El Funcionamiento de Las Instituciones Políticas y Las Políticas Públicas en La Argentina

El funcionamiento de las instituciones polticas y las polticas pblicas en la Argentina: una aproximacin desde la nueva economa institucional Author(s):
Pablo T. Spiller and Mariano Tommasi Source: Desarrollo Econmico, Vol. 40, No. 159 (Oct. - Dec., 2000), pp. 425-464 Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3455878 . Accessed: 05/04/2013 11:40
Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp
.
JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.
Instituto de Desarrollo Econmico y Social is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Desarrollo Econmico.
http://www.jstor.org
This content downloaded from 200.16.86.36 on Fri, 5 Apr 2013 11:40:50 AM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
de 2000) 40, N9 159 (octubre-diciembre DESARROLLO ECON6MICO, VOI.
425
EL FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES POLITICAS Y LAS POLITICAS PUBLICAS EN LA ARGENTINA: UNAAPROXIMACION DESDE LA NUEVA ECONOMIAINSTITUCIONAL
PABLO T. SPILLER" y MARIANO TOMMASI*l
Introducci6n
Al observar el desarrollode la Argentinadurantela mayor parte del siglo XX,se fracaso de su performance evidencia el indiscutible econ6mica, al menos a juzgar por las expectativas generadas por su dotaci6nde factores y por la tendencia de fines del siglo en lo econ6mico: otras pasado. El desarrolloargentinono s61o ha sido insatisfactorio dimensiones,tantoo ms importantes porsu impactoen la calidadde vida de la sociedad, se han visto tambienafectadas. se postulaque los aspectos politico-institucionales Frentea ello,en el presentetrabajo del pais han contribuido de la Argentina, al estancamientoy a la malaperformance aun en Io estrictamenteecon6mico. La inestabilidadpolitica,sumada a ciertas caracteristicas institucionales,impidi6que la sociedad evolucionarahacia una trama institucional que parael logrode politicaspOblicas posibilitara la consecuci6n de acuerdos intertemporales de largo plazo y alta calidad. Desde el puntode vistade laNuevaEconomia Institucional, paraque las transacciones -tanto politicas como econ6micas- puedan ser Ilevadas a cabo en forma eficiente, es
de las Naciones Gobierno y Sociedad, a MiguelAngel Broda,al Programa * Agradecemosa la Fundaci6n sintetiza de este trabajo. Este articulo Unidasparael Desarrollo Flores,porsu apoyo parala realizaci6n y a Gilberto en parte la labor de un equipo de investigaci6nnucleado alrededordel CEDI,lideradopor los autores de este Mark e integrado SebastianSaiegh, N. Guillermo Jones, JorgeStreb,Valeria Molinelli, porMatiaslaryczower, trabajo AxelRadics,Hernin Roberto Bavastro, Drelichman, Palanza,JulianaBambaci,GiselaSin,PaoloBenedetti, Mauricio Unaprimera versi6nde los resultadosde dicho trabajo Sallustro. Blejery Marina se presentaen el libroLas fuentes - PNUD(2000). Agradecemos CEDI/FG&S del desarrollo hacia una agenda institucional, institucionales argentino: en todoel proyectoy porsus Palanzaporsu activaparticipaci6n muyespecialmentea Matias laryczower y a Valeria a la memoria de nuestroestimado valiosas contribuciones a este trabajo. PorOltimo, queremosdedicareste articulo Molinelli quien,fiela su estilo, estaba en vehementedesacuerdo con muchas de las colega y amigo N. Guillermo contiene muchos afirmaciones aqui sostenidas. Graciasa sus incisivascriticasy a su generosa ayuda,este trabajo menos erroresy confusionesque nuestrasideas previas. of California, Fundaci6n Gobierno **University Berkeley, y CEDI, y Sociedad. *** de San Fundaci6n Gobierno Centrode Estudiosparael Desarrollo Institucional, y Sociedad, Universidad Andrbs.[ I CEDI / Prov.de BuenosAires/ W4725-2224/ Fax:(54 11) 4725-2211.] / VitoDumas284 / 1644Victoria
426
PABLO T. SPILLER Y MARIANO TOMMASI
acuerdoso arreglosque apoyen su gobernabilidad. Las instituciones, necesario desarrollar dichas transacciones,operando como la estructurade entonces, sirven para garantizar governance1de las mismas, reduciendo en ciertos casos los costos de transacci6n y permitiendosu realizaci6n(North,1990). No obstante, lamentablemente,no siempre el tejidoinstitucional genera transaccioneseficientes. En este trabajose intentamostrarc6mo los incentivospara realizartanto politica en pOblicacomo inversionesde largo plazo -dos acciones basadas fundamentalmente institucionales de la expectativassobre el futuro-hansido afectados porlas caracteristicas se c6mo se gener6 en la Argentinauna estructurade Argentina.En particular, seriala de transaccionesintertemporales eficientes, Ioque governance que dificult6 la realizaci6n obstaculiz6la generaci6nde politicaspiblicas de largoplazo y de altacalidad. Laperformance agregada de unaeconomiadepende de las acciones de unaserie de actores econ6micos a trav6s del tiempo. Las decisiones de inversi6nque estos actores tomanson las que determinan econ6micade la sociedad2. Estasdecisiones la performance se toman en funci6nde las expectativas que los agentes econ6micos tienen sobre los valores futurosde una serie de variables,muchas de las cuales dependen de la politica econ6mica (por ejemplo, la futuraevoluci6n de los distintos impuestos, de la tasa de el tipo de cambio, la tasa de interns,las regulacionesen el mercado de trabajo, inflaci6n, en general.Elenfoque de Political sostiene que Economy3 etcetera)y de la politicapOblica las decisiones de politica (sea econ6micao de otrotipo)dependen del resultadodel pOblica "juego" politico.Lasinstituciones 1981) y son, politicasson las reglasde dichojuego (North, de (y en la formaci6nde expectativas por lo tanto, fundamentalesen la determinaci6n sobre) las futuraspoliticas. Es por esto que centramos el estudio en las instituciones politicas. Sostenemos que para entender mejorla performanceargentinadurante este siglo, y para pensar reformasque promuevanel desarrollo,es esencial avanzar en la de las instituciones politicasdel pals4,5 comprensi6ndel funcionamiento En este estudio se visualizaal sistema politicodesde una perspectivade "equilibrio hace que s61ose donde lavinculaci6n existenteentrelas instituciones generalinstitucional", de una instituci6n pueda comprenderla naturaleza y de los efectos que produce si se la miracomo partede ese todo en equilibrio. Pormediode este enfoquese realizaun andlisis de algunascaracteristicas de instituciones politicasargentinas,estudidndoseel las b~sicas impacto de las mismas, asi como el de la inestabilidadpolitica,sobre el desarrolloy caracteristicasdel actualtejidoinstitucional.
1 Se presenta una explicaci6n de este concepto en el punto B de la Secci6n I. 2 Usamos el concepto de inversi6n en el sentido amplio, incluyendo inversiones financieras, decisiones de localizaci6n industrial, de ahorro en moneda dom6stica o extranjera, de inversi6n en capacitaci6n, de contrataci6n de nuevos empleados, etc6tera. 3 V6ase Saiegh y Tommasi (1998a). 4 Es 6ste un buen punto para destacar que nuestro 6nfasis sobre el impacto de las instituciones politicas de gobierno no implica que las instituciones econ6micas no sean esenciales. La cultura-o falta de cultura-empresarial, la concentraci6n de mercados, la asociaci6n de empresas en grupos con poder politico, las asociaciones de empresarios y trabajadores: todas estas instituciones son de importancia en el quehacer econ6mico ypolitico de un pais, y naturalmente es posible hacer una historia de la evoluci6n de la economia argentina, basada en el juego de los distintos actores econ6micos. Nuestro 6nfasis se justifica en parte por motivos de espacio, on parte como una contribuci6n complementaria a otros andlisis que han enfatizado lo econ6mico/social, pero tambidny fundamentalmente porque consideramos que las instituciones politicas delimitan el terreno de juego dentro del que se mueven esos actores. V6ase Acuria y Tommasi (1999) para una fundamentaci6n de la conveniencia de enfocarse en las reglas (instituciones) de mayor nivel politico para entender el cumplimiento de las reglas (por ejemplo, las instituciones econ6micas) que se construyen a partirde ellas. 5 V6ase Spiller y Tommasi (2000) y el capitulo 11 de Drazen (2000) para un andlisis de la evidencia que relaciona las instituciones politicas y la perfomance econ6mica.
Y POLITICAS POLITICAS INSTITUCIONES PUBLICASEN LA ARGENTINA
427
este documentoes en parteuna sintesis de un Comose indicaen la notaal pie inicial, 2000). Dichotrabajo y Tommasi, pone fuerteenfasis en el capitulo trabajo ms largo(Spiller En cambio, en este documento se hace final,referidoalas recomendacionesde reforma. mayorenfasis en el espiritugeneral que creemos debe englobar los esfuerzos analiticos tendientes a generar propuestas mis acabadas de posibles reformas. eventualmente Queremos sugeriresta metodologiay estas ideas preliminares como base para futuras a un asi como contribuir esfuerzos reformistas, investigacionesque puedan iluminar futuros dialogo academico mis amplio.Este articuloes s61o una sintesis de otros trabajosm~s detalladosya realizados,o en marcha.Creemosque hay un vasto caminode investigaci6n a recorrer desde el enfoque aquisugerido6,pero sabemos que este enfoque no puede ser sino una entre variasvoces en el proceso de deliberaci6nintelectualsobre el desarrollo social, politicoy econ6mico de la Argentina. se introducenbrevemente Eltrabajoes presentadoen tres secciones. En la primera que guian el andlisis.Enla segunda algunos conceptos de la nueva economiainstitucional de las institucionespoliticas argentinas, present~ndose se realiza una "arqueologia" sistematizada a la luzdel enfoquete6ricopresentadoen la primera institucional informaci6n secci6n. La terceraesboza conclusiones preliminares y seiala la agenda pendiente.
I. El enfoque de las transacciones econ6micas y politicas

El bienestar de una sociedad esta relacionadocon la cantidad y el valor de las transacciones econ6micas que en esa sociedad se realizan. Por Io tanto, desde la al desarrolloecon6mico, los aplicaci6ndel enfoque de la "NuevaEconomiaInstitucional" clave del bienestarde una sociedad. En un costos de transacci6nson un determinante entorno econ6mico en el cual los costos de realizartransacciones son muy altos, los su nivelde comercio, reduciendopor Io tanto su nivelde agentes econ6micos reducir~n bienestar. se complementa Dichaafirmacibn con la hip6tesisde que las instituciones econ6micas de dichos costos de transacci6n.Porello, y politicasde unasociedad son las determinantes para entender el desarrollode un pals a traves de su historia,es necesario entender la afectan los costos de transacci6n,y de que formala medida en la cual sus instituciones con su consecuente impactoen los costos sociedad ha idocambiandodichas instituciones, se dedica a investigar de transacci6n.Es por eso que este trabajo la evoluci6ny el estado actual de las instituciones argentinas. Enesta secci6n Ise describeel enfoqueque utilizamos paraestudiar que caracteristicas Se de afectan de las instituciones presenta (A)una pOblica. los resultados politica politicas a la terminologia breve introducci6n tomados de la y los principalesconceptos utilizados, teoriaecon6mica de los costos de transacci6ny (B)se los aplica a una teoriade costos de transacci6n en politica. Antes de pasar a la secci6n siguiente, la aplicaci6n de estas al caso argentino,se discuten(C) los aspectos m~s especificos del enfoque herramientas aqui desarrollado.
6Entre otros motivos, porque en este trabajo se ha tenido que recurrir,frente a limitaciones de informaci6n, a tomar por ciertas afirmaciones 'posibles' estableciendo hip6tesis que permitieran avanzar en el estudio. Como ejemplo, vale serialar las consideraciones acerca de la disciplina partidaria, de la ineficiencia de los resultados de politica p6blica, de las caracteristicas y funcionamiento del Poder Judicial, de la 'debilidad' del Congreso y de los recursos en manos de los lideres provinciales. Siempre se cont6 con alguna informaci6n, aunque parcial e incompleta, pero es necesario reunirmayor evidencia para poder sostener o refutaralgunas de dichas afirmaciones con mayor rigurosidad.
428
TOMMASI PABLO T.SPILLER YMARIANO
A. Costos de transacci6n, oportunismo, contratos incompletos Las transacciones siempre conllevan costos. Los costos de transacci6n estin relacionadosa la imposibilidad de verificar, a bajo costo, todas las acciones de las partes involucradasen la transacci6n.Aun las transacciones en mercados spot, en los que un en retorno agente otorgaunbienterminado pordineroo porespecie, los agentes tienenque comprobarque los productos intercambiadosreflejanla calidad especificada. Cuanto de que el mayores el costo de determinar la calidad del producto,mayorla probabilidad Para proteger (y proveedor de dicho producto se comporte de manera "oportunista". en complejosprocedimientos latransacci6n,los agentes seven obligadosa incurrir realizar) contractuales,aumentandoel costo de realizar la transacci6ny por lo tanto reduciendoel beneficioecon6mico que se derivade la misma. Todosestos problemas seven magnificados porla presenciade informaci6n asimetrica de escribir"contratos es y por la imposibilidad completos".Se dice que la informaci6n asimetricacuando una partede la transacci6nsabe algo que la otraparteignora.Untipico ejemploes el cuidado con el que se ha realizadouna tarea,tal como la reparaci6nde un el duero del vehiculono la posee, y eso autom6vil. El posee dicha informaci6n, mec.nico dando lugara la posibilidadde comportamiento dificultala transacci6n, oportunistapor partedel mechnico7y de incredulidad porpartedel cliente. Un "contrato es un contratoque especifica con absolutodetalle todas las completo" acciones que las partescontratantes en adelante, deben realizar desde lafirma del contrato contratoscompletos, eventofuturo paracualquier posible.Es obviamente imposibleescribir entreotrascosas porquelos seres humanossomos incapaces de describiren detalletodos contratoscompletosy fueranefectivos (enforced),entonlos futurosposibles. Si existieran ces las formasorganizacionales y las asignacionesde poderde decisi6n serianirrelevantes, ya que las partes se dedicariansimplementea cumplirfielmentela letradel contratoen futuro. Dado que no existen cada momentodel tiempoy en cada "estadode la naturaleza" contratoscompletos, las asignaciones de autoridad (los derechos residualesde decisi6n) Lamodernateoriade la firma son extremadamente (Coase, 1937;Williamson, importantes. 1989; Hart, 1995) utilizaeste razonamientopara explicar las diversas estructuras de propiedady de asignaci6nde derechos de decisi6n en las empresas. Nosotrosutilizamos una 16gicasimilar paraestudiarlas transaccionespoliticasy sus "governancestructures". Hay tres atributosde las transacciones que tipicamente afectan sus costos: la de medici6ny ladimensi6n las posibilidades de las inversiones irreversibilidad involucradas, temporalde la transacci6n. Cuando de los activos): Irreversibilidad que unade requiere (0 especificidad latransacci6n de la en usos alternativos en activoscuyovalor las partesinvierta (v.g.,parafinesdistintos alcostode la inversi6n, es inferior bajoandlisis) la parteque realiza la inversi6n transacci6n una del intercambio lostbrminos vuelva a negociar se exponeal riesgode que laotraparte a inreduceel incentivo Elriesgode comportamiento vez realizada oportunista la inversi6n8.
vertir, disminuyendo,en consecuencia, el beneficioasociado con latransacci6n. Paraimpleinstitucionesque otorguenincentivosa se deberdndesarrollar mentarla transacci6noriginal,
7 A este tipo de comportamiento oportunista muchas veces se Io llama moral hazard, un t6rmino derivado de su aplicaci6n inicial a los mercados de seguros. Otra situaci6n que puede darse es la existencia de mechnicos con distintos grados de honestidad, y dicha honestidad es conocida por el mechnico pero no por el cliente. En estas ocasiones puede darse el caso de que los menos honestos desplacen del mercado a los m~s honestos, una situaci6n Ilamada adverse selection. 8 Un ejemplo tipico es el de las firmas que se especializan en la producci6n de bienes intermedios para abastecer a un productor de bienes finales en particular (por ejemplo, autopartes).
Y POLITICAS POLITICAS PUBLICAS ENLAARGENTINA INSTITUCIONES
429
En de formaoportunista. ambas partes.A una, a invertir, y a la otraa no comportarse de loscompromisos observar a bajo siterceras partes pudiesen costoelcumplimiento principio, Pero la imposibilidad de el oportunismo del contrato, contractualmente. podrlalimitarse las de inexistencia de especificar completos), contratos contingencias (la y todas observar de oportunismo. estO hace que la irreversibilidad siempre ligadaa posibilidades de los productosa ser calidad de de una valor El transacci6n depende la Medici6n: su calidad Enel caso de unproducto dependedelesfuerzo manufacturado, intercambiados. finalson Cuandoni el esfuerzoni la calidaddel producto puesto en su manufactura. menosque Io6ptimo, el productor tieneel incentivo a invertir mensurables, ya f.cilmente enfrenta declarar unacalidad queencargael producto mayor quelareal. PorIotanto, laparte lasespecificaciones unoque puedenocumplir de recibir requeridas, algoque laposibilidad Sibienes posible observar coneltiempo. se podrd sOlo especificar contratos conpenalidades de tales el producto, a ser implementadas despubsde entregado la implementaci6n tiempo se de esta clase de productos es problem~tica. y producci6n Porello,el consumo contratos de comportamientos en ausenciade instituciones que limiten ve reducido, la oportunidad oportunistas. LasIlamadas naturalmente, temporalidad. conlleva, cierta Temporalidad: Todointercambio de un pago porun en el intercambio spot consistenmeramente transacciones simult~neo se caracterizan temporal bien,mientras quemuchas transacciones otras porunaseparaci6n de a problemas Estaseparaci6n de pagoy de entrega. entrelosmomentos puededarlugar se del actor del parte ejecuta parte -por ejemplo, cuya posteriormente trato oportunismo por Problemas inicialmente el precio a pagar puedendeberse semejantes acordado-. negAndose Si el de la demanda. a latemporalidad de laoferta, sinotambien no sl61o a la temporalidad de maneratal que el producto o servicioa obtenertiene ciertogradode especificidad, de la de oferente no puede cambiar o sin costos, la temporalidad comprador f~cilmente del oferente9. de oportunismo abrela posibilidad demanda porparte B. Costos de transaccidn politicos y estructuras de governance de la Economiade en el puntoanterior Los ejemplosy el lenguajeutilizados provienen Cost Economics),literatura los Costos de Transacci6n(Transaction que enfatizaque las transaccionesentreactores econ6micos est~n signadas porcaracteristicasque las tornan Laaplicaci6nde este enfoque a cuestiones vulnerablesa problemasde oportunismo. mas social (como hace el presente generales de desarrolloecon6mico y de funcionamiento entre de de los tradicionales ademds agentes transacci6n costos estudio) enfatiza, econ6micos privados,los costos de transacci6nentreagentes econ6micos y politicosy los costos de transacci6nentreactores politicos1. Las instituciones,en tanto reglas de juego que determinanla estructurade las interaccionesentre los actores tantoecon6micos como politicos,tienen un efecto crucial sobre los costos de los tres tipos de transacciones. Las mismas pueden morigerarlos y el sector piblico, porejemplo,al constreiir el costos de transacci6nentrelos particulares de este l01timo paraevitarexpropiacionesde activos por la via de politicas comportamiento
9Por ejemplo, dentro del mercado de trabajo, aquellas personas cuya formaci6n profesional estA fuertemente ligada con la ejecuci6n de una tarea en particular (v.g., el piloto entrenado especialmente para operar un determinado tipo de avi6n) suelen aprovecharse de esa especificidad, generando a veces importantes distorsiones. principales desarrollos, que aqui sintetizamos en forma excesivamente compacta, han sido realizados por Douglass North (v6ase por ejemplo North, 1990, 1990b, North y Weingast, 1989). V6ase tambibn Saiegh y Tommasi (1998a) para una compilaci6n de algunos de los articulos mss destacados de esta literaturay para una introducci6n a ella.
10Porcuestiones de espacio se ha decididoomitir referencias bibliogrficas ms detalladas.Algunosde los
430
TOMMASI Y MARIANO PABLO T. SPILLER
Unadecuado funcionamiento de laJusticiaes unade las formasinstitucionales oportunistas. fundamentalesque puede evitarestos comportamientos, aumentandode ese modo los incentivosa la inversi6n de los actores econ6micos. Eneste trabajo se hace en hincapie la formaci6nde las politicaspiblicas (y en la construcci6ninstitucional de largo plazo) en cuantodeterminadasporlos costos de transacci6nentreactores politicos.Se enfatizanlos beneficios que devendriande la capacidad de los actores politicosde realizaracuerdos creibles para implementar politicas de largo plazo de alta calidad, sin estar sujetos al de los otrosparticipantes. (en este caso, politico) oportunismo A lo largo de este trabajohacemos uso extensivo de la noci6n de "governance como estructura de governancel1.Las estructuras que traducimos structure", parcialmente de governance son los mecanismos b~sicos de toma de decisiones (asignaciones de dichos intercambios. autoridad) que las partesafuturosintercambios instituyen parafacilitar Las estructurasde governance cobran importanciaante la imposibilidadde escribir "contratos completos"que especifiquenlas acciones requeridasde cada parteante cada que pueda darse en el futuro.Enel enfoque convencional posible estado de.la naturaleza de la economia de los costos de transacci6n,las estructuras de governance son elegidas en forma6ptimade modode minimizar los costos de transacci6ninvolucrados en cada tipo de transacci6n.Dichoenfoque tiene su origenen el trabajo de RonaldCoase (1937) sobre de las firmas", en la decisi6n de una empresa de "La naturaleza y su aplicaci6narquetipica internamente para el estudio compraro producir algunode sus insumos.Ha sido utilizado de las instituciones (1988). politicasen un trabajo pionerode Weingasty Marshall Uno puede argumentar que aun para las transaccionesentre actores econ6micos privados, las estructurasde governance existentes en cada momento del tiempo no necesariamenteson las mis adecuadas para todas las transacciones12.Consideramos, siguiendo a autores como North(1990 y 1990b) y Dixit(1996), que la posibilidad de de governanceque inducenresultadostransaccionalesineficientes, encontrar estructuras es aun mis altacuando se tratade transaccionespoliticas.Estose debe, entreotrascosas, a la mayor complejidadde las cuestiones que se resuelven en la polity,y a la mayor prevalenciade problemasde acci6n colectiva. De hecho, como bien senala North,los son posiblemente costos de transacci6n que en economiaprecisamente mas altosen politica porun efecto de selecci6n porel cual los problemasm~s complejosde la sociedad, que no a la arena politica. son "transferidos" pueden resolversevia negociaciones entreindividuos, La teoriaecon6mica convencionalasigna un rolal Estado precisamenteen los casos de mis naive(de buena partedel de mercado". De toque los textos microecon6micos "fallas es que buena parte de esos se no daban cuenta, siglo XXexcepto las 01timas decadas) en ese caso a la arenapOblica'3. problemastransaccionalesse transfieren Es por todo esto que las institucionespoliticas (que constituyenla estructurade efectos sobre las politicas governance de las transaccionespoliticas)tienen importantes econ6mica. piblicas, y portantosobre la performance
ya como ya sea como "gobierno" la expresi6nen ingles, dado que su traducci6n miantener 1 Preferimos no captura el sentido exacto en el que se utiliza,por ejemplo, en Williamson (1996), The "gobernabilidad" idiosincrbsico de la expresi6n,dado of Governance. Mechanisms Cabe destacarque hacemos unuso relativamente a un nivelde reglasm~saltoy de algunamaneram~sex6geno, en el sentido de que las que tendemosa aplicarla sino que en ciertomodo le vienen dadas de governancepoliticasno se ajustanparacada transacci6n, estructuras a los actores.
12Esto se debe a la existencia de costos de desarrollar estructuras de governance. Vease por ejemplo los en la teoria de los costos de recientes trabajos de Argyres y Liebeskind (1999a) y (1999b), introduciendo "historia" transacci6n, a trav6s de la noci6n de governance inseparability. 13 Resulta parad6jico que luego los economistas se sorprendan al descubrir que la politca p6blica est8 plagada de problemas e ineficiencias.
Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA INSTITUCIONES POLITICAS
431
C. Un enfoque de equilibrio general institucional

