Distr. GENERAL LC/G.2440(SES.

33/11) 26 de marzo de 2010 ORIGINAL: ESPAOL

LA COOPERACIN INTERNACIONAL EN EL NUEVO CONTEXTO MUNDIAL: REFLEXIONES DESDE AMRICA LATINA Y EL CARIBE Nota de la Secretara

2010-166

NDICE

Pgina Introduccin .......................................................................................................................................... A. La cooperacin Sur-Sur y la cooperacin triangular: complementos ineludibles de la cooperacin tradicional en el escenario poscrisis........................................................................ 1. Ms y mejor informacin...................................................................................................... 2. Coordinacin del debate y las tareas .................................................................................... B. C. Evolucin general de los flujos tradicionales de asistencia oficial para el desarrollo................. 3

5 8 8 9

Lgica de asignacin de la asistencia oficial para el desarrollo y consecuencias para Amrica Latina y el Caribe ......................................................................................................... 11 1. Canalizacin de la asistencia oficial para el desarrollo hacia las economas de menores ingresos .................................................................................................................. 11 2. Consecuencias para Amrica Latina y el Caribe como receptora de asistencia oficial para el desarrollo .................................................................................................................. 15

D. E.

Nuevas alternativas de financiamiento: mecanismos innovadores ............................................. 19 Desafos futuros .......................................................................................................................... 23

Bibliografa ........................................................................................................................................... 26

INTRODUCCIN

En los prximos aos, la dinmica de la cooperacin internacional para el desarrollo sufrir los efectos de la reciente crisis financiera en el devenir de la economa global. Desde el punto de vista de los pases donantes, la cada en los niveles de actividad econmica, sumada, en algunos casos, a los enormes paquetes de rescate fiscal y monetario implementados para enfrentar la crisis, redund en un notable deterioro de las finanzas pblicas1. Esto podra restringir la capacidad de los pases donantes para aumentar su nivel de asistencia para el desarrollo. Desde la ptica de los pases de Amrica Latina y el Caribe, la crisis econmica y financiera global provoc una cada en las fuentes de financiamiento para el desarrollo, tanto internas como externas. Por una parte, en 2010 la regin enfrentar una coyuntura fiscal bastante ms ajustada y, por lo tanto, tendr ms dificultades para movilizar recursos internos2. Por otra parte, en el frente externo, los flujos financieros privados y los flujos de remesas hacia Amrica Latina y el Caribe se vieron severamente afectados y an se desconoce cundo habrn de recuperarse3. Asimismo, es posible que la participacin de la regin en los flujos totales de asistencia oficial para el desarrollo (AOD), que ya haba mostrado una tendencia decreciente previa a la crisis, retroceda an ms. Esto se debe a que la lgica que generalmente ha seguido la asignacin de la AOD ha priorizado los pases de menores ingresos sobre los de renta media y ha relegado a un segundo plano a muchos pases de la regin, aun cuando estos presentaran importantes necesidades no cubiertas y sectores con un alto grado de vulnerabilidad. Esta lgica de asignacin segn el criterio de pases de renta media ha sido la causa por la cual Amrica Latina y el Caribe tradicionalmente ha tenido una participacin muy reducida y decreciente en el total de flujos de AOD hacia las regiones en desarrollo y podra ser el motivo por el que esta prdida de participacin se acentuara an ms, ante una restriccin de recursos mayor que en pocas anteriores. En este contexto, surgen varios factores clave para potenciar el sistema de cooperacin internacional en el escenario poscrisis. En primer lugar, para Amrica Latina y el Caribe es fundamental que se introduzcan cambios en las polticas y en las prioridades de asignacin que actualmente sigue la asistencia para el desarrollo. Esta debera asignarse teniendo en consideracin las necesidades especficas de los pases y de sus poblaciones vulnerables, en lugar de basarse en una lgica de asignacin segn el criterio de pases de renta media, ya que este grupo de pases esconde una gran diversidad de situaciones y esto debera ser tenido en cuenta al momento de fijar las prioridades para la asignacin de la asistencia oficial. A escala mundial, por ejemplo, el nivel de ingreso per cpita del grupo de pases clasificados como de renta media-baja para el promedio de los aos 2000 a 2008 oscil entre un mnimo de 1.943 dlares y un mximo de 9.077 dlares. A su vez, la tasa de pobreza de este grupo de pases se ubic entre
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El dficit fiscal de los pases desarrollados del Grupo de los Veinte (G-20) cerrar 2009 en un 9,7% del PIB en promedio, segn estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), y en 2010 se ubicar en un 8,7% del PIB. Por su parte, la deuda pblica bruta de estos pases cerrar 2009 en un 98,9% del PIB y en 2010 se ubicar en torno al 106,7% del PIB (FMI, 2009). El descenso del nivel de actividad el PIB regional habra cado un 1,8% en 2009, unido al aumento del gasto pblico para la implementacin de polticas fiscales contracclicas, redund en un deterioro del saldo primario de la regin, que pas de un supervit del 1,4% del PIB en 2008 a un dficit del 1% en 2009 (CEPAL, 2009). Para 2010 y 2011 se espera un aumento muy leve del flujo de remesas hacia la regin, del 0,5% y del 3,5%, respectivamente (Banco Mundial, 2009).

un mnimo del 2% y un mximo del 81%4. La misma disparidad se observa en el grupo de pases de renta media-alta, donde el nivel de ingreso per cpita oscil entre un mnimo de 4.100 dlares y un mximo de 19.547 dlares y la tasa de pobreza vari entre un mnimo del 2% y un mximo del 43%. Teniendo en cuenta esta heterogeneidad, as como las disparidades existentes en cada pas, las prioridades de asignacin de la asistencia deberan fijarse sobre la base de un conjunto ms amplio de indicadores que refleje las particularidades concretas de los pases y permita detectar dnde estn las principales necesidades en cada caso particular. Para que esto sea posible, los pases receptores deberan contar con informacin suficientemente detallada para determinar cules son las reas prioritarias y detectar las necesidades de financiamiento no cubiertas en cada una de esas reas. Esto no solo servira para identificar con exactitud las principales demandas de cada pas, sino tambin para solucionar ciertas fallas de coordinacin que surgen entre receptores y donantes y por las que, muchas veces, algunas reas con menores brechas de financiamiento terminan recibiendo mayores volmenes de asistencia en trminos relativos que otras con mayores brechas dentro de un mismo pas. En segundo trmino, para los pases de la regin el escenario poscrisis presenta una oportunidad importante para intensificar los mecanismos de cooperacin Sur-Sur y de cooperacin triangular. Al menos en el mediano plazo, el mundo se caracterizar por un mayor dinamismo de las economas emergentes en comparacin con las desarrolladas y en este marco deben reforzarse ambas formas de cooperacin. En este sentido, los pases emergentes de mayor desarrollo relativo y dinamismo estn llamados a potenciar su liderazgo en el sistema de cooperacin internacional mediante la provisin de bienes pblicos regionales y globales, la generacin de externalidades tecnolgicas y productivas, el fomento de la integracin comercial y financiera y la sostenibilidad del medio ambiente, entre otras cosas. En tercer lugar, en el contexto actual existe la imperiosa necesidad de que los pases donantes realmente se esfuercen por aumentar los flujos de asistencia muy por encima de lo que ha sido la tendencia histrica y renueven su compromiso de llevar el monto de AOD hacia la meta del 0,7% de su ingreso nacional bruto (INB). Las formas de cooperacin Sur-Sur y triangular deben concebirse como complementos y no como sustitutos de las formas tradicionales de asistencia para el desarrollo. Los pases donantes deberan estar conscientes de que el deterioro de los indicadores sociales no solo es un problema para los que tienen necesidades insatisfechas en el momento actual, sino que tambin puede tener consecuencias a mucho ms largo plazo y su dao puede extenderse en el tiempo y abarcar varias generaciones5. Esta realidad debera ser tenida en cuenta por los pases donantes al momento de decidir entre priorizar las finanzas pblicas propias o dar prioridad a las necesidades aumentadas de los pases en desarrollo. Finalmente, y tambin con el propsito de incrementar el volumen de recursos a disposicin del financiamiento para el desarrollo, es necesario que la comunidad internacional contine estudiando formas adicionales e innovadoras de financiamiento que se sumen a las que actualmente se emplean y puedan aportar recursos frescos ante una coyuntura de escasez general de financiamiento como la actual. En este documento se discuten, en primer lugar, los mecanismos de cooperacin Sur-Sur y triangular como formas de cooperacin complementarias a las tradicionales, que deberan potenciarse en el escenario poscrisis. En segundo trmino, se detalla la evolucin general de los flujos de asistencia para
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Las cifras hacen referencia al nivel del PIB per cpita medido en paridad del poder adquisitivo (PPA) y la tasa de pobreza se mide utilizando la lnea de dos dlares diarios. Los datos provienen de la base de datos World Development Indicators (WDI) del Banco Mundial. Un ejemplo de ello es el capital humano, cuyo deterioro a raz de carencias en materia de alimentacin, salud y educacin constituye un efecto a largo plazo que pesa sobre la capacidad de desarrollo de los pases aun mucho tiempo despus de iniciada la recuperacin de los indicadores concretos.

el desarrollo en las ltimas dcadas y se pone nfasis en la necesidad acentuada por el contexto poscrisis de que los pases donantes realmente se esfuercen por aumentar sus flujos de asistencia para el desarrollo y renueven su compromiso de llevar el monto de AOD hacia la meta del 0,7% de su INB. En la seccin C se indica cul ha sido la lgica que ha guiado la asignacin de la asistencia en las ltimas dcadas y en ese contexto se evala la situacin particular de Amrica Latina y el Caribe como receptora de asistencia para el desarrollo. Adems, se enfatiza la necesidad fundamental, para la regin, de que se introduzcan cambios en las polticas y en las prioridades que han guiado la lgica de la asignacin. En la seccin D se mencionan nuevas alternativas de financiamiento para el desarrollo y se pone el acento en la necesidad de que la comunidad internacional contine buscando mecanismos innovadores que puedan aportar recursos frescos ante la actual coyuntura. Por ltimo, en la seccin E se presentan algunas breves reflexiones desde Amrica Latina y el Caribe.

