando el cumplimiento de sus compromisos impositivos, pagando menos impuestos cuando percibe que el gobierno es corrupto o ineficiente, y pagando ms cuando percibe que sus impuestos tienen un buen uso, lo que podra ser potenciado a una escala mayor por el efecto de las normas sociales o lo que podra verse tambin como una cuestin de reciprocidad entre los conciudadanos. En algunos casos, la magnitud de estas respuestas no parece ser muy grande, pero en otros, alcanza magnitudes considerables. La moraleja del hallazgo de estos indicios es que se requiere de una mayor y ms profunda investigacin sobre este tema para conocer mejor la magnitud de sus efectos. En suma, la eficiencia y honestidad de las autoridades son elementos fundamentales para la gestin pblica en general, y muy posiblemente tambin para la recaudacin de impuestos en particular. Los canales a travs de los cuales la eficiencia puede aumentar la recaudacin pueden tener mucho que ver con la disposicin a pagar de la ciudadana, pero tambin con la efectividad del esfuerzo recaudador de la autoridad tributaria de manera directa, como se ha argumentado en el captulo 4. Indirectamente, tambin guardan una gran relacin con las demandas de la ciudadana por ms y mejores mecanismos de control sobre las autoridades fiscales, como se analiza en la siguiente seccin.

EL PAGO DE ImPuESTOS COmO mECANISmO DE EmPODERAmIENTO


La idea de que existe una relacin entre la calidad de la gestin del gobierno y la forma en que este se financia no es nueva. Las autoridades reciben el encargo de llevar adelante ciertas tareas para las que se necesitan recursos, y por lo general quien brinda esos recursos tiene influencia sobre las decisiones que se toman sobre su uso. Histricamente, en la medida en que el Estado dej de obtener sus recursos por el uso de la fuerza, fue necesario generar mecanismos a travs de los cuales aquellos que pagaran los tributos manifestaran su acuerdo o su aprobacin sobre los destinos de los fondos. En las democracias modernas, este proceso de negociacin ocurre a travs de instancias delegadas: la ciudadana que paga impuestos delega en el parlamento, por ejemplo, la negociacin con el gobierno sobre el nivel de impuestos y el uso de los recursos. Una referencia histrica interesante es la toma del control de las finanzas pblicas por parte del Parlamento ingls en el siglo XVII, donde las fuentes de financiamiento del Gobierno (incluyendo a las fuerzas armadas y a la burocracia) deban aprobarse; las autoridades se vean en la obligacin de negociar con los sectores all representados no solamente los montos de los impuestos, sino tambin el uso de los recursos obtenidos. A finales del siglo XVIII, ya era una tradicin establecida, por lo que el intento de cobrar impuestos a las colonias inglesas fue visto como una falta grave al buen gobierno y finalmente, a travs de su negativa a pagar

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

impuestos sin tener representacin en el Parlamento ingls (no taxation without representation) tuvo lugar la revolucin por la Independencia norteamericana (Moore, 2007). Como se ha comentado en los captulos 2 y 4, existen distintas fuentes posibles de financiamiento para el Estado: el control monoplico de la oferta de ciertos servicios, como la energa o los puertos, la extraccin de rentas o control directo de actividades econmicas vinculadas a la explotacin de los recursos naturales, la ayuda internacional, las empresas pblicas, y finalmente, los impuestos a la ciudadana y las empresas en general. Una interrogante general se refiere a los determinantes del buen gobierno o de la calidad de la gestin pblica, pero ac interesa indagar cmo se relaciona la forma de financiamiento de las actividades del Estado con la eficiencia o efectividad con la que lleva adelante su tarea. El nfasis se encuentra en la relacin entre la recaudacin de impuestos y la gestin pblica, si bien es importante mantener presente que existen otros determinantes del buen gobierno y que, adems, los impuestos pueden interactuar con las otras formas de financiamiento pblico para generar consecuencias distintas sobre la calidad de la gestin. Por qu podra esperarse que la recaudacin de impuestos tenga por s misma un efecto positivo sobre la eficiencia del gobierno? Como se ilustr en la Figura 5.1, la idea consiste en que el pago de impuestos promueve la rendicin de cuentas por parte de las autoridades al servir como un mecanismo de empoderamiento de la ciudadana, con la consecuente mejora de la calidad del gasto y la gestin pblica en general. Una lgica sencilla y estilizada para este argumento sera que, en la mayora de las circunstancias, el ciudadano no observa perfectamente todo el presupuesto del que dispone el gobierno. En particular, tiene mejor conocimiento de (o inters en) la parte del presupuesto a la que l ha contribuido de manera directa a travs del pago de impuestos, mientras que tiene solo una estimacin imperfecta de los recursos provenientes de otras fuentes (transferencias, ingresos por recursos naturales, entre otros [ver captulo 6]). De esta manera, en la medida en que una fraccin mayor del presupuesto provenga de la recaudacin por impuestos, el ciudadano tendr una mayor claridad sobre lo que puede esperar en trminos de gasto; y si el formulador de polticas no provee los bienes y servicios que corresponden a ese nivel de presupuesto, el ciudadano puede penalizarlo en las elecciones o por medio de otro mecanismo, lo cual genera incentivos al formulador de polticas para no malgastar los recursos. El caso opuesto ocurre cuando el presupuesto proviene principalmente de transferencias que el ciudadano no puede observar claramente; un presupuesto ms opaco le permite al formulador de polticas una mayor discrecionalidad en el uso de los recursos y por lo tanto, menos incentivos para proveer bienes y servicios de la manera ms eficiente posible. Como se analizar posteriormente, no es suficiente que los impuestos impulsen una demanda ciudadana por una mayor rendicin de cuentas. Es necesario que existan canales a travs de los cuales estas demandas puedan transmitirse y convertirse en obligaciones para los administradores pblicos, que son el voto y las diversas instancias de presin directa y de participacin en las democracias modernas. El argumento de los impuestos como mecanismo de revelacin de informacin se complementa muy bien con la interpretacin ligeramente diferente de que los impuestos pueden activar polticamente a los ciudadanos; en otras palabras, los impuestos movilizan a algunos ciudadanos a resistirse contra los impuestos, lo cual genera ya de por s un mayor debate y consciencia sobre el destino de los impuestos que recauda el Estado. De alguna forma, son ideas muy similares, y su eje central radica en que los impuestos generan un aumento en la necesidad de rendicin de cuentas de las autoridades y tambin de un empoderamiento de la ciudadana para exigirla. Adems de analizar los argumentos, e incluso de reconocer las ancdotas que existen en torno a este mecanismo, la pregunta natural es si existe o no evidencia emprica sistemtica a

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

favor de estas hiptesis. La siguiente seccin presenta algunos resultados obtenidos en la encuesta CAF 2011 y posteriormente se examina alguna evidencia que intenta identificar una relacin de causalidad de manera ms rigurosa.

Una mirada basada en la encuesta CAF 2011


Algunos de los elementos para que el efecto empoderamiento de los impuestos funcione son la percepcin de la poblacin sobre su papel como monitor de los formuladores de polticas, su participacin poltica y electoral, y especialmente, la forma en que perciben que el pago de impuestos les da ms o menos derecho para exigir a las autoridades. En la encuesta CAF 2011, se han incluido algunas preguntas en este sentido y esta seccin reporta las ms relevantes con el fin de poner en perspectiva el potencial de este mecanismo en el actual contexto de la regin. El primer elemento e indicador fundamental para esta hiptesis es el nivel de participacin o activacin poltica de la ciudadana. El Cuadro 5.9 muestra la fraccin de la poblacin que

Cuadro 5.9 Fraccin que manifiesta haber votado en la ltima eleccin presidencial y se ha esforzado por informarse sobre las propuestas electorales de los candidatos (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)
Ciudad Buenos Aires Crdoba La Paz Santa Cruz So Paulo Rio de Janeiro Bogot Medelln Quito Guayaquil Ciudad de Panam Lima Arequipa Montevideo Salto Caracas Maracaibo Total
a/

Vot en la ltima eleccin 89,83 89,31 96,00 90,56 90,29 91,62 73,19 58,81 92,18 90,30 83,03 94,44 94,12 95,23 97,13 84,29 91,33 88,29

Cuando vota, se esfuerza por conocer las propuestas? Mucho 40,52 20,80 44,87 46,71 44,76 41,89 66,46 40,56 45,25 38,52 59,08 55,91 51,06 54,84 53,18 49,31 77,37 47,94 Poco 47,31 42,21 44,18 37,69 40,26 38,51 19,92 40,33 42,69 44,71 31,45 35,06 39,01 32,39 34,37 33,91 15,93 36,82 Nada 12,17 36,98 10,94 15,60 14,98 19,60 13,62 19,11 12,05 16,77 9,48 9,03 9,93 12,78 12,45 16,78 6,70 15,24

a/ Corresponde al promedio ponderado de las ciudades. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

Cuadro 5.10 Participacin electoral en las elecciones presidenciales ms recientes en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela, RB Ao 2011 2005 2010 2010 2010 2009 2006 2008 2011 2009 2006 Tasa de participacin (porcentaje) 78,89 84,51 82,19 86,94 49,27 75,30 58,55 65,48 83,71 89,88 74,69

Fuente: Direccin Nacional Electoral de Argentina (2011); base de datos polticos de las Amricas, Universidad de Georgetown (2011); Tribunal Superior Eleitoral de Brasil (2011); Tribunal Calificador de Elecciones de Chile (2011); Consejo Nacional Electoral de Colombia (2010); Registradura Nacional del Estado Civil de Colombia (2010); Consejo Nacional Electoral del Ecuador (2011); Instituto Federal Electoral de Mxico (2011); Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay (2011); Oficina Nacional de Procesos Electorales de Per (2011); Corte Electoral de Uruguay (2011) y Consejo Nacional Electoral de la Repblica Bolivariana de Venezuela (2011).

dice haber votado en la ltima eleccin presidencial de su pas y el grado en el que cada quien manifiesta esforzarse por estar informado sobre las propuestas electorales de los candidatos. En casi todas las ciudades, una fraccin muy elevada de la poblacin reporta haber votado en la ltima eleccin presidencial (en promedio, casi el 90% de los entrevistados), esta cifra aunque un poco elevada en comparacin con los reportes oficiales (que se reportan a nivel nacional en el Cuadro 5.10) sugiere una valoracin importante de los procesos electorales presidenciales. Ms an, cuando se consulta sobre el esfuerzo que hacen para informarse sobre las propuestas de los candidatos, una fraccin considerable (casi la mitad, en promedio, y mucho ms que la mitad en algunas ciudades) manifiesta esforzarse mucho para conocer sus propuestas. Si bien es probable que haya algn grado de sobreestimacin en el nivel de activacin poltica de la ciudadana en esta medida, las cifras apuntan a que en las ciudades de la regin la poblacin valora de manera importante el voto como mecanismo para manifestarse sobre las decisiones de los polticos. Otra forma de medir la activacin poltica es a travs de las manifestaciones directas. El Cuadro 5.11 (ver p. 218) muestra la fraccin de los entrevistados que responden haber participado en reuniones, protestas o marchas para exigir un mejor uso de los recursos pblicos. Claramente, la mayor parte de la poblacin considera el voto como su mejor instrumento de protesta, ms del 85% de la poblacin manifiesta no haber participado en este tipo de actividad directa en los ltimos cinco aos, un poco ms del 8% particip una vez y menos del 5%, dos o ms veces. Incluso en la ciudad con ms participacin en estas actividades en la muestra, Caracas, menos del 17% particip una vez y casi el 7%, dos o ms veces. Es posible que las protestas o marchas representen para algunas personas mecanismos riesgosos para presionar a favor de sus preocupaciones o necesidades, y que decidan optar por otros canales ms institucionales y donde existe una mayor claridad sobre el papel que va a cumplirse y sus consecuencias. Un ejemplo de

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 5.11 Participacin durante los ltimos cinco aos en alguna reunin, protesta o marcha para exigir al gobierno un mejor uso de los recursos pblicos (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)
Ciudad Buenos Aires Crdoba La Paz Santa Cruz So Paulo Rio de Janeiro Bogot Medelln Quito Guayaquil Ciudad de Panam Lima Arequipa Montevideo Salto Caracas Maracaibo Total
a/

Nunca 85,53 93,36 80,14 79,76 92,41 80,12 86,95 85,48 84,88 90,11 83,37 90,63 78,11 88,37 89,44 76,73 87,83 86,86

Una vez 8,25 3,39 14,08 15,17 3,79 14,33 6,08 11,16 10,98 9,22 12,82 4,95 14,79 6,74 5,83 16,74 8,97 8,36

Entre 2 y 5 veces 4,39 2,62 4,57 4,36 2,45 5,20 5,03 3,10 3,37 0,68 2,28 2,76 6,00 3,92 3,85 3,60 2,26 3,57

6 ms veces 1,83 0,63 1,21 0,70 1,34 0,34 1,94 0,26 0,76 0,00 1,53 1,67 1,10 0,97 0,88 2,94 0,95 1,21

a/ Corresponde al promedio ponderado de las ciudades. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

este tipo de mecanismos es la modalidad del presupuesto participativo, en la que la ciudadana tiene la potestad de decidir, de manera vinculante para el gobierno, sobre el uso de una parte de los recursos pblicos. Este tipo de esquema pretende ajustar mejor algunas decisiones de gasto a las necesidades de las comunidades e incluso, en algunos casos, transferir parte de la gestin de los recursos directamente. El Cuadro 5.12 (ver p. 219) describe, para cada ciudad, la fraccin que reporta conocer el mecanismo de presupuesto participativo y la fraccin que ha participado alguna vez en l. En algunas ciudades, el conocimiento del mecanismo es elevado, como en Medelln, Arequipa, Montevideo, Salto, Caracas y Maracaibo, donde entre la cuarta parte y la mitad de la poblacin tiene conocimiento del esquema; incluso la participacin no es despreciable en Montevideo, Arequipa y Medelln, donde est en el entorno de 10%. En promedio, sin embargo, el conocimiento se encuentra apenas en torno al 13% de la poblacin, y menos del 5% ha participado en l alguna vez. A pesar de que la mayora de los ciudadanos no estaban familiarizados con las iniciativas de presupuesto participativo en su ciudad, se le inform al entrevistado sobre el concepto con el fin de obtener una

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

Cuadro 5.12 Conocimiento y participacin en esquemas de presupuesto participativo (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)
Ciudad Buenos Aires Crdoba La Paz Santa Cruz So Paulo Rio de Janeiro Bogot Medelln Quito Guayaquil Ciudad de Panam Lima Arequipa Montevideo Salto Caracas Maracaibo Totala/
a/ Corresponde al promedio ponderado de las ciudades. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

Conoce los esquemas de presupuesto participativo 10,63 3,64 15,70 8,06 9,33 9,91 12,74 26,28 4,29 8,94 6,28 18,06 23,77 45,69 24,20 33,44 23,42 13,57

Ha participado alguna vez en esquemas de presupuesto participativo 2,85 0,71 6,22 2,30 3,10 3,32 6,42 9,49 2,57 1,93 1,31 7,22 13,18 10,64 5,96 6,67 1,87 4,58

valoracin de parte de todos sobre el esquema. Se consult si estaran dispuestos a pagar ms o menos impuestos en caso de que se tomaran ms decisiones de gasto a travs de presupuestos participativos. Para aquellos que respondieron esta pregunta, los resultados se muestran en el Cuadro 5.13 (ver p. 220). Lo ms destacable es que la gran mayora (alrededor del 68%) de los hogares responde que pagara la misma cantidad de impuestos que ahora en caso de que se tomen las decisiones a travs de presupuestos participativos. Esto puede ser el reflejo de que la ciudadana simplemente no conoce bien el esquema y por lo tanto, no cambiara su condicin actual en caso de aumentar la importancia que tienen, debido a que no sabe cmo valorar sus efectos. Por otra parte, un grupo de alrededor del 20% de la poblacin de las ciudades responde que estara dispuesto a pagar menos impuestos, lo que sugiere una valoracin negativa; y finalmente, el 12% manifiesta que estara dispuesto a pagar ms. Con diferencias importantes entre cada una de las ciudades, la imagen que emerge de este cuadro es un elevado nivel de desconocimiento o incertidumbre sobre el efecto de este esquema para el bienestar de la ciudadana y una valoracin ligeramente negativa por parte de aquellos que se sienten con una opinin mejor formada, bien sea a partir de su propia experiencia o de la informacin recibida por otras vas.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 5.13 Disposicin a pagar ms o menos impuestos que actualmente si el gobierno gastara dinero a travs de presupuestos participativos (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)
Ciudad Buenos Aires Crdoba La Paz Santa Cruz So Paulo Rio de Janeiro Bogot Medelln Quito Guayaquil Ciudad de Panam Lima Arequipa Montevideo Salto Caracas Maracaibo Total a/ Mucho ms 6,82 0,71 1,28 2,45 0,67 0,85 1,85 8,85 4,27 10,57 11,16 0,80 2,86 0,97 2,09 4,63 3,84 2,04 Un poco ms 12,82 6,64 11,80 17,33 8,41 6,31 6,31 9,23 12,31 19,90 31,59 12,50 10,71 7,57 9,07 15,98 24,67 9,95 Lo mismo que ahora 72,18 74,95 71,49 69,04 65,67 57,49 85,04 76,58 77,93 64,25 50,66 72,33 74,96 83,30 79,31 65,86 60,82 68,33 Un poco menos 7,02 17,70 15,05 10,15 14,14 29,07 6,67 5,23 5,24 5,28 6,19 14,37 10,53 7,14 9,17 13,46 10,07 14,93 Mucho menos 1,16 0,00 0,38 1,03 11,10 6,28 0,13 0,11 0,25 0,00 0,40 0,00 0,94 1,02 0,34 0,08 0,60 4,74

a/ Corresponde al promedio ponderado de las ciudades. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

Otro componente crucial de esta hiptesis de empoderamiento es la percepcin ciudadana sobre los derechos que trae consigo el pago de impuestos. El Cuadro 5.14 muestra la opinin de la poblacin sobre si el pago de impuestos de ley aumenta la autoridad moral del ciudadano para exigir a las autoridades el cumplimiento de sus deberes. La gran mayora de los hogares, casi tres cuartas partes, siente que el pago de impuestos genera el derecho de exigirle al gobierno, o anlogamente, en la percepcin del pblico en general, no pagar los impuestos de ley inhibe la activacin ciudadana que demanda de las autoridades una gestin transparente y eficiente. Los bajos niveles de tributacin que la propia poblacin reporta pagar (lo que se ha ilustrado previamente en el Cuadro 5.1) pueden, por esta va, guardar alguna relacin con los bajos niveles de movilizacin directa en reclamo de mejores gestiones (ver Cuadro 5.11), aunque este hecho puede tambin estar vinculado al favorable desempeo econmico de la regin en los ltimos aos. Incluso en las ciudades donde esta percepcin sobre el pago de tributos es baja (Caracas, Ciudad de Panam, Crdoba y Buenos Aires), ms del 55% de los hogares ve el pago de impuestos como un elemento que ratifica los derechos ciudadanos frente a los tomadores de decisiones pblicas. Otro elemento importante de la activacin poltica de la ciudadana est asociado con el escrutinio que los votantes hacen de los candidatos en pocas electorales y, en particular, si este escrutinio guarda alguna

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

Cuadro 5.14 Percepciones sobre la siguiente afirmacin: Un ciudadano que paga sus impuestos de acuerdo a lo estipulado en la ley debera tener ms derecho a exigirle al gobierno que uno que no lo hace (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)
Ciudad Buenos Aires Crdoba La Paz Santa Cruz So Paulo Rio de Janeiro Bogot Medelln Quito Guayaquil Ciudad de Panam Lima Arequipa Montevideo Salto Caracas Maracaibo Totala/
a/ Corresponde al promedio ponderado de las ciudades. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

S 61,66 59,92 91,81 85,77 63,86 76,05 81,34 78,68 74,88 68,13 55,18 80,34 78,84 85,45 83,56 60,20 69,34 72,57

No 38,34 40,08 8,19 14,23 36,14 23,95 18,66 21,32 25,12 31,87 44,82 19,66 21,16 14,55 16,44 39,80 30,66 27,43

relacin con el pago de impuestos. El Cuadro 5.15 (ver p. 222) muestra la opinin de la poblacin entrevistada sobre esta idea; en las entrevistas se le consulta a la poblacin si considera que pagar impuestos conduce a que las personas se informen mejor a la hora de votar. Aunque la pregunta se formula en trminos de una opinin general, la respuesta refleja la posicin introspectiva del entrevistado: si este considera que su disposicin a informarse sobre los candidatos durante las elecciones sera mayor en caso de pagar ms impuestos. Aunque, como se apreci anteriormente, una fraccin importante de la poblacin manifiesta esforzarse mucho por conocer las propuestas de los candidatos en las elecciones (ver Cuadro 5.9), un poco menos de un cuarto de la poblacin entrevistada piensa que el pago de impuestos conduce a una mayor participacin en los procesos electorales, con algunas ciudades como Salto y Rio de Janeiro que tienen fracciones que manifiestan esta opinin por encima del 40%. Ms concretamente, la encuesta CAF 2011 tambin pregunta si los hogares perciben que el pago de impuestos conduce definitivamente a un mayor nivel de participacin y control ciudadano de las labores del gobierno. El Cuadro 5.16 (ver p. 223) muestra el resultado de esta consulta. Aunque en una medida un poco menor, de manera similar al caso de la bsqueda de informacin sobre los candidatos, la opinin ms

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 5.15 Percepciones sobre la siguiente afirmacin: Pagar impuestos lleva a que las personas se informen mejor a la hora de votar (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)
Ciudad Buenos Aires Crdoba La Paz Santa Cruz So Paulo Rio de Janeiro Bogot Medelln Quito Guayaquil Ciudad de Panam Lima Arequipa Montevideo Salto Caracas Maracaibo Total
a/

Incorrecta 57,69 73,09 46,04 44,26 72,41 37,24 68,61 64,64 50,36 36,92 61,88 60,88 68,86 59,76 43,07 51,59 61,00 59,01

Ninguna 18,68 11,14 26,88 21,88 14,03 19,65 10,86 21,67 23,00 40,69 25,31 15,94 12,61 12,00 14,19 23,17 24,52 17,44

Correcta 23,61 15,76 27,08 33,87 13,56 43,12 20,52 13,70 26,64 22,38 12,80 23,19 18,54 28,24 42,75 25,25 14,47 23,55

a/ Corresponde al promedio ponderado de las ciudades. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

frecuente es que el pago de impuestos no necesariamente mueve a las personas a involucrarse ms en las actividades dirigidas a controlar la gestin del gobierno. De nuevo, sin embargo, casi el 30% de los entrevistados responden que el pago de impuestos sirve como mvil de la ciudadana hacia el control y monitoreo del gobierno. Con algunas diferencias importantes entre ciudades, destaca, por ejemplo, el caso de Crdoba, donde el 83% dice que los impuestos no movilizan a la ciudadana; y el de Guayaquil, donde las opiniones estn ms o menos equitativamente distribuidas entre los que creen que s afecta y los que creen que no. Esta evidencia descriptiva es consistente con una relacin entre la recaudacin impositiva, el grado de empoderamiento de los ciudadanos y el buen gobierno. La ciudadana manifiesta darle un valor considerable al voto, mecanismo de participacin por excelencia de la democracia, y por lo general expresa una apreciacin significativa por la informacin sobre las propuestas de los candidatos en las elecciones. Siente incertidumbre y desconocimiento sobre otros mecanismos de participacin y monitoreo, pero cuando los llega a comprender, los valora. Sin embargo, en general suele movilizarse relativamente poco para exigir una mejor

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

Cuadro 5.16 Percepciones sobre la siguiente afirmacin: Pagar impuestos lleva a que las personas se involucren en actividades dirigidas a controlar cmo gasta el dinero el gobierno (porcentaje de los encuestados) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (2011)
Ciudad Buenos Aires Crdoba La Paz Santa Cruz So Paulo Rio de Janeiro Bogot Medelln Quito Guayaquil Ciudad de Panam Lima Arequipa Montevideo Salto Caracas Maracaibo Total
a/

Incorrecta 49,96 82,34 35,60 39,41 69,28 35,44 42,53 55,72 40,32 29,38 51,23 42,23 43,42 54,04 38,09 47,42 56,46 50,83

Ninguna 21,56 12,14 32,04 22,90 14,20 23,79 13,52 22,24 26,08 42,36 29,11 23,76 23,41 11,32 15,62 31,07 21,82 20,36

Correcta 28,48 5,51 32,35 37,69 16,53 40,77 43,95 22,03 33,61 28,25 19,67 34,01 33,17 34,63 46,28 21,50 21,72 28,81

a/ Corresponde al promedio ponderado de las ciudades. Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2011b).

gestin al gobierno, ms all de su manifestacin a travs del voto. Aunque la ciudadana estima que el pago de impuestos conlleva el derecho a exigirle a las autoridades, en general no se observa que esta aprecie una relacin concreta entre el pago de impuestos y la activacin de algunos mecanismos especficos de control ciudadano. Lo cual, de nuevo, puede estar asociado al desconocimiento y la desconfianza en los mecanismos de participacin existentes distintos al voto directo, y ratifica a este ltimo como el mecanismo de control ms importante de las democracias de la regin. Aunque estas cifras podran sugerir que hoy en da en Amrica Latina una presin tributaria directa mayor puede generar presiones hacia la rendicin de cuentas de los gobiernos en distintos niveles, es muy difcil concluir de manera clara que un aumento de la tributacin conducira a una mejora en la eficiencia del gobierno. Para esto, es necesario establecer una relacin causal entre el peso de la tributacin directa respecto de las transferencias u otras fuentes de financiamiento y la transparencia de los gobiernos o alguna medida de su eficiencia. La siguiente seccin revisa algunos estudios que intentan establecer esta relacin.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Evidencia de otros estudios


Al igual que en el caso de la percepcin sobre el gobierno y la disposicin de la ciudadana a pagar impuestos, la identificacin de la relacin causal entre el pago de impuestos y la eficiencia del gobierno es compleja. Incluso si se llegase a establecer una correlacin positiva entre los impuestos y algunas medidas de eficiencia gubernamental, no necesariamente se podra interpretar que la tributacin mejora la eficiencia, ya que podra haber razones diversas por las que esta relacin se observe, como el hecho de que en los pases con institucionalidad pblica de mayor calidad haya menos corrupcin y ms impuestos al mismo tiempo, pero sin que exista una relacin causal. Otro ejemplo podra estar vinculado al capital humano: si una economa acumula capital humano y por ello, recauda ms impuestos porque la fuerza de trabajo es ms productiva, podra observarse tambin una mejora en la gestin pblica bien sea por fuerzas de demanda de los ciudadanos con una mayor formacin o por la acumulacin de capacidades en el sector pblico en paralelo con el resto de la fuerza de trabajo. Aun en el caso de lograr establecer una relacin causal entre impuestos y buen gobierno, el canal especfico a travs del cual esa causalidad funciona no es siempre evidente, por lo que resulta fundamental comprender los canales para generar un aporte duradero y til para la poltica pblica. Este debate guarda una relacin cercana con la literatura sobre el desarrollo que estudia el efecto de los booms de los recursos naturales con los problemas de transparencia y de bsqueda de rentas en el sector pblico, ya que los ingresos por regalas o rentas sobre los recursos naturales desplazan frecuentemente a la recaudacin tributaria en trminos de importancia en los ingresos totales. Varios estudios recientes que utilizan datos a nivel subregional para Brasil ofrecen un conjunto de evidencia consistente con la hiptesis de que el peso de la recaudacin tributaria tiene consecuencias positivas para la calidad de la gestin pblica en ese pas. Por ejemplo, el boom petrolero iniciado en la primera dcada del presente siglo ha implicado un aumento sin precedentes en los ingresos no tributarios de los municipios del pas (entre 2000 y 2010 la produccin total de petrleo de Brasil aument en 66% gracias, en parte, a la explotacin en la plataforma continental atlntica [ANP, 2011]); este aumento no se ha distribuido de manera uniforme entre los distintos municipios, puesto que de acuerdo a las reglas de distribucin de las regalas petroleras, los municipios reciben una fraccin que depende de su produccin o de su ubicacin con respecto a los pozos que se encuentran fuera de la costa. Todo esto ha generado variaciones importantes en los ingresos que reciben algunos municipios por este concepto. Por ejemplo, en 1997 los ingresos municipales por regalas eran aproximadamente 167 millones de reales, y en 2008 fueron 4.700 millones de reales (Ferraz y Monteiro, 2010). En vista de que estos cambios de ingresos tan abruptos son atribuibles a las fluctuaciones en el precio del petrleo y a factores geogrficos que determinaron la ubicacin del petrleo en diferentes lugares del territorio, es razonable asumir que fueron exgenos a las condiciones polticas o econmicas previas prevalecientes en los municipios. En este contexto, se ha encontrado que en los municipios donde hubo mayores incrementos de los ingresos petroleros y, por lo tanto, una reduccin de la participacin de los ingresos tributarios en los presupuestos municipales, hubo tambin mayores indicios de actos de corrupcin (Caselli y Michaels, 2011). Un hallazgo especialmente relevante es que a pesar de que el incremento abrupto en los ingresos petroleros aument la probabilidad de reeleccin de las autoridades municipales en una primera instancia, una vez que el electorado se dio cuenta de que la bonanza petrolera no se traduca en mejoras en la provisin de bienes y servicios pblicos, castig a los alcaldes reelectos al quitarles su confianza en la eleccin siguiente (Ferraz y Monteiro, 2010). Esto muestra que efectivamente la poblacin castiga a los formuladores de polticas pblicas cuando