Si bien este trabajo tienecomo objetoel estudiode laexperienciaargentina, contribuye a su vez al desarrollo de una metodologiade andlisisinstitucional que aOnse encuentraen su infancia se distinguede la recienteliteratura a nivelinternacional. Nuestralineade trabajo en dos textos recientes, econ6mica sobre PoliticalEconomy (reflejadabrillantemente Personn y Tabellini,2000, y Drazen, 2000) por realizarun analisis detallado, ms m.s de los incentivos Se distinguea su vez de la literatura de los actores politicos. microanalitico, politicade RationalChoice aplicada al estudio del impacto de las instituciones(Cox y de escapar al etnocentrismo McCubbins,1999) por tratar estadounidense, asi como por mas cercanas a la economia aplicarmetricasde evaluaci6nde performance institucional (ideas implicitasde eficiencia).Tambiense diferenciade ambas lineas de trabajopor el tomados de TransactionCost enfasis en los aspectos contractuales intertemporales, Economics y la modernateoriaecon6mica de las organizacionesy de los derechos de propiedad,y aqui aplicados a la politica. Elaspecto metodol6gicomis innovador de esta lineade trabajo (unade las pocas en aplicaresta metodologiaa una mirada integralalas instituciones politicasde gobiernode un pais) es una visi6n de equilibrio general contractualen el mercado politico.En nuestra opini6n,la politicapOblicaes el resultadode un tejidoo red de contratosentre actores politicos.Por Io tanto,para entenderla 16gicay el impactode la politicapOblicahay que actorestienenen el marcode ese tejidocontractual, entenderlos incentivosque los distintos en su totalidad.Es necesario entenderdicho tejidocontractual y para ello es fundamental mirar a la politicapOblica de los actores involucrados y al comportamiento como resultantes de un "equilibrio general institucional". Al mirara la politicapOblicacomo un tejido contractual,se vea las instituciones de dicha politicapiblica. De la mismamaneraque politicascomo la governance structure de agentes econ6micos en relacionescontractualeses clave paraentenderla performance es de governancede la relaci6n,en el marcode la politicapOblica entender la estructura de governancede su tejidopoliticoparapoder entender fundamental analizar la estructura del los incentivosde los actores. No es posible, por ejemplo,entenderel comportamiento de los legisladores, los cuales est~n Congreso sin entender los incentivos"de carrera" determinadosen partepor los mecanismosinternosde selecci6n de candidatos, por cierasi como por la capacidad (y voluntad) fiscal argentino, tas caracteristicasdel federalismo de la CorteSupremade Justiciade frenar o no ciertasactitudesdel Poder Ejecutivo. el funcionamiento de la Administraci6n POblica Elenfoque tambiennos Ilevaa mirar argentina,y las posibilidades de su reforma,desde una 6ptica poco convencional. En nuestra opini6n, las principalesreformasque podrianmejorarde manera sostenible el de la Administraci6n funcionamiento POblica,no son reformasalas leyes que rigen el de de los empleados pOblicos, que rigenel comportamiento comportamiento sino reformas los actores politicos(los legisladores,el presidente,etcetera).
II. Las instituciones politicasargentinasy el proceso de formaci6n de las politicaspijblicas

