Revista da Gesto Costeira Integrada 12(1):89-98 (2012) Journal of Integrated Coastal Zone Management 12(1):89-98 (2012)

http://www.aprh.pt/rgci/pdf/rgci-308_Oliveira.pdf DOI:10.5894/rgci308

A Gesto Costeira no Brasil e os dez anos do Projeto Orla. Uma anlise sob a tica do poder pblico *
Coastal ManagementinBrazil and tenyears of theOrlaProject. An analysis from thegovernments standpoint
Mrcia Regina Lima de Oliveira 1, Joo Luiz Nicolodi @, 2

RESUMO A gesto costeira e marinha do Brasil d-se a partir de espaos definidos pela legislao especfica do tema, tais como Mar Territorial, Zona Costeira, entre outros. A partir de 2004 o Decreto 5.300, que regulamentou a Lei do Gerenciamento Costeiro no pas, definiu um novo espao geogrfico de gesto do territrio: a Orla Martima. No Brasil, uma das principais frentes de ao do Ministrio do Meio Ambiente o Projeto ORLA, que tem como objetivo otimizar o ordenamento dos espaos litorneos sob domnio da Unio, aproximando as polticas ambiental, urbana e patrimonial. O presente artigo descreve os dez anos de existncia do Projeto ORLA sob a tica da situao legal dos espaos de orla martima e praia, identificando as principais contribuies e entraves do referido projeto gesto da zona costeira brasileira. Como principal concluso, aponta-se para a necessidade de retomada do Projeto junto aos municpios atendidos, com foco na reviso dos Planos de Gesto da Orla e na definio das formas de apoio implementao das aes propostas nos Planos de Gesto. Embora apresente problemas especficos, principalmente na implementao das aes supracitadas, o Projeto Orla pode ser considerado uma ao governamental exitosa, dada a consistente mobilizao por parte da sociedade em torno de seus objetivos e por tratar-se de um projeto consolidado, com metodologia validada e amplamente aplicada ao longo de seus dez anos de existncia. Palavras Chave: Praias, Zona Costeira, Projeto ORLA, Polticas Pblicas, Gerenciamento Costeiro. ABSTRaCT The coastal and marine management in Brazil was defined from specific legislation, such as Territorial Waters, Coastal Zone, among others.From2004, Decree5300, which regulatedtheCoastal ManagementActin the country,set a new geographical areaof land management: theseashore.In Brazil,oneof the mainline of actionof the Ministry ofEnvironmentis theORLAProject, whichaimed to optimize planning of coastal areas under national jurisdiction, by harmonizing environmental, urban, and national heritage policies. This paper is a proposed study on Orla Projects ten years of existence from a legal perspective; a review of the situation of coastlines and beaches, plus a description of the main contributions as well as obstacles of the Orla Project to management of the Brazilian coastal zone. As a mainconclusion,pointingtothe need toresumethe projectin the municipalities served,focusing onreviewing theseashoreManagement Plansand definingways to support the implementation ofactionsproposed in themanagement plans.Although it hasspecific problems, especiallyin implementing theaboveactions, theOrla Projectcan be consideredasuccessfulgovernment action;giventhe consistent mobilizationby the societyaround theirgoalsandthat this isaconsolidated project, with validated methodologyandwidely appliedthroughout itsten yearsof existence. Keywords: Beachs, Coastal Zone, ORLA Project, Coastal Management, Public Policies
@ - Corresponding author: joaonicolodi@furg.br 1 - Ministrio do Meio Ambiente, Gerenciamento Costeiro GERCO, Esplanada dos Ministrios, bloco B. 9 andar, Braslia, DF, CEP 70068-900, Brasil. e-mail: marcia.oliveira@mma.gov.br 2 - Universidade Federal de Rio Grande (FURG), Instituto de Oceanografia Laboratrio de Oceanografia Geolgica LOG, Av. Itlia, km 8 S/N. Campus Carreiro. Rio Grande, RS, CEP 96201-900, Brasil. e-mail: joaonicolodi@furg.br

* Submisso: 8 Novembro 2011; Avaliao: 5 Dezembro 2011; Recepo da verso revista: 6 Janeiro 2012; Aceitao: 30 Maro 2012; Disponibilizao on-line: 24 Abril 2012

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1. INTrODUO A Constituio Federal de 1988 consagrou o meio ambiente como bem de uso comum, e declarou a Zona Costeira como patrimnio nacional. O conceito de patrimnio nacional tem o significado de domnio eminente, isto , de um conjunto de poderes outorgados sociedade que, independente de qualquer outro ttulo, condiciona ou submete todos os outros direitos sobre as coisas, inclusive a propriedade privada ou publica. Ao declarar a zona costeira patrimnio nacional, a Constituio afirmou um princpio jurdico que sustenta toda a aplicao da legislao federal e estadual relativa zona costeira, gerando assim, um sistema de alta coerncia e eficcia. Neste contexto, o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC foi institudo pela Lei n. 7.661 em 1988 (D.O.U., 1988) e regulamentado em 2004 por meio do Decreto n 5.300 (D.O.U., 2004). O PNGC coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e tem como um dos objetivos principais o ordenamento dos usos na zona costeira visando a conservao e proteo dos recursos costeiros e marinhos. O processo de gesto da zona costeira desenvolvido de forma integrada, descentralizada e participativa, sendo que a responsabilidade de formulao e implementao dos planos regionais e locais de gerenciamento costeiro atribuda aos estados e municpios costeiros. A delimitao da zona costeira no Brasil baseia-se em critrios polticos e administrativos. A poro terrestre delimitada pelos limites polticos dos municpios litorneos e contguos conforme os Planos Estaduais de Gerenciamento Costeiro, enquanto a poro marinha delimitada pela extenso do Mar Territorial (12 milhas nuticas ou 22,2km a partir da linha de base). Em termos legais, a partir de 2004 institui-se um novo espao de gesto territorial: a Orla Martima, que foi definida no Artigo 22 do Decreto 5.300 D.O.U., 2004) como a faixa contida na zona costeira, de largura varivel, compreendendo uma poro martima e outra terrestre, caracterizada pela interface entre a terra e o mar. J o Artigo 23 do mesmo Decreto define os critrios para delimitao da orla martima, sendo eles: I limite martimo: isbata de dez metros, profundidade na qual a ao das ondas passa a sofrer influncia da variabilidade topogrfica do fundo marinho, promovendo o transporte de sedimentos; II limite terrestre: cinquenta metros em reas urbanizadas ou duzentos metros em reas no urbanizadas, demarcados na direo do continente a partir da linha de preamar ou do limite final de ecossistemas, tais como as caracterizadas por feies de praias, dunas, reas de escarpas, falsias, costes rochosos, restingas, manguezais, marismas, lagunas, esturios, canais ou braos de mar, quando existentes, onde esto situados os terrenos de marinha1 e seus acrescidos.
1 - Conforme o Decreto-Lei 9760/46, que lista os bens da Unio, os terrenos de marinha so: - os que ocupam a faixa litornea de terra 33 metros medida a partir da linha das reas inundadas pela mar alta do ano de 1831; - os situados no continente, na costa martima e nas margens dos rios e lagoas, at onde se faa sentir a influncia das mars; - os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faa sentir a influncia das mars.