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

existe la informacin adecuada sobre los recursos que estos tienen a su disposicin y hay evidencia de un uso ineficiente, que es precisamente uno de los mecanismos a travs de los cuales la ciudadana ejerce su funcin contralora en las democracias modernas. Este razonamiento no solo encuentra respaldo en estudios sobre ingresos fiscales extraordinarios provenientes de los recursos naturales (que se estudian con ms detenimiento en el captulo 6); tambin parece validarse en contextos donde, por alguna razn, cambia la composicin de los ingresos fiscales de los municipios, alterando el peso relativo de la recaudacin propia en comparacin con las transferencias recibidas del gobierno central. Un ejemplo fue el Programa de Modernizaao de Administraao Tributria (PMAT) en Brasil, que es un programa de apoyo a los municipios ofrecido por el Gobierno Central para modernizar sus sistemas de administracin tributaria. Este programa mejor la capacidad de la recaudacin de impuestos propios de la localidad y como consecuencia de ello, aument la calidad de la informacin que los ciudadanos tenan sobre el presupuesto pblico; esto, a su vez, moviliz los mecanismos ciudadanos para ejercer el control social sobre las autoridades y redujo los reportes de corrupcin en los municipios beneficiados por el programa (Gadenne, 2011). Por otra parte, tambin en Brasil, se ha encontrado evidencia de que cuando los presupuestos locales se componen en una fraccin mayor de transferencias del Gobierno Federal, aumentan los reportes de corrupcin (Brollo et al., 2010). Aunque la mayora de los estudios recientes se hayan concentrado en Brasil, esta hiptesis es consistente tambin con hallazgos en otros pases. Un estudio reciente realizado sobre la Repblica Bolivariana de Venezuela investiga la relacin entre un ndice de transparencia presupuestaria municipal (calculado y monitoreado por la organizacin no gubernamental Transparencia Venezuela) y el peso de los ingresos municipales por transferencias del Gobierno Central. Se analiza no solamente el efecto de las transferencias sobre el nivel del ndice en 82 de los 336 municipios del pas, sino tambin la opcin que tienen los municipios de no participar en el estudio que anualmente hace la organizacin no gubernamental. El anlisis muestra dos resultados principales: en el primer caso, un aumento de los ingresos municipales por transferencias generadas debido a incrementos en el precio del petrleo (Ley de Asignaciones Econmicas Especiales) genera una cada en la medida de transparencia presupuestaria, y esto es cierto incluso cuando se tienen en cuenta los posibles problemas de endogeneidad de las transferencias, que podran estar asociadas a la capacidad del gobierno local para hacer presin poltica en la asamblea nacional y que, a su vez, tambin podra guardar alguna relacin con la transparencia presupuestaria. El segundo resultado es que la participacin poltica de la ciudadana, medida a travs de la fraccin de la poblacin que se encuentra inscrita en el registro electoral del municipio, aumenta la probabilidad de que el municipio participe en el estudio que calcula el ndice de transparencia municipal. Estos resultados son consistentes con la hiptesis de que el peso de los ingresos tributarios, o de los ingresos ms susceptibles de ser sujetos a escrutinio por parte del pblico, mejora la transparencia con la que se administran esos recursos. Adems, tambin sugiere que la movilizacin poltica puede ser el canal por medio del cual este efecto funciona (Catanho, 2011). En Argentina y Per, hay tambin evidencia de que el peso de la recaudacin propia de los gobiernos subnacionales mejora sus indicadores de gestin. En estos pases, las regalas por la explotacin de recursos naturales no renovables han generado recientemente efectos parecidos a los descritos para Brasil (estos casos se tratarn con ms detalle en el captulo 6).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

CONCLuSIONES
Un hecho inherente a la evolucin hacia sociedades organizadas es la tensin que existe entre la provisin de ciertos bienes y servicios, que ningn particular encontrara en su inters proveer, y la necesidad de organizar su financiamiento. La provisin de infraestructura vial, defensa nacional, alumbrado pblico, y ms recientemente (a partir de finales del siglo XIX), educacin y salud pblica, as como la funcin de mantenimiento de la institucionalidad necesaria para la convivencia en sociedad (leyes, sistemas de justicia, entre otros), son actividades delegadas por la ciudadana en las distintas ramas del Estado. Difcilmente algn agente privado encontrara los motivos suficientes para proveer estos bienes y servicios sin tener la posibilidad de excluir a aquellos que no le compensen adecuadamente. El financiamiento de estas actividades proviene naturalmente del aporte (por lo general no voluntario) de las personas que pagan los impuestos que su condicin de ciudadanos les exige; pero en los regmenes democrticos, ese pago tambin les otorga el derecho de decidir a quin se delega el poder de administrar los recursos y bajo qu condiciones. La supervivencia del Estado depende, en buena medida, de la capacidad que tenga de responder a las demandas ciudadanas expresadas con su voz y su voto y, en ltima instancia, tambin a travs de la migracin (Hirschman, 1978). Desde el punto de vista individual, el aporte al fisco otorga el poder moral para demandar un uso adecuado de los recursos. Los impuestos son la expresin concreta de que el ciudadano delega en otro la funcin pblica, y en ese sentido se encuentra en mejores condiciones para exigir sus derechos, que son las obligaciones del Estado. Este captulo ha presentado elementos conceptuales y evidencia emprica de que la forma en que el Estado se financia es importante para el proceso de desarrollo. En la medida en que el financiamiento del sector pblico descanse en una proporcin mayor en impuestos visibles para la poblacin, se deben activar los mecanismos de control y monitoreo ciudadano de la gestin pblica; por otra parte, en la medida en que las autoridades hagan mejor su trabajo, la ciudadana puede reducir el rechazo que naturalmente siente hacia el pago de impuestos, cerrando un crculo virtuoso entre eficiencia de la gestin pblica y pago de impuestos. Si bien se han identificado efectos relativamente pequeos de reciprocidad hacia el gobierno a travs del experimento con las encuestas en algunas ciudades de la regin, el solo hecho de que se haya logrado identificar un efecto positivo en ese ejercicio de bajo poder estadstico sugiere que los efectos verdaderos podran ser importantes cuando se modifica en una magnitud ms considerable la percepcin ciudadana sobre la calidad del gobierno y posiblemente de los bienes y servicios que las familias utilizan y que, por tanto, les afectan de manera directa. Aunque no se presenta evidencia directa de la reciprocidad hacia el gobierno nacional, es razonable esperar que el mismo tipo de motivacin identificada con relacin a las autoridades locales exista respecto de las autoridades centrales. Adems, se ha revisado la evidencia reciente que sugiere, de manera consistente y desde diversos ngulos, que la importancia del pago de impuestos en el presupuesto local aumenta la activacin ciudadana y las exigencias de rendicin de cuentas a las autoridades, que es el mecanismo por excelencia para garantizar una gestin pblica de mayor calidad y por ende, un mayor aporte del sector pblico al desarrollo de los pases. A pesar de estos hallazgos, es pertinente advertir que los impuestos tambin pueden estar vinculados al mal gobierno, en particular en ausencia de mecanismos de participacin democrtica. El pago de impuestos no es garanta de que los ciudadanos puedan ejercer su derecho a exigir a las autoridades una buena gestin; esto requiere, adems, los canales institucionales suficientes para que estas exigencias efectivamente lleguen

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Impuestos y buen gobierno: empoderamiento y reciprocidad

a su destino. En sociedades sin instrumentos de participacin poltica, bien sea directa o a travs de la eleccin de representantes, el pilar elemental de la rendicin de cuentas no existe, por lo que la forma de financiamiento del Estado puede no guardar ninguna relacin con la calidad de la administracin de los recursos pblicos. Es importante, por lo tanto, valorar los mecanismos de participacin poltica disponibles para la ciudadana y la forma en que estos pueden no solamente ganar la confianza de la poblacin, sino tambin servir efectivamente para que ella ejerza la funcin de monitoreo y control del gobierno. Los impuestos pueden aumentar la demanda de canales de participacin ciudadana, y es importante que existan opciones de participacin y que se le d validez a las que surjan de manera espontnea en el futuro. El captulo siguiente extiende la discusin sobre la relacin entre las fuentes de financiamiento, la transparencia y la eficiencia de los gobiernos para el caso especfico de los ingresos por rentas sobre la extraccin de recursos naturales no renovables.

Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado1


INTRODUCCiN
Las rentas asociadas con la explotacin de recursos naturales no renovables, entendidas como el excedente por encima de los costos de produccin incluyendo el costo de oportunidad del capital, pueden llegar a ser considerables para las regiones con abundancia relativa de estos recursos, como es el caso de Amrica Latina. La apropiacin de una parte o incluso de la totalidad de estas rentas permite a los gobiernos financiar una fraccin importante de sus presupuestos. Tras el repunte de los precios de los metales y de los hidrocarburos, desde mediados de la dcada pasada, la participacin de estos ingresos en los presupuestos de los principales productores de minas e hidrocarburos en Amrica Latina se elev, en promedio, del 18% al 35%. Aun bajo escenarios con cotizaciones de las materias primas por debajo de las actuales, es de esperar que las rentas de los recursos naturales continen siendo cruciales para el financiamiento de los presupuestos pblicos en la regin. Los cambios recientes en los regmenes fiscales para los recursos naturales en Amrica Latina destinados a lograr una participacin ms progresiva del Estado en las ganancias revelan, adems, el inters de los gobiernos en preservar la importancia de estas fuentes de financiamiento. La presencia de estos recursos debera tener efectos positivos sobre el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos, pues constituyen una fuente adicional de ingresos para el Estado que aumenta las posibilidades de mejorar la oferta de bienes y servicios pblicos para apuntalar el crecimiento y mejorar la equidad. Sin embargo, como se vio en el captulo 5, en la medida en que el Estado disponga de fuentes de financiamiento alternativas a los ingresos provenientes del esfuerzo tributario de una base amplia de contribuyentes, se debilita el vnculo entre la ciudadana y el Estado a travs del empoderamiento y la reciprocidad. En otras palabras, los ciudadanos pierden incentivos para monitorear la gestin pblica (directa o indirectamente) y demandar un uso adecuado de los recursos, porque perciben que parte del financiamiento del presupuesto no sale de sus bolsillos. Ello, a su vez, reduce las presiones para que el Estado mejore la calidad de los servicios que provee. Al percibir que recibe servicios de baja calidad, el ciudadano tampoco se siente estimulado a pagar impuestos adicionales y esto termina por generar un crculo vicioso de bajos impuestos, poca participacin ciudadana, escaso monitoreo del proceso presupuestario y mala calidad de las polticas pblicas. En el caso de los recursos naturales no renovables, estos problemas pueden agudizarse. En primer lugar, la naturaleza de la explotacin de minas e hidrocarburos hace que una fraccin considerable de los ingresos del Estado se concentre en un nmero limitado de empresas, lo que rompe la conexin entre el financiamiento del presupuesto y la mayor parte de la ciudadana. En segundo lugar, si el Estado se apropia de las rentas de los recursos naturales a travs de regmenes poco transparentes, excesivamente complejos o inestables desde el punto de vista legal, podra entorpecerse el acceso a la informacin sobre estos ingresos, lo que dificultara el monitoreo de la gestin pblica por parte de los ciudadanos o de las instancias de control pertinentes. En tercer lugar, la alta volatilidad inherente a los precios de las materias primas se traslada directamente a
1. La elaboracin de este captulo estuvo bajo la responsabilidad de Adriana Arreaza y la asistencia de investigacin de Carlos Catanho, Alexandra Reuter y Mariana Urbina.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

los ingresos fiscales y complica la planificacin presupuestaria, lo que genera potenciales ineficiencias en la asignacin de recursos, sobre todo en la dimensin intertemporal. Finalmente, en contextos institucionales dbiles, las altas rentas involucradas en la explotacin de estos recursos pueden desatar luchas por la apropiacin de estos ingresos por parte de grupos de inters o exacerbar el clientelismo poltico. Todo ello podra agravar los problemas de gobernabilidad y desmejorar la institucionalidad legal del Estado, en detrimento de la calidad de la gestin pblica. El hecho de que la abundancia de recursos naturales no siempre conduce a un mayor desarrollo econmico ha sido abordado extensivamente en la literatura econmica. Entre las hiptesis propuestas para explicar el fenmeno, quizs la ms conocida se refiera a los efectos que tienen las fluctuaciones de los precios de las materias primas sobre el tipo de cambio real y, por consiguiente, sobre la asignacin de recursos en la economa. Otras hiptesis, en cambio, se concentran en el papel que desempean las instituciones como condicionantes del buen o mal uso que pueda darse a las rentas de los recursos naturales. En el presente captulo, se explora un canal quizs menos estudiado hasta ahora, que se concentra en el efecto que los recursos naturales pueden tener en el desarrollo de las capacidades y la calidad de la gestin del Estado, a travs de su impacto sobre la estructura de financiamiento del gasto pblico. Como se mencion antes, los menores incentivos a controlar al administrador pblico por parte de la ciudadana, la falta de informacin oportuna y confiable sobre el monto de estos recursos, la alta volatilidad de estos ingresos y la posibilidad de que las rentas sean capturadas, en parte, por grupos de inters o se generen fuertes luchas distributivas puede implicar que la mayor disponibilidad de ingresos derivados de los recursos naturales no siempre se traduzca en mayor inversin pblica, incrementos continuos y sostenidos de la provisin de servicios y, sobre todo, en mejores indicadores de bienestar para la sociedad. La evidencia que se recoge en este captulo sugiere que, en efecto, disponer de ingresos por recursos naturales no se traduce necesariamente en un desempeo ms eficaz de la poltica fiscal. Por un lado, una mayor fraccin del presupuesto financiada con recursos naturales se asocia con menores niveles de transparencia, no solo en la gestin propia de estos ingresos, sino en la gestin presupuestaria en general. Por otro lado, si bien los pases con abundancia de recursos naturales invierten ms en la formacin de capital fsico y humano, en la ltima dcada esto no se reflej en una mayor eficiencia en el gasto en educacin y salud o en mejoras en algunos indicadores de la calidad de vida de los ciudadanos. Algunos estudios sugieren que este tipo de hallazgos se replican a nivel subnacional en la regin. En particular, la evidencia para Brasil y Per muestra que los municipios que reciben ingresos por explotacin de hidrocarburos o minas, si bien exhiben un mayor aumento del gasto total y del gasto en inversin con respecto a aquellas entidades territoriales que no cuentan con estos ingresos, esto no ha redundado en mejores indicadores de calidad de vida, como las condiciones de la vivienda, de infraestructura pblica, de escolaridad y de salud. La pregunta clave es qu pueden hacer los pases con elevadas rentas de recursos naturales para garantizar una gestin fiscal ms eficaz y eficiente que incida positivamente en el bienestar de los ciudadanos. Muchos de los pases con abundancia de recursos naturales han recurrido a reglas presupuestarias o a fondos soberanos de estabilizacin o de ahorro para mejorar la gestin de estos ingresos. Sin embargo, la experiencia internacional indica que el xito de estos arreglos parece depender fundamentalmente de su transparencia y compatibilidad con los incentivos de los actores que participan en las decisiones del presupuesto. Adems de la transparencia y facilitacin de la informacin sobre estas fuentes de ingresos, es esencial que existan mecanismos de contrapeso y control para el funcionamiento de cualquier arreglo que pretenda incorporar

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

las rentas de los recursos naturales a las decisiones presupuestarias de manera ordenada y eficiente para generar incentivos consistentes con un buen gobierno. El captulo consta de siete secciones incluyendo esta introduccin. El resto del captulo se organiza de la siguiente forma: la segunda seccin desarrolla el marco conceptual sobre las caractersticas de las rentas por recursos naturales y los posibles canales a travs de los cuales pueden afectar la gestin pblica. La tercera seccin presenta evidencia emprica a nivel internacional para evaluar el impacto de estos recursos sobre la estructura de los ingresos pblicos, sobre la composicin del presupuesto y sobre la calidad de la gestin fiscal. La cuarta seccin presenta un anlisis similar pero con informacin a nivel subnacional para algunos pases de Amrica Latina. En la quinta seccin se revisa la importancia de los ingresos provenientes de la explotacin de recursos naturales en Amrica Latina y se examina la manera en que los pases obtienen estos ingresos. La sexta seccin analiza la experiencia de algunos pases con reglas presupuestarias y fondos soberanos para el manejo de los ingresos provenientes de los recursos naturales. Finalmente, en la ltima seccin se presentan las conclusiones.

RECURSOS NATURALES, ESTRUCTURA DE FiNANCiAMiENTO DEL PRESUPUESTO Y CALiDAD DE LAS POLTiCAS PBLiCAS: UN MARCO CONCEPTUAL
En la literatura se han identificado varios canales a travs de los cuales los recursos naturales inciden en el desarrollo. A partir de los hallazgos empricos de Sachs y Warner (1997, 2001), que sugieren que los pases abundantes en recursos naturales crecen, en promedio, menos que los pases con bajas dotaciones de recursos, se ha desarrollado una extensa literatura que intenta explicar los mecanismos que pueden dar lugar a este fenmeno aparentemente paradjico que se dio a conocer como la maldicin de los recursos naturales2. Inicialmente, el nfasis estuvo puesto en el canal de transmisin que opera a travs de la apreciacin en el tipo de cambio real y la consiguiente desindustrializacin de las economas como causante del fenmeno3. Sin embargo, estudios posteriores no encuentran evidencia robusta a favor de este canal4 y ponen de relieve que otras variables del entorno podran estar condicionando la relacin5. En un nmero creciente de estudios que siguen esta lnea de investigacin se destaca, por ejemplo, la idea de que los recursos naturales pueden tener un impacto negativo en el desarrollo, cuando existen instituciones dbiles y problemas de gobernabilidad que inhiben la participacin y el control ciudadano, dando pie a una gestin inadecuada de las polticas pblicas6.
2. Existen hallazgos empricos ms recientes como, por ejemplo, los de Lederman y Maloney (2007) que contradicen los resultados de Sachs y Warner, si bien la evidencia emprica no resulta concluyente. 3. El argumento central, en este caso, es que una bonanza de recursos naturales conlleva a una apreciacin del tipo de cambio real que genera un repliegue de la produccin de bienes transables que pierden competitividad. Se supone, adems, que el desarrollo del sector de transables tiene ms impacto en el desarrollo econmico (p.e., mayores efectos de derrames tecnolgicos), por lo que su contraccin tiene repercusiones negativas en el crecimiento. Ver los estudios seminales de Forsyth y Kay (1980, 1981) y Corden y Neary (1982). 4. Ver, por ejemplo, Manzano y Rigobn (2001); Lederman y Maloney (2007); Brunnschweiler y Bulte (2008) y van der Ploeg y Poelhekke (2009). 5. En esta literatura se destaca que los recursos naturales pueden llegar a ser una bendicin cuando existen buenas instituciones. En cambio, los arreglos poltico-institucionales con menos contrapesos y que imponen pocos lmites a la discrecionalidad del Ejecutivo pueden dar lugar a un uso inadecuado de las rentas de los recursos naturales, con consecuencias negativas sobre el desarrollo. Por ejemplo, en regmenes poco democrticos y con instituciones dbiles, los auges repentinos de los recursos naturales suelen elevar la persecucin de rentas, aumentar la corrupcin, deteriorar an ms las instituciones y empeorar la gobernabilidad. Por otra parte, los pases con mercados financieros domsticos poco desarrollados y escaso acceso al financiamiento internacional se ven ms limitados para enfrentar la volatilidad caracterstica de las rentas de los recursos naturales. Ver van der Ploeg (2011) para un anlisis detallado de estas y otras hiptesis. 6. Ver, por ejemplo, Sala-i-Martin y Subramanian (2003); Mehlum et al. (2006); Robinson et al. (2006); Arezki y van der Ploeg (2007); y van der Ploeg y Venables (2010).

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Como se explic con anterioridad en el captulo 5, en la medida en que los ingresos del fisco dependan ms de los tributos directos a los ciudadanos, estos podran desarrollar una mejor idea del costo de la provisin de bienes pblicos en trminos de los impuestos que deben pagar para financiarlos. Esto estimulara a los ciudadanos a monitorear ms de cerca la gestin pblica, con el objeto de velar por el uso adecuado de sus impuestos. Los contribuyentes pueden ejercer esta funcin de control directamente o tambin de manera indirecta, a travs de instancias institucionales donde los responsables de las polticas pblicas rinden cuentas (agencias de contralora, parlamento, entre otros). De este modo, los contribuyentes pasaran a ser jugadores importantes en las decisiones del presupuesto y ello debera inducir un mejor desempeo del Estado que, a su vez, motivara a los contribuyentes a pagar ms impuestos. Con ello se creara un crculo virtuoso entre los impuestos, la participacin y el control de la poblacin sobre las decisiones presupuestarias, la gobernabilidad y la calidad de las polticas pblicas. Por el contrario, si el sector pblico dispone de fuentes de financiamiento alternativas al esfuerzo tributario de una amplia base de ciudadanos y empresas, se reducen los incentivos de los contribuyentes para monitorear las polticas pblicas y los programas de gasto, pues las decisiones presupuestarias tienen consecuencias menos directas y visibles sobre sus ingresos. En consecuencia, disminuyen tambin los incentivos del gobierno para desempear eficaz y eficientemente sus funciones, con potenciales implicaciones negativas en el desarrollo de los pases. Estos problemas de desconexin entre las decisiones presupuestarias y las fuentes de ingresos impositivas pueden llegar a ser particularmente serios en el caso de los pases abundantes en recursos naturales, especialmente aquellos con recursos no renovables, como la minera y los hidrocarburos. En primer lugar, la relacin entre el ingreso y el costo de producir recursos naturales no renovables es desproporcionadamente grande, lo que genera elevadas rentas. Esto impone diferencias considerables entre la obtencin de ingresos fiscales derivados de la explotacin de los recursos naturales, bien sea a travs de impuestos, gravmenes, dividendos o contribuciones especiales, y los tributos a la produccin de otros bienes y servicios (Dalgaard y Olsson, 2006). Aparte de la magnitud de las rentas, la explotacin de recursos naturales no renovables se caracteriza por grandes economas de escala, de modo que la tributacin de las actividades extractivas se concentra en pocas empresas productoras. El argumento que quiere destacarse aqu es que la obtencin de elevados ingresos de unas pocas empresas productoras de recursos naturales no renovables distancia a los ciudadanos del proceso tributario, pues tales ingresos no pesan, en forma directa, en el bolsillo de la mayora de los contribuyentes. En consecuencia, esto puede dar lugar al mecanismo antes aludido de bajos incentivos en los ciudadanos para informarse, participar y ejercer funciones de monitoreo y control sobre la gestin pblica. En segundo trmino, aun cuando el hecho de pagar pocos impuestos reduce los incentivos de los ciudadanos para controlar la gestin pblica, podra argumentarse que, de cualquier modo, saber qu hace el Estado con los recursos provenientes de la explotacin de recursos naturales podra ser de inters para los ciudadanos, ya que una buena administracin de aquellos debera redundar en mejoras en su calidad de vida. Sin embargo, la transparencia sobre el uso de las rentas de los recursos naturales podra ser menor que en el caso de los ingresos tributarios regulares. Este sera el caso si, por ejemplo, la informacin disponible al pblico acerca de la gestin de los ingresos recaudados de las actividades extractivas es escasa y poco oportuna o, tambin, si estos ingresos se consignan directamente a fondos desvinculados del presupuesto y con criterios de gestin poco conocidos por el pblico. En otras palabras, las rentas de los recursos naturales

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

pueden pasar directamente al fisco a travs de mecanismos extrapresupuestarios o menos transparentes, lo que dificulta el acceso a esta informacin por parte de los ciudadanos ordinarios (Farejohn, 1986). Esto, naturalmente, entorpecera la accin de las instancias de control y auditora establecidas para los recursos presupuestarios. La menor transparencia de informacin sobre los ingresos de los recursos naturales puede, entonces, ser un elemento adicional que condicione la eficiencia de la gestin de las polticas pblicas que se financian con estos recursos. En tercer lugar, si los problemas de transparencia impiden el adecuado seguimiento del proceso presupuestario y se sospecha que los gobernantes son ineficientes, sera razonable para los ciudadanos demandar una mayor ejecucin del gasto en el presente a travs de mecanismos que incrementen directamente su ingreso, en lugar de dejar las decisiones de asignacin al Estado, ante un incremento repentino de las rentas de los recursos naturales. En este contexto, los gobernantes tendran incentivos para gastar ms en el presente para elevar el consumo con el fin de ganarse a los votantes y permanecer en el poder, en detrimento de una mejor gestin de las polticas pblicas7. Otro elemento que puede afectar negativamente la calidad de las polticas pblicas es que la existencia de rentas elevadas y concentradas en unos pocos productores muy visibles puede desatar luchas entre grupos de inters para apropiarse de estos ingresos. Ello podra agravar los problemas de gobernabilidad, desmejorar la institucionalidad legal del Estado y potenciar los riesgos de confiscacin e inseguridad jurdica, con consecuencias negativas en la eficiencia de la gestin pblica (Crdenas et al., 2011). En los casos ms extremos, las luchas por la apropiacin de las rentas podran conducir a la inestabilidad social, poltica e incluso a conflictos armados (Collier y Hoffler, 2004). Por ejemplo, la explotacin de recursos de fcil transporte y contrabando como diamantes o metales preciosos puede generar, en entornos de debilidad de los derechos de propiedad, mayores incentivos para la corrupcin de las autoridades que la explotacin de recursos agrcolas (Boschini et al., 2007). Finalmente, un rasgo prominente de las rentas de los recursos naturales es su alta volatilidad. Esta se deriva de las profundas fluctuaciones que caracterizan a las cotizaciones de las materias primas. Por otra parte, el agotamiento progresivo de las reservas impone lmites al horizonte de ingresos derivados de la explotacin de los recursos naturales no renovables. Considerando entonces que una parte de la bonanza de los ingresos es de carcter temporal, los gobiernos deberan reinvertir una parte de las rentas en activos financieros, productivos o humanos, cuyos retornos compensen el declive progresivo de la renta a medida que se agota el recurso o sirvan para amortiguar las fluctuaciones cclicas de los ingresos. Con esto se evitara que las variaciones transitorias de los ingresos se trasladen al consumo. En otras palabras, el gasto no debera reaccionar ao a ao a las variaciones del ingreso por recursos naturales si se pretende garantizar niveles estables de consumo en el tiempo. Sin embargo, cuando existen problemas de competencia poltica y el marco institucional lo permite, tanto la variabilidad de las rentas como su posible extincin una vez que se agote el recurso pueden afectar la calidad de las decisiones presupuestarias de los gobiernos. En estos casos, el gobierno tender a gastar ms recursos en el presente e invertir menos eficientemente8, atentando contra una adecuada asignacin de los recursos en el tiempo y entre sectores, lo que acarrea prdidas de eficiencia y de bienestar.
7. Alesina et al. (2008) desarrollan el argumento de cmo la poltica fiscal se hace procclica en presencia de asimetras de informacin e incentivos electorales. Ardanaz (2011) explora las fuentes de las asimetras de informacin que exacerban la prociclicidad. Esta lgica podra extenderse ms all de la asignacin intertemporal de recursos a la distribucin del gasto entre rubros. 8. Lane y Tornell (1996) y van der Ploeg (2011).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

La magnitud, transitoriedad y volatilidad de estas rentas hace que las sociedades se planteen el dilema de qu hacer con ellas y de cmo proceder para garantizar que el Estado las use eficientemente. Si bien los criterios de uso ptimo de los recursos naturales no son el tema central de este captulo, es relevante conocer algunos de ellos. Esto porque muchas de las reglas presupuestarias que los pases han implementado para mejorar la gestin presupuestaria de los ingresos por recursos naturales y que se analizarn en la ltima seccin del captulo fueron concebidas sobre la base de estos criterios. En el Recuadro 6.1 se exponen brevemente algunos de ellos.