de la Argentina.Se una radiografia institucional En esta secci6n se intentabrindar de de formulaci6n e implementaci6n de la "maquinaria" enfatizauna serie de caracteristicas politicaspOblicas, los factoresque hanincidido paraconfigurarlas (los "insumos" hist6ricos), asi como sus implicancias que dicha maquinaria (las propiedadesdel "producto" genera): vease el diagrama1.
432
DIAGRAMA 1
Caracteristicas
Funcionamiento
institucionales
Presidencialismo b.sicas: - Bicameralismo ] - Federalismo - Sistema electoral
institucional actual:
- Relaciones entrepoderes - Relaciones entre jurisdicclones - Proceso de las formaci6n leyes - Caracteristicas y funcionamiento de: laJusticia el Congreso laAdministraci6nPtblica y efectosde - Caracteristicas
- Inseguridadjurldica
Implicancias:
- Polfticasptiblicas de calidad baja: coherencia durabilidad
Inestabilidad institucional
econ6mica)
l d politicos los partidos
Eldiagn6sticose centrasobre las relacionesentrelos distintospoderes del gobierno en la estructura federaldel pals, el nacional,las relacionesentrelas distintas jurisdicciones de las leyes, las caracteristicas de laJusticiay de proceso de formaci6n y el funcionamiento POblica, y las cualidadesy efectos de los partidospoliticos.Enfatizamos la Administraci6n las consecuencias que la historia de inestabilidad politicadel pais, combinadacon ciertas caracteristicas institucionalesbdsicas, ha tenido sobre el funcionamientodel sistema del tramado Estas improntas institucional han implicado una bajacalidad, politico argentino. coherencia y durabilidad(por lo tanto baja predecibilidad)de las politicas pOblicas. Asimismo,y en parte como consecuencia de este primerefecto, han conducido a una relativa con las consecuencias que 6sta tiene sobre las decisiones de inseguridadjurfdica, los actores econ6micos y por ende sobre la performance econ6mica del pais. A continuaci6nse describe sinteticamentela aplicaci6n al caso argentinode las herramientas descriptas en la secci6n anterior, paraluego presentarun analisis algo mis detalladode las principalesinstituciones politicasargentinasy de sus interacciones. A. El equilibriogeneral institucional argentino En Spillery Tommasi(2000b) se presenta un modelo que predice que, cuando la es transacciones(acuerdos)intertemporales capacidad de los actores politicosde realizar limitada(cuando hay altos costos de transacci6n),entonces se observaran:(1) politicas ante cambios politicosy/o demasiado rigidas como para pOblicasdemasiado volAtiles no cooperativas, antecambiosen lasrealidades ajustar subyacentes,(2)acciones individuales en instituciones mAs eficientes. que 6se es exactamente Argumentamos y (3)faltade inversi6n los En el resto de este articulotratamosde explicar por el caso en la Argentina14. que actores politicos en la Argentinano son capaces de realizaracuerdos intertemporales eficientes.
14En Bambaci, Spiller y Tommasi (2000) se presenta evidencia sobre politicas pOblicas en la Argentina que es consistente con dichas predicciones.
433
Por un lado, en la Argentina,los actores politicos tienden a tener altas tasas de descuento, Io que los Ilevaa adoptaractitudes cortoplacistas.Este cortoplacismoes, en de los aios de inestabilidad parte,efecto de arrastre politica.Sin embargo en el presente, democritica,algunosactoresclaves continiansintenerhorizontes luego de la recuperaci6n de largoplazo. Un claroejemploes el de los legisladoresnacionales,quienes, debido a la como legisladores naturaleza de las carreraspoliticasen laArgentina, no encaransu trabajo con perspectivasde largoaliento15. Enforma del pais:federal,presidencialy con Congreso adicional,laestructura politica bicameral,sumada al poderque otorganlos mecanismoselectoralesalas elites partidarias en politica a configurar unapolitysumamente nacional, provinciales fragmentada, contribuyen aumentandolos costos de transacci6npararealizar nacional. politicapOblica A lo anterior se suma una perversainteracci6n entrela arena politicanacionalpropiamente dicha,y la arenade decisiones "federales" Elenorme provincial. y de politicapOblica fiscalvertical es finandesequilibrio (esto es, que la mayorpartedel gasto pOblico provincial ciado por fondos que, de un modo u otro,son afectados por decisiones "colectivas" de todas las jurisdicciones),la relativadebilidaddel Congreso Nacional,y ciertos poderes discrecionales (legislativos del Ejecutivo Nacional,Ilevana un entrecruy presupuestarios) zamientoperversoen el cual los gobiernosprovinciales son excesivamente dependientes de ciertas decisiones nacionales, al tiempo que el Ejecutivonacional es muchas veces de intereses provinciales a la horade hacer politicapOblica nacional. "prisionero" A los problemas transaccionales senalados se agrega la falta de adecuados mecanismos de enforcementde los acuerdos politicosa traves del tiempo. Una ausencia estd dada por el hecho de que los jueces de la SupremaCortede Justiciahan importante tendido a estar politicamentealineados con el Ejecutivode turno. Esto contribuy6al de la Corte-en la pr~ctica debilitamiento y, especialmente,en la percepci6nde los actoresen cuantogarantedel cumplimiento de acuerdos politicos tales como la Constituci6n y otras leyes fundamentales. Otroposible mecanismo de enforcementintertemporal de acuerdos politicos es la relativamente neutral e independiente,con delegaci6n de ciertaspoliticasa una burocracia altas motivaciones profesionales(Spillery Tommasi,2000b). Desafortunadamente, por motivosque exploramosbrevementemds adelantey con mds detalleen Bambaci,Spillery Tommasi(2000), la burocracia dichas caracteristicas. argentinano ha desarrollado abundancia A la escasez de mecanismosde enforcementse ha aradido una relativa de acuerdos. Entre de mecanismos de "cheating" que han favorecidoel incumplimiento como contralor del Ejecutivo ellos:la debilidaddel CongresoNacional y de la administraci6n pOblica;la existencia, uso y abuso de ciertos instrumentoslegislativos en manos del EjecutivoNacional;las debilidades del proceso presupuestario,que dejan demasiado y, hasta hace pocos aros, el margen para el manejodiscrecionalpor partedel Ejecutivo; de cualquier laverificaci6n del cumplimiento desborde inflacionario, que haclacasi imposible acuerdo que implicara compromisosde dinero. Enel restode esta secci6n IIrealizamos la descripci6n,a la luzde nuestroenfoque, de las principales caracteristicas del funcionamientoinstitucionalargentino. Asimismo, de ciertascaracteristicas institucionales como resultantes explicamosdichasparticularidades b~sicas, asi como de la inestabilidadpolitico econ6mica de la historiaargentina. La el formato de enfatizar primero (puntoB) el impactode presentaci6nsigue (arbitrariamente) de esta con otrascaracteristicas(mis ainstitucional, y luego la interacci6n la inestabilidad
15 El tema de la naturaleza de las carreras politicas en la Argentina se desarrolla mbs extensamente en Jones, Saiegh, Spiller yTommasi (2000).
434
T.SPILLER YMARIANO TOMMASI PABLO
de las politicaspiblicas argentinoen la determinaci6n temporales)del tejidoinstitucional (puntoC). B. Efectos de la inestabilidad sobre las instituciones afecta la institucional Bajoeste titulose discute la maneraen la cual la inestabilidad capacidad de adopci6n de politicaseficientes de largo plazo por parte de los actores hacemos referencia a fen6menos de diferente politicos. Por inestabilidadinstitucional naturaleza y que b~sicamenteson dos. Porun lado los golpes de Estado, que en nuestro esquema explicativoson elementos ex6genos, esto es, independientesde las relaciones del fen6meno que se busca explicar. Esto se debe a una que se identificanal interior simplificaci6n metodol6gica,aun cuando parece razonablepensar los golpes como en parteocasionados por las caracteristicas institucionales bisicas del pals16.Por otro lado, nos referimostambi6n a ciertas prdcticas que generan inestabilidadpor vulnerarlas A 'pr~cticas esperadas' por los actores y dan lugar al aumento de la incertidumbre. diferenciade los golpes, estas prcticas (tales como la aceptaci6n de los decretos de necesidad y urgencia, la posibilidad del presidente de realizarvetos parciales con de la CorteSuprema-que pone en duda su parcial,la constanterenovaci6n promulgaci6n end6gena, en tantoson consecuencia de independencia-, entreotras)son de naturaleza en las acciones emprendidasporlos mismosactores involucrados y se las puede sintetizar del sistema de frenosy contrapesos al que ellas mismas el inadecuado funcionamiento conducen. B 1. Inestabilidady el Congreso En primerlugar, consideremos el efecto de la inestabilidadinstitucional sobre el a priori cual del rotacibn de los miembros aumenta misma La Congreso, la Congreso. Io reduce su efectividad.Asimismo,dado que las leyes electorales argentinaspropicianel se produceuna tendencia(que luego se explica)a una al nivelprovincial, poder partidario argentina institucional mayorrotaci6nlegislativa. Comose ve en la figura1, la inestabilidad contrael presidenteYrigoyen,hecho que comienza en el aro 193017con el golpe militar rompe,en formatemporaria, la tendencia creciente en el promediode experienciade los diputadosobservabledesde comienzosde lad6cada de 1920. Dichatendencias6lo vuelve del gobiernodemocrdticode 1983. Lafiguranos muestrac6mo a ser ascendente a partir casi la totalidadde los diputados que ingresan en la despu6s de cada golpe militar, vez. Cdmara,lo hacen por primera una profesi6nde legislador,generada Esta faltade oportunidadespara desarrollar puede tambiennotarsesi se observa la longevidadde los institucional, por la inestabilidad Lafigura2 muestraque hasta principios legisladorescon mayorexperienciaen la C&mara. de ladecada del '40,los lideresparlamentarios-entendiendo portales a aquelloslegisladores
16 Existe una importante literaturaque argumenta que, como en el presidencialismo hay un solo "premio" para repartir (la presidencia), los stakes son mis altos que en el parlamentarismo. Esto conduce a que los perdedores, al no poder compartir el poder dentro de las reglas de juego, estin mis tentados a violarlas, posiblemente a trav6s de la incitaci6n a salidas extraconstitucionales como los golpes militares. V6ase Linz y Valenzuela (1993) y Stepan y Skach (1993). 17Esto no implica que previo a la rupturainstitucional de 1930 no haya habido serios conflictos politicos, pero dichos conflictos se diferencian de los posteriores bbsicamente por el impacto y trascendencia que tuvieron sobre la inestabilidad institucional. Hasta 1880 se trat6 de conflictos relacionados con la conformaci6n misma del Estado Nacional, mientras que los de fin del siglo XIXe inicios del XX se vinculan m~s bien a demandas por una mayor transparencia y participaci6n en el sistema politico. No se trata de conflictos que interrumpan la institucionalidad en la forma que ocurre a partirde 1930.
Y POLITICAS INSTITUCIONES POLITICAS PUBLICAS ENLAARGENTINA
435
FIGURA 1 de en de Diputados Promedio experiencia C.mara de facto) (no incluye abos de gobierno
7,0 6,0 `5, c 4,0
3,0
1,
d 2,0
1,0
0,0 190019041908 191219161920192419281933 19371941194719511955196119651975 1985 198919931997
---
Experiencia total
- - -- - -
desde1984 informaci6n S61o
Fuente: Elaboraci6n de la Secretaria HCDN Parlamentaria, propiasobre la base de la n6mina (1991),y Molinelli, Palanzay Sin (1999), cuadros2.83 y 2.115.
2 FIGURA de Diputados Promedio de experiencia de lideres en C&mara (los 15 legisladores con mayor experiencia)
20 18 16 14 12 o 'C 10
6 4 2 0
<8
190003 06 09 1912 15 18 192124 27 193034 37 194043 48 195154 59 196265 74 198386 1989 Fuente: Elaboraci6n HCDN(1991). Parlamentaria, propiasobre la base de la n6minade la Secretaria
con la mayorexperienciaen la Cgmara18tenianuna creciente longevidaden el cargo, con un pequeio traspi6ocasionado por el golpe del '30, alcanzandoa iniciosde los aios '40, casi 18 anrosde antig0edad en promedio.Sin embargo, las elecciones de 1945, que
18 Esta interpretaci6n a los legisladorescon mayorexperienciaen la Cdmaracomo porla que se identifica lideres' (en tanto la experienciales permiteel acceso a mis y mejores recursos de poder), se sustenta en la de poderal interior que infiereestos mecanismosde acumulaci6n literatura de las organizaciones(vtase Weingast 1988, parael caso del Congresonorteamericano). y Marshall,
436
TOMMASI T. SPILLER Y MARIANO PABLO
vez el movimiento porprimera siguieronal golpe de 1943y en las que particip6 peronista19, juntocon los cambios en las leyes electorales realizadosbajo la gesti6n del presidente Per6n2, y los subsiguientes golpes militares,redujeronla experiencia de los lideres a un promediode menos de 10 aros. parlamentarios Estaevidenciamuestraclaramente el impactode la inestabilidad sobre la institucional rotaci6n parlamentaria. Durantelos litimos60 aios, la Camara de Diputados ha sido con un promediode 3 aidosde experiencia.La alta rotaci6nno compuesta por individuos s6lo le restaoperanciay eficaciaal Congreso,sino que hace que los diputadosdefinansus de muycorto plazo. estrategiassobre la base de un horizonte de esta situaci6n A los efectos con Io que ocurreen otros paises, en el comparar cuadro 1 se presentandatos sobre la reelecci6n de los legisladores en el Congreso de variospaises de Americay Europa21. 1 CUADRO Reelecci6n de legisladores en paises de Americay Europa
Pals Argentina(1997) Brasil(1995) Chile (1993) Mexico (1997) Estados Unidos (1996) Italia(1953-72) Gran Bretaria (1950-74) AlemaniaOcc. (1957-76) Panama (1999) Colombia(1990) % que busca la reelecci6n 26 70 76 0 88 s/d s/d s/d s/d s/d % electo (de los postulados) 67 62 78 -.94 s/d s/d s/d s/d s/d % que vuelve a ocupar la banca 17 43 59 0 83 82 81 70-75 49 48
Palanzay Sin (1999) Fuente:Morgenstern (1997);Molinelli, (1998);Archer y Shugart
Lafaltade experienciaen el cargo y el comportamiento cortoplacista asociado a ella impactan,a su vez, en la organizaci6n, podery desempeio del Congreso. Dada la faltade serias y de experienciade los miembrosdel Congreso, 6stos profesionalidad enfrentaran natural dificultades para trataraspectos sumamente tecnicos, delegando en la forma Su faltade experienciay, por I0tanto,de capacidad en estos temas al Ejecutivo. iniciativa de andlisis,implicaque el Congreso tendrdun papel de menor relevanciaen procesos del legislativosque aparecen revestidosde uncardcterm~s tecnico, como ser la definiciOn que el Congreso le presupuestonacional.Estahip6tesispuede explicarla discrecionalidad Lalegislatura en materia al Ejecutivo ha "delegado" puede ejercercontrol presupuestaria22. del presupuestoen dos instancias,ex-antey ex-post. Elcontrolex-ante sobre la utilizaci6n
19La participaci6n del movimiento peronista (que adnno estaba unificado) explica la gran renovaci6n que se produjo en la Cgmara de Diputados, dado que muchos de estos legisladores ingresaron por primera vez en esta oportunidad. 2 V6ase Molinelli,Palanza y Sin (1999) para los detalles de la evoluci6n del sistema electoral. 21 N6tese que en el caso argentino, la principal raz6n por la baja tasa de reelecci6n en los tiempos recientes no radica en una decisi6n de los votantes, sino en la decisi6n del partido o del candidato de no presentarlo/se nuevamente. 22 En particular, el Ejecutivo ha tenido amplia discreci6n con respecto a la ejecuci6n del gasto, pudiendo transferirpartidas de un area a otra con relativa facilidad.
INSTITUCIONES YPOLITICAS POLITICAS PUBLICAS ENLAARGENTINA
437
esta dado porla especificidadcon la cual asigna las partidaspresupuestarias. Elcontrolexde la cuentade inversi6n. Eneste sentido, la discrecionalidad post esta dado porla revisi6n del Ejecutivo surge de la bajaespecificidadcon la cual el Congreso define el presupuesto, asi como tambienporel debiltratamiento que realizade la cuenta de inversi6n.Estomismo a la limita POblica, la capacidad de controlporpartedel Congresosobre la Administraci6n vez que aumenta el poder de negociaci6n de una serie de actores, entre ellos, las provincias23. con las que POblica Las limitadascapacidades de controlsobre la Administraci6n de la misma. A su vez, la falta de cuenta el Congreso fomentanuna mayorpolitizaci6n sobre la ejecuci6n presupuestaria controlde la legislatura otorg ndole alas la flexibiliza, provinciasmayorcapacidad de negociaci6n unilateral ex-post frenteal Ejecutivo, y por lo fiscal provincial24 tantoaumentandola irresponsabilidad B2. Inestabilidadyadministraci6n pOblica25 con legislaturas fuertesy tendenciaal gobiernodividido Lossistemas presidencialistas de la Administraci6n POblica suelen tener un nivelde politizaci6n mayoral de los sistemas el poder de la legislaturasobre la La raz6n es que para contrarrestar parlamentarios26. el jefe del gobierno-el presidente- necesita nominarun mayor Administraci6n POiblica, ministro de funcionarios de altonivelque los que necesita unprimer que representa nOmero -por definici6n-a la legislatura.Esta "reglageneral"se aplica sblo parcialmenteal caso se observaefectivamente unaaltapolitizaci6nde Enla Argentina argentino. laAdministraci6n no haya sido fuertey no haya ejercidouna influencia a pesar de que la legislatura POblica, necesite contrarrestar mediantela nominaci6n tal sobre la Administraci6n que el Ejecutivo de funcionarios27. de la Adminisafecta la efectividady el profesionalismo Porotrolado, la inestabilidad el de los rotaci6n: POblica. En alta inestabilidad genera primer lugar, la recambio traci6n jefes de gobierno-29 presidenciasen los 70 atlos que van de 1928 a 1998- genera una tiene baja rotaci6naun mayoren los ministros. Dado este altonivelde rotaci6n,el Ejecutivo su burocracia,por Io cual, para aumentardicho control,es nececapacidad de controlar nombrena su vez a sus subalternos.De esta manera,en segundo sario que los ministros de la politizaci6n de laAdministraci6n lugar,la inestabilidad profundizaci6n Ilevaa unamayor de de altos POblica consecuencia sus mandos y medios28. mayor la rotaci6n como ministerial se alta viene que los mandos implica argumentando,la rotaci6n Como Administraci6n medios tampoco son estables; y ocurre que al no ser estables, la estos normasde cooperaci6ny coordinaci6n, que son esenciales paraque P~blicano desarrolla
3 Dado que los ministros pueden reasignar fondos de diversas divisiones ministeriales, la asignaci6n presupuestaria a una divisi6n en particular puede no ser restrictiva. Esta flexibilidad presupuestaria ha contribuido a la proliferaci6n de legislaci6n con prop6sitos presupuestarios especificos. 24Es interesante resaltar que dicho comportamiento irresponsable se debe, en equilibrio, a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo Nacional y a la falta de transparencia, discusi6n y control parlamentario y ciudadano del presupuesto nacional. 25 Varias de las afirmaciones de esta secci6n se trabajan con ms detalle en Bambaci, Spiller y Tommasi
(2000).
26 V6ase Spiller y Urbiztondo (1994). 27 Dado que la Constituci6n establece en forma explicita que el presidente es el responsable politico de la Administraci6n, se impone una traba adicional a la injerencia del Congreso en los asuntos administrativos. 28 No es de extrafiar, entonces, que en la Argentina se haya introducido cierto tipo de requerimientos de servicio civil s61o recientemente y con discutible alcance y efectividad. Nos referimos aqui al Sistema Nacional de la Profesi6n Administrativa (SINAPA), introducido en 1991 mediante el decreto 993/91.
438
las diversas carterasdel gobiernofuncionenen formaordenada,coherentey consistente. del productoburocrtico, que pasa a depender ms de la Esto aumenta la variabilidad de a cargo de lacarteray de su equipo,que de la calidaddel individuo maquina producci6n de politicaspOblicas POblica. -la Administraci6n tiene tambienimpactosindirectosen el profesionalismo La inestabilidad institucional de la Administraci6n POblica.Un efecto ya mencionadoes que limitala capacidad del a la Administraci6n Congresode controlar Ptblica. Ental sentido,una de las formasen que el Congreso podria controlara la burocraciaes a traves de la fijaci6n de partidas tiene una altadiscrecionalidaden el manejo Sin embargo,si el Ejecutivo presupuestarias. del presupuesto, imponer penalidadeso recompensaspresupuestarias lalegislaturano podr& desee. a agencias, programaso departamentos que no cumplancon toque la legislatura sobre laAdministraci6n uncontrol fuerte Alnotenerel Congresolacapacidadde ejercer de largoplazo29,Io con un horizonte 6sta -en esencia- no tiene ningon"principal" POblica, cual ia vuelve aun m~s sensible alas necesidades de sus jefes politicosde turnoya que no son creibleso, al menos, sostenibles tantolos premioscomo los castigos de la legislatura se vuelva ineficazy a que la Administraci6n en el tiempo. Eso Ileva,naturalmente, POblica que aumente el potencialnivelde corrupci6n. Ineficaz,no solamente porque es dificilde motivaren el largo plazo, sino porque adolece de coordinaci6ny el Ejecutivo,en sus intentosde establecercontrolessobre la Administraci6n Peblica,le imponeprocedimientos administrativos complejos,que la hacen mis lentaaun.EnBambaciet al. (2000) se muestra fue emitida por el Ejecutivo.En un que un alto porcentajede la normativa burocratica entornocon mayorcontroliegislativo,habilitado por una mayorestabilidad institucional, de los mandos y reducirla politizaci6n podrianIlegarsea limitar las trabas burocr&ticas de normas de desarrollo a un mayorprofesionalismo, medios y altos, to cual Ilevaria al eficaciade la burocracia. cooperaci6nentrelos mandosmediosy, en general,a una.mayor ha sido normal a escala La tendencia a controlarlos procesos administrativos La que invitaa "desregularel sector pOiblico". mundial,y ha generado una literatura es particularmente dinmica de proliferaci6nde reglas y normativas burocr.ticas de aumentarel controlsobre la el deseo del Ejecutivo en el caso argentino: problem&tica dificilde cumplir en una mararia normativa convirtiendo burocraciase termina y que abre de los las puertasa conductas oportunistas administrativos), (sumarios politicos por parte los bur6cratas(que responden a esto con inmovilismo), y de actores con intereses espedel "excesivocontrol" ciales (que aprovechanla faltade "control" para que surge a partir Al mismotiempo, la alta rotaci6ny el capturar agencias y obtener rentasextraordinarias). producenorganizacionessin capacidad de gesti6n y sin el suficiente bajo profesionalismo nivelde capitalhumanoespecifico relevantealas politicaspeblicas de cada caso. y el PoderJudicial B3. Inestabilidad Dado el grado de fragmentaci6n y que Argentina politicaque define la Constituci6n desarrollara esperadoque el PoderJudicial surge de los mecanismoselectorales,se hubiera limit6 esa posibilidad. unadoctrina institucional independiente3.Noobstante,lainestabilidad de los afect6 Lafragilidad jueces, yen particular permanencia principalmente la institucional la de los jueces de la CorteSuprema.Enformafrecuente,los nuevos gobiernos, tantolos a cada gobiernode facto, tendierona retirar como los militares y posteriores democr.ticos
29 Utilizamos la palabra "principal"en el sentido de la teoria econ6mica de la agencia. Para una breve introducci6n at tema, vease Saiegh y Tommasi (1998a). 30 V6ase laryczower, Spiller y Tommasi (2000) para un desarrollo de este punto.
PUBLICAS ENLAARGENTINA Y POLITICAS POLITICAS INSTITUCIONES
439
CUADRO 2 Permanencia de los Jueces de la Corte Suprema(*)

Pals Estados Unidos Australia Chile Noruega Holanda Israel Canadd Bbigica Irlanda Alemania Guyana Singapur NuevaZelanda Malasia &Tobago Trinidad Francia Suddfrica Prom,muestra GranBretaria Jamaica Brasil Bangladesh Filipinas Mauricio
Nicaragua
AMos 12,5 9,6 9,2 9,2 8,4 8,4 8,2 8,0 7,8 7,5 7,2 7,1 7,1 6,7 6,5 6,5 6,3 6,2 6,1 6,0 5,7 5,2 5,1 5,0
5,0
Pais Italia Colombia Nigeria Malawi Ghana Kenya Zimbabwe Per0 Pakistan Argentina SriLanka Repiblica Dominicana CamerOn Zambia Sudan India Lesotho Botswana Ruanda Guatemala M6xico Honduras Paraguay Ecuador
Arios 4,8 4,4 4,4 4,2 3,9 3,9 3,8 3,8 3,7 3,7 3,7 3,6 3,6 3,5 3,1 3,0 2,8 2,2 2,1 2,1 2,0 2,0 1,5 1,4
promediode los jueces de la Corteen cada aio (cu~n antiguaera la Corteen cada aro, en (*)Permanencia promedio). de la base de datos de Henisz(1998). Fuente:Estimaci6n propia con informaci6n
a los jueces nombradosporlos gobiernosprevios.Elcuadro2 muestraque, al reemplazar en promedio,menos de 4 aios. menos desde el aio 1960, los jueces duranen laArgentina, Lafigura3, por otraparte,muestraque hasta mediados de los aios '40, el promedio de longevidadde los jueces de la CorteSupremaera sustancialmentemayor,Ilegandoal de la primera presidenciade Per6na 12 anos. principio 3 FIGURA de los de jueces de la Corte Suprema Promedio experiencia
14 12
10
'C
1863 1873 1883 1893 1903 1913 1923 1933 1943 1953 1963 1973 Palanzay Sin (1999),cuadro4.20. Elaboraci6n Fuente: propiasobre la base de Molinelli,
1983
1993
440
T. SPILLER PABLO Y MARIANO TOMMASI
Elimpactode la inestabilidad institucional en las decadas que que sufri6la Argentina siguieron,se puede observaren que las siguientesgestiones, tantociviles como de facto, no parecen haber respetado la normade la independenciadel poder judicial31. La figura muestraque a partir de mediados de los atios '40 y hasta el comienzo de la segunda presidencia de Menem,la longevidadde los ministros de la Corte result6,en promedio, inferior a cuatroaios. La fuerte injerenciade los presidentes de turnoen la conformaci6nde la Corte con la figura4, que muestraque a partir Supremaqueda ilustrada de la administraci6n del presidentePer6n,cinco de los 17 presidentes(en unperiodode cincuenta nombraron aros) durantesu mandatoa la totalidad de los miembros de la Corte,mientras durantelos 84 que anos previosal ascenso de Per6ns61ohubo un presidenteque nombr6a la totalidadde la Corte,Bartolome Mitre, primer presidenteconstitucional. FIGURA 4 M~ximoporcentajede jueces de la Corte Suprema nombradopor el presidente en ejercicio
Per6n
(%)
100
90
80 70
60-
50
I I
30 S40.
I= ?i
U) )
o
U)
?
0esidente P
.N e
._ ,V
r
e
23
N m 6
t
4'~
E CD
Presidente
Fuente: Elaboraci6n Palanzay Sin (1999),cuadro4.20. propiasobre la base de Molinelli,
Esto Ilev6a que, con el tiempo,el PoderJudicialno constituyeraun contrapeso al resto de los poderes politicosen la medidaen que se esperariadadas las caracteristicas debido a la descentralizaci6nnaturaldel institucionales basicas del pals. En particular, poder en la Argentina por ser un pais federaly por el efecto de sus leyes electorales, la a tomarun papel predominante en el quehacer politico Cortedeberiatendernaturalmente del pals3. Si bien puede tomarsus decisiones independientementedel deseo del esta su alineamientocon el mismo implica que, al menos en ciertas presidente de turno, dimensiones de importanciapara el presidente, tender8 a convalidarsus decisiones,
31 En laryczower, Spiller y Tommasi (2000) se repasa las opiniones dejuristas argentinos sobre las doctrinas de la Corte Suprema con respecto a los golpes militares y alas acciones posteriores de dichos gobiernos. 32 V6ase, en particular, Spiller (1996a).
INSTITUCIONES POLITICAS Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA
441
limitando Enformaadicional,y dado que porIotanto,su papel de contrapesoinstitucional33. la Corte no toma sus decisiones considerando solamente sus objetivos politicos, sino tambienla medida en que 6stas afectar~nsu propiapermanenciaen el cargo, la amenaza de juiciopoliticopuede afectarsus decisiones. de la primera Elcuadro3 muestraque a partir administraci6n del presidentePer6nse de la cantidadde renunciasde jueces de la CorteSuprema produjoun notableincremento de Justicia.Es probableque muchos de ellos se hayan visto presionados a renunciar. A del aio 1946, renunci6en promediounjuez de la CorteSupremacada partir y medio, aro 14 mientrasque durantelos 84 aios previos,en promedio,renunciabaun juez cada aios. El cuadro esencialmente muestraque hasta mediados de la decada del '40 la Justiciano estaba sujeta a fuertepresi6npolitica,pues no hubojuiciospoliticosni remociones y muy pocas renunciasde jueces.
CUADRO 3
Causas de cese en la Corte Suprema de Justicia, 1862-1998