Tais definies no nascem em um rompente de impulso legislador, e sim so derivadas de alguns anos de experincia do Ministrio do Meio Ambiente na execuo do Projeto ORLA, que foi implementado em 2001 e encontra-se em plena execuo no ano de 2011, quando completou seus 10 anos de atividade. O Projeto Orla consiste em uma ao integrada entre o MMA e a Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU/MPOG), visando otimizar o ordenamento dos espaos litorneos sob domnio da Unio, no caso em questo a orla, aproximando as polticas ambiental, urbana e patrimonial. A experincia acumulada em dez anos de existncia do projeto o objeto do presente artigo, sendo que a mesma ser analisada sob a tica da situao legal dos espaos de orla martima e praia, identificando as principais contribuies do ORLA gesto costeira brasileira. Constitui-se tambm em objeto do presente estudo, a identificao e discusso dos principais entraves execuo das metas estabelecidas pelo poder executivo para essa poro do territrio brasileiro. Para tanto, faz-se premente contextualizar a Zona Costeira Brasileira (ZCB) no mbito legal, analisando seus principais componentes territoriais, tanto de cunho natural quanto social. 2. A ZONa COSTEira BraSiLEira A Zona Costeira Brasil (ZCB) se estende da foz do rio Oiapoque (045245N) foz do arroio Chu (334510S) e dos limites dos municpios da faixa costeira, a oeste, at as 200 milhas nuticas, incluindo as reas em torno do Atol das Rocas, dos arquiplagos de Fernando de Noronha e de So Pedro e So Paulo e das ilhas de Trindade e Martin Vaz, situadas alm do citado limite martimo (Figura 1). Essa configurao espacial definida por um conjunto de leis e decretos publicados pelo Governo Federal nas ltimas duas dcadas, alguns dos quais decorrentes de acordos internacionais assinados pelo Brasil, entre os quais se destaca a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM). A faixa terrestre, de largura varivel, se estende por aproximadamente 10.800 quilmetros ao longo da costa, se contabilizadas suas reentrncias naturais, e possui uma rea de aproximadamente 514 mil km2, dos quais 324 mil km2 correspondem ao territrio de 395 municpios distribudos ao longo dos 17 estados litorneos (Zamboni & Nicolodi, 2008). A ZCB, por sua beleza singular e grande biodiversidade, reconhecida como Patrimnio Nacional na Constituio Federal, correspondendo ao espao geogrfico de interao do ar, do mar e da terra (incluindo seus recursos), abrangendo uma faixa martima e uma faixa terrestre. A carta magna identifica as praias martimas, os terrenos de marinha e seus acrescidos, o mar territorial, as ilhas ocenicas e costeiras como bens da Unio. Tal identificao se d em funo da importncia destes espaos defesa da soberania nacional, conservao do meio ambiente, proteo aos povos indgenas (habitantes e proprietrios originais do territrio brasileiro), ao controle sobre a explorao dos recursos naturais e garantia da propriedade sobre os imveis adquiridos pela Unio.

