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Estructura política de México.

Estado y gobierno

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Antecedentes: EI Estado-nación

Origen y desarrollo del Estado-nación moderno

La unidad política que hoy se conoce como Estodo-noción moderno tuvo su origen en la

Europa de finales del siglo xv, como resultado de la decadencia de las instituciones medieva- les en que se había sostenido el orden feudal: la nobleza y el clero. Esa decadencia coincidió con el ascenso social de la burguesío, grupo de artesanos-comerciantes, en cuya riqueza y prestigio se apoyaron los monarcas de algunos territorios para restar fuerza a los señores feu- dales y a la lglesia católica, y, una vez sometidos éstos, los monarcas pudieron centralizar el poder e integrar varios reinos pequeños en una sola entidad política unificada. De esta manera se formó, dentro de un territorio con fronteras políticas delimitadas y baio el concepto de soberanío nocionol,la creación de una estructura política suficientemente sólida que, para lograr la unificación de las distintas fuerzas opuestas, hubo de estar apoyada por un aparato administrativo, un ejército leal al monarca, un sistema financiero estable y un cuer- po diplomático capaz de lograr el reconocimiento de los Estados vecinos y de mantener bue-

nas relaciones con éstos.

El nacimiento de los Estados nacionales condujo más tarde al aumento progresivo de la

autoridad de los reyes en el terreno político, mientras que en lo económico se desarrollaba

la doctrina del mercontilismo, la cual proclamaba que la riqueza de un país residía en el aco- pio cuantioso de oro y plata; pero, además de atesorar estos metales preciosos, tal doctr¡na establecía la necesidad de desarrollar al máximo la producción nacional. El monarca, cuyo po- der ilimitado lo hacía sentirse propietario de la nación entera, buscó engrandecerla económi- camente. Con tal propósito, los monarcas apoyaron a la burguesío mercantilista y fomentaron

su desarrollo mediante subsidios y medidas fiscales que la protegieran de la competencia

con los productos extranjeros. Asimismo, los reyes de la Europa occidental emprendieron la

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ESTRUCTuRA polírtcn DE MÉxlco' ESTADo Y GoBIERNo

47

búsqueda de nuevos recursos productivos,

exploraciones

miento y

humanos y naturales, para lo cual patrocinaron las

siglos *u y *u", dieron como resultado el descubri-

a sár fuentes ¡mportantes de materias primas

geográficas que, entre los

explotación de coionias que llegarían

'¿e

y mano de obra servit, y iutOien

*erca¿os de consumo para los bienes producidos en

las metrópolis.

El

proceso de formación del Estado moderno no ocurrió de manera simultánea ni tuvo

la centralización del poder adquirió di-

histórico-culturales en cada uno' dando paso a

iguales características en todos los países europeos;

ferentes matices, de acuerdo

versiones distintas ¿" lo

se dio en España, aunque

tema de gobierno, ,oúr"-,o¿o, durante como ltalia y Ateman¡a,la integracion mo tercio del siglo xtx.

con los aspectos

q* se llamó

obsolutismo monórquico' cuya primera manifestación

fue en Francia donde se presentó el eiemplo más claro de este sis-

el reinado de Luis Xlv, mientras que en otros países

como Estados modernos sólo fue posible hasta el últi-

Precisamente, el hecho de que no se lograra

en momentos en que

la unificación.de varios Estados en que se

el orden. feu.dal se estaba desmoronando'

dividía la península itálica,

fue lo que incitó al

florentino Niccolo lvtactr¡avltt¡ (o Maquiavelo, según la versión castellana)

(146g-l52naelaborarunatesispolítica,expuestaensuobraEtPríncipe9u9|aurn!:.::l

vertirse en el tratado de ciencia política

para el gobernante qr" ói",""iiera

iancias áe inestabilidad y crisis por

por excelencia, acerca

de las características

necesarlas

la ünificación e integración de un Estado en las circuns-

las que pasaban aquellos territorios'

