Política Exterior y Relaciones Con AL

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Directora: Rosa Conde
CONSEJO EDITORIAL
Presidente: Jess Sebastin
Vocales: Ins Alberdi, Julio Carabaa, Marta de la Cuesta, Manuel Iglesia-Caruncho, Toms Mallo, Mercedes Molina, Eulalia Prez Sedeo
Secretario: Alfonso Gamo
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POLTICA EXTERIOR DE ESPAA Y RELACIONES CON AMRICA LATINA

IBEROAMERICANIDAD, EUROPEIZACIN Y ATLANTISMO EN LA POLTICA EXTERIOR ESPAOLA
CELESTINO DEL ARENaL
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Reservados todos los derechos. De acuerdo a lo dispuesto en el art. 270 del Cdigo Penal, podrn ser castigados con penas de multa y privacin de libertad quienes sin la preceptiva autorizacin reproduzcan, plagien, distribuyan o comuniquen pblicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artstica o cientca, jada en cualquier tipo de soporte.
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Celestino del Arenal, 2011 Diseo de la coleccin: Pedro Arjona Idea de la cubierta: Alfonso Gamo Imagen de cubierta: XV Cumbre Iberoamericana. Salamanca ISBN: 978-84-323-1486-5 Depsito legal: M-23.723-2011 Impreso en Cofs. S. A. Mstoles (Madrid)
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NDICE
INTRODUCCIN.............................................................................. 1. AMRICA LATINA Y ESPAA............................................... I. LA DIMENSIN IDENTITARIA: LA IBEROAMERICANIDAD.................................................. II. VNCULOS E INTERDEPENDENCIAS......................... III. VALORES E INTERESES.................................................. IV. LA EXISTENCIA DE UNA COMUNIDAD IBEROAMERICANA.......................................................... AMRICA LATINA Y ESPAA HASTA 1975.......................
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I. EL SIGLO XIX.................................................................... II. EL HISPANOAMERICANISMO...................................... III. EL FRANQUISMO: LA HISPANIDAD Y LA COMUNIDAD HISPNICA DE NACIONES................. III.1. L a Hispanidad como instrumento de combate (1939-1945). ................................................................ III.2. L a Comunidad Hispnica de Naciones como poltica de bsqueda de apoyos (1945-1957)..................... III.3. L a Comunidad Hispnica de Naciones como poltica de sustitucin (1957-1975).............................. 3. POLTICA EXTERIOR DE LA ESPAA DEMOCRTICA........................................................................ I. CONSENSO Y DISENSO EN LA POLTICA EXTERIOR: UNA POLTICA DE ESTADO?............... I.1. El debate en torno al consenso en la poltica exterior de Espaa........................................................................
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I.2. Alcance y sentido del consenso en la poltica exterior............................................................................ 80 I.3. La ruptura y la ausencia de consenso en la poltica exterior de Espaa.............................................. 88 I.4. La necesidad del consenso en poltica exterior....................... 96 II. POLTICA EXTERIOR Y TRANSICIN DEMOCRTICA: LA TRANSICIN EN MATERIA DE POLTICA EXTERIOR (1976-1988)..................................................... 99 III. UNA POLTICA EXTERIOR NORMALIZADA Y DOS MODELOS DE POLTICA EXTERIOR.......................... 112 III.1. E uropa como prioridad y el multilateralismo como principio (1988-2002).................................................. 113 III.2. E stados Unidos como prioridad y el unilateralismo como principio (2002-2004).................................................. 115 III.3. D e nuevo: Europa como prioridad y el multilateralismo como principio (2004-2011)......................................... 116 4. POLTICA IBEROAMERICANA DE LA ESPAA DEMOCRTICA........................................................................ I. LA NUEVA POLTICA IBEROAMERICANA................ II. CONDICIONANTES DE LA POLTICA IBEROAMERICANA.......................................................... III. MBITOS DE LA POLTICA IBEROAMERICANA..... IV. UNA POLTICA DE ESTADO: EL PROTAGONISMO DE LA CORONA................................................................ V. ETAPAS DE LA POLTICA IBEROAMERICANA. ........ V.1. La denicin de una nueva poltica (1976-1992)........... V.2. Una poltica normalizada (1992-2011).......................... VI. ESPAA Y LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS....... VII. ATLANTISMO, EUROPESMO E IBEROAMERICANIDAD.................................................. 5. POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS CENTRISTAS Y RELACIONES CON AMRICA LATINA (1976-1982)......... I. LOS GOBIERNOS DE ADOLFO SUREZ.................... I.1. La poltica exterior: la normalizacin de las relaciones exteriores. ....................................................................... I.2. La poltica iberoamericana: cambio y contradicciones....
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II. EL GOBIERNO DE LEOPOLDO CALVO-SOTELO.... II.1. L a poltica exterior: el ajuste conservador como objetivo y el atlantismo como panacea........................................ II.2. Una poltica iberoamericana de bajo perl.................... 6. POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE FELIPE GONZLEZ (1982-1996)..................................... I. EL PROYECTO DE POLTICA EXTERIOR: EUROPA COMO PRIORIDAD Y AMRICA LATINA COMO REFERENTE....................................................................... II. LA ADHESIN A LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y LA POLTICA EUROPEA............................................. III. LA POLTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA: OTAN Y RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS. .................. III.1. La integracin en la Alianza Atlntica. ....................... III.2. El nuevo Convenio Defensivo con Estados Unidos..... IV. LA POLTICA MEDITERRNEA.................................... V. LA POLTICA DE COOPERACIN AL DESARROLLO... VI. MULTILATERALISMO Y POLTICA EXTERIOR........ 7. POLTICA IBEROAMERICANA DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE FELIPE GONZLEZ (1982-1996).......... I. EL PROYECTO SOCIALISTA DE POLTICA IBEROAMERICANA.......................................................... II. LA POLTICA CON CENTROAMRICA ..................... III. LAS RELACIONES CON OTRAS SUBREGIONES DE AMRICA LATINA..................................................... IV. LA POLTICA HACIA CUBA........................................... V. LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA COMUNIDAD IBEROAMERICANA: LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS........................................................ V.1. El proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones... V.2. La puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas....... VI. ESPAA EN LAS RELACIONES ENTRE LA COMUNIDAD EUROPEA Y AMRICA LATINA.........
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8. POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS POPULARES DE JOS MARA AZNAR (1996-2004).................................... I. EL PROYECTO POPULAR DE POLTICA EXTERIOR.......................................................................... II. LA POLTICA EXTERIOR EN EL PERIODO 1996-2002: CAMBIO EN LA CONTINUIDAD............... II.1. La poltica europea........................................................ II.2. Atlantismo y relaciones con Estados Unidos................. II.3. La poltica mediterrnea y las relaciones con Marruecos.... II.4. La poltica de cooperacin al desarrollo......................... III. LA POLTICA EXTERIOR EN EL PERIODO 2002-2004: RUPTURA DEL CONSENSO Y ALINEAMIENTO CON ESTADOS UNIDOS................ III.1. Un nuevo modelo de poltica exterior.......................... III.2. E l alineamiento con la administracin Bush y la guerra de Iraq............................................................... III.3. Europa en segundo plano............................................. III.4. Perejil y la crisis con Marruecos................................... 9. POLTICA IBEROAMERICANA DE LOS GOBIERNOS POPULARES DE JOS MARA AZNAR (1996-2004)........... I. CONTINUIDAD Y CAMBIO EN LA POLTICA IBEROAMERICANA: DE LA APROXIMACIN A CLINTON A LA CONCERTACIN CON BUSH.......... II. LAS RELACIONES BILATERALES CON AMRICA LATINA . ............................................................................. III. LA POLTICA HACIA CUBA........................................... IV. LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS: DE LA ESTRATEGIA DE LIDERAZGO HEGEMNICO MULTILATERAL A LA ESTRATEGIA DE LIDERAZGO HEGEMNICO UNILATERAL....................................... V. LAS RELACIONES ENTRE LA UE Y AMRICA LATINA.................................................................................
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10. POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE JOS LUIS RODRGUEZ ZAPATERO (2004-2011).................................................................................. I. EL PROYECTO SOCIALISTA DE POLTICA EXTERIOR..........................................................................
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II. LA POLTICA EUROPEA................................................. III. LAS RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS.............. IV. LAS RELACIONES CON MARRUECOS, EL CONFLICTO DE ORIENTE PRXIMO Y LA ALIANZA DE CIVILIZACIONES.................................... V. LAS RELACIONES CON ASIA-PACFICO Y EL FRICA SUBSAHARIANA................................................ VI. LA POLTICA DE COOPERACIN AL DESARROLLO: EL OBJETIVO DEL 0,7%. .................................................
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11. POLTICA IBEROAMERICANA DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE JOS LUIS RODRGUEZ ZAPATERO (2004-2011) ................................................................................. I. LA REDEFINICIN DE LA POLTICA IBEROAMERICANA: AUTONOMA Y GIRO SOCIAL... II. LAS RELACIONES BILATERALES CON AMRICA LATINA: EL RETO DEL REFORZAMIENTO DEL PERFIL POLTICO............................................................ III. LA POLTICA HACIA CUBA: DILOGO CONSTRUCTIVO. .............................................................. IV. LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS: LA ESTRATEGIA DE LIDERAZGO COMPARTIDO. ................................... V. LAS RELACIONES ENTRE LA UE Y AMRICA LATINA: LA CUMBRE ALC-UE DE 2010.......................
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12. PERSPECTIVAS DE FUTURO ................................................ I. PRINCIPALES RETOS DE LA POLTICA EXTERIOR ESPAOLA......................................................................... II. PRINCIPALES RETOS DE LA POLTICA IBEROAMERICANA..........................................................
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BIBLIOGRAFA.................................................................................
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INTRODUCCIN
Aunque la poltica exterior de Espaa ha empezado a ser objeto de atencin creciente por parte de los especialistas, especialmente historiadores, en las cuatro ltimas dcadas, muy en concreto a partir del inicio de la transicin democrtica, en 1976, existiendo ya algunas aportaciones relevantes, tanto desde el punto de vista del estudio de aspectos y periodos concretos como desde la perspectiva de su consideracin general, sin embargo, contina siendo todava uno de los temas menos estudiados de la vida poltica espaola, sobre todo en sus expresiones ms actuales. En Espaa, si exceptuamos los ltimos tiempos, marcados por acontecimientos de alcance interno e internacional que ha afectado signicativamente a nuestro pas, como el ingreso en la OTAN, en 1982, la adhesin a las Comunidades Europeas, en 1986, y la guerra de Iraq, en 2003, nunca se ha prestado excesiva atencin a la poltica exterior, ni por parte de la opinin pblica, ni de los partidos polticos o de los analistas. Lo dicho respecto de la poltica exterior en general se podra decir igualmente en relacin a la que constituye una dimensin clave de la misma, la poltica iberoamericana, si bien en este caso, por razones identitarias y anidades histricas, lingsticas y culturales y, cada vez ms, por razones econmicas y sociales, sta ha sido objeto de una mayor consideracin, existiendo ya una importante literatura sobre la misma. Con todo, contina habiendo importantes lagunas en muchos de sus aspectos y periodos, que exigen una mayor dedicacin de historiadores y analistas. Ms all de esas lagunas sobre aspectos o periodos especcos, falta tambin, lo que no deja de llamar la atencin, una obra que analice en su conjunto la poltica iberoamericana desde nales del franquismo hasta el presente o fechas prximas al mismo1, puesto que no pueden considerarse
En 1994 realizamos una primera aproximacin a la poltica iberoamericana, desde el siglo XIX hasta esa fecha, que constituye una excepcin a lo que acabamos de destacar (Arenal, 1994).
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como tal algunas aportaciones colectivas que estudian diferentes aspectos o periodos de la poltica iberoamericana, sin pretensin de ofrecer una visin mnimamente completa y de conjunto de la misma. El presente libro no pretende llenar todas esas lagunas, ni ofrecer una investigacin exhaustiva de lo que ha sido la poltica exterior espaola y, en concreto, la poltica iberoamericana, o de lo que han sido las relaciones entre Espaa y Amrica Latina desde el siglo XIX hasta nuestros das. Esta tarea exigira previamente, en concreto en lo que se reere al periodo democrtico, la realizacin de distintas investigaciones, especialmente documentales, en diferentes archivos, que an estn pendientes. Lo que busca esta obra es ofrecer, primero, un anlisis de lo que han sido esas relaciones y esa poltica desde el siglo XIX hasta el nal del franquismo, sobre la base principalmente de las investigaciones histricas existentes, para realizar a continuacin un anlisis de la poltica exterior y, muy especialmente, la poltica iberoamericana que han desarrollado los distintos gobiernos democrticos desde la transicin democrtica hasta principios de 2011, de acuerdo con los hechos que han marcado dicha poltica y las interpretaciones que se han hecho y se pueden hacer de la misma. Esta segunda parte es la que ocupa, con gran diferencia, la mayor parte de la obra y a la que se le ha dedicado una mayor atencin y detalle, no solo por estar menos estudiada, sino tambin por presentar una mayor actualidad e inters. Una parte considerable del libro se basa en estudios que hemos realizado anteriormente, especialmente desde nales de los aos ochenta, en torno a distintos aspectos de la poltica exterior, y en especial de las relaciones con Amrica Latina, y que hemos continuado desarrollando hasta nuestros das2. Ello nos ha permitido tener una visin relativamente completa y de conjunto de lo que ha sido la poltica exterior y, con ella, de manera muy especca, la poltica iberoamericana, tanto en su dimensin bilateral e iberoamericana, como europea. Sin embargo, el libro no es, ni mucho menos, una sucesin encadenada y temtica de los principales trabajos que hemos realizado desde aquellos aos. Es, por el contrario, una obra totalmente nueva, elaborada de principio a n de forma autnoma, con el propsito de que tenga un armazn coherente, cronolgica y temticamente, que permita una adecuada comprensin de la poltica exterior y, de manera muy especial, de la poltica iberoamericana de Espaa. Este estudio conjunto que se hace de la poltica exterior y de una de sus principales dimensiones, la poltica iberoamericana, requiere una explica2 Algunos de esos trabajos nuestros, que han servido de base para la realizacin de algunas partes de este libro, pueden verse en la bibliografa citada que acompaa a esta obra.
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INTRODUccIN
cin que site en su justo trmino el contenido y alcance del libro. El subttulo de la obra Iberoamericanidad, europeizacin y atlantismo nos concreta ese alcance, por cuanto entendemos que la poltica exterior espaola est marcada de forma decisiva por esas tres dimensiones, que inciden con mayor o menor fuerza, segn los proyectos de poltica exterior de los diferentes gobiernos, en la orientacin de la misma, originando, como veremos, importantes contradicciones y sinergias. La necesidad y, al mismo tiempo, la dicultad de combinar equilibradamente esas tres dimensiones para una adecuada defensa de los intereses nacionales constituye, en este sentido, uno de los desafos a los que viene enfrentndose la poltica exterior espaola desde 1976. De ah que a lo largo de toda la obra, en el anlisis que se hace de la poltica exterior de los sucesivos gobiernos est siempre presente esta cuestin. Desde este planteamiento general, se parte de la consideracin lgica de que para entender la poltica iberoamericana es indispensable conocer la poltica exterior en la que sta se inserta. De ah que la obra se centre, primero, en la poltica exterior desarrollada por los distintos gobiernos espaoles como paso previo al anlisis posterior, ms especco y detallado, que se hace de la poltica iberoamericana. Ello supone que, sin olvidar como punto de partida el estudio de la poltica exterior en general, el libro se je principalmente en una de sus dimensiones, la iberoamericana, a la que, en consecuencia, se le dedica una especial atencin. La explicacin de este anlisis ms detallado de la poltica iberoamericana responde a una razn prctica, derivada no solo de la importancia decisiva en todos los rdenes que, en nuestra opinin, tienen para Espaa las relaciones con Amrica Latina, sino del hecho de que en nuestra trayectoria investigadora en relacin a la poltica exterior siempre hemos prestado una atencin prioritaria a la dimensin iberoamericana de la misma, que es la que mejor conocemos. En cuanto a la aproximacin concreta que se hace de la poltica exterior y de la poltica iberoamericana entre 1976 y 2011, sin perjuicio de abordarlas, en primer lugar, de forma general en los captulos 3 y 4, con el n de tener una visin global de las mismas, con las distintas etapas que las caracterizan, se ha optado, a continuacin, no por tratarlas temticamente como un continuum a lo largo de todo ese periodo, por ejemplo, lo que ha sido la poltica europea o la poltica mediterrnea entre 1976 y 2011, sino que hemos preferido, a efectos de ver claramente las diferencias en algunos casos muy notables que han existido en las mismas segn el signo poltico de los diferentes gobiernos, dedicar un captulo especco a la poltica exterior e iberoamericana desarrollada por cada uno de los distintos presidentes del Gobierno que se han sucedido en Espaa desde 1976. Este planXIII
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teamiento permite entender mucho mejor cul ha sido el proyecto de poltica exterior de cada uno de ellos y de sus respectivos gobiernos, la impronta personal que en la misma ha dejado cada presidente, en algn caso muy marcada, y el rumbo que ha seguido esa poltica y, sobre todo, los virajes y vaivenes que se han producido a lo largo de todo ese periodo. Ello no impide, sin embargo, que en ese anlisis no nos ocupemos de destacar las lneas de continuidad que se producen en las polticas puestas en marcha por los diferentes gobiernos desde 1976. Sobre la base de estos planteamientos el libro se estructura en doce captulos, que, si cada uno de los cuales tiene un sentido en s mismo, sin embargo, presentan una clara relacin que responde al discurso temtico y cronolgico que, como se ha explicado, inspira toda la obra. El primer captulo tiene una carcter introductorio, planteando en trminos generales el signicado y trascendencia que, tanto histrica como actualmente tienen las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, en sus dimensiones identitarias, histricas, polticas, econmicas, sociales y culturales, y en el marco general de lo que son las relaciones exteriores de Espaa. Desde esta perspectiva se aborda la importante cuestin, muy presente en la poltica iberoamericana, de la difcil relacin entre los valores y los intereses que entran en juego, as como la concrecin de esas distintas dimensiones apuntadas en la existencia de una Comunidad Iberoamericana, que proporciona unas seas de identidad especcas a Espaa y a los dems pases iberoamericanos en el mundo. Desde ese punto de arranque, vlido para toda la obra, el segundo captulo, pasa a analizar de una manera muy general lo que han sido las relaciones entre Espaa y Amrica Latina desde el siglo XIX hasta el nal del franquismo, con especial atencin, primero, al hispanoamericanismo y sus desarrollos y, despus, a los distintos proyectos de comunidad, en concreto la Hispanidad y la Comunidad Hispnica de Naciones, que se fueron proyectando, as como a las distintas fases y acentos que experiment la poltica hispanoamericana del franquismo desde 1939 hasta 1975. Este captulo no pretende ofrecer un anlisis completo ni en profundidad de lo que fue el hispanoamericanismo, sobre el cual existen ya importantes estudios, ni de lo que fue la poltica hispanoamericana del franquismo y, mucho menos, su poltica exterior, sino que busca simplemente poner de maniesto las caractersticas generales de la poltica hispanoamericana del rgimen franquista y el estado en que se van a encontrar las relaciones exteriores, especialmente con Amrica Latina, cuando se inicia en Espaa la transicin democrtica y con ella la formulacin de una nueva poltica exterior y, por lo tanto, de una nueva poltica iberoamericana. El captulo tiene, en este
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INTRODUccIN
sentido, un carcter eminentemente instrumental en relacin al resto de los captulos de la obra, que constituyen el ncleo central de la misma. ste se inicia, en consecuencia, con el captulo tercero, dedicado a proporcionar una visin general de la poltica exterior de la Espaa democrtica que sirva de marco al anlisis que, en trminos mucho ms concretos, se va a ir haciendo en los captulos posteriores sobre la poltica exterior e iberoamericana de los sucesivos gobiernos democrticos. De esta forma se abordan tres temas generales, que entendemos gravitan especialmente sobre la poltica exterior espaola. El primero, el tema polmico, pero, en nuestra opinin, clave, del consenso o el disenso en la poltica exterior y de la consideracin de la misma como una poltica de Estado. El segundo, el tema de la transicin en materia de poltica exterior, fundamental para entender la formulacin y las contradicciones del modelo de poltica exterior que pone en marcha la Espaa democrtica. El tercero, el tema de los giros y vaivenes, con sus caractersticas especcas en cada caso, que ha experimentado ese modelo de poltica exterior hasta nuestros das, segn el signo poltico de los sucesivos gobiernos democrticos, pues es evidente que existen diferencias muy signicativas entre las distintas polticas exteriores desarrolladas por los gobiernos de Adolfo Surez, Leopoldo Calvo Sotelo, Felipe Gonzlez, Jos Mara Aznar y Jos Luis Rodrguez Zapatero, que incidirn en las respectivas polticas iberoamericanas. Se trata, en consecuencia, de un captulo en el que se pretende ofrecer las principales claves para entender la poltica exterior espaola desde 1976 y lo que han sido las grandes lneas de esa poltica hasta el presente, que permite una primera y global consideracin de la misma, como paso preparatorio y previo al estudio ms detallado de la poltica exterior espaola que se hace en los captulos posteriores. A partir de esa visin general de la poltica exterior, el captulo cuarto se dedica a hacer lo mismo, en este caso con la poltica iberoamericana de los gobiernos democrticos hasta el presente, analizando la nueva poltica que se pone en marcha a partir de 1976: los distintos condicionantes, el carcter de potencia media de Espaa, la relacin con Estados Unidos y la pertenencia a la UE, que van a marcar esa poltica; los diferentes mbitos, bilateral, regional, europeo y no gubernamental, en los que se materializa; y el especial protagonismo que la Corona ha tenido y tiene en la misma. Termina este captulo con la consideracin de las distintas etapas, con sus correspondientes caractersticas, que se pueden distinguir en la poltica iberoamericana entre 1976 y 2011; el anlisis de lo que suponen las Cumbres Iberoamericanas en esa poltica; y las contradicciones que se plantean entre la iberoamericanidad, el atlantismo y el europesmo que estn presenXV
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tes en la poltica exterior y que gravitan, de forma muy especial, en la poltica iberoamericana. La importancia de este captulo es, por lo tanto, desde la perspectiva del anlisis de la poltica iberoamericana, comparable con el anterior respecto a la poltica exterior. Sobre estas bases, en los siguientes captulos se pasa a analizar, en consecuencia, primero, la poltica exterior y, despus, especcamente, la poltica iberoamericana desarrollada por los distintos gobiernos democrticos. En esta lnea, el captulo quinto analiza la poltica exterior puesta en marcha por los gobiernos centristas de Adolfo Surez y Leopoldo Calvo Sotelo, entre 1976 y 1982, con sus correspondientes y no idnticas caractersticas, para desde ese punto de partida estudiar, en concreto, sus polticas iberoamericanas, que presentan igualmente signicativas diferencias en uno y otro caso. Sern los gobiernos de Surez, no sin contradicciones y carencias, los que normalizarn la presencia internacional de Espaa y los que sentarn, en trminos generales, las bases fundamentales de la poltica iberoamericana que desarrollarn y profundizarn con xito los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. En los captulos sexto y sptimo, siguiendo con la misma lgica, se analiza, en un primer momento, el proyecto de poltica exterior de los gobiernos de Felipe Gonzlez, basado principalmente en la bsqueda de un equilibrio entre los intereses y los valores, destacando en este punto los derechos humanos y la democracia, y en la armacin de unos relativos mrgenes de autonoma; despus se analiza la poltica exterior puesta en prctica por los mismos, en sus principales dimensiones, europea, seguridad y defensa y mediterrnea. En un segundo apartado, sobre la base anterior, se estudia el proyecto socialista de poltica iberoamericana, con su especial atencin a la defensa de los derechos humanos y la democracia, as como su articulacin en la prctica en diferentes mbitos, como son la poltica centroamericana, las relaciones con otras subregiones de Amrica Latina, la poltica hacia Cuba, la cooperacin al desarrollo, el proceso de puesta en marcha y desarrollo de las Cumbres Iberoamericanas y el especial papel jugado por Espaa en el desarrollo de las relaciones entre la Comunidad Europea y Amrica Latina. En cada uno de esos mbitos se concluye con una evaluacin de la poltica seguida y los resultados obtenidos. Los gobiernos de Felipe Gonzlez, entre 1982 y 1996, sern los principales artces de lo que constituir el modelo de poltica exterior e iberoamericana caracterstico de la Espaa democrtica, si se excepta el periodo 2002-2004, en el que la poltica exterior caminar por otros rumbos. Los captulos octavo y noveno se dedican al anlisis de la poltica exterior y de la poltica iberoamericana de los gobiernos populares de Jos
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Mara Aznar, entre 1996 y 2004, empezando por lo que fue el proyecto popular de poltica exterior y continuando por su desarrollo en la prctica. Durante este periodo se distinguen dos etapas claramente diferenciadas. Una, de 1996 a 2002, caracterizada, en trminos generales, por el continuismo en relacin a la poltica desarrollada por los gobiernos de Felipe Gonzlez, aunque con algunos acentos propios respecto de Estados Unidos y Cuba; y otra, de 2002 a 2004, muy diferente a la anterior, marcada por los atentados terroristas del 11-S en Estados Unidos, por el alineamiento con la administracin Bush en la guerra de Iraq, el debilitamiento del europesmo y el deterioro de las relaciones con Marruecos. Este cambio en la poltica exterior tiene su reejo lgico en la poltica iberoamericana, que pasa, a partir de 2002, a estar fuertemente marcada por el atlantismo en las relaciones bilaterales y por una estrategia unilateral en el seno de las Cumbres Iberoamericanas. El captulo termina con un anlisis del papel jugado por los gobiernos de Aznar en las relaciones entre la UE y Amrica Latina. La nueva poltica que se pone en marcha en 2002, en la que desaparece el consenso, supondr un giro radical en los principios y prioridades que haban venido deniendo la poltica exterior desde 1976. Siguiendo con el anlisis de la poltica exterior e iberoamericana de los distintos gobiernos, los captulo diez y once se dedican a estudiar la poltica desarrollada por los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero, entre 2004 y principios de 2011. Se mantiene el mismo esquema que en captulos anteriores, procedindose, en primer lugar, a analizar el proyecto socialista de poltica exterior, muy diferente al de la ltima etapa del gobierno de Aznar, para a continuacin pasar a estudiar sus distintos desarrollos: multilateralismo, poltica europea, relaciones con Estados Unidos, relaciones con Marruecos y poltica hacia Oriente Prximo, poltica hacia Asia-Pacco, frica subsahariana y cooperacin al desarrollo. Sobre esa base se analiza, a continuacin, la poltica iberoamericana que, igualmente, presenta signicativas diferencias con la de los gobiernos de Aznar, incidiendo especialmente en la armacin de la autonoma y en el giro social que experimenta, en su despliegue bilateral con los diferentes pases iberoamericanos y los problemas que se plantean, en la nueva poltica de dilogo constructivo con Cuba, en la nueva estrategia de liderazgo compartido en las Cumbres Iberoamericanas y en los resultados de la Cumbre Amrica Latina y el Caribe-UE, celebrada en Madrid en mayo de 2010. El ltimo captulo, titulado Perspectivas de futuro, se centra en plantear los principales retos a los que se enfrenta, primero, la poltica exterior en general y, despus, la poltica iberoamericana en particular, desde la perspectiva de la armacin de Espaa como una potencia media con proyeccin global.