Fecha de cese 1862-1899 1900-1945 1946-1983 (a) 1983-1998 (b) Totales N? ceses 20 18 51 7 96 Fallecimiento 7 13 4 24 Renunciasen Renunciasen Juicio Jubilagobiernos gobiernos ci6n constitucionales de facto* politico 7 5 1 5 3 10 17 1 6 3 13 18 21 Removidos**
17 17
* Muchas de estas renuncias fueron realizadas al finalizarun gobierno de facto. ** Removidos por gobiernos de facto. (a) Hasta el 9/12/83. (b) Desde el 10/12/83. Fuente: Molinelli,Palanza y Sin (1999), cuadro 4.20.
Cuando la instituci6ndel juicio politicose desvirtOa y es usada como forma de no son del agrado del presidente 6 del removera jueces cuyas opinionesconstitucionales de los jueces tenderdna asemejarse a las decisiones constitucionales Congresode turno34, limitando la posici6nde estos actores con capacidad de remoci6n, la capacidad de la Corte ciertonivelde estabilidaddurantelos avatares Supremade ejercersu funci6nde mantener en este caso, como formade autopreservarse,a Ms aun, la Corte politicos35. tender, tantocon el PoderLegislativo desarrollar doctrinasde no confrontaci6n como con el Poder en conflictosentre6stos, restringiendo Ejecutivo, y a no entrometerse asi su capacidad de del orden constitucional36. entre los poderes, y por Iotantode preservaci6n arbitraje
33 Esta conclusi6n puede respaldarse a partir del andlisis empirico pormenorizado de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia en materia de control de constitucionalidad, a lo largo del periodo 1935-1997. El andlisis econom6trico de esta evidencia presentado en laryczower, Spiller y Tommasi (2000) indica que los jueces nombrados por actores (presidente y Congreso) de "similartendencia politica" que el presidente en ejercicio, tendieron a votar con mayor frecuencia que el promedio a favor de la constitucionalidad de leyes o decretos del Gobierno Nacional. Puede afirmarse, a partirde ello, que la alta rotaci6n de los jueces de la Corte en la Argentina redund6 en un menor nivel de control de los actos de gobierno de los Poderes Legislativo y Ejecutivo por parte de la Corte con respecto al que hubiera generado el funcionamiento "normal" de la estructura institucional bbsica. 34 Como en el caso de los ministros de la Corte removidos mediante los juicios politicos de 1946/47. 35 De acuerdo a la evidencia analizada para el caso argentino en laryczower, Spiller y Tommasi (2000), puede establecerse que la frecuencia de decisiones de jueces de la Corte a favor de la constitucionalidad de normas nacionales est& asociada positivamente con el grado de control del Congreso por parte del presidente. 36 V6ase en esta secci6n, el punto C5.
442
B4. Inestabilidady federalismo
Las deficienciasdel federalismo tantoen Iopoliticocomo en Iofiscal, son argentino, bien conocidas (vease, por ejemplo,Saiegh y Tommasi,1998b). En esta secci6n ligamos dichas deficiencias a la naturalezade los "contratos federales"y a la influenciaque la inestabilidad politicatuvosobre dichos contratosen el caso argentino. Lacaracteristica fundamental de los arreglosinstitucionales federales es la definici6n de ~nbitos de competenciade los distintos nivelesde gobierno.Laoperaci6na lo largodel tiempo de esta relaci6nentrelas autoridadesnacionalesy provincialesexige un delicado equilibrioentre ellas, que evite tanto que la autoridadnacional como las autoridades del acuerdooriginal, "invadiendo" de competenciaque no Ambitos protinciales"renieguen" les sean propios. Si se entiende el acuerdo constitucional como un contratoentre los distintosniveles jurisdiccionales Saiegh y Tommasi,1999), se debe destacar que segOn sean (laryczower, las expectativas de los actores acerca del cumplimiento o no del contratopor los dem~s actores en el largo plazo, tendr.n ellos mismos incentivos,o no, a actuar en funci6n de dichos acuerdos. Este 01timo en el contexto de las punto resultade crucialimportancia es la de constituir un contrato caracteristica cuya principal relacionesintergubernamentales, de los ambitosde competencia, ocurre incompleto.M~s allBde la especificaci6noriginal que frente a cambios tecnol6gicos, demogrdficos, politicos, u otros, las relaciones de los que impliquen interjurisdiccionales pueden necesitarredefiniciones la modificaci6n acuerdos originales. A su vez, dado el podercoercitivodel Estadonacional37 y debido a la ausencia de frenosy contrapesos,este puede comportarse en formaoportunista intentando alterar el contratoen favorde algunacoalici6nque se establece parafavorecera quienes la a otroconjunto de provincias. componen, perjudicando Elcontrato federalsurge como una respuestainstitucional eficienteparamanejar una relaci6n de largo plazo entre los distintosgobiernos. Si no existieranlos problemas de costos de transacci6nexplicadosen la secci6n I,las jurisdicciones podrianaprovecharlos beneficios del intercambio acuerdos "eficientes" en el sentido de Coase (1937) y realizar cambio necesario,independientemente de la existenciao no de paraajustarsea cualquier un contrato constitucional.Sin embargo, las interacciones entre jurisdicciones est.n usualmenteplagadas de atributos que impidenque los costos de transacci6nsean bajos. Concretamente se planteanproblemasporcuanto: a cabo las diferentesjurisdicciones(en este caso en a) Las acciones que deben Ilevar determinadasformasorganizativas e institucionales) para moverse hacia resultados de politicam~s eficientes,muchasveces son equivalentesa inversionesirreversibles. a menos que los costos y beneficiosde b) Existenproblemasde informaci6n asimetrica; a cabo un acuerdo sean de conocimientocomon, existen incentivospara que Ilevar las partes hagan un uso estrat~gicode la informaci6n. c) Este tipo de acuerdos, por sus caracteristicas,genera frutoscuyos beneficios se a lo largodel tiempo38 materializan
37 El Estado nacional en nuestra visi6n es, en parte, una arena m~s de interacci6n entre estados provinciales, por lo que varias acciones del Estado nacional son en resumidas cuentas acciones de una determinada coalici6n de provincias. V6ase laryczower, Saiegh y Tommasi (1999) para un desarrollo de esa idea. 38En Saiegh y Tommasi (1999b) se describe en detalle el ejemplo de los fallidos intentos de descentralizaci6n de potestades impositivas alas provincias, ilustrando c6mo cada una de estas caracteristicas Ilev6 a que los costos de transacci6n politicos fueran muy altos y c6mo esto hizo fracasar dichas reformas.
443
Enprimer en innovacionesinstitucionales se ve la cuesti6nde las inversiones t6rmino, afectada en la medidaen que aquella/sjurisdicci6n/es el cambio se exponen al que realizan del intercambio a posteriori. Es decir,el riesgo riesgo que la/s otra/srenegocienlos terminos consiste en que tanto el gobierno nacionalcomo los gobiernos subnacionales se comLaposibilidad de que existancomportamientos portende maneraoportunista. oportunistas tiende a crecer a medida que aumentael conjunto de roles locales delegados al gobierno nacionaldebido a la dificultad de establecer un contratode governance completo y cuyo cumplimiento pueda asegurarse, que proveaa los actores la capacidad de desarrollar y a cabo unatransacci6nbajoestas condiciones, respetarlos compromisos.ParapoderIlevar es necesario contarcon instituciones que prevenganel comportamiento que oportunista, controleny hagan cumplir los acuerdos (porejemplo,una CorteSupremaindependientey fuerte). La dimensi6n temporaljuega un papel fundamentalen las relaciones intergubernamentales.Lacuesti6ncriticaes la presenciao no de un mecanismoque les permitaalas distintas avanzarhaciaacuerdosintertemporales. Nuevamente,en presencia jurisdicciones de comportamientos en la medida que no existandichos mecanismos, si los oportunistas, flujosde beneficios no son contemporaneos,ningln acuerdo serb posible. Debido a los motivos expuestos, las salvaguardas frente a los comportamientos oportunistasestuvieronausentes en la Argentinaen gran medida a partirde 1930. El contrato originalse fue modificandoy renegociando continuamente,los ambitos de limit6las posibilidades de competencia se desdibujarony la inestabilidadinstitucional acuerdos intertemporales. iniciada en Consecuentemente, la crisis politico-institucional 1930 incidi6negativamenteen la estructura federalde gobiernoy las autonomiasde los gobiernos subnacionales. Este problemase manifest6tanto en los regimenes de facto como en los constitucionales. Los sucesivos gobiernosmilitares, debido en partea que sus reglas de decisi6n eran tomadas en forma unilateral y a que las provincias no estaban representadas en su de gobierno,fueronadoptandoestructuras estructura organizativas y mecanismos de toma de decisi6n cada vez mis centralizados, avanzandosobre las competencias originarias de las provincias. Por otra parte, los gobiernos constitucionalesse caracterizaronpor la utilizaci6nen reiteradasoportunidadesdel recurso de la intervenci6nfederal (muchas veces en formaabusiva). Entre1930 y 1981 las provinciasargentinasfuerongobernadas alrededordel veinte federales, y casi un tercio del tiempo por por ciento de dicho lapso por interventores durantela mitaddel periodo, gobernadores de facto. Ellosignificaque aproximadamente no elegidos por fuerongobernadasporfuncionarios que comprende60 arlos,las provincias sus habitantes39. Cabe destacar tambien que muchas veces el car~cter de las politicas pOblicas foment6 un estilo de toma de decisiones centralizado. En reiteradas oportunidades, o incluso local fueron politicasque podrianhaberse desarrolladoen el Ambitoprovincial asumidas por el gobierno central, plantedndose en numerosos casos conflictos de
39 Las causas de las intervenciones en los periodos constitucionales pueden interpretarse a la luz de la referida inestabilidad politico-institucional, esto es, la ineficacia del sistema de frenos y contrapesos. La mayorla de las veces, fundamentalmente a partirde 1916, las intervenciones se debieron a la voluntad del presidente de turno de asegurar el 6xito electoral de su partido politico en una elecci6n provincial, o bien de fortalecer la maquinaria electoral partidaria para hacer frente a una elecci6n nacional. V6ase Molinelli,Palanza y Sin (1999) y la bibliografia alli citada sobre las diversas causas de las intervenciones federales a trav6s de la historia.
444
T. SPILLER Y MARIANO PABLO TOMMASI
(Bidart competencia federaly provincial Campos, 1993). Como consecuencia, el espacio se ampli6 paraquese desarrollen comportamientos oportunistas notablemente, reduciendose asi los incentivosparaIlevar a cabo inversionesen instituciones eficientes y fomentandola las adopci6n, en cambio, de formasmds rigidaspero menos adecuadas de estructurar relacionesintergubernamentales. Ello puede observarse, por ejemplo, en el caso de la coparticipaci6nfederal de impuestos. La dindmicade apropiaci6ny concesi6n en la relaci6nentre la Naci6n y las de condujoa que cada vez que estuvo al alcance de los actores la oportunidad provincias establecer parasi derechos de propiedadsobre una porci6nde los recursos fiscales, ello se hicieracon una granrigidezde talmodode asegurarsu protecci6nparael futuro. Como de todo el sistema de coparticipaci6n de impuestosy de resultado,la propiaconfiguraci6n transferenciasintergubernamentales alcanz6 a traves de los ados un altisimogrado de complejidad, ineficienciae inequidad. V6ase Saiegh y Tommasi (1998b y 1999a), y laryczower, Saiegh y Tommasi(1999). de oportunismo institucionales, la posibilidad y la falta M~sall de las configuraciones de controlesinstitucionales afectaron el modode comportamiento de las autoridades tambien de las distintasjurisdicciones. antelaposibilidad de que existancomportamientos Porejemplo, los derechos de propiedadsobre los recursos fiscales, una oportunistasque modifiquen recursosexistentes en asignaciones que no sean las estrategiadefensiva es la de utilizar eficientesperoque resultenmis dificiles de alterar, m~is como porejemploel nombramiento excesivo de agentes gubernamentales. En terminos mis generales, pues, la ausencia de mecanismos que evitaran el inversionesinstitucionales oportunismo condujoa que no se realizaran adecuadas, al uso acuerdos intertemporales eficientes. estrat6gicode la informaci6n y a que no se realizaran B5. Resumen La inestabilidad institucional del pais tuvo implicancias directas e importantes en la maneraen que las distintasramas del Estado desarrollaron sus mecanismos de acci6n, interacci6n fueranmis y recursos.Lainestabilidad gener6 que la legislatura y la burocracia ineficientesy la Justicia menos independientede Io que se podria esperar dadas las caracteristicasconstitucionalesde la Argentina. Tambienayud6 a constituirun estilo de "federalismo no cooperativo", que tuvoun altocosto institucional y econ6mico, generando serias deficienciasen la calidadde la prestaci6nde muchos serviciossociales. Laestabilidadinstitucional en el aio 1983 abri6la posibilidad que en partese restaur6 de que algunos de dichos efectos puedanempezara revertirse, al menos parcialmente. En el pr6ximo de la puntoanalizamosc6mo las caracteristicas bsicas institucionales, ademas inestabilidad institucionales institucional, que fueronsurgiendo y algunas particularidades de la interacci6nentre estos dos componentes, contindanafectando la eficiencia de la politicapiblica. C. Caracteristicas institucionales e ineficacia de la politica pdblica Lainestabilidad no es el inico factorresponsabledel estancamientoecon6mico y de de las caracteristicas institucionales la baja calidaddel accionardel Estado.Varias b~sicas del pais limitan la capacidad de los agentes politicosde realizaracuerdos que permitan soluciones eficientes a los problemas piblicos. Dichas dificultadesgeneran, a su vez,
Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA POLITICAS INSTITUCIONES
445
las cuales, dados los efectos de la inestabilidad incentivosa salidas extraconstitucionales, no siemprese ven limitadas institucional discutidospreviamente, porel Poder Judicial. A continuaci6nenfatizamos una serie de factores que aumentan los costos de transacci6nde realizarbuenas politicasde largo plazo. Se explicitaun proceso de tres en conjunci6n con pr~cticas instancias: (i) determinadascaracteristicasinstitucionales del cual surgen (iii)las institucional, politicas,determinan(ii) un peculiarfuncionamiento de bajacalidad. politicaspOblicas En C1 se aborda la fragmentacidn politicay se pone enfasis en las caracteristicas institucionales al sistema (federalismo, que fragmentan presidencialismo, etcetera). En C2 se trata la organizacidn del Congreso, explicitando los factores, especialmente los mecanismos de selecci6n de legisladores,que provocanque el Congreso funcionede la manera particularen que Io hace, y el impacto que esto tiene sobre los outcomes como factor de relevanciaen la legislativos.En C3, al plantearsela disciplinapartidaria de la disciplina "descentralizaci6n" determinaci6n de politicaspcblicas,se enfatiza la relativa en la Argentina. El abordajeen C4 de la Administraci6n partidaria Piblica busca mostrar que caracteristicasdel sistema politicoincidenen que esta opere de la maneraineficiente en que lo hace: que consecuencias importaa su funcionamiento que el Congreso no se vea inhabilitado a controlarla, controlesus actividadesy que al mismotiempoel Ejecutivo en gran medida como consecuencia de la garantiaconstitucionalpara los empleados de la estabilidaden el empleo. ElPoderJudicialestratadoen C5; se muestraque pOblicos alas si bien se podriaesperarque el mismoactuaracomo unfuertecontrapesoinstitucional en raz6ndel diserioinstitucional del sistema, ello no ocurre acciones de los poderes, demas debido a la incidenciade otrosfactoresque hicieron que se desviarade su comportamiento 6ptimo. Al abordarse en C6 la cuesti6n del federalismo,se busca serialarlas diversas del sistema electoral,etcetera) que fueron caracteristicasinstitucionales (del poderjudicial, caracteristicas. dando lugara sus (ineficientes) C1. Fragmentaci6n politica La Argentinacuenta con un sistema presidencialistafederaly con una legislatura concurrente ni con la presidencialni con la de bicameral,cuya elecci6n no es totalmente La intuici6n generalizadasobre el sistema politicoargentino gobernadores provinciales40. de Ioque dichascaracteristicas constitucionales es que Astees mis centralizado sugieren41. una serie de caracteristicasle han dado al Si bien coincidimosque a un nivel "micro" m.s de discrecionalidad,discrepamos con la visi6n Poder Ejecutivomayores herramientas sobre el centralismo argentino.Enesta secci6n avanzamos un poco mis en la "simplista" de los canales por los cuales el federalismoafecta el grado de descripci6n microanalitica o fragmentaci6n del sistema politico"nacional". centralizaci6n Si se comparaen formate6ricael sistema constitucional argentinocon el de sistemas se observaque el sistema politico argentino parlamentarios, est8 conformadopor un Poder Ejecutivocon menor grado de apoyo legislativo,y por lo tanto menos fuerte, que el que resultariade un sistema en el cual el jefe del gobierno fuese electo por una mayoria se ve exacerbada porel federalismoy las a laWestminster42. Estafragmentaci6n legislativa,
40 Hist6ricamente, en cada elecci6n presidencial se eligi6 simultineamente alguna parte de la legislatura nacional, pero en la mayoria de los casos una fracci6n equivalente bien a la mitad de una cdmara, bien a un tercio de la otra, bien a ambas fracciones simult&neamente. 41 Vase Vanossi (1964), Frias (1988), Botana y Mustapic (1991), Bidart Campos (1993), y Bidegain (1994), entre otros. 42 V6ase Mainwaring y Shugart (1997) y Shugart y Carey (1992).
446
normasque regulanla competenciapartidaria de los y la selecci6n de candidatosal interior partidos. En primerlugar, analicemos el impacto del federalismo sobre la fragmentaci6n el federalismotiene dos impactos sobre la politica.Desde la perspectiva institucional, fragmentaci6npolitica:por un lado, en la composici6n del Senado, y por otro, en la configuraci6nde las leyes electorales, que en definitivacondicionan la composici6n tambien de la C~mara de Diputados y los incentivos de todos los actores politicos involucrados.El Senado argentinotiene el mayor nivel de sobrerrepresentaci6n, en el mundo,de las provinciaspequefIas;Gibson,Calvoy Faletti (1998). Por otro lado, algunas caracteristicasde las leyes electorales y de partidosen la aumentanel impactodel federalismo. durantela mayorpartede la Enparticular, Argentina historiadel pals hubo gran incidenciade las maquinarias partidarias provincialesen la elecci6n de los legisladores.Porun lado-con excepci6n del caso de la CapitalFederaly de las elecciones realizadasen 1952 y en 1973-, hasta el atlo 2001 los senadores nacionales son electos por las legislaturas es decir, por el partidocon mayoriaen estas. provinciales, otro en los han sido general, lado, diputados electos en distritosplurinominales43, Por que coinciden geogrdficamentecon las provincias,por listas partidarias Onicas,cerradas y bloqueadas (salvo en 1912-50 y 1958-62, en que hubo panachage). Por to tanto, y especialmente en tiempos recientes, los legisladores son ante todo nominados por la en el nivelprovincial. partidaria organizaciOn De esta manera,las leyes electoralesgenerantantosenadores como diputadosque no estan personalmente relacionadosni con los electores de un distrito pequeio -al estilo de los Estados Unidos o el Reino Unido-, ni con un liderazgopartidario centralizado-al bien, con la maquinaria estilo de Chileo Bolivia-,sino, partidaria provincialAsi, aun partidosen la legislaturaargentinaha sido, en general, cuando el nOmero efectivo de m.s al de otros paises de la regi6n,este indice no toma en comparableo ligeramenteinferior cuenta la fragmentaci6n resultante del poder electoralde las maquinarias intrapartidaria, partidarias provinciales44. A su vez, las leyes electoralesjuntocon los procedimientos generan presupuestarios una peculiarrelaci6nentreel presidentey los gobernadoresoficialistas. Enparticular, dado que las pr~cticas presupuestariasle otorgandiscrecionalidad al presidente en cuanto al gasto que se realizaen las provincias,el mismopuede usar dicha discrecionalidadpara obtenervotos, en apoyo a la agenda presidencial,de los legisladoresde esas provincias. Sin embargo, dado que los legisladoresno representana un pequeflo distrito, sino a una en su totalidad, provincia el presidentea trav6sdel gasto nacionalno puede discriminar, al otorgar Conseguirel voto de fondos,entrelos distintoslegisladoresde la mismaprovincia45.