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O conceito de patrimnio nacional tem o significado de domnio eminente, isto , de um conjunto de poderes outorgados sociedade que, independente de qualquer outro ttulo, condiciona ou submete todos os outros direitos sobre as coisas, inclusive a propriedade privada ou publica. Ao declarar a zona costeira patrimnio nacional, a Constituio afirmou um princpio jurdico que sustenta toda a aplicao da legislao federal e estadual relativa zona costeira, gerando assim, um sistema de alta coerncia e eficcia. A Constituio Federal reconhece ainda trs outros direitos coletivos que precisam ser tratados no mbito do gerenciamento costeiro integrado: os direitos ao planejamento das cidades, ao meio ambiente equilibrado e participao popular na gesto das cidades. Consolidado no Estatuto da Cidade (Lei Federal n10.257/01) (D.O.U., 2001), a propriedade da terra, seja ela pblica ou privada, deve cumprir uma funo socioambiental. Neste contexto institudo, tambm em 1988, pela Lei n. 7.661 (D.O.U., 1988c). o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNGC, como parte integrante das polticas de Recursos de Mar (Decreto no 74.557/1974) (D.O.U., 1974). e de Meio Ambiente (Lei n. 6.938/1981) (D.O.U., 1981). O PNGC visa orientar a utilizao racional dos recursos na Zona Costeira de forma a contribuir para elevar a qualidade de vida de sua populao, e, tambm, a proteo do seu patrimnio natural, histrico, tnico e cultural. A zona costeira do Brasil constituda pelo mar territorial e pelo conjunto dos territrios dos municpios litorneos. A populao residente na zona costeira atinge quase 44 milhes de habitantes, com uma densidade populacional de 135 hab/km2 (seis vezes a mdia nacional). Destaca-se que 16 regies metropolitanas brasileiras encontram-se beira-mar, representando mais de 35 milhes de habitantes cerca de 20% da populao do pas - em menos de 1% do territrio nacional. Essas reas de adensamento populacional na costa convivem com amplas extenses de povoamento disperso e rarefeito. So os habitats das comunidades de pescadores artesanais, dos remanescentes de quilombos, de tribos indgenas e de outros agrupamentos imersos em gneros de vida "tradicionais". Tais reas, pelo nvel elevado de preservao de seus ecossistemas, vo se constituir naquelas de maior relevncia para o planejamento ambiental preventivo (Zamboni & Nicolodi, 2008). Em estudo coordenado pelo MMA referente s reas Prioritrias para a Conservao, Uso Sustentvel e Repartio de Benefcios da Biodiversidade Brasileira da Zona Costeira e Marinha destacam-se que, em mais de 50% das reas identificadas, a importncia biolgica foi classificada como extremamente alta, com recomendaes de aes de criao de diferentes categorias de Unidades de Conservao (UCs), de recuperao de reas degradadas e/ou espcies ameaadas, de criao de mosaicos e corredores ecolgicos e de ordenamento pesqueiro (Zamboni & Nicolodi, 2008). Em contraste a esta situao, somente 1,5% da zona costeira e marinha encontra-se protegida no mbito do Sistema Nacional de Unidades de Conservao - SNUC (MMA, 2010).

O patrimnio natural contido na zona costeira do Brasil pode ser qualificado como de grande valor ambiental, apresentando recursos altamente valiosos, tanto do ponto de vista ecolgico quanto socioeconmico. Contudo, este patrimnio encontra-se sob crescente risco de degradao, proporcionalmente presso da ocupao antrpica desordenada (Freire, 2002). Podem ser apontados como principais vetores de desenvolvimento, que vm alterando a configurao de uso e ocupao desse espao, a urbanizao, a industrializao (petrleo e gs, os complexos industriais e porturios), a explorao turstica e imobiliria (implantao de loteamentos, condomnios verticais e horizontais para fins de segunda residncia, grandes empreendimentos tursticos) e a maricultura. Cabe ressaltar que embora alguns vetores no estejam diretamente localizados no espao da orla martima, acabam por exercerem forte presso sobre ela, requerendo cuidados especiais, principalmente pelos aspectos conflitantes com a beleza cnica (Freire, 2004). Neste contexto, torna-se imperativa a atuao do poder pblico enquanto mediador dos processos de planejamento desta poro do territrio nacional, em conformidade com os conceitos e aspectos legais que orientam a formulao dos instrumentos de gesto costeira. A aplicao destes instrumentos e seu respectivo impacto na sociedade depender, em grande medida, do grau de prioridade dada gesto costeira pelas trs esferas governamentais e do poder de participao da sociedade civil organizada. 3. UM NOVO ESpaO DE GESTO: A OrLa MarTiMa A orla espao de multiuso sujeito a srios conflitos socioambientais resultantes do seu processo de uso e ocupao, constituindo a borda martima imediata a escala de planejamento definida como zona costeira (Moraes, 2007). Entende-se como orla o espao imediato de contato entre os meios terrestre e marinho, cujos limites, definido no Decreto n. 5.300/2004 (D.O.U., 2004), so, na zona marinha, at a isbata de 10 m e, na zona terrestre, 50m em reas urbanizadas ou 200 metros em reas no urbanizadas, demarcados na direo do continente a partir da linha de preamar ou do limite final de ecossistemas, tais como reas de escarpa, falsias, manguezais, entre outros (figura 2). A proposta de delimitao adotada combina os critrios de fragilidade e/ou vulnerabilidade natural com as situaes e ritmos de ocupao ocorrentes no litoral brasileiro. Estabelece, portanto, uma faixa de proteo da costa na perspectiva de manter as caractersticas paisagsticas e prevenir quanto elevao do nvel do mar, contemplando o "princpio da precauo" (Freire, 2002). De acordo com o Decreto n.5.300/2004 (D.O.U., 2004), a gesto da orla martima tem como objetivo planejar e implementar aes nas reas que apresentem maior demanda por intervenes na zona costeira, a fim de disciplinar o uso e ocupao do territrio. A norma prev que ser elaborado o Plano de Interveno da Orla Martima, de modo participativo com o colegiado municipal, rgos, instituies e organizaes da sociedade. Dispe ainda que o uso e ocupao da orla martima devem ser compatibilizados

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Figura1. Delimitao da zona costeira brasileira, com destaque para os municpios que compem sua poro terrestre e o limite da Zona Econmica Exclusiva (200 milhas nuticas). Figure 1. Delimitation of theBraziliancoastal zone, especiallyfor municipalities thatcompose the onshore portionand the limitof theExclusive Economic Zone(200nautical miles).