Recuadro 6.1 Qu pueden hacer los pases con los ingresos de los recursos naturales no renovables?
En principio, las rentas que un pas o regin recibe por la extraccin y comercializacin de los recursos naturales relajaran la restriccin presupuestaria de la economa, lo que permitira expandir el consumo y elevar el bienestar de los ciudadanos. El dilema que se plantea es cunto consumir de las rentas en el presente y cunto ahorrar para el consumo de las prximas generaciones. Esto resulta particularmente relevante en el caso de los ingresos cuya permanencia en el tiempo est limitada por el agotamiento del recurso. A un nivel conceptual muy sencillo, un criterio ptimo de utilizacin de la renta de los recursos consistira en ahorrar una fraccin para reinvertirla en activos durables, bien sea en activos financieros o en activos productivos (capital fsico o humano), dependiendo de las tasas de retorno de los activos y de la importancia que la sociedad asigne al consumo presente versus el consumo futuro. Esto se hara con la finalidad de que los retornos de las inversiones en otros activos garanticen ingresos suficientes para compensar el declive progresivo de la renta, asociado con el agotamiento progresivo de los recursos, de manera que los niveles de consumo puedan sostenerse en el futuro. Si una sociedad desea mantener el consumo constante en el tiempo, deber invertir de modo tal que los retornos de esa inversin compensen el declive de la renta. La idea de invertir la renta en otras formas de capital constituye una regla pragmtica para alcanzar un desarrollo sostenido (Hartwick, 1977; Hamilton y Hartwick, 2005). En la medida en que las sociedades logren ahorrar parte de estas rentas para destinarlas a la acumulacin de capital fsico y humano (en el presente o en el futuro), aumentar el potencial productivo de los pases y el bienestar de la sociedad (van der Ploeg, 2011). A su vez, la decisin de cunto invertir y en qu invertir depender de los retornos de las alternativas de inversin que, naturalmente, varan de pas a pas. Por consiguiente, las estrategias de inversin deberan variar de acuerdo con el grado de desarrollo de los pases. Por ejemplo, en economas con escasa acumulacin de capital, tanto fsico como humano, debera existir un mayor abanico de proyectos de inversin con retornos elevados que en las economas ms desarrolladas y abundantes en capital. En consecuencia, las economas menos desarrolladas deberan consignar una mayor fraccin de la renta de los recursos naturales a la inversin en activos domsticos (infraestructura y capital humano) que las economas ms desarrolladas y ricas en recursos naturales (Collier et al., 2010). Siguiendo esta lgica, es de esperar que un pas desarrollado destine el grueso de su renta petrolera al ahorro en un fondo de pensiones intergeneracional, con un portafolio de activos financieros externos, mientras que para un pas en desarrollo resulte ms provechoso asignar una mayor fraccin de la renta petrolera a incrementar el capital productivo domstico, donde los retornos de invertir en educacin, por ejemplo, seran mucho ms elevados. Esto siempre y cuando la inversin domstica no sobrepase la capacidad de absorcin de la economa.
Fuente: elaboracin propia.

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

El debate presentado anteriormente sugiere que existen varios canales a travs de los cuales la presencia de importantes recursos fiscales provenientes de la explotacin de recursos naturales podra afectar negativamente el desempeo de la gestin pblica y, en particular, de la poltica fiscal. Se han enfatizado los aspectos asociados con la desconexin que producen esos ingresos entre las decisiones presupuestarias y de gastos, por un lado, y la necesidad de cobrar tributos a las personas y empresas, por el otro, lo que puede reducir los incentivos de los ciudadanos para adquirir la informacin necesaria para supervisar la gestin del gobierno. Los problemas de informacin y la falta de transparencia del manejo de los ingresos fiscales de los recursos naturales tambin pueden impedir la adecuada rendicin de cuentas de la gestin, lo cual dificultara el control ciudadano. Adems, la concentracin y visibilidad de estas altas rentas en unos pocos sectores podran desatar conflictos distributivos en la apropiacin de estos ingresos que podran minar la estabilidad poltica y social, con repercusiones negativas en el desarrollo. Finalmente, la alta volatilidad de estos ingresos dificulta la planificacin presupuestaria y, en entornos institucionales dbiles, puede inducir a un comportamiento procclico y poco eficiente de la poltica fiscal. Existe evidencia de que los pases con una fuerte concentracin de ingresos fiscales provenientes de la explotacin de recursos naturales hayan manejado las polticas pblicas de manera menos eficiente? En la prxima seccin se examina la evidencia internacional a nivel de pases, mientras que en la cuarta seccin se presentan hallazgos a nivel subnacional para algunas economas de Amrica Latina.

FiNANCiAMiENTO DEL PRESUPUESTO CON RECURSOS NATURALES Y SU EFECTO SOBRE LA GESTiN PBLiCA: EViDENCiA EMPRiCA iNTERNACiONAL
En la presente seccin se examina la evidencia presentada en estudios comparativos entre pases para comprobar si efectivamente la calidad de las polticas pblicas se ve afectada por la presencia de ingresos provenientes de los recursos naturales. En esencia, se investiga si las elevadas rentas derivadas de la explotacin de recursos naturales afectan el comportamiento de los ingresos y gastos fiscales, el grado de transparencia en las decisiones presupuestarias y la efectividad del Estado en proveer bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos. Uno de los primeros aspectos que surge de la revisin de los datos internacionales es que los pases que tienen rentas elevadas por recursos naturales son fiscalmente ms dependientes de esos ingresos. En el Grfico 6.1 (ver p. 238) se presenta la relacin entre una medida de abundancia en recursos naturales no renovables (exportaciones per cpita de hidrocarburos y minerales) y los ingresos fiscales provenientes de los recursos naturales como porcentaje del PIB (panel izquierdo) y como porcentaje del total de ingresos fiscales (panel derecho)9. Como muestra el grfico, la importancia fiscal de las rentas de los recursos naturales con respecto al tamao de la economa (panel izquierdo) y como proporcin de los ingresos totales (panel derecho) crece a medida que aumenta el valor per cpita de las exportaciones de estos recursos. El desarrollo econmico e institucional de los pases puede, no obstante, estar mediando en esta relacin. Por ejemplo, la importancia fiscal de la renta petrolera en Noruega (cerca del 25% del presupuesto) est muy por debajo del valor que se esperara dado el tamao de sus exportaciones, mientras que lo opuesto ocurre en los casos de Nigeria o Libia, que financian casi el 90% del presupuesto con ingresos petroleros,
9. La muestra incluye aquellos pases donde al menos el 25% de las exportaciones se concentran en recursos naturales.

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exhibiendo una dependencia mucho mayor de lo que correspondera con el tamao de las exportaciones y rentas que generan. Noruega, sin embargo, ya contaba con una amplia base impositiva sobre las actividades de las empresas y personas e instituciones presupuestaras slidas que no decayeron con el descubrimiento del petrleo, lo cual no siempre es el caso en los pases menos desarrollados.

Grfico 6.1 Abundancia de recursos naturales, magnitud de la renta y financiamiento del presupuesto fiscal para pases seleccionados (promedio 2004-2008)
Ingresos fiscales derivados de los recursos naturales como proporcin del PIB
Ingresos fiscales por RRNN (porcentaje del PIB) 50 40 30 20 10 08 AGO DZA LIB Ingresos fiscales por RRNN (porcentaje de ingresos totales) KWT BRN SAU OMN ARE GEC QAT

Ingresos fiscales derivados de los recursos naturales como proporcin de los ingresos totales
1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 - CHL 0NGA YEM TCD SDN ARE BRN LIB GEC OMN AGO SAU KWT DZA BHR QAT

BHR IRN VEN GAB AZE TTO NOR TCD SDN RUS SYR MEX KAZ VNM ECU CMR BOL IDN 10 12 14 16

NGA YEM

IDN MEX SYR KAZ VNM CMR ECU RUS BOL GIN MNG PER COL UZB 10 12 14

GAB IRN VEN AZE TTO

NOR

18

16

18

Log de exportaciones de RRNN per cpita Fuente: elaboracin propia con base en Perry et al. (2011).

Log de exportaciones de RRNN per cpita

En un estudio especialmente elaborado para este reporte, Perry et al. (2011) analizan empricamente estas relaciones incorporando la dimensin temporal de los datos. Sus resultados sugieren que aun controlando por el ingreso per cpita y por medidas alternativas de calidad institucional10 la correlacin entre dependencia fiscal y abundancia de recursos naturales resulta positiva y significativa. La evidencia internacional sugiere, adems, que la gestin fiscal de los pases donde los ingresos por recursos naturales tienen una alta participacin en los ingresos totales del Estado, difiere de la del resto de los pases. Comparados con pases con bases tributarias ms diversificadas, los gobiernos de los pases fiscalmente dependientes de ingresos por recursos naturales gastan, en promedio, ligeramente menos con relacin al tamao de sus economas, aunque perciben ingresos totales ligeramente superiores. Sin embargo, aquellos pases que financian un alto porcentaje de su presupuesto con ingresos provenientes de los recursos naturales tienen, en promedio, indicadores de efectividad de la gestin pblica ms dbiles que el resto de los pases
10. Para medir la calidad institucional emplearon el ndice de efectividad del gobierno (GEI, por sus siglas en ingls) de los Indicadores de Gobernanza del Banco Mundial y el ndice de calidad del gobierno del International Country Risk Guide (ICRG). El GEI captura percepciones sobre la calidad de los servicios pblicos, la calidad de la burocracia y su grado de independencia de las presiones polticas, la calidad del proceso de formulacin e implementacin de polticas, y la credibilidad del compromiso del gobierno para llevarlas a cabo. El componente poltico del ICRG evala informacin subjetiva sobre la calidad y fortaleza institucional de la burocracia.

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

(ver Cuadro 6.1). Esto ltimo puede indicar que las acciones del Estado en los pases con amplios ingresos que provienen de sus recursos naturales no necesariamente se materializan en mejoras del bienestar.

Cuadro 6.1 Cmo se comportan fiscalmente los pases con altos ingresos de recursos naturales no renovables? a/ b/ (promedio 2000-2003)
Pases que no dependen fiscalmente de los recursos naturales Media Ingresos fiscales por recursos naturales (porcentaje del PIB) Ingresos fiscales totales (porcentaje del PIB) Gasto fiscal (porcentaje del PIB) Deuda del gobierno central (porcentaje del PIB) Acumulacin neta de activos (porcentaje del PIB) ndice de efectividad del gobierno (ICRG) 0,01 30,21 31,97 54,61 13,69 0,10 Desviacin estndar 0,30 20,15 14,10 32,95 13,69 1,04 Pases fiscalmente dependientes de los recursos naturales Media 10,61 31,55 30,81 54,03 18,10 -0,41 Desviacin estndar 12,86 12,75 12,75 48,41 15,93 0,78

Descripcin

a/ Un pas es considerado dependiente cuando financi, en promedio, entre 2000 y 2003, al menos 25% del presupuesto con ingresos de recursos naturales no renovables. De una muestra total de 184 naciones, se identificaron 41 pases que dependen fiscalmente de los recursos naturales. b/ Los pases de la muestra que dependen fiscalmente de los recursos naturales son los siguientes: Angola, Arabia Saudita, Argelia, Azerbaijn, Bahrain, Bolivia, Botswana, Brunei, Camern, Catar, Chad, Chile, Colombia, Ecuador, Emiratos rabes Unidos, Gabn, Guinea, Guinea Ecuatorial, Indonesia, Irn, Kazakhstn, Kuwait, Libia, Mxico, Mongolia, Namibia, Nigeria, Noruega, Omn, Papa Nueva Guinea, Per, Rusia, Sierra Leona, Siria, Sudn, Trinidad y Tobago, Uzbekistn, Repblica Bolivariana de Venezuela, Yemn y Zambia. Fuente: elaboracin propia con base en Perry et al. (2011).

Por otra parte, los pases abundantes en recursos naturales parecen ahorrar ms, lo que se refleja en una acumulacin neta de activos totales (pblicos y privados) ms elevada. Ms all de la acumulacin neta de activos, vale la pena evaluar tambin la sostenibilidad de las estrategias de gasto e inversin de los pases con amplias rentas provenientes de los recursos naturales. Para ello se utiliza la definicin de ahorro neto ajustado (Pearce y Atkinson, 1993; Hamilton, 1994) que se refiere bsicamente al ahorro bruto pblico y privado menos la depreciacin del capital fijo, ms el gasto en educacin (que se considera una inversin en capital humano en lugar de un gasto), menos el valor del agotamiento de las reservas de los recursos naturales minerales, petroleros, gasferos y forestales. En el Grfico 6.2 (ver p. 240) se aprecia una correlacin negativa entre la tasa de ahorro neto ajustado y las rentas de los recursos naturales como porcentaje del PIB. Esto indica que, aun incluyendo la inversin en capital humano, los pases con rentas ms elevadas de recursos naturales tienden a ahorrar menos, cuando se toman en cuenta la depreciacin del capital y el declive de las reservas de los recursos naturales. Estos pases son, entonces, menos capaces de transformar la renta de los recursos naturales en otros activos que garanticen un flujo de ingresos en el futuro. Sin embargo, la definicin no recoge el hecho de que los retornos de invertir en educacin varan entre pases. Tampoco captura las diferencias en la efectividad y eficiencia del gasto en educacin. Esto puede hacer que el impacto de niveles similares de ahorro neto tenga impactos dismiles en la sostenibilidad de la estrategia del uso de los recursos entre los pases. A pesar de esto, no deja de ser un concepto ilustrativo que ampla la definicin tradicional de ahorro.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Otro aspecto que parece distinguir a los pases abundantes en recursos naturales no renovables es la transparencia de la gestin fiscal. En primer lugar, la forma como el Estado se apropia de las rentas explica en parte el peso de estos ingresos en el presupuesto y, como se indic en la segunda seccin, puede tambin incidir sobre el grado de transparencia en la gestin de los ingresos. Como se aprecia en el Grfico 6.3, existe una relacin negativa entre la transparencia en el manejo de los ingresos por la explotacin de minas e hidrocarburos11 y el monto de las regalas aplicadas a estas actividades que, como se ver en la quinta seccin, es uno de los mtodos ms utilizados por el fisco para apropiarse de la renta de los recursos naturales no renovables en Amrica Latina.

Grfico 6.2 Ahorro neto ajustado y renta de los recursos naturales para pases seleccionados (promedio 2003-2008)
40 Ahorro neto ajustado (porcentaje del Ingreso Nacional) BOT 20 BGD MNG ASI TAI MLS VNMNOR PAK TUN MEX UGA ARG PER BRA IDNZMB CHIEGT SLF COL AHG CIV GHA ECU GUY GUI LBR MOZ SDN

0-

BHR VEN BOL RUS SIR

KWT ARB BRN AZE OMN TTO

KAZ

-20 ANG -40 0

20 40 Renta de los recursos naturales (porcentaje del PIB)

60

Fuente: clculos propios con base en WDI del Banco Mundial (2011).

En segundo lugar, esta correlacin negativa se mantiene cuando se toma en cuenta la totalidad de los ingresos fiscales derivados de las rentas de los recursos naturales no renovables. En el Grfico 6.4 (ver p. 242), se presentan los resultados del ndice de transparencia de los ingresos fiscales de origen petrolero para los principales productores internacionales en 2010 y se comparan con el tamao de la renta fiscal petrolera con respecto al PIB. A pesar de la dispersin de los datos, se aprecia que a medida que aumenta el tamao de la renta fiscal petrolera se reduce la transparencia en la gestin fiscal de esos ingresos. Noruega es el pas que alcanza mayores ndices de transparencia en el manejo de los recursos naturales, incluso muy por encima de lo que la magnitud de la renta petrolera sugerira. Al otro extremo se encontrara Guinea Ecuatorial, que exhibe los niveles ms bajos de transparencia, muy por debajo de lo que se esperara dado el tamao de la renta fiscal petrolera. Como se mencion en la segunda seccin, la falta de transparencia en la gestin de los ingresos de los recursos naturales genera problemas de informacin para los ciudadanos que entorpecen el
11. El ndice evala y califica la disponibilidad de informacin en las siguientes dimensiones: mecanismos de acceso a los recursos (procedimientos de contratos y licencias para los productores); mecanismos de generacin e ingresos (produccin y pagos); marco institucional (reglas y funciones de los principales actores); funcionamiento de las empresas estatales (gobierno corporativo y publicacin de informacin); fondos soberanos de recursos naturales (reglas de operacin); transferencias subnacionales y cumplimiento con criterios de transparencia de la Iniciativa Internacional de Transparencia de las Industrias Extractivas.

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

Grfico 6.3 Transparencia en la gestin de los ingresos fiscales de provenientes de los recursos naturales no renovables y porcentaje de las regalas para pases seleccionados de Amrica Latina (2010)
100 ndice de transparencia de ingresos de RRNN Noruega 90 Brasil

80 -

Chile Per Ecuador

Colombia

70 Trinidad y Tobago Bolivia 20 Porcentaje de la regala Venezuela, RB

60 0,0 10

30

40

Fuente: clculos propios con base en Transparency International y Revenue Watch Institute (2010).

control que pueden hacer sobre la gestin pblica, lo que reduce los incentivos del gobierno para desempearse ms eficientemente. En tercer lugar, ms all del manejo de los ingresos, Perry et al. (2011) encuentran que mientras mayor sea la fraccin del presupuesto financiada con ingresos provenientes de los recursos naturales, el proceso presupuestario global es menos transparente, de acuerdo con una medida de transparencia presupuestaria12 para una muestra ms amplia de pases. Hasta ahora se han presentado relaciones sobre la base de los promedios de los datos. Los promedios, sin embargo, ocultan la variabilidad temporal de los datos que puede diferir ampliamente entre pases. En este sentido, un anlisis estadstico ms riguroso de la relacin entre la presencia de los recursos naturales, las decisiones presupuestarias y la efectividad del Estado requiere explotar tanto la dimensin transversal como la dimensin temporal de los datos. Perry et al. (2011) realizan una serie de ejercicios economtricos para investigar la relacin entre la disponibilidad de las rentas fiscales de los recursos naturales no renovables y las variables de desempeo fiscal, controlando por el ingreso per cpita y la calidad institucional con informacin para 184 pases entre 1960 y 2010. Estos autores encuentran que las rentas fiscales ms elevadas provenientes de los recursos naturales se asocian con mayores niveles de gasto pblico con respecto al PIB, pero que esta relacin se debilita en la medida en que el ingreso per cpita aumenta. Es decir, las porciones de la renta petrolera que se gastan son mayores en los pases de ingreso per cpita ms bajo mientras que los pases ms ricos ahorran una mayor porcin de esas rentas.
12. La medida es un ndice construido a partir de las encuestas del Open Budget Initiative que evalan el acceso pblico a la informacin presupuestaria; las oportunidades que tienen los ciudadanos para participar en el proceso presupuestario; y la autoridad que poseen las instancias de supervisin relevantes (poder legislativo y auditores externos).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 6.4 Transparencia en la gestin fiscal de los ingresos petroleros y tamao de la renta fiscal petrolera (2010)a/
100 ndice de transparencia de ingresos de RRNN 80 60 40 20 00 0,1 0,2 0,3 Ingresos fiscales petroleros (porcentaje del PIB) 0,4 0,5 MEX KAZ ECU BOL IND CAM SUD

NOR RUS AZE TTO VEN YEM NGA AGO SAU ALG GEC KUW

GAB IRN

a/ Los ingresos fiscales petroleros como porcentaje del PIB corresponden al promedio del perodo 2000-2008. Fuente: clculos propios con base en Perry et al. (2011), Transparency International y Revenue Watch Institute (2010).

El resultado previo luce congruente con el hecho de que en los pases de ingresos ms bajos, la inversin en capital fsico y humano debera tener rendimientos ms elevados que en los pases de elevados ingresos. En este sentido, vale la pena indagar si los pases con abundantes rentas de recursos naturales efectivamente invierten ms en educacin, salud (capital humano) o en infraestructura pblica que el resto de los pases, dada la incidencia que esto puede tener en la calidad de vida de los ciudadanos. Segn Perry et al. (2011), la evidencia internacional no indica que los gobiernos de los pases con elevadas rentas de los recursos naturales gasten significativamente ms que el resto en salud y educacin, independientemente del nivel de ingreso per cpita de los pases. Por otro lado, encuentran que solamente en los pases ricos se verifica una relacin positiva entre inversin pblica y abundancia de ingresos fiscales provenientes de los recursos naturales. En otras palabras, entre los pases con ingresos per cpita ms bajos, los gobiernos de los pases abundantes en recursos naturales no renovables exhiben un gasto total ms elevado, pero no asignan una fraccin significativamente mayor del gasto a la inversin en infraestructura pblica, a la salud o a la educacin, que el resto de los pases. Habra tambin que preguntarse si existe una relacin entre algunos indicadores que reflejen los resultados de la gestin fiscal y el financiamiento del presupuesto mediante rentas de los recursos naturales. En este caso, la participacin de las rentas provenientes de los recursos naturales en los ingresos fiscales se asocia con peores indicadores de eficiencia en el gasto en educacin (matriculacin primaria y secundaria por dlar gastado) y en salud de la poblacin (esperanza de vida e inmunizacin por dlar gastado). Por otro lado, tambin hay evidencia reciente acerca de las deficiencias en la asignacin en el tiempo del gasto. Humphreys y Sandbu (2007) encuentran una correlacin positiva y significativa entre las variaciones

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

del consumo del gobierno y las fluctuaciones de los ingresos de recursos naturales en el corto plazo, lo que indica que la presencia de este tipo de ingresos puede afectar la eficiencia de la asignacin intertemporal de los recursos naturales. No obstante, la sensibilidad del gasto a las variaciones de los ingresos se reduce significativamente en pases que tienen sistemas de contrapesos al poder poltico del Ejecutivo. Esto sugiere que la propensin del gobierno a cambiar sus planes de gasto de un ao a otro frente a variaciones de la renta se reduce cuando existen lmites a la discrecionalidad del Ejecutivo. Perry et al. (2011) tambin encuentran que los pases que dependen ms de los recursos naturales para financiar el presupuesto exhiben una mayor volatilidad en el gasto pblico, pero no consiguen sustento emprico de que estos pases tengan un comportamiento ms procclico del gasto pblico con respecto al PIB, en comparacin con el resto de los pases. Atribuyen este hallazgo al dbil comovimiento contemporneo promedio entre los ingresos fiscales por recursos naturales y el producto, aunque encuentran una alta variabilidad en este aspecto entre los pases abundantes en recursos naturales. Estos resultados son sugerentes entonces de la existencia de una relacin entre dependencia fiscal de los recursos naturales y una gestin menos eficiente y de menor transparencia por parte del Estado. A continuacin se analizan experiencias a nivel subnacional que complementan los hallazgos a nivel de pases.

AMRiCA LATiNA: iMPACTO DE LA PRESENCiA DE iNGRESOS POR RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES A NiVEL SUBNACiONAL
La evidencia emprica a nivel de pases es sugerente sobre los problemas que pueden resultar de la dependencia del fisco de los ingresos provenientes de los recursos naturales. Sin embargo, los ejercicios economtricos con datos de pases presentan algunas limitaciones a la hora de establecer las relaciones de causalidad. Por ejemplo, algunas variables no observables (aspectos culturales, institucionales, polticos, eficiencia general del Estado, entre otros) pueden estar afectando tanto las decisiones sobre el uso de las rentas de los recursos naturales como la importancia de los recursos naturales en las exportaciones y el grado de dependencia fiscal; de manera que los movimientos en los precios de los recursos naturales inciden no solamente en el nivel de los ingresos y en su asignacin, sino tambin en las decisiones de produccin, haciendo endgenas las medidas de abundancia o dependencia fiscal. En otras palabras, las variables explicativas son tambin un resultado. Naturalmente, eso entorpece la determinacin de la causalidad en las relaciones. Algunos de estos problemas se pueden mitigar con el uso de datos a nivel subnacional, pues se cuenta con observaciones de corte transversal (p.e., municipios) ms homogneas que mantienen constantes las diferencias no observables entre pases. Ello permite realizar inferencias ms confiables a partir de los resultados. Aunque existen diferencias entre pases, los gobiernos locales en Amrica Latina tienen cada vez una mayor participacin en la provisin de salud y educacin en los niveles bsicos, adems de saneamiento, alumbrado pblico, vialidad local y tratamiento de desechos, entre otros. A pesar de esto, la capacidad tributaria de los gobiernos locales sigue siendo insuficiente, por lo que dependen de las transferencias del gobierno central para financiar el gasto. En promedio, estas transferencias representan cerca del 70% de los ingresos de los municipios en la regin13. Las transferencias derivadas de la explotacin de recursos naturales no renovables han ganado una mayor participacin en aos recientes. Uno de los criterios centrales en la
13. Ver Eguino et al. (2010) para un anlisis detallado de la estructura de ingresos y gastos de los municipios en Amrica Latina.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

asignacin de estas transferencias a los gobiernos locales en varios pases de la regin es la tendencia a beneficiar mayormente a las entidades territoriales (municipios, departamentos y estados) donde se localizan las actividades extractivas. Una lnea de investigacin creciente en la literatura intenta evaluar empricamente la incidencia de los ingresos fiscales derivados de los recursos naturales sobre las decisiones de asignacin de los recursos, la eficiencia del gasto y la transparencia del proceso presupuestario, con informacin a nivel subnacional. En general, estos estudios se basan en el hecho de que las transferencias por rentas de recursos naturales no renovables suelen tener un componente exgeno asociado con la ubicacin geogrfica de la produccin (y la evolucin de los precios internacionales) que no depende de las condiciones de los municipios, como ocurre con otro tipo de transferencias. Usualmente, los estudios comparan el cambio en los resultados de las variables de inters en dos momentos del tiempo y entre municipios que reciben ingresos por recursos naturales y aquellos que no lo hacen.

Evidencia para Brasil


Caselli y Michaels (2011) emplean esta aproximacin metodolgica para evaluar si en las regiones de Brasil que se beneficiaron de las regalas petroleras entre 1991 y 2000 mejor la calidad de vida de los ciudadanos, con relacin a las regiones a las que no corresponde este tipo de transferencias. Como grupo de tratamiento, toman los municipios ubicados frente a los pozos de petrleo off-shore de Petrobras, a los que por ley la empresa estatal petrolera debe pagar un porcentaje fijo de regalas14. Utilizan, adems, la produccin petrolera municipal per cpita como instrumento para los ingresos que recibe el municipio, para evitar problemas de endogeneidad derivados de la posible dependencia de las regalas de las condiciones de las regiones15. Los autores encuentran que los municipios que concentran una mayor cantidad de pozos petroleros son ms dependientes, desde el punto de vista fiscal, de las regalas petroleras. Estas regiones obtuvieron importantes aumentos de ingresos que se reflejaron en mayores niveles de gasto, particularmente en infraestructura urbana, educacin y servicios de salud. Sin embargo, el incremento en el gasto no se reflej en mejores resultados en la provisin de bienes pblicos. A partir de la comparacin de varios indicadores sobre las condiciones de la vivienda, de infraestructura pblica, de escolaridad y de salud, no puede inferirse que las regiones receptoras de regalas hayan registrado mejoras con respecto al resto. Los autores tampoco encuentran evidencia de un aumento estadsticamente significativo en el ingreso de las familias en las regiones receptoras de regalas, en comparacin con el resto. Aparte de posibles ineficiencias en el uso del gasto, los autores encuentran cierta evidencia que sugiere que existen mayores problemas de corrupcin en los municipios ricos en regalas. Ferraz y Monteiro (2010) complementan el trabajo de Caselli y Michaels (2011) estudiando el comportamiento de los gobiernos municipales en la regin productora de petrleo de la costa de Brasil frente al

14. El Tesoro distribuye mensualmente las regalas a los municipios beneficiarios. A su vez, los municipios pueden disponer libremente de los recursos para proveer bienes pblicos, salvo que por ley no pueden utilizarlos para aumentar la nmina pblica bajo contratos permanentes o para pagar deudas. Vale destacar que los municipios son los principales proveedores de salud y educacin en Brasil. 15. La unidad geogrfica que utilizaron fueron las reas mnimas comparables, construcciones estadsticas ligeramente ms grandes que los municipios, para las que se cuenta con informacin detallada de las variables de resultados que se evaluaron.

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

aumento de los ingresos por concepto de regalas petroleras16. Estos autores encuentran que el aumento de los ingresos se asocia con un importante repunte del empleo pblico bajo contratos temporales, mas no con un incremento significativo en la oferta pblica de servicios de educacin y salud. Sin embargo, determinaron que la expansin de la nmina concedi ventajas electorales a los gobernantes en el poder en la siguiente eleccin, pero que esta ventaja se diluy en el mediano plazo. Los autores argumentan que los resultados son consistentes con una conducta de aprendizaje por parte de los votantes, quienes eventualmente castigan al gobernante con los votos al caer en cuenta de que el aumento de los ingresos pblicos no se refleja en una mayor provisin de bienes pblicos.