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En el siglo xvltl, cuando la burguesía consideraba necesario limitar el poder de los monarcas económicas' la ideología política tomó

para tener mayor

un nuevo rumbo

los Estados

Las

libertad de ácción en sus empresas

orientándose hacia gobiernos

sometidos a la ley' siempre en el marco de

:- r- .^-^^,r-+ r-.¡n'

de secondat' barÓn

11 ttu*roción, consolidaron las

derecho natural o iusnoturolismo'

nacionales.

ideas de John Locke, de Jean Jacques Rousseau y de Charles-Louis

¿"ni. ¿"tmovimiento ideológico.onoádo:oTo

ó et marco del

nueva visión del poder político

de Montesqui"u,

bases de una

natural de los seres humanos' todos tienen capacidad

es decir que, con base en la raáionalidad

paracrearleyesiustasquelespermitannormarsuconductaensociedad.rslosS¡n11!1"res

consideraron at pueuto aoto ,ob"runo y vendrían a ser tan sólo mandatarios de

a los gobernantes.

como sus representantes'

qulenes

la sobéraníá popular y cuyo único propósito sería el

delograrelbienpriutico,basadoenelrespetodelosmutuosderechosnaturales,

Contra la idea de que el

poder Se concentrara en una

sola persona,

el

quieu elaboró la teoría de la división de poderes,

templaba al cuerpo t"girtoriro

como el de más

ejecutivo y el iudiciot.

óptima

Por su

úiánt"rqui"u consi¿eraUa esta separación

y evitar

para garantizar la libertad ¿" los c¡uJ.danos

parte, Rousseau fundó la ideología de la

polí¡co emanaba d"i;r;üt" y solo poáia,legitimarse

cada individuo ¿"r"g.lá

*

uátuntrd en el Eitado'

ley debía ser la expíesión de la el marco del Estado.

barón de Montes'

esbozada antes por John Locke, que con-

alta ierarquía, seguido por los otros dos, el

del poder como la fórmula

el poder excesivo del Estado'

democracia moderna al afirmar que el poder

mediante un controto sociol, por el que

De esta manera' Rousseau propuso que la

voluntod generoldel pueblo, que garantizara su libertad en

rt

48 MÉxrco: ESTRUCTURAS políTrcAv EcoNóMrcA y socrAl

AsL la moderna perspectiva del Estado tiene sus bases más cercanas en el pensamiento ilustrado y en el liberalismo político, bases contrarias al absolutismo monárquico cuyas últimas manifestaciones europeas se observaban todavía a fines del siglo xtx. A pesar de que las ten- dencias absolutistas se fueron diluyendo para dar paso a formas democráticas de gobierno, ya sea en estados republicanos o en monarquÍas constitucionales, en el siglo xx surgieron, fundamentadas por ideologías diferentes e incluso opuestas, formas totalitarias de estados

-fascistas o comunistas- que en la práctica anularon la soberanía popular y sometieron a

los integrantes de la población, bajo el supuesto objetivo de un bien común que, a la postrg resultó en bienes y privilegios para la élite en el poder.

Generalidades

La palabra "Estado" proviene del latín stotus,lo que simplemente se refiere a la condición, si-

tuación o estado en que se encuentra una cosa, un individuo o una sociedad (como en la

expresión actual de sfofus social); implica permanencia frente al cambio, lo cual concuerda con la definición que se le da en polÍtica. De acuerdo con la evolución histórica del término, Maquiavelo fue el primero en utilizar

el término "Estado" en el sentido político moderno, aunque de forma circunstancial y frag-

mentaria. En la época de este autor, todavÍa se designaba de manera general a las formas

polÍticas con las designaciones latinas de regnum (reino), o civitas, en el caso de las repúblicas.