Figura 2. Desenho esquemtico da orla martima do Brasil, segundo metodologia proposta no Projeto ORLA (Freire, 2002). Figure 2. Schematic drawingof the waterfrontof Brazil,according to the methodology proposed in the ORLA Project (Freire, 2002). - 92 -

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com o Zoneamento Ecolgico Econmico Costeiro (ZEEC) ou outros instrumentos similares de ordenamento do uso do territrio. Dentre o contexto legal que envolve a aplicao dos instrumentos previstos para a gesto costeira, destaca-se uma peculiaridade da orla martima de natureza jurdica: sua dominialidade, em grande parte, pertence Unio, entretanto, sujeita aos instrumentos de ordenamento municipal decorrente do Estatuto das Cidades. O Decreto Lei n 9.760/46 (D.O.U., 1946) define os terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e trs) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posio da linha da preamar mdio de 1831: a) Os situados no continente, na costa martima e nas margens dos rios e lagos, at onde se faa sentir a influncia das mars; b) Os que contornam as ilhas situadas em zonas onde se faa sentir a influncia das mars. Os acrescidos de marinha so formados, naturalmente, pela ao dos ventos e das guas, ou artificialmente, e esto localizados na costa martima do litoral brasileiro, no continente e nas margens dos rios e lagoas, at onde ocorre a influncia das mars. Os terrenos de marinha e seus acrescidos compreendem uma faixa que, originariamente, foi reservada Unio por razes de aproveitamento econmico e defesa da Nao. Entretanto, luz da Constituio Federal de 1988, tratase de um espao estratgico para polticas pblicas como a regularizao fundiria, ordenamento das cidades, proteo do meio ambiente e das comunidades tradicionais e de apoio ao desenvolvimento sustentvel, conferindo aos bens da Unio sua funo socioambiental (Saule Junior, 2006). Segundo o Decreto n. 5.300/2004 (D.O.U., 2004), que estabelece critrios para gesto da orla, as aes de gesto de reas de domnio da Unio, previstas no Plano de Interveno, podero ser objeto de convnios e contratos entre a Secretaria do Patrimnio da Unio e os Municpios. Os terrenos de marinha e seus acrescidos tm sua destinao de uso sob diferentes regimes, como permisso de uso e concesso de direito real de uso resolvel, locao, arrendamento, alienao, ocupao, cesso e aforamento (que pode ser gratuito ou oneroso). A cesso pode se dar de forma onerosa, gratuita (para finalidades de cunho social) e especial, para atividades diversas, tais como reservas extrativistas aquicultura, portos, marinas, trapiches e embarcadouros, entre outros. Sempre observando o interesse social, os encargos, normas e restries da cesso originria (Freire, 2004). Desta forma, a possibilidade de aes de gesto da orla pode se dar tanto nos procedimentos de autorizao ou cesso para a utilizao dos terrenos de marinha e acrescidos, como na regularizao e inscrio de ocupaes ou na contratao da venda do domnio til para a constituio da enfiteuse ou aforamento. O Decreto federal n. 3.725, de 10 de janeiro de 2001 (D.O.U., 2001), regulamenta a Lei n 9.636 (D.O.U., 1998b), que dispe sobre a regularizao, administrao, aforamento e alienao de bens imveis de domnio da Unio. A norma prev a criao de reas para gesto ambiental, de comum acordo entre Unio, estados e municpios, para implementao de projetos demonstrativos de uso sustentvel dos recursos naturais a ttulo de compensao por possveis impactos decorrentes de: ... instalaes porturias, marinas,

complexos navais e outros complexos nuticos, desenvolvimento do turismo, de atividades pesqueiras, da aquicultura, da explorao de petrleo e gs natural, de recursos hdricos e minerais, aproveitamento de energia hidrulica e outros empreendimentos considerados de interesse nacional... A Lei de Crimes Ambientais (n. 9.605/98) prev penalidades nos casos em que se promovam alteraes em local especialmente protegido por lei, a exemplo da zona costeira, praia e manguezais. Tambm esto sujeitas a pena e multa as construes em solo no edificvel, ou no seu entorno, sem autorizao da autoridade competente ou em desacordo com a concedida. 4. O CONcEiTO DE PraiaS aLM DOS DEpSiTOS SEDiMENTarES Consideradas como um dos principais atrativos tursticos no Brasil, as praias correspondem a uma rea de aproximadamente 82.800 hectares, sendo que apenas 2,7% esto inseridas em territrios protegidos por Unidades de Conservao de proteo integral. No caso de Unidades de Conservao de uso sustentvel, este percentual sobe para 21,5%, totalizando algo em torno de 24% (MMA, 2010). Segundo a Lei n. 7.661/88 (D.O.U., 1988c), entendese por praia a rea coberta e descoberta periodicamente pelas guas, acrescida da faixa subsequente de material detrtico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, at o limite onde se inicie a vegetao natural, ou, em sua ausncia, onde comece outro ecossistema. Em seu Art. 10, a praia conceituada como bens pblicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direo e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurana nacional ou includos em reas protegidas por legislao especfica. Desta forma, no ser permitida a urbanizao ou qualquer forma de utilizao do solo na Zona Costeira que impea ou dificulte o acesso praia. Os bens de uso comum do povo so destinados ao uso coletivo, podendo ser usados indistintamente pelas pessoas, em igualdade de condies. So inalienveis (no podem ser transmitidos, mediante doao, venda, permuta), imprescritveis (no podem ser objeto de usucapio), impenhorveis (no podem ser transferidos foradamente, seja para garantir a execuo de um ttulo judicial ou extrajudicial) e insuscetveis de serem onerados (no podem ser dados em garantia por uma dvida contrada pelo poder pblico) (Saule Junior, 2006). De acordo com o Decreto Federal n. 5.300/2004 (D.O.U., 2004), o Poder Pblico Municipal, em conjunto com o rgo ambiental, assegurar no mbito do planejamento urbano, o acesso s praias e ao mar, ressalvadas as reas de segurana nacional ou reas protegidas por legislao especfica. Nas reas j ocupadas por loteamentos beira mar sem acesso praia, as reas de servido de passagem sero definidas e implantadas pelo Poder Pblico Municipal, em conjunto com o rgo ambiental. Nas reas a serem loteadas, devero ser identificados os locais de acesso praia. A Secretaria do Patrimnio da Unio, o rgo ambiental e o Poder Pblico Municipal so os responsveis por definir as diretrizes necessrias para a garantia do acesso a praia.