Evidencia para Per


Para el caso de Per, el fuerte aumento del canon minero en la dcada pasada permite evaluar si existen diferencias en la gestin fiscal entre los municipios que se beneficiaron de estos ingresos extraordinarios frente al resto de municipios. El canon minero en Per es un rgimen de transferencias intergubernamentales que consiste en una participacin del 50% en la recaudacin del impuesto a la renta del 30% que el Estado cobra a las firmas que explotan los yacimientos. La distribucin de estos recursos es la siguiente: i) el 25% del canon se otorga al gobierno regional, donde se encuentra el municipio donde se explota el recurso, ms 5% para las universidades pblicas de la regin; ii) el 10% lo recibe la municipalidad distrital donde se extrae el mineral; iii) el 25% se otorga a las municipalidades de la provincia donde se extrae el mineral; y iv) el 40% restante se distribuye a las municipalidades del departamento donde se extrae el mineral17. Como se aprecia en el Grfico 6.5 (ver p. 246), las transferencias por concepto de canon minero aumentaron consistentemente desde comienzos de la primera dcada del presente siglo, pero registraron un incremento exponencial a partir de 2004, con el repunte de la cotizacin de los metales en los mercados internacionales. Entre 2004 y 2007, cuando alcanzaron el mximo histrico, las transferencias aumentaron ms de 1.000%. A pesar de la reversin que experimentaron los precios luego de la crisis financiera en 2008, las transferencias se mantuvieron en niveles elevados y en 2011 repuntaron de nuevo. Sanguinetti (2010) utiliza el cambio en el tiempo del canon as como las diferencias en el tratamiento de los gobiernos locales, segn si son mineros o no, para estudiar el impacto del sistema de distribucin de fondos obtenidos por la minera sobre las prcticas fiscales subnacionales y, en consecuencia, sobre el nivel de desarrollo a nivel local en Per. Para ello, el autor evala cmo las transferencias por canon minero afectan el esfuerzo de recaudacin tributaria y la composicin del gasto de los municipios de Per, distinguiendo los municipios mineros de aquellos no mineros. En primer lugar, el estudio busca determinar si estas transferencias afectan negativamente la recaudacin propia de los gobiernos locales y encuentra que a nivel departamental no existe un efecto sustitucin de tributos estadsticamente significativo. En otras palabras, la percepcin del canon minero no se traduce en la reduccin de otros tributos. En segundo lugar, se evala cmo las transferencias por canon minero inciden sobre la calidad y composicin del gasto pblico. Los resultados indican que un mayor canon minero est asociado, en promedio, con un mayor gasto pblico de capital relativo al gasto corriente. El autor relaciona
16. Ferraz y Monteiro (2010) utilizan la municipalidad en lugar de las reas mnimas comparables como unidades geogrficas y el perodo de estudio abarca desde 1996 (antes del boom de precios) hasta 2008, controlando por efectos fijos tanto temporales como por municipios. Los autores utilizan variables instrumentales similares a las de Caselli y Michaels (2011). 17. La distribucin entre municipios distritales, provinciales y departamentales cambi en 2009, pero la distribucin que aparece antes es la ms relevante para la muestra que se emple en el estudio.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 6.5 Evolucin de las transferencias del canon minero a las municipalidades en Per (2001-2011)
4.500 4.000 Millones de nuevos soles 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 02001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: elaboracin propia con base en el Ministerio de Economa y Finanzas de Per (2011).

este resultado con el mandato a las regiones que reciben estas transferencias de destinar los fondos a inversiones pblicas. Concluye, adems, que la concentracin del canon en las regiones ms ricas podra ampliar las brechas de desarrollo entre las distintas regiones. Una vez que se evala el impacto de las transferencias por canon minero sobre la recaudacin y composicin del gasto pblico local, resulta interesante determinar si estas inciden positivamente sobre algunos indicadores de bienestar. Especficamente, se busca determinar si una mayor transferencia por canon minero tiene un impacto positivo sobre la calidad de vida. Arreaza y Reuter (2012) evalan si los municipios de Per que recibieron mayores transferencias por canon minero presentan mejores indicadores de bienestar que aquellos que no disfrutaron de estos ingresos. Para este anlisis, se utilizan datos provenientes del Registro Nacional de Municipalidades que recoge informacin estadstica anual sobre la gestin de las municipalidades (distritales, provinciales y de centros poblados) en trminos de infraestructura, servicios pblicos locales, gestin y poltica de desarrollo social. En particular, se utilizan los resultados reportados por 1.540 municipios distritales y provinciales para comprobar si los indicadores de gestin en las municipalidades que reciben el canon minero variaron significativamente entre 2004 y 2007 con respecto a las municipalidades que no recibieron el canon minero durante el mismo perodo, controlando por algunas variables especficas de las municipalidades. Los resultados indican que un mayor canon per cpita genera un impacto significativo sobre el nmero y monto de las obras de inversin per cpita aprobadas en el presupuesto de las municipalidades. Sin embargo, la evidencia sugiere que aquellos municipios que percibieron mayores transferencias por canon minero no presentaron mejoras significativas en los indicadores de gestin con respecto a los municipios que no se beneficiaron del repunte de estos ingresos. Por ejemplo, en el caso de los indicadores de salud, los resultados del anlisis estadstico indican que no se aprecia una diferencia significativa en el cambio del nmero de establecimientos municipales de salud y de propiedad pblica per cpita en los municipios que recibieron

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

altos ingresos por canon minero con respecto a los otros. De igual modo, los hallazgos tampoco sustentan evidencia a favor de un impacto diferencial de las transferencias del canon minero sobre el nmero de locales de proteccin al nio, al adolescente y al adulto mayor; el nmero de organizaciones sociales; el total de beneficiarios de estos dos tipos de instituciones; o el nmero de locales pblicos que ofrecen servicios de comunicacin, como Internet. Considerando que las transferencias s se asocian con mayores niveles de gasto, al menos en el presupuesto, esta evidencia sugiere cierto grado de ineficiencia en la gestin de los recursos. Qu puede explicar que el aumento en los recursos de los municipios a travs del canon minero no se correlacione con un incremento en la oferta o provisin de bienes y servicios pblicos? Un aspecto administrativo que puede haber limitado la capacidad de ejecucin de los municipios es el hecho de que, si bien los ingresos del canon deben destinarse a proyectos de inversin, los estudios de factibilidad previos a la inversin no podan financiarse con recursos del canon18. Esto podra explicar algunos retrasos en la ejecucin de las obras de inversin. Por otra parte, Maldonado (2010) estudia el impacto de los ingresos de los gobiernos locales en Per sobre la extensin de las demandas de pagos no oficiales por empleados pblicos, utilizando datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), que incluye un mdulo sobre gobernabilidad. El estudio, analiza especficamente el incremento de los ingresos locales resultante del canon minero entre 2000 y 2006 y encuentra que la probabilidad de pagos no oficiales aumenta de manera significativa con el canon cuando se limita la muestra al grupo de regiones que ms se beneficiaron del auge minero. Concluye entonces que la magnitud del shock sobre los ingresos de los gobiernos locales, producido por los recursos del canon, genera un desvo del gasto, el cual en parte se aleja de la produccin de bienes pblicos. La evidencia a nivel subnacional parece sugerir que las rentas provenientes de recursos naturales amplan los ingresos de las economas locales y esto se asocia con un mayor gasto. Sin embargo, no queda claro que la asignacin del gasto pueda asociarse con mejoras en los indicadores de gestin de los gobiernos o en la calidad de la provisin de los bienes pblicos19.

REGMENES FiSCALES PARA LOS RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES EN AMRiCA LATiNA


Como se vio anteriormente, el hecho de que los gobiernos puedan financiar parte de su presupuesto mediante ingresos provenientes de la explotacin de los recursos naturales puede tener consecuencias negativas sobre la transparencia y calidad de la gestin pblica. Ahora bien, el peso de estos ingresos en las finanzas pblicas no solamente depende de la magnitud de la renta de los recursos, sino de la participacin del Estado en la renta. Interesa conocer entonces cmo se apropia el Estado de las rentas de los recursos naturales. En esta seccin, la atencin se centra en ello, as como en los cambios en la regulacin fiscal que
18. A partir de 2008, la regulacin permite a los municipios destinar una fraccin del canon para estudios de factibilidad de los proyectos, en lugar de financiarlos solo con gasto corriente, como deban hacer anteriormente. 19. Otros estudios para la regin tambin demuestran que la presencia de los recursos naturales tiene un impacto en la gestin fiscal de los gobiernos locales. En el caso de Argentina, Gelemur y Pochat (2011) encuentran que las provincias con mayores regalas gastan ms, aunque esto no necesariamente implica una mayor provisin de salud, educacin, otros bienes pblicos o diferencias sustantivas en los indicadores bsicos de bienestar social. Perry y Olivera (2009) estudian el impacto de las regalas petroleras en la conducta fiscal de los gobiernos locales en Colombia. Con datos de corte transversal para los municipios, encuentran que el hecho de percibir regalas no hace que los municipios dejen de recaudar otros impuestos. Ms an, en presencia de buenas instituciones, las regalas se correlacionan positivamente con el esfuerzo tributario. Las regalas se asocian tambin con mayores niveles de inversin pblica, como cabra esperarse dada la regulacin que establece tal destino para estos ingresos. El trabajo, adems, documenta casos emblemticos de corrupcin y de falta de eficiencia en manejo de las autoridades de las regalas petroleras, como fue el caso del departamento de Arauca.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

contribuyeron a elevar la participacin del Estado en los beneficios de los negocios de minas e hidrocarburos en los principales pases productores de Amrica Latina. Cmo es la relacin entre el Estado y los productores de recursos naturales de quienes se extraen los ingresos? El punto de partida de la relacin entre el Estado y las empresas productoras es el rgimen contractual para la explotacin de los recursos naturales. Al igual que en buena parte del mundo, en Amrica Latina el Estado es propietario del subsuelo y de sus recursos y, por lo tanto, es comn que tenga empresas nacionales para la explotacin de los recursos, particularmente en el caso de la minera y de los hidrocarburos. Por otra parte, si el sector privado participa en la explotacin de los recursos, el Estado establece arreglos productivos y fiscales con las compaas privadas a travs de concesiones o contratos especficos. En el caso de las concesiones, el Estado otorga el derecho de propiedad a las operadoras por un perodo finito durante el cual las empresas contribuyen al fisco en funcin de su desempeo. Respecto de los contratos, existen varias modalidades: en los contratos de produccin compartida, la empresa obtiene como retribucin una parte de la produccin que se establece en el contrato; en los contratos de servicio, la empresa recibe una remuneracin directa del Estado por la explotacin del recurso, que generalmente depende de las ganancias del negocio, las cuales estn exentas del pago de impuestos especficos de las actividades extractivas; finalmente, existen contratos donde el Estado y las operadoras privadas se asocian en empresas mixtas para compartir los riesgos y beneficios del negocio. El Estado, adems, puede apropiarse de las rentas a travs de diversos mecanismos como la participacin de los dividendos de las empresas estatales o mixtas; el cobro de impuestos generales como lo hace con el resto de las actividades productivas (impuestos sobre las ganancias, impuestos al valor agregado); y el cobro de contribuciones especficas a las actividades extractivas, como las regalas, bonos o impuestos a las ganancias extraordinarias cuando los precios superan ciertos umbrales20. Las regalas constituyen uno de los mecanismos ms utilizados por el Estado para apoderarse de las rentas de los recursos naturales. Representan montos que la empresa operadora paga al Estado sobre la base del volumen de produccin (p.e., por tonelada mtrica producida de metal o por barril de crudo); o sobre la base del valor del recurso producido o vendido (tasa de la regala por el valor). A diferencia de las regalas sobre el volumen, las regalas sobre el valor fluctan con los precios del recurso. Ambos tipos de regalas se pagan independientemente de si la empresa est generando beneficios o no. Por otro lado, existen tambin regalas basadas en los beneficios que resultan ms compatibles con los incentivos de las empresas. Sin embargo, son mucho menos utilizadas, pues la simplicidad del cobro de las regalas sobre el volumen o sobre el valor resulta ms atractiva para los gobiernos21. Por otra parte, dado que el fisco no tiene informacin perfecta sobre el desempeo de la empresa productora, las regalas sobre el valor resultan convenientes para mitigar problemas de evasin, as como para garantizar ingresos de fcil monitoreo y de mayor estabilidad que los impuestos sobre las ganancias. En este caso, prima la conveniencia para el fisco sobre la eficiencia econmica del impuesto22. No obstante, las regalas no garantizan una participacin progresiva del Estado en las rentas cuando aumenta el precio de los recursos.
20. Ver Monaldi (2011) para una revisin de los tipos de contratos y regmenes fiscales para la explotacin de los recursos naturales en Amrica Latina. 21. En Amrica Latina las regalas cobradas sobre los beneficios solo se usan en Chile y a partir de 2011 en Per. 22. Ver Otto et al. (2006) para mayores detalles sobre las regalas en el sector minero.

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

Por otra parte, los impuestos sobre los beneficios se cobran sobre las ganancias de las empresas, una vez deducidos los costos, la depreciacin y las regalas. Tanto las tasas de los impuestos como las de las regalas pueden ser fijas o variables. Las tasas fijas no son progresivas. A medida que aumenta el precio del recurso y, por ende, los beneficios de las empresas, la tasa promedio es menor que la tasa marginal. En cambio, con tasas variables que dependan del precio del recurso o de tramos de ingresos, el Estado puede asegurarse cierta progresividad en los ingresos. Otra manera del Estado de asegurarse una participacin progresiva en las rentas es a travs del cobro de los llamados impuestos a las ganancias extraordinarias que se activan a partir de ciertos umbrales de precios y con tasas marginales incrementales. El Estado tambin puede participar en la renta de los recursos naturales a travs de mecanismos menos convencionales como el cobro de bonos o pagos especiales para garantizar la firma de los contratos de explotacin; bonos de produccin; lmites a la recuperacin de costos en las fases de produccin, desarrollo y operacin que deben ser reembolsados a las empresas operadoras; cercos fiscales (impedimentos a la consolidacin de operaciones de las empresas); entre otros (Monaldi, 2011). Por otro lado, la forma en que el Estado captura las rentas de ingresos naturales no necesariamente es estable en el tiempo. De hecho, el marco tributario y regulatorio para las actividades de minas e hidrocarburos ha estado sujeto tradicionalmente a los ciclos de precios de los recursos. Cuando los contratos entre el Estado y los productores no contemplan la progresividad tributaria a medida que aumentan los precios de las materias primas, el fisco se apodera de una fraccin menos que proporcional de la renta en escenarios de precios elevados y ms que proporcional cuando los precios son bajos. Ello suele originar tensiones distributivas entre el fisco y las compaas productoras (incluyendo las compaas estatales a las que tiende a extrarseles una mayor fraccin de la renta), los gobiernos regionales y los consumidores que finalmente conllevan a una renegociacin de los contratos para que el Estado aumente su participacin de la renta23. Por ejemplo, el proceso de apertura a la inversin extranjera de estos sectores, a principios de la dcada de los noventa, se dio en un contexto donde los precios de los recursos naturales eran bajos, de modo que los gobiernos optaron por eliminar algunos impuestos y reducir otros con el fin de que las actividades extractivas fuesen ms atractivas para los inversionistas. En cambio, a raz del repunte de los precios a partir de 2003, la tendencia en muchos pases ha sido la de incrementar la participacin del Estado de las rentas, bien sea a travs de la estatizacin de la actividad, de la renegociacin de los contratos o de incrementos en las regalas e impuestos (Campodnico, 2008; Otto et al., 2006; Monaldi, 2011). Como puede apreciarse en el Grfico 6.6 (ver p. 250), el precio de los principales recursos naturales que exporta la regin registr un aumento significativo en la ltima dcada, particularmente en el caso de los hidrocarburos, en comparacin con los precios en la dcada de los noventa. En trminos fiscales, el repunte de los precios signific un aumento sustancial en la importancia de las rentas de los recursos naturales para el fisco en Amrica Latina. En efecto, en promedio, la renta fiscal por explotacin de recursos naturales pas de poco menos del 5% del PIB en 2002 al 11% del PIB en 2008, cuando los precios de las materias primas alcanzaron mximos histricos. A pesar de la correccin en los precios de los hidrocarburos tras la crisis financiera internacional, las rentas por hidrocarburos en relacin con el tamao de la economa resultaron ms elevadas en 2010 que a principios de la dcada (ver Grfico 6.7, panel izquierdo, p. 251).
23. Ver Monaldi (2011) para un tratamiento detallado del tema.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 6.6 ndices de precios de los principales recursos naturales no renovables en Amrica Latina (1960-2010)a/
ndices de precios del aluminio, cobre, gas natural, oro y plata 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 01960 1965 1970 Oro Aluminio 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Plata Petrleo 2010 Cobre Gas natural - 3.000 - 2.000 - 1.000 -0 - 7.000 - 6.000 - 5.000 - 4.000 ndice de precios del petrleo

a/ 1960 = 100. Fuente: elaboracin propia con base en GEM Commodities del Banco Mundial (2011).

Por otra parte, la fraccin del presupuesto financiada con las rentas de los recursos naturales capturadas por el Estado se elev, en promedio, del 18% al 35% en la regin, aunque tambin con diferencias importantes entre los pases. Mientras que en Chile y Per el aumento del precio de los metales elev la participacin de la renta minera por encima del 20% del presupuesto, en Trinidad y Tobago y la Repblica Bolivariana de Venezuela las rentas petroleras financiaron ms del 60% del presupuesto del sector pblico en 200824. En Colombia, no obstante, la importancia de las rentas petroleras y mineras en el presupuesto no se elev en la misma magnitud que en el resto de los pases, en parte como resultado del entorno regulatorio, favorable a la atraccin de inversin (ver Grfico 6.7, panel derecho)25. El aumento de la participacin de las rentas provenientes de los recursos naturales como porcentaje de los ingresos pblicos en Amrica Latina no result exclusivamente del incremento de los precios, sino que, en muchos casos, el rgimen fiscal y los cambios en la regulacin de los contratos con las empresas productoras permitieron al Estado obtener fracciones incrementales de las rentas. El Cuadro 6.2 (ver p. 252) esquematiza los principales mecanismos de participacin del Estado de la renta de los recursos naturales para los principales productores y exportadores de hidrocarburos y minas de Amrica Latina.
24. La cobertura de las cuentas fiscales se refiere al sector pblico no financiero para Bolivia, Ecuador, Mxico y la Repblica Bolivariana de Venezuela; el Gobierno general en Chile y el Gobierno central en Per, incluyendo a las regiones que se benefician del canon minero. En el caso de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Villafuerte et al. (2010) imputan al gasto no petrolero parte del gasto de la empresa estatal productora de hidrocarburos (PDVSA) para capturar la importancia del gasto cuasi fiscal de la compaa en aos recientes. Por ejemplo, las erogaciones de PDVSA para los programas sociales y los aportes a los distintos fondos de desarrollo que maneja el Ejecutivo alcanzaron el 6,6% del PIB en 2006 y el 8,5% en 2010. Esta definicin de sector pblico difiere de las cifras presentadas en el captulo 4 que se refieren al gobierno central o al gobierno general. 25. Merece la pena destacar tambin los casos de Panam y Paraguay. En ambos pases, una parte sustancial del presupuesto se financia con recursos que no provienen del esfuerzo de los contribuyentes, aspecto que genera similitudes con los pases dependientes de los recursos naturales. En el caso de Panam, los honorarios y dividendos de las operaciones del Canal representaron, en promedio, el 3% del PIB durante la ltima dcada y el 12% del total de los ingresos del Gobierno. Asimismo, en el caso de Paraguay, los ingresos que el fisco percibe por la exportacin de energa de Itaip-Yacyret representan el 3% del PIB y el 17% de los ingresos totales del Gobierno. En este captulo, sin embargo, la atencin se centra en los productores de recursos naturales no renovables.

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

Grfico 6.7 Ingresos fiscales derivados de la renta de los recursos naturales para pases seleccionados de Amrica Latinaa/ (varios aos)
Ingresos fiscales derivados de los recursos naturales como proporcin del PIB
Venezuela, RB Trinidad y Tobago Per Mxico Ecuador Colombia Chile Bolivia 0 5 10 15 20 25

Ingresos fiscales derivados de los recursos naturales como proporcin de los ingresos totales
Venezuela, RB Trinidad y Tobago Per Mxico Ecuador Colombia Chile Bolivia 0 20 40 60 80

Porcentaje del PIB 2002 2008 2010

Porcentaje de los ingresos totales

a/ Los datos para Colombia son hasta 2007. Fuente: elaboracin propia con base en Villafuerte et al. (2010) y Perry et al. (2011).

En primer lugar, se aprecia que las empresas estatales ejercen un papel preponderante en la produccin. A pesar de que en la mayor parte de los pases la empresa privada participa en el negocio, en buena parte de los casos el Estado suele ser el accionista nico de la mayor empresa productora o tener una participacin mayoritaria en los contratos de asociacin con las empresas privadas que operan en el pas, lo que concentra el cobro de regalas, impuestos y otras contribuciones en unas pocas empresas. Una excepcin sera el caso de la minera en Per, donde las empresas privadas explotan las minas bajo contratos de produccin. Adems, todos los pases utilizan las regalas sobre el valor del volumen de produccin. Sin embargo, las alcuotas varan sustancialmente y van desde menos del 5% en Chile para la extraccin de cobre hasta el 30% en la Repblica Bolivariana de Venezuela para la extraccin de crudos. En todos los pases se cobran impuestos a las ganancias similares a los del resto de las actividades productivas, pero en Ecuador, Mxico y la Repblica Bolivariana de Venezuela se aplica una sobretasa a las actividades petroleras. Otro aspecto digno de resaltar es que a lo largo de la ltima dcada en todos los pases productores (salvo Mxico) se produjeron cambios en la legislacin que regula el sector con el fin de elevar la participacin del Estado en la utilidad del negocio, mediante regalas e impuestos y, en algunos casos, se introdujeron tributos adicionales para las actividades extractivas, entre los que destacan los impuestos a las ganancias extraordinarias en Ecuador y la Repblica Bolivariana de Venezuela y las retenciones en Argentina. Estos se disearon para asegurar una participacin incremental del Estado en las ganancias del negocio cuando los

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 6.2 Regmenes fiscales para los recursos naturales en pases seleccionados de Amrica Latina
Pas Regalas (alcuotas) Hidrocarburos Argentina Bolivia Brasil Colombia Ecuador Mxico 12% del valor de la produccin (1967) 18% de la produccin fiscalizada (2005) 10% del valor de la produccin de petrleo y gas natural del campo (1998) 20% en antiguos contratos y 8% - 25% en nuevos contratos (2002)f/ 12,5% - 18,5% del volumen extrado dependiendo del yacimiento (1978) n.a.i/ No No No No 100% para Petroecuador, 0% para los privados 35% Tasa de impuesto sobre la renta en exceso a la tasa corporativa

Venezuela, RB

33% del valor del volumen extrado (2001)

16%

Minera

Chile (cobre)

0,5% - 5% del valor de la produccin (2005)d/

No

Per (polimetlica)

1% - 12% (2011)j/

No

a/ En caso de que el precio de petrleo supere los 42 USD/b, se aplica la frmula de valor de corte para hacer progresivo el impuesto. b/ En la modificacin de la Ley de Hidrocarburos se nacionalizan los hidrocarburos. c/ Se tributa en caso de grandes volmenes de produccin o en perodos de grandes rentabilidades para los explotadores de petrleo o de gas natural. d/ La tasa depende de los volmenes de produccin. e/ El impuesto solo se aplica a la compaa estatal CODELCO. f/ Dependiendo de la produccin diaria del campo. g/ Los derechos econmicos recaudados por la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), aparte de las regalas, son por el uso de subsuelo, por explotacin y por altos precios. h/ Se reconocer una participacin del 99% a favor del Estado en las ganancias extras que reciben las nuevas concesiones por el alto precio del crudo. i/ No hay impuestos especiales sobre las industrias petroleras en Mxico. Las actividades petroleras son reservadas al Gobierno mexicano y a PEMEX . j/ A partir de 2011, las regalas se cobran sobre la utilidad operativa trimestral (no sobre el valor de las ventas) y todas las empresas pagarn regalas bajo este nuevo esquema (ya no solo pagan las empresas sin contrato de estabilidad jurdica). k/ Se introdujo en 2008 y se modific en 2011 para asegurar la participacin creciente de los ingresos cuando el precio supere los 70 USD/b de la canasta venezolana. l/ Tiene por objeto reservar al Estado la actividad de intermediacin para el suministro de combustibles lquidos. m/ Se cobra el IEM a las empresas sin contratos de estabilidad sobre la utilidad operativa en funcin de los mrgenes operativos. n/ Se cobra el GEM a las empresas con convenios de estabilidad sobre la utilidad operativa en funcin de los mrgenes operativos. n.a.: no aplica. Fuente: elaboracin propia con base en Monaldi (2011), Campodnico (2008) y fuentes nacionales, varios aos.

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

Participacin accionaria estatal

Otros tributos Hidrocarburos

Cambios en la legislacin (ltimos 10 aos)

S, YPF S, se refunda YPFB (2005)b/ S, Petrobras S, Ecopetrol S, Petroecuador S, Pemex

Impuesto a las exportaciones Valor de corte (2007)a/ Impuesto Directo a los Hidrocarburos 32% (2005) Participaciones especiales 10 - 40% (1998)c/ Impuestos recaudados por la ANH (2003)g/ Ganancias extraordinarias 50% (2006) 99% (2007)h/ Impuestos especiales a las ganancias y derecho de utilizacin de hidrocarburos Ley Contribucin Especial sobre Precios Extraordinarios del Mercado Internacional de Hidrocarburos (2011)k/

S S S S S No

S, PDVSA

Ley Orgnica de Reordenamiento del Mercado Interno de los Combustibles Lquidos (2008)l/ Financiamiento directo de programas sociales Ley Orgnica de Hidrocarburos (2006) y (2001) Minera Ley N 18.445 10% de ingresos por ventas al exterior (1985)e/ Impuesto Especfico a la Renta Operacional 5% - 34,5% (1974) Impuesto Especial a la Minera (IEM) 2% - 8,4% (2011)m/ Gravamen Especial a la Minera (GEM) 4% -13,12% (2011)n/

S, CODELCO

No

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precios exceden ciertos umbrales. Asimismo, se renegociaron los contratos con las empresas privadas productoras en Bolivia, Ecuador y la Repblica Bolivariana de Venezuela para elevar la participacin accionaria del Estado y, naturalmente, obtener una fraccin ms alta de la renta. A su vez, los cambios de rgimen estuvieron condicionados por la dotacin de recursos naturales de los pases y de la madurez de las inversiones existentes. Por ejemplo, en el caso de los hidrocarburos, los exportadores netos con mrgenes amplios de reservas probadas y niveles significativos de capital en operacin como Argentina, Bolivia, Ecuador, Mxico y la Repblica Bolivariana de Venezuela han tendido a extraer ms rentas que los pases con menos reservas para abastecer sus mercados domsticos y que desean atraer inversin, como Brasil, Colombia y Per (Monaldi, 2011). En su conjunto, las contribuciones previstas bajo estos regmenes indujeron un aumento considerable del nivel de apropiacin de las rentas por parte del Estado. No obstante, en algunos casos, estos cambios no necesariamente implicaron una mayor transparencia en la gestin de los ingresos fiscales de los recursos naturales o del presupuesto en general. En el apndice a este captulo se presenta con mayor detalle la evolucin del marco fiscal para la recaudacin de los ingresos de los recursos naturales en los principales productores de Amrica Latina y el impacto que ello tuvo en trminos de los ingresos y su composicin. Como consecuencia de los cambios de los regmenes fiscales aplicados a la explotacin de recursos naturales arriba comentados y del repunte de los precios de las materias primas, los gobiernos en Amrica Latina obtuvieron una cantidad considerable de ingresos en la ltima dcada. Qu uso se dio a esos ingresos y cun efectivo fue ello en mejorar la calidad de las polticas pblicas? La evidencia con informacin a nivel agregado sugiere que los pases manejaron de distintas maneras los ingresos extraordinarios que recibieron. Hubo un aumento considerable de los ingresos fiscales en los ocho principales exportadores de recursos naturales no renovables de la regin (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Per, la Repblica Bolivariana de Venezuela y Trinidad y Tobago). Una fraccin de estos recursos se destin al gasto, mientras que otra parte a la reduccin de la deuda. Sin embargo, la expansin del gasto fue mucho ms pronunciada en algunos casos. Por ejemplo, el aumento del gasto fue mucho ms acelerado en Colombia, Ecuador y la Repblica Bolivariana de Venezuela que en Chile donde, a diferencia de los otros pases, existe una regla fiscal de balance estructural del 0,5% del PIB. En trminos de la composicin del gasto, la inversin pblica aument significativamente en Ecuador y Trinidad y Tobago y, en menor medida, en el resto de los pases (Perry et al., 2011). La heterogeneidad entre pases bien podra resultar de las diferencias en el entramado institucional y poltico. Por ejemplo, en pases donde existen reglas presupuestarias claras y vinculantes para el manejo de los ingresos de los recursos naturales, los resultados fiscales deberan ser distintos a los de los pases donde el uso de los recursos es discrecional y poco transparente. Esto se analizar con detenimiento en la siguiente seccin del captulo.