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Estos captulos van acompaados, nalmente, por un apartado en el que se incluye toda la bibliografa citada a lo largo de la obra, que creemos, adems, reeja en una medida importante la principal bibliografa que hay sobre el tema de la poltica exterior y la poltica iberoamericana de Espaa, aunque, como es lgico, dado el alcance de esta bibliografa, en ningn caso hemos pretendido ser exhaustivos. Esta introduccin no poda acabar sin una referencia de agradecimiento a algunas personas que han tenido un papel relevante en la realizacin de este libro. En primer lugar, en lo que se reere al mbito acadmico, a Jos Antonio Sanahuja, que no solo ha sido un constante apoyo en la elaboracin de esta obra, sino que adems, como experto que es en este tema, ha sido quien me ha aconsejado en lo relativo a la poltica de cooperacin al desarrollo de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez y ha elaborado personalmente los apartados relativos a la cooperacin al desarrollo de los gobiernos populares de Aznar y de los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero. En el mbito acadmico debo agradecer, del mismo modo, las sugerencias formuladas por No Cornago y Felipe Gonzlez A., profesores de la Universidad del Pas Vasco. Igualmente debo agradecer a Mariano Velasco la ayuda que me ha prestado en materia informtica para llevar a buen puerto este estudio. Tambin a la Fundacin Carolina y, muy en concreto, a su directora, Rosa Conde, que desde el primer momento acogi favorablemente este proyecto, y a las personas, especialmente, Marisa Revilla, Toms Mallo y Alfonso Gamo, que forman parte del Centro de Estudios para Amrica Latina y la Cooperacin Internacional (CeALCI) de la Fundacin Carolina, que me han brindado todo tipo de facilidades para la consecucin con xito del mismo. Finalmente, pero no por ello de menor importancia, a Elena, por su inagotable apoyo y comprensin, a quien, adems, he robado muchas horas que le pertenecan, que espero poderle devolver a partir de ahora. Madrid, febrero de 2011.
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1. AMRICA LATINA Y ESPAA
I. LA DIMENSIN IDENTITARIA: LA IBEROAMERICANIDAD
Las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, y viceversa, tienen una particular dimensin identitaria de la que carecen el resto de las proyecciones exteriores, derivada de unas identidades de origen histrico y actual que, ms all de descansar en realidades dadas, son en una medida importante socialmente construidas a lo largo del tiempo y que se siguen construyendo en el presente y de cara al futuro de manera cotidiana a travs del desarrollo de las interdependencias, la cooperacin y las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, tanto en trminos bilaterales como en el marco de las Cumbres Iberoamericanas1. Esta importante dimensin identitaria es la que permite hablar de Iberoamrica2 y de la Comunidad Iberoamericana de Naciones como una realidad interregional con vida propia en el escenario internacional3. Es lo que hemos denominado, desde la perspectiva espaola, la iberoamericanidad de la poltica exterior de Espaa (Arenal, 2003a y 2003b),
1 Brysk, Parsons y Sandholtz, desde una perspectiva constructivista, sealan acertadamente que para explicar las especiales relaciones polticas, econmicas e institucionales que unen a Espaa, Francia y el Reino Unido con sus respectivas excolonias, no se pueden alegar simplemente intereses polticos, econmicos o estratgicos, ni acudir a teoras realista o neorrealistas, sino que es necesario encontrar la explicacin en criterios de identidad (Brysk, Parsons y Sandholtz, 2002). 2 En esta obra utilizamos el trmino Iberoamrica y sus derivados para, de acuerdo con lo establecido en las Cumbres Iberoamericanas, que lo han consagrado formalmente, referirnos al conjunto de pases de habla espaola y portuguesa en Europa y Amrica Latina, que constituyen lo que se denomina la Comunidad Iberoamericana de Naciones. El trmino Amrica Latina y sus derivados son, por lo tanto, perfectamente compatibles con los anteriores, por cuanto designan, entre otros, al conjunto de los pases iberoamericanos del continente americano. En este sentido, se puede ser iberoamericano y latinoamericano al mismo tiempo, lo mismo que iberoamericano y europeo. 3 Ricardo Lagos expresa esta realidad cuando arma: Creo que tenemos una clara identidad del mundo iberoamericano en torno a una cultura comn y a valores compartidos (Lagos, 2009: 24).
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que proporciona unas seas de identidad especcas a la misma, ausentes en las dems proyecciones exteriores, y que actan en el sentido de impulsar esas relaciones, proporcionndolas un alcance distintivo (Pico de Coaa, 2005). Ni siquiera la proyeccin europea, prioritaria en todos los sentidos en la poltica exterior de Espaa, tiene una dimensin identitaria tan marcada y tan determinante del sentido y alcance con que se plantean las relaciones con esa regin. Esta dimensin, por otro lado, se hace presente e inuye, en mayor o menor medida, en el resto de las proyecciones exteriores de Espaa, provocando en ocasiones signicativas contradicciones, como veremos, en la poltica exterior. Esta dimensin identitaria solo puede entenderse en todo su sentido si se toma en consideracin lo que, histricamente y en nuestros das, Amrica representa para Espaa. Amrica, por razones histricas, culturales y lingsticas, de todos conocidas, y cada vez ms por razones polticas, econmicas y sociales, est slidamente anclada, consciente o inconscientemente, tanto en el sentir colectivo de los espaoles como en la poltica exterior de Espaa, constituyendo una de las dimensiones clave de su proyeccin exterior. Desde el momento mismo en que, a raz del proceso de independencia de las colonias espaolas en Amrica, se van rompiendo los lazos polticos entre Espaa y ese continente, la idea de la existencia de una comunidad de cultura, lengua y valores entre Espaa y las repblicas americanas, que est por encima de las contingencias y avatares polticos, se transformar en una constante inspiradora, en mayor o menor medida segn los momentos, tanto del pensamiento espaol como de la propia poltica exterior de Espaa. Los proyectos de Hispanidad y de Comunidad Hispnica de Naciones durante el franquismo, y el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones a partir de 1976, elementos fundamentales de la poltica exterior de Espaa hacia Amrica Latina en cada uno de esos periodos histricos, son clara expresin de este hecho (Arenal y Njera, 1992). Al mismo tiempo, esta dimensin identitaria, que se vive de forma contradictoria en Amrica Latina, unida a los intereses que, como veremos, se hacen presentes en las relaciones con esa regin, sirven para explicar, al menos en una parte signicativa, la complejidad que presentan las relaciones con Iberoamrica y los recelos, reticencias y tensiones que, en ocasiones, se producen en la relacin con algunos pases latinoamericanos4. No debemos olvidar que dichos pases se independizan, hace doscientos aos, precisamente de Espaa, y que la armacin de su propia
4 Para esta cuestin, que analizaremos con mayor detalle posteriormente, vase, entre otros, Barb, 2009a: 124; Diamint, 2009; Sanahuja, 2009: 193-194; y Arenal 2009a: 27-30.
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AMRIca LaTINa Y ESPaa
identidad nacional se realiza en casi todos los casos frente a Espaa y lo espaol, pero sin poder obviar sus profundas races hispnicas que continan presentes en el momento actual. Esta vivencia contradictoria de la dimensin identitaria se ha visto agudizada en algunos casos como consecuencia de la armacin reciente, por parte de ciertos pases de la regin, de la dimensin identitaria indgena, que se presenta como contrapuesta e incluso enfrentada a la primera. En este sentido, aunque la dimensin identitaria de la poltica iberoamericana descansa fundamentalmente, como es lgico, en identidades compartidas, stas con relativa frecuencia chocan con identidades contrapuestas, propias de los pases latinoamericanos, que complejizan de forma importante las relaciones de Espaa con la regin. En todo caso, la dimensin identitaria sealada explica el carcter singular, complejo y multidimensional que presentan las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, que desborda lo que son las relaciones poltico-diplomticas y las relaciones econmicas para abarcar una amplia gama de relaciones e interdependencias polticas, econmicas, sociales y culturales en las que estn implicados actores gubernamentales y no gubernamentales de la ms diversa naturaleza y alcance, desde la administracin central, pasando por las comunidades autnomas y las corporaciones locales, hasta las empresas, asociaciones, universidades, fundaciones y un sinfn de instituciones privadas, que han hecho de Iberoamrica un objeto de atencin prioritario en su accin internacional. Explica igualmente el peso que los valores, ms all de los intereses, tienen en la poltica iberoamericana y la importancia que la dimensin normativa tiene en especial en dicha poltica. Ninguna otra proyeccin exterior de Espaa, si exceptuamos en los ltimos aos la europea, descansa en un entramado de vnculos, intereses e interdependencias, en trminos tanto gubernamentales como no gubernamentales, tan multidimensional, desarrollado y profundo como el que caracteriza a las relaciones con Amrica Latina. La dimensin identitaria y esos vnculos e interdependencias explican tambin que Espaa sea el nico pas europeo que tenga realmente una poltica regional hacia Amrica Latina (Arenal, 2007a), cuya mxima, pero no nica, expresin son las Cumbres Iberoamericanas de jefes de Estado y de Gobierno, que vienen celebrndose anualmente desde 1991. Explican igualmente la prioridad que Amrica Latina ha tenido, hasta fechas recientes, en la poltica de cooperacin al desarrollo. Explica, al mismo tiempo, que, de acuerdo con el Barmetro 2007 de la Fundacin Carolina, con muy pequeas variaciones respecto de los Barmetros de 2005 y 2006, los espaoles siten a esa regin en el segundo
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lugar, con el 34%, despus de la UE, con el 72%, pero antes que Estados Unidos, con el 24%, en cuanto a las prioridades de la poltica exterior espaola (Fundacin Carolina, 2007). A su vez, segn el Barmetro del Real Instituto Elcano de octubre-noviembre de 2003, el 61% de los espaoles se sienten prximos a Amrica Latina como regin (Real Instituto Elcano, 2003b). Los Barmetros 2009 y 2010 de la Fundacin Carolina, sin embargo, han alterado esta situacin, pues reejan una signicativa mejora en el inters que los espaoles atribuyen a la relacin con Estados Unidos que, en 2010, asciende al segundo lugar, con el 40%, frente a Amrica Latina que desciende al tercer lugar, con el 24% (Fundacin Carolina, 2010), probablemente debido al efecto Obama y a los problemas que Espaa est encontrando en las relaciones con algunos pases latinoamericanos. Explica, nalmente, la consagracin formal de este hecho en el ordenamiento jurdico espaol. En concreto, en el artculo 56.1 de la Constitucin espaola de 1978, que atribuye al rey expresamente la ms alta representacin del Estado en las relaciones con las naciones de su comunidad histrica, y en el especial protagonismo que la Corona ha asumido desde 1976 en relacin con los pases iberoamericanos. A nivel constitucional esa predileccin se maniesta tambin en el artculo 11.3, relativo a los tratados de doble nacionalidad. La legislacin ordinaria contiene igualmente disposiciones deferentes respecto de Amrica Latina (Roldn 2001: 126). Ilustrativo de esta realidad es tambin la existencia de una Comisin de Asuntos Iberoamericanos en el Senado. Este carcter especial ha quedado plasmado igualmente en el derecho convencional suscrito entre Espaa y los pases latinoamericanos (Vilario, 1989). Amrica Latina constituye para Espaa, en este sentido, una proyeccin exterior clave en la que se juega una parte muy importante, no solo de sus intereses sino tambin de su protagonismo e imagen internacional, tanto en cuanto potencia poltica, econmica y cultural, como en cuanto potencia normativa y defensora de valores en el actual escenario global. De hecho, una parte sustancial del poder blando que tiene Espaa deriva de la propia Amrica Latina (Noya, 2008 y 2009: 463-484). Todo ello marca, como es lgico, de forma decisiva la poltica exterior espaola en general y, en concreto, la poltica iberoamericana, obligando a los sucesivos gobiernos a prestar una especial atencin a las relaciones con esa regin. De ah el carcter de poltica de Estado que tradicionalmente, salvo contadas excepciones, se ha atribuido a la poltica iberoamericana en sus principios inspiradores y en sus lneas maestras (Arenal, 1994: 110-114).
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II. VNCULOS E INTERDEPENDENCIAS
En consecuencia, cuando se analizan las relaciones entre Espaa y Amrica Latina no pueden ignorarse los vnculos, interdependencias, realidades e intereses que estn presentes en esas relaciones y que juegan un papel igualmente importante a la hora de entender la poltica iberoamericana. Nos referimos a los vnculos e interdependencias tanto histricas como actuales, de muy distinto alcance y naturaleza, que marcan de manera signicativa las relaciones con Amrica Latina y condicionan la poltica espaola hacia esa regin. Vnculos que generan, lgicamente, intereses que, como veremos, en ocasiones entran en contradiccin con los valores que inspiran y estn presentes en la poltica exterior y que cobran una especial importancia en la poltica iberoamericana, como consecuencia de la mencionada dimensin identitaria. Son, en muchos casos, valores, vnculos, realidades e intereses comunes a Espaa y los pases iberoamericanos, que impulsan la concertacin y la cooperacin bilateral y regional entre ambos lados del Atlntico. Estos vnculos, interdependencias y realidades comunes son, por un lado, de naturaleza histrica, en cuanto que se han fraguado y armado a lo largo de varios siglos de convivencia comn y de dos siglos de independencia mutua. Es el caso de la historia, la lengua, la cultura y los valores comunes que compartimos hasta el presente, pero tambin del importante entramado de interdependencias, vnculos, intereses y relaciones polticas, econmicas, sociales y culturales que se han desarrollado entre Espaa y Amrica Latina a partir de la independencia de la Amrica ibrica, como consecuencia, en una medida importante, de la dimensin identitaria destacada y de la aproximacin y vinculacin que sta misma genera. En primer lugar, nos guste o no, tendamos a ignorarla, denigrarla o ensalzarla, existe una historia comn desde 1492 hasta la independencia de las repblicas iberoamericanas a principios del siglo XIX, basada en un intercambio continuo y poderoso entre los dos lados del Atlntico, que abarc todas las formas de vida, desde la lengua y la cultura hasta las formas polticas y jurdicas, las costumbres y los valores. A partir de la independencia, aunque la historia deja de ser comn, sin embargo, las historias a ambos lados del Atlntico se construirn con rasgos y dinmicas parecidas, habrn de hacer frente a problemas similares, en busca de la armacin de la libertad y el constitucionalismo, y seguirn construyndose a travs de un constante trasvase de personas e ideas, que enriquecer el sentido de comunidad y de cultura comn. En segundo lugar, entre los vnculos de naturaleza histrica estn las lenguas comunes, el espaol y el portugus, que constituyen una de las se5
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as de identidad ms importantes sobre las que se sustenta el hecho de la Comunidad Iberoamericana. La historia, como realidad comn, puede ignorarse e, incluso, reescribirse, pero no as la lengua comn, que une y aproxima a los pueblos, generando sentimientos, vivencias, imgenes y percepciones comunes, ms all de las diferencias que puedan existir. Finalmente, est la cultura, basada en gran medida en la lengua comn, que implica todo un sistema de creencias y valores compartidos, y que se arma y convive con la gran diversidad cultural que caracteriza a Iberoamrica a travs de un proceso de mestizaje cultural, que se prolonga en el tiempo hasta llegar a nuestros das. La recuperacin de la democracia en Espaa, Portugal y los pases latinoamericanos ha supuesto, en este sentido, una importante intensicacin de ese trasvase de ideas y valores. Por encima de la diversidad cultural que caracteriza a Iberoamrica, existe un espacio cultural y lingstico comn, una comunidad cultural y lingstica que desborda las fronteras estatales y se sita por encima de las diferencias polticas, econmicas y culturales existentes, constituyendo una sea de identidad caracterstica de la Comunidad Iberoamericana. Vnculos e intereses de naturaleza histrica, especialmente a nivel lingstico y cultural, que, sin embargo, continan plenamente presentes y en proceso de expansin, demandando la creciente atencin del conjunto de los pases iberoamericanos y la articulacin de polticas iberoamericanas de cooperacin en este mbito. El espaol, y la cultura comn que lo acompaa, constituyen no solo un vnculo identitario fundamental a la hora de explicar el desarrollo de las relaciones de todo tipo con Amrica Latina hasta el presente, sino tambin uno de los principales activos, en trminos polticos y especialmente culturales y econmicos, de la proyeccin internacional de Espaa y de los pases latinoamericanos de lengua espaola en el mundo5. Por otro lado, estos vnculos, interdependencias y realidades comunes son, en una medida cada vez ms importante, de naturaleza actual, en cuanto que se han desarrollado de forma especialmente importante a partir de la armacin de la democracia en Espaa y en Amrica Latina, conformando un entramado de vnculos e intereses en prcticamente todos los campos y con una intensidad que nunca antes haba existido. Ello es consecuencia del espectacular desarrollo que han conocido las relaciones entre Espaa y Amrica Latina en el ltimo cuarto del siglo XX y principios del XXI, en los mbitos
Para una consideracin de esta poltica, vase, entre otros, Otero, 2004; Varela y Otero, 2006; Garca Delgado, Alonso y Jimnez, 2007; Moreno Fernndez y Otero Roth, 2007; y Martnez Lillo, 2010.
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poltico, econmico, social, cultural, cientco-tcnico y comunicacional. Un desarrollo al que no ha sido ajena, ni mucho menos, esa dimensin identitaria que venimos sealando as como la existencia de una Comunidad. Nos referimos en concreto, en primer lugar, a la intensicacin y profundizacin que han experimentado las relaciones poltico-diplomticas con los pases iberoamericanos, alcanzando unos niveles de dilogo y concertacin poltica y cooperacin que han permitido establecer, a pesar de las tensiones o problemas ocasionales que se puedan producir, relaciones privilegiadas con todos ellos. El desarrollo que han conocido esas relaciones a partir de 1976 ha sido espectacular, cambiando radicalmente la imagen, el peso y el papel de Espaa en Amrica Latina, y con ello en el escenario europeo y global. En segundo lugar, y en directa relacin con lo anterior, hay que referirse al espectacular avance que ha conocido la cooperacin con Amrica Latina, y muy especialmente la cooperacin al desarrollo, cualitativa y cuantitativamente, tanto en trminos gubernamentales como no gubernamentales, tanto centralizada como descentralizada, convirtindose esa regin, hasta fechas recientes, en uno de los destinos prioritarios de la ayuda al desarrollo (Daz Rato, 2007). En tercer lugar, nos referimos al impresionante desarrollo de los ujos econmicos, especialmente de inversin directa, a partir de mediados de la dcada de los aos noventa del siglo XX, que, por un lado, han convertido a las empresas espaolas en actores clave en los sistemas econmicos y sociales latinoamericanos, con consecuencias polticas, econmicas, sociales y cientcotecnolgicas, de muy distinto alcance, para los Estados y las sociedades latinoamericanas y para la poltica iberoamericana y las relaciones de Espaa con los mismos, y que, por otro lado, han hecho de la evolucin poltica, econmica y social de Amrica Latina un factor importante en la cuenta de resultados de las empresas espaolas con intereses en la regin y, consecuentemente, en la propia evolucin econmica espaola. Pero tambin, en este caso, en los ltimos aos hay que hablar de las inversiones de empresas latinoamericanas en Espaa. Todo ello ha generado importantes interdependencias econmicas entre Espaa y Amrica Latina, creando nuevos intereses en la regin, directamente ligados a cuestiones nuevas como la seguridad jurdica y la proteccin de las inversiones, que inciden de forma creciente en la poltica iberoamericana de Espaa, y que incrementan signicativamente la vulnerabilidad econmica de Espaa en relacin con el desarrollo de Amrica Latina y de algunos pases latinoamericanos, con las consecuencias que ello tiene en la generacin de interdependencias, que obligan a la cooperacin y la concertacin en todos los mbitos.
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En cuarto lugar, hablamos de los cada vez ms intensos y amplios lazos culturales, acadmicos, de investigacin y sociales, en general, que se han derivado de la intensicacin de la comunicacin y la cooperacin entre la sociedad espaola y las sociedades latinoamericanas, a travs de actores no gubernamentales, como las propias organizaciones no gubernamentales, universidades y centros de investigacin, fundaciones y asociaciones de toda naturaleza, que han dado lugar a la conformacin de un entramado de vnculos, interdependencias e intereses comunes de capital importancia a la hora de entender las relaciones entre Espaa y Amrica Latina y la propia existencia de la Comunidad Iberoamericana. Como quinto vnculo nos referimos al desarrollo de los ujos migratorios que se han producido entre los pases iberoamericanos de ambos lados del Atlntico, muy especialmente en los ltimos tiempos de latinoamericanos hacia Espaa, que constituyen un fenmeno de consecuencias polticas, econmicas, sociales y culturales de gran importancia6, tanto en lo que se reere a la integracin en la sociedad espaola de importantes comunidades latinoamericanas y a su impacto en el desarrollo econmico espaol, como en cuanto al reforzamiento que ello supone de los vnculos econmicos, sociales y culturales entre la sociedad espaola y las sociedades latinoamericanas de origen. Como sexto vnculo, en directa relacin con el anterior, hay que referirse a las remesas que dichos emigrantes envan a sus familias en sus pases de origen, que tienen, en muchos casos, una importancia decisiva en sus economas y sociedades, contribuyendo al desarrollo de dichos pases y vinculando an ms, poltica, econmica y socialmente, a los mismos con Espaa7. Estos dos ltimos vnculos, ujos migratorios y remesas, han generado igualmente importantes y nuevas interdependencias sociales, culturales y econmicas entre Espaa y Amrica Latina, que inciden de manera cada vez ms signicativa en las relaciones mutuas. Finalmente, no se puede dejar de mencionar, por el peso que tiene, el nuevo vnculo que se ha generado en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina como consecuencia de la pertenencia de Espaa a la Unin Europea
6 Espaa es el segundo pas del mundo, despus de Estados Unidos, en cuanto al nmero de inmigrantes latinoamericanos, viviendo legalmente ms de dos millones y un milln de forma ilegal. Para una consideracin ms detallada de este vnculo, vase, entre otros, Aldecoa y Sobrino Heredia, 2007; Gil Araujo, 2007; Ruiz Sandoval, 2007 y 2009; Tedesco, 2008; Alonso, 2008; y Vilar, 2010. 7 Para su anlisis, vase, entre otros, Mor, 2005; Ruiz Sandoval, 2006 y 2009; y Alberola, 2007.
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(UE) y del protagonismo que Espaa ha asumido en el impulso y profundizacin de las relaciones entre ambas regiones. El papel que Espaa juega en esas relaciones, que algunos errneamente calican de puente, y su condicin de Estado miembro de la UE, refuerzan el peso de Espaa en Amrica Latina, inciden de forma signicativa en su poltica iberoamericana y constituyen un importante activo en las relaciones de Amrica Latina con Espaa y con Europa. Toda esta serie de vnculos, interdependencias, realidades e intereses constituyen elementos fundamentales en las relaciones con Amrica Latina y en la poltica iberoamericana de Espaa, sin cuya consideracin no es posible entender su carcter especial y singular, ni los valores e intereses que se presentan en las mismas. Unos valores y unos intereses que lgicamente inciden tambin a la conformacin de la dimensin identitaria de las relaciones entre Espaa y Amrica Latina.
III. VALORES E INTERESES

La dimensin identitaria y los vnculos e interdependencias mencionadas hacen que las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, y la poltica iberoamericana, presenten un carcter complejo y, en ocasiones, contradictorio, como consecuencia de ese juego simultneo de valores e intereses, no siempre fcilmente conciliables entre s8, y de las tensiones que, en ocasiones, se derivan, como hemos apuntado, de la armacin de identidades contrapuestas. Los valores que marcan las relaciones y la poltica con Amrica Latina nacen de la apuesta normativa, presente desde 1976, con ms o menos fuerza, en la poltica exterior y, muy en concreto, en la poltica iberoamericana de Espaa. Estos valores son, entre otros, la democracia, los derechos humanos, la igualdad jurdica de los Estados, el multilateralismo, el respeto del derecho internacional, la solucin pacca de los conictos, el compromiso con la paz, la solidaridad, la cooperacin, y el compromiso con el desarrollo y la justicia social9.