43Las excepciones las constituyen las elecciones de 1904 y de 1951 en las que se utilizaroncircunscripciones uninominales. 44 Se reconoce, no obstante, el peso en determinados momentos hist6ricos del desarrolio de fuertes liderazgos nacionales, como el de Hip61itoYrigoyen o Juan D. Per6n. Estos lideres consiguieron aglutinar en torno de sus figuras suficiente poder como para diluirla fuerza de los liderazgos provinciales, fen6meno que ha incidido poderosamente sobre la percepci6n generalizada de la disciplina partidaria centralizada en el pals. En tiempos recientes, la estructura partidaria responde a los incentivos inherentes a las leyes electorales, haciendo que la estructura provincial tienda a predominar sobre la nacional. En el caso de los partidos agrupados desde principios de siglo bajo el nombre de "conservadores" se encuentra un continuo predominio de la organizaci6n provincial. Se volverb sobre esta problemdtica adelante, al tratarse la disciplina partidaria. mrs 45 Esta caracteristica del sistema electoral argentino puede ser comparada con el sistema electoral estadounidense, que se diferencia porque genera competencia por el gasto plblico en todos los distritos, m~s all& de la filiaci6n politica del gobernador.
INSTITUCIONES Y POLITICAS POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA
447
un legisladora cambiode mayorgasto nacionalen su provincia que se podriaasi significar favorece a todos los legisladoresde esa provincia Sin que pertenecen al mismo partido46. beneficiaal partidode gobiernode embargo,dado que el gasto nacionalen una provincia le la misma, si el gobernadores de un partidoopositoral del presidente, a este Oltimo si entresus representantes costar8 muycaro "comprar" legisladoresde dicha provinciaaun es el mayoritario en la legislatura nacionalel partido oficialista (dado que implicaria otorgar a un politico gobernador opositor). redito del presidenteno se De esta discusi6nse desprende que la negociaci6nfundamental produce con los legisladoressino con los gobernadoresprovincialesde su partido.Por lo tantoel apoyo legislativoefectivopodriaser medido por el porcentajeen la cdmarade los de provincias con gobernadores oficialistas. oficialistas que provienen legisladores ObsCrvese que este efecto no es el resultadodirectodel sistema federal,sino en gran medida de las leyes electoralesy de partidospoliticos,y del hecho que el presidentetiene discreci6nen la realmentesorprendentedel caso argentino ejecuci6n presupuestaria.Una caracteristica frecuentementecon con respecto a otrospaises es el hecho de que el presidentese reOna (todos o algunos de) los gobernadorespara negociarapoyo alas politicasdel Ejecutivo47 En suma, las leyes electorales, al depositar el poder en manos de los lideres provincialesy dificultar la creaci6n de coaliciones entre el partidoen el gobierno y la oposici6n, dificultanaun mas la toma de decisiones de politica piblica que impliquen o intertemporal. interprovincial redistribuci6n del Congreso C2. Organizaci6n Los miembros del Congreso argentinono son legisladores profesionales (Jones, ha dificultadola Saiegh, Spillery Tommasi,2000). Si bien la inestabilidadinstitucional favorecen electorales creaci6nde unaclase de legisladoresprofesionales, las leyes tambien de su banca48,en la formal A pesar de que el legisladores el "duerto" la rotaci6n legislativa. al menos en cuanto realidad, el "dueio" de la banca es la mdquinapartidaria, esta si el legisladorsera puesto a reelecci6n.Porlo tanto,si lo que busca el legislador determina debe prestaratenci6nal liderazgopartidario, una carrerapoliticaprofesional, es desarrollar Estarelaci6nde interesestiene fuertesefectos al liderazgoprovincial. y en formaparticular en la organizaci6ndel Congreso. dicha. Dado que el Consideremosen primer la laborlegislativapropiamente termino a un legisladorsino a un partido,el desempeto de un voto de un ciudadanono se destina es de menor trascendencia para el votante que su afiliaci6n legislador en particular asi como la del gobernadorde su provincia49. partidaria, Por lo tanto,existe un problema
a cambio de apoyo legislativo 46 El gasto nacional en la provincia, a trav6s de sus distintas formas, es tomrnado tanto por los legisladores del partido de gobierno como por los de la oposici6n. Pero en los hechos, este gasto (a ser pagado, mediante el voto en el Congreso, por los legisladores) no los beneficia a ellos directamente, sino al gobernador, que es quien es identificado con la gesti6n. 47 En los Estados Unidos el presidente nunca se reonecon los gobernadores de su partido para determinar resultados legislativos. 48 En el sentido de que el legislador puede separarse del partido en cuya lista fue elegido y mantener su posici6n en el Congreso. 49La idea subyacente es que el logro de mayores beneficios para una provincia va a estar condicionado por la capacidad del gobernador de negociar transacciones que le reporten beneficios a la provincia a cambio del apoyo alas politicas del Ejecutivo en el Congreso. De esta manera, se pierde la vinculaci6n entre la labor del legislador y el resultado para la provincia. El resultado es una confusi6n de los Ambitos de negociaci6n de politicas, menos formales fruto del acuerdo entre el que en vez de discutirse en el Congreso, son resueltas en ,mbitos Ejecutivo Nacional y los gobernadores.
448
T.SPILLER YMARIANO TOMMASI PABLO
fundamental de freeriderlegislativo: el legislador tienepocos incentivos directosa esforzarse en el proceso legislativo. Ellobbyporel gasto nacionalse realizaal nivelprovincial y no a trade los las tienen se Asimismo, que legisladores. leyes impacto interprovincial negocian ves en el Ambito A diferenciade Io que ocurreen los sistemas interprovincial y no legislativo. legislativosen que los legisladoresson electos en formaindividual por los votantes (como sucede en Estados Unidos),en la Argentina el liderazgopolitico(generalmenteactuando fuera del Congreso) se ve obligado a desarrollar un sistema de incentivospara que los miembrosdel Congreso realicenel esfuerzonecesario paramejorar la laborlegislativa. En sistemas parlamentarios con partidosfuertes,el parlamento tampoco cumple un en la laborlegislativa(Cox, 1987). Dado que en estos sistemas el papel muy importante votante est$ eligiendo al primerministroa trav6s de la elecci6n de su representante, del candidato.Porello, en dichos sistemas los tampoco est, tan interesadoen la identidad parlamentostambi6nse enfrentanal problemadel free rider,en el sentido de que los interesados en la labor legislativa.En su parlamentarios tampoco particularmente est.n y en particular sus representantesen el gabinete, quienes lugar,es el partidode gobierno, realizanla laborparlamentaria de los (McCubbins 1995). Lafunci6nprincipal y Rosenbluth, es aprobarlas leyes taly como fueronenviadas porel gabinete5. Elpartido parlamentarios cuenta con instrumentos a aquellosparlamentarios que no voten en la linea paradisciplinar del partido.Porejemplo,puede no promoverlos a posiciones en el gabinete, o puede no apoyarlosfinancieramente parasu reelecci6n. En el caso argentinose desarrollauna situaci6nsimilar.Eltrabajolegislativopuede en el Ejecutivo; sin embargo,la estructura federalintroduce complicacionesen el originarse proceso de negociaci6nde apoyos. Dado que la tendenciadel legisladores a respondera antes que a la nacional,cada legisladornegociard en provincial la estructurapartidaria formacontinuasu apoyo a la propuestalegislativadel Ejecutivo y, en particular, podr8 no Como otorgarel apoyo a la legislaci6nque no cuente con la aprobaci6ndel jefe provincial. se realiza, en todocaso, fueradel Congreso,en el seno del partido la negociaci6nlegislativa en comisiones conllevaque hastala participaci6n los lideresprovinciales la predominanciade deje de ser prioritaria para los legisladores.Las comisiones, salvo en el caso de algunas consideradas 'clavesM, como Presupuestoy Hacienda o Legislaci6ndel Trabajo,no son a menos que tengan un componenteregionalmuyfuerte,como atractivas, particularmente ser la de Energiay Combustibles. Los legisladores,en general,se anotanen demasiadas comisiones,est~n en ellas porpoco tiempo,e inclusono asistenalas reunionesde comisi6n 2000). (Jones, Saiegh, Spillery Tommasi, La faltade interesdel legisladoren la laborlegislativaconduce a que el liderazgo a los legisladores a realizarsus tareas. politicoenfrentedificultadesa la horade motivar Paraconseguirlo, el partido utiliza unavariedad de instrumentos, particularmente la promoci6n de la carreradel legisladorfueradel entornolegislativo (v6ase Jones, 1998). La percepci6n generalizada de la existencia de una fuerte disciplina partidaria se ha dado paraexplicar es la explicaci6nque tradicionalmente en laArgentina centralizada la manera en que se sobrellevaronlas dificultadesserialadas. No obstante, a nuestro entender esa percepci6n, valida solamente por momentos, es frutode la experiencia de la influencia ejercidaporlideresnacionalesmuyfuertes,como Yrigoyen, surgidaa partir Per6n.Fue s6lo en esos momentospuntualesdel pasado que, al pero fundamentalmente
5 Por ejemplo, en Alemania Occidental entre 1949-1987, el 84% de las leyes iniciadas por el Ejecutivo fueron aprobadas; en Gran Bretaria se aprueban, en promedio, el 90% de los proyectos del Ejecutivo, y Io mismo en Suecia. V6ase Molinelli,Palanza y Sin (1999) y autores alli citados.
INSTITUCIONES POLITICAS Y POLITICAS PUBLICASEN LAARGENTINA
449
interior de los partidos,los premios y castigos y los recursos requeridos para ello eran controladosprincipalmente nacionaldel partido. por la estructura Sobre todo en tiempos como los transcurridos hasta principiosdel siglo XX, y ciertamenteen arios recientes, la ausencia de fuertesliderazgosnacionales y los efectos del sistema electoral habilitana los lideres provincialesa ejercer influenciasobre los si el legisladorno vota de acuerdo con el legisladores de sus provincias.En particular, de la provincia, correpeligrode no ser promovido en su carrera internsdel jefe partidario politica, bien por no lograr su introducci6nen la lista del partido para las pr6ximas elecciones, bien por no conseguir que, si el partidocontrolael gobierno provincial,lo promuevaa posiciones de gobiernoen la provincia, o le confieraotrotipo de promoci6n. EnJones, Saiegh, Spillery Tommasi(2000) se presentaevidencia sobre las carreras que los jefes de los partidosjuegan un politicasde los legisladoresargentinos,mostrando papel determinante en la evoluci6n de la actividad politica del legislador, pero han a nivelprovincial fundamentalmente c6mo los jefes de las organizacionespartidarias tenido un enorme poder en los aros mds recientes. Dado que las tres cuartaspartesde los legisladoresno permanecenen sus bancas, es importante determinar si ello sucede por decisi6n del electorado o por decisi6n de la El cuadro 4 muestraque son los partidoslos que incrementanla maquinaria partidaria. rotaci6nde sus legisladores. Elcuadromuestraque si bienen promedio del 20 %de los legisladores s61oalrededor fueronreelectos, un porcentajemuchomayor(en el caso del PJ casi siempre ms del 80 % y alrededor del 60 % de la UCR) de aquellos que son postulados son reelegidos. La de legisladorespostuladosque son reelectosporlos votanteses tres veces ms proporci6n altaque la proporci6n de legisladoresque son reelectos en total.Porlo tanto,se verificaque son los partidoslos que ejercen el filtro entre el electorado y los legisladores51.Esto se realizadaen el cuadro 1, donde se muestranlas refuerzaen la comparaci6ninternacional tasas de reelecci6n en diferentespaises. es no solamente ganar Elincentivode los partidosy de sus direccionesprovinciales las elecciones, sino al mismotiempo mantenerel controlsobre sus legisladores. Cuanto de los mis estos se identifiquen con los votantes, menos poder tendr~nlas maquinarias Las nacionalcomo paralas provinciales. partidos,lo cual es ciertotantoparala maquinaria leyes electoralesotorgana los partidospodersobre los legisladores,y el cuadro 4 muestra que los partidoslo utilizan. de los legisladoresse origina Estadiscusi6nmuestraque la faltade profesionalizaci6n sino en los incentivosque han tenido las no s61o en la inestabilidad institucional tambien direcciones partidarias.Dado que estos incentivos no han estado necesariamente encaminados a otorgar mayor independencia a sus legisladores, el Congreso no se
5' Es de destacar, como en parte ya se ha hecho, que el cargo de legislador, pero especialmente de diputado nacional, no constituye un puesto demasiado codiciado por los politicos. Se trata de una tarea dominada por el poder de los partidos y lideres de relevancia, en la que el politico carece de capacidad para actuar en forma independiente; su poder personal se diluye, adems de generalmente alejarse de sus bases de sustento en el distrito y de percibir ingresos mss bajos de los pagados usualmente en las provincias. Este es tambien un motivo de relevancia al explicar la baja tasa de reelecci6n. Se ha mostrado que los premios a los legisladores se hacen efectivos permitiendo que la carrera siga por caminos ms promisorios, en la provincia o en el Ejecutivo nacional. A su vez, que el Ejecutivo sea un lugar deseable es muestra del desequilibrio que existe entre el Ejecutivo (por donde pasan verdaderamente las negociaciones politicas de relevancia) y el Congreso. El desequilibrio ha ocasionado (y en algin sentido es ocasionado por) la confusi6n de los Ambitos institucionales de negociaci6n adecuados, una de las problem&ticas fundamentales que es necesario modificar para mejorar el funcionamiento institucional y los resultados que se consiguen en t6rminos de politicas p6blicas.
450
CUADRO 4
Reelecci6n en la
Aiio 1991 PJ UCR UCeDe Partidosprovinciales Otrospartidos** Total 1993 PJ UCR UCeDe Partidosprovinciales Otros partidos*"* Desertores del PJ Total PJ UCR UCeDe Partidosprovinciales Otros partidos*** Desertores del PJ Total PJ UCR Partido
C.mara
de Diputados, 1991-1997
NQde titulares postulados
Node bancas a renovarse 62 46 5 9 5 127 65 41 6 11 3 127 63 43 3 14 7 130 66 41 1 10 9
% de 4xito de Node titulares los titulares que reelegidos se postularon 10 3 2 3 1 19 (15%) 11 * 3 0 3 1 1 19 (15%) 9* 3 1 2 2 2 19 (15%) 14 * 12 0 2 ** 2 ** 1 0 31 (24%) 83 60 50 60
1995
1997
UCeDe Partidosprovinciales Otrospartidos**" Desertores del PJ Desertores de partidos menores Total
127
12 5 4 5 2 28 (22%) 12 * 8 2 5 2 4 33 (26%) 10 * 6 1 4 2 3 26 (20%) 21 * 14 0 2" 3" 2 2 44 (35%)
92 38 0 60 50 25
90 50 100 50 100 67
67 86 0 100 67 50 0
del PJ no incluyena los desertoresque se postularon en listas de otros partidos. Todos los (*)Los nOmeros desertores del PJ que tuvieron 4xitofueronelegidos en la listaFrenteGrande/ Frepaso. No incluyea los desertores(unodel Frepasoy otrodel MPJ) ("**) que se postularon en las listasde otrospartidos a 4 diputadosde partidos menoresque fueronelegidos en 1987en una listade la UCRo del PJ (*"*)Incluye Fuente:Jones (1998).
eficaz. Las comisiones funcionan organiz6de manerade poder tener una laborlegislativa con poca memoria institucional y, en general,no cuentancon personalprofesional idbneo, haciendo aun mts dificilestareas legislativas de ciertacomplejidad. Ensuma,el sistemaelectoral provocaqueel Congresoeste compuestoporlegisladores sin visibnde largoplazo, otorgaun mayorpoder de negociaci6n a los gobernadores52 (en especial, oficialistas) y de esta maneralos consensos -si es que se logran- son obtenidos
52Y posiblementetambien a los lobbies.
INSTITUCIONES Y POLITICAS POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA
451
fuera del Ambitolegislativo.La legislaturanacional,por lo tanto,se parece m~s a las de sistemas parlamentarios, en los que los parlamentos cumplen un papel secundario en la tomade decisiones piblicas. Perose diferencia en que los partidosnacionalesno tienenun fuerte control (al menos no directo) sobre el legislador. Este es el t6pico de la parte siguiente. C3. Disciplina partidaria La intuici6n generalizadade los polit6logosargentinoses que la disciplinapartidaria es muyfuerteen laArgentina. Estoparece ignorar la existenciade independenciapartidaria de leyes introducidaspor el Ejecutivono son que se reflejaen que una alta proporci6n en que una alta proporci6nde leyes son aprobadas con aprobadas en la legislatura53, enmiendas y en que duranteperiodosde grancohesi6n partidaria, como ser el de las dos del presidenteMenem,6ste se vioobligadoa vetarun nOmero administraciones muyaltode leyes y legisl6 por decreto54. Porlo tanto,si bien la legislatura se asemeja alas legislaturasde sistemas argentina en su debilidad organizativay en su incapacidad de servir como un parlamentarios un analisis mas detalladomuestradiscrepancias fundamentales contrapeso al Ejecutivo, entre los dos sistemas. La legislatura argentinaest8 hoy compuesta por legisladores no profesionales con mayor independencia del partidonacional que la de sus pares en sistemas parlamentarios. Ambasdiferenciastienensu origenen las normasque regulanla competencia entre partidos(leyes electorales, leyes de partidos,entre otras), que en la Argentina otorganun papel muyfuertea los lideresregionalesde los partidos. o 'independientes'. Esto no significaque estamos frentea legisladores'individuales' Por el contrario, el sistema electoraldeterminaque sean fuertementedependientes de la estructura respectode los lideresprovinciales. partidaria provincial y porellosean disciplinados C4. Administraci6nPOblica en la Argentinaadolece de serios problemas. Como se POblica La Administraci6n de este trabajo,sus niveles de corrupci6ne ineficienciason muestraen el librooriginario superioresa los de los paises de la OCDE, yen el caso de la ineficiencia, tambienal de otras al aumentar se mostr6c6mo la inestabilidad, partede este trabajo regiones. Enla primera la rotaci6nde los mandos altos y medios de la burocracia,limit6el desarrollode normas Sin embargo, la efectivas que Ilevasena un mejordesemperio del aparato burocrdtico. ineficiencia de la burocraciaargentina no se debe exclusivamente a la inestabilidad del pais. Tambienest&arraigada en sus caracteristicasinstitucionales institucional basicas su "c6digogenetico". -en lo que Moe y Caldwell (1994) lamarian los politicos anivelnacionalno mantienen Comose discuti6previamente, profesionales una actividadpoliticaestable, sino que rotanen los puestos que ocupan. A su vez, los repetidas veces en el poder, por lo que partidos politicos -y los militares-alternaron tampoco se ha dado el caso de que un partidopoliticocontrolaseel gobierno en forma estable porlargosperiodos.Enotraspalabras,el horizonte temporalcon que se formularon