A. LA COOPERACIN SUR-SUR Y LA COOPERACIN TRIANGULAR: COMPLEMENTOS INELUDIBLES DE LA COOPERACIN TRADICIONAL EN EL ESCENARIO POSCRISIS

La cooperacin Sur-Sur, definida en sentido amplio como el intercambio de colaboraciones en el mbito tcnico, poltico y econmico entre pases en desarrollo, ha venido consolidndose desde hace varias dcadas como una modalidad alternativa de cooperacin internacional que opera en paralelo a los mecanismos tradicionales de asistencia oficial para el desarrollo6. A partir del ao 2000, en coincidencia con una etapa en que los denominados pases de renta media perdieron participacin como receptores de AOD (vase la seccin C.1), las acciones en el marco de la cooperacin Sur-Sur han cobrado mayor impulso y pasaron a formar parte de la estrategia que muchos pases adoptaron para poder avanzar en su proceso de desarrollo (SEGIB, 2008). Cada vez son ms los pases en desarrollo que se apoyan entre s con conocimiento, asistencia tcnica o inversiones, y esto ha incorporado una nueva e importante dimensin al paisaje de la cooperacin internacional. Asimismo, la cooperacin triangular entendida como las acciones de cooperacin entre pases en desarrollo que son apoyadas financieramente por donantes del Norte u organismos internacionales ha cobrado relevancia en las ocasiones en que el escaso financiamiento de que disponen los pases en desarrollo constituye un obstculo para la ejecucin de ciertas acciones de cooperacin Sur-Sur. Como resultado de lo expuesto, la cooperacin Sur-Sur y la cooperacin triangular fueron destacadas como insumos valiosos y necesarios para potenciar la efectividad de la cooperacin internacional por el Programa de Accin de Accra, el acuerdo de septiembre de 2008 que refuerza los principios de la Declaracin de Pars sobre la eficacia de la ayuda al Desarrollo: Apropiacin, Armonizacin, Alineacin y Resultados y Mutua Responsabilidad (www.southsouth.info)7. La inclusin
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En la resolucin 64/222 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (21 de diciembre de 2009) se ofrece una definicin consensuada de lo que es la cooperacin Sur-Sur. En el numeral 18 se establece: Reafirmamos que la cooperacin Sur-Sur es una empresa comn de los pueblos y los pases del Sur, surgida de experiencias compartidas y afinidades, sobre la base de unos objetivos y una solidaridad comunes, y guiada, entre otras cosas, por los principios del respeto de la soberana y la implicacin nacionales, libres de cualquier condicionalidad. La cooperacin Sur-Sur no debera considerarse asistencia oficial para el desarrollo. Se trata de una asociacin de colaboracin entre iguales basada en la solidaridad. En particular, en el artculo 19 del Programa de Accin de Accra se establecen los siguientes mandatos para la cooperacin Sur-Sur: tomar los principios de la eficacia como punto de referencia, promover el aprendizaje

de ambos mecanismos de cooperacin en el Programa de Accin de Accra les dio un nuevo impulso al integrarlos en el dinamismo que marca la agenda de la eficacia de la ayuda. De esta forma, en el marco del Comit de Asistencia para el Desarrollo (CAD) se lanz un grupo de trabajo sobre cooperacin SurSur que, bajo el liderazgo de Colombia, debera llevar a cabo los mandatos del Programa de Accin y facilitar un espacio importante para el aprendizaje mutuo y la articulacin con los donantes convencionales (Sann Betancourt y Schulz, 2009). Pocos meses despus, a finales de 2008, tambin la Declaracin de Doha sobre la financiacin para el desarrollo enunci el apoyo a la cooperacin Sur-Sur y a la cooperacin triangular y las reconoci como formas de cooperacin complementarias, pero no sustitutas, de la tradicional forma de cooperacin Norte-Sur8. En la actualidad, el escenario poscrisis global que prevalecer constituye una oportunidad para que ambas formas de cooperacin evidencien un nuevo y reforzado impulso. El mundo poscrisis se caracterizar, al menos en el mediano plazo, por tasas de crecimiento mundiales inferiores a las del perodo previo a la crisis y un menor dinamismo de las economas desarrolladas. A su vez, esta ausencia de impulso para retomar el crecimiento econmico mundial por parte de las economas desarrolladas ser compensada, en parte, por un papel ms protagnico de las economas emergentes, que sern esenciales como entes dinamizadores de la recuperacin. En este contexto, dentro del grupo de las economas en desarrollo, las de renta media que presenten un mayor dinamismo y cuenten con espacios de financiamiento ms holgados estn llamadas a incrementar su liderazgo en el sistema de cooperacin internacional y a potenciar mecanismos de cooperacin Sur-Sur y triangular que sean complementarios a los mecanismos tradicionales de asistencia para el desarrollo y a la cooperacin Norte-Sur. Estas economas poseen conocimientos tericos y prcticos que podran ser de utilidad a otras de desarrollo relativamente menor. Adems, pueden contribuir de manera significativa a la provisin de bienes pblicos regionales y globales, como los esfuerzos orientados a mantener la paz y la estabilidad financiera, a la generacin de externalidades tecnolgicas y al fomento de la integracin comercial y la sostenibilidad del medio ambiente (CEPAL, 2008). En el segundo informe de la cooperacin Sur-Sur en Iberoamrica de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) se establece que varios pases de la regin iberoamericana son actores relevantes en trminos de la cooperacin Sur-Sur. Para el ao 2007, este informe constat un total de 1.480 acciones de cooperacin horizontal bilateral una de las modalidades bajo las que se ejecuta la cooperacin SurSur por parte de 19 pases iberoamericanos clasificados como de renta media (SEGIB, 2008). En dichas acciones, todos los pases ejercieron en algn momento el papel de socio receptor y en calidad de socios oferentes los que actuaron de forma ms activa fueron Cuba (con casi el 45% de las acciones registradas), Mxico (15%), la Argentina, Chile y la Repblica Bolivariana de Venezuela (un tercio del total entre los tres), y el Brasil y Colombia (que juntos explican ms de un 10% de las acciones finales). Otros pases, como Costa Rica, el Ecuador, Honduras, Panam, el Per y el Uruguay, ofertaron acciones de cooperacin al menos en una ocasin (SEGIB, 2008). Ms all del relevamiento del nmero de acciones, en el informe se indica que los pases iberoamericanos, salvo algunas excepciones, todava no disponen de sistemas que les permitan medir a cunto ascienden los recursos financieros movilizados para apoyar

mutuo y asegurar la complementariedad con la cooperacin Norte-Sur. Tambin en el artculo 19 se llama a fomentar la cooperacin triangular (vase el Programa de Accin de Accra, 2008). Vase la Declaracin de Doha sobre la financiacin para el desarrollo (2008).