8 Cuando hablamos de valores en la poltica exterior y en la poltica iberoamericana nos referimos exclusivamente al periodo que se abre en 1976, con el inicio de la transicin de democrtica, pues durante el franquismo los valores, en el sentido aqu utilizado, estuvieron prcticamente ausentes de su poltica exterior. 9 Para una consideracin mas detallada de estos valores y principios en la poltica exterior y en la poltica iberoamericana de Espaa, vase Daz Barrado, 1994; Arenal, 1994: 106-107 y 2006a; y Fernndez Liesa, 2008: 63-77. Para las manifestaciones concretas de
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En el caso de la poltica iberoamericana, estos valores descansan tambin en la anidad cultural existente con el conjunto de los pases iberoamericanos y estn en la base de la existencia de la Comunidad Iberoamericana. Es lo que, en el mbito de las Cumbres Iberoamericanas se ha denominado el acervo iberoamericano, que esas mismas Cumbres han venido consagrando reiteradamente en sus declaraciones nales desde 1991 (Arenal, 2006a). Se trata, en consecuencia, por un lado, de valores propios y caractersticos, salvo excepciones que se analizarn, de la poltica exterior y, por lo tanto, iberoamericana de Espaa, a las que inspiran; y, por otro, en la mayor parte de los casos, de valores que, por razones de anidad cultural y apuesta poltica, se comparten con los pases iberoamericanos. De ah la importancia que los mismos tienen en la poltica iberoamericana, que se puede ver mucho ms afectada negativamente por su debilitamiento y prdida de vigencia que en las dems proyecciones exteriores de Espaa. Los intereses presentes en las relaciones con Amrica Latina se derivan del conjunto de vnculos, polticos, econmicos, sociales y culturales, que hemos visto existen entre Espaa y los pases latinoamericanos, tanto en trminos bilaterales como regionales, iberoamericanos y birregionales, existiendo diferencias signicativas en cuanto al peso que cada uno de ellos tiene en la poltica iberoamericana, segn los distintos gobiernos, momentos histricos y coyunturas especcas. Estos intereses son, por una parte, propios de la poltica iberoamericana en cuanto que responden a intereses exclusivamente espaoles, siendo, en este caso, los que lgicamente con ms frecuencia pueden generar contradicciones con los valores mencionados. Pero, por otra parte, esos intereses en muchos casos pueden ser comunes y compartidos entre Espaa y los pases latinoamericanos, especialmente si se deenden de manera compatible con los valores. Sin embargo, en ltima instancia, no se puede olvidar que, aunque los intereses pueden objetivamente ser comunes, dado que las identidades, valores e incluso intereses son, en una medida muy importante, construidos socialmente, pueden ser interpretados por algunos gobiernos, con planteamientos polticos diferentes a los de los gobiernos de Espaa, como contrarios o divergentes, originando tensiones e incluso conictos en las relaciones con los mismos. Es lo que ha sucedido, por ejemplo, con las inversiones espaolas o los acuerdos comerciales suscritos por la UE en Amrica Latina, que aunque pueden, en muchos casos, generar o responder desde ciertas pticas a intereses comunes, pueden tambin ser vistos o interpretados por un determinala apuesta por la democracia y los derechos humanos que caracteriza a la poltica exterior espaola, vase, especialmente, Fernndez Liesa, 2010. 10
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do gobierno, desde perspectivas diferentes, como intereses contrapuestos a los del propio pas. En este sentido, cuando se habla de intereses, y lo mismo habra que decir de los valores, no se puede ignorar que aqullos y su expresin prctica en la accin exterior de un Estado, casi nunca se plantean en trminos objetivos, sino que son objeto de interpretacin segn las caractersticas polticas y la visin global de cada gobierno, lo que implica que un determinado inters, sea poltico, econmico o de otro tipo, puede traducirse en la prctica en acciones polticas de alcance y sentido muy diferentes, que a la postre pueden llegar incluso a perjudicar el propio inters que se pretende defender como consecuencia de una interpretacin errnea o interesada polticamente del mismo. En todo caso, si los valores, por su carcter principalmente formal, son relativamente fciles de compartir, no sucede lo mismo con los intereses, que tienden a ser, o interpretarse, casi siempre como propios y exclusivos de cada pas. La poltica exterior de cualquier Estado en el mundo actual caracterizado por la interdependencia y la globalizacin y la existencia de dramticos problemas globales que amenazan el futuro del mismo que pretenda tener presencia internacional, y ms en el caso de la poltica iberoamericana de Espaa, por la dimensin identitaria sealada, no puede ser simple y puramente una poltica realista o pragmtica, que atienda en exclusiva a los intereses en juego, ni una poltica idealista sin ms, que se je en exclusiva en los valores presentes en dichas relaciones. Tiene que ser una poltica que compagine de forma equilibrada la dimensin pragmtica y la dimensin normativa, lo que, adems de ser difcil, exige un especial cuidado y atencin en la denicin de la misma por parte de los responsables gubernamentales. Aunque, como se ha apuntado, la relacin entre intereses y valores se presume con frecuencia como contradictoria, y realmente lo es en ocasiones, no tiene porque serlo en trminos generales, pues en muchos casos los valores y los intereses pueden ser comunes o compartidos, siendo deseable y posible una poltica exterior que combine la dimensin normativa y la pragmtica o, si se preere hablando en trminos exclusivamente de poder, el poder blando y el poder estructural o duro. Sera lo que Joseph Nye ha denominado el poder inteligente, es decir, la combinacin exitosa en cada situacin concreta del uso del poder duro y del poder blando. Este ha sido, sin lugar a dudas, uno de los retos que han caracterizado a la poltica exterior espaola en general y a la poltica iberoamericana en particular desde 1976 hasta nuestros das. En el caso especco de la poltica iberoamericana de Espaa, la relacin entre valores e intereses, a la vista de lo expuesto con relacin a los
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mismos, especialmente cuando existe una heterogeneidad poltica clara entre Espaa y el pas latinoamericano en cuestin, no siempre ha sido fcil y armnica, pero en todo caso es evidente que ha marcado de forma decisiva las relaciones con Amrica Latina, explicando que esa poltica iberoamericana haya estado siempre denida, y muy signicativamente desde la dcada de los aos ochenta del siglo XX, por una mezcla de idealismo y realismo10 o pragmatismo, en la que al mismo tiempo que se busca expresamente la armacin de su dimensin normativa, especialmente en el mbito regional iberoamericano, se tiende a apostar por el pragmatismo, por los intereses, especialmente en el mbito de las relaciones bilaterales. Cuando surgen contradicciones entre los valores y los intereses ha sido, en muchos casos, la dimensin identitaria presente en la poltica iberoamericana la que ha determinado, en ltima instancia, la bsqueda de equilibrio entre los mismos o la primaca de los valores sobre los intereses. En este sentido, las contradicciones entre valores e intereses que, en ocasiones, caracterizan a la poltica iberoamericana, aunque se plantean con ms frecuencia en el mbito bilateral, especialmente en lo que se reere a la primaca de los intereses, en concreto los polticos y econmicos, no dejan de hacerse tambin presentes en el mbito regional iberoamericano, en este caso en referencia a la primaca de los valores, especialmente en relacin con la vigencia de la democracia y de los derechos humanos, como se pone de maniesto, por ejemplo, en la participacin de Cuba en las Cumbres Iberoamericanas. Paradjicamente, esta ltima contradiccin entre intereses y valores se ha salvado, tanto por los gobiernos socialistas como por lo gobiernos populares espaoles, dando primaca a los intereses, alegando como justicacin de la misma la dimensin identitaria y la iberoamericanidad de la poltica exterior de Espaa. Lo mismo sucede en el mbito bilateral con la aplicacin del principio de indiscriminacin por parte de los sucesivos gobiernos espaoles en las relaciones bilaterales con los pases iberoamericanos, que no discrimina, en principio, salvo en casos muy especcos, en el mantenimiento de relaciones diplomticas en funcin del carcter democrtico o no del rgimen en cuestin, lo que supone dar primaca a los intereses sobre los valores, en base precisamente a la dimensin identitaria presente en esas relaciones. La mencionada contradiccin se plantea igualmente cada vez con ms frecuencia en el mbito europeo de la poltica iberoamericana de Espaa. La europeizacin de esta poltica, como se ver ms adelante, ha actuado
Utilizamos aqu los trminos idealismo y realismo en un sentido genrico, que no supone su identicacin plena con lo que en el mbito de la teora de las relaciones internacionales se denomina idealismo y realismo.
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en un doble sentido, claramente contradictorio. Por un lado, en especial hasta nales de la dcada de los noventa, sirvi para reforzar la dimensin normativa de la poltica iberoamericana, pero, por otro, a partir de principios del siglo XXI, en trminos generales, ha contribuido a debilitar la primaca de los valores sobre los intereses y la imagen de Espaa como potencia normativa. Estas contradicciones sitan a las relaciones con Amrica Latina y a la poltica iberoamericana ante tesituras que no son siempre fciles de superar y que complejizan extraordinariamente esas relaciones, variando, en ltima instancia, como veremos, la primaca nal que se ha otorgado a los valores o los intereses en funcin del signo poltico de los distintos gobiernos que se han sucedido en Espaa, de sus proyectos de poltica exterior y de las distintas coyunturas concretas en que se plantean. En todo caso, no hay duda de que, por las razones expuestas, los valores han tenido, especialmente la democracia y los derechos humanos, un peso muy importante en la poltica iberoamericana desde el inicio de la transicin democrtica, hasta el punto de que esa poltica, en su desarrollo hasta nuestros das, no se puede entender sin los mismos. Tampoco se puede ignorar, cuando se analiza esa misma poltica desde la perspectiva de las contradicciones que se producen entre valores e intereses, que a medida que los intereses se han hecho ms importantes y diversos, especialmente en el mbito econmico, e intervienen ms y diferentes actores, como sucede desde mediados de los aos noventa del siglo XX, la vigencia de los valores y la bsqueda de equilibrio con los intereses se ha hecho mucho ms difcil y problemtica, lo que explica que las contradicciones se hayan hecho mucho ms frecuentes y difciles de superar a favor de los valores, como se ver ha ocurrido con los gobiernos populares de Aznar y los socialistas de Rodrguez Zapatero, en comparacin con lo que sucedi, por ejemplo, con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez11.
IV. LA EXISTENCIA DE UNA COMUNIDAD IBEROAMERICANA
La dimensin identitaria sealada y el carcter singular, complejo y multidimensional que presentan esas relaciones, junto al entramado de vnculos, interdependencias, intereses de todo tipo y valores destacados que se han venido desarrollando histricamente hasta el presente, explica que las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, en concreto con los pases de habla
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Vase Arenal, 2009a; y Sanahuja, 2009. 13
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espaola y portuguesa del otro lado del Atlntico, hayan dado lugar, desde nales del siglo XIX y, muy en concreto, en el ltimo tercio del siglo XX, a la toma de conciencia de la existencia de un espacio comn al conjunto de los pases iberoamericanos en lo poltico, lo econmico, lo social y lo cultural, o, con otras palabras, de una Comunidad12 en el sentido sociolgico del trmino, que hoy recibe la denominacin de Iberoamrica o de Comunidad Iberoamericana de Naciones13. Su mxima expresin, pero ni mucho menos nica, la constituyen las Cumbres Iberoamericanas o Conferencias Iberoamericanas de jefes de Estado y de Gobierno, que vienen celebrndose anualmente desde 1991 y que han puesto en marcha un mecanismo de dilogo, concertacin y cooperacin multilateral iberoamericano, con presencia propia en el actual escenario internacional e institucionalizado, de forma permanente, a travs de una Secretara General Iberoamericana. Las Cumbres, adems, han consagrado formalmente y de manera reiterada la existencia de un acervo iberoamericano, que integra los valores y principios comunes al conjunto de los pases de la regin. Se trata, en consecuencia, de principios y valores que comparten el conjunto de los pases iberoamericanos, ms all de que en determinadas coyunturas alguno pueda apartarse temporalmente de los mismos. La Declaracin de Guadalajara (Mxico), aprobada en la I Cumbre Iberoamericana, celebrada en julio de 1991, constat formalmente la existencia de esta Comunidad al armar solemnemente: Representamos un vasto conjunto de naciones que comparten races y el rico patrimonio de una cultura fundada en la suma de pueblos, credos y sangres diversos. A quinientos aos de distancia de nuestro primer encuentro, y como uno de los grandes espacios que conguran el mundo de nuestros das, estamos decididos a proyectar hacia el tercer milenio la fuerza de nuestra comunidad. La idea de la existencia de una Comunidad, aplicada a las relaciones entre Espaa, Portugal y una parte sustancial de Amrica, no es, en consecuencia, un objeto de mero inters histrico o intelectual, sino algo actual, vivo, un punto de partida, como veremos, para la puesta en prctica de acciones comunes y solidarias por parte del conjunto de los pases iberoa12 Para la existencia y potencialidades de esta Comunidad, vase, entre otros, Arenal y Njera, 1992; Daz Barrado, 1994 y 2009; y Pico de Coaa, 2005. 13 La Comunidad Iberoamericana de Naciones presenta signicativas diferencias con la Commonwealth, la Communaut Francesa e incluso la Comunidad de Pases de Lengua Portuguesa. Para las diferencias con la dos primeras, vase Snchez Rodrguez, 1989. Para las diferencias con la tercera, vase Durntez Prados, 1999. Para las bases intelectuales sobre las que se asienta la singularidad de la idea de Amrica frente a otras concepciones de base anglosajona y francesa, vase Abelln, 2009.
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mericanos. No es algo abstracto, sino una realidad concreta, que tiene unas races histricas, unos contenidos polticos, econmicos, sociolgicos y culturales especcos y de creciente importancia, y unas seas de identidad propias en el escenario global. No es, sin embargo, una realidad acabada y plenamente congurada, desde el punto de vista institucional, sino una realidad en pleno desarrollo, abierta y con proyeccin de futuro, que hay que continuar armando y consolidando da a da. Existe hoy, por lo tanto, una Comunidad Iberoamericana, rica, compleja, multidimensional, por cuanto que abarca mltiples mbitos de actividad humana, en la que participan actores gubernamentales y no gubernamentales iberoamericanos de la ms diversa naturaleza, con unas seas de identidad perfectamente denidas, consolidadas especialmente a travs de las Cumbres Iberoamericanas. La Comunidad Iberoamericana de nuestros das se parece muy poco a la de hace tan solo veinte aos, cuando se pusieron en marcha las Cumbres Iberoamericanas. Hoy los procesos, los intereses comunes y los compromisos que se generan en la misma afectan de forma directa a muchos de los retos y problemas ms importantes a los que tienen que hacer frente los pases iberoamericanos. Este hecho explica, como ya se ha destacado y veremos, que Espaa, adems de sus polticas bilaterales, sea el nico pas europeo que tiene una poltica regional respecto al conjunto de Amrica Latina, lo que constituye un factor de primera importancia en la poltica exterior espaola y proporciona una dimensin especca a la poltica iberoamericana, que obliga a compaginar lo bilateral y lo regional en el no siempre fcil juego de los intereses y los valores presentes en las relaciones con esa regin. En funcin de las consideraciones realizadas, esa Comunidad Iberoamericana se podra denir, en lo que se reere a su expresin actual, como un espacio interregional, complejo y multidimensional, con unas seas de identidad propias, de orden principalmente histrico, cultural y lingstico, basado en unos valores y un cdigo de conducta, y solo relativamente articulada institucionalmente, que responde, cada vez en mayor medida, a la existencia de un entramado de vnculos, interdependencias e intereses comunes de naturaleza poltica, econmica, social y cultural, a los que trata de dar respuesta a travs de la cooperacin, y que se proyecta en el escenario global.
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2. AMRICA LATINA Y ESPAA HASTA 1975
I. EL SIGLO XIX
Desde el momento mismo en que llegan a Espaa las primeras noticias del xito del viaje de Cristbal Coln, lo que pronto se denominar Amrica se transformar en un constante punto de referencia en la vida espaola hasta nuestros das. Primero, el descubrimiento, despus la conquista, ms tarde la colonizacin, posteriormente la independencia y la necesidad de replantear de raz las relaciones con las nuevas repblicas, sern hitos que marcarn de muy distinta forma, pero siempre profundamente, la poltica y el pensamiento espaoles. No es necesario, por lo tanto, esperar a la crisis de 1898 para encontrar constantes referencias a los especiales vnculos que unen a Espaa con Amrica o incluso a la misma idea de Comunidad Iberoamericana1. Bien es verdad que antes de la emancipacin con dichas iniciativas lo que se pretenda era, en general, mantener de alguna forma la unidad poltica del Imperio que empezaba a verse amenazada, y despus de la independencia, perdida la posibilidad de recuperacin territorial, lo que se buscaba era, en la mayor parte de los casos, salvaguardar una cierta unidad cultural o econmica que permitiese a Espaa recuperar un papel internacional ms activo. Lo interesado de estas primeras iniciativas no impide constatar lo signicativo que es el hecho mismo de su formulacin. La emancipacin de las colonias continentales americanas, resultado de una larga guerra contra Espaa, no solo produjo la independencia de las mismas, sino que adems trajo consigo la total desvinculacin poltica y econmica entre la antigua metrpoli y los nuevos Estados y un periodo de ale-
1 Para una consideracin ms amplia de las relaciones entre Espaa y la Amrica hispana durante este periodo, vase, entre otros, Rama, 1982; Arenal y Njera, 1992; y Pereira y Cervantes, 1992.
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jamiento mutuo de consecuencias importantes para el futuro. Por otro lado, la emancipacin pronto puso de maniesto otro hecho importante para el futuro de la Amrica hispana, como fue el fracaso de los proyectos bolivarianos de conjugar la lucha por la independencia con el mantenimiento de la unidad, al menos a nivel confederal, entre las nuevas repblicas americanas. Sin embargo, la realidad es que la independencia de la Amrica hispana, a pesar de su trascendencia histrica, tuvo escasa resonancia en la sociedad y en los medios gubernamentales espaoles en comparacin con lo que sucedera ms tarde en el caso de Cuba y Puerto Rico (Fernndez Almagro, 1957)2. La profunda incomprensin que tuvieron los polticos e intelectuales espaoles de la poca respecto de la irreversibilidad de proceso emancipador y, sobre todo, de lo que supona Amrica para Espaa es una de las razones que explican, por un lado, esa falta de sensibilidad y eco ante la prdida del Imperio continental americano y, por otro, la posterior incomunicacin que se produce con las nuevas repblicas, que impidi a Espaa conectar con la iniciativa integradora bolivariana, as como mantener unas relaciones polticas y econmicas estables y signicativas durante el siglo XIX. La continuacin de la presencia colonial en Cuba y Puerto Rico hasta 1898 ser, sin lugar a dudas, un hecho que servir para explicar, al menos en parte, esa insensibilidad e incomunicaciones ociales (Mesa, 1967). En todo caso, no se puede ignorar que la poltica exterior espaola a lo largo de todo el siglo XIX se desenvuelve en un escenario interno difcil e inestable y en un escenario internacional muy limitado para Espaa, teniendo como caractersticas generales ms sobresalientes, que explican su debilidad, su irrealismo y su falta de consistencia, la pasividad poltico-internacional, la marginalidad respecto de los centros de decisin y de poder de la poltica mundial y su aislamiento. El primado de la poltica interna sobre la poltica exterior va a ser en trminos generales un hecho caracterstico el siglo XIX espaol, lo que sirve para explicar el desentendimiento con relacin a las cuestiones internacionales3. En este contexto se explica tambin que la normalizacin de las relaciones diplomticas y el inicio de una poltica exterior ms realista con las repblicas americanas solo se produzcan tardamente, una vez superado el rgimen absolutista y olvidada la poltica de agresin y no reconocimiento puesta en marcha por Fernando VII4. Exceptuando el intento frustrado reaPara este punto, vase tambin Enciso Recio, 1967. Vase Jover, 1976: 83-138, y 1999: 111-172; Arenal, 1979: 15-42; Pereira, 1983: 103-148; y Morales Lezcano, 1991: 35-37. 4 Entre otros, vase Delgado, 1948; Menchn, 1989; y Vilar, 2007.
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AMRIca LaTINa Y ESPaa HaSTa 1975
lizado durante el trienio liberal, solo a partir de 1833 se aborda de forma realista la necesidad de establecer relaciones diplomticas con los Estados de la Amrica hispana, arrancando la nueva poltica el 4 de diciembre de 1836, mediante la aprobacin por las Cortes de un Decreto que autorizaba al gobierno el reconocimiento de las mismas. A partir de ese momento se inicia un largo, y no exento de problemas, proceso de establecimiento de relaciones con los pases americanos, mediante un rosario de tratados de reconocimiento que comienza con el Tratado de Paz y Amistad entre Mxico y Espaa, suscrito en diciembre de 1836, y termina en 1894 con el Tratado suscrito con Honduras5. La poltica que se adopt con las repblicas americanas fue la de la negociacin bilateral, descartndose la posibilidad de realizar una declaracin general de independencia. Esto al menos tuvo dos consecuencias importantes. Una, que las negociaciones se llevaron caso por caso, sin una visin de conjunto y sin unas coordenadas denidas, alargndose durante todo el siglo XIX. Otra, que como consecuencia de ello se perdi la oportunidad de recuperar prontamente el disfrute compartido de un cierto sentimiento de unidad, por encima de las diferencias, y de aprovecharlo en las relaciones mutuas. Adems, no hay que olvidar que con el gobierno de la Unin Liberal en la dcada de 1860 todava se produciran tres intervenciones espaolas fallidas, aunque de distinto signo, en Mxico, la Repblica Dominicana y en la Guerra del Pacco contra Per y Chile, adems de las luchas independentistas cubanas, que contribuyeron a enrarecer y enturbiar las ya de por s dbiles relaciones de Espaa con los pases latinoamericanos hasta nales del siglo. La conmemoracin del IV Centenario del Descubrimiento de Amrica, a pesar de los intentos de la Unin Iberoamericana, creada en 1885, pas con ms pena que gloria, correspondiendo la mayora de los modestos actos y celebraciones a la iniciativa privada, lo que da idea del escaso eco que lo americano tena todava en la Espaa ocial6. Como testica a principios del siglo XX Constantino Surez Espaolito, un convencido hispanoamericanista, a lo largo del siglo XIX las relaciones con las repblicas hispanoamericanas se desenvolvieron, con mnimas
5 Entre otros, vase Becker, 1922; Castel, 1955; Rama, 1982; y Pereira y Cervantes, 1992: 28-32. Para la poltica exterior de Espaa durante este largo periodo, adems de los anteriores, vase, entre otros, Lpez-Cordn, 1981; Martnez Carreras, 1989; Vilar, 1989 y 2010a; Jover, 1999: 133-172; y Rubio, 2004 y 2007. 6 Para las actividades programadas o realizadas con ocasin del IV Centenario, vanse, entre otros, Bernabeu Albert, 1987; Pereira y Cervantes, 1992: 183-185; y Seplveda, 1994: 45-49.
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excepciones, sobre todo de tipo comercial, en un ambiente fro y hasta con cierta hostilidad, ni siempre encubierta. Solo despus de la prdida de Cuba, Puerto Rico y Filipinas, la tendencia de acercamiento hispanoamericano empez a tener, aunque ojo, algn ambiente en Espaa7. Sin embargo, este fro y en ocasiones difcil discurrir de las relaciones ociales con la Amrica hispana no impidi que en el mbito intelectual se fuese desarrollando a lo largo del siglo XIX, a medida que se produce el establecimiento de relaciones diplomticas, una tendencia hacia el estrechamiento de las relaciones con las nuevas repblicas hispanoamericanas8. El hispanoamericanismo que se desarrolla en la segunda mitad del siglo XIX, que trae consigo la idea de unin hispnica, se inscriba en la lnea de los movimientos reivindicativos romnticos de exaltacin de los valores espirituales de la nacin. Parta de una visin eurocntrica y Amrica se presentaba como un campo estratgico donde habran de librarse batallas de predominio colonial con otras naciones de imperialismo ascendente, especialmente Estados Unidos. En el marco de esta concepcin se formulan una gran variedad de planes para la realizacin de la unidad hispnica, desde una alianza militar hasta un gobierno internacional que se enfrentase al expansionismo norteamericano, pasando por una liga de naciones hispnicas o una conferencia dirigida por diplomticos9. Durante el sexenio democrtico, que se inicia con la Revolucin de 1868, el pensamiento federalista espaol no olvidar las relaciones con las repblicas hispanoamericanas, preconizando un acercamiento que, si por un lado lleva implcita una cierta tutela moral, por otro responda a la idea de una fraternidad y solidaridad republicana, inserta en la nocin de progreso comn (Lpez-Cordn, 1975: 301-305). Los ltimos aos del siglo XIX conocern un nuevo impulso americanista. Se fue desarrollando un hispanoamericanismo basado en el reconocimiento de los lazos que unan Espaa y Amrica y en el deseo de su intensicacin, que, como veremos posteriormente, alcanzar su mayor desarrollo en el primer cuarto del siglo XX. Este hispanoamericanismo tena la ventaja de servir tanto a conservadores como a liberales, pues, si de un lado reivindicaba un pasado glorioso, rechazaba la Leyenda Negra y tenda a preservar los restos del imperio colonial en las Antillas, de otro se orientaba hacia el futuro,
Espaolito, 1924: 22 y 24. En el mismo sentido, vase Goicoechea, 1922: 67. En este punto hay que destacar la aparicin a mediados de siglo de la revista La Amrica. Crnicas Hispanoamericanas. Vase Hernndez Snchez-Barba, 1983: 15; y Lpez-Ocn, 1987. 9 Para este punto, entre otros, vase Van Aken, 1959; Lpez-Ocn, 1987; y Seplveda, 2005: 99-121.
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implicaba una poltica de regeneracin y abra renovadas posibilidades de modernizacin. En resumen, puede decirse que en general las relaciones ociales con la Amrica hispana durante el siglo XIX se caracterizan, dejando de lado algunos descabellados intentos de recuperacin de lo perdido, primero, por un alejamiento poltico y, despus, por una gran indiferencia, cuando no desidia, que solo ser compensada por el creciente ujo de la emigracin a partir de 1873, por las incipientes relaciones comerciales, por los vnculos que mantienen las rdenes religiosas y por algunas actividades culturales de naturaleza privada. Amrica durante el siglo XIX no fue, en ningn caso, una prioridad en la discontinua y dbil poltica exterior espaola de la poca. La debilidad de la poltica exterior y, en concreto, de la poltica iberoamericana en este periodo se revel dramticamente en la guerra de 1898 contra Estados Unidos, que origin la prdida de Cuba, Puerto Rico y Filipinas y puso al descubierto la decadencia y el aislamiento internacional de Espaa. En este contexto de crisis se iniciar un signicativo cambio en relacin con la proyeccin exterior de Espaa y, consecuentemente, respecto de la Amrica hispana.
II. EL HISPANOAMERICANISMO
La guerra hispano-norteamericana signic el n de la presencia territorial espaola en Amrica, el desvanecimiento del sueo imperial ultramarino y la constatacin de lo que haba quedado claro desde el Congreso de Viena de 1815, que Espaa era una potencia secundaria en el concierto internacional10. En opinin de Labra, por el Tratado de Pars de diciembre de 1898, perdi Espaa su carcter de nacin americana y se evidenciaron la desatendida poltica colonial que aqulla realiz dentro de la segunda mitad del siglo XIX y el profundo error de la poltica de aislamiento internacional (ms o menos maniesto) que practic en el ltimo tercio del siglo prximo pasado (Labra, 1912: 5)11.
10 Como sealar Morales Lezcano, con la guerra hispano-norteamericana, la prdida de Cuba y Puerto Rico y la liquidacin de los restos del imperio en Extremo Oriente (Filipinas), Espaa toc fondo en cuanto concerna a su condicin de gran potencia venida a menos (Morales Lezcano, 1991: 39). Para la poltica exterior de principios del siglo XX, entre otros, vase Jover, 1979; Torre Gmez, 1984 y 2010; Martnez Carreras, 1989; Martn Castn, 1994; Torre del Ro, 2007 y 2010. 11 Para la gura de Rafael Mara de Labra, sus propuestas, iniciativas y posiciones con relacin a la poltica exterior de su poca y con relacin a Amrica, vase Domingo Acebrn, 2006.
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Pero, al mismo tiempo, la guerra hispano-norteamericana es expresin de un cambio profundo que se est produciendo en el escenario mundial. Se inserta en lo que se ha llamado la dcada decisiva, entre 1895 y 1905, caracterizada, de un lado, por el paso de un sistema de poder europeo a un sistema de poder mundial, simbolizado en la derrota de dos potencias tradicionales europeas, Espaa y Rusia, frente a dos nuevas potencias extraeuropeas, Estados Unidos y Japn, que van a marcar decisivamente el siglo XX, y, de otro lado, por la culminacin del reparto colonial del mundo entre las principales potencias europeas, ocurrido pocos aos antes. En este escenario, la prdida de las ltimas colonias ultramarinas cobra para Espaa una dimensin mucho ms importante que el hecho en s mismo considerado. El desastre de 1898, dentro de la crisis y desmoralizacin que provoc, sirvi para sacudir la conciencia de muchos espaoles sobre el sentido de Espaa, su identidad nacional, su futuro y su papel internacional. Como sealar Azaa, el pueblo espaol, por medio de sus ms agudos examinadores, se explor sin piedad, analiz hilo a hilo su trama espiritual, saudamente, con el rigor asctico de su tradicional problema sobre el valor de la vida (Azaa, 1967: 584). En este ambiente de ofuscacin, desnimo y reexin que vive la Espaa de nales del siglo XIX, del que la crisis de 1898 no fue sino el catalizador, aparece el regeneracionismo como movimiento de superacin de la decadencia de Espaa, propiciando la modernizacin del pas en todo los campos. Como fenmeno de introspeccin, el regeneracionismo recuperaba del pasado los fundamentos de la identidad nacional y, como portador del espritu del resurgimiento, se proyectaba hacia el futuro, buscando el progreso y la regeneracin de Espaa. Regeneracin que pasaba, entre otros elementos, por la proyeccin exterior de Espaa. frica, en unos casos, y Amrica en otros, cuando no a mismo tiempo, recuperaban, aunque con distintos alcances y proyectos, un sentido que se estimaba se haban perdido12. Esta dinmica regeneracionista, en la que la Amrica hispana volva a adquirir un peso signicativo en la vida espaola, enlazar y encontrar parte de sus fundamentos en el hispanoamericanismo que vena desarrollndose en la segunda mitad del siglo XIX, proporcionndole un importante impulso. Como ha sealado Nio Rodrguez, el hispanoamericanismo tena el mrito de combinar la herencia del pasado con la aportacin de una
12 Mesa apunta acertadamente que, a partir de 1898, lo que realmente empieza a plantearse es que el ser espaol, sin su dimensin americana, est amputado de uno de sus miembros vitales (Mesa, 1989: 30). Vanse, entre, otros: Torre Gmez, 1984; Nio, 2000; Neila Hernndez, 2002; Ponce Marrero, 2007; y Pereira y Neila Hernndez, 2007.