A partir del siglo xvr, el "Estado" ganó aceptación como término político y, con el tiempo, "deió de equipararse con la res publica 0a sociedad organizada políticamente como un todo), y se idenficó más y más con las estructuras de mando (autoridad, poder, coacción) que inciden en la sociedad".l La relación entre el Estado y el gobierno como detentador del pode¡ pue- de explicar la razón por la cual tienden a utilizarse ambos términos como sinónimos. Sin embargo, en su acepción como res pubtico (término latino que significa "cosa públi- ca"), el término se refiere a la organización suprema de un pueblo, asentado en un territorio determinado. Baio esta consideración, la primera nota característica del concepto de Estado es la de que se refiere a una sociedod humana, entendida como uno unidad de relación de muchos hombres y mujereg que se constituye sobre lo interocción recíproca con Io intención común de logror un bien ordenado moralmente para todos los miembros.

El segundo elemento del Estado es el tenitorio, donde se encuentra establecida, de ma-

nera permanente, esa sociedad humana, a la que sirve de base y proporciona, además, los

recursos materiales para la satisfacción de sus necesidades; es considerado como elemento in-

dispensable del Estado, pues sin el territorio no se concibe una comunidad política como tal.

Un tercer elemento lo constituye el poder o outoridod, pues la comunidad política es

una sociedad jerorguizado, en la cual los seres humanos no están en un plano de igualdad, sino que unos están colocados en un nivel superior y mandan, en tanto que otros, situados en niveles inferiores, obedecen.

Así pues, el Estado es "una sociedad humana, asentada de manera permanente en el

territorio que le corresponde, sujeta a un poder soberano que crea, define y aplica un orden iurídico que estructura la sociedad estatal para obtener el bien público de sus componentes".2

1

2

Sartori, Giovan{, Teorío de la democrocia, vol. 2. Alianza Universidad, Madrid, España , 1997 , p. 345.

Francisco Porrúa Pérez, Teorío del Estado. Porrúa, México, 1954, p. 190.

ESTRUCTURA POLÍTICA DE MÉXICO. ESTADO Y GOBIERNO

49

Los elementos formales del bien público pueden reducirse a cuatro categorías:

l. Necesidad de orden y de paz, tanto en lo interno como en las relaciones con otros Estados. Con base en la idea de que los seres humanos son por naturaleza egoístas y, por ello, se mantienen en una lucha de unos contra otros, ante el riesgo de caer en la anarquía, esa lucha debe ser moderada y encauzada por el Estado, encargado de

mantener el orden y la paz, dentro del marco de la ley. Esos dos elementos tienen un doble aspecto, ¡nterno e internocionof puesto que además de obtener el orden y

la paz interiores, se buscará la armónica convivencia con los otros Estados.

2. Necesidad de coordinación de las actividades de sus integrantes. Como elemento del bien público, la actividad del Estado debe coordinar, también por medio de orden jurídico, la acción de los particulares buscando que la misma se realice en forma ar-

mónica.

3. Necesidad de ayuda, estímulo, y eventualmente de que realicen algunas de las acti- vidades que usualmente están en manos privadas. En múltiples casos, los particulares por solos no pueden realizar ciertas funciones de interés general, ya sean económi- cas, culturales, de beneficencia, etc., y para ello, se necesita del concurso del Estado, cuya ayuda es indispensable y forma parte del bien público.3

En resumen, de acuerdo con sus características esenciales, el Estado es:

1. Una sociedad humana,

2. establecida permanentemente en un territorio,

3. regida por un poder supremo,

4. sometida a un orden iurídico,

5. dedicada a atender el bien público, entendido como la realización de los valores indi-

viduales y sociales de las personas.

Lo sociedod humono en el Estodo: lo noción o pueblo. Se conoce como noción o pueblo a una comunidad humana que, por lo general, posee elementos culturales, vínculos económicos, tradiciones e historia comunes, lo que tiende a configurar un espíritu solidario.