estas acciones9. En cuanto a los sectores en que se han concentrado las actividades, en el informe se destacan las reas de educacin y salud, agricultura, generacin y suministro de energa, fortalecimiento institucional y preservacin del medio ambiente. La direccin en que se establecieron estos intercambios respondi a distintos patrones segn el caso. Mxico, por ejemplo, concentr la oferta de cooperacin en sus vecinos centroamericanos, mientras que Chile prioriz a los pases centroamericanos y andinos con menores niveles de ingresos relativos de la regin y la Repblica Bolivariana de Venezuela prefiri a los pases con los que integra la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) (SEGIB, 2008). Por ltimo, el perfil de necesidades cubiertas por los principales socios receptores mediante la cooperacin Sur-Sur ha diferido segn su nivel relativo de ingreso. En particular, los receptores de renta media-baja (como el Ecuador, El Salvador, el Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua, el Paraguay, el Per y la Repblica Dominicana) han cubierto necesidades en casi todos los sectores de actividad, desde la educacin y la salud hasta la preservacin del medio ambiente. Por su parte, los receptores de renta media-alta (Costa Rica, Panam y el Uruguay) cubrieron un perfil de necesidades ms vinculado a la aplicacin de avances cientfico-tecnolgicos a la economa, as como al fortalecimiento de sus instituciones, tanto pblicas como no gubernamentales. En el caso de los pases del Caribe, en materia de cooperacin Sur-Sur, se destaca el Acuerdo de cooperacin energtica PETROCARIBE entre estos y la Repblica Bolivariana de Venezuela. Por medio de esta iniciativa, se estableci un acuerdo para el suministro estable de petrleo, en trminos concesionales, por parte de la Repblica Bolivariana de Venezuela a 14 Estados caribeos, adems de los iberoamericanos Cuba, Guatemala y la Repblica Dominicana. Segn clculos del Gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela, entre 2005 y 2007 la puesta en marcha del Acuerdo de cooperacin energtica PETROCARIBE posibilit a los pases caribeos un ahorro de alrededor del 40% de su factura petrolera (SEGIB, 2008). La regin iberoamericana y los pases del Caribe tambin se han mantenido activos en el mbito de la cooperacin triangular. En el informe de la SEGIB (2008) se afirma que, en el caso de Iberoamrica, las acciones de cooperacin bajo este mecanismo contaron fundamentalmente con el apoyo financiero de Alemania y el Japn, y, en menor medida, de Blgica, Espaa, Francia y Suecia. Al menos en una ocasin, todos los pases iberoamericanos de renta media fueron beneficiarios de esta cooperacin triangular mientras que la ejecucin de los proyectos ha estado a cargo bsicamente de la Argentina, Chile y Mxico, y en especial del Brasil, Costa Rica, Cuba y El Salvador. El hecho de contar con fondos provenientes de pases de fuera de la regin explica que la dinmica sectorial de las acciones de cooperacin triangular haya sido de una complejidad cientficotecnolgica relativamente mayor. En combinacin con las estructuras econmicas particulares de los socios ejecutores, esto explica que gran parte de las acciones de cooperacin se hayan concentrado en proyectos fitosanitarios, de pesca, de lucha contra el cambio climtico y de prevencin de desastres (SEGIB, 2008).

En particular, se conoce lo que aportaron tres de los pases de la regin Chile, Colombia y Mxico que, en conjunto, destinaron unos 2 millones de dlares a la cooperacin de la que participaron en 2007. Asimismo, en el informe se indica que en 2006 el Brasil moviliz 4 millones de dlares para financiar acciones de cooperacin horizontal bilateral en Iberoamrica.

En los pases del Caribe, en materia de cooperacin triangular se destaca la Asociacin Pancaribea contra el VIH/SIDA (PANCAP), establecida en febrero de 2001 para luchar de forma coordinada contra dicha enfermedad10. La regin del Caribe se caracteriza por una alta movilidad demogrfica entre los pases por razones laborales y familiares y por ser un importante destino turstico. Todos estos factores alimentan la epidemia del VIH/SIDA y, sumados al pequeo tamao de algunos de los pases y a la limitada cantidad de recursos materiales y humanos para combatir la enfermedad, hicieron que se instrumentara como respuesta una accin regional coordinada. En la actualidad, adems de los pases miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM), la iniciativa PANCAP tiene como asociados, entre otros, a algunos organismos de las Naciones Unidas, organizaciones donantes bilaterales y gobiernos de terceros pases que aportan recursos al proyecto. La idea fundamental de la PANCAP es mejorar la asignacin de recursos y crear economas de escala para aumentar la eficiencia en la lucha contra la enfermedad. Ms all de que los pases de la regin hasta el momento se han mostrado bastante activos en sus acciones de cooperacin, tanto Sur-Sur como triangular, todava resta enfrentar algunos desafos para poder aprovechar la oportunidad que presenta el escenario poscrisis en el sentido de reforzar an ms estos mecanismos de cooperacin.

1. Ms y mejor informacin Existen muy pocas estadsticas acerca de la cooperacin Sur-Sur, sobre todo en lo referente a los recursos financieros involucrados. Por lo tanto, es necesario sistematizar el relevamiento de informacin y que esta incluya un seguimiento de las prcticas empleadas, una medicin de los resultados y efectos obtenidos y una evaluacin de las lecciones aprendidas en cada caso. Por una parte, la sistematizacin de las buenas prcticas constituira un apoyo para el fortalecimiento de las capacidades tcnicas de los pases y mejorara la visibilidad, la predictibilidad y la transparencia. Si bien las buenas prcticas en la asistencia internacional tradicional en general son identificadas y sistematizadas por el grupo de pases del CAD, en el caso de las prcticas Sur-Sur pareciera ser ms conveniente que estas surgieran del intercambio entre los pases del Sur y de una sistematizacin de su parte (Sann Betancourt y Schulz, 2009). Adems de sistematizar la informacin referente a las buenas prcticas, es necesario contar con ms y mejores sistemas de seguimiento y evaluacin de la calidad y los efectos de las acciones de cooperacin emprendidas. En lo referente a la cooperacin Sur-Sur, la evaluacin de resultados no es todava una prctica demasiado extendida en la regin latinoamericana, en parte debido a las restricciones presupuestarias con que suelen enfrentarse este tipo de evaluaciones. Sin embargo, no cabe duda de que estas podran potenciar la legitimidad de la cooperacin Sur-Sur sobre la base de la medicin de sus efectos beneficiosos (Sann Betancourt y Schulz, 2009).

2. Coordinacin del debate y las tareas La inclusin de la cooperacin Sur-Sur en el Programa de Accin de Accra ha brindado un nuevo impulso a esta forma de cooperacin al integrarla en el dinamismo que marca la agenda de la eficacia de la ayuda. El grupo de trabajo sobre cooperacin Sur-Sur creado en el marco del CAD para llevar a cabo los
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Despus del frica subsahariana, el Caribe es la segunda regin con mayor prevalencia de VIH.

mandatos del Programa coexiste, sin embargo, con otras instancias a nivel global y regional que tambin se vinculan con estos mecanismos de cooperacin. Por ejemplo, el Foro sobre Cooperacin para el Desarrollo del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) constituye una instancia multilateral preferida por muchos pases del Sur para debatir e impulsar la cooperacin Sur-Sur y en el mbito regional existen diversas plataformas, como la SEGIB, el Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe (SELA), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (Sann Betancourt y Schulz, 2009). En este sentido, si bien Amrica Latina y el Caribe parece contar con suficientes espacios de debate, cabra realizar ms esfuerzos para lograr la coordinacin entre esas instituciones a fin de potenciar las actividades llevadas a cabo por cada una. De esa forma, sera ms probable poder arribar a conclusiones y acuerdos ms definitivos que permitieran adoptar medidas concretas en los temas considerados clave.

B. EVOLUCIN GENERAL DE LOS FLUJOS TRADICIONALES DE ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO

Ms all de la relevancia de potenciar las formas de cooperacin Sur-Sur y triangular, los flujos tradicionales de asistencia para el desarrollo por parte de los pases donantes y de los organismos multilaterales resultan vitales en el escenario poscrisis para contrarrestar la restriccin de recursos en los pases en desarrollo y evitar as retrocesos sustantivos en su situacin social. Por lo tanto, es fundamental que los pases donantes realmente se esfuercen por aumentar sus flujos de asistencia para el desarrollo muy por encima de lo que ha sido la tendencia en las ltimas dcadas. Ya en 1970, una resolucin de la Asamblea General de las Naciones Unidas propuso dedicar el 0,7% del INB de los pases donantes a la asistencia oficial para el desarrollo11. Este compromiso fue ratificado en varias ocasiones, en particular en la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo celebrada en Monterrey (Mxico), en marzo de 2002. No obstante, y a pesar de una leve tendencia al alza tras la conferencia de Monterrey, an no se han movilizado los recursos financieros necesarios y el nivel de asistencia oficial para el desarrollo se mantiene muy por debajo de la meta acordada. En 2008, el nivel de AOD neta por parte de los pases del CAD alcanz, en promedio, solo el 0,31% del INB12. Este nivel, adems de encontrarse por debajo de la meta del 0,7%, es incluso inferior al del ao 1990, cuando la AOD neta represent un 0,34% del INB de los pases donantes (vase el grfico 1)13.

11 12

13

Resolucin 2626(XXV), del 24 de octubre de 1970. De los 22 pases que conforman el CAD, solo 5 Dinamarca, Luxemburgo, Noruega, los Pases Bajos y Suecia excedieron la meta del 0,7% del INB en 2008. El monto total de AOD por parte de los pases del CAD incluye no solamente la ayuda bilateral sino tambin las contribuciones que estos pases realizan a los organismos multilaterales.