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esperanza social mesinica (Nio Rodrguez, 1987: 203). El hispanoamericanismo ser, en las dos primeras dcadas del siglo XX, una plasmacin del regeneracionismo por va de aproximacin a la Amrica hispana. Su engarce con el regeneracionismo, especialmente de corte liberal, no deja lugar a dudas (Mainer, 1977). Perdidos los ltimos reductos del imperio americano, era necesario recuperar y fomentar los elementos profundos de unin tejidos durante cuatro siglos en busca del propio sentido nacional y del prestigio internacional. Terminado el modelo colonial apareca, an con ms fuerza, la posibilidad de poner en pie un nuevo y distinto modelo de relacin, una comunidad de naciones mutuamente beneciosa para los participantes, frente a un mundo de potencias hegemnicas y, muy especialmente, frente a unos Estados Unidos que armaban su hegemona en el continente americano. La idea se desarrolla en las dos orillas del Atlntico, pero encontrar en el contexto regeneracionista espaol su mayor y ms continuado desarrollo13. Para este movimiento, Espaa no se entiende sin la Amrica hispana y viceversa. Es as un movimiento que deende la unidad del mundo hispnico, su estirpe, su lengua y su cultura, y que, incluso en sus manifestaciones ms conservadoras, hace un especial hincapi en su religin. Su objetivo ltimo era la conformacin de una comunidad cultural entre Espaa y las repblicas americanas, en la que Espaa tendra una cierta preeminencia. Su importancia no se limita al siglo XIX y principios del XX, sino que su impronta perdurar a lo largo de todo el siglo XX hasta llegar a nuestros das, dando lugar a una de las coordenadas clave de la poltica exterior espaola, ms all de los diferentes regmenes polticos que se han sucedido y de los cambios de gobierno. El hispanoamericanismo, complejo y diverso ideolgicamente por las distintas corrientes que lo animan, variopinto en cuanto a sus intereses, y con planteamientos, por lo tanto, no siempre coincidentes, estar en la base de todos los movimientos que, desde muy distintas posiciones ideolgicas y polticas, preconizarn desde la segunda mitad del siglo XIX una intensicacin de las relaciones con la Amrica hispana, llegando a formular programas de accin y modelos concretos de comunidad iberoamericana.
13 Rafael Mara de Labra, Rafael Altamira, Adolfo Gonzlez Posada, Federico Rahola, Cosntantino Surez, entre otros muchos intelectuales, liberales y conservadores, se insertarn en este movimiento. Para el encuentro del hispanoamericanismo espaol con el regeneracionismo americano, liderado, entre otros, por el uruguayo Jos Enrique Rod, el peruano Garca Caldern y el dominicano Pedro Henrquez Urea, y para la consideracin de este movimiento americano, vase, entre otros, Pike, 1980: 184-185; Zea, 1987; Garca Morales, 1992; Nio Rodrguez, 1993; y Seplveda, 2005: 77-87.
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En este sentido, en el seno del hispanoamericanismo de los siglos XIX y se desarrollarn dos corrientes diferentes ideolgicamente, que se denominarn respectivamente panhispanismo14 e hispanoamericanismo progresista15. Una tercera corriente, surgida de una interpretacin radical y metahistrica del panhispanismo, generar el pensamiento de la Hispanidad, ya en el siglo XX, que acabar fagocitando toda capacidad de actuacin del hispanoamericanismo tras la Guerra Civil espaola y la determinacin del franquismo de tomar la Hispanidad como losofa de Estado articuladora del nuevo rgimen (Seplveda, 2005: 15). La fuerza que demostrar el hispanoamericanismo progresista desde nales del siglo XIX se desvanecer rpidamente en la dcada de los aos veinte del siglo XX, imponindose con creciente presencia el panhispanismo y, en seguida, la idea de la Hispanidad, que se ir adueando de la idea de comunidad iberoamericana desde los planteamientos conservadores, tradicionales, que hemos destacado. En suma, el movimiento hispanoamericanista, tal como se formula a principios de siglo, en sus manifestaciones dominantes vendr caracterizado, en trminos generales, por los siguientes rasgos: (a) es un movimiento que, dentro de las distintas ideologas que como hemos visto estn presentes, se inspira principalmente en el carcter liberal del regeneracionismo, si
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14 El panhispanismo, la ms denida de las corrientes sealadas, descansar en tres componentes conceptuales: su fuerte contenido nacionalista y la reivindicacin del pasado colonial espaol; la defensa y exaltacin de la religin catlica; y la promocin de un orden social regulado por parmetros burgueses con un fuerte contenido jerrquico. Esos componentes mantenan como objetivo mximo del programa la reconquista espiritual de Amrica por Espaa, entendida sta como la proyeccin de una hegemona moral de Espaa hacia sus antiguas colonias. La utilizacin nacionalista de la proyeccin espaola hacia Amrica se fue generando durante la segunda mitad del siglo XIX, alcanzando su madurez argumentativa en el cuarto de siglo anterior a la Primera Guerra Mundial. Junto al nacionalismo, la importancia del componente religioso es fundamental, dado el sentido providencialista de su interpretacin de la conquista, colonizacin y catolizacin de Amrica y la bsqueda de una base comn sobre la que edicar la posible unin de todos los integrantes de la comunidad (Seplveda, 2005: 99-12). 15 El origen de esta corriente se encuentra en la campaa de reactivacin del acercamiento de Espaa hacia sus antiguas colonias, emprendida desde mediados del siglo XIX por una parte de la burguesa liberal. En esta corriente, Amrica, al contrario del panhispanismo, que la consideraba como un campo para la armacin nacional, pasaba a constituirse en principio dinamizador con el que regenerar Espaa mediante su proyeccin americana. Su nfasis no se centra, por lo tanto, en la historia y mucho menos en la religin, como har el panhispanismo, sino especialmente en la comunidad de lengua y cultura. Esta corriente se tradujo en toda una serie de programas de actuacin que trataban de articular la poltica que Espaa deba seguir en su proyeccin hacia Amrica, que brillaron por su ausencia en el caso del panhispanismo hasta los aos veinte, precisamente cuando el hispanoamericanismo progresista empieza rpidamente a perder fuerza (Seplveda, 2005: 123-153).
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bien en el mismo terminarn por imponerse, en los aos veinte, los planteamientos conservadores; (b) representa una inquietud que se desarroll predominantemente en medios intelectuales; (c) su desarrollo respondi principalmente a la iniciativa privada frente a la dejadez e indiferencias ociales; (d) es contrario a la retrica por estimar que sta supone un desprestigio para Espaa y un obstculo para la revitalizacin de las relaciones con la Amrica hispana; (e) su ideal de resurgimiento lleva implcita una cierta pretensin, con diferentes matices, de liderazgo y tutela moral y espiritual por parte de Espaa como forma de mantener la integridad de lo hispnico, y (f) intentar contrarrestar el creciente peso del movimiento panamericanista que impulsa Estados Unidos (Arenal, 1994: 21). Si, como acabamos de ver, el desastre del 98 fue un revulsivo que sac al pas de la languidez, hacindole tomar conciencia de su situacin interna e internacional, determinando que la Amrica hispana se transformase en un referente para la regeneracin de Espaa y produciendo un auge intelectual sumamente enriquecedor y fructfero, que permitir la armacin del hispanoamericanismo y a la recuperacin de Amrica como referente ineludible de Espaa, sin embargo no va a tener a corto plazo un paralelo reejo en el desarrollo de una poltica exterior acorde con la situacin de Espaa en el mundo y con los propios intereses nacionales. Perdidas las ltimas colonias americanas, la Amrica hispana no estara entre las prioridades de la accin exterior. Otros problemas, internos e internacionales, centraron la atencin gubernamental de manera preferente. No obstante, el descalabro antillano sirvi para que desapareciese un obstculo que se interpona a cualquier intento serio de acercamiento entre Espaa y Amrica. El estallido de la Primera Guerra Mundial y la posicin de neutralidad adoptada por Espaa16, continuacin y adaptacin del Recogimiento canovista, abrieron un escenario esperanzador para la intensicacin de las relaciones con las repblicas americanas, tanto por la no participacin de Espaa en el conicto, como por la intencin puesta de maniesto por los propios gobernantes espaoles de fortalecer las relaciones con la Amrica hispana, aprovechando la favorable coyuntura. Sin embargo, ms all de una mejora de los medios diplomticos encargados de las relaciones con esa regin, de un sensible y pasajero incremento de los intercambios comerciales y de una mayor sintona, sobre todo en el plano cultural, de los gobiernos americanos con Espaa, materializada signicativamente, entre otros hechos, en que varios Estados decidieran aceptar la celebracin del 12 de Octubre como esta nacional tras la apro16
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bacin por el gobierno espaol de un Decreto en junio de 1918 que proclamaba esa fecha como el Da de la Raza, poco se avanz en el desarrollo de una nueva y ecaz poltica exterior hacia la Amrica hispana, desperdicindose una buena ocasin para llenar el vaco dejado por los pases participantes en la contienda. En todo caso, la favorable coyuntura propici la apertura de un novedoso e interesante debate, tanto en las Cortes como entre los intelectuales, sobre las relaciones entre Espaa y Amrica, que sirvi de impulso al hispanoamericanismo17. Tras el golpe de Estado de 1923, la Dictadura de Primo de Rivera traer consigo un cambio de la actitud ocial respecto de la Amrica hispana, que pronto se transformar en uno de los referentes de la poltica exterior primorriverista. El objetivo de desarrollar una poltica exterior de prestigio y de situar a Espaa entre los Estados con un puesto permanente en el Consejo de la Sociedad de Naciones, perseguido por Primo de Rivera, pasaba por una intensicacin de las relaciones con los pases hispanoamericanos y por un acercamiento a la idea de comunidad iberoamericana que favoreciese la conformacin de un bloque de naciones hispnicas, en el que Espaa se reservaba la posicin de lder18. Esta especial atencin que la dictadura dedicar a Hispanoamrica se manifestar en la reforma del cuerpo diplomtico, en la elevacin y ampliacin de la representacin diplomtica espaola en la regin, en la creacin de una seccin especca de Amrica en el Ministerio de Estado y en la constitucin de una Junta de Relaciones Culturales, cuya actividad se orientaba principalmente hacia los pases hispanoamericanos (Torre Gmez, 2010: 449). Por primera vez se tratar de poner en marcha a nivel ocial una poltica cultural hacia la Amrica hispana que sirviese para sustentar la consecucin de los objetivos polticos sealados19. En este contexto, el hispanoamericanismo, especialmente en su versin conservadora, el panhispanismo, emergi con renovada fuerza e intelectuales y polticos prestarn una creciente atencin a Hispanoamrica20. Paralelamente, y como expresin de ese inters, se
Entre otros, vase Altamira, 1917; Rahola, 1917; Zrate, 1917; y Surez, 1918. Para la poltica exterior de Primo de Rivera y su proyeccin americana, vase Martnez de Velasco, 1977; Pereira, 1986; Sueiro Seoane, 1992; y Tusell, 1995. Para el intento de obtener un puesto permanente en el Consejo de la Sociedad de Naciones, adems de los anteriores, entre otros, vase Castiella, 1976; y Pereira y Cervantes, 1992: 212-217. 19 Para la poltica cultural de Primo de Rivera hacia Hispanoamrica, entre otros, vase Nio Rodrguez, 1987 y 1993: 43-48. 20 Entre otras aportaciones, vase Bauer Landauer, 1924; Espaolito, 1924; Sangroniz, 1925; Zurano Muoz, 1926; Pemn, 1927; y Pl, 1928.
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crearn o renovarn numerosas instituciones que desde diferentes campos centrarn su actividad en el desarrollo de las relaciones con los pases hispanoamericanos. La celebracin en 1929 de la Exposicin Iberoamericana de Sevilla sintetizar ese renovado inters por la Amrica hispana. Sin embargo, este impulso que conocen la poltica hacia Hispanoamrica y el hispanoamericanismo van a ir ntimamente unidos, como se ha apuntado, a un reforzamiento y desarrollo de los planteamientos ms conservadores y nostlgicos sobre el papel de Espaa en Amrica, ya presentes desde los inicios del hispanoamericanismo, que anuncian el camino ideolgico que recorrer la poltica hispanoamericana de Espaa hasta el nal del franquismo. La idea y el proyecto poltico de la Hispanidad empezarn a fraguarse en esos momentos. Es sobre todo en estos aos cuando el hispanoamericanismo comienza a ser minado en toda su extensin por interpretaciones reaccionarias, imperialistas y ultranacionalistas, paralelamente a la aparicin y paulatino fortalecimiento de movimientos ideolgicos fascistas, prximos a los que se desarrollaban en Italia y Alemania. Las conexiones entre las polticas exteriores de Primo de Rivera y de la Italia fascista sern evidentes, y Mussolini utilizar a Espaa para tratar de penetrar culturalmente en Amrica Latina21. Los conservadores, los aorantes de las grandezas pretritas, los incipientes movimientos fascistas espaoles, se aduearn progresivamente del ideal hispanoamericanista, transformndolo. No es que este cambio sea producto exclusivo de la Dictadura, pues desde sus primeros pasos en el siglo XIX, como hemos visto, el hispanoamericanismo tuvo una versin conservadora y nostlgica, lo que sucede es que sta trajo consigo un contexto interno que, al igual que sucedi con el escenario internacional, favoreci el auge de esa corriente. En todo caso, en la prctica, los resultados de la nueva poltica hispanoamericana de la Dictadura no estuvieron a la altura de los objetivos perseguidos, debido sobre todo a la errnea interpretacin que se hace del escenario internacional y el posible papel de Espaa en el mismo, a los recelos e intereses diferentes de los Estados hispanoamericanos y al carcter conservador que inspira esa poltica. La llegada de la Segunda Repblica, en abril de 1931, va a suponer, al menos inicialmente, no solo la continuacin del inters por la intensicacin de las relaciones con la Amrica hispana, sino tambin el cambio en relacin a la losofa y los planteamientos conservadores que se haban impuesto durante la Dictadura primorriverista. El inters que la Repblica pone en esas
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Vase Sueiro Seoane, 1984a y 1984b; y Palomares, 1989: 262-278. 27
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relaciones, como en general en toda su poltica exterior22, responde a un proyecto poltico que, si coincide con el anterior en el objetivo de que Espaa refuerce su protagonismo en el mundo americano y en general en la sociedad internacional, se diferencia del mismo en cuanto a su carcter abierto, pacista, democrtico e internacionalista. El nuevo proyecto de poltica hispanoamericana responder a la concepcin democrtica de las relaciones internacionales y a la adhesin a los principios pacistas de la Sociedad de Naciones que caracteriz a la poltica exterior de la Segunda Repblica23. Con la Segunda Repblica llegaba al poder una generacin liberal y regeneracionista, muy diferente a los que hasta entonces haban venido gobernando. En este sentido, la Repblica viene a ser la culminacin del proceso regereneracionista (Egido, 1986). Con la Repblica, el hispanoamericanismo, en su formulacin regeneracionista-liberal, encuentra por primera vez el apoyo ocial. La poltica hispanoamericana de la Segunda Repblica tendr como caractersticas ms signicativas las siguientes: (a) el mantenimiento de relaciones diplomticas con todos los pases hispanoamericanos; (b) la renuncia a cualquier tipo de veleidad expansionista; (c) la activa participacin espaola en la resolucin de los conictos interamericanos, tanto diplomticos como blicos, en el seno de la Sociedad de Naciones, llegando a actuar en algunos de ellos como mediadora; (d) el deseo de convertir en hechos positivos y prcticos los vnculos ya existentes con los pases hispanoamericanos; y, (e) una cierta atencin al utpico objetivo de sustituir a Estados Unidos en el lugar que jugaba en la regin (Tabanera Garca, 1993: 56-57, y 1996: 139-140)24. La Segunda Repblica, por lo tanto, trat de plantear esas relaciones sin la carga paternalista e, incluso, hegemnica con que la Dictadura haba pretendido actuar. Se perseguir superar los prejuicios de etapas anteriores y desarrollar una frmula republicana de hispanoamericanismo, entendida como una mayor colaboracin econmica, poltica y cultural sin antiguos eufemismos y en un plano de igualdad (Egido, 1987: 48)25.
Vase Egido Len, 2000: 189-220. Para la poltica exterior de la Segunda Repblica en general, y para la hispanoamericana en particular, entre otros, vase Egido, 1984 y 1987; Saz Campos, 1985; Huertas Vzquez, 1988; Tabanera Garca, 1988, 1993 y 1996; Pereira y Neila Hernndez, 1989; Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 56-69; Quintana Navarro, 1993; Palomares, 1994; y Neila Hernndez, 2004 y 2010. 24 Para la participacin espaola en la solucin pacca de los conictos interamericanos, vase Gross, 1984; Neila Hernndez, 1990; y Pereira y Cervantes, 1992: 217-228. 25 La Constitucin de 1931 se hace eco expreso del hecho iberoamericano y de lo que ello supone para Espaa, proclamando la atencin de la Repblica hacia el mismo. En el artculo 24 se abre la posibilidad de que, en base al principio de reciprocidad, se pueda adquirir la doble nacionalidad, tratando de avanzar en la idea de una ciudadana
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Al mismo tiempo, y como constatacin del inters con que la Amrica hispana segua las vicisitudes polticas espaolas, el advenimiento de la Repblica se ver con expectacin y simpata en importantes crculos intelectuales y suscitar una renovada esperanza en el futuro de las relaciones entre Espaa e Hispanoamrica (Rubio Cordn, 1987: 98). Sin embargo, la Repblica nace en un escenario, interno e internacional, muy complejo y difcil, que va a condicionar de forma importante las posibilidades de llevar adelante el nuevo proyecto de poltica exterior. Desde el punto de vista internacional, la Repblica apareca como un movimiento en cierto sentido anacrnico, como una romntica eclosin democrtica en un momento en que los regmenes democrticos estaban en regresin en Europa26. Desde el punto de vista interno, la inestabilidad y conictividad creciente, poltica y social, actuarn como un pesado fardo que acabar obligando a centrar toda la atencin en las cuestiones internas, explicando en gran medida la discontinuidad en la poltica exterior27. Durante el primer bienio, la atencin hacia Hispanoamrica fue algo real. Todo una serie de hechos y acciones pusieron de maniesto la voluntad de replantear sobre nuevas y ms realistas bases la poltica hispanoamericana de Espaa. La reforma de la Junta de Relaciones Culturales en 1931, la confeccin por el Ministerio de Estado de un inventario de los intereses econmicos, demogrcos y culturales en Amrica, junto al estudio de planes para una actuacin poltica ulterior, son expresin de ese inters. Particular inuencia en este carcter prioritario que se atribua a las relaciones con Hispanoamrica tuvo el hecho de que el primer ministro de Estado fuese Luis de Zulueta, decidido partidario de la intensicacin de las relaciones en el terreno de la cooperacin cultural e intelectual28. Junto a l,
hispanoamericana. En el artculo 50 se establece que el Estado atender a la expansin cultural de Espaa estableciendo delegaciones y centros de estudio y enseanza en el extranjero y preferentemente en los pases hispanoamericanos. 26 Vase Carreras Ares, 1981: 37-50. 27 Vase Pereira y Neila Hernndez, 1989: 102-103. 28 Zulueta, 1932 y 1935. Este deseo de la Repblica de replantear las relaciones con Hispanoamrica llegar a manifestarse en el diseo de un plan poltico de accin de Espaa en la regin, elaborado por el diplomtico Jos M. Doussinague, denominado Plan P, que, aunque en sus bases se haba conformado durante la Dictadura primorriverista, fue aprobado por el Consejo de Ministros en marzo de 1933. Su carcter irrealista y utpico explica el casi inmediato olvido en que cay. En dicho Plan se contemplaba el objetivo de llegar a formar un Superestado, utilizando como estrategia el sistema de agrupaciones sucesivas, a partir de un ncleo inicial constituido por los pases bolivarianos. Vase Plan de poltica de Espaa en Amrica, 25 de febrero de 1933, Archivo del Ministerio de Asuntos Exteriores, R -748/6. Para una consideracin ms amplia del mismo y de Luis de Zulueta y Jos M. Doussinague, vase Tabanera Garca, 1996: 141-150. 29
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Salvador de Madariaga, entonces embajador en Pars, ser otro de los defensores de esa poltica29. El realismo de que hace gala Madariaga como poltico no le impedir plantearse, como intelectual, una Federacin de Estados Iberoamericanos (Madariaga, 1974b). A partir de 1933, como consecuencia de la inestabilidad poltica y social, los gobiernos republicanos van a irse olvidando de los iniciales objetivos hispanoamericanos. Pero si con la Repblica, en trminos ociales, se produjo una reorientacin de la poltica hispanoamericana, durante ese mismo periodo republicano, en trminos no ociales, el hispanoamericanismo de cuo conservador y hegemnico, que se haba desarrollado fuertemente durante la Dictadura de Primo de Rivera, conocer su denitiva armacin y radicalizacin en torno a la idea de Hispanidad de Ramiro de Maeztu, dando lugar a lo que hemos denominado el modelo conservador-reaccionario de Comunidad Iberoamericana (Arenal, 1989). Esta radicalizacin del hispanoamericanismo conservador en torno a la idea de la Hispanidad vendr determinada tanto por la reaccin poltica e intelectual fascista de los sectores ms conservadores de la sociedad espaola ante el reformismo republicano, como por la propia ascendencia de los fascismos en Europa, que facilitar el desarrollo del fascismo espaol y le llevar a plantearse, como su homlogo italiano, la recuperacin del pasado imperial como forma de insertar a Espaa en el nuevo orden fascista que se empezaba a vislumbrar. La idea de la Hispanidad se transformar en el eje nuclear sobre el que descansar toda la nueva losofa de las relaciones con Hispanoamrica, que el franquismo har suya desde el primer momento. En cualquier caso, no se puede ignorar el hecho de que en sus orgenes el trmino Hispanidad tuvo un signicado ideolgico liberal muy distinto al que se impondra en los aos treinta. Miguel de Unamuno fue el primero que utiliz este trmino, en 1909, para referirse a la comunidad de pueblos que hablaban espaol y a sus rasgos distintivos, dando al mismo un sentido alejado del que pronto le dara la derecha espaola30.
29 Salvador de Madariaga redactar, el 27 de mayo de 1932, a peticin expresa del ministro de Estado, Luis de Zulueta, una Nota sobre poltica exterior de Espaa, en la que se dedica una especial atencin a las relaciones con Hispanoamrica desde posiciones realistas y equilibradas. Vase Madariaga, 1974a: 606-615, donde se reproduce el documento. Para el pensamiento de Madariaga sobre Hispanoamrica, vase Piol, 1982a; Suances Marcos, 1989; y Arenal y Njera, 1992: 56-58. 30 Vase Abelln, 1989: 21-22. No faltan, sin embargo, los que atribuyen la paternidad de este trmino a sectores conservadores de nales del siglo XIX, sealando a ngel
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Lo que sucede es que ese trmino, convenientemente reinterpretado y redenido desde posiciones tradicional-conservadoras primero, y en seguida fascistas, y asumido como propio por esos mismos grupos polticos que incorporan una dimensin espiritual de clara trascendencia catlica, pasar a transformarse en patrimonio exclusivo de una determinada manera de entender la historia de Espaa y de proyectar la accin espaola en el mundo. De esta forma, la Hispanidad, conjuncin desde una ptica tradicionalconservadora de los conceptos de Cristiandad y Humanidad, pretenda expresar el rasgo ms caracterstico de la identidad espaola, as como la misin histrica y espiritual de una Espaa universal31. En esta nueva denicin de la Hispanidad jug un papel clave el grupo ligado a la revista Accin Espaola (1931-1937), con Ramiro de Maeztu como gura ms sobresaliente en este tema32. Su obra Defensa de la Hispanidad (1934) se transformar en el referente clave a la hora de denir qu es la Hispanidad33. Junto a Maeztu jug tambin un papel signicativo Ernesto Gimnez Caballero, colaborador habitual de Accin Espaola y permanente voz de reivindicacin hispnica de Amrica34. La relacin de este grupo y del propio Maeztu con el incipiente fascismo espaol35 y con la ideologa reaccionaria, que tras la crisis de 1929 propugna la derecha catlica y autoritaria hispanoamericana, es clara36. Como sintetiza Delgado Gmez-Escalonilla, los planteamientos de este grupo descansaban en una concepcin teolgica y providencialista de la historia, que situaba a Espaa como pueblo escogido por la divinidad para la defensa y propagacin del catolicismo en el mundo. Este nacionalismo providencialista y meGanivet y a su Idearium espaol y el porvenir de Espaa (1896), como punto de partida del concepto de Hispanidad (Bonilla, 1959). 31 Para un estudio ms detallado del desarrollo, contenido y alcance de la idea y el proyecto de la Hispanidad en sus orgenes y durante el primer franquismo, entre otros, vase Huguet Santos, 1988: 47-76; Gonzlez Calleja y Limn Nevado, 1988; Delgado GmezEscalonilla, 1992: 121-130; Arenal y Njera, 1992: 90-114; y Seplveda, 2005: 155-185. 32 Vase Morodo, 1980. 33 Maeztu, 1934. Maeztu atribuye al sacerdote espaol residente en Argentina, Zacaras de Vizcarra, colaborador tambin de Accin Espaola, la paternidad de la expresin Hispanidad. 34 Vase Moncls Estella, 1989. 35 Salvador de Madariaga (1974b: 116) llega a considerar que Ramiro de Maeztu fue el inventor del fascismo espaol, all por el ao 1917, con su obra Autoridad, libertad y funcin. En todo caso, el pensamiento de Maeztu es claramente antidemocrtico y fascista. Vase Arenal y Njera, 1992: 76-77. 36 En Accin Espaola colaboran tanto autores espaoles como hispanoamericanos, es el caso de Pablo Antonio Cuadra y Alfonso Junco. Vase Rojas-Mix, 1978; y Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 122. 31
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sinico tena como soporte esencial el mito de la Hispanidad. El germen de la Restauracin espaola, de su regeneracin poltico-religiosa, radicaba en la vuelta a los fundamentos sociales y morales que conguraron la Hispanidad en el siglo XVI. En este marco de recuperacin de las claves hispanas, Espaa tena como misin volver a ser la gua espiritual que trazara en torno al binomio monarqua catlica / imperio ecumnico el enlace integrador de la comunidad hispanoamericana (Delgado Gmez-Escalonilla, 1988: 28-29). En consecuencia, se ir abriendo paso una concepcin mesinica de Espaa en el mundo, en la que la obra espaola en Amrica aparece como un hecho sustancial que posibilita el que Espaa pueda volver a jugar un papel decisivo en trminos mundiales. Aunque se es consciente de que no es posible volver al imperio territorial, se suea y se trabaja por un imperio espiritual en el que el papel tutelar y el liderazgo de Espaa se consideren incuestionables. Este concepto y esta losofa son asumidos en seguida como propios por los movimientos y grupos fascistas, que en esos mismos aos treinta se estn gestando en Espaa. Durante la Segunda Repblica, la Hispanidad, de la mano de estos grupos, pasar a expresar un ideal fascista, radical, combatiente, que se identicar polticamente con un proyecto fascista de Comunidad Iberoamericana. En su formulacin de la idea de Hispanidad, estos grupos, y muy especialmente la Falange Espaola, al mismo tiempo que incorporan ideas propias de Accin Espaola, introducen conceptos nuevos como la unidad de destino en lo universal y la voluntad de Imperio, que otorgan una carcter material y expansivo a esa misma idea37. Idea de Imperio que se consolidar con el primer franquismo. Es precisamente en lo relativo a la idea de Imperio donde reside una diferencia signicativa entre las dos corrientes del pensamiento reaccionario
Ramiro Ledesma Ramos, Onsimo Redondo y, sobre todo, Jos Antonio Primo de Rivera, representantes cualicados del fascismo espaol, se insertarn y promovern esos planteamientos. En concreto la Falange, que asume desde el primer momento la idea de la Hispanidad, destacar sin eufemismos esa voluntad imperial en el punto tercero de la Norma Programtica de la Falange: Tenemos voluntad de Imperio. Armamos que la plenitud histrica de Espaa es el Imperio. Reclamamos para Espaa un puesto preeminente en Europa. No soportamos ni el aislamiento internacional ni la mediatizacin extranjera. Y se aade: Respecto de los pases de Hispanoamrica, tendemos a la unicacin de cultura, de intereses econmicos y de poder. Espaa alega su condicin de eje espiritual del mundo hispnico como ttulo de preeminencia en las empresas universales (Primo de Rivera, 1951: 281). Hispanoamrica se presentaba en el pensamiento de Jos Antonio Primo de Rivera no solo como la base de la armacin imperial de Espaa, sino tambin como la plataforma que permitira a Espaa reclamar su protagonismo en Europa y en el mundo (Primo de Rivera, 1951: 427).