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Excepcionalmente, possvel atribuir aos particulares o uso temporrio desta categoria de bens, a exemplo das reas cedidas para a realizao de eventos de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional. Mas essa outorga do uso de curta durao e est vinculada ao cumprimento da funo socioambiental do bem (Saule Junior, 2006). Dependendo do porte do evento o poder municipal pode exigir um Estudo de Impacto de Vizinhana. A Lei de Crimes Ambientais (Lei n. 9.605/98) prev penalidades nos casos em que se dificulte ou impea o uso pblico das praias. J o Cdigo Florestal (Lei n. 4771/65) estabelece como reas de preservao permanente, diversos ecossistemas costeiros, como restingas, dunas, , manguezais, mata ciliar entre outros, que so regulamentados por meio de Resolues CONAMA. 5. OS DEz aNOS DE EXEcUO DO PrOJETO OrLa O Plano de Ao Federal da Zona Costeira (PAF), instrumento previsto no Decreto n.5.300/2004 (D.O.U., 2004), visa o planejamento de aes estratgicas para a integrao de polticas pblicas incidentes na zona costeira, buscando responsabilidades compartilhadas de atuao e estabelecendo o referencial acerca da atuao da Unio na regio. Nessa perspectiva, um dos projetos prioritrios apontados no PAF o Projeto Orla, uma ao conjunta do MMA e da SPU/MP, no mbito do Grupo de Integrao para o Gerenciamento Costeiro (GI-GERCO).2 O Projeto Orla, que completa seus dez anos de criao em 2011, introduz uma ao sistemtica de planejamento da ao local visando gesto compartilhada desse espao, incorporando normas ambientais e urbanas na poltica de regulamentao dos usos dos terrenos e acrescidos de marinha, como um processo mais inclusivo de alocao de recursos e tomada de decises. Trata-se, portanto, de uma poltica estratgica que contribui para qualificar a tomada de deciso com vista a cumprir a funo socioambiental da orla martima. Suas linhas de ao esto embasadas em mtodos que exploram fundamentos de avaliao paisagstica, a dinmica geomorfolgica e de uso e ocupao do litoral, para pensar cenrios com rebatimentos na aplicao dos instrumentos de ordenamento do uso do solo para gesto da orla. A sua rea de abrangncia envolve 17 estados costeiros e cerca de 300 municpios defrontantes. A implementao do Projeto Orla no nvel local inicia-se com a adeso municipal, por intermdio do rgo Estadual de Meio Ambiente OEMA e da Gerncia Regional do Patrimnio da Unio (GRPU/SPU) nos respectivos Estados, passando pela etapa de capacitao, que envolve os gestores locais, universidades, sociedade civil organizada e entidades privadas, culminando com a estruturao do Plano de Gesto Integrada da Orla (PGI) que pode envolver a orla municipal como um todo ou atender s especificidades de setores pr-selecionados. Uma vez elaborado, o Plano de Gesto legitimado, por meio de audincia pblica, de forma a
2 - Supervisionado pela Comisso de Recursos do Mar (CIRM), conforme previsto no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGCII, 1997).

expressar o consenso local do que se almeja para a orla do municpio. constitudo um Comit Gestor responsvel por supervisionar, de formar articulada com Comisso Tcnica Estadual e GI-GERCO, a implantao, monitoramento e avaliao do Plano de Gesto3. 5.1 Os resultados obtidos Como forma de sistematizar os resultados obtidos durante os dez anos de existncia do ORLA pode-se definir trs perodos distintos em termos de conjectura poltica, estratgia de ao e evoluo do escopo do projeto: entre 2001 e 2004, de 2004 a 2008 e de 2008 at 2011. Primeira Fase: 2001 a 2004 O primeiro perodo diz respeito elaborao da metodologia, verificao e validao das etapas a serem implementadas, e como qualquer novo projeto, de ajustes metodolgicos em funo das anlises preliminares. A metodologia foi aplicada e validada em seis municpios, sendo trs deles estrategicamente localizados no Delta do Parnaba, Piau: Cajueiro da Praia, Parnaba e Luiz Corra, os quais compem uma das regies mais paradoxais do Brasil, que apresenta ao mesmo tempo grande potencial turstico e de conservao da natureza, aliados a ndices de risco social bastante elevados. Alm destes locais, a metodologia do ORLA foi testada em Tibau do Sul (Rio Grande do Norte) e nas capitais do Esprito Santo (Vitria) e de Santa Catarina (Florianpolis). Este perodo inicial foi tambm marcado pela publicao dos materiais didticos de apoio, que contm a base, no somente metodolgica, mas tambm filosfica do projeto. Este perodo coincide com o incio do incremento das atividades relacionadas a leo e gs no Brasil, principalmente no que tange s bacias sedimentares de Santos e Campos, responsveis pela maior parte da produo de petrleo e gs natural offshore nacional. Entre 2000 e 2005 o petrleo e o gs natural obtidos a partir dos poos martimos nestas duas bacias corresponderam, respectivamente, a 85% e 59% do total. Em relao aos poos martimos, em 2005, o estado do Rio de Janeiro respondeu por 96% da produo de petrleo e 77% da produo de gs do Brasil (Zamboni & Nicolodi, 2008). Evidentemente, os reflexos de tais atividades rebatem primordialmente na zona costeira e, mais especificamente, na orla de tais localidades. Os municpios de Maca e Campos dos Goytacazes se destacam - em relao aos outros municpios do norte fluminense - pelas densidades de ocupao e por concentrarem as atividades econmicas ligadas explorao de petrleo e gs natural. No perodo 1991-2000, entre as localidades que apresentaram maiores taxas de crescimento demogrfico esto os municpios litorneos Armao de Bzios, Rio das Ostras, Iguaba Grande, Cabo Frio e Maca, todos eles intrinsecamente envolvidos com as atividades petrolferas na bacia de Campos (Strohaecker, 2008). Com intuito de fornecer subsdios para uma pactuao entre os diversos interesses conflitantes que se intensificavam
3 - Cabe ressaltar que o Plano de Gesto Integrada da Orla (PGI) o equivalente ao Plano de Interveno, previsto no Decreto n. 5.300/2004.