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Grfico 1 ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO POR PARTE DE LOS PASES DEL COMIT DE ASISTENCIA PARA EL DESARROLLO (CAD) (En porcentajes del INB)
0,7 Meta de asistencia oficial para el desarrollo ratificada en Monterey: 0,7% del INB

0,6

0,5

0,4

Conferencia de Monterrey

0,3

0,2

0,1

0
2000 2002 2004 2006 2008 1990 1996 1998 1992 1994

Pases del Comit de Asistencia para el Desarrollo (CAD) Pases del Grupo de los Siete (G-7)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE).

En trminos absolutos, los volmenes de asistencia para el desarrollo tampoco han tenido una evolucin alentadora en las dos ltimas dcadas, con la excepcin de algunos aos en que se registraron aumentos significativos por razones puntuales14. A pesar del nivel rcord alcanzado en 2008 (128.600 millones de dlares) y del 14% de crecimiento en trminos reales logrado ese mismo ao, el crecimiento medio para el perodo 1991-2008 fue de solo un 2,2% (vase el cuadro 1). Para 2010 las perspectivas tampoco son demasiado alentadoras. Las simulaciones de un estudio de la OCDE (2009) indican que el cumplimiento de los compromisos asumidos por varios pases donantes en la cumbre del Grupo de los Ocho (G-8) en Gleneagles y en la Cumbre Mundial de 2005 de las Naciones Unidas implicara que la AOD debera situarse en un 0,39% del INB conjunto este ao, lo que supone un aumento del monto total de AOD del 10% real anual entre 2008 y 2010. Sin embargo, una encuesta de la OCDE sobre planes de gasto futuro en asistencia para el desarrollo por parte de los pases donantes (OCDE, 2009) indica que esta aumentar en una magnitud bastante menor a la necesaria. Segn esta encuesta, los programas de aumento de la AOD para 2010, e incluso 2011, an son muy conservadores, quizs como reflejo de la crisis econmica y financiera y del deterioro de la situacin fiscal de varios pases donantes.
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Por ejemplo, el aumento en 2005 es puntual y responde a AOD hacia los pases afectados por el tsunami de 2004, as como tambin hacia el Iraq, Nigeria y otros pases.

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Cuadro 1 ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO NETA: CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DE LOS DESEMBOLSOS HACIA LOS PASES EN DESARROLLO, EN TRMINOS REALES (En porcentajes) 1991-2008 2 7 1 1 3 -2 5 2008 14 46 7 26 18 13 10

Total pases en desarrollo Europa frica Amrica Latina y el Caribe Asia Oceana Sin especificar

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE).

Sin perjuicio de lo expuesto, los pases donantes y las instituciones multilaterales deberan estar conscientes de que el deterioro de los indicadores sociales en cualquiera de las economas en desarrollo no solo es un problema para quienes tienen necesidades insatisfechas en el momento actual, sino que tambin puede tener consecuencias a mucho ms largo plazo y su dao puede extenderse en el tiempo y alcanzar a varias generaciones. Un ejemplo de ello es el capital humano, cuyo deterioro a raz de carencias en materia de alimentacin, salud y educacin constituye un efecto a largo plazo que pesa sobre la capacidad de desarrollo de los pases aun mucho tiempo despus de iniciada la recuperacin de los indicadores concretos. Esta realidad debera entonces ser tenida en cuenta por los pases donantes al momento de decidir entre priorizar las finanzas pblicas propias o dar prioridad a las necesidades aumentadas de los pases en desarrollo.

C. LGICA DE ASIGNACIN DE LA ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO Y CONSECUENCIAS PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE

1. Canalizacin de la asistencia oficial para el desarrollo hacia las economas de menores ingresos En la lgica que ha seguido la asignacin de asistencia oficial para el desarrollo por parte de los pases donantes y de las instituciones multilaterales en las ltimas dos dcadas resalta la canalizacin de una mayor proporcin hacia las economas clasificadas como de ingresos bajos (incluidos los pases considerados menos desarrollados) en detrimento de las de renta media. Esta tendencia se vio acentuada desde finales de los aos noventa (vase el grfico 2). Durante el perodo 2000-2008, los pases de ingresos bajos (incluidos los menos desarrollados) absorbieron casi un 60% de los flujos totales de AOD, mientras que los de ingresos medios recibieron el 40% restante. Dentro de este grupo, los pases de ingresos medios-bajos fueron los que absorbieron tres cuartas partes de los flujos.

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Grfico 2 PARTICIPACIN EN EL TOTAL DE DESEMBOLSOS NETOS DE ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO, SEGN INGRESO DE LOS PASES (En porcentajes)
70

60

50

40

30

20

10

0
2000 2006 2002 2004 2008 1990 1992 1994 1996 1998

Pases de ingresos bajos y pases menos desarrollados

Pases de ingresos medios-bajos

Pases de ingresos medios-altos

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Nota: El total de AOD se construy como la suma de las tres categoras que aparecen en el grfico. Entre 1990 y 2008, varios pases cambiaron de grupo de ingreso segn la clasificacin de la OCDE. Para el perodo completo, en el grfico 2 la clasificacin se realiz utilizando la ltima clasificacin disponible (2008). El Iraq se excluy del grupo de ingresos medios-bajos porque en 2005 concentr gran parte de la AOD dirigida hacia dicho grupo.

La canalizacin de la AOD hacia pases de menores ingresos ha tenido como consecuencia la concentracin de los flujos de asistencia en las regiones donde se localiza la mayor parte de estos pases. De esta forma, Asia y frica histricamente han concentrado la mayor parte de los flujos de AOD y en la actualidad ostentan la mayor participacin, ambas con el 34%. Por el contrario, la participacin relativa de Amrica Latina y el Caribe como receptora de asistencia oficial para el desarrollo cay de un 9% en 1990 a un 7% del total en 2008 (vase el grfico 3).

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Grfico 3 PARTICIPACIN DE LAS REGIONES EN LA ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO NETA TOTAL (En porcentajes)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
2000 2004 2006 2008 2002 1990 1992 1994 1996 1998

Europa frica

Amrica Latina y el Caribe Asia

Oceana Pases en desarrollo no especificados

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE).

Esta baja y decreciente participacin de Amrica Latina y el Caribe en los flujos totales de AOD hacia el mundo en desarrollo es consecuencia, justamente, de que la mayor parte de los pases de la regin estn clasificados como de ingresos medios-altos. Pero tambin se debe a que, al considerar la comparacin internacional, ni siquiera los pases de menores ingresos relativos de la regin aparecen entre los principales receptores de AOD a nivel mundial (en el promedio entre 2000 y 2008, ningn pas de Amrica Latina y el Caribe figur entre los primeros 10 receptores de AOD como porcentaje del INB15). Si bien tiene sentido que la AOD intente cerrar la brecha entre posibilidades y necesidades en los pases de menores recursos, no se puede pasar por alto la existencia de grandes disparidades en los grupos de pases clasificados segn el nivel de ingreso. Por ejemplo, para el promedio de los aos 2000 a 2008 se comprueba que, a nivel mundial, en el grupo de pases clasificados como de ingresos medios-bajos, el nivel de ingreso per cpita oscil entre un mnimo de 1.943 dlares y un mximo de 9.077 dlares. A su vez, la tasa de pobreza en este mismo grupo oscil entre un mnimo del 2% y un mximo del 81%16. La misma disparidad se observa en el grupo de pases de ingresos medios-altos, donde el nivel de ingreso per

15

16

Muy por el contrario, de los 10 pases que reciban menos AOD a nivel mundial, 7 pertenecan a Amrica Latina y el Caribe. Las cifras hacen referencia al nivel de PIB per cpita medido en PPA (en dlares internacionales constantes de 2005) y la tasa de pobreza utilizando la lnea de dos dlares diarios. Los datos provienen de la base de datos WDI del Banco Mundial.

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cpita oscil entre un mnimo de 4.100 dlares y un mximo de 19.547 dlares y la tasa de pobreza se ubic entre un mnimo del 2% y un mximo del 43% (vase el cuadro 2). En Amrica Latina y el Caribe, el nivel de ingreso per cpita del grupo de pases clasificados como de ingresos medios-bajos oscil entre un mnimo de 2.264 dlares y un mximo de 7.140 dlares. A su vez, la tasa de pobreza en estos pases vari entre un mnimo del 15% y un mximo del 35%. En el grupo de pases de renta media-alta, el nivel de ingreso per cpita oscil entre un mnimo de 5.854 dlares y un mximo de 19.547 dlares y la tasa de pobreza se situ entre un mnimo del 3% y un mximo del 21% (vase el cuadro 2).