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que, como acabamos de ver, estn en la base de la idea de la Hispanidad. Mientras Maeztu proclama el imperio de la fe, es decir, el imperio espiritual, otros grupos fascistas reivindican el derecho de Espaa a recuperar su pasado imperial en trminos polticos e incluso territoriales. En este ltimo proyecto, que reduca las reivindicaciones territoriales especialmente al continente africano, Hispanoamrica apareca ms modestamente como rea de inuencia poltica, econmica y cultural, pero sin descartarse, en funcin del desarrollo de los acontecimientos, una eventual unicacin del mundo hispnico, cuyo liderazgo poltico y espiritual correspondera a Espaa38. Por su parte la Iglesia catlica espaola, embarcada de forma directa en esta dinmica ultraconservadora, favorecer y asumir pblicamente el mensaje tradicionalista y catlico de la Hispanidad, jugando un papel destacado en la armacin y propaganda de estos planteamientos fascistas39. De esta forma, fascismo, tradicionalismo catlico e hispanismo mesinico se nutren mutuamente, dando lugar a una concepcin conservadora fascista que, en lnea con la recuperacin del pasado, arremete contra los valores sobre los que se asienta el sistema constitucional de la Segunda Repblica y contra las fuerzas polticas y sociales democrticas, inspirando de forma decisiva la ideologa en la que se sustentar el franquismo.
III. EL FRANQUISMO: LA HISPANIDAD Y LA COMUNIDAD HISPNICA DE NACIONES
III.1. La Hispanidad como instrumento de combate (1939-1945)40 La derrota de la Repblica en la Guerra Civil espaola, que se inicia el 18 de julio de 1936, y el triunfo franquista van a terminar con la poltica exte38 Para los signicados y alcances de la idea de Imperio en el marco de la Hispanidad, entre otros, vase Gonzlez Calleja y Fredes Limn, 1988: 57-71; Arenal y Njera, 1992: 83-88; y Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 123-126. 39 El cardenal Primado Isidro Gom dio buena muestra de esta armona ideolgica y conceptual en el discurso Apologa de la Hispanidad, pronunciado el 12 de octubre de 1934 en el Teatro Coln de Buenos Aires. Esta interpretacin providencialista de la historia de Espaa y de su misin universal, elemento fundamental de la ideologa fascista espaola, ser una constante en amplios crculos religiosos espaoles desde la Segunda Repblica, pasando por la Guerra Civil, hasta las postrimeras del rgimen franquista, originando una singular literatura sobre el tema, caso, entre otros, de Zacaras Garca Villada, 1936; y Eleuterio Elorduy, 1944. 40 El ttulo de este apartado lo tomamos de la obra de Eduardo Gonzlez Calleja y Fredes Limn Nevado, 1988.
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rior seguida por la primera. Una nueva poltica exterior, de muy distinto signo ideolgico y, consecuentemente, un nueva poltica hispanoamericana de corte fascista y pretensin hegemnica, basada en los planteamientos ms ultraconservadores y tradicionales del hispanoamericanismo, tal como fue armndose especialmente a lo largo de los aos veinte y treinta, sustituirn a partir de ese momento, y durante dcadas, los planteamientos democrticos que haba armado la Segunda Repblica. La internacionalizacin que desde el primer momento conocer la Guerra Civil espaola no ser sino la ms clara expresin de que en la misma lo que estaba en juego era ms que un enfrentamiento fraticida entre espaoles. Dos modos de entender el mundo, dos ideologas, dos sistemas polticos contrapuestos se enfrentaban en momentos en que esa misma confrontacin empezaba a hacerse cada vez ms patente en el escenario europeo. La Guerra Civil enfrentaba no solo a los espaoles en dos bandos, cada uno con diferentes ideologas y proyectos polticos, sino tambin dos visiones distintas que afectaban decisivamente a las relaciones con Hispanoamrica y a la propia idea de Comunidad Iberoamericana. Los republicanos, alineados en el hispanoamericanismo liberal y democrtico, que haba resurgido de nuevo por breve espacio durante la Repblica; y los rebeldes nacionalistas, armando un hispanismo conservador/fascista, hegemnico e imperial, que vena reforzndose desde la Dictadura de Primo de Rivera. Pero la Guerra Civil y su trgico desenlace sirvieron tambin para poner an ms claramente de maniesto el sentimiento de comunidad y solidaridad existente a los dos lados del Atlntico41. Durante la guerra algunos pases hispanoamericanos trataron de mediar en el conicto, buscando sin xito una salida pacca al mismo42. Terminada la guerra, en Hispanoamrica no solo habr tambin derrotados y vencedores, sino que, lo que es ms importante, se acoger a una multitud de exiliados espaoles que huyen de Espaa, y despus de la Europa ocupada por la Alemania nazi, integrndolos fraternalmente en las propias sociedades hispanoamericanas43. Ms tarde se acoger en Mxico al propio gobierno republicano espaol en el exilio44. Al mismo tiempo, determinados sectores nacionalistas catlicos y conservadores de las sociedades hispanoamericanas vivirn como propia
Sobre la repercusin de la Guerra Civil en Hispanoamrica, entre otros, vase Falcoff y Pike, 1982; y Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 117-121. 42 Vase Marquina, 1984; y Pereira y Cervantes, 1992: 229-233. 43 Vase Llorens y Abelln, 1976-1982. 44 Vase Rubio, 1977.
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la victoria franquista, celebrando la constitucin del nuevo Estado catlico e hispnico y la proclamacin de la Hispanidad como ideal y meta45. De esta forma, como ha sealado Mesa, los pases hispanoamericanos vivirn en su propio suelo el drama de las dos Espaas enfrentadas. Una, la Espaa peregrina, la del exilio, que en gran parte instalar su segunda patria en esos pases. Otra, la Espaa autoritaria, fascista, que tambin mirar a Hispanoamrica, aunque con designios muy distintos, encontrando igualmente cierta receptividad. Era la conexin normal entre las corrientes conservadoras y reaccionarios de ambas orillas del Atlntico (Mesa, 1989: 41-43). Con la Guerra Civil y el posterior triunfo del franquismo, la Hispanidad se transformar en parte sustancial de la ideologa del Movimiento Nacional y de la accin del nuevo rgimen. La propia Guerra Civil y el triunfo en la misma se representarn en el pensamiento del rgimen como la materializacin de que Espaa haba recuperado el protagonismo histrico perdido, derrotando al comunismo y de que, en consecuencia, el resurgimiento de la Hispanidad era un hecho factible. La idea de la Hispanidad cobrar, de esta forma, nuevas y renovadas fuerzas, transformndose en un signo de la nueva Espaa fascista y la gua del nuevo modelo de relaciones con Hispanoamrica que el rgimen franquista trata de poner en marcha. En este sentido, la propaganda franquista sobre la Hispanidad, sobre todo tras la unicacin poltica de los movimientos fascistas en abril de 1937, conocer un importante impulso. A partir de ese momento, durante la Guerra Civil, desde el gobierno de Burgos se intent coordinar por el nico y nuevo partido la accin propagandstica que venan haciendo los distintos grupos. Se pretenda sustituir el protagonismo de Estados Unidos, al que se consideraba usurpador, por el de Espaa. En este contexto aparecer toda una larga plyade de intelectuales que tratarn de desarrollar, en la mayor parte de los casos sin casi ningn originalismo y desde pticas claramente fascistas y tradicionalistas, la idea de la Hispanidad, en directa relacin, las ms de las veces, con la idea de imperio46. A partir de ese momento, la idea de la Hispanidad, elemento fundamental de la nueva poltica exterior, pasar a jugar un doble papel. En el orden interno constituir un instrumento propagandstico a travs del cual legitimar el rgimen dictatorial al entroncarlo con la Espaa imperial y
Para el caso de Mxico, vase Prez Montfort, 1992. Vanse, entre otros, Gil Serrano, 1938; Santal R. de Viguri, 1938; Pemartn, 1938; Garca Morente, 1939; Ascanio 1939; Gimnez Caballero, 1939; Onieva, 1940; Tovar, 1941; Casariego, 1941; Arco, 1942; Cordero Torres, 1942; Montero Daz, 1943; y Monseg, 1949.
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eterna y proporcionar unas seas de identidad nacional que reforzasen la cohesin interna. En el orden internacional era una carta propagandstica a travs de la cual ganar adeptos para la causa nacional, especialmente en Hispanoamrica, reforzando con ello la posicin exterior del rgimen y sentando las bases para una eventual reclamacin de una esfera de inuencia espaola. Todo ello envuelto en el declarado anticomunismo de que har constante gala el franquismo. El nal de la Guerra Civil, el 1 de abril de 1939, y el casi inmediato inicio de la Segunda Guerra Mundial, el 1 de septiembre de 1939, determinaron que la atencin prioritaria de la poltica exterior espaola se orientase hacia Europa y el norte de frica, que era donde los intereses del rgimen franquista estaban ms directamente afectados47. Sin embargo, este hecho no impidi, en ningn caso, que se continuase prestando una especial atencin a Hispanoamrica y a la idea de la Hispanidad. En concreto, el rgimen franquista institucionalizar esa poltica y la transformar en instrumento de combate y accin poltica (Gonzlez Calleja y Limn Nevado, 1988). La primera reaccin del rgimen franquista ante el estallido de la Segunda Guerra Mundial fue la declaracin de neutralidad, a pesar de que las simpatas estaban con las potencias del Eje48. La declaracin de no beligerancia, que se produce el 12 de junio a raz de la entrada de Italia en la guerra, que implicaba una clara apuesta por las potencias fascistas, no hizo sino ocializar algo que era evidente desde el primer momento en la Espaa franquista. En la primera parte de la Segunda Guerra Mundial, en los momentos en los que se producen avances de los ejrcitos del Eje en todos los frentes, la inuencia falangista fue muy palpable en la direccin de la poltica exterior, con Ramn Serrano Suer, falangista y germanlo convencido, al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores. Durante este periodo el hispanismo del rgimen tendr un carcter agresivo y una maniesta intencionalidad poltica, pro Eje y antinorteamericana, correspondiendo al Servicio
47 En lnea con el decisivo apoyo poltico, econmico y militar y la connivencia que durante la Guerra Civil se haba producido por parte de la Alemania nazi y la Italia fascista, materializada en distintos pactos, alguno secreto, y tratados con dichas potencias, el 25 de noviembre de 1939, la Espaa franquista se adhiere al pacto Antikomintern, sumndose al eje Roma-Berln, y el 9 de mayo de 1939, siguiendo el ejemplo de los pases del Eje, abandonaba la Sociedad de Naciones. 48 Para la poltica exterior del franquismo en Hispanoamrica entre 1939 y 1945 y sus diferentes matices y acentos en funcin de los distintos ministros de Asuntos Exteriores, que no podemos entrar a considerar, vase Pardo Sanz, 1995.
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Exterior de la Falange el protagonismo de la poltica en Hispanoamrica49. Por su parte, los gobiernos alemn e italiano se servirn de la poltica espaola para actuar en Hispanoamrica50. La poltica hispanoamericana en este periodo se convierte en expresin de un nacionalismo expansionista que, emulando a la Alemania nazi y la Italia fascista, pretende armar la presencia e inuencia espaolas en Hispanoamrica, propugnando la sustitucin del panamericanismo, liderado por Estados Unidos, por el hispanismo capitaneado por Espaa. En el plano internacional, el rgimen franquista con esta poltica, limitadas sus reivindicaciones territoriales al continente africano y al Pacco51, solo aspiraba a armar sus derechos a un rea de inuencia dentro del nuevo orden internacional que se prevea tras la victoria de las potencias del Eje. Amrica se presentaba como el terreno ms propicio para ampliar la esfera de inuencia espaola52, pues en l los intereses franquistas eran complementarios con los de las potencias del Eje, cosa que no suceda en el continente africano. Al igual que apuntamos al referirnos a la Segunda Repblica y a la Guerra Civil, durante la primera parte de la Segunda Guerra Mundial, estos planteamientos e ideas encontraron favorable acogida en algunos movimientos conservadores anes en los pases hispanoamericanos, as como en algunos medios intelectuales, recelosos tanto de la penetracin e inuencia norteamericana como de las ideas revolucionarias de inspiracin comunista, producindose una indudable sintona poltica, que favorecer la accin propagandista del franquismo53. Para la consecucin de estos objetivos se crea, el 7 de noviembre de 1940, el Consejo de la Hispanidad, concebido como el instrumento poltico encargado de llevar adelante la idea de la Hispanidad y de enlazar la nueva
Para una consideracin de la Falange Exterior y de sus actividades en Hispanoamrica, entre otros, vase Urrutia, 1938; Southworth, 1939; Bristol, 1943; Chase, 1943; Hamilton, 1944; Gonzlez Calleja y Limn Nevado, 1988: 81-94; Prez Montfort, 1992; Delgado Gmez Escalonilla, 1992: 143-156; Pardo Sanz, 1995: 194-231. 50 Vase Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 149-151. Vase tambin Stoecker, 1968; y Diggins, 1982. 51 Vase Areilza y Castiella, 1941; y Cordero Torres, 1941a y 1941b. 52 Hispanoamrica apareca, en consecuencia, como uno de los puntos cardinales de la poltica exterior espaola en palabras de Camilo Barcia Trelles (1939). 53 Entre estos intelectuales americanos destaca, por su abierta connivencia con el fascismo espaol y el proyecto de la Hispanidad, el nicaragense Pablo Antonio Cuadra, que publica en Espaa, en 1940, un libro de ttulo tan expresivo como Breviario Imperial (Cuadra, 1940), al que seguir, en 1946, otro titulado Entre la Cruz y la Espada (Cuadra, 1946), adems de otros trabajos en la misma lnea.
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Europa fascista y Amrica a travs de la Espaa franquista. Su objetivo no solo era armar la inuencia de Espaa en la regin, sino igualmente actuar de puente entre ambos continentes (Rubio Cordn, 1989: 129-130)54. El Consejo de la Hispanidad, organismo asesor dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores, vena a sustituir a la Junta de Relaciones Culturales, cuya operatividad no pareca la ms adecuada para los objetivos polticos con que el franquismo planteaba en esos momentos su poltica hispanoamericana. Sin embargo, el cambio de signo de la Segunda Guerra Mundial, que se produce a nales de 1942, va a obligar a una reorientacin de la poltica exterior del franquismo, inicindose una nueva etapa en la misma, que solo se conrmar en 1945. La entrada de Estados Unidos en la guerra, en diciembre de 1941, haba supuesto ya un importante revs para esa poltica exterior, sobre todo en su proyeccin hispanoamericana, pues adems de poner de maniesto el futuro papel que ese pas iba a tener en el posible orden mundial de la postguerra, provoc el alineamiento casi unnime de los pases hispanoamericanos con Estados Unidos, con lo que se empezaban a desvanecer las esperanzas falangistas, no ya de sustitucin de Estados Unidos, sino incluso de penetracin ideolgica y poltica en la regin. Pero va a ser el giro radical que se produce en el conicto mundial en el otoo de 1942 y en los primeros meses de 1943, con la ofensiva aliada de El Alamein, la batalla del mar del Coral y la batalla de Stalingrado, el que marque el n de la etapa pro Eje del rgimen franquista. Poco antes de estos acontecimientos, y como medida encaminada a moderar la poltica exterior seguida hasta entonces y disminuir el protagonismo falangista en la misma, el 3 de septiembre de 1942, Serrano Suer es destituido como ministro de Asuntos Exteriores, siendo sustituido por Francisco Gmez Jordana, Conde Jordana, menos germanlo y, en opinin del propio Serrano Suer, ms manejable y disciplinado (Serrano Suer, 1977: 358)55. El 3 de octubre el gobierno franquista emite una decla-
54 La idea y la pretensin de hacer de Espaa el puente entre Europa y Amrica, que volver a armarse de nuevo por alguno de los gobiernos democrticos espaoles a partir de 1976, no era nueva, pues ya en el siglo XIX Castelar armaba que nosotros los espaoles, somos, hemos sido y seremos perpetuamente los mediadores entre el viejo y el nuevo mundo, entre el viejo y el nuevo continente (Castelar, 1873: 475). Para una consideracin ms amplia del Consejo de la Hispanidad y de sus actividades, entre otros, vanse Magarios, 1941; Barbeito Dez, 1989; Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 267303, y 1993: 105-114; y Pardo Sanz, 1995: 205-209. 55 Vase tambin, Serrano Suer, 1947. Para este giro en la poltica exterior del franquismo, entre otros, vase Tusell, 1989; y Pardo Sanz, 1995: 267-337.
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racin de estricta neutralidad, que sustitua a la no beligerancia. En diciembre inicia la retirada de la Divisin Azul, que combata en el frente ruso. Franco trataba de congraciarse con los aliados y asegurar su supervivencia una vez nalizada la Guerra Mundial. A esta nueva dinmica respondern tambin otras medidas en esta misma lnea, as como el fallido intento de presentar un proyecto de paz, tratando de atraer el apoyo de los pases neutrales56. En consecuencia, los planteamientos y el alcance que venan inspirando la poltica exterior franquista y, con ella, la poltica hispanoamericana, empiezan a experimentar cambios signicativos, orientndose a garantizar la supervivencia del rgimen en un nuevo escenario internacional que acertadamente se interpreta como hostil y que interesadamente se presenta como producto de una conspiracin judeo-comunista57. Con todo, en el plano de las relaciones con Hispanoamrica este cambio ser ms lento sin que el Conde Jordana y Jos Flix de Lequerica, los ministros de Asuntos Exteriores que suceden a Serrano Suer, se ocupen directamente de la poltica hispanoamericana, preocupados como estn sobre todo por la suerte de la Guerra Mundial y del rgimen58.
III.2. La Comunidad Hispnica de Naciones como poltica de bsqueda de apoyos (1945-1957) El nal de la Segunda Guerra Mundial el 2 de septiembre de 1945, con el triunfo de los aliados y el posterior aislamiento internacional de la Espaa franquista, conrmar los temores anteriores el rgimen, hacindose evidente el difcil escenario internacional en que se encuentra, en cuanto ltimo resto de un fascismo que haba sido derrotado en toda Europa, y, consecuentemente, le obligar a plantearse la imperiosa necesidad de reformular la poltica exterior y ofrecer una cara ms amable ante los vencedores.
56 Para este fallido intento, entre otros, vase Doussinague, 1949: 150-162; y Marquina, 1989: 315-350. 57 En lnea con el replanteamiento que empieza a experimentar la poltica exterior, el franquismo tratar de profesionalizar el Servicio Exterior mediante la creacin de la Escuela Diplomtica. Para la evolucin y organizacin de la carrera diplomtica en general, incluido el periodo de los gobiernos democrticos, vase Togores y Neila, 1993; y Valdivielso del Real, 1996 y 2010. 58 Jos Mara Doussinague, entonces Director General de Poltica Exterior, seala, sin embargo, que el cambio de orientacin en la poltica hispanoamericana empieza a producirse inmediatamente despus de la cada de Serrano Suer (Doussinague, 1949: 88-89).
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Todos los aliados deseaban el nal de la dictadura franquista, presionados por sus opiniones pblicas y la oposicin franquista en el exilio, pero diferan signicativamente en cuanto al momento y la forma de hacerlo. Mientras la Unin Sovitica era decidida partidaria de una intervencin, el resto de los aliados tena serias dudas de la oportunidad de la misma, caso de Francia, cuando no eran totalmente contrarios, casos de Estados Unidos y Reino Unido, como consecuencia de la necesidad de preservar sus intereses econmicos y estratgicos y de su apuesta por la no desestabilizacin de Espaa, que poda provocar otra guerra civil y abrir la puerta al comunismo. La estrategia frente a esta amenaza consistir en presentar a la Espaa franquista como defensora de los valores cristianos y enemiga visceral del comunismo, tratando de conectar con el anticomunismo occidental que pronto se genera debido a la Guerra Fra, y buscando al mismo tiempo el apoyo de la Iglesia catlica, de los sectores catlicos europeos y norteamericanos, de los pases rabes y, especialmente, de los pases hispanoamericanos. Para ello, Franco tratar de reducir el protagonismo de la Falange e incluir en el gobierno a representantes de los sectores catlicos del rgimen59, destacando el nombramiento de Alberto Martn Artajo, destacado miembro de la Asociacin Catlica Nacional de Propagandistas, como ministro de Asuntos Exteriores, el 21 de julio de 1945, que tendr como encargo expreso desarrollar la nueva poltica exterior60. El objetivo ser asegurar a toda costa la continuidad del rgimen franquista, ganando tiempo a la espera de una ruptura a medio plazo de la unidad de los aliados ante una previsible amenaza comunista sobre Europa. En denitiva, a partir de 1942, el franquismo se ve en la necesidad de ofrecer una imagen externa menos totalitaria y de cambiar el signo de su poltica exterior. Se impone, en consecuencia, una estrategia adaptacionista a las nuevas circunstancias, que en el interior se tradujo en sucedneos democrticos, como la creacin de las Cortes Espaolas, por ley del 17 de julio de 1942, la promulgacin del Fuero de los Espaoles, el 17 de julio de 1945, y de la Ley de Referndum Nacional, el 22 de octubre de ese mismo ao; y que en el exterior supuso el abandono del sueo seudoimperial del periodo anterior, el jugar plenamente la baza del anticomunismo y el catolicismo, el entregarse a los dictados de Estados Unidos y el desarrollar polticas sustitutivas hacia Hispanoamrica y los pases rabes, que
59 Para un estudio del alcance del colaboracionismo de los sectores catlicos con el rgimen franquista y el apoyo de los sectores catlicos europeos y norteamericanos, vase Tusell, 1984a y 1984b. 60 Vase Martn Artajo, 1950.
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compensasen la deciente o nula presencia de la Espaa franquista en los foros y organizaciones occidentales y europeas. En este nuevo contexto, la idea y el proyecto poltico de la Hispanidad del periodo anterior y la poltica hispanoamericana que lo sostena empezarn a experimentar cambios signicativos. Era necesario, sobre todo, hacerlas compatibles con los planteamientos de los vencedores de la Segunda Guerra Mundial, especialmente con Estados Unidos, frente al cual, como hemos visto, se haba venido armando la idea de la Hispanidad. En este sentido, la moderacin toma el lugar de la agresividad, la crtica contra la hegemona norteamericana desaparece, armndose la compatibilidad del hispanismo con el panamericanismo, y las veleidades imperiales son sustituidas por planteamientos mucho ms matizados. Aparece, por lo tanto, una nueva formulacin ocial de la Hispanidad, adaptada a la nueva situacin, que acabar concretndose a principios de los aos cincuenta en la idea y el proyecto de la Comunidad Hispnica de Naciones. No es que se transforme la idea de la Hispanidad, que perdura en su esencia, ni que el trmino desaparezca totalmente del lenguaje ocial. Lo que sucede es que sta, si por un lado deja de ser un proyecto poltico en s mismo para volver a ser una idea que inspira al que pronto ser el proyecto de la Comunidad Hispnica de Naciones61, por otro, pierde la agresividad y la arrogancia imperialista que le conri el fascismo de la poca de Serrano Suer. En este sentido, en consecuencia, se asume de nuevo, de un modo ms depurado, la idea de la Hispanidad inicial, pero con la aspiracin reiteradamente manifestada de concrecin comunitaria, en paralelo al surgimiento de las nuevas organizaciones internacionales de carcter regional y al proceso de integracin que se iba a iniciar en Europa. Todo ello en el marco, como hemos destacado, de una poltica exterior acomodaticia y acentuadamente catlica y anticomunista, de la que la Hispanidad y, en seguida, la Comunidad Hispnica de Naciones se quiere que sean clara expresin62. Martn Artajo, que ser el primer ministro de Asuntos Exteriores espaol en viajar al continente americano, dedicar una especial atencin al proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones y a la poltica hispanoamericana que lo sustenta63, en consonancia con la importancia que se atribuye
Vase Martn Artajo, 1958: 339. Para un estudio ms detallado del proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, tal como se desarrolla desde 1945, vase Arenal y Njera, 1992: 125-143. 63 Vase Martn Artajo, 1956 y 1957a.
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por el rgimen al apoyo de los pases hispanoamericanos y como poltica de sustitucin de primer orden frente a las lagunas europea y occidental64. La Espaa franquista se adjudicar de nuevo el papel de puente espiritual entre Hispanoamrica y Europa. Un papel que ahora se ofrecer con variadas vas de comunicacin en funcin de las distintas necesidades y contextos a los que va a ir teniendo que hacer frente el franquismo a partir de esos momentos65. En suma, el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones que se empieza a formular a partir de 1945, aunque no vara sustancialmente en sus postulados fundamentales con relacin al proyecto de Hispanidad del primer franquismo, tiene, sin embargo, un alcance poltico diferente. Se trata de un modelo contemporizador y compatible con el nuevo reparto de poder que se ha producido en Occidente a raz de la Segunda Guerra Mundial. Como seala Whitaker, la poltica hispanoamericana iniciada por Martn Artajo ser una especie de neohispanidad, purgada de las connotaciones pro Eje y antinorteamericanas de la Hispanidad (Whitaker, 1961: 342-343). Al mismo tiempo, en consonancia con este planteamiento, el nuevo mensaje de la Hispanidad potenciar las ideas de fraternidad y comunidad, ms neutras polticamente, en detrimento de las ideas de imperio y raza, cargadas de connotaciones poco compatibles con el nuevo escenario de la postguerra mundial, que prcticamente desaparecen. Igualmente se atemperan, aunque no desaparecen, las ideas de maternidad, Espaa como la Madre Patria, y preeminencia que caracterizaban la formulacin anterior (Martn Artajo, 1958: 339). En el plano concreto de la poltica hispanoamericana, la consagracin de los nuevos planteamientos vendr expresada, adems de por el cambio que se produce en la terminologa y en al alcance de la accin poltica y cultural, por la desaparicin del Consejo de la Hispanidad y su sustitucin por el Instituto de Cultura Hispnica, cuya organizacin se autoriza por Ley de 31 de diciembre de 1945, perdurando hasta 1977. El Instituto de
64 Fernando Morn ha sido el primero en sealar acertadamente este carcter de poltica de sustitucin que revestir la poltica hispanoamericana en la nueva estrategia exterior que pone en marcha el rgimen franquista con el objetivo de compensar las carencias que presentaban sus relaciones con los pases occidentales, y especialmente europeos, a partir de 1945 (Morn, 1980: 8-19). 65 Franco, en un discurso pronunciado en el Palacio del Senado el 12 de octubre de 1950, armar que: Espaa, puente tendido entre Europa y Amrica, punto de convergencia entre dos mundos, viene cumpliendo desde el Descubrimiento esta gloriosa empresa de transvasar ntegros los valores espirituales que denen nuestra civilizacin (Franco, 1951: 712). Esta misma idea la reiterar en otras ocasiones.