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na regio, foram inseridos os seguintes municpios cariocas no Projeto Orla: Araruama, Iguaba Grande, So Pedro da Aldeia, Saquarema, Armao dos Bzios, Arraial do Cabo, Cabo Frio, Casemiro de Abreu e Rio das Ostras, Campos dos Goytacases, Carapebus, Maca, Quissam, Angra dos Reis, Mangaratiba e Paraty. Alm destes, tambm passaram a fazer parte do escopo do projeto os Municpios de Macap e Santana (Amap), Beberibe e Icapu (Cear), Joo Pessoa e Cabedelo (Paraba), Cabo de Santo Agostinho e S. Jos da Coroa Grande (Pernambuco), Itaporanga dAjuda; e Estncia (Sergipe), Conde (Bahia), Pontal do Paran, Matinhos e Guaratuba (Paran), Navegantes, Itaja, Balnerio Cambori, Itapema, Porto Belo e Bombinhas (Santa Catarina) e Torres, Arroio do Sal e Capo da Canoa (Rio Grande do Sul). A criao de uma linha de financiamento junto ao Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA II) viabilizou o atendimento destes 45 municpios, denotando o grau de prioridade dada ao projeto por parte da administrao pblica federal. Segunda Fase: 2004 a 2008 At 2004, haviam sido capacitados 57 municpios em 14 estados litorneos por meio de oficinas do ORLA que resultaram na elaborao de 55 Planos de Gesto Integrados (PGIs) de trechos da orla definidos pelas equipes locais. Na anlise do conjunto dos planos, 100% apresentaram aes de projetos de urbanizao; paisagsticos; de conteno de risco e eroso; organizao e padronizao de quiosques e sinalizao. As aes consideradas setoriais corresponderam a 93% dos PGIs, tratando de questes como saneamento, regularizao fundiria, recuperao de reas de preservao permanente (APP) e disciplinamento de uso e atividades. O grfico da figura 3 detalha esta informao.

O ano de 2004 encerrado com I Seminrio Nacional do Projeto Orla: Fortalecimento no mbito regional e local, que reuniu representantes estaduais do gerenciamento costeiro e das Superintendncias do Patrimnio da Unio (SPUs), alm do MMA e SPU. O objetivo foi fazer um balizamento conceitual e contribuir para a definio de procedimentos para conduo do Projeto nos estados envolvidos. Alm disso, neste perodo estabeleceu-se a assinatura dos primeiros vinte e oito convnios entre municpios, SPU e MMA. Um dos fatores mais importantes do perodo refere-se efetivao do retorno da SPU ao conjunto de parceiros idealizadores do ORLA, fato que j havia sido indicado por meio das recomendaes do Grupo Interministerial composto por 18 instituies, que formulou um documento4 indicativo de Gesto do Patrimnio da Unio com as seguintes diretrizes: Consolidar a parceria entre os rgos Ambientais Estaduais/OEMAs e as Gerncias Regionais de Patrimnio da Unio/GRPUs. Trabalhar os conflitos entre a Secretaria de Patrimnio da Unio/SPU e as Prefeituras Municipais para que alcancem um objetivo comum. A mudana no papel da SPU, enquanto entidade responsvel pelo patrimnio pblico brasileiro, passa a ser estruturada em uma viso focada na gesto pblica participativa, em detrimento de atividades fundamentalmente cartoriais, tendo o Projeto Orla como uma de suas prioridades. Foram tratados temas como a aproximao do projeto Orla com a questo de regularizao fundiria, mobilizao da sociedade civil e orientaes quanto o papel dos atores do arranjo institucional. Os resultados destas discusses orientaram na construo das diretrizes, metas e ajustes para segunda fase do projeto. Este perodo coincide com a publicao do Decreto 5.300/2004 (D.O.U., 2004), que, aps 16 anos, regulamenta a Lei do Gerenciamento Costeiro (Lei n.7661/88). Tal decreto traz, como uma de suas principais contribuies, as definies do escopo do Projeto Orla para o processo de gesto costeira integrada no pas e estabelecendo as bases para a formulao de polticas, planos e programas federais, estaduais e municipais. no captulo IV que so definidos os limites, objetivos, instrumentos e competncias para a gesto da orla martima. No perodo entre 2004 e 2008 foi definida uma nova estratgia por parte da equipe executora do ORLA, com foco em capacitao de multiplicadores da metodologia, comunicao e articulao com outros setores do governo com papel preponderante na zona costeira. Como exemplo desta estratgia pode-se citar a capacitao de 250 multiplicadores do Projeto Orla envolvendo os 17 estados costeiros, abrangendo um pblico composto por gestores federais, estaduais, municipais, membros da
4 - Relatrio do I Seminrio Nacional do Projeto Orla: Fortalecimento no mbito regional e local, MMA e MP, 2004.

Figura 3. Percentual das demandas oriundas de 50 Planos de Gesto da Orla de municpios brasileiros participantes do Projeto ORLA (Dados do Ministrio do Meio Ambiente, MMA) Figure 3. Percentage of requests from 50 Management Plans of municipalities participating in the ORLA Project (Data fromMinistry of Environment, MMA).