Al tratar el tema de la población que habita un territorio estatal, es conveniente dife- renciar entre el pueblo como grupo étnico y el pueblo como grupo cultural. La primera dis-

tinción, que se relaciona con el concepto de raza, se ha manifestado en algunos momentos de la historia y en algunos Estados específicos, siendo el caso más destacado en el siglo xx

la pretendida unificación de la raza alemana en un mismo espocio vitol, preconizada por

Adolfo Hitler. La raza natural vendría a ser una comunidad de origen cuyas características esenciales son

heredadas biológicamente; sin embargo, es casi imposible saber de manera científica y defi-

nitiva si existen tales razas naturales, es decir, si los caracteres físicos transmitidos por herencia

se han mantenido sin cambio a lo largo del tiempo, lo cual es muy improbable. Además, en la actualidad la población de los Estados puede ser muy heterogénea desde el punto de vista

racial, en virtud de las migraciones que en menor o mayor grado se han venido realizando

en todas las regiones del mundo, sobre todo desde tiempos del colonialismo europeo. Por lo tanto, lo más adecuado es utilizar el concepto de pueblo con su significado cultural, no obstante lo arbitrario del término, pues en muchos Estados existen subculturas diferentes

z lbid., pp.279-280.

50 MÉxrco: ESTRUcTuMs PoLíTtcA, EcoNÓMlcA Y soclAl

e incluso opuestas a la cultura estatal, que pretende ser nacional y unificadora. De cualquier forma, la población, como elemento constitutivo del Estado, no se entenderá tanto por aspec-

tos de orden racial, sino por la coincidencia -al

de valores, tradiciones, creencias, así como de

tante de un determinado territorio. El territorio se refiere al espacio físico donde se asienta la población y donde se eierce el

poder; comprende, además de la superficie terrestre, el subsuelo, la atmósfera y el mar terri- iorial (en caso de que la geografía permita el acceso al mismo) que incluye la plataforma con- tinental. En virtud de las fronteras y con base en el derecho internacional, el territorio estatal se encuentra delimitado en comparación con otros estados, y esa línea divisoria marca ade- más los límites de la soberanía. La estructura estatal es un sistema ierarquizado en cuyo nivel más alto se encuentra la soberanío. El origen de este concepto se remonta a los tiempos del absolutismo monárquico;

pero, a partir del momento en que la Revolución francesa sustituyó la soberanía del rey por

menos entre la mayoría de sus habitantes-

una historia común a la sociedad global, habi-

ia del pueblo, y hasta la actualidad,

n"g ón

el término de soberanía se utiliza tanto para significar "la

de toda subordinación o limitación del Estado por cualquier otro poder", como "una

poiestad pública que se eierce autoritariamente por el Estado sobre todos los individuos que forman parte del grupo nacional".4 De los enunciados anteriores se puede concluir que el poder soberano se caracteriza

pór ser independiente Y suPremo. La independencia se refiere principalmente a las relaciones internacionales, sobre bases de igualdad enire los Estados, pues cada uno goza de la exclusividad sobre su territorio, de soóe-

ionío exteriory,

en caso de invasión extranjera, puede defenderlo de acuerdo con sus posibili-

dades

desaparece, al no contar ya con espacio donde hacer valer su poder, o donde desarrollar sus

funcünes. Del territorio depende la independencia de cada nación frente al extraniero. En cambio, la idea de supremacía se refiere a la soberanía interior, es decir, al poder so- berano que el Estado ejerce sobre los individuos y grupos ubicados dentro de su territorio, en virtud del derecho que tierre sobre tal espacio geográfico, un derecho de dominio que le da incluso la facultad de expropiación por causa de utilidad pública.

ese derecho es limitado por los derechos de propiedad que tienen los ha-

militares. Con base en esta idea, puede decirse que el Estado que pierde su territorio

Sin embargo,

bitantes sobre

cuonto se sirva de éste pora realizar los fines propios de su noturolezo específica, siendo el inte-

rés público lo iustificoción y el límite de ese derecho. El bien pÚblico es el que tiene el Estado

partes del territorio. El Estado únicamente tiene derecho sobre el territorio en

como fin,

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y puede considerarse como bien común porque siempre que los seres humanos

iocialmente para la obtención de un fin que beneficie a todos' baio una socie-

dad estatal, ese fin es el de alcanzar un bien común.S

La outoridod o.poder

es otro de los elementos constitutivos del Estado que eiercen los

gobernantes, quienes

realizan una serie de funciones aplicando un coniunto de facultades,

fara el logro

ias a los

del bien público. Ese poder se manifiesta, a veces, por medio de órdenes direc-

gobernados, ya sea en forma general mediante leyes y reglamentos, o en forma

más partiiular y concreta. También se hace evidente mediante la odministrooón, encargada

de la organización de los servicios públicos que requiere la comunidad.