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Cultura Hispnica deja de tener el carcter beligerante de su antecesor y pierde formalmente sus competencias polticas, limitando su accin al fomento de las relaciones culturales con Hispanoamrica y a la proyeccin de la idea de Comunidad Hispnica de Naciones, aunque todava con una clara intencionalidad poltica66. En este sentido desarrollar una importante labor de irradiacin cultural, que se materializar, entre otras actividades, en un ambiciosos programas de becas para alumnos hispanoamericanos y en la constitucin de los Institutos de Cultura Hispnica de Amrica como instituciones federadas, dotadas de autonoma formal, que, bajo la direccin de Madrid, se ocuparn de difundir la cultura hispnica, fomentar el mutuo conocimiento entre los pueblos, intensicar los intercambios culturales y coordinar las ayudas pblicas y privadas67. Los cambios mencionados no impedirn, sin embargo, que, al menos inicialmente, la Espaa franquista quede proscrita internacionalmente como consecuencia de lo que se ha denominado eufemsticamente el pecado original del rgimen (Vias, 1982: 83). El proceso de condena y aislamiento internacional que sufre la Espaa franquista al terminar la Segunda Guerra Mundial encontrar en las Naciones Unidas su ms signicativa manifestacin, plantendose en la agenda de esta organizacin la denominada cuestin espaola68. La Conferencia de San Francisco de las Naciones Unidas, en junio de 1945, que adopt, a propuesta de Mxico, una resolucin sobre las condiciones de admisin de los Estados miembros de las Naciones Unidas, destinada a impedir la entrada de la Espaa franquista, raticada por la reunin de los Tres Grandes (Estados Unidos, Reino Unido y la URSS) en Potsdam, a nales de julio y principios de agosto de 1945, fue el preludio de lo que acabara conrmndose en la resolucin 32 (I) de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 9 de febrero de 1946, elaborada sobre la base de una propuesta de Panam, por la que se condenaba al rgimen franquista por no representar al pueblo espaol, as como en la resolucin 39 (I) de 12 de diciembre de 1946, por la que se recomendaba prohibir la
66 Para una consideracin ms amplia del alcance y el papel jugado por el Instituto de Cultura Hispnica, vanse Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 149-161, y 1993: 130-135; Rubio Cordn, 1989; Enrich, 1989: 68-74; Gonzlez Calleja y Pardo Sanz, 1993:147-164; y Escudero, 1994. 67 Vase Snchez Bella, 1957. 68 Para la cuestin espaola, sin entrar a considerar la amplsima literatura que se origin en la Espaa franquista de nales de los aos cuarenta y principios de los cincuenta contra las Naciones Unidas, entre otros, vase Lleonart y Castiella, 1978; Lleonart, 1983 y 1985; y Portero, 1989.
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pertenencia de la Espaa franquista a los organismos internacionales creados por las Naciones Unidas y que los Estados miembros de las Naciones Unidas retirasen inmediatamente sus embajadores acreditados en Madrid. Adems, esta resolucin recomendaba que, si en un plazo razonable no se estableca en Espaa un gobierno democrtico, el Consejo de Seguridad estudiara las medidas para remediar la situacin. La resolucin 39 (I) daba la impresin de que el nal del franquismo estaba prximo. Signicativamente, una parte importante de los Estados hispanoamericanos apoyaron estas recomendaciones, siendo tildados de locomunistas por el rgimen franquista69. A todo lo anterior se una el cierre de la frontera hispanofrancesa, decidido por Francia, el 28 de febrero de 1946. En la prctica, sin embargo, el aislamiento no solo provoc una reaccin nacionalista en Espaa, que reforz al rgimen, sino que adems no se llev a cabo con excesivo rigor. El 4 de marzo de 1946, Reino Unido, Francia y Estados Unidos haban publicado una Nota Tripartita en la que se comprometan a no intervenir en los asuntos internos espaoles, aunque recordaban que, mientras Franco continuase en el poder, Espaa no podra asociarse con la comunidad internacional, y abogaban por la retirada del mismo y el establecimiento de un gobierno provisional democrtico. Con ello el franquismo vea alejarse denitivamente una posible intervencin y se pona de maniesto que, salvo la Unin Sovitica y la oposicin en el exilio, las grandes potencias no tenan intencin de derribarle. Por otro lado, el asliamiento recomendado por las Naciones Unidas solo fue parcial, pues tanto diplomtica como econmicamente la Espaa franquista continu manteniendo sus relaciones exteriores. La dictadura portuguesa fue tambin un importante apoyo para el rgimen franquista70, como tambin la mayor parte de los pases rabes. Adems, varios Estados hispanoamericanos, como hemos visto, no secundaron la recomendacin de las Naciones Unidas, y la Santa Sede sigui apoyando al rgimen71.
Cosa, 1950: 342. Juan de la Cosa es el seudnimo de Luis Carrero Blanco. En concreto, a favor de la retirada de los embajadores votaron Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Uruguay y Venezuela. En contra votaron Argentina, El Salvador, Costa Rica, Repblica Dominicana, Per y Ecuador, siendo los nicos pases miembros que dieron su voto en ese sentido. Se abstuvieron Colombia, Cuba y Honduras. En cuanto a la materializacin de la retirada de embajadores los nicos pases que no lo hicieron fueron Argentina y la Repblica Dominicana, junto con Portugal, Suiza y la Santa Sede. 70 Las relaciones entre ambos pases, rearmadas en febrero de 1942 con la creacin del Bloque Ibrico, prosiguieron con total normalidad, como se puso de maniesto en la entrevista entre Franco y Carmona en octubre de 1949. 71 Para reforzar este apoyo y la imagen moderada y catlica que quera dar el rgimen, en 1948 se nombra embajador ante la Santa Sede a Joaqun Ruiz-Gimnez.
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El apoyo ms decisivo vino de la Argentina de Pern, que ante la situacin de crisis alimentaria que viva Espaa, agudizada por una climatologa adversa y la exclusin del Plan Marshall, abri desde octubre de 1946 un crdito de 350 millones de pesos, rmando en enero de 1947 un convenio comercial que mitigaba los problemas de abastecimiento existentes. Este importante apoyo, que permiti al rgimen salvar la crtica situacin econmica que viva, se conrm con la rma del Protocolo Franco-Pern en abril de 1948, y el viaje que realiz a Espaa Evita Pern en junio de 1947, que fueron aprovechados por la propaganda franquista para demostrar ante la sociedad espaola la existencia de apoyos internacionales y la operatividad de la Hispanidad72. Esta ayuda, sin embargo, debido a la crisis econmica argentina y la situacin econmica espaola, acab en diciembre de 194973. En cualquier caso, para esas fechas el contexto internacional haba cambiado signicativamente para la Espaa franquista. La Guerra Fra, que se inicia en 1947, y la creciente tensin en las relaciones entre Estados Unidos y la Unin Sovitica, van a ser la denitiva salvacin del franquismo, pues cambia la percepcin que Estados Unidos tena de la Espaa franquista, dejndose de lado su carcter fascista y revalorizndose su declarado anticomunismo y su situacin estratgica en un posible escenario de enfrentamiento entre los bloques. A partir de ese momento la cuestin espaola sale de la agenda de las Naciones Unidas y los pases occidentales inician un proceso de normalizacin de relaciones con la Espaa de Franco74. A reforzar este cambio del escenario internacional contribuy an ms la agudizacin de la Guerra Fra, como consecuencia de la proclamacin de la Repblica Popular de China en 1949, la posesin de la bomba atmica por la Unin Sovitica en ese mismo ao, y el inicio de la Guerra de Corea en 1950. En concreto, Estados Unidos, con la enorme importancia que para el rgimen franquista tena este hecho, iniciaba una decidida aproximacin poltica y militar al mismo. Por su parte, los Estados hispanoamericanos tambin se inclinan progresivamente a favor de Espaa, a excepcin, como sealar un representante del franquismo, de Cuba, Guatemala, Mxico y
72 Para la ayuda argentina, entre otros, vase Espadas Burgos, 1988: 172-177; Gonzlez de Oleaga, 1988 y 1991; y Figallo, 1992. 73 Buenos Aires exigi a Madrid que garantizase en oro o divisas los crditos otorgados. Vase Areilza, 1984: 64-75. 74 Francia abra la frontera el 1 de febrero de 1948 e iniciaba negociaciones para la rma de un acuerdo comercial. Reino Unido rmaba en mayo de 1948 un acuerdo comercial. Italia normalizaba sus relaciones con la Espaa franquista.
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Uruguay (Fernndez de la Mora 1961: 79). El 4 de noviembre de 1950, con el apoyo de varios pases hispanoamericanos y rabes, as como de Estados Unidos, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptaba la resolucin 386 (V), que revocaba la recomendacin de retirada de embajadores y abra la puerta para que Espaa fuese miembro de los organismos especializados de las Naciones Unidas75, lo que se producira a partir de 1951. Era el nal del aislamiento y con ello se abra la posibilidad para el franquismo de impulsar su poltica exterior y su presencia internacional76. 1953 ser el ao clave en este proceso. En l tienen lugar dos hitos fundamentales, por cuanto supondrn el reconocimiento denitivo del rgimen franquista por parte de dos grandes potencias mundiales, aunque de muy distinta naturaleza: espiritual y religiosa una y poltico-econmicamilitar otra. El 27 de agosto se rma el Concordato con la Santa Sede, que declara la confesionalidad catlica del Estado espaol y concede importantes privilegios a la Iglesia catlica77. Pocos das despus, el 26 de septiembre, se rman los Pactos econmico-militares con Estados Unidos, que, adems de ayuda econmica, estipulaban el arrendamiento de bases militares espaolas a dicho pas y suponan la inclusin de Espaa, aunque en trminos bilaterales, en el sistema defensivo que Estados Unidos estaba desplegando en torno al bloque comunista. En ambos casos, el rgimen franquista, a cambio de ese reconocimiento que le era vital, hace importantes concesiones, que en el caso de Estados Unidos suponen hipotecar parcelas de la soberana de Espaa78. El proceso culmina en diciembre de 1955, cuando Espaa es admitida como miembro de las Naciones Unidas, despus de una constante labor diplomtica cerca de Estados Unidos, de los pases hispanoamericanos y de los pases rabes. Un papel decisivo en todo este proceso de relativa normalizacin de las relaciones internacionales del franquismo corresponder, como ya hemos apuntado, a Alberto Martn Artajo, ministro de Asuntos Exteriores desde el 20 de julio de 1945 hasta el 25 de febrero de 1957. Martn Artajo inicia
75 Esta Resolucin se aprob por 38 votos a favor, 10 en contra y 12 abstenciones. Todos los pases hispanoamericanos, con la excepcin de Guatemala y Mxico, que votaron en contra, y la abstencin de Cuba, se decantaron a favor de la misma. 76 Vase Martnez Lillo, 2000: 323-340; y Huguet Santos, 2010: 642-647. 77 Para las relaciones con la Santa Sede en este periodo y en general, vase Corral y Echevarra, 1980; Cuenca Toribio, 1985; y Laboa, 2000. 78 Para las relaciones del franquismo con Estados Unidos, sin entrar en los numerosos artculos publicados sobre el tema, vase, entre otros, Whitaker, 1961; Cortada, 1978: 223-243; Vias, 1981 y 2003; y Marquina, 1986: 221-694.
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su trabajo poco antes de que las Naciones Unidas condenasen a la Espaa franquista en diciembre de 1946. Cuando naliza su mandato, el aislamiento diplomtico ha desaparecido y el rgimen franquista ha conseguido su principal objetivo de ser admitido en la comunidad internacional. En este sentido, se puede decir que el periodo de Martn Artajo es el ms difcil y el ms brillante de la poltica exterior del franquismo (Mesa, 1988: 25). La aceptacin internacional de la Espaa franquista desde principios de los aos cincuenta, unida a la propia evolucin que experimenta el escenario internacional y al deseo de reforzar las posiciones negociadoras con Estados Unidos y eventualmente con los pases europeos occidentales, determinar ciertos cambios en la poltica exterior en general y en la poltica hispanoamericana en particular, que pasarn desde una posicin defensiva hasta posiciones mucho ms activas en trminos internacionales, que, si bien se manifestarn ya durante los ltimos aos de Martn Artajo, adquirirn toda su fuerza durante el mandato de Fernando Mara Castiella como ministro de Asuntos Exteriores. Si los planteamientos poltico-imperiales en torno a Hispanoamrica haban sido sustituidos ya desde mediados de los aos cuarenta por planteamientos ms moderados y especialmente culturales, el proceso de descolonizacin que se acelera a partir de mediados de los aos cincuenta y la oportunidad de contar con el apoyo de los pases hispanoamericanos, acentuarn la necesidad de abandonar cualquier veleidad imperialista, incluso de orden simplemente espiritual o cultural. En este cambio inuir tambin de forma signicativa la tendencia a la creacin de mecanismos de integracin econmica que tienen lugar en Europa y Amrica Latina desde nales de los aos cincuenta. Se produce, en este sentido, una progresiva tecnocratizacin de la poltica exterior del franquismo, reforzndose la dimensin econmica de la misma en paralelo al propio proceso de tecnocratizacin y a la poltica desarrollista que se pone en marcha desde un punto de vista econmico. En este nuevo contexto internacional, la estrategia franquista, ante las evidentes dicultades que presentaba la participacin de Espaa en el proceso de integracin europeo, que hubiese sido lo prioritario, se orientar sustitutoriamente hacia Hispanoamrica en dos direcciones complementarias. Por un lado, en la lnea tradicional de reforzamiento de las relaciones bilaterales y de una progresiva articulacin de la Comunidad Hispnica de Naciones, de base poltica e incluso econmica, y por otro, en el desarrollo de una poltica de acercamiento y presencia en las incipientes organizaciones regionales latinoamericanas. El acento se pondr en una u otra direc47
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cin en funcin de los distintos avatares del intento franquista de establecer vnculos con las Comunidades Europeas. De esta forma, desde mediados de los aos cincuenta, el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones se va a enfrentar de nuevo, aunque con perspectivas y alcances diferentes al pasado, al reto de orientarse hacia la bsqueda de una integracin poltica o econmica con los pases hispanoamericanos, superando los planteamientos estrictamente culturales, que sirviese para reforzar el papel internacional de la Espaa franquista frente a otras opciones integradoras cerradas a la misma. El reto, agudizado en los aos sesenta por el xito de las Comunidades Europeas, por la puesta en marcha del Mercado Comn Centroamericano, la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio y las iniciativas de la CEPAL, se plantear por el propio Martn Artajo a partir de 1953, al preguntarse si no es llegada la hora en que, trascendidos el plano cultural y econmico, se proyecte este espritu de solidaridad fraterna sobre el orden de las relaciones diplomticas y, al modo como existen unos intentos, ms o menos cuajados, de Unin Europea, de Organizacin Panamericana, de Liga rabe, pensemos tambin nosotros en dar alguna forma jurdica a esta agrupacin de naciones hispnicas, cuya presencia en el arepago internacional est siendo ya la mejor garanta de un servicio leal a la paz verdadera y a la convivencia cristiana entre los pueblos (Martn Artajo, 1956: 99). Posteriormente, en 1954, Martn Artajo llega incluso a proponer medidas concretas de naturaleza econmica como la concesin recproca de derechos preferenciales arancelarios, la puesta en marcha de una Unin Iberoamericana de Pagos y el incremento de Ferias de Muestras y Exposiciones que den paso de hecho a una economa hispnica de gran espacio (Martn Artajo, 1956: 112)79. En idntica lnea se insertar un estudio de Jess Prados Arrarte, publicado en 1955, sobre un proyecto de Unin Iberoamericana de Pagos que se presentaba como la posible antesala de una formalizada Comunidad Hispnica de Naciones (Prados Arrarte, 1955). A este mismo objetivo de ir articulando la Comunidad Hispnica de Naciones respondern otras iniciativas ociales que se ponen en marcha con Martn Artajo, como las medidas concretadas en la reforma de algunos art-
79 Un ao despus volver a insistir sobre la urgencia de convertir en realidades jurdicas, econmicas y sociales el sagrado depsito ideolgico de la Hispanidad, al servicio siempre de la Cristiandad y, en denitiva, de la Humanidad entera (Martn Artajo, 1956: 135).
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culos del Cdigo Civil80, dirigidas a otorgar una situacin jurdica especial a los ciudadanos de la Comunidad Hispnica de Naciones, mediante el establecimiento de un rgimen de doble nacionalidad81. Martn Artajo, rerindose expresamente a esta reforma del Cdigo Civil y a lo que supone respecto del proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, sealar, en un discurso pronunciado el 12 de octubre de 1954, que la frmula de la doble nacionalidad es un comienzo; la meta est en alcanzar lo que denominaramos la supranacionalidad hispnica (Martn Artajo, 1956: 111)82. La intensa actividad que el Ministerio de Asuntos Exteriores, especialmente a travs del Instituto de Cultura Hispnica, despliega en orden a impulsar las relaciones culturales con los pases hispanoamericanos83, as como las numerosas actividades, congresos y encuentros hispanoamericanos, con apoyo ocial, que se realizan en Espaa a lo largo de los aos cincuenta, buscando establecer vnculos ms intensos, institucionalizar las relaciones y generar una atmsfera comunitaria, responden de igual forma a esta estrategia84.
80 En concreto, por Ley de 15 de julio de 1954, se modica el artculo 22 del Cdigo Civil, que en su nueva redaccin dispondr que como tributo a la honda realidad social derivada de la peculiar condicin de la persona, por pertenecer a la comunidad de pueblos iberoamericanos y lipino, y en fortalecimiento de sus vnculos, se sienta excepcionalmente el principio de la doble nacionalidad en base al cual preceptuase que la adquisicin de la nacionalidad de pases integrantes de dicha comunidad no producir prdida de la nacionalidad espaola cuando as se haya convenido con el Estado cuya nacionalidad se adquiera y, correlativamente, y siempre que mediare Convenio que de modo expreso as lo establezca, la adquisicin de la nacionalidad espaola no implicar prdida de la de origen cuando esta ltima fuere la de un pas iberoamericano o de Filipinas. 81 El tema de la doble nacionalidad y del trato jurdico diferente entre los nacionales de los pases hispnicos haba venido siendo reclamado por algunos hispanoamericanistas desde nales del siglo XIX, como una reivindicacin ms en el estrechamiento de las relaciones entre Espaa e Hispanoamrica. Incluso, como vimos, el artculo 24 de la Constitucin de 1931 lleg a consagrar la doble nacionalidad. 82 Un ao despus, el 12 de octubre de 1955, volver a insistir sobre este punto como prueba de la decidida voluntad espaola de hacer realidad la Comunidad Hispnica de Naciones: Quisiramos que la doble nacionalidad o, mejor, la concesin de una ciudadana supranacional hispnica a todos los hombres de nuestra estirpe fuese muy pronto un hecho que fundiese todos los aportes raciales de nuestros pases en una unidad superior (Martn Artajo, 1956: 130). 83 Para la poltica cultural hacia Hispanoamrica en este periodo, vase Gonzlez Calleja y Pardo Sanz, 1993: 144-153. 84 Entre las numerosas actividades cabe destacar las siguientes. En 1946 se celebra en Madrid el I Congreso Iberoamericano de Educacin, del que surgi la Ocina de Educacin Iberoamericana, que pasara a funcionar como entidad adherida al Instituto de Cultura Hispnica y, en consecuencia, a depender en ltima instancia del Ministerio de Asuntos Exteriores. Ms tarde, sin embargo, con ocasin de la celebracin de
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Expresin de este deseo de estar presente en todas la iniciativas que pudieran servir para reforzar la presencia internacional e hispanoamericana lo constituye el hecho de que, despus de participar, en octubre de 1951, en el I Congreso de la Unin Latina, la Espaa franquista, a pesar de ser una iniciativa que debilitaba el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, organizase su II Congreso en Madrid, en mayo de 1954, rmndose, junto con Francia, Italia, Portugal y la mayora de los pases latinoamericanos, el Convenio Constitutivo de la Unin Latina, abierto a la participacin de todos los Estados de lengua y cultura latinas85. A su vez, la poltica de acercamiento y presencia espaola en las organizaciones regionales latinoamericanas, desarrollada en paralelo y coordinacin con los planteamientos anteriores, se concretar inicialmente en la admisin de Espaa en la CEPAL a ttulo de observador, en agosto de 195586, y en la colaboracin con la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en programas tcnicos, si bien los xitos ms notables en esta poltica se producirn, como veremos, con Castiella como ministro de Asuntos Exteriores. Un ao despus de dejar el Ministerio, en 1958, en un artculo destinado a explicar las lneas directrices de la poltica exterior, Marn Artajo har recuento de los logros de su poltica hispanoamericana, sealando con optimismo y satisfaccin, a la vista de lo avanzado respecto de 1945, que en el periodo en que, por fuerza, hemos vivido de espaldas a Europa se han reforzado los lazos con Amrica, cobrando cuerpo la noble idea de la Hispanidad, que da lugar al nacimiento de una verdadera Comunidad Hispnica de Naciones. () Superada la etapa de la pura retrica, se entra en un periodo de realizaciones vivas. rganos de esa Comunidad son la Ocina de Educacin Iberoamericana, la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social y, en menor grado, los Congresos de Cooperacin Intelectual y
su II Congreso, en Quito en 1954, cuando ya la Espaa franquista haba asegurado su reconocimiento internacional, la Ocina de Educacin Iberoamericana tomara carcter intergubernamental, establecindose la sede de su secretara general en Madrid. Debemos considerar, igualmente, la creacin en 1956 del Instituto Nacional de Emigracin, dada la importancia de la emigracin espaola a Hispanoamrica, a travs se la cual se buscaba ir sentando las bases econmicas, sociales y culturales de la Comunidad Hispnica de Naciones. Otros hechos destacables, que responden a esta misma dinmica, son la celebracin en 1953 del I Congreso Iberoamericano de Cooperacin Econmica y la creacin, con sede en Madrid, de la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), como resultado del Congreso Iberoamericano de Seguridad Social, que se celebr en Lima en julio de 1954. 85 Vase Pereira y Cervantes, 1992: 244-246. 86 Ello permiti que Espaa asistiera al VI periodo de sesiones, celebrado en Bogot, si bien el objetivo que se persegua era la plena incorporacin. 50
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los de Derecho Internacional, y Penal y penitenciario, las Asambleas de Municipios hispanoamericanos, los Institutos de Cultura Hispnica y otros ms. Fruto de este espritu fraterno es la institucin jurdica de la doble nacionalidad o nacionalidad hispnica (Martn Artajo, 1958: 339). Al margen de las lgicas exageraciones y con independencia de que la realidad de las relaciones entre la Espaa franquista e Hispanoamrica adoleciesen todava de importantes carencias, no cabe duda de que lo avanzado internacionalmente y respecto a esa regin desde 1945 era notable. Con todo, las caractersticas ideolgicas y polticas del rgimen franquista impedirn que las relaciones, incluso en el mbito cultural, entren en un terreno plenamente normalizado.
III.3. La Comunidad Hispnica de Naciones como poltica de sustitucin (1957-1975) La sustitucin de Martn Artajo por Fernando Mara Castiella, tambin miembro de la Asociacin Catlica Nacional de Propagandistas, al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores, se produce el 25 de febrero de 1957, en el marco de un profundo cambio de gobierno que pone n a la presencia de la Falange y da paso a los pronto llamados tecncratas, procedentes en su mayora del Opus Dei. Por un lado, supondr la conrmacin de que los objetivos exteriores que se haba planteado el rgimen franquista en 1945 se haban conseguido en gran parte y, por otro, la constatacin de que, en consecuencia, se abra una nueva etapa en la poltica interna y exterior franquistas, a la que haba que responder con nuevos planteamientos y objetivos87. Incorporada y admitida la Espaa franquista en la sociedad internacional y consolidadas sus relaciones con Estados Unidos, Castiella llega al Ministerio con el objetivo de desarrollar una poltica exterior, ya esbozada en algunos de sus aspectos, como hemos visto, en los ltimos aos de Martn Artajo, de corte ms nacionalista y tecnocrtico, basada en una utilizacin ms ecaz de los instrumentos diplomticos y en un incremento del nmero de funcionarios diplomticos, y desprovista en mayor medida de los ltimos componentes ideolgicos, especialmente el anticomunismo, que
Vase Aldecoa, 1984: 118-119; y Vias, 1989: 122. Para una consideracin general de la poltica exterior desarrollada por Castiella, entre otros, vase Armero, 1978: 171-202; Espadas Burgos, 1988: 220-244; Calduch, 1994a: 128-136; Andres-Gallego, Velarde, Linz, Gonzlez y Marquina, 1995: 511-582; Martnez Lillo, 1998: 141-154; Pardo Sanz, 2000; y, muy especialmente, Oreja Aguirre y Snchez Mantero, 2007.
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todava venan deniendo la accin exterior. En suma, tratar de poner en marcha una poltica exterior ms activa y protagonista, acorde con el ms favorable contexto internacional en el que se mueve Espaa y atenta a lo que estima son los intereses nacionales. En este sentido, la poltica exterior se diversica, plantendose nuevos y ms ambiciosos objetivos, lo que de alguna forma debilita el carcter central que hasta entonces haba tenido la poltica hispanoamericana, aunque contine siendo una dimensin esencial de la accin exterior88. Con Castiella, el ministro de la reivindicacin de Gibraltar, de las solicitudes fallidas de vinculacin con la OTAN y con las Comunidades Europea, del proceso descolonizador89, de las relaciones crticas con Estados Unidos y de la libertad religiosa, la poltica exterior entra en una nueva etapa de modernizacin y protagonismo activo90. El que la poltica exterior se desideologice no supondr que la misma pierda su dimensin poltica, que contina plenamente presente e, incluso, intensicada en la poltica exterior de Castiella. Sin embargo, una parte signicativa de estos objetivos se saldar con un fracaso ante la imposibilidad de compatibilizar una poltica exterior que se quera activa y nacionalista con el inmovilismo del sistema poltico no democrtico vigente en el mbito interno y los condicionantes que ello supona, si no era, en ltima instancia, poniendo en peligro la propia continui-
88 Roberto Mesa considera que el proyecto de poltica exterior de Castiella es el nico intento consciente de elaboracin de una poltica exterior original, en el sentido de no dejarse empujar por las circunstancias favorables, sino de tratar de forzar las circunstancias adversas para conseguir una poltica exterior ms acorde con los intereses reales del pas (Mesa, 1988: 27). 89 Para los problemas de Castiella con el proceso descolonizador y las contradicciones del mismo, como consecuencia de los diferentes planteamientos defendidos por Carrero Blanco y una parte del rgimen franquista, vase Pinis Rubio, 2001. 90 No han faltado especialistas que consideran que es en el proyecto de poltica exterior de Castiella donde se encuentran las bases y la losofa inspiradora de la poltica exterior de la Espaa democrtica (Aldecoa, 1986: 83). Otros, por el contrario, como Roberto Mesa, rechazan de plano esta armacin por considerar que la poltica exterior de un sistema autoritario, aun en el supuesto de que pretendiese otra cosa, responde forzosamente a intereses mucho ms limitados que los nacionales (Mesa, 1992: 141). En nuestra opinin, sin desconocer lo acertado de la armacin de Mesa, la poltica exterior de Castiella s esboza al menos algunos de los rasgos que se harn presentes en la poltica exterior de la Espaa democrtica, aunque sta responder, como veremos, a planteamientos y objetivos polticos y a formas muy diferentes. La presencia de Marcelino Oreja como jefe del gabinete de Castiella, que pasar a ser, en 1976, ministro de Asuntos Exteriores con los gobiernos de Adolfo Surez, en los cuales se denirn aspectos importantes de lo que ser la poltica exterior de la Espaa democrtica, explica, en parte, nuestra opinin.