53 Por ejemplo, para el periodo democrtico que se inicia en 1983, fueron aprobados por el Congreso, por afio, s61o entre el 49 % y el 80 % de los proyectos de ley presentados por el Ejecutivo, con un promedio que oscila
en un 60 %. Este nomeroes bajo si se Io comparacon las cifras referidasa los porcentajesde aprobaci6nde Palanzay Sin (1999). muchom~saltos en algunospaises europeos.V~ase Molinelli, proyectosdel Ejecutivo, yTommasi(2000)se presentaevidenciadetalladasobrelos vetos presidenciales,insistenciasy 54EnSpiller Palanzay Sin (1999). decretos de necesidad y urgencia.V6ase tambibn Molinelli,
452
TOMMASI PABLO T. SPILLER Y MARIANO
las politicasconcernientes a la Administraci6n Plblica no fue Io suficientementeamplio como para permitir el desarrollo de una Administraci6n y eficiente. Ptblica profesional con poca capacidad de A su vez, la Administraci6n confronta POblica "principales" control.ConsidEreseprimeroal Congreso. A 6ste, mayormente,no le ha preocupado Porto tanto,el en Ioque se refiereal manejodel aparatoburocrdtico. controlar al Ejecutivo Congreso no desarroll6 la capacidad para mediradecuadamente la calidad del producto burocrtico y asi controlar su desempedo. no Porotrolado, haytresfactoresque hicieron que el Congresotendiese a "delegar", s6lo la formulaci6n de la Administraci6n de politicasreferidasal diseio y funcionamiento sino tambiensu controlal Ejecutivo. Primero, Segundo, el POblica, la disciplinapartidaria. hecho de que durantebuena partede los 01timos 50 aios las distintasramas del gobierno tuvieron del mismopartido relativas que controlaba (el Congreso,laCorteSuprema) mayorias Por )ltimo,productode las instituciones el Ejecutivo. electorales y de las reglas formales de los partidos,los intereses de los legisladores no estdn que rigen el funcionamiento efectivamenteligados a sus votantes sino a los de sus jefes partidarios. A su vez, estos tienen,porlo general,pocos incentivosparatomaruna posici6npOblica muycritica 01timos POblica respecto del gobierno (en este caso, en to que al manejo de la Administraci6n Nacionalse refiere), y porIotanto,no estin interesadosen una laborde fiscalizaci6nde la funci6nburocritica. Asimismo,los legisladoresde la oposici6n tampoco estin interesados en portarla bandera de la lucha contra la falta de eficiencia y transparenciaen la Administraci6n nacional de la POblica,por diversos motivos. Primero, porque si bien al lider partidario oposici6n le podria interesartal esfuerzo, no ocurre necesariamente Io mismo con los lideres provinciales.En segundo lugar, el legislador tiene pocos incentivos en Ilevar adelante acciones que generen beneficios comunes. El controlarla ineficiencia y la en la Administraci6n POblica es una de ellas. Porto tanto,de ser Ilevadaa cabo corrupci6n porel partidode la oposici6n,tenderiaa ser mas una banderaopositoraque partede una A ello se agrega que, en esa lucha, la burocraciase estrategiade oposici6n constructiva. respalda en el hecho de que el gobiernotiene el incentivode protegerlapues, en Oltima es la burocracia. instancia,el oficialismo tiene un fuerteinteresen ElEjecutivo como "principal". ahora al Ejecutivo Considerese POblica. Sin embargo,sus horizontestemporalescortos, asi a la Administraci6n controlar como la rotaci6nde los altos mandos, limitansu capacidad para entraren contratos POblica de manerade hacerlamis eficiente. Dado con la Administraci6n intertemporales los distintos estA reconocidaen la Constituci6n, que la estabilidaddel empleado pOblico POblica con unaAdministraci6n se encontraron que, esencialmente, gobiernosen laArgentina resultaser la burocrdtica no les respondia.La respuesta eficientefrentea esta ineficiencia Dichapolitizaci6n de la burocracia. de la politizaci6n la tom6en la Argentina profundizaci6n POblica formade altos niveles de patronazgo(en la Administraci6n central),juntocon la en creaci6n mis recientede una burocracia mayormente temporaria paralela,cristalizada de la organismosy agencias descentralizadas.Este proceso de "compartimentalizaci6n" a medidaque algunos organismosy agencias se fue conformando POblica Administraci6n central-aquellas que descentralizadasfueronabsorbiendofuncionesde la administraci6n como centralesparala politicadel gobierno-. A de turnose avizoraban desde el Ejecutivo su vez, el personal de la administraci6n paralelase fue componiendo de empleados -v.g., consultores-tecnicamentemejordotados que los agentes pOblicosde temporarios carreray con un regimenpresupuestario y de empleo muchomis flexible55.
55 Fue a principios de 1995 que el decreto 92/95 estableci6 el marco normativo para esta pr~ctica.
453
en la Administraci6n centralha cumplidoasi la funci6ndual de, por un El.patronazgo lado, procurarapoyo politicode los diversos sectores aliados al gobierno y, por el otro, obtener agentes sensibles alas necesidades politicas del gobierno. Sin burocr.ticos no es fdcildespedir a empleados sujetos a permanenciaen el cargo, y embargo, dado que como las restriccionespresupuestariasimpidieron aumentos dr~sticos en la cantidad de agentes, el patronazgo esencialmente condujo a la proliferaci6n y duplicaci6n de las estructurasorganizacionales.En Spillery Tommasi(2000) y en Bambaci et al. (2000) se presenta evidencia sobre la alta volatilidad y la tendencia al crecimientoen el nimero de secretarias,subsecretariasy direccionesnacionaleso equivalentes. A pesar de que el Ejecutivo desarroll6una burocraciaparalela,sujeta a contratos "decarrera" relativamente es mds insensiblealas necesidades del flexibles,la burocracia Ejecutivoy 6ste no tiene, aparte de instrumentosmuy crudos, como ser el sumario administrativo para imponerleincentivos56. o el pasaje a comisi6n,demasiada flexibilidad En consecuencia, la burocracia de carreraparece haberse caracterizadopor tener serios ineficiencia problemasde corrupci6n, y captura. ha sido intentar controlarla con los instrumentos La respuesta del Ejecutivo clasicos POblica: normasde informaci6n de Administraci6n y de gastos detalladasen extremo,con fuertes limitesa la discrecionalidaden el gasto. Estas limitacionescumplian una doble funci6n.Porun lado, impedianaumentosexcesivos en el gasto, mientrasque por otrolado en caso de podrianexponeral empleado de carreraa un potencialsumarioadministrativo que su falta de motivaci6no respuesta fuese aguda. De esta manera, se obtuvo un relativamente dual. Porun lado, una burocracia eficiente,pero de cortaduraci6n equilibrio horizontal, compuestade algunosempleados nombradospoliticamente y poca articulaci6n y otros contratadosfuerade la normadel serviciocivil.Porotro,una burocraciade planta, de procedimientos. sujetaaseriasrestricciones y posiblemente mas corrupta, mas ineficiente En resumen, la fuente de la ineficienciay posible corrupci6nde la Administraci6n entreesta y se basa en la dificultad de implementar POblica transaccionesintertemporales sea EstoIlevaa que la Administraci6n sus "principales" (el Congresoy el Ejecutivo). POblica insensiblea las necesidades de estos actores, aunque por su preeminencia, relativamente ha sido una mayorpolitizaci6n Larespuestadel Ejecutivo fundamentalmente del Ejecutivo. de la burocracia.La formaque tom6 este proceso en la Argentina fue la creaci6n de una libremente basadaen contratos burocracia negociadosparaempleadostransitorios5 paralela central tanto, la Administraci6n y, a su vez, la descentralizaci6nde funciones. Mientras continubexpuesta al patronazgo, ineficiente,y sujeta a limitacionespresupuestariasy administrativas. C5. ElPoderJudicial sostiene que el poderrealdel PoderJudicialaumentacuanto Lateoriapolitica positiva de las otrasdos ramasde gobierno5. Laidea centrales politica mayores la fragmentaci6n de fragmentaci6n politica (tipicasde los sistemas presidencialistas), que en circunstancias el Poder Judicial puede crear una doctrinajudicial independiente sin temor a sufrir represalias politicas, tal como una enmienda constitucionalque limite su poder o la
56 La introducci6n del Sistema Nacional de la Profesi6n Administrativa(SINAPA)en mayo del '91 constituye un paso en la direcci6n deseada, aun cuando hay que serialar que los logros del sistema son, como mucho, difusos. 57 Dado que el Ejecutivo tiene cierta discreci6n en c6mo gasta el presupuesto, las partidas para empleados contratados se mezclan con otras partidas y no nos ha sido posible obtener informaci6n sobre el n~mero de empleados contratados en la Argentina. V58 Vase Spiller (1996b), y Cooter y Ginsburg (1996).
454
Y MARIANO TOMMASI PABLO T. SPILLER
remoci6ndel cargo. Semejantesintentosindependentistas en un entornopoliticounificado su poder.Spiller limitarian choques politicosque eventualmente generarian (1996a) llamaa ese movimiento de la doctrina de independenciajudicial. la evoluci6npavloviana Porello,el poderjudicial tiendea estarm~s supeditadoal poder politico en paises con sistema parlamentario unitario que en paises con unntimero bipartidista mayordejugadores con poder de veto politico.La evoluci6nde la doctrinade revisi6njudicialen los Estados Unidos(sistemapresidencialista pareceria porantonomasia) adaptarsea dicho mecanismo. Dado que el sistema politicoargentinomuestrauna ampliafragmentaci6n, la teoria hariapensar que el PoderJudicialargentinodeberiaser relativamente independientedel poder politico.De hecho (y de formaconsistentecon la evidencia presentada mis arriba), que 6ste fue el caso en el periodovigente desde la creaci6n del Estado puede afirmarse nacionalhasta los aniospreviosa la inestabilidad en los que se desarroll6una institucional, doctrinasimilar a la desarrollada en EstadosUnidos(laryczower, Spillery Tommasi,2000). En1863,a poco de comenzar su funcionamiento, laCorte declar6lainconstitucionalidad de undecretodel PoderEjecutivo Nacional. la inconstitucionalidad Reci6nen 1887declararia de una ley del Congreso en el denominadocaso "Sojo". AIado siguiente (1888) la Corte declar6de maneraexpresa la inconstitucionalidad de una ley del Congreso (CSJN,Fallos, del siglo XX, laCorteimpondria-dela mismamaneraque en 32:120).Luego,ya a principios Estados Unidos- fuertes limitesa la actividadregulatoria de las provinciasen materia econ6mica,declarandoinconstitucionales leyes dictadasporlos gobiernosde las provincias (1903, CSJN, Fallos,98:20). Unos argentinasque reglamentaban la actividadproductiva atSosmis tarde,en 1922, la Cortedeclar6 la inconstitucionalidad de una ley de alquileres sancionada porel CongresoNacionalque disponiael congelamientode alquilerespor dos arios, sosteniendo que no podia Ilegarhasta alliel poder del Estado, pues ello violaba el derecho de propiedaddel duetiodel inmueble. Pese a estos auspiciosos inicios,la inestabilidad institucional y las reacciones del institucional esta situaci6n.Porun lado, la inestabilidad poder politicomodificaron Ilev6a una altacapacidad de elecci6n porpartedel presidentede turnosobre la composici6nde la Corte,alineandode este modo las preferenciasde la Cortey las del presidente.Pero la de la Corte,que pareceriaser partedel equilibrio actitudde autocontenci6n (self restraint) tiene un fundamentoadicional.Aun si las Cortes hubieranpretendido politicocoyuntural, desafiaral poder politico,esto se hubieravisto dificultado por la alta capacidad de tomar fundamentaly/o, como institucional acciones oportunistasen un marco de inestabilidad controlables o despues Menem,con mayorias sucederiacon Per6n,Frondizi parlamentarias o influenciables Estose complementacon la creaci6ny supervivenciade porel Ejecutivo59. iniciadaen el aro con la inestabilidad institucional una doctrina"deemergencia", originada 1930, y que recibieraun impulsoadicionalcon el juiciopoliticoa los jueces de la Corteen 1946/47. Esto no implica,sin embargo, que las Cortes argentinas hayan abdicado en su de laacci6n del gobiernode la Naci6n, laconstitucionalidad totalidad lafunci6nde controlar a aspectos de menortrascendenciao en ciertamedidalimitado sino que dicho control esta Palanzay Sin (1999) muestranpor ejemplo que, entre envergadura.De hecho, Molinelli, 1996 y 1998, el Estadoperdi6el 36 %de los juiciosen los que fue parte.Al mismotiempo,
59 Si bien los casos son distintos, los tres controlaron las mayorias necesarias en el Congreso como para obtener fuertes modificaciones en la Corte. Per6n pudo destituir a los tres miembros de la Corte con cuyas perspectivas no comulgaba (uno mss renunci6) y nombrar cuatro nuevos miembros. Frondizi y Menem pudieron ampliar el de jueces de la Corte. La administraci6n del presidente Alfonsin tambi6n trat6 de aumentar el nlmero tamatio de la Corte, pero no cont6 con el apoyo necesario en el Parlamento. V6ase Molinelli,Palanza y Sin (1999).
POLITICAS Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA INSTITUCIONES
455
fuerte en forma las sucesivas CortesSupremasNacionalesdeberiantendera controlar m.s sufrir de las acciones de los gobiernosprovinciales, de los que pueden la constitucionalidad menos "amenazas" Spillery Tommasi,2000). (laryczower, En resumen, las conclusiones que pueden obtenerse indican que la inestabilidad institucional ha generado un equilibriode baja calidad en la relaci6n de los poderes de los diferentesgobiernosde los con el PoderJudicial.Lahabilidad Ejecutivo y Legislativo Oltimossetenta aos para nombrary removerjueces ha limitadoel desarrollode una doctrinade revisi6n judicialfuertede las decisiones gubernamentales,por lo que la Corte Supremaargentinano hafuncionadocomo unfuertecheckal poder politico,como seria de esperar dado el nivel naturalde fragmentaci6ndel sistema politico argentino. Esto ha contribuido a la faltade estabilidaden las politicasgubernamentales. La vuelta a la democracia estable, sin embargo, puede otorgarle a la Corte la el papel de limitar posibilidadde retomar gubernamental, y por lo tanto la discrecionalidad contribuir a la estabilidad econ6micae institucional del pals,con laconsecuente repercusi6n Este proceso, sin embargo,no se dare en el corto positivaen el riesgo pals de la Argentina. plazo, y puede ser limitadopor la capacidad del poder politicode ejercer conductas oportunistassobre el Poder Judicial, como a trav6s del uso del juicio politico como instrumento de coerci6npolitica6. C.6. Federalismo al hacerse referencia Enla secci6n anterior, alfederalismo, se describenlos elementos constitutivosde un sistema federal y del tipo de interacciones que implica. Muchos estudiosos del federalismoargentinoenfatizanla existencia en el periodo al que nos estamos refiriendo de fuertes tendencias a la centralizaci6n politicaen la Argentina.Se reconoce que a partirde 1983 con el restablecimiento de la democracia, comenz6 a de ello es que en los primerosdiez anos registrarseun cambio de direcci6n.Un indicador de gobiernodemocrdticos61ose registraron cuatrointervenciones federales (asimismoel Onicogobierno de la historiaargentinaque no registraintervenci6nalguna, el de RaOl Alfonsin). Es necesario, no obstante, Ilamar la atenci6nsobre un puntousualmenteno tornado aun en cuenta al considerar y este es que las provincias, las acciones del gobiernonacional, formanparte constitutiva de siendo actores claramentediferenciadosdel actor "Naci6n", en latomade decisiones usualmenterealizadapor los este O1timo intervienen y ciertamente actores nacionales,aun cuando se tratade decisiones del Ejecutivo. de toma de decisiones a la que Esto mantieney profundiza la confusi6nde Ambitos hemos hecho referenciay que es b~sicamenteconsecuencia de la ausencia de frenos y nacional.Ocurrea raizde esta conifusi6n que mientrasque un contrapesos en el Ambito locales se deciden en el gobiernonacional, conjuntorelevantede politicaseminentemente nacionales requierensuperar el veto las decisiones relativasa las politicasestrictamente potencial de subconjuntos de estados provinciales.Vale mencionar que en nuestra unabuso del poder centralsobre el no fue estrictamente esta "centralizaci6n" interpretaci6n sino el resultadodel accionarde grupos de actores provincialesque se poder provincial, beneficiaban de transferir a la arena central una serie de decisiones con impactos
6 Vale la pena destacar que las causas profundas de la popularmente percibida (y probablemente real) disfuncionalidad de la Justicia argentina tambidn puede deberse a una serie de caracteristicas del "mercado de los abogados" y de la educaci6n juridica, explorados tentativamente en Bohmer (1997), que van mas alla de lo aqui enfatizado sobre la Corte Suprema.
456
distributivos. En laryczower, Saiegh y Tommasi(1999) se muestrac6mo la dinmica de incrementode potestades impositivascentrales vino de la mano del aumento de las EnSaiegh y Tommasi(1998b) se identifican redistribuciones especificos interprovinciales. interprovincial. ligados a redistribuci6n episodios politicosde "avancenacional" de las provinciaspequerias en el Congreso Por otro lado, la sobrerrepresentaci6n Nacionaly los mecanismos de selecci6n y promoci6nde los legisladorestambien hacen que la decisi6n de las politicastenga en buena medida un componente o vinculocon los liderazgosprovinciales. La falta de un buen regimenfiscal federal es uno de los temas mis algidos de la agenda pendiente. Las enormes ineficienciasdel regimen actual se deben en parte al en su favor,asi como a la de ciertas provinciaspara lograrredistribuciones oportunismo incapacidad (y faltade deseo) del gobiernonacionalde comprometersea no actuar en ha inducidoa la adopci6n violandolos acuerdos federales. Esto 01timo formaoportunista, en de formas rigidas y econ6micamente muy ineficientesde efectuar la redistribuci6n cuesti6n, incluyendola practicadel earmarking. del federalismoha sido la faltade del desarrollo Unode los problemasfundamentales no ofrecieron,bien la estructura frenosy contrapesos en el nivelnacional.Las instituciones necesaria paraque se respetaranlos acuerdos, bien la resistenciarequeridapara evitarla de los acuerdosalcanzados:porunlado,existenespacios parala discrecionalidad violaci6n en el manejodel gasto pOblico; del Ejecutivo porotro,la Justiciano ejerci6adecuadamente de las decisiones federales. su rolde control juridico C.7. Resumen han afectado la creaci6n de politicaseficientes de de la Argentina Las instituciones unas leyes electorales que ineficiente y compartimentafizada, largoplazo. Una burocracia una Justiciaque si bien podriaser y cortoplacista, propicianun Congreso no profesional su selecci6n-de hecho- ha estado en manosde los gobiernos relativamente independiente, de turno,limitando por lo tanto su papel de contrapeso;todas esas caracteristicashan de generaracuerdos errdticas lacreaci6nde politicas intertemporales y ladificultad propiciado que sustenten la generaci6nde politicaseficientesde largoplazo. asociada a ellapareceriancrear institucional Lavueltaa la democraciay laestabilidad en que los legisladoresaumenten unaoportunidad parala generaci6nde un circulovirtuoso su profesionalismo, la Corte desarrollemayorindependencia,el Congreso controlea la burocracia, y 6sta se vuelvam~s eficiente.Durante la iOltima d6cada un profundoproceso de reformas econ6micas se encar6 dentro del marco institucional descripto. Dichas de la democracia, han iniciadocon el advenimiento reformas,sumadas al circulovirtuoso secci6n finalse sugieren antes inexistentes. ciertaestabilidad y predecibilidad provisto En.la institucionales complementarias. algunas reformas
IIl. Conclusiones: recomendaciones y agenda pendiente