Cuadro 2 ESTADSTICAS DESCRIPTIVAS DEL INGRESO PER CPITA Y LA POBREZA EN EL MUNDO Y AMRICA LATINA Y EL CARIBE (En dlares y porcentajes) Mundo
Variable Nmero de observaciones Media Desvo estndar Mnimo Mximo

Pases de ingresos medios-bajos PIB per cpita Tasa de pobreza Pases de ingresos medios-altos PIB per cpita Tasa de pobreza 35 16 10 579 13 3 838 10 4 100 2 19 547 43 41 33 4 395 29,6 1 712 20,7 1 943 2 9 077 81

Amrica Latina y el Caribe

Variable Nmero de observaciones Media Desvo estndar Mnimo Mximo

Pases de ingresos medios-bajos PIB per cpita Tasa de pobreza Pases de ingresos medios-altos PIB per cpita Tasa de pobreza 19 9 10 301 12,2 3 946 6,6 5 854 3 19 547 21 11 10 4 661 25,1 1 748 6,8 2 264 15 7 140 35

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base Banco Mundial, World Development Indicators (WDI) [base de datos en lnea]. Nota: Las cifras hacen referencia al nivel de PIB per cpita medido en PPA (en dlares internacionales constantes de 2005) y la tasa de pobreza utilizando la lnea de dos dlares diarios.

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En este sentido, resultara natural que la asistencia para el desarrollo se asignara de acuerdo con una lgica de necesidades especficas de los pases y, dentro de estos, de los sectores ms afectados. Cabra reevaluar la lgica de asignacin segn el concepto de pases de renta media al momento de canalizar los flujos de asistencia para el desarrollo, ya que este grupo presenta una gran heterogeneidad y cuenta con sectores expuestos a un alto grado de vulnerabilidad. Las prioridades de asignacin de la asistencia deberan entonces fijarse teniendo en cuenta un conjunto ms amplio de indicadores que refleje las particularidades concretas de los pases y permita detectar dnde estn las principales necesidades en cada caso particular. Para que esto sea posible, los pases receptores deberan contar con informacin suficientemente detallada para determinar cules son las reas prioritarias y detectar las necesidades de financiamiento no cubiertas en cada una de esas reas. Esto no solo servira de base para identificar con exactitud las principales demandas de cada uno de los pases, sino tambin para solucionar ciertas fallas de coordinacin que surgen entre receptores y donantes y por las que muchas veces algunas reas con menores brechas de financiamiento terminan recibiendo mayores volmenes de asistencia en trminos relativos que otras con mayores brechas en un mismo pas.

2. Consecuencias para Amrica Latina y el Caribe como receptora de asistencia oficial para el desarrollo De los 128.600 millones de dlares de asistencia oficial para el desarrollo canalizada hacia los pases en desarrollo en 2008, solo 9.300 millones de dlares se dirigieron hacia Amrica Latina y el Caribe. De este total, 6.900 millones de dlares (casi las tres cuartas partes) fue AOD bilateral por parte de los pases del CAD y 2.300 millones de dlares (casi una cuarta parte) fue AOD brindada por organismos multilaterales (vase el cuadro 3).

Cuadro 3 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: DESEMBOLSOS RECIBIDOS DE ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO NETA (En millones de dlares)
1990 AOD neta total Bilateral de pases del Comit de Asistencia para el Desarrollo (CAD) Multilateral 5 233 4 188 1 032 1995 6 384 4 807 1 543 2000 4 838 3 846 941 2001 5 990 4 456 1 489 2002 5 076 3 892 1 119 2003 6 129 4 569 1 520 2004 6 803 5 122 1 646 2005 6 706 4 819 1 841 2006 7 308 5 236 2 032 2007 6 954 4 744 2 109 2008 9 262 6 907 2 264

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE).

Tal como fue indicado en el cuadro 1, el crecimiento medio anual de la AOD hacia Amrica Latina y el Caribe desde 1990 hasta 2008 fue de solo un 1% en trminos reales y, por lo tanto, result insuficiente para que aumentara o al menos no disminuyera el monto de AOD recibida como porcentaje del INB regional. De este modo, Amrica Latina y el Caribe vio reducido el volumen de AOD recibida como porcentaje del INB regional de un 0,5% en 1990 a un 0,22% en 2008 (vase el grfico 4).

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Grfico 4 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO RECIBIDA (En porcentajes del INB)
0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0,0
2000 2006 2004 2008 2002 1990 1992 1994 1996 1998

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators (WDI) [base de datos en lnea]. Nota: Para el ao 2008 la cifra de AOD proviene de la base de datos de la OCDE.

En la regin se ha observado una lgica de asignacin, similar a la que impera a nivel global, segn la cual los pases clasificados como de ingresos bajos y medios-bajos han recibido volmenes ms significativos de AOD como porcentaje de su ingreso que aquellos clasificados como de ingresos mediosaltos (vase el cuadro 4). Se observa as una clara asociacin entre el nivel de ingreso per cpita de los pases y la AOD que han recibido en general en los ltimos tiempos (vase el grfico 5). Esta tendencia en la asignacin de los flujos de asistencia hacia la regin ha provocado que desde 1990 los pases de ingresos bajos y medios-bajos hayan captado, en promedio, casi un 80% del total de AOD dirigida hacia Amrica Latina y el Caribe (vase el grfico 6).

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Cuadro 4 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: DESEMBOLSOS NETOS RECIBIDOS DE ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO (En porcentajes del INB)
1990 Hait 5,9 Bolivia (Estado 11,8 Plurinacional de) Colombia 0,2 Ecuador 1,7 El Salvador 7,4 Pases de Guatemala 2,7 ingresos 61,0 medios- Guyana bajos Honduras 16,0 Nicaragua 33,4 Paraguay 1,1 Per 1,6 Repblica Dominicana 1,5 Anguila ... Antigua y Barbuda 1,3 Argentina 0,1 Barbados 0,2 Belice 7,4 Brasil 0,0 Chile 0,3 Costa Rica 3,2 Cuba ... Dominica 12,1 Pases de Granada 6,6 ingresos Jamaica 6,5 mediosMxico 0,06 alto Montserrat ... Panam 1,97 Saint Kitts y Nevis 5,24 Santa Luca 3,33 San Vicente y las 8,18 Granadinas Suriname 15,63 Trinidad y Tabago 0,38 Uruguay 0,59 Venezuela (Repblica 0,17 Bolivariana de) Pases de ingreso 3,9 medios-alto Pases de ingreso bajo 12,0 y medios-bajo PMD 1995 24,7 11,0 0,2 1,2 3,1 1,4 15,1 11,0 23,0 1,7 0,7 0,8 ... 0,5 0,1 -0,1 3,0 0,0 0,2 0,3 ... 11,8 4,1 1,9 0,14 ... 0,53 1,77 9,24 18,68 11,09 0,51 0,35 0,06 3,4 7,8 2000 5,4 5,9 0,2 1,0 1,4 1,4 17,5 6,4 15,0 1,1 0,8 0,2 ... ... 0,0 0,0 1,9 0,0 0,1 0,1 ... 6,5 4,4 0,1 -0,01 ... 0,14 1,30 1,78 1,95 3,85 -0,02 0,08 0,07 1,2 4,7 2001 4,7 9,4 0,4 0,9 1,8 1,3 17,6 9,4 24,1 0,9 0,9 0,4 ... 1,3 0,1 0,0 2,8 0,0 0,1 0,0 ... 8,1 3,1 0,6 0,02 ... 0,23 3,28 2,89 2,47 3,39 -0,02 0,07 0,04 1,5 6,0 2002 4,5 9,0 0,5 0,9 1,7 1,2 10,8 6,4 13,5 1,1 0,9 0,6 ... 2,0 0,1 0,1 2,6 0,0 0,0 0,0 ... 12,9 2,8 0,3 0,02 ... 0,17 8,95 5,01 1,31 1,12 -0,10 0,10 0,06 2,0 4,2 2003 7,1 12,1 0,9 0,6 1,3 1,1 13,9 5,1 21,5 0,9 0,9 0,3 ... ... 0,1 0,8 1,3 0,0 0,1 0,2 ... 4,7 2,7 0,1 0,02 ... 0,22 0,05 2,25 1,82 0,89 -0,03 0,20 0,10 0,9 5,5 2004 6,6 9,4 0,5 0,5 1,4 0,9 21,5 7,9 29,1 0,3 0,7 0,4 ... ... 0,1 1,1 0,8 0,0 0,1 0,1 ... 11,6 4,1 0,9 0,01 ... 0,17 0,02 -2,95 2,74 1,67 -0,01 0,22 0,04 1,1 6,6 2005 10,1 5,9 0,4 0,6 1,2 1,0 20,1 7,5 16,1 0,7 0,6 0,3 ... 0,9 0,1 -0,1 1,2 0,0 0,1 0,1 ... 7,7 11,6 0,4 0,02 ... 0,19 0,64 1,30 1,07 2,53 -0,01 0,09 0,04 1,5 5,4 2006 11,7 6,8 0,6 0,5 0,9 1,6 19,6 5,8 14,2 0,6 0,5 0,2 ... 0,4 0,1 ... 0,8 0,0 0,1 0,1 ... 6,9 6,0 0,3 0,03 ... 0,20 1,12 2,21 1,00 3,08 0,08 0,11 0,03 1,2 5,3 2007 11,5 3,7 0,4 0,5 0,4 1,3 12,3 4,0 15,0 0,9 0,3 0,3 ... 0,7 0,0 ... 1,9 0,0 0,1 0,2 ... 6,0 4,0 0,2 0,01 ... -0,74 0,72 2,19 12,35 6,20 0,10 0,15 0,03 1,9 4,2 2008 13,1 3,9 0,4 0,5 1,1 1,4 14,5 4,1 11,5 0,8 0,4 0,3 ... 0,7 0,0 ... 2,1 0,0 0,0 0,2 ... 6,3 5,5 0,6 0,01 ... 0,13 9,12 2,04 4,71 3,71 0,05 0,11 0,02 2,0 4,3

Fuente: Nota:

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Para la clasificacin de pases segn ingreso se utiliz la ltima clasificacin disponible de la OCDE (2008). PMD significa pases menos desarrollados y en el caso de Amrica Latina y el Caribe incluye solo a Hait.