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dad de rgimen franquista91. El experimento, como no poda ser de otra forma, termin en 1969, con la salida forzada de Castiella del gobierno, pero solo en gran medida, pues su sucesor Gregorio Lpez Bravo, como se ver, continu con algunos de los objetivos de su antecesor. Esta, en parte, nueva poltica exterior, y por lo tanto nueva poltica hispanoamericana, que Castiella tratar de poner en marcha, viene determinada no solo por la nueva situacin de la Espaa franquista en el escenario mundial y por la nueva poltica econmica, caracterizada por el abandono denitivo de la autarqua y la puesta en marcha de un proceso de apertura al exterior, que tendr en el Plan de Estabilizacin de 1959 y en el llamado milagro econmico espaol sus ms evidentes expresiones, sino tambin por toda una serie de cambios que se producen en esos aos en los escenarios internacional y latinoamericano. Entre estas transformaciones, todas ntimamente unidas, cabe destacar el hecho de que desde nales de los cincuenta se produce un cierto retroceso de los regmenes autoritarios en Amrica Latina, dando paso a algunos regmenes democrticos, que rompen con la relativa uniformidad ideolgica existente anteriormente. El furibundo anticomunismo de los gobiernos latinoamericanos, caracterstico de los aos cincuenta, da paso a posiciones en general ms moderadas y abiertas, iniciando algunos pases relaciones con la Unin Sovitica y otros pases comunistas. El triunfo de la revolucin cubana, en 1959, incide de forma signicativa en esta dinmica, como pronto lo har tambin el nal de la primera Guerra Fra, a partir del n de la crisis de los misiles de Cuba, en 1962, y el inicio de una etapa de distensin entre los bloques. Todo ello, unido a la menor atencin poltica y econmica que Estados Unidos presta a Amrica Latina, traer consigo un cierto enfriamiento en las relaciones con ese pas y una diversicacin de las relaciones internacionales de los pases latinoamericanos, que empiezan a mirar hacia las Comunidades Europeas y hacia los Estados europeos como actores que pueden equilibrar sus relaciones con el vecino del norte. Tambin inuir el proceso descolonizador, que da fuerza al Movimiento de los Pases No Alineados y al neutralismo como opciones internacionales en momentos en los que se abre una etapa de distensin. En ese nuevo contexto, se refuerzan considerablemente la conciencia e identidad latinoamericanas, lo que se traducir, siguiendo el camino iniciado ya con xito por Europa, en la puesta en marEnrique Tierno Galvn seal acertadamente, rerindose a Castiella, que su poltica exterior representaba, en general, las aspiraciones de la sociedad espaola y contradeca el sentido de las instituciones espaolas (Tierno Galvn, 1970: 67).
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cha de diversos mecanismo regionales y subregionales de integracin econmica. Finalmente, como expresin de todo lo anterior, lo econmico en sus ms diversas manifestaciones pasa a un primer plano de la agenda internacional y, con ello, el problema del desarrollo se transforma en uno de los retos clave de las relaciones internacionales. La cooperacin internacional al desarrollo empieza a cobrar un protagonismo creciente en el seno de las Naciones Unidas, cuya Asamblea General proclama, en 1960, el Primer Decenio para el Desarrollo. Poco despus, en 1964, tiene lugar en Ginebra la celebracin de la I UNCTAD. Ante todos estos cambios, algunos profundos y duraderos, la poltica hispanoamericana de la Espaa franquista, si quera ser efectiva, no poda continuar anclada en los presupuestos que haban servido para rescatar al rgimen de su aislamiento internacional y para moverse en el escenario de los aos cincuenta, tanto ms cuando el n de la primera Guerra Fra y el inicio de la distensin ampliaban los mrgenes de autonoma y las posibilidades de actuacin de los Estados en las relaciones internacionales. Era necesario, en consecuencia, culminar el proceso emprendido tmidamente por Martn Artajo de desideologizacin de la accin exterior, haciendo desaparecer las dimensiones ms ideologizadas de la misma, especialmente su fuerte componente anticomunista, aceptando la diversidad ideolgica y poltica en las relaciones internacionales y, muy especialmente, en las relaciones con los pases hispanoamericanos. En ese nuevo contexto, Castiella entiende que para lograr los objetivos de su poltica exterior, desde la reivindicacin de Gibraltar hasta el replanteamiento de las relaciones con Amrica Latina, era necesario mejorar la imagen internacional de Espaa, a travs de un cierto acercamiento a los Pases No Alineados y, al mismo tiempo, mostrar una cierta independencia poltica respecto de Estados Unidos, no solo desde el punto el vista de las relaciones bilaterales, marcadas decisivamente por los onerosos Acuerdos de 1953 para Espaa, que el ministro se propone mejorar, sino tambin desde la perspectiva de los apoyos en el seno de las Naciones Unidas y de las relaciones con los pases hispanoamericanos. Era necesario, por ltimo, en consonancia con la nueva poltica econmica, hacer de lo econmico el eje director de las relaciones exteriores, prestando atencin a la cooperacin en los mbitos econmico y de desarrollo. Manifestacin de este nuevo talante es el hecho de que poco despus de acceder al Ministerio, en concreto el 14 de octubre de 1958, Castiella solicite a los embajadores destacados en los pases hispanoamericanos informes sobre la situacin y las perspectivas en que se encuentra la idea de la
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Hispanidad para, basndose en los mismos, replantear la poltica hacia Hispanoamrica. El carcter en general negativo de los informes recibidos y algunas de las sugerencias que se contienen en los mismos, como la revalorizacin del pasado comn, la incorporacin de los estudios etnolgicos y lingsticos, el desarrollo de una poltica realista del libro, la revista y el cine para revalorizar el espaol, el apoyo a los movimientos de integracin latinoamericanos, la revisin de la poltica comercial, la rma de tratados culturales y convalidacin de estudios, el desarrollo de una poltica de becas, el continuar promocionando la emigracin, la rma de acuerdos de cooperacin tcnica y la colaboracin y presencia con las organizaciones latinoamericanas92, reforzarn el objetivo de Castiella de desarrollar un poltica nueva y tendrn su plasmacin prctica en la poltica que se articula respecto a Hispanoamrica. Los dos hechos que mejor denirn el sentido de esta nueva poltica sern, por un lado, el tratamiento que se da a la revolucin cubana, sin seguidismos respecto de la poltica de Estados Unidos con relacin a la misma, y, por otro, el viaje ocial que el ministro de Comercio, Alberto Ullastres, realiza en 1961 a varios pases hispanoamericanos para reforzar las relaciones econmicas. En el caso de Cuba, tras el triunfo de la revolucin de 1959, a pesar de los temores y el rechazo que suscitaba el carcter comunista del rgimen castrista, las relaciones bilaterales se mantuvieron, aunque con un perl relativamente bajo93, a pesar del incidente con Fidel Castro, provocado por el embajador espaol en La Habana, que origin la retirada de los respectivos embajadores; de las expropiaciones de bienes de ciudadanos espaoles, consecuencia de la poltica de nacionalizaciones emprendida por el gobierno cubano; de las dicultades que experiment la numerosa colonia espaola y de las presiones de Estados Unidos. La visita del ministro de Comercio, Nemesio Fernndez Cuesta, a La Habana, en diciembre de 1974, permiti el restablecimiento de las relaciones diplomticas plenas y la intensicacin de las relaciones econmicas, con la rma de acuerdos de cooperacin econmica y nanciera. Razones sociales, econmicas, derivadas de los importantes intereses espaoles en la isla, as como razones de ima-
Vase Informe sobre la situacin en Hispanoamrica y posibles normas para la actuacin poltica espaola, Madrid, 13 de diciembre de 1958, MAE, LR 5040-26, citado por Enrich, 1989: 47-49. 93 Para la poltica franquista respecto a Cuba, vase Enrich, 1989: 115-133; y PazSnchez, 1997 y 2001.
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gen y presencia internacional, en un rgimen aislado, explican que el franquismo mantuviera sus relaciones con Cuba. Sin embargo, como ya se ha apuntado, el anlisis de la poltica exterior de Castiella no puede hacerse exclusivamente en base a los factores sealados. En ltima instancia, como acabamos de ver en el caso de Cuba, su comprensin tambin pasa forzosamente por la toma en consideracin de variables polticas y de prestigio internacional, derivadas de su propia personalidad, que jugaron un papel importante94. Esta desideologizacin de la poltica exterior y de la poltica hispanoamericana, que Castiella reclamar expresamente95 y que se manifestar especialmente en la poltica seguida hacia la Cuba castrista, no supona en ningn caso un cambio en su percepcin de que, a pesar del nal de la Guerra Fra, continuaba existiendo una amenaza comunista. De hecho, el peligro de expansin comunista en Amrica Latina, del que la revolucin cubana, en opinin de Castiella, no era sino un aviso, fue un constante motivo de preocupacin, como se pondr de maniesto en las propuestas y actividades desplegadas por el Ministerio96.
94 La componente nacionalista y el sentido de la grandeur de Espaa fueron elementos claves en la psicologa de Castiella, como se puso de maniesto en la obra Reivindicaciones de Espaa (Areilza y Castiella, 1941), inuyendo en su posterior proyecto de poltica exterior y en el objetivo de un protagonismo activo de Espaa. 95 Nuestra comunidad de espritu no supone y no precisa un patrn con perles ideolgicos jos, que haya de ser utilizado indistintamente en todo el mundo hispnico (Discurso en el acto de Clausura del Congreso de Instituciones Hispnicas, El Escorial, 12 de junio de 1963). La desideologizacin se apoyaba en el principio de la no intervencin en los asuntos internos de otros Estados, proclamado por la Carta de las Naciones Unidas, y se materializaba en la aplicacin por Espaa de la doctrina Estrada, cuya prctica constituye un instrumento de verdadera coexistencia entre regmenes diferentes (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1959). 96 Lo interesante, sin embargo, de estos planteamientos en torno al peligro comunista es que rompen ya con el esquema de la interpretacin norteamericana de los problemas latinoamericanos en trminos de enfrentamiento Este-Oeste. Castiella atribuye la causa ltima de la expansin comunista a las situaciones de marginacin, dependencia e injusticia social en que viven esos pueblos, haciendo hincapi en la responsabilidad de los pases desarrollados en la resolucin de esos problemas. En este sentido, armar: El fermento comunista, hbilmente agitado por sus agentes portadores, impregna no pocos movimientos que conmueven con frecuencia la vida americana. Pero tambin es cierto que muchas veces la inquietud nace de insatisfechas peticiones de justicia, de respeto, de adecuada presencia en la vida internacional y, sobre todo, de debilidades para una debida participacin en los logros materiales de la civilizacin de nuestro das (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1959). Ante esta amenaza, Castiella plantea distintas iniciativas e ideas tendentes a evitar la expansin comunista, al mismo tiempo que para armar el protagonismo de Espaa en Hispanoamrica y en un mundo occidental y atlntico en el que el Rgimen franquista no consigue verse plenamente reconocido. Algunas de estas
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Con Castiella, las relaciones con Hispanoamrica no constituyen ya un problema ni un reto desde el punto de vista de las relaciones exteriores de la Espaa franquista, como haba sucedido con Martn Artajo, sino que, manteniendo siempre un lugar prioritario, se insertan y adquieren pleno sentido en el marco de un proyecto general y global de poltica exterior, caracterizado por su diversicacin. Se explica, de esta forma, que el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones no tenga en la poltica exterior de Castiella el carcter central que tuvo con Martn Artajo. Ello es lgico, si se tiene en cuenta que ese proyecto va perdiendo inters prctico, en cuanto instrumento defensivo e, incluso de prestigio, a medida que se consolidan y diversican las relaciones internacionales de la Espaa franquista con Hispanoamrica y con el resto de la sociedad internacional, y a medida que otros temas, especialmente el tema de Europa y su dinmica integradora, pasan a ser cuestiones de inters prioritario para el franquismo97. El proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones dejar de ser, en consecuencia, un objetivo inmediato y prioritario en la poltica exterior del franquismo, para transformarse en un objetivo a conseguir a medio plazo, equiparable a otros igualmente clave que caracterizarn la poltica exterior de Castiella. Se plantear como un objetivo que refuerza el papel de la Espaa franquista en otros escenarios geogrcos y que, eventualmente, en determinadas coyunturas desfavorables para el objetivo europeo, se pueda plantear como sustitutivo de ste. Esto explica que Castiella contine trabajando en el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones e, incluso, en determinados momentos le otorgue una cierta prioridad en la accin exterior, en cuanto poltica de sustitucin respecto de Europa o de apoyo para la consecucin de otros objetivos. En el terreno de la formulacin del proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, Castiella no se aleja demasiado de los presupuestos esbozados
ideas no suponen ninguna novedad respecto del pasado, como su armacin de que en la fuerza de la Hispanidad reside la resistencia contra el comunismo, cuando seala que la nica resistencia vlida que puede oponerse a la subversin comunista en Hispanoamrica, reside en el vigor intelectual de nuestros pueblos y consiste en el comn legado hispnico que por igual nos pertenece a americanos y espaoles (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1962). Sin embargo, otras iniciativas s suponen una novedad, como su llamada de atencin a la necesidad de emprender decididamente una cooperacin amplia para incentivar el desarrollo de Hispanoamrica, porque a nosotros no nos cabe duda () de que la suerte de Iberoamrica est echada y que, sea por procedimientos paccos o por medio de acciones subversivas, la mutacin ha de producirse (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1964). 97 Para la poltica europea del franquismo, entre otros, vase La Porte, 1992; y Moreno Juste, 1998. 57
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por Martn Artajo, aunque aparecer un nuevo talante y se reforzar la dimensin econmica con que se plantea. Aqu aparece ya la idea de protagonismo activo que Castiella pretende dar a la accin exterior de Espaa. Esta nueva poltica persegua un incremento de las relaciones comerciales y de la cooperacin econmica, as como la progresiva insercin y entrada de Espaa, como observadora, en las distintas organizaciones, desde la Organizacin de Estados Americanos (OEA)98, hasta las organizaciones de integracin econmica de mbito regional y subregional, que precisamente se empiezan a poner en marcha en esos momentos en Amrica Latina. Con ello se buscaba ir avanzando progresivamente en la plasmacin prctica del proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, a travs de la consecucin de objetivos inmediatos y concretos que, incluso eventualmente, pudieran utilizarse para reforzar otras proyecciones exteriores. Con este planteamiento, que apuesta por el desarrollo de las relaciones comerciales, la cooperacin econmica y alguna forma de incorporacin a los procesos regionales y subregionales de integracin latinoamericanos, se persegua sentar las bases de un hipottico Mercado Comn Iberoamericano, que bien pudiera facilitar el objetivo ltimo y clave de la poltica exterior espaola en este periodo de entrar de alguna forma en la Comunidad Econmica Europea o que, caso de que ello no fuera posible, permitiese a Espaa contar con un organismo de integracin sustitutivo. La Espaa franquista, que haba quedado excluida inicialmente de los procesos de integracin europea puestos en marcha a principios de los aos cincuenta, una vez ve normalizadas en gran medida sus relaciones exteriores y embarcada en un proceso exitoso de desarrollo econmico, tena un especial inters en estrechar lazos con la Comunidad Econmica Europea, plantendose una posible asociacin que pudiera llegar a la integracin. Se explica as que, el 9 de febrero de 1962, Castiella, pecando de un excesivo optimismo en cuanto a la aceptacin de la Espaa franquista por la Europa comunitaria, derivado de las posiciones favorables puestas de maniesto por algunos Estados miembros, dirigiera una carta al presidente del Consejo de Ministros comunitario solicitando formalmente una asociacin susceptible de llegar en su da a la plena integracin. Esta solicitud espa98 La participacin de Espaa en la OEA fue uno de los objetivos que se plante Castiella, iniciando una poltica de acercamiento que culminar el 23 de mayo de 1967 con la rma en Madrid de un Acuerdo de Cooperacin entre Espaa y la OEA, primero que esta organizacin rmaba con un Estado extrarregional. Posteriormente, en 1972, el gobierno espaol estableci una representacin permanente en la OEA. Para las vicisitudes y resultados de este proceso, vase Enrich, 1989: 59-62; y Pereira y Cervantes, 1992: 241-243.
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ola se saldara con el fracaso, quedando sin respuesta alguna hasta diciembre de 1964, momento en que se iniciarn conversaciones exploratorias que, despus de un largo camino, terminaran el 29 de junio de 1970 con la rma entre la Comunidad y Espaa de un simple Acuerdo Comercial Preferencial, que, sin embargo, favorecer de forma signicativa las exportaciones espaolas99. Desde el punto de vista de nuestro estudio, lo que interesa resaltar de este hecho es que pone de maniesto el carcter instrumental con que se plantea la poltica hispanoamericana, en funcin de ciertos objetivos prioritarios, pues desde este primer documento dirigido a las instituciones comunitarias, se juega la carta hispanoamericana para facilitar la apertura de sus puertas, expresndose, una vez ms, la posibilidad de actuar de puente, de intermediario, entre la Comunidad Econmica Europea e Hispanoamrica100. El fracaso de la solicitud de asociacin a la Comunidad Econmica Europea revalorizar durante los aos sesenta el objetivo de contar en Hispanoamrica con un organismo de integracin sustitutorio o, al menos, favorable para los intereses espaoles. Este hecho, unido al mayor realismo econmico que se imprime a las relaciones exteriores, explica la atencin creciente que se dedicar a los nacientes procesos de integracin latinoamericanos, caso, entre otros, del Mercado Comn Centroamricano, y, sobre todo, de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, plantendose, como se ha apuntado anteriormente, la bsqueda de relaciones ms estrechas con ellos o, incluso, alguna forma de integracin101. En esta lnea de accin, tendente a incorporar plenamente la Espaa franquista al mundo occidental y europeo, utilizando para ello su proyeccin hipanoamericana, se inserta uno de los planes ms ambiciosos y menos realistas de los que formul Castiella durante su mandato, con el n de
99 Tambin acabar en fracaso el intento de Castiella de incorporar Espaa a la OTAN, proceso iniciado en 1959 sobre la base de las opiniones favorables de algunos Estados miembros, y abandonado denitivamente a nales de 1959 ante la imposibilidad de lograr los apoyos necesarios. 100 En esta misma carta que acabamos de mencionar, Castiella seala al respecto: Creo de inters manifestarle que mi gobierno est convencido de que los nexos que unen a Espaa con los pases americanos no han de sufrir mengua con su integracin en la Comunidad, antes al contrario pueden ser una positiva contribucin para resolver los problemas planteados entre aqullos y sta (vase el texto en Truyol, 1972: 157). 101 En este ambiente de mayor proyeccin econmica hay que enmarcar la I y II Asambleas de Comercio Iberoamericano y Filipino, celebradas en Sevilla en 1967 y 1968, en las que el ministro de Comercio, Faustino Garca Monc, aludi a una posible vinculacin de Espaa a los sealados procesos de integracin.
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soslayar las dicultades que existan para que Espaa fuese miembro de la OTAN y de las Comunidades Europeas. Nos referimos a su iniciativa de una Comunidad Atlntica de naturaleza poltica, econmica y estratgica, a travs de la cual se pretendan tres objetivos. Uno, consagrar una cooperacin triangular Europa-Estados Unidos-Hispanoamrica, que permitiese hacer frente a la amenaza comunista y que vendra a ser la culminacin del espritu de la Hispanidad; dos, romper la dialctica excluyente de los bloques a travs de la Comunidad Hispnica de Naciones, armando la autonoma de la poltica de Espaa frente a Estados Unidos; y tres, hacer de Espaa la interlocutora y el puente en el dilogo entre las dos orillas del Atlntico, de forma que se reforzasen las posibilidades de llegar a ser miembro de las Comunidades Europeas y de la OTAN102. Hispanoamrica y la Comunidad Hispnica de Naciones aparecan de nuevo como instrumentos para la consecucin de otros objetivos. El proyecto de Comunidad Atlntica fue defendido por Castiella ante la Asamblea General de las Naciones Unidas el 24 de septiembre de 1963103, sin ningn eco efectivo entre los pases llamados a formar parte de la misma, empezando por Estados Unidos, que lo ignor totalmente. Paralelamente a todo lo anterior, la poltica hispanoamericana encontr en el tema de Gibraltar, tan cercano a Castiella, y en la descolonizacin un punto ms de encuentro y solidaridad entre Espaa y los pases hispanoamericanos, pues al apoyo hispanoamericano a la reivindicacin de Gibraltar en las Naciones Unidas se uni el apoyo espaol a las reivindicaciones hispanoamericanas sobre las islas Malvinas, Belice y Guayana104.
102 Como sealar Castiella, solo una nueva Comunidad Atlntica entendida como frmula de cooperacin internacional entre Europa y las dos Amricas, y dotada de contenido no solo estratgico y econmico, sino tambin poltico y espiritual, podra ser la respuesta proporcionada a la magnitud del reto comunista y la solucin a los ms hondos problemas de nuestros pueblos. Sin embargo, en ltima instancia, el proyecto de Comunidad Atlntica se expande incluso hasta frica: En denitiva, creemos que es preciso adelantarse a los acontecimiento y construir desde ahora un instrumento ecaz de colaboracin euroamericana susceptible de atraer a esta futura Comunidad Atlntica a los nuevos pases africanos y capaz de afrontar con xito las circunstancias del mundo actual. Esta idea, segn el ministro, tendra precedentes varios, siendo el de mayor inters el que se reere a algunas propuestas formuladas para ampliar a otros campos el contenido exclusivamente poltico-militar de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1961). Vase tambin Castiella, 1963. La idea haba sido ya esbozada por Alberto Martn Artajo (Martn Artajo, 1957b: 15). 103 Fernando Mara Castiella, Intervencin en la XVIII Asamblea General de las Naciones Unidas, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1963. 104 Fernando Mara Castiella, Discurso en el Tercer Pleno de la LX Legislatura de las Cortes Espaolas, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores.
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Durante este periodo las relaciones comerciales entre Espaa e Hispanoamrica van a experimentar un signicativo incremento en relacin con el periodo anterior, si bien a partir de 1966 se va a asistir a un progresivo descenso en el ujo comercial con Hispanoamrica, que se acentuar desde 1970 como consecuencia de la rma del Acuerdo Comercial Preferencial entre Espaa y la Comunidad Econmica Europea105. El inicial incremento es consecuencia no tanto de una poltica comercial hacia Hispanoamrica, que es muy dbil a pesar de la retrica106, como de los efectos derivados del proceso de desarrollo econmico que conoce Espaa a partir de 1959 y, especialmente, de los efectos de desviacin del comercio espaol desde la Comunidad Econmica Europea hacia Hispanoamrica, que tiene lugar entre 1960 y 1970 debido a las trabas que para la exportacin espaola supusieron la tarifa exterior comn y el proteccionismo de la poltica agrcola comunitaria107. La importancia que, en todo caso, se concede a la dimensin econmica de la poltica hispanoamericana se maniesta en la visita, ya destacada anteriormente, que Alberto Ullastres, ministro de Comercio, realiza en 1961 a varios pases hispanoamericanos, con los que trata de sentar las bases para una intensicacin de las relaciones econmicas, y en el viaje de Laureano Lpez Rod, ministro-comisario del Plan de Desarrollo, a Hispanoamrica, en 1966, quien visita tambin varios pases con el objetivo de desarrollar la cooperacin cientca y tcnica y vender el modelo de desarrollo espaol108. Esta actividad exterior de contenido econmico pronto empez a concretarse en trminos prcticos. En el periodo de Castiella, Espaa prestar al Banco Interamericano de Desarrollo 20 millones de dlares destinados a favorecer el desarrollo econmico de los pases de la regin y se empezarn
En el periodo 1960-1970, las ventas a la regin americana pasan del 8% al 13% del total exportado por Espaa. En este proceso, 1966 marcar una cota histrica al alcanzar las ventas a Hispanoamrica un 17% del total exportado por Espaa. Vase Alonso y Donoso, 1983: 47-51. 106 Oehling Ruiz seala la ausencia de una efectiva poltica comercial hacia Hispanoamrica, a pesar de las palabras, pues en general, la lnea que puede observarse es de una improvisacin continuada, dentro de una perspectiva de posibilidades y de abundantes proyectos incumplidos, con lo que desde hace aos, la perjudicada principalmente ha sido Espaa, con un incremento del dcit comercial con esos pases (Oehling Ruiz, 1971: 217-220). 107 A esta misma dinmica responde tambin el hecho de que, hasta principios de los aos setenta, Espaa canalizase hacia Amrica Latina unos ujos nancieros del orden de mil millones de dlares (Fernndez Cuesta, 1972: 152). 108 Para este ltimo viaje, vase Lpez Rod, 1991: 64-72.
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a concluir convenios de cooperacin con distintos pases hispanoamericanos, especialmente, primero, en el mbito de la cooperacin social y, despus, en el de la cooperacin tcnica y cientca109. Especial protagonismo tuvieron en este sentido el Ministerio de Trabajo a travs de programas de fomento de mano de obra, el Ministerio de Agricultura con programas de desarrollo regional y el Ministerio de Sanidad. En todo caso, el impacto de estos programas, dada su escasa cuanta, fue ms simblico que otra cosa. Elemento esencial en el proceso conducente a la articulacin prctica de la Comunidad Hispnica de Naciones, como ya se vio al estudiar la poltica de Martn Artajo, fue el sistema de doble nacionalidad. En el mismo ao en que Castiella acceda al cargo se empezaron a concluir los primeros convenios de doble nacionalidad, empezndose por el suscrito con Chile y alcanzando el nmero de once durante su ministerio. Con la paulatina rma de convenios de doble nacionalidad se continuaba, segn Castiella, la construccin de un nuevo orden jurdico iberoamericano que quisiramos ver armarse cada da como expresin institucional y tangible de ese vigilante estado de conciencia que es hoy por hoy la comunidad de pueblos hispnicos, cuyo progreso en el camino de la unidad, de la prosperidad y el orden es tan necesario para ellos mismos como para el equilibrio mundial110. En el terreno cultural, el protagonismo continu principalmente en manos del Instituto de Cultura Hispnica, cuya labor y penetracin en Hispanoamrica, a pesar de su carcter propagandstico y limitado en su proyeccin, no puede menospreciarse111. Lo avanzado en las relaciones entre Espaa y los pases hispanoamericanos durante el la etapa de Castiella fue, sin lugar a dudas, importante
Vase Vilario Pintos, 1989. Fernando Mara Castiella, Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1964, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores. Estas mismas palabras aparecern en la amplia Declaracin que acompaa al Convenio de Doble Nacionalidad suscrito con Honduras, en junio de 1966, y se repetirn en trminos parecidos en otros convenios, poniendo de maniesto la losofa sobre la que se sustenta la doble nacionalidad. 111 Para la poltica cultural hacia Hispanoamrica en este periodo, vase Gonzlez Calleja y Pardo Sanz, 1993: 158-164, 173-178. En este mbito destaca la conclusin, en julio de 1960, en el marco del III Congreso de Academias de la Lengua Espaola, celebrado en Bogot, de un Convenio de Asociacin de Academias de la Lengua Espaola, as como la constitucin, con ocasin del IV Congreso celebrado en Buenos Aires, de una Comisin Permanente de la Asociacin de Academias, con sede en Madrid. En cuanto a los estudiantes hispanoamericanos que realizan estudios de tercer ciclo en Espaa, en este periodo se produce un incremento constante, pasando de 3.126 estudiantes en 1962 a 5.624 estudiantes en 1970, que viene a marcar la cota mxima. Vase Alaminos, 1987.