ARREGLOS PRESUPUESTARiOS PARA EL MANEJO DE LOS iNGRESOS DE LOS RECURSOS NATURALES


Los resultados presentados en las secciones previas indican que contar con ingresos que provengan de los recursos naturales no necesariamente se traduce en un desempeo ms eficaz de la poltica fiscal. La pregunta clave es qu pueden hacer los pases con elevadas rentas provenientes de los recursos naturales para

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

garantizar una gestin fiscal que incida positivamente en el bienestar de los ciudadanos. Muchos de los pases abundantes en recursos naturales han recurrido a reglas presupuestarias o a los fondos soberanos de estabilizacin o de ahorro para mejorar la gestin de estos ingresos. Sin embargo, la experiencia internacional indica que el xito de estos arreglos en incorporar las rentas de los recursos naturales al presupuesto de manera adecuada y en generar incentivos para un buen gobierno parece depender, fundamentalmente, de su transparencia, de su compatibilidad con los incentivos de los actores que participan en las decisiones del presupuesto, y de la existencia de mecanismos de contrapeso. En esta seccin, se analiza bajo qu condiciones los arreglos presupuestarios pueden servir para garantizar una gestin ms eficiente de los ingresos de los recursos naturales. Varios pases han propuesto e implementado reglas presupuestarias para la gestin de los ingresos provenientes de los recursos naturales, con el objeto de fortalecer la institucionalidad fiscal y evitar que las decisiones de ahorro y asignacin del gasto se desvirten por posibles problemas de economa poltica. En principio, el objetivo primordial de muchas de esas reglas consiste en desvincular la trayectoria del gasto de las fluctuaciones de la renta, con el propsito de evitar una excesiva prociclicidad fiscal y garantizar que las generaciones futuras se beneficien de la bonanza de los recursos naturales. En ese sentido, dichas reglas de ahorro y gasto actan usualmente en funcin de los precios de los recursos naturales de largo plazo. Asimismo, muchos pases han optado por acumular los excedentes en los fondos soberanos de ahorro o de estabilizacin. Si bien las reglas y los fondos son importantes, es imprescindible que se consideren los problemas de la economa poltica asociados con el manejo de estos recursos, para evitar desvos respecto de los objetivos planteados. Ello puede facilitarse cuando existe un sistema de contrapesos, donde las decisiones finales deben pasar por una serie de instancias de chequeo y aprobacin por parte de distintas instituciones. Adicionalmente, la transparencia del proceso presupuestario resulta esencial para que los ciudadanos se conviertan en jugadores informados con capacidad de monitorear el proceso presupuestario y con peso en la toma de decisiones, bien sea a travs de sus representantes en las instancias donde el gobierno rinde cuentas (como el parlamento), de manera directa o mediante el voto para premiar o castigar la gestin de los gobernantes. Lo ideal sera que el diseo del arreglo presupuestario variase para adaptarse a las condiciones econmicas, polticas e institucionales de cada pas. Por ejemplo, aquellos pases con instituciones presupuestarias slidas y sistemas de contrapesos polticos no necesitaran imponer reglas presupuestarias para el manejo adecuado de los ingresos provenientes de los recursos naturales tan estrictas como las que requieren los pases menos desarrollados para ganar credibilidad e incentivar a todas las partes involucradas (gobiernos, parlamentos, intereses privados) a cumplir a cabalidad sus compromisos. Por otra parte, los arreglos deben tener en cuenta el origen de las presiones distributivas que pueden desatarse frente al surgimiento de una bonanza econmica y garantizar que la asignacin de recursos entre sectores y en el tiempo tenga en cuenta las condiciones econmicas de los pases. Por ejemplo, como se mencionara en la primera seccin, los retornos de invertir en educacin y en capital fijo tienden a ser ms elevados en los pases menos desarrollados que en los pases industrializados. En este sentido, no debe esperarse que un pas de ingresos bajos tenga una regla basada en los mismos criterios que un pas industrializado. Asimismo, es importante que el Estado establezca relaciones contractuales y tributarias claras y transparentes con las empresas productoras, de manera que pueda darse un adecuado seguimiento de los aportes que

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

hacen los productores al fisco. Es igualmente fundamental que los contratos contemplen una participacin progresiva del Estado en las ganancias a medida que aumentan las rentas, para minimizar los incentivos que de otra forma tendra el gobierno de renegociar los contratos ante cambios en los escenarios de precios o de captar una fraccin incremental de las rentas a travs de mecanismos opacos o poco compatibles con los incentivos de inversin de las empresas. Estos cambios no solo afectan la capacidad de monitorear los ingresos que percibe el fisco, sino que tambin afectan la capacidad de inversin de las empresas, lo que se traduce a ms largo plazo en una menor produccin. Ello, a su vez, puede potenciar un crculo vicioso donde el Estado se apodera de fracciones incrementales de las rentas para compensar la cada de la produccin a travs de mecanismos cada vez ms distorsionantes y menos transparentes. Sin perjuicio de lo anterior, algunos estudios recientes coinciden en resaltar la importancia de ciertas premisas que deberan tener los arreglos presupuestarios para gestionar los ingresos provenientes de los recursos naturales para garantizar su efectividad (Humpreys y Sandbu, 2007; Truman, 2007). En primer lugar, el establecimiento de reglas presupuestarias tiene la ventaja de facilitar el monitoreo y, en la medida en que se cumplan, las instituciones presupuestarias ganan credibilidad y se fortalece el compromiso de las partes. Las reglas pueden ser cuantitativas o cualitativas. Las reglas cuantitativas determinan topes sobre cunto de los ingresos que provienen de los recursos naturales se puede gastar, bien sea del ingreso anual o de la cantidad acumulada en los fondos de ahorro (si existen). Tambin existen reglas para establecer cunto ingresa a los fondos de ahorro o estabilizacin. Las reglas cualitativas, por su parte, establecen en qu se gasta. Usualmente se preasignan los recursos para usos especficos o bien se crean fondos de inversin para sectores prioritarios. Las reglas cuantitativas tienen la ventaja de ser transparentes y de fcil seguimiento por las partes, pero tienen la desventaja de restar flexibilidad al manejo del presupuesto, lo que suele ocasionar sus constantes modificaciones o incluso su supresin. Existen reglas muy simples que, por ejemplo, limitan el gasto a un porcentaje de los ingresos y que, por ende, pueden restar espacio para implementar polticas anticclicas al gobierno. Por el contrario, hay reglas mejor diseadas que pueden facilitar e incluso hacer viable el manejo anticclico. Con las reglas cualitativas puede ocurrir lo contrario: dan mayor flexibilidad a la gestin fiscal, pero son menos transparentes. Por ejemplo, en algunos casos los gastos preasignados pueden degenerar en presupuestos paralelos que restan transparencia y eficiencia a la gestin fiscal. En este sentido, los incentivos y las presiones polticas pueden sesgar la asignacin del gasto hacia el consumo presente y hacia usos menos eficientes. Otro aspecto que puede contribuir con la transparencia es la relativa simplicidad de las reglas. En la medida en que sean sencillas, su acatamiento ser ms fcil de controlar. Las reglas podran incluso relajarse en el tiempo o eliminarse, en la medida en que el proceso presupuestario gane transparencia y eficiencia. La mayor confianza que esto generara en el Estado tendera adems a mitigar los incentivos que los ciudadanos puedan tener de demandar ms gasto en el presente para aprovecharse directamente de la bonanza, en lugar de dejar que un Estado poco efectivo tome decisiones inadecuadas o que los recursos se desven hacia actividades de corrupcin. Otro aspecto clave para asegurar una buena gestin de los recursos provenientes de la explotacin de recursos naturales es la presencia de contrapesos en el proceso de las decisiones presupuestarias. Si no existe un organismo encargado de velar por la supervisin de las actividades de los fondos soberanos o del cumplimiento de las reglas presupuestarias y si no hay instancias a las que rendir cuentas, posiblemente el costo de

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

eludir los compromisos sea bajo26. La idea es cmo lograr arreglos institucionales adecuados para generar estos contrapesos. Una manera de regular el proceso de decisin es dividir las responsabilidades y que cada una rinda cuentas frente a otro cuerpo del poder pblico. Un proceso de decisiones donde participen los actores polticos clave (partido de gobierno, oposicin), distintas ramas o instancias de poder (el parlamento o el organismo independiente para el manejo del fondo, si existe) as como los ciudadanos, puede hacer que cada uno tenga en consideracin los intereses del otro en cada perodo, lo que podra mejorar la eficiencia en la asignacin del gasto. En este sentido, para mantener en lnea los incentivos de los gobernantes con el cumplimiento de los arreglos presupuestarios, pueden separarse entre instancias diferentes las decisiones sobre el monto del gasto de su asignacin. La rendicin de cuentas de cada una de las instancias que participan en el proceso es indispensable. La supervisin por parte de un organismo independiente del Ejecutivo (contralora) tambin debera contribuir a afianzar la transparencia y credibilidad del arreglo presupuestario. Cada una de estas instituciones debera tener poder suficiente para hacer su trabajo. Por ejemplo, su opinin podra ser vinculante para las decisiones sobre las transferencias de los recursos de los fondos de ahorro o para sus operaciones de inversin. En cualquier caso, la transparencia en el uso de los recursos es clave, particularmente para incorporar a los ciudadanos y a la opinin pblica como jugadores de peso en el proceso de decisin. La transparencia debera tener un efecto sobre la conducta de los gobernantes en la medida en que los ciudadanos estn preparados para castigar el mal uso de los recursos. Los fondos soberanos de ahorro o de estabilizacin pueden ser una oportunidad para generar transparencia, si como parte de sus objetivos se establece la diseminacin de informacin al pblico de cunto recibe, en qu lo invierte, cunto se retira para el gasto y posteriormente, cmo se asigna ese gasto a travs del proceso presupuestario27. La transparencia tambin se puede fortalecer mediante relaciones contractuales con institutos internacionales que requieran el registro pblico de las operaciones y transferencias del fondo a travs de algn banco internacional. Finalmente, las reglas de ingresos, desembolsos y asignacin de estos fondos de ahorro asociados con los ingresos fiscales por recursos naturales deben estar plenamente vinculadas con el presupuesto. Aun cuando las decisiones sean hechas por entes separados, es esencial que todo pase por un presupuesto consolidado, con el fin de mantener las finanzas pblicas en orden y asegurar la transparencia. Un presupuesto de gasto separado para los recursos naturales que no tenga las mismas restricciones legales a las que se somete al resto del presupuesto puede facilitar que se malgaste la renta de los recursos naturales a travs de mecanismos sin la debida supervisin. Esto puede cobrar especial importancia en los pases menos desarrollados que tienen mayores necesidades de inversin y gasto social. Una prctica frecuente en estos casos es crear fondos para financiar programas o sectores considerados como estratgicos, con el fin de atender estas necesidades de manera ms expedita. Sin embargo, la ausencia de contralora o la opacidad de las operaciones pueden terminar por minar la efectividad y eficiencia final de los programas, en detrimento del bienestar de los ciudadanos.

26. Si los desvos de la regla no tienen consecuencias negativas para el gobernante, esta tender a incumplirse. Aun cuando las reglas estn legalmente blindadas y su desacato implique sanciones, los gobernantes seguiran teniendo incentivos para incumplirlas o modificarlas si el costo de la sancin es bajo en relacin con el beneficio de incumplirlas, bien sea porque eleva sus probabilidades de permanecer en el poder o porque puede beneficiarse a travs de la apropiacin directa de parte de los recursos. Si los incentivos polticos no se toman en cuenta en el diseo de la regla, podran desencadenar sucesivas alteraciones de la regla (Humphreys y Sandbu, 2007). 27. Algunos pases han hecho explcito su compromiso de transparencia a travs de la adhesin voluntaria a la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas, apoyada por el G8 y el Banco Mundial o a los lineamientos para los fondos soberanos de riqueza del Fondo Monetario Internacional.

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Un ejemplo emblemtico de buenas prcticas lo constituye el caso de Noruega, resumido en el Recuadro 6.2. En primer lugar, en Noruega existe un proceso presupuestario en el que se integran de manera coherente los ingresos petroleros acumulados en un fondo de ahorro soberano, a travs de una regla para los aportes y desembolsos. El objetivo del arreglo presupuestario es claro: garantizar que las generaciones futuras se beneficien de los ingresos petroleros e incorporar de manera progresiva la renta petrolera a la economa. El diseo del mecanismo es congruente con este objetivo y se aprovecha de las fortalezas institucionales del pas y de la existencia de contrapesos a las distintas ramas del poder pblico. Finalmente, existe un elevado grado de transparencia en cuanto a los flujos financieros de los fondos y las inversiones que estos realizan, al que contribuyen la separacin de las distintas decisiones presupuestarias y la obligatoriedad que tiene cada uno de los actores de rendir cuentas de su gestin.

Recuadro 6.2 Fondo Gubernamental de Pensiones de Noruega


En 1990, Noruega cre un fondo soberano para la administracin de largo plazo de la renta petrolera. El Fondo Gubernamental de Pensiones de Noruega (GPF, por sus siglas en ingls) tiene el doble propsito de servir como mecanismo para manejar la volatilidad del ingreso petrolero, as como de ser un vehculo de ahorro para que el Gobierno acumule activos financieros para hacer frente a los compromisos de gasto en el futuro asociados con el envejecimiento de la poblacin. Con esto ltimo se persigue una distribucin intergeneracional de la renta petrolera. El Fondo recibe por parte del Gobierno central el flujo de efectivo neto de la actividad petrolera, los retornos de sus capitales y los resultados netos de las transacciones asociadas a la actividad petrolera y, a su vez, se descuenta el gasto realizado para cubrir el dficit no petrolero. El Fondo transfiere recursos nicamente para el presupuesto gubernamental y est enteramente vinculado con el proceso presupuestario. La regla fiscal para el uso de los recursos establece que la magnitud del dficit no petrolero, que puede financiarse con los recursos del Fondo a lo largo del tiempo, no necesariamente en cada ejercicio, debera ser equivalente al retorno real anualizado de largo plazo del GPF que se estima actualmente en 4%. De este modo, el capital del Fondo no se utiliza para financiar el presupuesto anual. Los recursos del Fondo no estn preasignados a gastos especficos. El Ministerio de Finanzas es el responsable formal del manejo del GPF. No obstante, los cambios importantes se debaten previamente en el Parlamento, a fin de acoplar la visin estratgica del Fondo con la economa poltica. Adems, el Ministerio de Finanzas establece los lineamientos de las inversiones, observa a las compaas donde pueden invertirse los recursos y tiene la potestad de excluir aquellas que representan un riesgo demasiado alto para el GPF o que presentan conductas poco ticas. El Banco de Noruega maneja los activos del GPF a travs de la Administracin de Inversin del Banco de Noruega (NBIM, por sus siglas en ingls), y promueve un buen gobierno corporativo. El Ministerio de Finanzas define los criterios de referencia para el portafolio de inversin (benchmark) y controla los niveles de riesgo, de modo que los retornos se ajusten al marco de referencia establecido. Ya definido ese marco, se encarga la gestin operativa al Banco de Noruega, que adems ejerce los derechos de propiedad del Fondo. Es importante resaltar que una parte de los activos es administrada por gestores externos y el resto, por el Banco de Noruega.

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Figura 1. Integracin del GPF a la poltica fiscal


Retorno de las inversiones Ingresos

Ingresos petroleros Fondo Presupuesto del Estado

Transferencias para financiar el dficit presupuestario no petrolero Egresos Regla de poltica fiscal (gastar en el transcurso del tiempo el retorno real del fondo, estimado en 4%)
Fuente: CAF (2008b).

Existe adems la figura del Consejo Estratgico que se encarga de fortalecer la legitimidad y las bases estratgicas de inversin a largo plazo del GPF as como de incrementar la transparencia y de promover el debate sobre las decisiones importantes respecto a las estrategias de inversin del Fondo. El Consejo Estratgico elabora un informe sobre las bases de la estrategia de inversin del Fondo, con miras hacia el futuro, pero sin evaluar el papel del Fondo en la poltica econmica. De esta manera, las funciones operativas del Fondo, la supervisin y las decisiones presupuestarias recaen en entes separados, lo que limita los problemas de economa poltica que pudieran surgir si todas las decisiones se concentrasen en un actor. Los distintos actores que estn relacionados con el GPF promueven la transparencia haciendo del conocimiento pblico los movimientos de los fondos y las decisiones de inversin. En esta lnea, el Banco de Noruega publica y difunde reportes trimestrales sobre finanzas y adems divulga un listado de todas las inversiones y sus prioridades en el rea de gobernabilidad corporativa. Hace pblico, adems, cmo ha votado el Banco en los aspectos que evala de las empresas en las que ha invertido. El NBIM tambin provee informes sobre las estrategias, riesgos y resultados de las inversiones. El Ministerio de Finanzas suministra al Parlamento reportes anuales sobre estrategias, retornos de inversin e implementacin de lineamientos ticos sobre la seleccin de las compaas en las que invierte. Los reportes de los auditores externos tambin son publicados.
Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2008b).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

La experiencia en Amrica Latina respecto de las reglas presupuestarias para el manejo de los ingresos provenientes de los recursos naturales ha sido variada. El caso que suele citarse como el ms exitoso es el de Chile, donde existe un arreglo en el que se integran una regla de balance estructural (RBE) con tres vehculos de ahorro pblico. La RBE se dise para aislar a las finanzas pblicas de las fluctuaciones cclicas de la economa y del precio del cobre, de manera que el gasto siguiera la trayectoria de los ingresos permanentes. La RBE es una regla cuantitativa que establece que la poltica fiscal debe conducirse de modo que se genere un supervit estructural de 0,5% del PIB en cada ejercicio. La magnitud del supervit se ajustar de acuerdo con los pasivos a largo plazo que el Estado necesite financiar. El Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) se cre para complementar el financiamiento de obligaciones fiscales derivadas de las pensiones bsicas y aportes previsionales. Por otro lado, el Fondo de Estabilizacin Econmica y Social (FEES) se concibi como un vehculo de ahorro fiscal intertemporal para estabilizar el gasto. Tambin se cre el Fondo Bicentenario en 2008 para financiar becas en el exterior con los retornos financieros del Fondo. Los aportes y los retiros de los fondos se hacen en funcin de las reglas cuantitativas claramente especificadas en las leyes que establecen usos para el supervit efectivo. Por ejemplo, el Gobierno debe hacer aportes anuales al FRP. Como mnimo, los aportes deben ser del 0,2% del PIB y como mximo del 0,5% del PIB. Estos aportes pueden provenir del supervit efectivo, del FEES o del endeudamiento. De este modo, si despus de realizado el aporte al FRP del supervit efectivo queda un remanente, este deber depositarse en el FEES. Los retornos de ambos fondos entran a formar parte del presupuesto como ingresos estructurales, aunque los retornos del FRP se asignan a los gastos previsionales. Asimismo, la ley establece usos claros para los recursos que se financien con los fondos as como lmites para el gasto previsional que se puede financiar con recursos del FRP, o para las operaciones del presupuesto que pueden financiarse con el FEES, en caso de que se produzcan dficits. Aparte de las reglas, la ley establece que el FEES deber emitir y divulgar informes trimestrales sobre el estado de los fondos, y rendir cuentas oportunamente a las Comisiones de Hacienda del Senado y de la Cmara de Diputados y a la Comisin Especial de Presupuestos. Claramente esto contribuye con la transparencia en la gestin de los recursos. Al igual que en el caso de Noruega, existen diversos agentes con funciones especficas que actan de manera independiente para garantizar contrapesos. Por ejemplo, un comit independiente integrado por expertos, se encarga de determinar el precio a largo plazo del cobre y la tasa de crecimiento del producto a largo plazo, variables que sirven de base para calcular el balance estructural. Esto evita que el Gobierno ajuste esos parmetros de manera discrecional para sortear la regla, lo que aumenta la credibilidad y legitimidad del proceso presupuestario. Por otra parte, la operacin del FEES recae en el Banco Central y el Ministerio de Finanzas ejerce funciones de contralora. Vale la pena destacar que el arreglo fiscal en Chile es mucho ms rgido que en el caso de Noruega. En Noruega se permite que el dficit sea mayor o menor que la tasa de retorno de largo plazo del GPF, lo que confiere cierta flexibilidad para el manejo de las fluctuaciones cclicas de la renta petrolera. En cambio, en Chile la RBE se usa para fijar topes al gasto en trminos de los ingresos estructurales de cada ao, de modo que se generen supervits para financiar los pasivos de largo plazo existentes (Jul, 2008). La fortaleza y credibilidad institucional, la transparencia y los contrapesos que ejercen los organismos encargados de la supervisin permiten que el arreglo presupuestario para los recursos naturales en Noruega parta de una regla ms laxa, que confiere cierta flexibilidad al Gobierno. En cambio, en el caso chileno puede pensarse que la imposicin de reglas mucho ms estrictas para el manejo de los fondos se hizo con el propsito de generar credibilidad.

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Si bien esto puede tener ciertos costos en trminos de flexibilidad en el corto plazo, la transparencia en el manejo de los recursos y el fcil monitoreo del cumplimiento de la regla crean los incentivos adecuados para el respeto a la regla. Esto ha permitido al Gobierno ganar credibilidad frente a los ciudadanos y fortalecer la institucionalidad fiscal. Los dos casos discutidos (Noruega y Chile) constituyen un claro ejemplo de cmo los arreglos fiscales deben acoplarse a las condiciones institucionales de los pases para lograr sus fines. No obstante, en ambas experiencias se destaca que la transparencia y la rendicin de cuentas son esenciales para la adecuada alineacin de los incentivos de los principales actores que deben cumplir con el arreglo. En el resto de los pases de Amrica Latina, la experiencia con este tipo de arreglos ha sido mixta. Se han dado incluso casos en los que existen reglas claras pero no hay requerimientos vinculantes para difundir de manera transparente y oportuna la informacin acerca de la gestin fiscal o para exigir que se rindan cuentas. En el caso de Colombia, en 1995 se cre un Fondo de Ahorro y Estabilizacin Macroeconmica (FAEP), administrado por el Banco de la Repblica de Colombia. Los actores que participaban en el arreglo eran la estatal petrolera Ecopetrol, el Gobierno nacional y algunos departamentos y municipios productores beneficiarios de regalas. El FAEP se cre con estrictas reglas cuantitativas para los ingresos y desembolsos, en torno al clculo del promedio mvil de los ingresos. Los excedentes por encima de este monto deban ahorrarse en el Fondo. En cuanto a los objetivos de estabilizacin, el Fondo no logr cumplirlos del todo, posiblemente por no estar enteramente integrado al presupuesto. Esto permiti al Gobierno nacional y a las entidades territoriales endeudarse por montos superiores a los que ahorraba en el Fondo. El problema que esto generaba se hizo evidente cuando en 2000 (Artculo 133 de la Ley N 633) se autoriz que los departamentos y municipios utilizaran los recursos ahorrados para reducir sus obligaciones financieras. Ms adelante, en 2007, el FAEP se desmont totalmente con la idea de que el Gobierno nacional tambin usara los recursos ahorrados para cubrir su endeudamiento. Sin embargo, puede decirse a favor del Fondo que en su momento contribuy a hacer ms transparentes los desbalances fiscales y ayud a controlar los gastos de las entidades territoriales que no contaban con un acceso tan fcil al endeudamiento (Villar, 2001). En el caso de Ecuador, desde la dolarizacin en 2000 se han establecido diversos arreglos fiscales cuyo incumplimiento ha conllevado a sucesivas modificaciones de la regulacin. Entre 2005 y 2008, se crearon varios fondos con objetivos especficos y con premisas de aportes y retiros bien definidos, pero sin requerimientos de diseminacin de informacin o de auditoras externas para sus actividades. En 2008 se modific nuevamente el marco fiscal, se abolieron los fondos y se cre una nueva regla que estipul que el gasto corriente podra ser financiado solamente por los ingresos no petroleros (Villafuerte et al., 2010). En Mxico existe un fondo de estabilizacin desde 2000. Las reglas de ingresos y desembolsos al fondo se han modificado en repetidas ocasiones. Por ejemplo, en 2002 se estableci que una cada en los ingresos petroleros con respecto a lo presupuestado debera ser financiada en su totalidad con recursos del fondo. Posteriormente, en 2006 se adopt una ley de responsabilidad fiscal con metas de balance presupuestario, marcos plurianuales y fondos petroleros integrados al presupuesto mediante estrictas reglas cuantitativas para los aportes y retiros del fondo para cubrir necesidades fiscales. La regla de balance presupuestario parece haber contribuido a elevar la credibilidad de las instituciones fiscales en aos recientes y a contener el

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

dficit al incrementar la disciplina fiscal en las legislaturas y fomentar la transparencia con requerimientos de informacin peridica de las operaciones fiscales y de los movimientos de los fondos. En Trinidad y Tobago, el Gobierno cre un fondo de estabilizacin en 2000 para desvincular el gasto de las fluctuaciones de la renta de hidrocarburos y fomentar la disciplina fiscal. El fondo permaneci inactivo por un tiempo y finalmente en 2007 fue sustituido por un nuevo fondo con fines de estabilizacin, pero tambin de ahorro intergeneracional de modo que las generaciones futuras se beneficien de la bonanza presente. Existen reglas cuantitativas claras para depositar y retirar del fondo, en funcin de los resultados fiscales. Por ejemplo, si los ingresos fiscales por hidrocarburos caen ms del 10% de lo presupuestado, se podrn hacer retiros del fondo para cubrir hasta un 60% de la brecha, pero sin exceder el 25% de los recursos existentes en el fondo. El fondo es una cuenta pblica y como tal es auditada cada ao. La Junta de gobernadores del fondo debe rendir cuentas al Ministerio de Finanzas sobre el funcionamiento y rendimiento de las inversiones del fondo y asegurarse que las declaraciones financieras auditadas del fondo sean situadas en el Parlamento. Sin embargo, el arreglo fiscal parece no haber contribuido en gran medida a mitigar la prociclicidad del gasto en el ltimo boom de precios. Por ltimo, el caso de la Repblica Bolivariana de Venezuela es similar al de Ecuador, en el sentido que en la ltima dcada se han creado varios fondos cuyas reglas han sido constantemente modificadas. Actualmente, existen dos fondos, el Fondo de Estabilizacin Macroeconmica (FEM), creado en 1997, y el Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN), creado en 2005. La administracin operativa del FEM est a cargo del Banco Central de Venezuela y peridicamente debe rendir cuentas de sus operaciones a la Asamblea. Se encuentra integrado al presupuesto mediante una regla cuantitativa, pero esta fue modificada sucesivamente y desde 2003 no se hacen aportes al Fondo, por lo que dej de cumplir su funcin. El Fondo de Desarrollo, por otra parte, se nutre del aporte de las reservas excedentarias del Banco Central y de las contribuciones especiales de la petrolera estatal por precios extraordinarios del petrleo (inicialmente los aportes de la petrolera eran ad hoc). Existe una regla cuantitativa para los ingresos en funcin de los precios del petrleo, aunque ha sido modificada en dos ocasiones. No obstante, no existe una regla cuantitativa para los desembolsos. Los gastos del Fondo estn preasignados a sectores estratgicos de infraestructura y de ndole social, a juicio de su directorio ejecutivo, previa autorizacin del Presidente de la Repblica. Las operaciones del Fondo no son auditadas y estn desvinculadas del presupuesto de la Nacin. Al igual que en el caso de Trinidad y Tobago, no parece que este arreglo para el manejo de los recursos petroleros haya contribuido de manera significativa a reducir la prociclicidad de la poltica fiscal.