4 Felipe

5 Francisco Porrúa Péree Teorío del Estodo, op. cit., pp.272-273.

Tena Ramírez, Derecho constitucionol mexicano, Porrúa, México, 1989, p' 6

ESTRUCTURA POLíICA DE MÉXICO. ESTADO Y GOBIERNO 5I

En todo caso, el poder del Estado es supremo

o soberono. Por encima de él no hay ningún

decidir sobre todos tos píouteñrás

otro poder social, económico o político. Tiene la facultad de

de su competencia, de exigir a los gobernados la obediencia, e

incluso de ejercitar sobre ellos

el monopolio de la coacción física, a fin de imponer er orden interno.

De manera general, el bien público

requiere una

división del trabajo entre dos grupos:

determinará cuálás son tas exiiencias

realizado esto, los gobeinantes

son los habitantes del

-que

dado en el territorio es-

gobernantes y gobernados. El primero de esos grupos

para lograr ese bien y en qué debe consistir ésfe y, una vez

tomarán las decisiones pert¡nentes para tal fin. A los gobernados

Estado, nacionales y extranieros, que se encuentran en

tatal- les toca realizar las actividades correspondientes a la

un momento

función que cada uno desempeña,

en el marco de la libertad regulada por el orden constitucional.

Asimismo, el Estado tiene autoridad y poder

para imponer una cierta conducta, con el

imposiuititándose con ello el bien públi-

la acción por lo cual'la au-

ejerce

obieto de que la sociedad no caiga en la anarquia,

co,.Y esa tarea corresponde al Gobierno, que esencialmente

toridod impone una ríneo de conducto o un preceptq a individuos humonos.

Por otra

parte, los gobernantes no deben eiercer sus derechos para beneficio de ellos

llevar a cabo sus actividades, las cuales sólo deben estar encaminadas a

mismos, sino para

lograr el fin último del

Estado que es el bien público. Deben evitar todo desvío de

poder,

porque al perder la idea de

servicio, Ia autoridad pierde toda significación y sólo es enton,

fuerza de que dispone, el poder del Estado

iuridicas, que le senalan

r.",

p.ri

En ,u versión moderna,

que debe estar apo-

ces una manifestación de fuerza. A pesar de su superioridad y de la enorme

no es arbitrario, sino que está sometido a las normas

yado por leyes constitucionales

su acción y lÍmites obietivos e infranqueables para sus funcionei.

el Estado se caracteriza por ser un Estado

de derecho, lo cual rlgÁiri

creadas por el

pueblo o por quien"es lo representan.

Solamente se reconoce como outoridod a quien

está investido de poder legítimo, es de-

sociedad, o, al

menos, por la mayoría

qr"'"lte conforme con el es-

cir que es reconocido como tal por los miembros de la

de ellos, pues la única fuente de legitimidad de un poder es

quema de

tividad donde se

legitimidad respectivo, definido por el sistema de valores y de normas de la colec-

eierce, y que exista un consenso sobre dicho "rqu"r., expresado mediante

un orden jurídico.

El Estado de derecho

Al concebir al Estado como

ción del derecho, en el marco de latín directum- traducido como lo

en dos sentidos: como "una facultad

Estado de derecho, es preciso abordar primero la conceptualiza-

la ciencia política. El término se deriva etimológicamente del que es directo, recto. En política, la palabra derecho se usa

reconocida al individub por la ley para llevar a cabo de-

de leyes, o normas jurídicas, aplicables a la con-

origen en la naturaleza, racional y social,

misión es regular él or¿en

nalural, y su

terminados actos", o bien como "un coniunto

ducta social de los individuos". El concepto tiene su propia de los seres humanos, es decir en el derecho

de la conducta dirigida a un fin, en el ámbito de las relacion"í hu,-n.nur.