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Grfico 5 AMRICA LATINA: ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO PER CPITA FRENTE A INGRESO PER CPITA, PROMEDIO 2004-2007
10

9,5

Mxico Argentina Venezuela (Rep. Bol. de)

Chile Uruguay Costa Rica Colombia Ecuador Peru El Salvador Suriname

9
ln (PIB per cpita)

Brasil

Repblica Dominicana 8,5

Paraguay 8

Guatemala

Bolivia (Est. Plur. de) Honduras

Guyana Nicaragua 7,5 R 2 =0,6

Hait

6,5 -1 0 1 2 3 ln (AOD per cpita) 4 5 6

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Nota: ln significa logaritmo natural.

Grfico 6 PARTICIPACIN EN LOS FLUJOS DE ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO HACIA AMRICA LATINA Y EL CARIBE, SEGN INGRESO DE LOS PASES (En porcentajes)
100

90

80 70

60

50

40

30 20

10

0
2000 1990 1998 2002 2004 2006 1992 1994 1996 2008

Pases de ingresos medios-altos de Amrica Latina y el Caribe

Pases de ingresos bajos, pases menos desarrollados y pases de ingresos medios- bajos de Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Nota: Para la clasificacin de pases segn ingreso se utiliz la ltima clasificacin disponible de la OCDE (2008). PMD significa pases menos desarrollados y en el caso de Amrica Latina y el Caribe incluye solo a Hait.

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Sin embargo, es importante sealar que algunos pases de Amrica Latina y el Caribe clasificados como de ingresos medios-altos que reciben una proporcin insignificante de asistencia oficial (vase el cuadro 4) enfrentan los considerables desafos de una persistente desigualdad y una pobreza que, en general, se concentra en ciertos estratos de la poblacin. Asimismo, varios pequeos Estados o territorios clasificados como insulares en desarrollo, cuyo grupo es muy heterogneo, presentan una alta vulnerabilidad a las conmociones externas (como los desastres naturales que cclicamente desestabilizan la senda de desarrollo) y presiones provenientes del reducido tamao de sus economas17. En este sentido, como ya se mencion, la lgica de asignacin de AOD debera considerar especialmente las necesidades especficas de los pases, ms all del grupo al que pertenezcan segn la clasificacin por nivel de ingreso. Incluso en el grupo de pases de ingresos medios-bajos, es necesario considerar sus necesidades especficas para canalizar la AOD de la forma ms efectiva posible. Si bien en algunos casos estos pases pueden recibir grandes volmenes de AOD en trminos relativos, tambin es esencial considerar la forma que esta adopta. Por ejemplo, en el caso de nuestra regin, dentro del grupo de pases de ingresos mediosbajos que han recibido mayores volmenes de AOD en trminos relativos figuran algunos que, a su vez, se consideran pases pobres muy endeudados (el Estado Plurinacional de Bolivia, Guyana, Honduras, Nicaragua y, ms recientemente, Hait). Esto significa que, en algunos casos, una importante proporcin de la AOD se ha recibido en forma de acciones relativas a la deuda externa (condonaciones y otras) y no en forma de fondos frescos dirigidos a otros sectores18. En particular, si se considera la participacin de las acciones relativas a la deuda externa en el total de fondos de AOD comprometidos entre 2002 y 2007, esta fue de un 25% para el Estado Plurinacional de Bolivia, de un 27% para Nicaragua y de casi un 30% para Honduras. La contracara de este hecho es el menor peso de la AOD en forma de servicios sociales e infraestructura social. En estos tres pases, la participacin de este tipo de asistencia se situ entre un 32% y un 39% entre 2002 y 2007, muy por debajo de la participacin que dicho rubro tuvo para Amrica Latina y el Caribe en su conjunto. Si bien la AOD en forma de acciones relativas a la deuda refleja la preocupacin y voluntad de los pases donantes, y de la comunidad internacional en general, de aliviar la carga de la deuda de los pases de ms bajos ingresos, tambin se deberan tener en cuenta las necesidades concretas de flujos frescos de asistencia que pueden tener esos pases.

D. NUEVAS ALTERNATIVAS DE FINANCIAMIENTO: MECANISMOS INNOVADORES

El nivel actual de financiamiento para el desarrollo mediante asistencia oficial no aporta el volumen de recursos necesarios para cumplir con los objetivos de desarrollo adoptados a nivel internacional y es necesario que los pases donantes realmente se esfuercen por aumentar sus flujos de ayuda.

17

18

Las Naciones Unidas (2005) proporcionan el listado de pequeos Estados insulares: Antigua y Barbuda, Antillas Neerlandesas, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Cuba, Dominica, Granada, Guyana, Hait, Islas Vrgenes de los Estados Unidos, Jamaica, Repblica Dominicana, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Luca, Suriname y Trinidad y Tabago. La Iniciativa para la reduccin de la deuda de los pases pobres muy endeudados, adoptada en 1996, se ha orientado fundamentalmente a disminuir el servicio de la deuda mediante la condonacin de deudas y la adopcin de plazos ms largos para el pago de la deuda pendiente. Vase la lista actual de pases elegibles para recibir asistencia en virtud de la iniciativa del FMI/Banco Mundial para los pases pobres muy endeudados [en lnea] http://www.imf.org/external/np/exr/facts/hipc.htm.

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A su vez, tambin es preciso que tanto los pases desarrollados como en desarrollo sigan estudiando la posibilidad de implementar mecanismos adicionales e innovadores de financiamiento que se sumen a los que actualmente se utilizan y que puedan aportar recursos frescos ante una coyuntura de escasez general de financiamiento como la actual. El propsito de estos mecanismos es suministrar corrientes de asistencia oficial estables y predecibles para los pases en desarrollo. La experiencia muestra que su implementacin es tcnicamente factible y que deben considerarse un complemento de la asistencia oficial para el desarrollo. Hasta el momento, se han planteado diversas propuestas sobre mecanismos innovadores de financiamiento (vase el cuadro 5). Independientemente del destino sectorial de los recursos, los mecanismos propuestos pueden ordenarse en tres categoras: los impuestos globales, los fondos globales y los instrumentos financieros innovadores de mercado. Estos mecanismos, por ejemplo, se han planteado como fuentes de financiamiento en el marco de la iniciativa del fondo para la lucha contra el hambre y las iniciativas Accin contra el hambre y la pobreza propuestas por el Grupo Tcnico sobre mecanismos de financiacin innovadores, con el patrocinio del Brasil, Chile, Espaa y Francia y el apoyo del Secretario General de las Naciones Unidas. Los impuestos globales incluyen, entre otros, los impuestos a las transacciones financieras internacionales y a las emisiones de carbono. En general, se acepta que un impuesto a las transacciones financieras internacionales tendra un importante componente recaudatorio sin provocar una distorsin en los mercados. Esto se debe a que contara con una base de recaudacin muy amplia al incluir todas las transacciones financieras y una tasa aplicable muy baja (se maneja un rango comprendido entre el 0,01% y el 0,1%). Se ha estimado que, de aplicarse en Europa y Amrica del Norte, el potencial recaudatorio de este impuesto se situara entre el 0,5% y el 2,4% del PIB mundial19. Una de las propuestas para distribuir los ingresos que se recauden con este impuesto plantea que los pases desarrollados destinen el grueso de los ingresos recaudados a la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (en particular, a la erradicacin del hambre y la pobreza) y a la provisin de bienes pblicos globales. Dada la actual distribucin de la asistencia oficial para el desarrollo, segn estimaciones de la CEPAL correspondientes a 2007, los pases latinoamericanos y caribeos recibiran entre 2.000 millones de dlares y 5.000 millones de dlares anuales por concepto de este impuesto, lo que corresponde a un valor situado entre el 0,1% y el 0,2% del PIB combinado de los pases de la regin y equivale, aproximadamente, al actual nivel de asistencia oficial para el desarrollo que recibe Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2007). Si bien la posibilidad de instrumentar un impuesto de esta naturaleza ha vuelto a discutirse en el contexto de la crisis actual, en este caso los motivos del impuesto seran distintos20. Por una parte, se buscara disminuir las transacciones especulativas internacionales, y por la otra, se tratara de contar con ms recursos para reducir los dficits fiscales de los pases desarrollados. En principio, la asistencia para el desarrollo no se ha manejado como destino de los fondos recaudados.