CONCLUSiONES
A lo largo de este reporte se ha resaltado la importancia de la efectividad y eficiencia de la gestin del gobierno para el desarrollo. A su vez, se ha enfatizado que uno de los mecanismos que afecta la calidad de las polticas pblicas es la estructura del financiamiento del presupuesto. En ese sentido, se ha explorado el argumento de que cuando los ingresos del fisco dependen menos del esfuerzo tributario de los ciudadanos, surgen problemas de informacin y se reducen los incentivos para monitorear el proceso presupuestario, lo cual puede conducir a un uso menos eficiente de los recursos por parte del gobierno. Las rentas de los recursos naturales no renovables constituyen una fuente de financiamiento muy relevante de los presupuestos pblicos en Amrica Latina, independientemente del esfuerzo de los contribuyentes. En algunos casos, la apropiacin de las rentas mineras y de hidrocarburos por parte del fisco sobrepasa la mitad de sus

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ingresos. Esto hace que merezca la pena profundizar en el impacto que estos recursos tienen sobre la gestin del gobierno. Si bien la literatura ha cubierto extensivamente otros canales econmicos e institucionales a travs de los cuales la presencia de recursos naturales afecta positiva o negativamente el desarrollo, el canal presupuestario que se estudia en este captulo es quizs uno de los menos enfatizados hasta ahora, y no por ello resulta poco trivial. La relativa exogeneidad y magnitud de las rentas provenientes de los recursos naturales a nivel de los presupuestos subnacionales permite, adems, una evaluacin emprica ms confiable de su impacto en el comportamiento de los gobiernos. La evidencia que se presenta en este captulo a nivel subnacional para Amrica Latina apunta en la misma direccin que la evidencia internacional y sugiere que, efectivamente, el hecho de que los gobiernos financien una parte importante del presupuesto con rentas de los recursos naturales no renovables no se traduce en una mejor en gestin fiscal que se refleje, a su vez, en mejores indicadores de calidad de vida de los ciudadanos. A pesar de que las rentas fiscales derivadas de los recursos naturales no renovables relajan la restriccin presupuestaria de los gobiernos de modo que les permite expandir el gasto, este gasto no se asocia con avances en la oferta de bienes pblicos. Es indudable que las rentas de los recursos naturales seguirn siendo una fuente de financiamiento importante en Amrica Latina en el mediano plazo, aun suponiendo que mejorase la capacidad del Estado de recaudar tributos al resto de los sectores econmicos. La pregunta clave es qu hacer para que esta realidad no distorsione los incentivos del Estado para funcionar de una manera ms eficiente, de modo que estos recursos incidan positivamente en el bienestar de los ciudadanos. Buena parte de la atencin a nivel de las polticas pblicas se ha centrado en el diseo de mecanismos para garantizar una asignacin eficiente en el tiempo de los ingresos de los recursos naturales no renovables, debido a la volatilidad y transitoriedad que los caracteriza y a las dificultades que de ello se derivan. Los pases han recurrido para ello a mecanismos como las reglas presupuestarias o los fondos soberanos de estabilizacin o de ahorro. Sin embargo, el xito de los arreglos presupuestarios en lograr los objetivos para los que fueron diseados depende mucho ms de su transparencia y compatibilidad con los incentivos de los actores que participan en las decisiones del presupuesto que de las especificaciones tcnicas de la regla sobre cunto se ahorra y gasta, o de la existencia misma de un fondo soberano. La presencia de mecanismos de contrapeso y control es esencial para el funcionamiento de cualquier arreglo presupuestario. Para ello, la transparencia de la gestin de los ingresos y de los procesos de control resulta imprescindible. Es esto lo que garantizar un engranaje efectivo de los ciudadanos en el proceso presupuestario, bien sea directa o indirectamente a travs de las instituciones de representacin y participacin pertinentes. La experiencia internacional as como la de la regin apunta a que estos arreglos presupuestarios deben adecuarse a las caractersticas de los pases y, en particular, a sus fortalezas o debilidades institucionales. En aras de ganar credibilidad, los pases con menos fortaleza institucional pueden requerir de arreglos presupuestarios poco flexibles pero muy transparentes y de fcil monitoreo por parte de los ciudadanos. A medida que el acuerdo se cumpla y se cimiente la credibilidad, los arreglos pueden flexibilizarse. Por otro lado, en el caso de los fondos de estabilizacin o ahorro, es esencial que estos sean parte integral del presupuesto para garantizar un manejo transparente y eficiente. Finalmente, deben tenerse en cuenta los incentivos de todos los actores que participan en el proceso presupuestario para el diseo del mecanismo. Solo de esa manera se puede evitar que las presiones de los grupos o actores de inters conlleven al incumplimiento continuo del arreglo, lo cual desvirtuara del todo su propsito. En el prximo captulo se profundizar al respecto.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

APNDiCE: EVOLUCiN DEL MARCO FiSCAL PARA LA RECAUDACiN DE iNGRESOS PROVENiENTES DE LA EXPLOTACiN DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES
En Argentina, el impuesto sobre la retencin de las exportaciones present un aumento progresivo que pas de un 25% a una tarifa que vara entre el 25% y el 45%, dependiendo de los precios del petrleo. Posteriormente, en 2007 se estableci que las exportaciones de crudo seguirn tributando una alcuota del 45%, mientras el precio internacional del barril se ubique entre 45 y 60,9 dlares por barril. En el caso de que el petrleo supere el precio de 60,9 dlares por barril, la alcuota de exportacin surgir a travs de un clculo que contempla el precio internacional del producto y el precio que recibir el exportador (valor de corte) fijado por el Gobierno. Al aplicar la nueva frmula de retencin, el valor de corte ser de 42 dlares por barril y la diferencia ser la retencin. De este modo, en 2008 el Estado captur ms del 50% del total de los ingresos por hidrocarburos a travs de las retenciones (ver Grfico 6.8, panel izquierdo).

Grfico 6.8 Composicin de los ingresos fiscales por la explotacin de recursos naturales en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)
Argentina (2002 vs. 2008)
6.000 5.000 Millones de USD Millones de USD 4.000 3.000 2.000 1.000 02002 2008 Regalas Impuesto a las ganancias (extraccin de petrleo y gas natural) Retencin a las exportaciones (combustibles minerales) 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 02004 2009(e) Impuesto especial de hidrocarburos Regalas Impuesto al valor agregado e impuesto a las transacciones / impuesto directo a los hidrocarburos (IDH).

Bolivia (2004 vs. 2009)a/

a/ Desde junio de 2005 se recauda el IDH segn la nueva Ley de Hidrocarburos (N 3.058 del 17/05/2005). (e): estimado. Fuente: elaboracin propia con base en Campodnico (2008), Secretara de Energa (2002 y 2008), AFIP (2002 y 2008) y Unidad de Anlisis de las Polticas Sociales y Econmicas (2011).

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En el caso de Bolivia, el cambio ms significativo del marco legal fue la modificacin de la Ley de Hidrocarburos del ao 2005 que nacionaliza los hidrocarburos. Con la implementacin de esta nueva ley, adems de la regala del 18%, el Estado comienza a cobrar un Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) del 32% del total de la produccin de los hidrocarburos. De esta manera, la sumatoria de los ingresos por regalas y del IDH no ser menor al 50%. De hecho, el IDH se convirti en el mecanismo ms importante de recaudacin para los ingresos hidrocarburferos (ver Grfico 6.8, panel derecho). Por otro lado, en Colombia, las regalas pasaron de una tarifa del 20% a una tarifa que vara del 8% al 25%, dependiendo del volumen producido. Igualmente, para el ao 2003, se cre la Agencia Nacional de Hidrocarburos para administrar las reas de exploracin y explotacin, la recaudacin de regalas y las compensaciones monetarias que correspondan al Estado por la explotacin de hidrocarburos, adems de girar a las entidades el derecho de tales recursos. A pesar de que los aportes por concepto de hidrocarburos se duplicaron entre 2004 y 2010, la participacin en los ingresos totales de los impuestos, las regalas y el excedente de Ecopetrol permaneci estable. En cuanto a Brasil, el cambio ms importante fue la introduccin de los contratos de produccin compartida en 2010, donde la empresa encargada de llevar a cabo la produccin debe compartir la concesin de produccin con la empresa estatal Petrobras. Hasta 2009, la participacin de los distintos conceptos de ingresos por hidrocarburos haba permanecido relativamente estable en los ltimos aos, con el excedente de Petrobras comportando el mayor aporte (ver Grfico 6.9, panel izquierdo, p. 266). En Chile, el cambio ms significativo en la legislacin fue en 2005, cuando se estableci la Ley N 20.026 (Proyecto Royalty II). Con la implementacin de esta ley se le aplica al explotador minero una renta imponible operacional que vara de acuerdo a las ventas anuales (en toneladas mtricas) y que va de un 0,5% a un 5%. Sin embargo, el grueso de los ingresos mineros en Chile proviene de los tributos y dividendos de la Corporacin Nacional del Cobre (CODELCO), como se puede apreciar en el panel derecho del Grfico 6.9. En Ecuador, los ingresos petroleros capturados por el Estado se duplicaron entre 2000 y 2005. La mayor fraccin de los ingresos provino de las contribuciones de Petroecuador, aunque las regalas se quintuplicaron gracias al aumento de la produccin de las empresas privadas con contratos de asociacin, alcanzando la misma importancia que el excedente de Petroecuador en los ingresos. El marco legislativo present importantes cambios en los ltimos cinco aos, sobre todo en lo que respecta a las ganancias extraordinarias. En 2006, se renegociaron los contratos petroleros firmados con empresas extranjeras para asegurar al Estado al menos el 50% de los ingresos extraordinarios que se generen por la diferencia entre el precio mensual y el precio al momento de la suscripcin de los contratos. En 2007, se estableci que las nuevas concesiones reconocern una participacin del 99% de las ganancias extras que reciben por el alto precio del crudo a favor del Estado (ver Grfico 6.10, panel izquierdo, p. 266). Con respecto a Mxico, no hubo mayores cambios en la legislacin, pues el Estado se apropia del 100% de la renta y no se han dado las condiciones para reformar la Constitucin y permitir a la empresa privada su participacin en el negocio. Los derechos sobre los hidrocarburos y el aporte de PEMEX siguen representando el total de los ingresos (ver Grfico 6.10, panel derecho, p. 266).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 6.9 Composicin de los ingresos fiscales por la explotacin de recursos naturales en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)
Brasil (2004 vs. 2009)
25.000 20.000 Millones de USD Millones de USD 15.000 10.000 5.000 02004 2009 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 02002 GMP impuesto especfico CODELCO (Ley No 13.196) Dividendos de CODELCO Tributos GMP-10 a/ Tributos de CODELCO 2010

Chile (2002 vs. 2010)

Participaciones especiales Impuesto a la renta Regalas Excedente de Petrobras (Estado)

a/ GMP-10 se refiere al Grupo Minero Privado de los Diez, que engloba a las 10 principales empresas privadas productoras de cobre en Chile. Fuente: elaboracin propia con base en Campodnico (2008), ANP (2009), Petrobras (2006 y 2009), COCHILCO (2011) y Memorias CODELCO (2002 y 2010).

Grfico 6.10 Composicin de los ingresos fiscales por la explotacin de recursos naturales en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)
Ecuador (2000 vs. 2005)
5.000 4.500 4.000 Millones de USD Millones de USD 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 02000 Impuesto a la renta Regalas Renta petrolera del Estado (Petroecuador) 2005 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 02002 2010

Mxico (2002 vs. 2010)

Impuesto a los rendimientos petroleros Ingresos PEMEX Derecho de hidrocarburos

Fuente: elaboracin propia con base en Campodnico (2008) y en las leyes de la federacin para el ejercicio fiscal (2002 y 2010).

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Recursos naturales y el vnculo del ciudadano con el Estado

En el caso de Per, no se presentaron grandes cambios en la legislacin correspondiente a la explotacin de minerales, como el cobre y el oro, en la ltima dcada (2000-2010). Durante esa dcada, el Estado recaud la renta minera a travs de dos instrumentos: el impuesto sobre la renta y las regalas establecidas entre el 1% y el 3% en 2004. Hasta 2010, el grueso de los ingresos por recursos naturales provino del cobro de impuestos sobre las utilidades de las empresas (ver Grfico 6.11, panel izquierdo). Sin embargo, a partir de septiembre de 2011, se produjo una modificacin en la regulacin para aumentar las regalas que sern entre el 1% y el 12% sobre la utilidad operativa trimestral en lugar de sobre el valor de las ventas. Asimismo, se reemplaz el aporte voluntario que las empresas pagaban anualmente por un nuevo impuesto sobre la utilidad operativa en funcin de los mrgenes operativos: i) un Impuesto Especial a la Minera (IEM) para las empresas sin contratos de estabilidad, cuya tasa vara entre el 2% y el 8,5% y ii) un Gravamen Especial a la Minera (GEM), cuya tasa vara entre el 4% y el 13,12%. El nuevo rgimen garantiza una participacin ms progresiva del fisco de la renta minera, aunque sigue siendo compatible con los incentivos de inversin de las empresas.

Grfico 6.11 Composicin de los ingresos fiscales por la explotacin de recursos naturales en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)
Per (1998 vs. 2010)
2.500 2.000 Millones de USD 1.500 1.000 500 01998 2010 Millones de USD 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 02002 Regalas Regalas PDVSA
a/

Venezuela, RB (2002 vs. 2008)

2008

Regalas mineras Impuesto sobre la renta tercera categora (minera)

Total impuesto de extraccin Impuestos sobre la renta Impuestos superficiales b/ Impuesto al registro de exportacin b/ Dividendos de PDVSA Fondos destinados al desarrollosocial (PDVSA)

a/ Pagadas por: Faja (asociaciones), Bitmenes del Orinoco (BITOR) y convenios operacionales/empresas mixtas. b/ Pagados por PDVSA. Fuente: elaboracin propia con base en la SUNAT (2011) y PODE (2007 y 2008).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Finalmente, la Repblica Bolivariana de Venezuela ha sido uno de los pases de Amrica Latina con ms cambios en la legislacin petrolera en la ltima dcada. En 2001, se reform la ley de hidrocarburos y se elev la regala efectiva al 33% a Petrleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), y adems, se aprobaron aumentos progresivos de las regalas para las empresas operadoras privadas. Posteriormente, en 2007 se modificaron los contratos de operacin de las empresas de servicio, que pasaron a ser empresas mixtas con mayora accionaria de PDVSA. En 2008, se introdujeron impuestos a los ingresos extraordinarios, con tasas incrementales cuando el precio del crudo excediera los 70 dlares. Esta ley se reformul en 2011 con el objetivo de que el Estado captase ms recursos provenientes de los altos precios del petrleo. Adems, desde 2005 PDVSA financia directamente programas sociales que descuenta del clculo del impuesto sobre la renta. De este modo, el peso del impuesto a las ganancias ha venido declinando a favor de las regalas y de otro tipo de contribuciones (ver Grfico 6.11, panel derecho, p 55).

El proceso presupuestario y la conexin entre ingresos y gastos

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El proceso presupuestario y la conexin entre ingresos y gastos1


INTRODUCCiN
El presupuesto pblico cumple un papel fundamental en la relacin de la ciudadana con el gobierno; es el espacio donde el poder ejecutivo propone prioridades para los niveles y la composicin de gastos e impuestos que deben ser luego consensuadas con las distintas fuerzas polticas que representan a la ciudadana. El proceso presupuestario tambin ofrece el marco adecuado para hacer explcita la conexin entre las decisiones de ingreso y de gasto. Como se ha enfatizado a lo largo de todo el reporte, en la medida que esta conexin se hace ms transparente y visible es posible generar procesos de empoderamiento y reciprocidad que promuevan mejores decisiones de gasto e impuestos que, adems de aumentar los recursos disponibles para el Estado, lo hagan de tal modo que se utilicen en forma eficiente y sin comprometer la estabilidad macroeconmica. Al ser este el espacio donde se fijan los compromisos y metas, es tambin el espacio donde la ciudadana exige al gobierno la rendicin de cuentas. Por lo tanto, el presupuesto pblico desempea un papel primordial en facilitar tanto el proceso de hacer explcitas las necesidades y exigencias de la poblacin, como el debate sobre los objetivos o proyectos no alcanzados por el ejecutivo, que es el responsable de llevarlos adelante. Esto implica que los cuerpos legislativos, donde los presupuestos se discuten y aprueban, cumplen una funcin clave para lograr una gestin pblica ms eficiente y ajustada a las necesidades de la poblacin, ya que all se representa la diversidad de intereses de la sociedad y en esta capacidad deben velar por el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el ejecutivo. La Figura 7.1 (ver p. 272) ilustra los canales a travs de los cuales el presupuesto media entre el gobierno y la poblacin. En la figura, el presupuesto (cuyo debate se aloja en el poder legislativo) sirve de espacio de intermediacin poltica y de informacin entre la ciudadana y el poder ejecutivo. En la medida en que las instituciones, reglas, procedimientos y prcticas presupuestarias favorezcan la conexin entre ingresos y gastos y entre compromisos y rendicin de cuentas, ser posible generar un crculo virtuoso entre los niveles de gasto pblico, las exigencias impositivas sobre la poblacin y la calidad de la gestin del gobierno. Adems, un proceso presupuestario transparente puede mejorar la supervisin que otros organismos contralores y auditores, tanto del Estado (p.e., contralora general) como de la sociedad civil (ONG), hacen sobre el uso de los recursos pblicos. En la Figura 7.1 se representan otras fuentes de recursos tales como el endeudamiento o la venta de activos como alternativas al financiamiento del gasto a travs de impuestos, lo cual tambin subraya la importancia del proceso presupuestario para la estabilidad fiscal y macroeconmica.

1. La elaboracin de este captulo estuvo bajo la responsabilidad de Daniel Ortega, Michael Penfold y Pablo Sanguinetti y la asistencia de investigacin de Toms Lira.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Figura 7.1 El papel del presupuesto en la relacin del gobierno con la ciudadana

Gobierno

Impuestos y otras fuentes de financiamiento

Ciudadana
Fuente: elaboracin propia.

En Amrica Latina, lamentablemente los arreglos presupuestarios no siempre cumplen este propsito. De hecho, los presupuestos en la regin suelen ser ejercicios formales que no adquieren la relevancia poltica ni la importancia fiscal necesarias. En general, ante la necesidad de racionalizar la poltica fiscal y evitar que el juego poltico parlamentario implique aumentos en los gastos pblicos y en los dficits, el poder ejecutivo de muchos pases ha absorbido muchas de las tareas y prerrogativas en las decisiones presupuestarias en desmedro de la participacin parlamentaria. A estas limitaciones formales se agregan tambin restricciones estructurales que reducen la relevancia del presupuesto en trminos del mbito donde se determinan importantes decisiones de gasto y de ingresos. Ello se debe a su rigidez e inercia, donde la mayor parte son gastos corrientes, mientras que los gastos de inversin (donde potencialmente el parlamento tendra mayor influencia) son poco relevantes. Al mismo tiempo, existen diversas preasignaciones definidas en otras leyes extrapresupuestarias o reglas fiscales que imponen fuertes lmites en la asignacin del gasto e incluso en la generacin de ingresos. Estos mismos mecanismos tambin hacen ms opaca la relacin entre ingresos y gastos. Paradjicamente, esta rigidez presupuestaria tambin convive con prcticas que le otorgan al poder ejecutivo de muchos pases capacidades discrecionales para modificar los acuerdos establecidos (extensiones, reestimaciones de ingresos, reasignacin de partidas, asignacin de recursos no presupuestados, entre otros) que hacen an menos creble el ejercicio presupuestario.

Rendicin de cuentas

Presupuesto
Gasto

Delegacin

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El proceso presupuestario y la conexin entre ingresos y gastos

A estas restricciones estructurales tambin podran aadirse limitaciones relacionadas con la capacidad del poder legislativo y de la poblacin en general de procesar e interpretar la informacin presupuestaria. Esto limita la capacidad de los legisladores y otros representantes de la ciudadana de mantener debates constructivos toda vez que dificulta el control. Ms importante an, los arreglos presupuestarios tienden a fraccionar la discusin simultnea entre ingresos y gastos que debe darse entre el poder ejecutivo y el legislativo, debido a que el ejecutivo concentra prerrogativas sobre la fijacin de lmites de gasto pero las potestades sobre el aumento o la creacin de impuestos recae sobre el legislativo. Todos estos factores estructurales y limitaciones frenan la participacin protagnica de los miembros del parlamento e indirectamente, de toda la ciudadana. El presente captulo tiene dos objetivos: por una parte, describir los procesos presupuestarios de la regin, destacando las dificultades institucionales y las polticas que hacen que el presupuesto no logre cumplir plenamente su papel de acercar al gobierno y la ciudadana. Por otra parte, busca destacar algunas iniciativas y acciones que ya se han emprendido en distintas partes de Amrica Latina para fortalecer el proceso presupuestario en trminos de transparencia, participacin ciudadana directa, capacidades de los poderes legislativos y mecanismos de auditora y control. En ltima instancia, la intencin es aportar a una reflexin sobre cmo, ms all de la estructura impositiva y de gastos que existe en la regin, la institucin presupuestaria puede mejorarse y fortalecerse para alcanzar el papel primordial que debe cumplir en el funcionamiento de la democracia.

LAS iNSTiTUCiONES pRESUpUESTARiAS EN AMRiCA LATiNA


El presupuesto es uno de los mecanismos a travs de los cuales se hace explcita la estructura de prioridades del gobierno para la distribucin de recursos, y debera reflejar las necesidades y aspiraciones de los distintos sectores de la sociedad; al mismo tiempo, debera considerar las restricciones globales de los recursos. En este sentido, cada una de las etapas del proceso presupuestario (formulacin, aprobacin, implementacin y control) es de vital relevancia cuando se quiere fortalecer las instituciones gubernamentales, promover una mayor eficiencia en el gasto pblico y generar una mayor confianza y credibilidad en las polticas del gobierno, evitando los presupuestos ocultos que facilitan la malversacin de fondos y las fallas de gobierno (Schick, 1998). En principio, unas instituciones presupuestarias fuertes, que logren establecer un vnculo transparente entre ingresos y gastos, permiten mejorar la coordinacin entre las distintas agencias pblicas, lo cual fomenta una mayor estabilidad fiscal y mejora el desempeo de las acciones gubernamentales (Heald, 2003). Unas instituciones presupuestarias robustas tambin incentivan un mayor control social por parte de la ciudadana tanto en la planificacin como en la ejecucin del gasto pblico. En trminos generales, la transparencia presupuestaria, que contribuye a establecer una mejor conexin entre ingresos y gastos, puede ser definida como la revelacin de la informacin fiscal de forma oportuna y sistemtica (OCDE, 2002). Esta informacin fortalece el control democrtico sobre las decisiones pblicas de asignacin de recursos y colabora, de esta forma, a reducir el desvo de fondos a usos socialmente improductivos. Durante las ltimas dcadas, el inters por que dicha conexin entre ingresos y gastos genere mayores niveles de transparencia fiscal ha ido creciendo tanto en los sectores gubernamentales como en la sociedad civil. Sin embargo, a pesar de su importancia, los temas presupuestarios en Amrica Latina suelen tener poca relevancia poltica. Las razones son mltiples: barreras tcnicas de acceso a la informacin,

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discusiones que privilegian las decisiones de gasto por encima de las de ingreso, restricciones legales que ocasionan que los presupuestos sean poco transparentes e inoperantes, una excesiva delegacin de los temas presupuestarios en el ejecutivo nacional, falta de capacidades institucionales de los rganos legislativos y una sociedad civil poco organizada para exigir una mayor rendicin de cuentas. Este problema es an ms grave en pases donde las instituciones son dbiles y existe una alta dependencia fiscal de los recursos naturales no renovables. La importancia de este tema en Amrica Latina ha incentivado a diversos grupos de la sociedad civil e incluso a organismos multilaterales a apoyar reformas orientadas a promover el fortalecimiento presupuestario a travs de: cambios legales y constitucionales; el fortalecimiento de instancias legislativas y de auditora; la modernizacin de los sistemas de informacin; as como el desarrollo de instrumentos de medicin y monitoreo de la transparencia tanto a nivel nacional, regional como local (Pereira y Melo, 2011). No obstante, muchas de estas iniciativas presentan dificultades al momento de ponerlas en marcha. Los polticos tanto dentro del poder ejecutivo como legislativo pueden tener incentivos electorales para ocultar ingresos o partidas de gastos que dificultan la realizacin y presentacin de presupuestos claros y transparentes; y los ciudadanos, por su parte, se enfrentan a un problema de accin colectiva, pues deben dedicar tiempo y recursos en la adquisicin de conocimientos sobre temas fiscales y de presupuesto, lo cual representa un alto costo de oportunidad para ellos.

El papel del poder legislativo en el proceso presupuestario


El proceso presupuestario involucra a actores con responsabilidades formales, como el ejecutivo, el legislativo y los partidos polticos; pero tambin incluye a otros que desempean un papel informal, como los medios de comunicacin, las ONG, las asociaciones de ciudadanos, los empresarios, entre otros. La interaccin entre esta diversidad de actores es compleja y cada uno podra tener un peso decisivo en el presupuesto. Sin embargo, dado el papel preponderante de los poderes legislativo y ejecutivo, la mayora de los estudios se concentran en el balance de influencia existente entre estos dos poderes y cmo, en distintas circunstancias, este (des)balance puede llevar a un resultado ms o menos cercano a las demandas ciudadanas (Cox y Morgestern, 2001; Amorim et al., 2003; Saiegh, 2005). El poder legislativo representa las necesidades y aspiraciones de la ciudadana, pero tambin propone y aprueba leyes que aseguren la implementacin y cumplimiento de las polticas pblicas y tiene la misin de supervisar y controlar la gestin del gobierno. En Amrica Latina, sin embargo, algunas de estas funciones se han desdibujado como consecuencia del protagonismo del ejecutivo frente al legislativo en el proceso presupuestario (Santiso, 2006). Este proceso ha variado entre pases en la regin; algunos parlamentos tienen una participacin activa dentro del proceso presupuestario, incluso actuando con poderes de veto y limitando las iniciativas legislativas del ejecutivo, pero otros han mostrado tener un rol ms bien reactivo, con intervenciones marginales en los temas presupuestarios. Algunos estudios sugieren que estas diferencias repercuten de manera importante sobre la calidad de las polticas que se implementan (Stein et al., 2006). Un poder legislativo activo, eficiente y con amplias capacidades analticas es capaz de promover un proceso presupuestario y un control posterior que fomenten polticas pblicas, ms sostenibles desde el punto de vista poltico y econmico, que no solamente se ajusten ms a las necesidades de la poblacin, sino que se

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ejecuten de manera ms eficiente. El poder ejecutivo ha tenido en la regin un peso importante en el proceso legislativo; el Grfico 7.1 muestra, para varios pases, la fraccin de los proyectos de ley presentados por el ejecutivo nacional que se han terminado aprobando en los parlamentos. De 12 pases representados, 9 muestran una tasa de xito legislativo del ejecutivo superior al 50%, lo que revela una gran preponderancia del poder ejecutivo en los procesos de sancin de leyes. Aunque este indicador es sugerente de la influencia del ejecutivo en la aprobacin de la ley de presupuesto, es una medida parcial, ya que no toma en consideracin las enmiendas que el parlamento puede hacer a las propuestas de ley del ejecutivo, ni los mecanismos informales a travs de los cuales influye sobre los proyectos (Stein et al., 2006). Sin embargo, s sugiere cierto desbalance en el protagonismo de los parlamentos en la iniciativa legislativa (de la cual forma parte el presupuesto anual) en comparacin con el ejecutivo. La participacin de las legislaturas en las actividades presupuestarias se encuentra limitada por factores estructurales vinculados tanto a la organizacin interna de la legislatura como al contexto de las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo dentro del proceso presupuestario. Stein et al. (2006) identifican algunos de estos factores, como los poderes constitucionales del ejecutivo y el legislativo, el equilibrio de las fuerzas partidistas dentro de ambos poderes, la estructura, organizacin y capacidades de la legislatura, y los objetivos individuales de los legisladores derivados de sus incentivos partidistas y electorales.

Grfico 7.1 Fraccin de las iniciativas del ejecutivo aprobadas por el poder legislativo para pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)

Costa Rica (1986-1998) Ecuador (1979-1996) Per (1996-1999) Colombia (1995-1999) Uruguay (1985-2000) Argentina (1983-200) Per (2001-2004) Venezuela, RB (1959-1988) Chile (1990-2000) Brasil (1986-1998) Honduras (1990-1996) Paraguay (1990-1999) Mxico (1982-1999) 0 20 40 60 80 100

Tasa de xito legislativo (porcentaje)

Fuente: Saiegh (2005).