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academia, e representantes da sociedade civil. Alm disso, foi criada uma rede virtual de discusso do Projeto Orla, que conta, em 2011, com 3495 associados e mais de seis mil mensagens. Em termos de articulao com outros setores, foi criado o Comit de Articulao do Projeto Orla, no mbito do Grupo de Integrao do Gerenciamento Costeiro (GI-GERCO), com a participao do MMA, SPU, Ministrio das Cidades, Ministrio da Pesca, Ministrio do Turismo, Agencia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), Associao de Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (ABEMA), Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente (Anamma) e representante da sociedade civil. As principais linhas de integrao do ORLA com outras polticas pblicas tiveram foco na Agenda do Petrleo e nas Agendas do Turismo e Cidades. Em relao primeira, procurou-se a articulao com o processo de licenciamento de petrleo e gs, cujo objetivo foi o de construir mecanismos para que aes proposta nos Planos de Gesto Integrada da Orla pudessem subsidiar a proposio de medidas compensatrias no processo de licenciamento, melhorar o controle social no acompanhamento das condicionantes das licenas expeditas e criar condies para uma adequada participao popular, com garantia de acesso s informaes em todas as etapas do processo de licenciamento. Alm disso, buscou-se apoiar o processo de regularizao fundiria de comunidades pesqueiras nos processos de licenciamento ambiental de atividades de leo e gs. A segunda linha de articulao, com as Agendas de Turismo e Cidades, teve a celebrao de um Protocolo de Intenes, cujo objetivo unir esforos institucionais com vistas harmonizao das leis urbansticas e ambientais e das polticas pblicas incidentes na zona costeira. O principal mote de tal iniciativa foi o estabelecimento de colaborao mtua para integrar as aes relacionadas ao Projeto Orla e ao Plano Diretor Participativo. No final deste perodo, em 2008, foi realizada a Avaliao do estado atual de implementao do Projeto Orla na esfera municipal e proposio das estratgias para seu fortalecimento e aperfeioamento. Durante o II Seminrio Nacional do Projeto Orla, foram apresentados os resultados da pesquisa de avaliao do Projeto Orla e discutida as diretrizes e metas para o seu fortalecimento, com elaborao de uma agenda de compromissos entre as trs esferas de governo. A agenda compreendia as seguintes linhas: a) Divulgao, mobilizao e sensibilizao pblica, b) Fortalecimento institucional e c) Fomento e apoio execuo das aes dos PGIs, Os resultados da avaliao indicaram a falta de recursos humanos e da disponibilidade de recursos financeiros nos municpios como as principais dificuldades enfrentadas para a implementao dos PGIs. Apesar da baixa implementao dos PGIs, a implantao do ORLA nos estados e municpios costeiros possibilitou momentos de discusso e de levantamento de conflitos gerando a aproximao dos atores envolvidos na gesto da orla martima consolidando uma viso integrada da orla. Nesta perspectiva
5 - Em julho de 2011.

podem ser citados os seguintes avanos: a incorporao das aes definidas nos PGIs em Planos Diretores Participativos; a constituio de novas reas de proteo ambiental (Ex: Fortaleza criou/instituiu o Parque Natural das Dunas; Criao da Unidade do Parque da Lagoinha em Bzios) e a incluso de Zonas de Especial Interesse nos Planos Diretores Participativos do Municpio (Ex: Zona Especial do Projeto Orla ZEPO; ZEIS em Itapema). Houve um avano tambm na participao das SPUs nas discusses sobre o PGI e sua aproximao com as OEMAs, promovida pelo formato da Coordenao Estadual e da Comisso Tcnica Estadual. Esta aproximao propiciou o aprimoramento tcnico, principalmente na questo ambiental, dos representantes das SPUs para a tomada de deciso quanto cesso de uso das terras da Unio. Uma das principais linhas de anlise em questo a efetividade do Projeto Orla enquanto poltica pblica. Tal efetividade diretamente ligada capacidade de articulao entre os diferentes atores e instituies envolvidas. Nesse sentido, ressalta-se o importante papel da Coordenao Estadual, que tem como frum de articulao e apoio a Comisso Tcnica Estadual (CTE). A CTE constitui-se em um grupo que articula e contribu na harmonizao de polticas estaduais atuantes na orla. Entretanto, at 2008, poucas CTE tinham sido formalizadas nos estados costeiros, com atuao ainda muito incipiente. Terceira Fase: 2009 a 2011 Com base na avaliao do Projeto Orla e na agenda do II Seminrio, a Coordenao Nacional do ORLA executou, em 2009, capacitaes especficas para as Coordenaes Estaduais e CTEs em nove estados costeiros (BA, RN, ES, RJ, SC, PA, SE, PE e CE), com objetivo de otimizar a atuao das mesmas e definir uma agenda de trabalho conjunta. Deve-se ressaltar que no final de 2008 o MMA passou por uma reestruturao interna de seus setores e prioridades. Uma das reas mais atingidas foi a Coordenao Nacional do Gerenciamento Costeiro, que teve reduzida sensivelmente a sua equipe, agenda e oramento. Este fator teve rebatimento no andamento do ORLA, determinando problemas na estratgia de comunicao e apoio aos estados, o que prejudicou o pleno desenvolvimento do projeto. Alm disso, a agenda articulada para os setores de petrleo e gs, turismo e cidades no tiveram continuidade. Apesar dessas dificuldades transitrias na esfera federal, o esforo de sensibilizao e mobilizao para implantao do ORLA resultou, ao final de 2010, na criao das CTEs em 11 estados costeiros e cerca de 80 municpios com PGIs elaborados. No final de 2010 foi realizado o III Seminrio Nacional do Projeto Orla com objetivo de definir uma agenda de diretrizes para fortalecer a cooperao interinstitucional e suas respectivas capacidades de fomentar os Planos de Gesto Integrada6. Foram cerca de 100 participantes (governos federal, estadual e municpios, entre outros) que debateram e apontaram aes sobre: fomento e apoio execuo das aes previstas nos PGIs;
6 - Relatrio do III Seminrio Nacional do Projeto Orla. MMA: Braslia, 2011.