19 20

Vanse, por ejemplo, estimaciones de CIDSE (2009b). La iniciativa ha tenido el apoyo del Parlamento Europeo y de algunos pases de Europa, incluidos Alemania, Austria, Blgica y Francia.

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Cuadro 5 ALGUNAS PROPUESTAS SOBRE INSTRUMENTOS INNOVADORES DE FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO

Instrumento Impuesto a las transacciones financieras internacionales Impuesto a las emisiones de carbono (CO2) Caractersticas principales Un impuesto a las transacciones financieras internacionales que se aplicara a nivel global tendra una base de recaudacin muy amplia. Adems, la tasa aplicable sera muy baja (se han manejado valores entre el 0,01% y el 0,1%). Este impuesto corrige la brecha entre el nivel privado y el nivel socialmente ptimo de actividad. Internaliza las externalidades econmicas y permite que los precios reflejen el alcance integral de los costos sociales y medioambientales. Potencial para el financiamiento del desarrollo Algunas estimaciones (vase CIDSE, 2009b) indican que, de aplicarse en Europa y Amrica del Norte, este impuesto tendra un potencial recaudatorio comprendido entre el 0,5% y el 2,4% del PIB mundial. Se ha estimado (vase CIDSE, 2009a) que un impuesto a las emisiones de carbono con una tasa baja de 5 centavos de dlar por galn puede generar un ingreso comprendido entre los 60.000 millones de dlares y los 130.000 millones de dlares anuales. Se ha estimado (vase el sitio web de France Diplomatie) que podra recolectar 300 millones de euros al ao en Francia y que con la participacin de otros pases podra llegar a 400 millones de euros o 500 millones de euros anuales en los prximos aos.

Impuesto al transporte areo

Tiene la doble finalidad de reducir el efecto ambiental adverso de la industria de la aviacin y generar un importante potencial recaudatorio. Este impuesto entr en vigor en julio de 2006 en Francia y tambin se est aplicando en el Brasil, Chile, Costa de Marfil, Gabn y las Islas Mauricio. Adems, otros 12 pases han comenzado a realizar reuniones parlamentarias para implementarlo y 19 han prometido imponer contribuciones voluntarias. La propuesta de nuevas emisiones de derechos especiales de giro para el desarrollo se centra en el uso de este recurso para el suministro de bienes pblicos globales que incluyen la mejora del medio ambiente, la prevencin de enfermedades, el incremento de la alfabetizacin y el suministro de ayuda humanitaria. Un ejemplo de iniciativa concreta en este sentido es la propuesta de Soros (2009) de utilizar derechos especiales de giro de los pases desarrollados para la creacin de un fondo para el desarrollo sostenible que financie planes de mitigacin y adaptacin al cambio climtico en los pases en desarrollo. Iniciativa propuesta por el Reino Unido en 2003 y concebido como una iniciativa para movilizar, entre 2003 y 2015, unos 50.000 millones de dlares anuales adicionales hacia el financiamiento para el desarrollo. Consiste en un mecanismo por el cual se titularizan corrientes futuras (es decir, compromisos futuros) de asistencia para el desarrollo de los pases donantes en el mercado de bonos internacionales. El dinero recibido de la venta de esos ttulos en los mercados internacionales se destina a financiar programas en los pases receptores de la asistencia. Canjes de deuda por salud. Mediante esta iniciativa lanzada en 2007 se invita a los acreedores de algunos pases beneficiarios seleccionados a perdonar porciones de la deuda con la condicin de que los gobiernos beneficiarios inviertan una porcin acordada en programas de salud vinculados a la lucha contra el HIV/SIDA, la tuberculosis y la malaria. Canjes de deuda por naturaleza. En la cumbre de Copenhague de diciembre de 2009, la Unin Europea recalc la necesidad de implementar iniciativas de este tipo.

Emisin de derechos especiales de giro para el desarrollo

Un fondo constituido por el equivalente a 100.000 millones de dlares (prestados por los pases desarrollados durante 25 aos) en derechos especiales de giro podra proveer 7.000 millones de dlares anuales en donaciones, prstamos y financiamiento de capital a los pases en desarrollo durante los prximos 30 a 40 aos.

Servicio de financiacin internacional

En la propuesta original del Reino Unido de 2003 se estim que el servicio de financiacin internacional podra movilizar hasta 500.000 millones de dlares adicionales de asistencia para el desarrollo durante el perodo completo que durara el mecanismo (30 aos) (vase Gobierno del Reino Unido, 2003).

Canjes de deuda

Fuente:

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de los documentos citados y de CEPAL, Nuevas tendencias de la asistencia oficial para el desarrollo y su impacto en el financiamiento de la pobreza y la erradicacin del hambre en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 2007.

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La aplicacin de un impuesto a las emisiones de carbono (CO2) tiene por objeto recaudar fondos para promover el desarrollo y la regulacin de las emisiones de todas las fuentes de carbonos fsiles a un costo muy bajo. La modificacin de los precios relativos de los combustibles mediante este impuesto realzara la eficiencia del uso de las fuentes de energa y fomentara el desarrollo de fuentes alternativas. Se ha estimado que un impuesto a las emisiones de carbono con una tasa baja de 5 centavos de dlar por galn puede generar un ingreso de entre 60.000 millones de dlares y 130.000 millones de dlares anuales21. Para evitar el carcter regresivo que este impuesto puede tener en los pases de ingresos ms bajos se ha propuesto que estos apliquen tasas menores que las de los pases ms desarrollados. Algunos pases, entre los que se destacan los europeos, ya han comenzado a aplicar algn tipo de impuesto a las emisiones de carbono. De manera alternativa, en la cumbre de Copenhague realizada en diciembre de 2009, la Unin Europea recalc la necesidad de que la comunidad internacional aumente su apoyo financiero para mitigar los efectos del cambio climtico mediante la exploracin de nuevos mecanismos de financiamiento como los canjes de deuda por naturaleza. En la misma lnea de reducir los efectos ambientales adversos de las emisiones se encuentra la propuesta de fijar impuestos al transporte areo con la doble finalidad de reducir el efecto ambiental adverso de la industria de la aviacin y generar un importante potencial recaudatorio. En algunos pases ya se encuentran vigentes iniciativas de esta naturaleza: en Francia desde julio de 2006 y actualmente tambin en el Brasil, Chile, Costa de Marfil, Gabn y las Islas Mauricio22. Adems, en otros 12 pases se han celebrado reuniones parlamentarias para implementar iniciativas de este tipo y 19 pases han prometido imponer contribuciones voluntarias. Se ha estimado que este impuesto podra recolectar 300 millones de euros al ao en Francia y que con la participacin de otros pases se podra llegar a 400 millones de euros o 500 millones de euros anuales en los prximos aos. En lo que respecta a los fondos globales, se destaca el servicio de financiacin internacional propuesto por el Reino Unido en 2003. Este servicio consiste en un mecanismo por el cual se titularizan las corrientes futuras (es decir los compromisos futuros) de asistencia para el desarrollo de los pases donantes en el mercado de bonos internacionales23. El dinero recibido de la venta de esos ttulos en los mercados internacionales se destina a desembolsos en los pases receptores. El servicio de financiacin internacional fue concebido como una iniciativa con un horizonte temporal de unos 30 aos. Al inicio de ese perodo, los compromisos de los pases donantes respecto de los flujos de asistencia aumentan anualmente y de a poco comienzan a desaparecer hacia el final del plazo previsto. El objetivo era movilizar, durante todo el perodo, unos 500.000 millones de dlares adicionales destinados al financiamiento para el desarrollo24. Un ejemplo concreto de la aplicacin de este tipo de iniciativa es el Servicio Financiero Internacional para la Inmunizacin (IFFIm), que fue establecido por Francia y el Reino Unido en 2006 y
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Vanse, por ejemplo, las estimaciones citadas en CIDSE (2009a). La iniciativa de Francia tiene por objeto financiar un fondo global para la salud (el Servicio Internacional de Adquisicin de Medicamentos). La credibilidad de los pases donantes en materia crediticia y la naturaleza vinculante de los compromisos respecto de los flujos de asistencia futura deberan permitir que el servicio de financiacin internacional pudiera financiarse mediante ttulos de muy buena calificacin y, por ende, a un bajo costo. Dado el diseo temporal del programa, los mayores desembolsos posibles (50.000 millones de dlares anuales) se produciran justo antes de 2015, el ao lmite para la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