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Las soluciones a estos desbalances son muchas veces de carcter legal y tambin implican una gran dosis de fortalecimiento institucional. Sin embargo, los procesos de reforma que adoptan un sesgo legalista pueden terminar imponiendo un mayor nmero de normas y regulaciones sobre el proceso presupuestario, lo cual puede hacerlo an ms complejo (Alesina y Perotti, 1999). En cambio, existen otras alternativas que apuntan hacia una mayor especializacin institucional tanto pblica como privada en temas presupuestarios. Entre estas reformas, se ha sugerido que el fortalecimiento de una instancia legislativa independiente, la creacin de instituciones externas al gobierno que ejerzan la funcin de asesora tcnica y de vigilancia, o la delegacin de estas tareas a instituciones ciudadanas reconocidas nacional e internacionalmente pueden terminar siendo reformas ms efectivas que los cambios formales en los procesos presupuestales (Alesina y Perotti, 1999). El presupuesto, en trminos generales, debe cumplir con una serie de principios que lo hagan polticamente relevante. Estos principios son los siguientes: i) responsabilidad, es decir, debe reflejar y garantizar la capacidad del Estado de armonizar su capacidad de pago con respecto a la evolucin de sus ingresos (Scartascini y Stein, 2009); ii) transparencia, pues provee informacin oportuna y veraz sobre su contenido (OCDE, 2002 e International Budget Partnership, 2010); iii) integralidad, ya que deber ser comprehensivo y reflejar todos los ingresos y gastos realizados por el Estado sin privilegiar mecanismos paralelos diseados para evadir determinados controles; iv) representatividad, dado que privilegia intereses colectivos por encima de intereses particulares como resultado de un proceso pblico sujeto a la discusin y aprobacin democrtica (Scartascini y Stein, 2009; Przeworsky et al., 1999); y v) coordinacin, pues implica que todas las instancias de gobierno participan en su formulacin, aprobacin y control sin poner en riesgo ninguno de los principios anteriormente mencionados. No obstante, como se ver ms adelante, esta relevancia poltica puede verse seriamente afectada por diversos factores.

La necesidad de mantener el equilibrio fiscal y su impacto sobre las reglas de la gobernanza presupuestaria
Existe una serie de factores institucionales que limitan la relevancia de los procesos presupuestarios para la discusin de las polticas pblicas, y que podran ser revisados sin que ello implique sacrificar la responsabilidad fiscal. Esta compleja relacin entre relevancia del presupuesto como instancia para la discusin de polticas pblicas y la responsabilidad fiscal no siempre es fcil de balancear debido a consideraciones tcnicas, el nmero de actores involucrados y los incentivos polticos anidados en los sistemas electorales (Hallerberg et al., 2009). La evidencia sugiere que la mayor parte de los pases de Amrica Latina han privilegiado las consideraciones fiscales por encima de las reformas orientadas a dar mayor importancia a la negociacin de los presupuestos. Las causas de esta preferencia son mltiples pero una de las ms importantes es la adopcin de reglas y procedimientos presupuestarios que otorgan un rol preponderante al poder ejecutivo por encima de los parlamentos. La formulacin del presupuesto, como ya se ha dicho, es un proceso de negociacin entre diversos agentes, cada uno con sus intereses, cuotas de poder poltico-institucional e incentivos propios, que tratan de incidir sobre la distribucin de los recursos del Estado. El hecho de que existan estos intereses e incentivos particulares dentro del proceso de negociacin puede ocasionar un resultado ineficiente en la asignacin de los recursos pblicos, debido a que el juego de poder entre los distintos agentes podra favorecer ciertos intereses particulares, sin la debida jerarquizacin de los proyectos orientados a la satisfaccin de las necesidades generales de

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la poblacin. Como los recursos disponibles generalmente son insuficientes con respecto a las necesidades, con frecuencia esta influencia sobre la asignacin de recursos conduce a un resultado que no corresponde adecuadamente con las demandas de la ciudadana. Las instituciones presupuestarias al fundamentarse en un conjunto de regulaciones y procedimientos que rigen el proceso de formulacin, aprobacin, ejecucin y control del presupuesto juegan un papel relevante dentro de este proceso, bien sea a travs de restricciones o mediante la distribucin de poderes constitucionales, responsabilidades e informacin entre los agentes que participan en este tipo de negociaciones (von Hagen y Harden, 1995; Stein et al., 1999; Alesina et al., 1999). Los sistemas presidencialistas, que prevalecen en la mayora de las democracias de Amrica Latina, dotan al ejecutivo de un conjunto de poderes que limitan la participacin del legislativo dentro del proceso presupuestario. El desbalance de poderes entre el ejecutivo y el legislativo atribuido a los poderes legales es claramente observable en cada una de las etapas del proceso presupuestario de los pases de la regin. Dentro de la formulacin del presupuesto, el ejecutivo es el actor predominante al ser el nico con la informacin y la capacidad tcnica para determinar el presupuesto requerido para las actividades del sector pblico, y no cabe duda de que esto se debe, en parte, a que es responsable ante la ciudadana tambin de que no se genere un problema de incapacidad de pago. En general, la propuesta realizada por el ejecutivo es sometida a revisin por el legislativo, para luego ser aprobada, frecuentemente sin mucho margen para impulsar modificaciones. En una revisin de la experiencia de 20 pases2 de la regin (Santiso, 2006), se plantea que las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo se encuentran generalmente enmarcadas en cinco elementos: los poderes de enmienda de los parlamentos, los poderes de veto presidenciales, los poderes de contra veto de los legisladores, los plazos para la revisin y aprobacin del presupuesto, y los procesos y estructuras generales del legislativo. Estos factores varan mucho de pas a pas, aunque por lo general han derivado en un desbalance de poder a favor del ejecutivo. Desde comienzos de la dcada de los noventa, Amrica Latina ha venido asumiendo un proceso continuo de reformas en sus instituciones presupuestarias, orientadas principalmente hacia la bsqueda de un mejor desempeo fiscal. Dentro de este proceso de cambio, los pases de la regin optaron, en su mayora, por un modelo de instituciones presupuestarias restrictivas, bien sea a travs de la introduccin de reglas fiscales (lmite al gasto) u otorgando mayor poder a los ministerios de finanzas en los debates presupuestarios (reglas jerrquicas de procedimientos). En este sentido, en Amrica Latina las instituciones presupuestarias tienden a privilegiar una orientacin ms jerrquica (concentracin de poderes en el ejecutivo) que colegial (espacios de negociacin en la legislatura) precisamente para favorecer mejores resultados fiscales. Al analizar la evolucin de las reformas presupuestarias en la regin es posible distinguir dos momentos: el primero, a mediados de los aos noventa, donde se produjo un aumento en las reformas enfocadas a conceder una mayor jerarqua, o mayores facultades, a los ministerios de finanzas en materia presupuestaria. Este proceso estuvo orientado a empoderar a los ministerios de finanzas, no solo por encima de los otros ministerios, sino incluso por encima de las legislaturas, para disminuir los riesgos asociados a las negociaciones polticas del presupuesto y facilitar los procesos de ajuste fiscal. Y el segundo momento, a finales de esa misma dcada, donde se adoptaron medidas de restriccin fiscal y normas de transparencia. Esta segunda etapa involucr procesos de reformas orientados a promover una mayor estabilidad y responsabilidad fiscal (Filc y Scartascini, 2005).
2. Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y la Repblica Bolivariana de Venezuela.

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En Brasil, la reforma de responsabilidad fiscal implementada a comienzos del milenio estableci lmites de gasto a los estados, retencin de transferencias federales discrecionales a aquellos gobiernos subnacionales que no cumplan con sus metas y obligaciones, y tambin reglas que permitan el aumento del gasto corriente solo si exista un incremento real de los ingresos recurrentes (OCDE, 2006). En Chile, la reforma fiscal estuvo orientada a disminuir la volatilidad del gasto en funcin de una regla que permitiese fijar los ingresos de acuerdo al cambio promedio de mediano plazo de los ingresos permanentes del fisco, especialmente de aquellos provenientes del cobre. Esta regla le permiti al Gobierno central establecer metas de supervit estructural que favorecieron el ahorro pblico y permitieron un uso responsable de polticas contracclicas en tiempos de crisis. Asimismo, otros pases como Colombia y Per tambin han adoptado este mismo tipo de reformas. Los diversos ndices de instituciones presupuestarias elaborados para medir los niveles de jerarqua arrojan resultados similares para el caso de Amrica Latina (Alesina et al., 1999; Filc y Scartascini, 2005; Dabla Norris et al., 2010). En general, las reglas presupuestarias estn orientadas a delimitar las funciones ejercidas por los diferentes actores que intervienen en las negociaciones que conforman cada una de las etapas del proceso. Alesina et al. (1999) establecen una clasificacin de estas reglas con base en los atributos y el grado de liderazgo que ejercen los distintos actores en las negociaciones. Las instituciones jerrquicas son aquellas que otorgan un rol principal al ministro encargado de formular el presupuesto (ministro de finanzas o planificacin, normalmente) dentro del poder ejecutivo, con predominio frente al legislativo, limitando los poderes y facultades de los parlamentos de realizar enmiendas a este. Por el contrario, las instituciones colegiadas distribuyen el poder en forma ms democrtica en cada etapa del proceso presupuestario, tales como las facultades de los ministerios dentro del gobierno y las facultades del legislativo frente al ejecutivo. Alesina et al. (1999) proponen un ndice que incluye 20 pases de Amrica Latina para medir el grado de jerarqua o colegiatura de las instituciones presupuestarias en cada una de las etapas del proceso de formulacin del presupuesto. La informacin para construir el ndice se obtuvo a travs de dos cuestionarios aplicados a los directores de las agencias presupuestarias de cada pas. Con el primer cuestionario, obtuvieron informacin detallada sobre el proceso presupuestario del ao en estudio, mientras que con el segundo cuestionario recogieron informacin sobre la evolucin de estas instituciones a lo largo del tiempo, descritas a travs de los cambios ocurridos en sus reglas fiscales, de procedimientos y reglas de transparencia3. Por su parte, Filc y Scartascini (2005) construyeron un nuevo ndice para evaluar las caractersticas de las instituciones presupuestarias tomando en cuenta al igual que Alesina et al. (1999) las reglas fiscales, de procedimientos y de transparencia, y utilizando nuevos datos recopilados por la OCDE, el Banco Mundial y el BID. Los resultados de ambas investigaciones llegan a conclusiones similares al identificar que las instituciones presupuestarias de la regin presentan niveles de jerarqua elevados (ver Grfico 7.2)4. Adems, encuentran evidencia de que estas instituciones tienen un impacto sobre los resultados fiscales. Especficamente, los pases con reglas que limitan el gasto, que siguen procedimientos institucionales jerrquicos y con instituciones que otorgan mayores poderes a los ministros de finanzas, tienden a exhibir un dficit primario del gobierno menor (Alesina et al., 19995; Filc y Scartascini, 2005).
3. Para mayor informacin sobre el cuestionario, ver Alesina et al. (1999). 4. En el caso del ndice de Alesina et al. (1999), los propios autores sugieren que los valores entre 50 y 80 son altos, aunque no ofrecen una comparacin con el ndice de las regiones del mundo donde se considere que la jerarquizacin es baja. 5. Alesina et al. (1999) clasifican las instituciones presupuestarias en funcin de una escala de jerarqua/colegiatura, y adems presentan evidencia emprica de la relacin entre el ndice de instituciones presupuestarias y los resultados fiscales. Los resultados sugieren que los pases con instituciones jerrquicas y procedimientos transparentes estn asociados con una mayor disciplina fiscal durante el perodo de la dcada de los ochenta y principios de los noventa.

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Cuando el poder de negociacin est concentrado en el ministro de finanzas, la participacin de las legislaturas en temas presupuestarios se vuelve marginal, pues si bien el proceso puede ganar eficiencia y flexibilidad, se pierde la adaptabilidad y la representatividad del presupuesto (Stein et al., 2006)6. Como consecuencia de esta jerarquizacin en las reglas, los presupuestos dejan de ser un instrumento central del proceso poltico y por lo tanto, ciudadano y pasan a ser simplemente un instrumento tcnico de poltica fiscal que carece de contenido democrtico.

Grfico 7.2 ndices de jerarqua de instituciones presupuestarias en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)a/ b/
80 70 ndice de Alesina et al. (1999) 60 50 40 30 20 10 Venezuela, RB Costa Rica Trinidad y Tobago Jamaica Mxico Chile Colombia Panam Uruguay Paraguay Ecuador Brasil Bahamas Guatemala Honduras Argentina El Salvador Repblica Dominicana Bolivia Per 0-8 ndice de Filc y Scartascini (2005) -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 -0

ndice de Alesina et al. (1999)

ndice de Filc y Scartascini (2005)

a/ El ndice de Alesina et al. (1999) toma el valor promedio de los aos comprendidos en el perodo 1980-1992. Por su parte, Filc y Scartascini toman datos del ao 2000. b/ El ndice de Alesina et al. (1999) tiene escala de 1 a 100 y el ndice de Filc y Scartascini (2005) tiene escala de 1 a 10. Fuente: Alesina et al. (1999) y Filc y Scartascini (2005).

Las instituciones presupuestarias jerrquicas tienden a otorgar al poder ejecutivo la facultad de limitar y asignar el gasto pero no le permiten necesariamente determinar la fuente de ingreso, pues este ltimo aspecto con frecuencia contina dependiendo de la aprobacin del legislativo. A pesar de que tanto gastos como impuestos pueden ser iniciativa del ejecutivo, no suelen discutirse al mismo tiempo, lo que debilita la conexin entre ingresos y gastos. Una forma de rescatar esta conexin consistira en separar el proceso en dos fases, una para discutir el monto global, cuyo criterio bsico radicara en la estabilidad macroeconmica; y otra para discutir la asignacin de gasto dentro del monto global aprobado previamente. Sin embargo, esto requerira un balance entre los poderes ejecutivo y legislativo que la jerarquizacin actual dificulta. El nfasis de las reglas jerrquicas se basa precisamente en las restricciones secuenciales a los procedimientos y al control centralizado de la agenda. La delegacin de autoridad a un agente fiscal hegemnico (p.e.,
6. Los poderes legislativos pueden, paradjicamente, reaccionar a la jerarquizacin imponiendo mayores rigideces como reglas sobre transferencias a los territorios, o destinacin mnima de recursos para ciertos sectores, lo cual reduce la flexibilidad del presupuesto.

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un ministro de finanzas) permite establecer una instancia nica de decisin y promueve la disciplina fiscal (von Hagen, 1992; Alesina y Rosenthal, 1995). Para ser efectivo, este agente debe ser capaz de monitorear a los dems actores, proveer incentivos selectivos que permitan castigar a aquellos infractores y/o premiar a los colaboradores. Hallerberg et al. (2009) denominan la forma hegemnica de la toma de decisiones descrita anteriormente como el modo delegacin, en contraste con el modo compromiso, en el cual un grupo de actores con derechos de decisin similares llegan a un acuerdo para comprometerse por completo a ciertas normas presupuestarias como, por ejemplo, la fijacin de objetivos presupuestarios para uno o varios aos. La teora predice que el modo delegacin es eficiente en aquellos pases donde los agentes gubernamentales se sienten cmodos de delegar el poder a un agente central (la presidencia representada en el ministerio de finanzas o planificacin). En la prctica, estos pases tienen un partido mayoritario de gobierno o gobiernos con partidos alineados entre ellos, los cuales participan en los comicios electorales como un bloque. El modo compromiso funciona en pases donde existen gobiernos de coalicin entre partidos que podran enfrentarse unos a otros en elecciones futuras. Luego de las elecciones, los partidos negocian los objetivos presupuestarios y se enmarcan en el acuerdo de coalicin. Sin embargo, como se mencion anteriormente, la jerarqua del entramado presupuestario, a pesar de que pueda ser ms eficiente desde un punto de vista fiscal, acarrea algunos riesgos (Santiso, 2006). Primero, este tipo de reglas le otorgan al ejecutivo una amplia discrecionalidad sobre el presupuesto pblico, dificultando los mecanismos de rendicin de cuentas. A su vez, la amplia discrecionalidad del ejecutivo, junto a la falta de mecanismos de rendicin de cuentas, socava la credibilidad del presupuesto como instrumento para reflejar y planificar acuerdos poltico-sociales. Segundo, las reglas jerrquicas limitan la capacidad de reorientar el gasto pblico hacia objetivos de mayor prioridad, como son las polticas sociales ya que estas reglas estn focalizadas en mantener una disciplina fiscal por encima de la eficiencia operacional y en el establecimiento de prioridades estratgicas que puedan surgir de nuevas realidades electorales o de discusiones en el mbito democrtico (Santiso, 2006). Otra tensin generada por las diferencias entre ambos tipos de instituciones (jerarquizacin versus colegiatura) es la transparencia presupuestaria. Alesina et al. (1999) sostienen que las reglas e instituciones ms jerrquicas tienden a crear presupuestos menos transparentes, principalmente debido al monopolio que ejerce el ejecutivo sobre la informacin de las finanzas pblicas. Por el contrario, las reglas e instituciones colegiadas permiten establecer mecanismos de rendicin de cuentas y de supervisin mejores y ms efectivos, debido a un papel ms prominente del cuerpo legislativo, por cuanto se reducen en gran medida las asimetras de informacin entre los distintos actores. Podra argumentarse que los gobiernos y las legislaturas pueden sin necesariamente poner en riesgo la estabilidad fiscal impulsar reformas orientadas a incrementar la transparencia. El poder ejecutivo podra introducir cambios institucionales para permitir que la ciudadana acceda y participe directamente en la elaboracin del anteproyecto de ley presupuestaria; asimismo, podra favorecer la creacin de espacios institucionales para que las legislaturas tengan un mayor papel en la revisin y seguimiento del proyecto de ley. De ah que, como se retomar ms adelante, Amrica Latina tenga una oportunidad de mejora en la promocin de una mayor transparencia presupuestaria otorgndole un papel ms activo tanto a la ciudadana como al congreso sin que ello implique un retroceso en la disciplina fiscal que han alcanzado diversos pases.

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El proceso presupuestario y la conexin entre ingresos y gastos

El Grfico 7.3 muestra un ndice de fortaleza institucional del proceso presupuestario en trminos de la obligatoriedad de las consultas entre el legislativo y el ejecutivo, la potestad de hacer enmiendas, los plazos de tiempo para su aprobacin, entre otros7. Se muestra que, en general, el indicador es significativamente menor para los pases de Amrica Latina en comparacin con los de la OCDE, lo que sugiere que hay mucho espacio para fortalecer los mecanismos formales de colaboracin entre el ejecutivo y el legislativo que, como se mencionar ms adelante, resultan ser un elemento clave para apuntalar las capacidades de los legisladores y sus equipos tcnicos. Hallerberg y Marrier (2004) en su anlisis sobre el dficit democrtico en los temas fiscales, sugieren que una legislatura fuerte es un componente clave de una democracia slida. La gran mayora de las legislaturas de la regin ejercen un papel reactivo y tienen poca influencia sobre las cuestiones presupuestarias, salvo en aquellos casos en los que se presentan enmiendas que tienen consecuencias distributivas electorales (Hallerberg et al., 2009). Para el caso de Amrica Latina, Cox y Morgenstern (2001) evalan las instituciones parlamentarias de Argentina, Brasil, Chile y Mxico, y establecen una clasificacin de las legislaturas en proactivas y reactivas. Los autores concluyen que en esta regin, los congresos son ms reactivos que proactivos, pues el poder ejecutivo domina la iniciacin de los proyectos de ley. La separacin de las decisiones de ingreso y gasto entre el legislativo y el ejecutivo no favorece el papel democrtico del presupuesto y limita su relevancia poltica. Las reglas presupuestarias deberan ayudar

Grfico 7.3 ndice de fortaleza de las instituciones legislativas en pases seleccionados de Amrica Latina y de la OCDE (2010)
100 90 ndice de fortaleza legislativa 80 70 60 50 40 30 20 10 Trinidad y Tobago Repblica Dominicana Estados Unidos Ecuador El Salvador Per Chile Venezuela, RB Mxico Argentina Bolivia Guatemala Nicaragua Brasil Honduras Colombia Costa Rica Noruega Repblica Checa Suecia Eslovenia Francia Italia Polonia Portugal Alemania Nueva Zelanda Reino Unido Eslovaquia Espaa Turqua 0-

Amrica Latina Fuente: International Budget Partnership (2010).

OCDE

7. El ndice de fortaleza legislativa elaborado por la International Budget Partnership (IBP) se calcula como el promedio simple entre los resultados obtenidos en 12 de las 123 preguntas presentes en la encuesta de presupuesto abierto que evalan la participacin del poder legislativo dentro de las etapas de formulacin y aprobacin del presupuesto pblico. Para ms detalles sobre el cuestionario, ver: http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/research-resources/guides-questionnaires/

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a que las decisiones de gasto no se tomen independientemente de las decisiones respecto del ingreso. Este es un aspecto que se ha tratado muy poco y que puede explicar, en s mismo, muchas de las deficiencias propias de las instituciones presupuestarias en Amrica Latina. Alcanzar esta mayor conexin entre ingresos y gastos solo es posible con una mayor coordinacin entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, lo cual supone mejorar las capacidades tcnicas de los congresos para que puedan asumir un papel ms constructivo en el proceso presupuestario y aumentar la transparencia por parte del ejecutivo, con el objeto de que los diversos actores incluyendo la sociedad civil puedan disponer de la informacin de manera oportuna y utilizar los mecanismos que estn a su alcance para proponer sus demandas ciudadanas.

MBiTOS pARA fORTAlECER El pApEl DEl pRESUpUESTO Las capacidades legislativas


Las discusiones del presupuesto pblico en el seno del poder legislativo forman parte integral del funcionamiento de las democracias: las leyes presupuestarias definen las prioridades del gasto pblico, establecen los parmetros bsicos de la poltica fiscal y tributaria, y proporcionan una oportunidad para el debate democrtico de las polticas pblicas. Sin embargo, a lo largo de la historia de Amrica Latina, los procesos presupuestarios han tenido una baja relevancia poltica, poca transparencia y como se vio en la seccin anterior estn dominados por la rama ejecutiva. Esto es sorprendente, considerando la magnitud de los retos econmicos, sociales y fiscales que enfrentan los pases en la regin as como el surgimiento de una mayor demanda ciudadana orientada a democratizar los sistemas polticos. La participacin legislativa generalmente se lleva a cabo a travs de comits o comisiones presupuestarios especializados. El mecanismo institucional clave para que esta participacin sea efectiva es la existencia de una capacidad institucional permanente en la rama legislativa y, en particular, dentro de estos comits. En cualquier sistema poltico, la formulacin del presupuesto implica una amplia negociacin en torno a las prioridades presupuestarias, lo cual supone un sistema muy institucionalizado y especializado de comits y subcomits que participen activamente en las distintas fases del proceso. Esta divisin del trabajo en el poder legislativo genera eficiencia debido a que los legisladores pueden especializarse y desarrollar capacidades para intervenir en la discusin y formulacin del presupuesto y, de igual forma, en la supervisin de su ejecucin. Adems de proporcionar incentivos para que los legisladores adquieran experiencia en temas altamente especializados, los comits cuentan con asesora tcnica independiente en materia fiscal, tributaria y, en general, en todas las reas de la poltica pblica. Un personal de asesoramiento permanente es condicin necesaria (ms no suficiente) para la participacin legislativa informada y efectiva. Ms an, incluso en aquellos pases donde los comits sean dbiles, la delegacin de poderes a las instituciones de auditora como instancias de contrapeso y control a los rganos ejecutivos puede mejorar la calidad del proceso, como se mencionar ms adelante. Al analizar el funcionamiento de los congresos de Amrica Latina, la evidencia emprica sugiere que existen grandes diferencias en la capacidad institucional y poltica de los cuerpos legislativos. El grado en el cual los parlamentos de Amrica Latina tienen la capacidad de intervenir en el proceso de formulacin de

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polticas pblicas entre ellas, el presupuesto es mostrado por Stein y Tommasi (2006), quienes evalan las caractersticas tanto del propio parlamento como de los legisladores. Estos autores construyen un ndice que valora aspectos objetivos como la confianza de la opinin pblica en el congreso, la efectividad de los cuerpos legislativos, la experiencia promedio de los legisladores (en aos), el porcentaje de legisladores con educacin universitaria, el nmero de comits por legislador, y aspectos ms subjetivos, como la fortaleza de las comisiones, la posibilidad de hacer carrera dentro de la legislatura y la experiencia tcnica. El Cuadro 7.1 (ver p. 284) muestra los componentes del ndice para varios pases y all se destaca tanto la poca experiencia promedio de los legisladores (4,4 aos en promedio) como la baja especializacin temtica, que se refleja en el hecho de que, en promedio, un legislador forma parte de dos comisiones en el parlamento. Adems, apenas tres cuartas partes de los legisladores tienen grado universitario elemento que se suma para generar los bajos niveles de efectividad y un nivel de confianza del pblico en el congreso bastante bajo (33,9%, en promedio, segn la encuesta Latinobarmetro, 2011). Al incluir estos factores en un mismo ndice, Stein y Tommasi (2006) obtienen una descripcin general de las capacidades del poder legislativo en cada pas y encuentran que, como se aprecia en el Grfico 7.4 (ver p. 285), las instituciones legislativas de mayor capacidad en la regin se hallan en Brasil, Chile, Colombia y Uruguay. Es necesario destacar que las deficiencias de las capacidades legislativas no son el nico elemento que afecta las posibilidades del congreso de influir de manera efectiva en el proceso presupuestario, por lo que el ordenamiento de los pases con base en ese ndice no necesariamente genera una clasificacin clara en la efectividad de sus parlamentos. Aunque, en teora, tanto el congreso como el parlamento son los rganos responsables de la supervisin y el control de todos los actos realizados por el ejecutivo incluyendo el presupuesto, los legisladores en Amrica Latina no ejercen esta funcin a cabalidad. El congreso no siempre posee los incentivos necesarios para dedicar recursos al control del presupuesto a posteriori. Con raras excepciones, como Brasil, Chile y Colombia, la regin se caracteriza por tener legislaturas dbilmente institucionalizadas y preparadas, particularmente en sus sistemas de comits. De acuerdo a la OCDE (2006), solo cinco pases de la regin (Brasil, Chile, Costa Rica, Guatemala y Mxico) cuentan con una organizacin de investigacin, adjunta al poder legislativo, especializada en conducir anlisis presupuestarios. En un 43% de los pases analizados de Amrica Latina, existen menos de cinco profesionales empleados formalmente por los comits encargados de revisar y discutir el presupuesto. Tal y como se analiz en la seccin anterior, existen condiciones institucionales que definen el mbito de accin del legislativo. Estas condiciones interactan de manera importante con las capacidades del poder legislativo. As, no solamente determinan hasta qu punto y en qu circunstancias dichas capacidades pueden tener alguna relevancia real, sino que cuanto menor sea la importancia del legislativo, menores sern tambin los incentivos para aumentar las capacidades del congreso. La falta de capacidad de los legisladores en temas presupuestarios podra estar asociada, en cierto modo, con los incentivos electorales que dominan la carrera poltica de los congresistas: sistemas de partidos dbiles y muchas veces fragmentados, sistemas electorales proporcionales que reducen la rendicin de cuentas directa con el electorado, y limitaciones a la reeleccin de los legisladores, lo cual inhibe su especializacin

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 7.1 Resumen de las capacidades legislativas en pases seleccionados de Amrica Latina (varios aos)a/
Confianza en el congreso 39 28 44 41 33 47 24 25 17 41 28 21 37 28 14 32 62 49 Efectividad de los cuerpos legislativos 2,06 2,26 2,41 3,85 2,98 2,44 1,84 2,46 2,08 3,19 2,45 2,16 2,40 1,99 2,08 2,57 3,37 1,55 Experiencia promedio de los legisladores (aos) 2,90 3,30 5,50 8,00 4,00 2,60 3,50 3,90 3,20 3,00 1,90 3,50 5,80 5,50 5,20 3,10 8,80 4,90 Porcentaje de legisladores con estudios universitarios 69,60 78,40 54,00 79,40 91,60 80,40 83,10 64,00 68,40 73,10 89,50 85,60 85,60 85,60 92,90 49,60 68,40 74,60 Nmero promedio de comisiones por legislador 4,50 1,66 0,92 1,95 0,86 2,09 1,26 2,44 3,24 2,34 2,43 1,96 1,86 3,15 2,44 3,54 0,98 0,97

Pas

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela, RB

a/ Confianza en el congreso, 2010; efectividad de los cuerpos legislativos, promedio 2006-2011; porcentaje de legisladores con estudios universitarios, 2002; experiencia promedio de los legisladores y nmero promedio de comisiones por legislador, 2005. Fuente: Latinobarmetro (2011), PELA (2002), World Economic Forum (2006-2011), Stein y Tommasi (2006).

parlamentaria. Los pases de Amrica Latina deben fortalecer el papel de las legislaturas, particularmente en lo que se refiere a la organizacin de los comits legislativos, el nivel de capacidad tcnica de asesoramiento legislativo as como su capacidad de investigacin (Santiso, 2006). Incrementar las capacidades legislativas, en especial las de asesoramiento e investigacin presupuestaria, permitira que los parlamentos ejerzan un papel ms activo en el anlisis y seguimiento de las polticas pblicas. La fragilidad institucional de las democracias emergentes como es el caso de los pases de la regin necesita mecanismos eficientes y responsables en materia presupuestaria, adems de un mayor control externo de las finanzas pblicas ejercido por los parlamentos y por la sociedad civil en general (Santiso, 2006).