Considerado el derecho en su segundo sentido, se refiere al

dicas, vigentes en un lugar y época determinados. El término jurídicos se

conjunto de normas jurí-

aplica a aquellas nor-

mas encargadas de establecer reglas de justicia, es decir, cuando las relaciones entre dos o más

personas se vinculan con derechos y obligaciones recíprocos.

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ESTRUCTURA POLíTICA DE MÉXICO. ESTADO Y GOBIERNO 53

La iusticia se entiende como la constante y perpetua voluntad del

mutuo respeto entre

desigualdades

las personas; con base en la idea de la igualdad, es decir que, no obstante las

existentes entre los seres humanos en sociedad, todos están igualmente dotados Je

capaci-

dades y destrezas y, en relación con esa igualdad, comparten necesidades básicas. La teoría

del iusnoturalismo, que se refiere al derecho noturol, postula que todos los seres

seen la

humanos po-

capacidad de raciocinio y, por lo tanto, pueden estar conscientes de sus derechos y

obligaciones.

El derecho supone la cooperación social y la promueve.

No puede perdurar si no cuenta

dirige. Pero dada la naturaleza

característica el ser coercitivo,

con el asentimiento espontáneo de la sociedad a la que se egoísta de los seres humanos, el derecho tiene también como

esto es, que puede y debe imponerse muchas veces por la fuerza.

rigen la convivencia humana, con

poder coactivo, para la realización de los fines existenciales de los seres humanos. por esta

razón, no puede existir verdadero derecho cuando está en contradicción con

tural. Si llegara a estarlo, no podría obligar, conscientemente, y la resistencia del púeblo en su

En resumen, derecho es el coniunto de normas que

la ley moral na-

contra estaría moralmente justificada.

Condiciones paro el Estodo de derecho. Para que se pueda realizar el Estado de derecho, se requieren dos condiciones: el reconocimiento de la primacía de los valores éticos del dere-

cho, con la voluntad de la sociedad humana para someterse a ellos, y un conjunto de técnicas

que sirvan para poner en práctica esa voluntad de sumisión al dereiho.

Aunque corresponde a la constitución política de cada país establecer cuáles deben ser

tales técnicas, existen algunos principios básicos a los que éstas deben aiustarse:

1. La existencia de una constitución o ley fundamental que establezca con toda claridad

cuáles son los órganos del Estado y delimite sus atribuciones y competencias respecti-

la supremacía iurídica y a ella deberán a¡uitarse

vas. Esa constitución tendrá siempre

todas las leyes, reglamentos o decretos.

2. El establecimiento constitucional de una serie de garantíos para la persona humana,

tanto ¡ndividuales como

na ley o autoridad, de cualquier

colectivas, que no podrán ser alteradas o violadas por ningu,

ierarquía

que sea.

cual ninguna autori-

3. El reconocimiento estricto del principio de legotidod, conforme al

dad podrá actuar, en el ámbito de su competencia, si no hay alguna ley ó norma de

carácter general que se lo permita. Junto con este principio, se da la gorontía de ou-

diencio, que impide privar a alguien de sus derechos sin el debido pror"to legol, es decir, sin previo juicio que le la oportunidad de defenderse.

4. La división y equilibrio fundamental entre los poderes públicos, con un sistema de fre- nos y contrapesos, de tal manera que el poder quede limitado en sus funciones desde dentro, por la organización institucional del Estado.

5. La posibilidad de que los ciudadanos participen en los asuntos públicos mediante un gobierno representotivo, con organización electoral, que permita controlar el poder des-

de afuera,

ó. El libre iuego de los medios de informoción sociol-prensa, radio-difusión, televisión,

cine, informática, publicidad- que forman y canalizan la opinión pública y crean un

ambiente de constante vigilancia sobre los actos de los poderes públicos y de censura

hacia las