los factores caracteristicos Elprop6sitocentralde este estudioes ayudara dilucidar de la estructurainstitucional argentinaque han Ilevadoa una performancerelativamente en terminosde la -tanto en terminosecon6micos como, ms ampliamente, insatisfactoria de las el espiritu social-. Enesta secci6n pretendemostransmitir calidaddel funcionamiento recomendaciones de reforma -presentadas en detalle en Spillery Tommasi(2000)- que que creemos debe ser Ilevadaa surgen del analisisy a la vez plantear la agenda de trabajo el diagn6sticoaqui esbozado. cabo para mejorar
457
En nuestro punto de vista, aun los elementos estrictamente econ6micos de la de una sociedad se explicana trav~sdel marcoinstitucional performance mts amplioen el que operan las actividadesecon6micas. Las politicaspiblicas presentes y posibles en el futuroafectan en gran manerael retornode las decisiones de los agentes econ6micos. Estos, al formarseexpectativas sobre el valorfuturode las variables de politicapiblica sus percepciones con respecto a los mecanismos de formaci6nde las relevantes,utilizan de generaci6nde politicaspOblicas es el sistema politico. politicaspiblicas. Lamaquinaria Hemos concentradoel esfuerzode este trabajoen el estudio del core del sistema politico sus instituciones de gobiernoy las interaccionesque se establecen entreestas y argentino: otrosactores en el proceso de formulaci6n y ejecuci6nde las politicas.Nos concentramos en los principalesactores institucionales del sistema politicoargentino(el Ejecutivo,el Congreso, la CorteSuprema,los gobiernos provinciales,los partidos),dado que en sus manos se encuentran las principalesherramientasde determinaci6nde las politicas de otros actores necesariamentese p0blicas, y las estrategias y modos de participaci6n de este core del sistema. ajustana las caracteristicasde funcionamiento Elobjetivoque gui6 el trabajo fue alcanzarun diagn6sticodel funcionamiento de las instituciones El politicasargentinasque permitiera proponerrecomendacionesde reforma. salto del pianoanalitico del cual siempresupone riesgos, y el marcoanalitico al propositivo se parte puede acentuarloso, por el contrario, como entendemos ocurre en este caso, disminuirlos el realismode las propuestas de reforma y suavizarel traspaso,fortaleciendo Nuestroenfoque,de "equilibrio advierteque dada la que se formulan. generalinstitucional", vinculaci6n existenteentrelas instituciones, de una s61ose puede comprenderla naturaleza instituci6n y de los efectos que producesi se la miracomo partede un todo "enequilibrio". El espiritude las recomendaciones que se realizanconsiste en agregarle mayor coherenciay predecibilidad alas politicaspOblicas. Entodo ejerciciode diserioinstitucional hay trade-offsque considerar;uno de ellos se refiereal grado de participaci6nde los distintosactores en latoma de decisiones pOblicas, de checks and balances entredistintos actores institucionales. los Enesta dimensi6n,nuestrasrecomendacionesbuscan fortalecer frenosy contrapesosy disminuir discrecionalidad 'individual' de ciertos actores politicosy la administrativos. Como contrapartida a los beneficios que podrian desprenderse de la de las recomendaciones,se conllevanalgunoscostos potenciales,como la implementaci6n disminuci6nen alguna medida de la gobernabilidady la capacidad de respuesta del sistema ante cambios en el entorno.Ciertamenteel proceso de transformaci6n de las institucionesecondmicas argentinas no est, completo, y hay que seguir impulsando iniciativas faltantes.No obstante,creemos que la paraque se realicenlas transformaciones lo suficientemente maduracomo paraque el enfasis sea puesto ahoraen la Argentina est. de las decisiones colectivasy no en apelaciones a la buena voluntady institucionalizaci6n "heroismo" de algunos lideresiluminados y al uso estrat6gicode las situacionesde crisis. Enla Argentina de lademocraciay de la estabilidadmacroecon6mica, se han iniciado Las reformas algunos circulosvirtuososen to institucional. que sugerimos apuntalanesos unas a otras.Eneste Oltimo sentido, creemos que los procesos, al tiempoque se refuerzan cambios que sugerimosen la relaci6nPresidencia-Congreso, en la relaci6nlegisladoresdel Congreso,vana apuntalar interna votantes,en laestructura mejorasen el funcionamiento de la Justicia,de la Administraci6n del federalismo. POblica, Laspoliticas de interacciones entredistintos surgencomo resultado conjuntos pOblicas de actores politicos.Las acciones y elecciones de cada uno de estos actores politicosson influenciadaspor los incentivosque los mismosenfrentan.Las politicaspOblicasson, asi, funci6nde la estructura de politicas institucional, ya que es 6sta la que define:lajurisdicci6n
458
TOMMASI Y MARIANO PABLO T. SPILLER
sobre la que tiene poder cada actorpolitico,los incentivosque 6stos enfrentanpor seguir distintos cursosde acci6n,ylaforma(procedimientos de decisi6n)que tomanlas interacciones entre ellos. Muchas propuestas para solucionarproblemasdiagnosticados en distintas areasdel funcionamiento de IopOblico del diagn6stico parala elaboraci6n parten "econ6mico" de una opci6n aparentemente desde el puntode vistat6cnico, sin considerarque superior factoresIlevaron al sistema a producir las distorsionesque se pretendecorregir (vease por federal de reformulaci6n del sistema de coparticipaci6n ejemplolas propuestasen materia de impuestos). Esta perspectiva resulta inadecuada a la luz de nuestro diagn6stico. que no tengan en cuenta los determinantes politico-institucionales Propuestasde reforma ser soluciones s61ode de las politicaspreexistentespueden (si se Ilegaa implementarlas) corto plazo, o (en algunos casos) terminar teniendoun impactofinalnegativo. Una reformaeficiente y sostenible requiere, en cambio, modificarla estructura institucional de governance:los mecanismosbtsicos de asignaci6n de autoridadpara la tomade decisiones, juntocon la estructura de incentivosque percibenlos actores politicos sustancialmente encargados de esta tomade decisiones. Dichosactores podrianmodificar si estuvieran"jugando su comportamiento (y por Iotantolas politicaspiblicas resultantes) unjuego"con reglas diferentes61. De esta manera, paraefectuarrecomendaciones nos centramosen el comportamiento e incentivos de los actores politicosinstitucionales claves, y en el conjuntode instrumentos El espiritude nuestras (la estructurade governance)que determinasu comportamiento. recomendacionesapunta,en definitiva, a: - aumentarel horizontede los actores (legisladores,jueces, bur6cratas,gobiernos provinciales), - aumentar de los derechos de propiedadpoliticos(defendiendoloscontrael la fortaleza oportunismo), - tratar los distintos de "reasignar" tiposde decisiones piblicas a decisoriosque ,nbitos le proveana los actores politicosmejoresincentivosy garantias62 - aumentarla coherencia,consistenciay permanencia de las politicaspOblicas. de hacer es inducirswitches a En un lenguajem~s te6rico,Ioque estamos tratando equilibrios politicosm~s cooperativos. centrales sobre las cuales enfatizarlos esfuerzos de Identificamosdos "arenas" reforma:(1) el Congreso Nacional, y (2) las institucionesdel federalismo. En nuestro de las institucionespoliticas argentinas en cuanto diagn6stico sobre el funcionamiento y de politicaspoblicas de calidad, hemos potenciales generadorasde seguridadjuridica identificadovarias deficiencias en el funcionamiento y el rol que ocupa el Congreso de las relaciones asi como en el funcionamiento Nacionalen el entramadoinstitucional, y el poder nacional. politicasy fiscales entrelas distintasprovincias ElCongreso no ha sido un ambitoen el cual se forjenintercambios politicosde largo en el eje del debe a se Esto de Estado". de el desarrollo que, "politicas para equilibrio, plazo poder politicono ha pasado en medidasuficientepor el Congreso.N6tese que el Ambito o
61 A modo de ejemplo, generalmente se achaca a los gobernadores de muchas provincias un comportamiento irresponsable en materia fiscal. Nosotros creemos que ese comportamiento es la respuesta racional al conjunto de incentivos que ellos enfrentan en la actualidad. Dicho proceder podria cambiar si se efectuaran algunas de las reformas que aqul sugerimos, tendientes a aumentar la correspondencia fiscal y a disminuir algunos elementos de discrecionalidad con los que hoy cuenta el Poder Ejecutivo Nacional en su relaci6n con los gobiernos provinciales. 62Se trata de facilitarlas transacciones politicas tendientes a la eficiencia, y de impedir aquellas transacciones politicas tendientes a la ineficiencia.
Y POLITICAS INSTITUCIONES POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA
459
arena en que se forjan los acuerdos no es una cuesti6n "estetica",sino que tiene implicanciasb~sicas en dos dimensiones.Porun lado, ocurreque si los acuerdos no se en el Congreso,o no se forjan en ningunaparte(locual es sumamentecostoso), o se forjan de mucha menortransparencia y con mucho menos espacio para la realizanen Ambitos e informaci6n de la ciudadania.Porotrolado, si el Congreso no tiene este rol, participaci6n Si bien en del Ejecutivo. las politicaspiblicas quedan muy sujetas a la discrecionalidad esto podriaser positivo,en otros claramente algunos aspectos (como la macroeconomia) de no lo es. Se pierdeel horizonte de largoplazo que puede obtenerun actor institucional largavida (como podriaser el Congreso),to cual le dartamayorestabilidadalas politicas de turnomanipulasela politicaparalograrsus objetivos que el Ejecutivo p0blicas, y evitaria de corto plazo. del Congreso, que conlleve a la El objetivo,entonces, es lograrun fortalecimiento a concentrarse con incentivos largos y mayores presenciade legisladorescon horizontes m~s y adquirirexpertise en areas de politicap0blica nacional. Para apuntalardichos fines visualizamostres puntosde entradaprincipales: (1) los incentivosque el sistema electoral (definido ampliamente)provee a los legisladores;(2) los instrumentosque hacen a la entre el presidente y el Congreso; y (3) las reglas de juego del interacci6n"legislativa" en dicho proceso6. Nos y el rolasignadoa cada actorinstitucional proceso presupuestario, referimosa continuaci6na las dos primeras,dejando los comentariossobre el proceso paramis adelante,dado que dicho proceso incide tambiensobre el juego presupuestario "federal". de elecciones La reformadel sistema electoral que se propone (implementaci6n de los distritos mis grandes, juntocon internassemiabiertasy la reducci6nde la magnitud algunas modificacionesen el tipode boletas usadas paralas elecciones y en el calendario del Congreso medianteel logrode una mejordefinici6n electoral)busca el fortalecimiento de competencia de los cargos politicos,remarcandoel car~cter nacional de del Ambito de los locales. Paraello entendemos que es necesario, algunos cargos paradiferenciarlos tienenlos legisladoresnacionales porejemplo,disminuir la 'dependencia'que actualmente provinciales". respecto de los liderespartidarios entre de los mecanismosde interacci6n Encuantoalas recomendacionesde reforma el Poder Ejecutivoy el Legislativo,las mismas apuntan a la reglamentaci6nde los procedimientosde aprobaci6nde decretos de necesidad y urgencia y de los vetos con a aumentar que talcomofuncionan hoycontribuyen promulgaci6n parcial, la discrecionalidad del sistema politico presidencial.Hemos enfatizadovariasveces el marcadodesequilibrio Restablecer un por parte del Poder Ejecutivo. argentino,que da lugara discrecionalidad verdadero balance entre las principalesinstitucionesde gobierno redundarden menor arbitrariedad unilateral por parte de alguno de los poderes y, en consecuencia, en el
3 En forma complementaria, se ha identificado que existen beneficios que obtener de la introducci6n de modificaciones en la estructura interna del Congreso: tanto en la estructura de comisiones como en la estructura organizacional y el manejo de los recursos que pueden Ilegar a hacer la labor de los legisladores mss productiva (secretarias, staff, asesores). En cuanto alas comisiones parlamentarias el objetivo perseguido es el incremento de los incentivos a especializarse por parte de los legisladores, y ello se deberb conseguir mediante la reducci6n del ntmero de comisiones permanentes al tiempo que mediante la revisi6n de los mecanismos de asignaci6n de puestos en las comisiones. Se pueden realizar tambi6n algunas sugerencias complementarias con relaci6n a los recursos humanos y materiales con que cuentan los legisladores, pero creemos que la efectividad de las mismas depende crucialmente de las modificaciones en los incentivos y recursos politicios de los parlamentarios. 64 Un tratamiento mbs completo y el andlisis y discusi6n de alternativas del sistema electoral puede ser consultado en Jones, Molinelliy Saiegh (1998). Asimismo, la propuesta que aqui se presenta se encuentra en detalle en Jones y Palanza (1999).
460
Y MARIANO T. SPILLER TOMMASI PABLO
ha incrementode la seguridadjuridica que afecta a la sociedad today que en particular afectado el desempero econ6mico del pals. Asi como en el area de los incentivos de los legisladoresnacionalespretendemos,en parte,unamenordependencia de 6stos con respectoalas copulas partidarias provinciales, por el lado del federalismo (especialmente fiscal) buscamos fortalecer la capacidad colectiva de los gobiernos provinciales de realizar acuerdos eficientes sin estar sujetos al su maniobrabilidad de los poderes nacionales.LaNaci6nhatendidoa explotar oportunismo e informaci6n superioresparaviolarderechos de propiedadpoliticosde las provinciass. Nuestrapropuestabusca fortalecerel rolde los gobiernos locales en materiafiscal, con cambios en dos direcciones.Porunaparte,desplazandopotestades de gasto e impuestos desde la arena nacionala la 6rbitaprovincial Por otra, desarrollando (descentralizacidn). nuevas institucionesfederales que permitan, tanto a los gobiernos provincialescomo al Para este gobierno nacional, realizaracuerdos sostenibles y creibles (federalizacidn). efecto se propone utilizar la figura del articulo75, inciso segundo, de la Constituci6n reformadaen 1994, de un OrganismoFiscal Federal.Sugerimos que se dote a dicho organismo de fuertes prerrogativas,permitiendoal mismo tiempo un aumento de la asi como un mayorpoderde control transparencia, y decisi6n porpartedel conjuntode las provinciassobre una serie de actividadesque hoy son discrecionalesde la Naci6n66. Estas dos dimensiones, descentralizaci6n y federalizaci6n, estin intimamente relacionadas mutuamente. A modode ejemplode c6mo unadescentralizaci6n y se refuerzan efectiva no se puede lograrsin un cambio en las reglas de juego de las decisiones Existeunfuerte federales, recordamosaquiintentospreviosde descentralizaci6n tributaria. consenso entre todos los especialistas sobre la conveniencia de trasladara la 6rbita el cobro de una serie de impuestos,y promover a su vez una mayorexplotaci6n provincial de ciertas bases hoy subexplotadasa nivel provincial. Ha habido intentosde Ilevara la pr~cticadichos consensos (porejemploen los Pactos Fiscales de la decada del '90), pero fracasarondebido a que la estructura de governance de las transacciones politicas no daba suficientesgarantiascontrael oportunismo dichas inversiones como para justificar institucionales desde el puntode vistade los gobernadores67. Otraarena clave de interacci6n entreel PoderEjecutivo (con fuertes y el Legislativo de decisi6n, son los procedimientos implicanciaspara las relacionesinterjurisdiccionales) del Presupuesto Nacional, ya hansido serialadas. implementaci6n y control cuyasdeficiencias Entantoel presupuestodefinedos cuestiones fundamentales, que son la asignaci6nde los recursosy lapolitica nuestra a dos resultados propuesta apunta principales. macroecon6mica, Porun lado,lograr una mayor de las politicaspOblicas, procurando coherenciayestabilidad que 6stas esten m~s cerca de la demandaciudadanapor bienes y servicios pOblicos.Por otro, redefinirlos roles de los actores institucionales que intervienenen la materia,de maneratal que se procureun comportamiento macroecon6micoprudente.Se pretendeel fortalecimiento del roldel Congresoen el ambitode la asignaci6n,y una consolidaci6ndel papel del Poder Ejecutivo(y dentro de este, del ministrode Economia)en el manejo macroecon6mico. Por ello, complementandolas propuestas tendientes a mejorarlos incentivosde los legisladores,se proponela creaci6nde una Oficinade Presupuestoen el Ambito del Congreso, que provea a los legisladoresde un cuerpo profesionalpropiode
65 No obstante, no se debe olvidar que en nuestra visi6n "la Naci6n" es una mezcla de ciertos actores e intereses "puramente"nacionales, con una arena de juego entre intereses provinciales. 6 Los detalles de la propuesta de reforma institucional del Federalismo Fiscal argentino estin en laryczower y Tommasi (1999b), y en laryczower, Sanguinetti y Tommasi (2000). 67 Estos episodios se describen e interpretan en Saiegh y Tommasi (1998b y 1999b).
Y POLITICAS INSTITUCIONES POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA
461
elaboraci6n presupuestaria,y permitaasi dar sustento tecnico a sus posiciones con capacidades similaresalas del Ejecutivo. Convienedestacar que respecto a la Justiciay la Administraci6n POblica,nuestras principalesrecomendaciones(en equilibrio generalinstitucional) provienende los cambios propuestos en otros componentes del entramado institucional,especialmente en el del rol del Congreso Nacional. fortalecimiento Vease Spillery Tommasi(2000) para los detalles. en este estudio hemos intentadorealizar un analisisde la estructurade Sintetizando, a partir de un enfoque de equilibrio governance de la Argentina general institucional por el entreinstituciones de que se supone que es en la interacci6n y considerandola intervenci6n un se acceder a que elementos informales todo puede la comprensi6n y como dinamico de un pais. Hemos intentado analisisde los condicionantesdel funcionamiento institucional avanzarde maneraintegral,aunque las limitaciones siempre se imponeny los esfuerzos se resultanser parciales,incompletos.De manerade superaralgunas de las limitaciones, han hecho supuestos que por ciertorequierenmayorevidencia para poder avanzaren la del diagn6stico.Es imperativo avanzaren el andlisisempiricom~s detallado conformaci6n en variosfrentessi se desea precisary profundizar el diagn6stico. evidencia a la naturaleza de la Enel Areadel Congresose imponedilucidar y aportar de manerade sustentaradecuadamente el supuesto de la disciplina disciplinapartidaria, el conocimiento es necesarioprofundizar descentralizadaen lideresprovinciales. Asimismo, de las comisioneslegislativas, el proceso de asignaci6n acerca del funcionamiento disponible de legisladoresalas mismas,la dinimica de proliferaci6n de comisionesy la pertinencia de de comisiones a los efectos de promover la estructura la especializaci6nque d6 lugara la buena legislaci6n y controlde la politicapOblica.En el area de Justicia, avanzar en el conocimientode los condicionantesque se imponena los jueces de la CorteSupremade Justiciapara la toma de decisiones en fallosy el roldel presidentey su mayorialegislativa entreesos condicionantes.Tambi6n es necesarioavanzaren el estudio "haciaadentro" del del Poder Judicial.En el Areade Administraci6n POblica,es necesario funcionamiento develarhasta que puntointerviene el Congresoen su rolde principal de la administraci6n y de que el es el Ejecutivo, verificar en medida su Onicoprincipal asi la sensaci6n como que de las politicas pOblicasse relacionacon alto grado de incoherenciay "balcanizaci6n" luchas interministeriales por espacios de poder. Ms generalmente,el estudio integralde el diagn6stico. ciertas areas especificas de politicapOblica, profundizar permitira a la Estaagenda opera como incentivo paraquienes estamos interesadosen aportar del desarrollo de laArgentina, desde unaperspectiva discusi6nacerca de los determinantes cercana a la Nueva EconomiaInstitucional. No obstante,aun si dicha agenda hubierasido completada, medianteeste enfoque se habrdrealizadotan s6lo un aporte a la discusi6n, que dificilmentepueda ser resuelta desde una sola 6ptica. Claro que no debe ser a la comprensi6ndel sistema institucional desmerecido el esfuerzo;se contribuido habr, argentinocon evidenciahasta ahoraausente y con ungradode detalleempiricopoco usual en nuestromedio.
462
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS C. H., y TOMMASI, M.(1999):"SomeReflections ACURA, on the Institutional Reforms Required for Latin America".Documento de TrabajoN2 20, CEDI. Tambi6n Working Paper del Yale Center for International and AreaStudies. J. (1999): "Contractual ARGYRES, N., y LIEBESKIND, Powerand Governance Commitments, Bargaining intoTransaction Incorporating History SInseparability: CostTheory". 24: Review, AcademyofManagement 49-63. N. y LIEBESKIND, J. (1999): "Governance ARGYRES, and Industry Evolution". Competition Inseparability, School of Business, University of Mimeo,Marshall Southern California, julio. M. (2000): BAMBACI, J., SPILLER, P., y TOMMASI, inArgentina". andPublic Mimeo, Policy "Bureaucracy CEDI. G. (1993): "ElFederalismo BIDART CAMPOS, Argentino en CARMAGNANI, M. desde 1930hastala actualidad", Mdxico, (coord.): Federalismoslatinoamericanos: Brasil, Argentina. M6xico, Fondo de Cultura Econ6mica. C. M.(1994):Curso de DerechoConstitucional, BIDEGAIN, TomoI, BuenosAires,AbeledoPerrot. M. F. (1997): "Actualizaci6n de la enseianza BOHMER, del derecho: metodos, contenidosy organizaci6n (Algunassugerencias para escapar al silencio del aula)", hacia el VIII Congreso en ConcursoJuridico Provincial de IaAbogacia,BuenosAires,Ediciones LaPlata. BOTANA, N., y MUSTAPIC, A. M. (1991): "LaReforma frenteal R6gimen Constitucional Politico Argentino", en NOHLEN, D., y DE RIZ,L. (comps.): Reforma Institucional BuenosAires. y CambioPolitico, of theFirm", R.H.(1937):"The Nature COASE, Economica,
4. N2P R. D., y GINSBURG, T. (1996): "Comparative COOTER, Judicial Discretion - An Empirical Test of Economic
in the WesternHemisphere", trabajo presentadoen Democracia "Federalismo, la Conferencia y Politicas POblicas",Centro de Investigaci6n y Docencia Ciudadde M6xico. Econ6micas, Contracts, HART, andFinancial Structure. O.(1995):Firms, Press. Clarendon Oxford, M.(1999):"Coming M.,SAIEGH, S., yTOMMASI, IARYCZOWER, TheIndustrial of Federalism", Together: Organization de Trabajo Documento NP30, CEDI.
M. (2000): J., y TOMMASI, M., SANGUINETTI, IARYCZOWER,
"Nueva Institucionalidad Fiscal Federal: Una Fundaci6nGobierno de Reforma", CEDI, Propuesta y Sociedad. P. T., y TOMMASI, M. (2000): IARYCZOWER, M., SPILLER, inUnstableEnvironments: "Judicial DecisionMaking Argentina'sSupreme Court, 1935-1998", mimeo, Universidad de Berkeley. M. (1999): "Consensos M., y TOMMASI, IARYCZOWER, bsicos sobre relaciones fiscales federales y coDocumentode Opini6n participaci6n", lP 4, CEDI. M. (1998): "Explaining the High Level of Party JONES, Disciplinein the Argentine Congress",Documento de trabajo N2 14, CEDI. N. G.,ySAIEGH, M.,MOLINELU, JONES, S. (1998):"Sistemas Documentode trabajo electorales", N29, CEDI. V. (1999): "UnaPropuesta de M., y PALANZA, JONES, Internas semiReforma alSistemaElectoral Argentino: Documento abiertas y distritos electorales reducidos", de Trabajo N229, CEDI
JONES,M., SAIEGH, P. T., y TOMMASI, M. S., SPILLER,
(2000):"Professional Politicians, Amateur Legislators: An Analysisof the ArgentineCongress duringthe XXth CEDI. Mimeo, Century". A. (Eds.) (1993): TheFailure of J., y VALENZUELA, LINZ, Presidential Democracy. Baltimore, John Hopkins
Univ. Press. M. S. (1997): Presidentialism MAINWARING, S., ySHUGART,
International Review ofLawand Economics, Models",