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El proceso presupuestario y la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 7.4 ndice de capacidades legislativasa/ para pases seleccionados de Amrica Latina
3,0 ndice de capacidades legislativas 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 Repblica Dominicana Venezuela, RB Argentina Guatemala Honduras Per Nicaragua Paraguay Bolivia Costa Rica Ecuador Panam Mxico Brasil Colombia Uruguay El Salvador Chile 0,0 -

a/ Escala de 1 a 3. Fuente: Stein y Tommasi (2006).

Existe una serie de iniciativas de fortalecimiento de capacidades de los poderes legislativos en la regin, algunas de las cuales se resumen en el Cuadro 7.2 (ver p. 286). En pases como Argentina, Chile y Per ha habido iniciativas que buscan mejorar la capacidad tcnica de los cuerpos asesores en el legislativo y, aunque no se tenga una evaluacin precisa del efecto que estas iniciativas pueden haber tenido sobre el desempeo legislativo, son esfuerzos que deberan reportar una mejora en la calidad del debate legislativo y potencialmente en un rescate de la discusin presupuestaria como espacio para negociar las prioridades de la ciudadana con atencin a las restricciones de los recursos.

Transparencia del proceso presupuestario


Para que el proceso presupuestario sirva efectivamente a los fines de profundizacin democrtica y desarrollo, es necesario que la ciudadana y las organizaciones delegadas por ella tengan acceso veraz y oportuno a la informacin presupuestaria y a la documentacin que respalda las decisiones de las comisiones y del ejecutivo. Para que funcionen de manera adecuada la contralora social y la exigencia de rendicin de cuentas, es importante que exista un proceso transparente, donde todos los actores involucrados tengan la posibilidad no solamente de llevar sus planteamientos sino de revisar las posiciones y decisiones de los dems. Este es requisito fundamental para, por una parte, lograr una representacin adecuada de las necesidades de la ciudadana y, por la otra, alcanzar una vinculacin apropiada y concertada de los gastos y los ingresos pblicos.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Cuadro 7.2 Iniciativas de fortalecimiento de capacidades en Amrica Latina


Iniciativas / programas Objetivos Ampliar y profundizar los conocimientos sobre las actitudes, opiniones y valores de las legislaturas de Amrica Latina y su vinculacin como factor determinante en la consolidacin y calidad de las democracias en la regin. Alcance

lites Parlamentarias de Amrica Latina (PELA)

Amrica Latina

Centro de Capacitacin Superior (Honorable Senado de la Nacin Argentina)

Ofrecer una variedad de cursos destinados a todo el personal legislativo, con la finalidad de mejorar el trabajo administrativo y parlamentario del Senado de la Nacin.

Argentina

rea de Fortalecimiento Institucional (CIPPEC)

Trabajar con los distintos actores polticos de distintos partidos y niveles de gobierno, para contribuir en su formacin y lograr cambios en el funcionamiento del Estado y los servicios que este brinda a sus ciudadanos.

Amrica Latina

Elaborar, estructurar y efectivizar los programas de fortalecimiento de Centro de Capacitacin y las capacidades del personal del Congreso de la Repblica (funcionarios, Estudios Parlamentarios especialistas y asesores), tanto del servicio como de la organizacin (Congreso de la Repblica parlamentaria, involucrados en los contenidos y aplicacin del derecho del Per) parlamentario y de sus procedimientos y tcnicas legislativas. Programa Legislativo ICAL (Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz) Relacionar las demandas sociales con las iniciativas legislativas y las iniciativas legislativas con las demandas sociales. Crear insumos legislativos, entendiendo por estos, productos, servicios y en general todo suministro de carcter legislativo. Integracin e independencia con los otros actores del proceso.

Per

Chile

Desarrollar diversas iniciativas, a nivel local y regional, focalizadas en la Programa de las Naciones formacin y capacitacin de los funcionarios pblicos en los distintos niveles Unidas para el Desarrollo de gobierno, para el fortalecimiento del sistema legislativo y la administracin (PNUD) pblica. Impartir cursos internacionales, nacionales y subnacionales con el objetivo Instituto Latinoamericano de contribuir a la creacin y fortalecimiento de capacidades en los pases y del Caribe de de Amrica Latina y el Caribe, entregando conocimientos, metodologas, Planificacin Econmica y herramientas y mejores prcticas para el diseo, programacin, y evaluacin de Social (ILPES-CEPAL) las polticas y programas pblicos, tanto nacionales como subnacionales.

Chile

Amrica Latina

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El proceso presupuestario y la conexin entre ingresos y gastos

Oficina de Asistencia Tcnica Legislativa (Congreso de la Repblica de Colombia)

Proporcionar servicios de investigacin jurdica y asesora tcnica legislativa de alta calidad a las comisiones del Congreso. De igual manera, se procura aumentar la participacin de la ciudadana en el proceso de elaboracin de la normativa y en la toma de decisiones de las polticas pblicas.

Colombia

Instituto de Seleccin y Capacitacin del Estado (INSELCAP)

Reclutar, seleccionar, capacitar y evaluar el desempeo de los servidores pblicos integrantes de los poderes legislativo y judicial en los distintos niveles de gobierno, siguiendo lo establecido en la Ley del Servicio Profesional de Carrera del Estado y Municipios de Zacatecas, Mxico. Promover la eficacia, transparencia, la rendicin de cuentas y la participacin de las instituciones gubernamentales y del pblico en los procesos de reforma de las polticas en todos los niveles de gobierno. Adems, proporciona liderazgo tcnico a travs de la investigacin, capacitacin y difusin de mejores prcticas y la gestin centralizada de los mecanismos diseados para apoyar a nivel nacional los programas de gobierno.

Zacatecas, Mxico

Open Government Initiative (USAID)

Amrica Latina y el Caribe

Fuente: PNUD (2011), USAID (2011), lites (2011), Congreso de la Repblica de Colombia (2011), Congreso de la Repblica del Per (2011), Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz (2011), Senado de la Nacin Argentina (2011), CIPPEC (2011).

En la actualidad, existen diversos esfuerzos comparativos por medir los niveles de transparencia presupuestaria promovidos por diversas organizaciones internacionales (como por ejemplo OCDE, FUNDAR e IBP). Entre ellos, destaca el esfuerzo que el IBP ha realizado a travs de la Encuesta de Gobierno Abierto, la cual es una iniciativa que busca establecer una medida regular comparativa e independiente de la transparencia presupuestaria y la rendicin de cuentas entre un grupo amplio de pases. Sobre la base de esta encuesta, se elabora el Open Budget Index (OBI, por sus siglas en ingls, o ndice de presupuesto abierto) que evala la disponibilidad de ocho documentos considerados claves en el proceso presupuestario, las caractersticas de la informacin contenida en estos documentos, la efectividad de las instituciones de auditora y las oportunidades de participacin directa de la sociedad civil. El Grfico 7.5 indica el OBI para varios pases de la regin en 2010 y muestra que, salvo algunas excepciones, en general el nivel de transparencia presupuestaria es muy bajo; la mayora de los pases tienen ndices inferiores a 50 de un mximo posible de 100. Los resultados de esta iniciativa internacional revelan que existe una falta de transparencia en materia presupuestaria a nivel mundial. Tan solo 20 de los 94 pases evaluados proveen suficiente informacin sobre la actividad presupuestaria, mientras que el promedio del ndice fue de 42%. Esto demuestra que la mayora de los pases evaluados facilitan al pblico menos de la mitad de la informacin necesaria para que sean considerados transparentes. Para el caso de Amrica Latina, se evaluaron 16 pases, obtenindose un promedio de 43%, muy cercano al promedio mundial. Chile, Brasil, Per y Colombia fueron los nicos pases con un desempeo comparable al de las naciones desarrolladas en materia de transparencia presupuestaria, ocupando las posiciones ms altas, mientras que Bolivia, Honduras y Repblica Dominicana ocuparon las posiciones ms bajas.

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Con base en esta informacin, tambin es posible establecer la relacin entre la transparencia y el nivel de ingreso y entre la transparencia y la dependencia en los ingresos generados por la extraccin de recursos naturales. En general, los pases que tienen un mayor ingreso per cpita presentan un mayor nivel de transparencia en el proceso presupuestario, mientras que aquellos pases de menores ingresos tienen niveles ms bajos de transparencia. Adems, aquellos pases dependientes de las rentas derivadas de los hidrocarburos como Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico, Trinidad y Tobago y la Repblica Bolivariana de Venezuela muestran bajos niveles de transparencia en el proceso presupuestario. Estos patrones no implican necesariamente que existe una relacin de causalidad entre abundancia de recursos naturales y opacidad presupuestaria, pero s sugieren que en estos pases el reto de la transparencia parece ser ms importante, tal como se vio en el captulo 6.

Grfico 7.5 ndice de presupuesto abierto para pases seleccionados de Amrica Latina (2010)

80 ndice de transparencia presupuestaria 70 60 50 40 30 20 10 Venezuela, RB Trinidad y Tobago Guatemala Costa Rica Chile Brasil Per Colombia Argentina Mxico El Salvador Nicaragua Ecuador Repblica Dominicana Bolivia Honduras 0-

Fuente: International Budget Partnership (2010).

Un anlisis desagregado de estos mismos indicadores (ver Grfico 7.6, p. 290) revela debilidades an ms notorias. De los 16 pases evaluados en Amrica Latina, solo un 25% (Brasil, Colombia, El Salvador y Mxico) disponen y publican un documento preliminar sobre el contenido del presupuesto, mientras que el 31,3% no dispone de este documento y el 43,8% produce el documento pero solo para uso interno del gobierno. En otras palabras, los ciudadanos en Amrica Latina pocas veces son informados por el poder ejecutivo sobre el contenido de los anteproyectos de las leyes presupuestarias y, por lo tanto, son

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El proceso presupuestario y la conexin entre ingresos y gastos

excluidos del proceso de la toma de decisiones. Este hecho es particularmente cierto en lo que se refiere a la posibilidad de la ciudadana de interactuar con el ministerio de finanzas o planificacin (que es la instancia que ejerce el liderazgo en la elaboracin del presupuesto en la regin). En Bolivia, Honduras y Repblica Dominicana no se publica la informacin contenida en este documento. Sin embargo, el hecho de que otros pases lo publiquen no implica que la ciudadana tenga la oportunidad de conocer la propuesta original discutida en el seno del sector pblico. Por el contrario, la ciudadana solo conoce este documento una vez que el anteproyecto es aprobado por el ministerio de finanzas y enviado para su discusin y aprobacin al poder legislativo. El proyecto de ley del presupuesto aprobado por el poder legislativo es publicado por la totalidad de los pases. Sin embargo, el 87,5% de los pases no realiza un documento de presupuesto ciudadano (una versin de divulgacin del presupuesto) para su difusin. Tan solo Chile y El Salvador disponen de este documento. La complejidad de la ley de presupuesto es generalmente elevada, lo cual limita su comprensin debido a la cantidad de detalles contenidos en ella. El costo de oportunidad para la ciudadana de aprender de estos temas es muy alto, por lo que tiene sentido que el gobierno invierta recursos en comunicar de forma sencilla el contenido de la ley presupuestaria. En cuanto a la informacin sobre la ejecucin del presupuesto, los resultados no son ms alentadores. Los reportes continuos de ejecucin presupuestaria son elaborados por la totalidad de los pases; sin embargo, muchos de ellos no publican esta informacin. Un 62,5% de los pases evaluados no emite informes de ejecucin semestral (ver Grfico 7.6). El resto de los pases s elaboran dicho documento pero solo Chile, Costa Rica y Per lo hacen pblico. El informe de fin de ao es elaborado y publicado por todos los pases salvo uno que no lo publica. Finalmente, solo el 68,8% de los pases publica el reporte de auditora. El bajo desempeo, reflejado en la diferencia entre la cantidad de documentos exigidos para ser considerado transparente en esta escala y la cantidad de informes publicados, no es lo nico que llama la atencin en los pases de Amrica Latina. Tambin destacan las diferencias en la naturaleza de la informacin contenida en cada uno de los documentos evaluados. En aquellos pases que efectivamente elaboran y publican el presupuesto ciudadano, y que adems divulgan el presupuesto aprobado y los reportes de ejecucin, generalmente la informacin publicada es bastante completa. En contraste, los informes de auditora solo contienen, en promedio, alrededor del 30% de la informacin requerida, mientras que la propuesta del ejecutivo, el documento preliminar y los informes semestrales contienen un poco ms de la mitad de la informacin requerida para ser considerados transparentes (IBP, 2010). Otras iniciativas han optado por resaltar los temas presupuestarios dentro de los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y municipal), como es el caso de la Asociacin de Cuentas Abiertas8 (Associao Contas Abertas) en Brasil, la Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin Financiera Pblica (ASAP)9 en Argentina y el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal de Argentina como agencia pblica de seguimiento presupuestario a nivel federal.

8. La Asociacin de Cuentas Abiertas es una asociacin civil, independiente y sin fines de lucro que rene a lderes sociales, empresarios, estudiantes, periodistas, as como cualquier otro interesado en conocer y contribuir a mejorar el gasto pblico en cuanto a su calidad, prioridad y legalidad (http://contasabertas.uol.com.br). 9. ASAP es una asociacin civil sin fines de lucro que busca promover la investigacin y el estudio de las finanzas pblicas y de los sistemas de administracin financiera del sector pblico nacional, provincial y municipal (http://www.asap.org.ar/).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 7.6 Disponibilidad de los documentos claves en pases seleccionados de Amrica Latina (2010)a/
Porcentaje 0 Documento preliminar Propuesta del ejecutivo Presupuesto aprobado Presupuesto ciudadano Informes continuos Informes semestral Informe de fin de ao Informe de auditora 68,75 18,75 93,75 31,25 12,50 81,25 62,50 25,00 20 40 31,25 81,25 100,00 87,50 18,75 18,75 6,25 60 80 43,75 18,75 100

Documento disponible

Documento no disponible

Documento no disponible para uso interno

a/ Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago y Venezuela, RB. Fuente: International Budget Partnership (2010).

A pesar de las reformas realizadas en esta materia, estos indicadores revelan que existe muy poca transparencia en las distintas etapas de los procesos presupuestarios en Amrica Latina. Esta falta de transparencia impide que la ciudadana pueda realizar un control ms efectivo que permita establecer una vinculacin ms clara entre los ingresos y los gastos y as incrementar la efectividad y eficiencia presupuestaria, y una mejor identificacin de las prioridades de inversin.

Auditora y control presupuestario


Las instituciones autnomas de auditora actan como brazo auxiliar de las legislaturas en la funcin de supervisin y control sobre el gobierno, reduciendo las asimetras de informacin existentes entre el poder ejecutivo y el legislativo y, de esta forma, permitiendo aumentar la transparencia presupuestaria y la rendicin de cuentas por parte del gobierno, proporcionando incentivos para mejorar la efectividad del gasto pblico (Pereira y Melo, 2011). Allen y Tommasi (2001) distinguen tres modelos de instituciones auditoras: el modelo monocrtico, el modelo de corte y el modelo colegiado o de junta.

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El proceso presupuestario y la conexin entre ingresos y gastos

El modelo monocrtico o uninominal se caracteriza por ser una institucin auditora, presidida por un solo auditor general, focalizada en el control posterior y que otorga a la auditora financiera y de gestin una relevancia central en lugar de controlar el cumplimiento. Este modelo se encuentra estrechamente relacionado con la burocracia, aunque tiene un amplio nivel de autonoma. Un ejemplo en la regin es la Contralora General de la Repblica de Chile. Por otro lado, las instituciones auditoras del modelo tipo corte estn conformadas por un tribunal colegiado de auditores, dotado de poderes semijudiciales en asuntos administrativos, y que acta usualmente como un tribunal administrativo. Este tipo de instituciones le dan una mayor importancia al control del cumplimiento financiero y legal, por encima de la auditora de gestin. Un ejemplo de este tipo de instituciones es el caso del Tribunal de Contas da Unio en Brasil. El modelo colegiado o de junta es un hbrido entre los dos modelos anteriores, con instituciones auditoras presididas por una junta de auditores sin autoridad jurisdiccional ni poderes judiciales. Bajo este modelo, las instituciones auditoras solo informan a las legislaturas sobre la confianza y validez de las cuentas gubernamentales, tal y como es el caso de la Auditora General de la Nacin Argentina. Ms all del modelo particular, es esencial que estas instituciones sean independientes del poder ejecutivo, lo cual no quiere decir que la relacin deba ser fragmentada y poco fluida. Al contrario, en vista de que en muchos casos las instancias auditoras no tienen poderes sancionatorios, es importante que la relacin sea estrecha, pero sin sacrificar la independencia. El Cuadro 7.3 (ver p. 292) muestra algunas caractersticas de las principales instituciones auditoras de 18 pases de la regin. Se trata de un grupo heterogneo, aunque la mayora est relacionada con el legislativo y recibe tambin, en muchos casos, poderes semijudiciales. En algunos casos, la relacin con el poder legislativo es dbil, ya que este solo participa en el proceso de nombramiento de la autoridad contralora (como en Colombia, Chile, Per, Repblica Dominicana, entre otros). Ms all de estas caractersticas, sin embargo, la IBP elabora un indicador para evaluar la solidez que tienen estas instituciones en 16 pases de la regin (ver Grfico 7.7). Dicho grfico seala que las instituciones auditoras ms slidas se encuentran en Brasil y Chile. Curiosamente, estos dos pases han adoptado modelos institucionales diferentes (Brasil, el modelo colegiado, y Chile, el uninominal), lo que sugiere que el modelo establecido no es el nico factor que determina la solidez de las instituciones de auditora. Colombia (modelo uninominal) y Costa Rica (uninominal igualmente) tambin poseen instituciones auditoras con un nivel de solidez superior al promedio de la regin (51,5%). Sin embargo, el nivel de solidez medio de la regin se encuentra por debajo del nivel que muestran las instituciones auditoras de algunos pases pertenecientes a la OCDE, solo Brasil y Chile alcanzan niveles equiparables a ese grupo. Existen otros estudios que analizan la importancia de factores tales como la independencia del ejecutivo, la confianza que se tiene en los resultados de las auditoras, la puntualidad de los reportes de auditora y la aplicacin que en ltima instancia se hace de las recomendaciones de los auditores (Santiso, 2007). Este conjunto de elementos se pueden combinar para construir un ndice alternativo de desempeo de la institucionalidad de auditora; el resultado revela una imagen congruente con la del Grfico 7.7, donde pases como Colombia, Costa Rica, Chile y Brasil aparecen con la institucionalidad ms slida y con una mayor efectividad (Santiso, 2007).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Participacin ciudadana
La participacin ciudadana en el proceso presupuestario es fundamental para que este represente de manera adecuada las necesidades y aspiraciones de la poblacin, y en la medida en que esta participacin se haga ms efectiva, el proceso ofrecer un aporte ms importante al desarrollo. La pregunta abierta, sin embargo, es si los mecanismos tradicionales de participacin a travs de la delegacin en los representantes de los poderes (especialmente el legislativo) son adecuados y suficientes o si requiere alguna revisin y mejoramiento o una extensin con alternativas de participacin nuevas. Las autoridades electas para los parlamentos representan la diversidad existente en la sociedad, de tal manera que la mejor garanta de participacin por esta va debera ser la transparencia y representatividad en los procesos electorales de legisladores, combinada con una fortaleza institucional y de capacidades para

Cuadro 7.3 Diseo de las instituciones auditoras de pases seleccionados de Amrica Latina
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela, RB Nombre Auditora General de la Nacin Contralora General de la Repblica Tribunal de Contas da Unio Contralora General de la Repblica Contralora General de la Repblica Contralora General de la Repblica Contralora General del Estado Corte de Cuentas de la Repblica Contralora General de Cuentas Tribunal Superior de Cuentas Auditora Superior de la Federacin Contralora General de la Repblica Contralora General de la Repblica Contralora General de la Repblica Contralora General de la Repblica Contralora General de la Repblica Tribunal de Cuentas Contralora General de la Repblica Tipo Colegiada Uninominal Colegiada Uninominal Uninominal Uninominal Uninominal Colegiada Uninominal Colegiada Uninominal Colegiada Uninominal Uninominal Uninominal Colegiada Colegiada Uninominal X X X X X X X X X X X X X X X X Instituciones relacionadas con el poder ejecutivo Instituciones relacionadas con el poder legislativo X Poderes semijudiciales

Fuente: elaboracin propia con base en Santiso (2007).

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El proceso presupuestario y la conexin entre ingresos y gastos

Grfico 7.7 Solidez de las instituciones auditoras en pases seleccionados de Amrica Latina y de la OCDE (2010)
ndice de solidez de las instituciones auditoras 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 Trinidad y Tobago Venezuela, RB Costa Rica Nueva Zelanda Reino Unido Repblica Dominicana Repblica Checa Per Ecuador Bolivia El Salvador Mxico Argentina Nicaragua Guatemala Honduras Colombia Chile Brasil Noruega Eslovenia Suecia Alemania Polonia Francia Italia Eslovaquia Portugal Estados Unidos Espaa Turqua 0-

Amrica Latina Fuente: International Budget Partnership (2010).

OCDE

ejercer dicha representacin de manera efectiva. Sin embargo, por diversas razones, esta no ha sido siempre la realidad, por lo que han surgido esquemas complementarios de participacin ms directa en la toma de decisiones, como es el caso del presupuesto participativo. Este nuevo mtodo de participacin le otorga a la ciudadana el poder de decidir sobre el manejo de los recursos pblicos generalmente a niveles municipales mediante la discusin y negociacin de sus demandas y prioridades as como la determinacin de la asignacin de recursos hacia usos distintos (Spada, 2009). En Amrica Latina, Brasil fue el pas pionero en el desarrollo y aplicacin de este modelo de participacin ciudadana, particularmente a partir de la experiencia de la ciudad de Porto Alegre. El caso de Porto Alegre, que se inici en 1988 con el triunfo del Partido Dos Trabalhadores (PT) en las elecciones municipales, es emblemtico. Para aquel ao, el presupuesto estaba comprometido, casi en su totalidad, en el pago de sueldos y salarios, dejando solo el 2% para realizar inversiones, por lo que el alcalde electo resolvi consultar y permitir que la comunidad decidiera el destino de los fondos pblicos. El primer ao logr la participacin de aproximadamente 1.000 personas, aumentando a 15.400 personas para 1999 y a ms de 18.000 en 2001, donde la mayora perteneca a estratos socioeconmicos bajos y medios bajos. El incremento en el nmero de participantes fue atribuido, en un principio, a la percepcin de una mejora en las finanzas pblicas del municipio, la reduccin de los conflictos salariales con los empleados pblicos y un mejor funcionamiento de los servicios e inversiones municipales (Goldsmith y Vainer, 2001). En 2002, la participacin ciudadana comenz a disminuir luego de un cambio en las reglas de participacin y del deterioro del apoyo popular del PT (Baierle, 2002, 2007; Chvez, 2006; Spada, 2010).

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Finanzas pblicas para el desarrollo: Fortaleciendo la conexin entre ingresos y gastos

Sin embargo, la expansin de este esquema ha sido notable en ese pas, puesto que ms de 350 ciudades en Brasil adoptaron el presupuesto participativo durante los ltimos 20 aos, al igual que distintas ciudades de Amrica Latina, en pases como Argentina, Chile, Mxico, Repblica Dominicana, Uruguay y la Repblica Bolivariana de Venezuela. Lo que comenz como un proceso de participacin ciudadana de modesto alcance, se ha extendido por toda la regin como una prctica comn, aunque an representa una fraccin reducida de los presupuestos totales, y la poblacin que participa y confa en estos mecanismos es an pequea (ver captulo 5). Ms all del alcance de estos mecanismos, existen algunos indicios de que los procesos de presupuesto participativo pueden haber mejorado la eficiencia de la gestin pblica en algunas partes (ver Base de Datos de Prcticas y Procedimientos Presupuestarios de la encuesta Banco Mundial/OCDE), pero la evidencia emprica en general no es concluyente, lo cual quiz se debe a que el anlisis cuidadoso de estos efectos es complejo y no necesariamente a que no tienen efectos. Ahora bien, lo que queda claro es el hecho de que hoy en da estos esquemas tienen una escala relativamente pequea. En otras palabras, pese a que pueda ser valioso seguir impulsndolos como canal de comunicacin ms directa entre los ciudadanos y el ejecutivo (municipal, generalmente), el canal de participacin ms importante seguir siendo la delegacin ciudadana en sus representantes en el parlamento, relacin de participacin que debe fortalecerse y validarse como eje central del papel democrtico del presupuesto. El otro mecanismo de participacin ciudadana histricamente importante y que seguir siendo relevante es la actividad del conjunto de ONG que se interesan en los procesos presupuestarios de los pases (y a nivel internacional) y que median entre la poblacin y los parlamentos y el ejecutivo. Aunque es difcil cuantificar la presencia de este tipo de organizaciones en la regin en comparacin con otras partes del mundo, en un contexto de debilidad institucional como el de Amrica Latina, ellas pueden tener un papel importante como complemento (incluso a veces como sustituto) de los mecanismos oficiales para generar participacin de la ciudadana y rendicin de cuentas de las autoridades.

CONClUSiONES
El presupuesto est llamado a cumplir un papel muy importante en el proceso de desarrollo econmico y democrtico de Amrica Latina, ya que es el espacio natural para que las necesidades y aspiraciones de la ciudadana se reflejen y se conviertan en un compromiso por parte del gobierno y del Estado en general. Este compromiso es fundamental puesto que sirve tambin para que la ciudadana le exija cuentas al gobierno y por lo tanto, para el control democrtico de los recursos pblicos, el cual mejora la eficiencia y profundiza la democracia. En la dcada de los noventa, el debate presupuestario fue dominado por la primaca de la disciplina fiscal y los equilibrios macroeconmicos y, dada la percepcin de que en el parlamento era difcil respetar la restriccin agregada de presupuesto debido a que ninguno de los actores participantes en el debate la internalizaran adecuadamente en sus deliberaciones y demandas de recursos (tragedia de los comunes), en la prctica se le rest protagonismo en el proceso presupuestario (con reglas que hacen que el ejecutivo sea ms fuerte que el legislativo). Con ello se releg a un segundo plano el papel democrtico del proceso presupuestario, como espacio de autntica deliberacin y negociacin sobre las necesidades de los distintos sectores de la sociedad. Hoy en da existe una oportunidad clara para devolverle al poder legislativo parte de esa funcin sin sacrificar la disciplina fiscal agregada.

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El proceso presupuestario y la conexin entre ingresos y gastos

En este sentido, en la actualidad la regin busca el fortalecimiento de los mecanismos democrticos y de participacin para el control del Estado y el mejoramiento de la delegacin ciudadana en las autoridades electas. Algunas de las iniciativas ms importantes que se estn emprendiendo en Amrica Latina estn relacionadas con el fortalecimiento de las capacidades analticas y de informacin en los parlamentos as como de las instituciones de auditora, que contribuyen al control ciudadano sobre el cumplimiento adecuado de los acuerdos plasmados en el presupuesto. Finalmente, ms all de las iniciativas que existen y de los mrgenes de mejoramiento que podran contribuir a fortalecer el proceso presupuestario como mecanismo de participacin democrtica, existe una serie de restricciones poltico-institucionales que condicionan la viabilidad de estas iniciativas y no hay que dejar de tenerlas en cuenta. La multiplicidad de actores, la diversidad de arenas en las que se debaten distintas decisiones, las diferencias en sus preferencias por la austeridad o la holgura fiscal, las caractersticas de las reglas de eleccin y reeleccin, las prerrogativas constitucionales de las que disponen, y las fortalezas o debilidades de la burocracia que los apoya son todos factores con impacto sobre la calidad del debate presupuestario. En este sentido, a diferencia de algunos esfuerzos tericos que han intentado identificar un nico factor poltico como determinante (p.e., el efecto de los sistemas electorales o las caractersticas presidencialistas o parlamentarias de la constitucin), es necesario subrayar que existe una combinacin de elementos institucionales que influyen en dichos procesos con una variedad de resultados en cuanto a la calidad de las polticas pblicas en general y del proceso presupuestario en particular.

Referencias bibliogrficas

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Referencias bibliogrficas
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