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monitoramento, informao e comunicao; fortalecimento do arranjo institucional do Projeto Orla (GI-GERCO, Comisso Tcnica Estadual e Comit Gestor); e Projeto de Extenso do Projeto Orla e rede de multiplicadores. Outra ao representativa nesse perodo a criao de um convnio entre a SPU e a Universidade Federal de Rio Grande (FURG) visando operacionalizao de um Curso de capacitao distncia na metodologia de planejamento e implementao do Projeto Orla. Tal iniciativa pretende qualificar a insero dos atores no mbito do projeto, para que os mesmos participem das oficinas j com uma preparao na metodologia e implementao do projeto. O curso atender uma de manda aproximada de 500 atores sociais envolvidos na temtica, entre tcnicos de secretarias municipais, dos estados e do governo federal, alm do setor privado e terceiro setor. CONcLUSES Os padres de desenvolvimento da zona costeira, em especial a orla, devem decorrer da integrao das dimenses econmica, social e ambiental, refletindo os diferentes interesses e necessidades dos grupos sociais que vivem na zona costeira. Nessa concepo, o uso dos bens da Unio localizados na Zona Costeira deve ser integrado ao Plano Nacional Gerenciamento Costeiro, tendo em vista o seu papel no estabelecimento de normas gerais visando gesto ambiental da Zona Costeira, em especial a orla, na formulao de polticas, planos e programas estaduais e municipais. Conferindo, assim, aos bens da Unio sua funo socioambiental ao determinar as condies para diferentes usos e atividades que ocorrem nesse espao. O Projeto Orla d foco especial aos espaos litorneos sob propriedade ou guarda da Unio, sendo que o modelo descentralizado proposto para gesto da orla obedece ao pacto federativo, envolvendo princpios e procedimentos de ao, cuja execuo est alicerada nas Coordenaes Nacional (MMA e MPOG), Estadual (Superintendncias do Patrimnio da Unio/SPU e rgo Estadual de Meio Ambiente) e Municipal (prefeitura), como instncias promotoras de articulaes intergovernamentais e interinstitucionais, apoiadas por colegiados nos trs nveis. Estimula-se, assim, a implantao de uma rede de parcerias que visa realizar intervenes necessrias ao uso comum desse espao, com planejamento ambiental e territorial, e diviso clara de tarefas entre todas as partes. Nos dez anos de execuo do Projeto Orla, alguns pontos necessitam ser ajustados; alguns em funo da experincia acumulada com a aplicao da metodologia em cerca de 80 municpios e outros em funo da conjuntura polticoinstitucional, que por sua vez, vai alterando-se com o passar do tempo. Dentre estes pontos destacam-se a retomada do Projeto junto aos municpios atendidos, realizando a reviso dos Planos de Gesto da Orla, a definio das formas de apoio implementao das aes propostas nos Planos de Gesto, a melhoria da efetividade da atuao das Comisses Tcnicas Estaduais e o acompanhamento dos Comits Gestores Locais. Outro ponto crucial o processo de mobilizao local e legitimao das aes (envolvimento das comunidades e processos participativos), que necessitam ser mais efetivos.

Embora apresente problemas especficos, principalmente na implementao das aes definidas pelos Planos de Gesto, o Projeto Orla pode ser considerado uma ao governamental exitosa, pois alm de mobilizar milhares de cidados brasileiros em torno de seus objetivos, trata-se de um projeto consolidado, com metodologia validada e amplamente aplicada ao longo de seus dez anos de existncia. Tais constataes o credenciam a ser considerado como uma poltica de estado, visto que desde sua implantao ocorreram trs eleies para o governo federal, e, conforme descrito neste estudo, o projeto foi sendo aperfeioado e adaptado ao contexto atual. Cabe ao poder pblico incentivar a busca por solues para os entraves da plena execuo do ORLA, promovendo o incremento das articulaes polticas nas trs esferas de governo, bem como com a sociedade civil organizada e demais atores atuantes nesta poro do territrio brasileiro. BibLiOGrafia D.O.U. (1974) - Decreto-Lei n 74.557, de 12 de setembro de 1974 - Cria a Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM) e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 13.9.1974 e revogado pelo Decreto n 3.939, de 26.9.2001, Braslia, DF, Brasil. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/decreto/Antigos/D74557.htm D.O.U. (1946) - Decreto-Lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946 - Dispe sobre os bens imveis da Unio e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 6.9.1946, Braslia, DF, Brasil. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del9760.htm D.O.U. (1981) - Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981 - Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. Publicado no D.O.U de 2.9.1981, Braslia, DF, Brasil. Disponvel em https://www.planalto. gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm D.O.U. (1988c) - Lei n 7.661, de 16 de maio de 1988 Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e d outras providncias. Publicado no D.O.U. de 18.5.1998, Braslia, DF, Brasil. Disponvel em http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/leis/L7661.htm D.O.U. (1998a) - Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias. Publicado no D.O.U. de 13.2.1998 eretificado no DOU de 17.2.1998, Braslia, DF, Brasil. Disponvel em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ leis/l9605.htm D.O.U. (1998b) - Lei n 9.636, de 15 de maio de 1998. Dispe sobre a regularizao, administrao, aforamento e alienao de bens imveis de domnio da Unio, altera dispositivos dos Decretos-Leis nos9.760, de 5 de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o 2o do art. 49 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, e d outras providncias. Publicado no D.O.U de 18.5.1998, Braslia, DF, Brasil. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ leis/L9636.htm

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