vol. 16.
and Democracy in Latin America. Cambridge,

Cambridge University Press. F. M. (1995): "Partisan Mc CUBBINS, M. D., y ROSENBLUTH,
and Secret:TheCabinet Cox, G.W.(1987): TheEfficient the Development of PoliticalParties in Victorian Press. CambridgeUniversity England. Structure M.D.(1999): "Political Cox,G.W.,y McCUBBINS, and EconomicPolicy: The Institutional Determinants UCSD. of PolicyOutcomes". Mimeo, A. K. (1996): TheMakingof EconomicPolicy:A DIxiT, Transaction-Cost PoliticsPerspective.Cambridge, MIT Press. A.(2000):Political inMacroeconomics. DRAZEN, Economy Press. Princeton University P. (1988): El Proceso Federal en la Argentina. FRIAS, C6rdoba. T. (1998):"Reallocative GIBsoN, E., CALVO, E., y FALETTI, andPublic Federalism: Overrepresentation Spending
of the PersonalVote in Japan and the Allocation M. UnitedStates",on COWHEY, P., y MCCUBBINS, and Policyin Japanand the United (eds.): Structure Press. States.New York, CambridgeUniversity M. (1994): "The Institutional MOE, T., y CALDWELL, Foundations of Democratic Government: A Comparison of Presidential and Parlamentary and Theoretical Systems", Journalof Institutional
Economics 150:171-95. N. G., PALANZA, V., ySIN, G. (1999): Congreso, MOUNELU, Presidencia y Justicia en Argentina. Materiales para Temas. su estudio. Buenos Aires, CEDI/FGS,Editorial
and Change in Economic D. (1981): Structure NORTH, New York, Norton. History. D. (1990): Institutions, Institutional NORTH, Change and
POLITICAS Y POLITICAS INSTITUCIONES PUBLICAS ENLAARGENTINA
463
Economic Performance.Cambridge, Cambridge Press. University D.(1990b): ofPolitics", "A Transaction-Cost NORTH, Theory Joumal of Theoretical Politics,2 (4). Traducidoal castellanoen SAIEGH, S. y TOMMASI, M. (comp.):La NuevaEconomia e Instituciones. Politica: Racionalidad Buenos Aires,EUDEBA. B. W. (1989):"Constitution and NORTH, D., y WEINGAST, Commitment: TheEvolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England", Journal of EconomicHistory, vol.49, N24. G. (2000):Political Economics. T., y TABELLINI, PERSSON, Press. EconomicPolicy.MIT Explaining M. (1998a):La NuevaEconomfa S., y TOMMASI, SAIEGH, e Instituciones. Politica: Racionalidad BuenosAires, EUDEBA. M. (1998b): "FederalFiscal SAIEGH, S., y TOMMASI, Institutionsin Argentina. A Case Study in the Transaction Cost Theory of Politics", Documento de N" 11, CEDI. Versi6nligeramente resumida Trabajo fiscal de pr6ximaa aparecer como "Lelabyrinthe et la theoriedes cofts de transaction en I'Argentine Latine. politique", Probl~mesd'Amerique
P. T. (1996a): "A Positive PoliticalTheoryof SPILLER, Instruments-Contracts,Administrative Regulatory Lawor Regulatory Specificity", SouthernCalifornia LawReview,vol. 69, NP2. P. T. (1996b), "Institutions and Commitment", SPILLER, Industrial and Corporate Change. P. T., y TOMMASI, M. (2000): Las fuentes SPILLER, institucionales de desarrollo argentino. Hacia una agenda institucional, CEDI, FGS-PNUD. EUDEBA. P. T., y TOMMASI, M.(2000b): "TheInstitutional SPILLER, Foundations of Public Policy: A Transactions withApplication to Argentina". Approach P. T., y URBIZTONDO, SPILLER, S. (1994): "Political Appointees vs. Career Civil Servants:a MultipleInstitutions", Principals Theoryof Political European Journal of Political vol. 10. Economy, C. (1993): "Constitutional STEPAN, A., y SKACH, Frameworks and Democratic Consolidation: Parliamentarianism versus Presidentialism", World vol. 46, N2 1. (oct., 1993),pp. 1-22. Politics, J. R.:(1964):Situacidn actualdel Federalismo. VANOSSI, BuenosAires,EdicionesDepalma. M. (1999a): "Whyis Argentina's SAIEGH, S., y TOMMASI, B. W.,y MARSHALL, W.(1988): "TheIndustrial WEINGAST, Fiscal Federalism so Inefficient? Entering the of Congress;or, WhyLegislatures, like Organization Journal of vol. II, Laberynth", AppliedEconomics, Journalof Firms,Are Not Organizedas Markets?", N2 1. Political al castellano Economy,96 (11). Traducido M. (1999b): "An Incompleteen SAIEGH, SAIEGH, M. (comp.): La Nueva S., y TOMMASI, S., y TOMMASI, Economia Politica:Racionalidad e Instituciones. ContractsApproachto Intergovernmental Transfer MUNDIAL: BuenosAires,EUDEBA. Systems in LatinAmerica",en BANCO and Accountability Decentralization of the Public WILUAMSON, of O. E. (1989): TheEconomicInstitutions a aparecer. Sector,pr6ximo New York, Free Press. Capitalism. M. S., y CAREY, J. (1992): Presidents and SHUGART, WILLIAMSON, O. E. (1996): The Mechanisms of Assemblies.NewYork, Press. Cambridge University Oxford Press. Governance. University
464
RESUMEN
Este trabajo tiene por propdsitoayudar a dilucidarlos factores explicativosde la pobre tanto en lo econ6mico como performance argentina en su funcionamiento social ms general. Se argumentaque la clave estd en los aspectos institucionales. Enparticular, entre la interacci6n determinadas caracteristicas institucionales
bdsicas con la inestabilidad politica,ha Ilevadoa una tramainstitucional que no genera incentivos en los actores politicos a realizar acuerdos eficientes afectandotantoel incentivo y duraderos, a producir politicaspdblicasde altacalidadcomo a realizar inversionesde largoplazo.
SUMMARY
Thepurpose of this paper is to lookintothe determinants of Argentina's poor economic and socialperformance. Wearguethattheexplanation Inparticular, the is, at least in part, institutional. interaction between some of the country's basic institutional characteristics and its political
has determined an institutional instability, layout that is not conducive to long lasting, efficient This politicalactors. agreementsbetweenrelevant has a negative impacton incentivesto generate publicpolicy and to make long term high quality investments.
REGISTROBIBLIOGRAFICO Pablo T., y TOMMASI, Mariano SPILLER, una aproximafuncionamiento de las institucionespoliticasy las politicasptblicas en la Argentina: "El - REVISTA ci6n desde la nueva economla institucional". DESARROLLO ECONOMICO DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires),vol. 40, N5 159, octubre-diciembre2000 (pp. 425-464). institucional> <Cienciapolitica> <Justicia><Partidos <Estado><Parlamento> Descriptores:<Economia politicos><Politicas p~blicas><Argentina>.

El Funcionamiento de Las Instituciones Políticas y Las Políticas Públicas en La Argentina

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

El Funcionamiento de Las Instituciones Políticas y Las Políticas Públicas en La Argentina

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

El funcionamiento de las instituciones polticas y las polticas pblicas en la Argentina: una aproximacin desde la nueva economa institucional Author(s):

de 2000) 40, N9 159 (octubre-diciembre DESARROLLO ECON6MICO, VOI.

PABLO T. SPILLER Y MARIANO TOMMASI

Y POLITICAS POLITICAS INSTITUCIONES PUBLICASEN LA ARGENTINA

I. El enfoque de las transacciones econ6micas y politicas

TOMMASI PABLO T.SPILLER YMARIANO

Y POLITICAS POLITICAS PUBLICAS ENLAARGENTINA INSTITUCIONES

10Porcuestiones de espacio se ha decididoomitir referencias bibliogrficas ms detalladas.Algunosde los

TOMMASI Y MARIANO PABLO T. SPILLER

Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA INSTITUCIONES POLITICAS

C. Un enfoque de equilibrio general institucional

II. Las instituciones politicasargentinasy el proceso de formaci6n de las politicaspijblicas

PABLO T. SPILLER Y MARIANO TOMMASI

- Polfticasptiblicas de calidad baja: coherencia durabilidad

l d politicos los partidos

Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA INSTITUCIONES POLITICAS

T.SPILLER YMARIANO TOMMASI PABLO

Y POLITICAS INSTITUCIONES POLITICAS PUBLICAS ENLAARGENTINA

desde1984 informaci6n S61o

TOMMASI T. SPILLER Y MARIANO PABLO

Palanzay Sin (1999) Fuente:Morgenstern (1997);Molinelli, (1998);Archer y Shugart

INSTITUCIONES YPOLITICAS POLITICAS PUBLICAS ENLAARGENTINA

TOMMASI T. SPILLER Y MARIANO PABLO

PUBLICAS ENLAARGENTINA Y POLITICAS POLITICAS INSTITUCIONES

CUADRO 2 Permanencia de los Jueces de la Corte Suprema(*)

T. SPILLER PABLO Y MARIANO TOMMASI

Fuente: Elaboraci6n Palanzay Sin (1999),cuadro4.20. propiasobre la base de Molinelli,

INSTITUCIONES POLITICAS Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA

Causas de cese en la Corte Suprema de Justicia, 1862-1998

PABLO T. SPILLER Y MARIANO TOMMASI

INSTITUCIONES POLITICAS Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA

T. SPILLER Y MARIANO PABLO TOMMASI

Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA POLITICAS INSTITUCIONES

PABLO T. SPILLER Y MARIANO TOMMASI

INSTITUCIONES Y POLITICAS POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA

T.SPILLER YMARIANO TOMMASI PABLO

INSTITUCIONES POLITICAS Y POLITICAS PUBLICASEN LAARGENTINA

PABLO T. SPILLER Y MARIANO TOMMASI

Node bancas a renovarse 62 46 5 9 5 127 65 41 6 11 3 127 63 43 3 14 7 130 66 41 1 10 9

UCeDe Partidosprovinciales Otrospartidos**" Desertores del PJ Desertores de partidos menores Total

12 5 4 5 2 28 (22%) 12 * 8 2 5 2 4 33 (26%) 10 * 6 1 4 2 3 26 (20%) 21 * 14 0 2" 3" 2 2 44 (35%)

INSTITUCIONES Y POLITICAS POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA

TOMMASI PABLO T. SPILLER Y MARIANO

INSTITUCIONES POLITICAS Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA

Y MARIANO TOMMASI PABLO T. SPILLER

POLITICAS Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA INSTITUCIONES

TOMMASI T. SPILLER Y MARIANO PABLO

IIl. Conclusiones: recomendaciones y agenda pendiente

Y POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA INSTITUCIONES POLITICAS

TOMMASI Y MARIANO PABLO T. SPILLER

Y POLITICAS INSTITUCIONES POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA

Y MARIANO T. SPILLER TOMMASI PABLO

Y POLITICAS INSTITUCIONES POLITICAS PUBLICASEN LA ARGENTINA

PABLO T. SPILLER Y MARIANO TOMMASI

International Review ofLawand Economics, Models",

and Democracy in Latin America. Cambridge,

POLITICAS Y POLITICAS INSTITUCIONES PUBLICAS ENLAARGENTINA

PABLO T. SPILLER Y MARIANO TOMMASI

Вам также может понравиться