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recibi el apoyo de Espaa, Italia, Noruega, los Pases Bajos, Sudfrica, Suecia y la Fundacin Bill y Melinda Gates25. Todos estos donantes han asumido compromisos de asistencia con el IFFIm por alrededor de 4.000 millones de euros hasta 2020 y sobre la base de estos compromisos se han emitido bonos en los mercados internacionales de forma de financiar amplios programas de inmunizacin. Una alternativa diferente a la del servicio financiero internacional sera obtener fondos mediante la emisin de nuevos derechos especiales de giro. La propuesta de implementar estos instrumentos para el desarrollo se centra en su uso para el suministro de bienes pblicos globales que incluyen la mejora del medio ambiente, la prevencin de enfermedades, el incremento de la alfabetizacin y el suministro de ayuda humanitaria. Si estos derechos se emiten con una frecuencia adecuada, podran representar una contribucin importante para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Ffrench-Davis, 2009). En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, realizada en Copenhague en diciembre de 2009, el inversionista George Soros present una propuesta concreta para destinar emisiones de derechos especiales de giro al financiamiento para el desarrollo. La propuesta era que, durante 25 aos, los pases desarrollados destinaran una parte (el equivalente a 100.000 millones de dlares) de su ltima asignacin de derechos especiales de giro, realizada en septiembre de 2009, a la creacin de un fondo para el desarrollo sostenible para planes de mitigacin y adaptacin al cambio climtico en los pases en desarrollo (Soros, 2009)26. Los clculos citados en la propuesta indican que con un fondo de 100.000 millones de dlares se podran proveer 7.000 millones de dlares anuales en donaciones, prstamos y financiamiento de capital en los pases en desarrollo durante los prximos 30 a 40 aos. En una variante de esta propuesta se argumenta a favor de retomar los derechos especiales de giro como un instrumento financiero para el desarrollo. Se buscara otorgar y asignar derechos de giro de manera ms permanente para poder, de algn modo, distribuirlos mejor. Se trata de asignar los derechos de giro de acuerdo con las necesidades de los pases, buscando favorecer a los pases en desarrollo, para los cuales su tenencia tendra costos insignificantes. Finalmente, la oferta de derechos especiales de giro permitira a los pases en desarrollo evitar llevar a cabo polticas de carcter contractivo, sin que ello redunde en polticas econmicas con costos de oportunidad. Los mecanismos alternativos de financiamiento de mercado incluyen, por ejemplo, la securitizacin de ingresos futuros y los bonos indexados al comportamiento futuro del PIB y tienen como fin la obtencin de liquidez a bajo costo. Los bonos indexados al PIB permiten la emisin de ttulos por parte de un pas cuyo cupn vara de acuerdo con su crecimiento, es decir, con su capacidad de pago.

E. DESAFOS FUTUROS

Los pases de ingresos medios, entre los que se encuentran la mayora de los de Amrica Latina y el Caribe, se han visto tradicionalmente enfrentados a restricciones significativas para desarrollar una capacidad de financiamiento autosostenible que les permita fomentar el crecimiento econmico y reducir la

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Vase [en lnea] http://www.iff-immunisation.org/. En septiembre de 2009, el FMI asign 283.000 millones de dlares en derechos especiales de giro a sus miembros. De ese total, ms de 150.000 millones de dlares se dirigieron a 15 de las mayores economas desarrolladas y, segn Soros (2009), probablemente no se utilizarn y pasarn a formar parte de las reservas internacionales de estos pases, que en realidad no necesitan reservas adicionales.

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pobreza. En general, nuestros pases han estado expuestos a shocks externos de naturaleza financiera que han conducido a una alta volatilidad de la economa real con las consecuencias sociales que ello acarrea. Los flujos de asistencia para el desarrollo deberan atenuar en cierta medida estos efectos producidos por los vaivenes de los flujos de capitales privados y proporcionar una fuente de financiamiento estable a los pases. Ms an, en el escenario poscrisis, los flujos de asistencia oficial para el desarrollo deberan jugar un papel importante a la hora de contrarrestar la restriccin de recursos a nivel interno y externo en Amrica Latina y el Caribe para impedir retrocesos sustantivos en la situacin social de la regin y, en particular, en el grado de avance con respecto a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Sin embargo, en el caso de nuestra regin, la lgica que ha guiado la asignacin de la asistencia oficial segn el criterio de pases de renta media ha causado que esta tuviera tradicionalmente una participacin muy reducida y decreciente en el total de flujos de asistencia hacia las regiones en desarrollo y podra ser la causa de que se acentuara su prdida de participacin en el contexto actual, dada una restriccin mayor de recursos que en pocas anteriores. Sobre la base de lo expuesto, desde el punto de vista de Amrica Latina y el Caribe surgen varios factores clave para potenciar el sistema de cooperacin internacional en el escenario poscrisis. En primer lugar, para Amrica Latina y el Caribe es fundamental que se introduzcan cambios en las polticas y en las prioridades de asignacin que actualmente sigue la asistencia para el desarrollo para que esta considere las necesidades especficas de los pases y no se base en una lgica de asignacin segn el criterio de pases de renta media. La mayor importancia que se otorga actualmente a la canalizacin de asistencia hacia las economas ms pobres no debera eclipsar la necesidad de los pases de renta media de recibir asistencia oficial para el desarrollo, ya que en este grupo se esconde una gran diversidad de situaciones. En particular, por ejemplo, se comprueba que a nivel mundial, para el promedio de los aos 2000 a 2008, en el grupo de pases clasificados como de ingresos medios-bajos, el nivel de ingreso per cpita oscil entre un mnimo de 1.943 dlares y un mximo de 9.077 dlares. A su vez, la tasa de pobreza en este grupo de pases vari entre un mnimo del 2% y un mximo del 81%. La misma disparidad se presenta en el grupo de pases de ingresos medios-altos, donde el nivel de ingreso per cpita oscil entre un mnimo de 4.100 dlares y un mximo de 19.547 dlares y la tasa de pobreza vari entre un mnimo del 2% y un mximo del 43%. Teniendo en cuenta esta heterogeneidad entre pases, as como las disparidades existentes dentro de cada pas, las prioridades de asignacin de la asistencia deberan fijarse sobre la base de un conjunto de indicadores ms amplio que refleje las particularidades concretas de los pases y permita detectar dnde estn las principales necesidades en cada caso particular. Para que esto sea posible, los pases receptores deberan contar con informacin suficientemente detallada para determinar cules son las reas prioritarias y detectar las necesidades de financiamiento no cubiertas en cada una de esas reas. Esto no solo servira para identificar con exactitud las demandas principales de cada pas, sino tambin para solucionar ciertas fallas de coordinacin que surgen entre receptores y donantes, y por las que muchas veces ciertas reas con menores brechas de financiamiento terminan recibiendo mayores volmenes de asistencia en trminos relativos que otras con mayores brechas dentro de un mismo pas. En segundo trmino, en el escenario actual hay una necesidad imperiosa de que los pases donantes realmente se esfuercen por aumentar los flujos de asistencia muy por encima de lo que ha sido la tendencia histrica y por renovar su compromiso de llevar el monto de AOD hacia la meta del 0,7% de su INB. El volumen total de AOD debera incrementarse sustancialmente de forma que el aumento de la asistencia hacia unas regiones no vaya en desmedro de otras. Los pases donantes deberan ser conscientes

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de que el deterioro de los indicadores sociales en cualquier economa no solo es un problema para los que tienen necesidades insatisfechas en el momento actual, sino que tambin puede tener consecuencias a mucho ms largo plazo y su dao puede extenderse en el tiempo y abarcar varias generaciones. Esta realidad debera entonces ser tenida en cuenta por los pases donantes al momento de decidir entre priorizar las finanzas pblicas propias o dar prioridad a las necesidades aumentadas de los pases en desarrollo. Por otra parte, tambin es necesario que los pases desarrollados y en desarrollo sigan estudiando otras formas innovadoras de financiamiento que se sumen a las que actualmente se utilizan y puedan aportar recursos frescos ante una coyuntura de escasez general de financiamiento como la actual. Por ltimo, para los pases de la regin, el escenario poscrisis presenta una oportunidad para intensificar los mecanismos de cooperacin Sur-Sur y de cooperacin triangular. Si bien la regin ya se ha mostrado bastante activa en lo relativo a estas dos formas de cooperacin, el nuevo contexto poscrisis en el que los pases emergentes mostrarn un mayor dinamismo que las economas desarrolladas requiere un renovado impulso en este sentido. Dentro del grupo de las economas en desarrollo, las de renta media que presenten un mayor dinamismo y cuenten con espacios de financiamiento ms holgados estn llamadas a incrementar su liderazgo en el sistema de cooperacin internacional potenciando mecanismos de cooperacin Sur-Sur y triangular que sean complementarios a los mecanismos tradicionales de asistencia para el desarrollo y la cooperacin Norte-Sur. Estas economas poseen conocimientos tericos y prcticos que podran ser de utilidad en otras cuyo desarrollo es relativamente menor. Adems, pueden contribuir de manera significativa a la provisin de bienes pblicos regionales y globales, como los esfuerzos orientados a mantener la paz y la estabilidad financiera, a la generacin de externalidades tecnolgicas y al fomento de la integracin comercial y la sostenibilidad del medio ambiente.

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