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comparado con el estado en que se encontraban a nales de los aos cincuenta. Los avances, como se ha visto, en algunos casos fueron mucho ms all de los simples vnculos polticos y culturales desarrollados hasta entonces, para entrar en nuevos campos como el econmico, el cientco-tcnico y la cooperacin. Sin embargo, el balance global que cabe hacer de esa poltica en el contexto general de la poltica exterior debe ser matizado, dado que Hispanoamrica, y con ella la Comunidad Hispnica de Naciones, ms all de ser en s misma un objetivo importante de la poltica exterior, se mantuvo como un objetivo principalmente instrumental y de prestigio, a pesar de la retrica en sentido contrario, frente a la prioridad que el rgimen otorgaba a los objetivos europeos y occidentales en su accin exterior. La poltica hispanoamericana, de esta forma, continu siendo una poltica de mltiples usos, en funcin de la distintas coyunturas internacionales en las que se encontr la Espaa franquista, utilizndose, en ltima instancia, ms all de los benecios polticos, culturales y econmicos que de la misma pudieran derivarse, unas veces como poltica de prestigio, otras como poltica de sustitucin y, en ocasiones, como poltica encaminada a reforzar la posicin negociadora de Espaa con Europa y Estados Unidos, lo que explica su relativa consistencia desde un punto de vista global. La explicacin de este hecho hay que encontrarla tambin en la diversicacin de objetivos, todos importantes, que experimenta la poltica exterior del franquismo a partir de este periodo. El cese de Castiella en la crisis gubernamental de octubre de 1959 y el nombramiento de Gregorio Lpez Bravo como ministro de Asuntos Exteriores, a pesar de la continuidad del nuevo ministro y de la consecuncin de algunos de los objetivos planteados por Castiella, abrir un nuevo periodo en la poltica exterior del rgimen, que se corresponde con el inicio del declive biolgico de Franco y que se caracteriza por el hecho de que el condicionamiento de la poltica exterior por la poltica interior alcanzar cotas solo comparables a la de los difciles aos 1942-1949. El cese mismo de Castiella, motivado, ms all del asunto Matesa, por la creciente autonoma de su poltica exterior con relacin a lo que se consideraban los intereses del rgimen, materializada, entre otros hechos, en su posicin crtica y exigente en las negociaciones para la renovacin de los acuerdos con Estados Unidos y en sus posiciones a favor de la descolonizacin de los territorios coloniales espaoles, que chocaban con una poltica interna que no quera cambiar, provocando contradicciones constantes que amenazaban la coherencia y continuidad del rgimen franquista, ser la prueba ms evidente de lo que sealamos. La poltica exterior puesta en marcha por Castiella, atenta antes a la defensa de los intereses nacionales que a la de los
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intereses del rgimen, terminar poniendo contra las cuerdas al franquismo, que en una huida hacia adelante tratar, continuando en parte con las principales lneas desarrolladas por el anterior ministro, de retomar el curso tradicional de la poltica exterior franquista, centrada por encima de todo en la supervivencia del rgimen. Este nuevo periodo tendr dos etapas, que se corresponden con los ministerios de Gregorio Lpez Bravo, de 1969 a 1973, y los de Laureano Lpez Rod y Pedro Cortina Mauri, desde 1973 hasta la muerte de Franco en noviembre de 1975. La diferencia entre ambas residir sobre todo en que mientras en la primera lo que se intenta es seguir las lneas abiertas por Castiella, pero dando prioridad a la superacin de la contradiccin entre la poltica exterior y la poltica interna que amenazaba al rgimen franquista, en la segunda se pasa claramente de nuevo a una poltica exterior defensiva, derivada del aislamiento y la condena internacional que experimentar el rgimen, como consecuencia del triunfo en el mbito interno de las tendencias ms inmovilistas y represoras ante el prximo nal del franquismo112. Con la sustitucin de Castiella por Lpez Bravo lo que se pretende, en consecuencia, es, por un lado, una correccin en la poltica exterior seguida hasta entonces con el n de hacer ms efectiva su adecuacin a los intereses del rgimen franquista, con lo que ello supone de cambio de planteamientos en ciertas lneas de la accin exterior; y, por otro, un refuerzo an mayor de la dimensin econmica de las relaciones exteriores, en consonancia con el nuevo contexto internacional, marcado por la II Dcada del Desarrollo proclamada por las Naciones Unidas y por la reunin de la III Conferencia de la UNCTAD, y con el nuevo contexto espaol, caracterizado por el fuerte desarrollo econmico de los aos sesenta. Los antecedentes de Lpez Bravo, que haba desempeado el cargo de ministro de Industria desde
112 Tierno Galvn explica acertadamente el nuevo periodo que se abre en la poltica exterior cuando dice: En el ao 1969 culmina la ms llamativa de las contradicciones. La poltica internacional templadamente nacionalista no puede ser asumida por un Estado de perspectiva totalitaria, cuyos ltimos supuestos ideolgicos son nacionalistas: de ah la urgente necesidad de volver a los principios, es decir, de retroceder a la ambigedad. Por consiguiente, a la poltica nacional caracterizada, primero, por el neosatelitismo, es decir, por una estrechsima alianza con los Estados Unidos, que termina con la intervencin directa de su embajador en la ltima crisis ministerial; segundo, por la extraordinaria propaganda interna sobre las negociaciones con el Mercado Comn, tercero, por la apertura de relaciones explcitas con los pases del Este, ms la disminucin de la poltica prorabe, intentando de este modo sustituir, con menos tpicos, el antiguo esquema de propaganda, basado en el comunismo, por un nuevo esquema que se utiliza con la misma ambigedad, el oportunismo (Tierno Galvn, 1970: 65).
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1962, explicarn tambin su marcada inclinacin por la dimensin econmica de las relaciones exteriores. De esta forma, no puede decirse que haya un cambio signicativo en las lneas maestras de la poltica exterior establecidas por Castiella, salvo en lo que se reere al alcance poltico que ste haba dado a las mismas113. En denitiva, con el nombramiento de Lpez Bravo se trata de volver a una poltica exterior ms acorde con la poltica interna, que evite riesgos polticos en momentos en los que empieza a hacerse patente el declive biolgico de Franco y el debilitamiento del rgimen, del que el juicio de Burgos de 1970 ser un claro reejo. La solucin pragmtica que pone en marcha Lpez Bravo consistir en, por un lado, privilegiar e impulsar al mximo la dimensin econmica de la accin exterior en la que nada haba que perder y todo que ganar, desideologizando totalmente la misma, en lnea con lo hecho por Castiella, y, por otro lado, disminuir o hacer desaparecer su dimensin poltica, en la que los riesgos eran evidentes, como se haba puesto de maniesto con su antecesor. Los primeros pasos del nuevo ministro se orientaron a cerrar algunas de las cuestiones que Castiella haba dejado abiertas o inconclusas. El 29 de junio de 1970 se rma en Luxemburgo el Acuerdo Comercial Preferencial con la Comunidad Econmica Europea que, aunque quedaba lejos de la aspiracin inicial de asociacin o integracin, supona un primer paso en el acercamiento de la Espaa franquista a la Europa comunitaria. El 6 de agosto de 1970 se rma en Washington el Convenio de Amistad y Cooperacin con Estados Unidos, prrroga de los de 1953, que haba sido el principal motivo para el cese de Castiella por sus posiciones rmes en defensa de los intereses nacionales. Con su rma se alejaba el peligro de una retirada norteamericana, que poda dejar aislado al rgimen. Tambin se desdramatiza la cuestin de Gibraltar y se reanudan las conversaciones con el Reino Unido, aunque sin xito alguno. Al mismo tiempo, se profundiza en las hasta entonces incipientes relaciones con los pases comunistas, que se haban iniciado en la fase nal del periodo anterior. Esta rpida apertura hacia los mismos, siguiendo la estela de la Ostpolitik alemana, culminar momentneamente con el estableci-
Como seala Mariano Aguilar Navarro, la nueva diplomacia de viajes practicada en estos cuatro aos no supuso transformacin de la poltica exterior respecto de la emprendida por su antecesor (que incluso ya haba iniciado la apertura al Este), sino ms bien continuidad, con profundizacin en algunos aspectos (Aguilar Navarro, 1973: 25-27).
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miento, en 1973, de relaciones diplomticas con la Repblica Democrtica Alemana y la Repblica Popular China114. Esta apertura al Este tena como objetivo, sobre todo, buscar nuevos mercados, pero tambin diversicar las relaciones exteriores, ampliar los apoyos internacionales del rgimen, dar una imagen nueva en el exterior y ganar peso internacional. Con estos objetivos se impulsar tambin decididamente la Conferencia de Helsinki sobre la Cooperacin y la Seguridad en Europa. Con todo, las relaciones con la Comunidad Econmica Europea continuaron ocupando un lugar central en la poltica exterior franquista, dada la creciente importancia de los ujos comerciales. Casi recin estrenado el Acuerdo Comercial Preferencial de 1970, la Comunidad ampla, en 1972, sus Estados miembros de seis a nueve, con lo que se plantea la revisin y acomodacin al nuevo escenario de ese Acuerdo Preferencial. La renegociacin del mismo termin el 29 de enero de 1973 con la rma de un Protocolo Adicional. Este ser el ltimo acuerdo suscrito por Espaa y la Comunidad Econmica Europea hasta que ya, en plena transicin poltica, en 1977, se presente la demanda de adhesin, contestada positivamente por el Consejo de Ministros comunitario. Ello da idea del deterioro de la posicin internacional de Espaa en relacin a la Europa democrtica que tendr lugar en los ltimos aos del franquismo. En este periodo, que va de octubre de 1969 a junio de 1973, no se produce ningn cambio substancial en lo que respecta a la poltica hispanoamericana y al proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones. Lo que se reforzar es la especial atencin que el nuevo ministro dedica a potenciar y desarrollar los lazos econmicos, comerciales y de cooperacin entre Espaa y los pases hispanoamericanos, en consonancia con la mayor importancia que atribuye a los intereses econmicos sobre los intereses polticos que, en principio, haban primado en el periodo anterior. Con Lpez Bravo el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, ms all de la retrica poltica que le es propia, pasar a ser planteado en trminos principalmente econmicos, como base para un eventual proceso de integracin en la lnea ya tradicional de poltica sustitutoria. La importancia que el ministro atribuir a las relaciones econmicas con Hispanoamrica se manifestar en los tres viajes que durante 1971 realiza a varios pases hispanoamericanos con el n de reforzar la mencionada dimensin econmica. Lpez Bravo manifestar, en este sentido, el
Sin embargo, el establecimiento de relaciones diplomticas con los pases comunistas tena todava un lmite claro, que era la Unin Sovitica, con la que solo se lleg a rmar, el 15 de septiembre de 1972, una acuerdo comercial.
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deseo de Espaa de abrir una nueva etapa en sus relaciones fraternales con las naciones surgidas de un tronco comn115. La primera lnea de actuacin se referir a la colaboracin con la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que se transforma en un objetivo de la diplomacia espaola. Lpez Bravo mantuvo el criterio de que era necesario el planteamiento ocial de una posible negociacin con la ALALC con vistas a un acuerdo que pueda llegar a vincularnos con ella, de uno u otro modo, pero con carcter estable y progresivo116. En este sentido, el 27 de mayo de 1971, el Comit Ejecutivo de la ALALC recibi en Uruguay, en sesin extraordinaria, a Lpez Bravo, inicindose los contactos al ms alto nivel. Poco despus, el 14 de junio, se solicit ocialmente que el Consejo de Ministros de la ALALC considerara la oportunidad de que se abrieran conversaciones exploratorias sobre el establecimiento de un acuerdo de relaciones diplomticas globales entre Espaa y la misma (Enrich, 1989: 232). En esta misma lnea, en octubre de 1971, en el marco de la V Asamblea de Comercio Iberoamericano y Filipino, celebrada en Buenos Aires, se habl de nuevo de tantear la posibilidad de un ingreso de Espaa en la ALALC (Senz de Buruaga, 1972: 123-124). En esta misma lnea, se impuls el dilogo y la cooperacin con otros esquemas de integracin regionales y subregionales latinoamericanos. Lpez Bravo no interrumpi los contactos, ya iniciados por Castiella, con los dems procesos de integracin de la regin, ni abdic de la ya tradicional pretensin espaola de ser intermediario o puente entre Amrica y Europa e incluso de constituir uniones aduaneras o zonas de libre cambio con los pases hispanoamericanos117. La segunda lnea de actuacin, directamente relacionada con la anterior, era el desarrollo de la cooperacin integral con Hispanoamrica,
Una nueva etapa caracterizada por plantearse con una visin de conjunto y en la que ms que una poltica con un continente, buscamos iniciar una poltica con un contenido (Gregorio Lpez Bravo, Espaa en Iberoamrica en la dcada de los setenta, Conferencia pronunciada en los Reales Alczares de Sevilla, 26 de abril de 1971, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores). 116 Gregorio Lpez Bravo, Espaa en Iberoamrica en la dcada de los setenta, cit. 117 En concreto, el ministro sealar que en ese deseo de integrarse en Hispanoamrica no existe contradiccin con nuestra vinculacin a Europa, sino que antes bien, puede Espaa servir de nexo entre ambas regiones, porque debo sealar que el artculo 7 de nuestro Acuerdo con la Comunidad Europea deja expresamente abierta a Espaa la posibilidad de constituir uniones aduaneras o zonas de libre cambio, en el espritu de la carta que el ministro de Asuntos Exteriores dirigi al presidente del Consejo de Ministros, el 9 de febrero de 1962 (Gregorio Lpez Bravo, Espaa en Iberoamrica en la dcada de los setenta, cit.).
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bien en relacin con un espacio geogrco, bien en relacin con un objetivo econmico. Finalmente, preconizar la puesta en marcha de empresas multinacionales hispanoamericanas, sin hegemonas de ningn pas, como un nuevo tipo de empresa dotada de varias nacionalidades, que operase en dos o ms pases hispanoamericanos, incluida Espaa, aunando recursos humanos y nancieros con sentido comunitario. Junto a las lneas anteriores, consideradas prioritarias, Lpez Bravo jar dos lneas de actuacin ms, una consistente en desarrollar la concertacin con los pases hispanoamericanos, mediante el fomento de una diplomacia mutuamente informada y amistosamente coordinada sobre los grandes temas de la poltica internacional, y, la otra, en avanzar en el perfeccionamiento de la vida y desarrollo culturales, con atencin preferente al esfuerzo educativo. A estas lneas de actuacin respondern las celebraciones en Madrid de la Conferencia Iberoamericana de Ministros de Planicacin y Desarrollo, en mayo de 1973, y, a principios de junio de 1973, de las I Jornadas HispanoAndinas de Cooperacin Econmica y Tcnica. Esta ltima reunin abri la posibilidad de establecer lneas de cooperacin en campos especcos y permiti la constitucin de una Comisin Mixta Hispano-Andina. Era la primera vez que la Comisin del Acuerdo de Cartagena, que haba puesto en pie el Grupo Andino en mayo de 1969, estableca una vinculacin institucional con un pas situado geogrcamente fuera del continente americano, crendose tambin dos Secretaras Permanentes, una en la Junta del Grupo Andino y otra en el Instituto de Cultura Hispnica118. Sin embargo, en el terreno prctico las relaciones comerciales entre Espaa e Hispanoamrica no experimentaron en este periodo crecimiento alguno, sino progresivos y continuos retrocesos en razn del efecto de desviacin del comercio que ejerca el Acuerdo Comercial Preferencial con la Comunidad Econmica Europea119.
118 Con anterioridad a las I Jornadas Hispano-Andinas, Espaa haba prestado ya apoyo nanciero al Grupo Andino con una lnea de crdito de 10 millones de dlares a favor de la Corporacin Andina de Fomento (Enrich, 1989: 236-238). 119 En los primeros aos de la dcada de los setenta, la tendencia al alza de las exportaciones espaolas a Hispanoamrica se invirti, debido a su creciente orientacin hacia Europa como consecuencia del Acuerdo Comercial Preferencial mencionado. De esta forma, si en 1970 Amrica Latina era la destinataria de algo menos de un 13% de las exportaciones espaolas, en 1975 solo se llegaba al 10% con tendencia a un mayor descenso en los aos posteriores (Ruiz Ligero, 1978). En lo que respecta a las inversiones directas, en el periodo 1969-1973, las destinadas a los pases hispanoamericanos se multiplicaron por tres, pasando de 418 millones de pesetas en 1969, lo que representaba el
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En suma, la poltica hispanoamericana de Lpez Bravo no cambia nada en cuanto a su carcter de poltica sustitutiva o instrumental, en funcin de otros objetivos que no se podan lograr o que se estimaban ms importantes, segn los diferentes contextos en los que tendr que moverse la Espaa franquista120. Lo anterior, unido a la imposibilidad de protagonizar una poltica exterior efectiva y moderna mientras se mantuviese una poltica interna marcadamente autoritaria, explicar los magros resultados no retricos de la poltica hispanoamericana de Lpez Bravo. El 8 de junio de 1973 se produce un importante cambio de gobierno, accediendo el almirante Luis Carrero Blanco a la presidencia del mismo. Por primera vez, Franco, en plena decadencia fsica, dejaba la presidencia del gobierno, aunque no la jefatura del Estado y el mando supremo de las Fuerzas Armadas. En Asuntos Exteriores, Lpez Bravo es sustituido por Laureano Lpez Rod, otro tecncrata miembro tambin del Opus Dei, sin experiencia diplomtica, que proviene igualmente de desempear labores ministeriales en el rea econmica. La poltica exterior del nuevo gobierno no variar sustancialmente en relacin con la de Lpez Bravo, si bien el reforzamiento en el gobierno de los sectores ms inmovilistas, el recrudecimiento de la represin como consecuencia de una oposicin creciente, el progresivo debilitamiento del rgimen y el paralelo debilitamiento de su posicin internacional, congurarn un escenario interno e internacional cada vez ms problemtico para el franquismo121. Lpez Rod, cuyo mandato terminar el 4 de enero de 1974, pocos meses despus de su nombramiento, dedicar muy escasa atencin a la poltica hispanoamericana, limitndose a continuar con la poltica de relaciones econmicas de su antecesor, tratando de estar presente en los procesos de integracin latinoamericanos, donde se obtienen algunos xitos.
45% de las inversiones totales, a 1.250 millones de pesetas en 1973, lo que representaba, sin embargo, un 28,99% del total, como consecuencia de haberse multiplicado por seis las inversiones espaolas en el resto del mundo en ese mismo periodo (Erice, 1978: 174). 120 Esta realidad se destaca durante el propio franquismo. En concreto, Oehling Ruiz sealar que las relaciones de Espaa con Hispanoamrica se han movido a un nivel internacional y hay que empezar a pensar con mentalidad supranacional, porque cuantos ms contactos e intercambios se dan entre nuestros pases, mayor es la conciencia y la conguracin de los rasgos fundamentales actuales de nuestra natural comunidad econmica, a lo que se aade el que solo una verdadera proyeccin de Espaa en Amrica puede reforzar nuestra posicin negociadora ante la Comunidad Europea (Oehling Ruiz, 1971: 221). 121 La prueba es que, segn Armero, durante los aproximadamente seis meses que dur el mandato de Lpez Rod como ministro de Asuntos Exteriores, ste no habl prcticamente de poltica exterior con Franco ni con Carrero Blanco (Armero, 1978: 222). 69
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En este sentido, ante el fracaso de la solicitud de alguna forma de integracin en la ALALC, como consecuencia de la negativa de Mxico y de otros pases hispanoamericanos que, por otro lado, empezaba ya a dar seales de estancamiento, la estrategia se orientar principalmente hacia el Grupo Andino, siguiendo una lnea ya iniciada, como acabamos de ver, por el anterior ministro de Asuntos Exteriores. Los frutos los empezar a recoger Lpez Rod, quien clausurar las I Jornadas Hispano-Andinas de Cooperacin Econmica y Tcnica. En la misma lnea se inserta la rma de un Convenio de Cooperacin Tcnica entre Espaa y la Corporacin Andina de Comercio, la entrada de Espaa en la Asociacin Latinoamericana de Instituciones Financieras de Desarrollo en octubre de 1974, y, en diciembre de ese mismo ao, se aprueba su ingreso en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Enrich, 1989: 236-238). Con todo, como hemos apuntado, ms all de esos resultados, producto de la gestin de sus antecesores, el corto mandato de Lpez Rod no supuso impulso alguno en las relaciones con Hispanoamrica. Tampoco el nal del rgimen, ya en plena crisis, era el mejor momento para un replanteamiento de la poltica hispanoamericana. Este hecho, unido a la prioridad absoluta que en esos momentos difciles para el rgimen se atribuye a Europa, y a la crisis econmica mundial que se haba abierto en 1972-1973, explican que en este periodo se produzca un languidecimiento del inters por desarrollar las relaciones con Hispanoamrica122. Esta tendencia se acentuar an ms en los dos ltimos aos del franquismo. El asesinato de Carrero Blanco por el grupo terrorista ETA, el 20 de diciembre de 1973, dar lugar a un nuevo gobierno en el que se impondrn los sectores ms duros e inmovilistas del rgimen, con Carlos Arias Navarro, anterior ministro de Gobernacin, como presidente del gobierno123. El cargo de ministro de Asuntos Exteriores recaer en el diplomtico Pedro Cortina Mauri. Con l se cierra la poltica exterior del franquismo. Durante su mandato, con Franco enfermo, no hubo una poltica exterior protagonista, sino una actitud principalmente defensiva, un ir a remolque de los acontecimientos internacionales, situacin cada vez ms difcil para el rgimen franquista,
122 En la parte de sus memorias dedicada a este periodo, Hispanoamrica no est entre sus preocupaciones y prcticamente no merece comentario alguno, ms all del nombramiento de Alfonso de Borbn como presidente del Instituto de Cultura Hispnica o de la referencia a alguna visita, como la del presiente argentino Campora (Lpez Rod, 1992: 398-540). 123 Carlos Arias Navarro, anteriormente director general de Seguridad, alcalde de Madrid y ministro de la Gobernacin, se haba dedicado casi exclusivamente a tareas de represin interna, desconociendo totalmente el mundo internacional.
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anteponindo sin disimulos los intereses de permanencia y mantenimiento de un rgimen que agonizaba a los intereses de Espaa. La etapa nal del franquismo termina con el aislamiento internacional. El paralelismo entre el aislamiento y la condena exterior de que fue objeto en los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial y el aislamiento y la condena que experimenta treinta aos ms tarde es evidente. La diferencia ms notable se encuentra, sin embargo, en que si el primer aislamiento reforzar al rgimen franquista, este ltimo lo debilitar an ms y contribuir, unido a la oposicin interna, a impedir en ltima instancia su continuidad. Toda una serie de acontecimientos en ntima relacin, internos e internacionales, contribuirn a perlar un escenario internacional hostil y a debilitar las posiciones exteriores del rgimen franquista y, con ello, su poltica exterior. Sin entrar a considerar los acontecimientos internos, marcados por una oposicin cada vez ms amplia, fuerte y activa que tendr una importancia decisiva en el nal del franquismo, y centrndonos en los acontecimientos internacionales, hay que destacar, en primer lugar, el grave deterioro que experimentan las relaciones con la Iglesia catlica y la Santa Sede, lo que se traduce en la congelacin de las negociaciones que desde haca tiempo se llevaban a cabo para la rma de un nuevo Concordato. El rgimen perda con ello un apoyo hasta haca poco fundamental. Al mismo tiempo, se produce en Portugal el triunfo de la Revolucin de los Claveles, el 25 de abril de 1974, que pona n a una dictadura an ms larga que la espaola y supona la prdida de un aliado tradicional e incondicional dentro de la misma pennsula Ibrica, introduciendo un factor aadido de inestabilidad poltica en cuanto a la continuidad del rgimen en una Europa Occidental ya sin dictaduras. A lo anterior se aadir el agravamiento de la enfermedad de Franco, que adems de debilitar un rgimen basado en el poder y la gura irrepetible de una persona, como casi todas las dictaduras, plantear con toda su crudeza el problema de la sucesin y, con ello, de la continuidad del mismo, provocando el endurecimiento de la represin. Este endurecimiento se traduce no solo en trminos prcticos sino igualmente formales, como en la publicacin de la Ley Antiterrorista de 26 de agosto de 1975, en la supresin de los artculos 15 y 18 del Fuero de los Espaoles y, sobre todo, en las 11 penas de muerte dictadas contra otras tantas personas acusadas de actividades terroristas. El proceso culmina, el 27 de septiembre de 1975, con la ejecucin de cinco de los condenados. Todo ello provoca, primero, fuertes presiones internacionales para evitar la ejecucin de las sentencias de muerte, incluida la peticin de clemencia del papa Pablo VI, y, despus, la condena y el aislamiento internacional
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del rgimen. Varios embajadores en Madrid son llamados por sus respectivos gobiernos. El gobierno mexicano pide que Espaa sea expulsada de las Naciones Unidas. La Comunidad Europea, adems de condenar al rgimen, suspendo toda negociacin con Espaa. El paralelismo de estos momentos nales que vive el franquismo con lo vivido inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial es patente si, adems, tenemos en cuenta, como se acaba de sealar, que Mxico solicit en la Asamblea General de las Naciones Unidas la expulsin de Espaa. El rgimen que empez aislado, acabara aislado y, como en otros momentos del franquismo, se volver a echar la culpa a los sempiternos enemigos de Espaa. En este contexto de debilitamiento y deterioro de la posicin internacional de la Espaa franquista no hubo tiempo para la articulacin de una poltica exterior activa ni los acontecimientos lo permitieron. La poltica exterior pas a ser una pura reaccin defensiva, cuya prioridad absoluta y exclusiva ser, como siempre, la supervivencia del rgimen. Dos cuestiones clave de la poltica exterior espaola, como la renegociacin del Convenio de 1970 con Estados Unidos y la descolonizacin del Shara, ltima colonia espaola, experimentarn directamente los efectos negativos de este contexto124. La poltica hispanoamericana prcticamente se reduce a la mnima expresin, repitindose, como en el periodo de 1945-1949, la bsqueda de apoyos hispanoamericanos que paliasen el aislamiento internacional. En las declaraciones ociales se vuelve a echar mano, una vez ms, de stos pases para tratar de demostrar que el rgimen franquista no estaba solo en el mundo, por ms que Europa le diera la espalda. De nuevo aparece con claridad el carcter sustitutorio de la poltica hispanoamericana. La muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975, cierra, sin lugar a dudas, toda una larga etapa de la poltica exterior espaola. En esa fecha se abre una nueva etapa en la historia de Espaa: la transicin democrtica, que llega hasta el 29 de diciembre de 1978, con la entrada en vigor de la Constitucin espaola. Esta etapa se corresponde tambin con el inicio de una nueva poltica exterior. Sin embargo, el franquismo sin Franco todava iba a durar unos meses. El 15 de diciembre de 1975, Carlos Arias Navarro, designado de nuevo presidente de gobierno, nombra ministro de Asuntos Exteriores a Jos Mara de Areilza. Con ello, se pretenda recuperar la posicin internacional perdida y encontrar los apoyos exteriores necesarios para el xito de su proyecto de reforma poltica, consistente en el mantenimiento de un sistema autoritario
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Vanse Armero, 1978: 224-232; y Espadas Burgos, 1988: 254-260. 72
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sin Franco. Sin embargo, el presidente del gobierno, como sealar precisamente Areilza, careca de los ms mnimos conocimientos e inters por las cuestiones nacionales y, sobre todo, internacionales, siendo su experiencia principalmente policiaca y represiva125. Durante su presidencia, una vez ms la poltica exterior se pone sin tapujos al servicio de la poltica interna y, en este caso, de la continuidad camuada del rgimen. De esta forma, la poltica exterior de Areilza tendr como objetivo casi exclusivo mejorar la deteriorada imagen de Espaa en Occidente y lograr que la reforma continuista de Arias Navarro sea aceptada por Europa y por Estados Unidos126. Todos sus esfuerzos se orientarn en ese sentido127. Hispanoamrica pasa a un plano totalmente secundario en la accin exterior. Solo en el captulo de las relaciones con Estados Unidos se puede hablar de xito en la poltica exterior. Estados Unidos, en un claro gesto de apoyo al proceso de reforma, al franquismo sin Franco que pretenda Arias Navarro, al contrario de lo que sucedi con el resto de los pases occidentales, accedi rpidamente a abrir negociaciones con el objetivo de mejorar los trminos del Acuerdo-marco rmado anteriormente, el 27 de septiembre de 1975, con Franco todava vivo, por Cortina Mauri. El 24 de enero de 1976 se rmaba en Madrid, accediendo a la pretensin espaola, un Tratado de Amistad y Cooperacin, acompaado de varios acuerdos complementarios, que supona una indudable mejora para los intereses espaoles128. Con relacin a Europa, por el contrario, los numerosos viajes de Areilza se saldarn exclusivamente con sonrisas y buenas palabras, sin que se logren los deseados compromisos de apoyo. La Europa democrtica, en clara sintona con la oposicin espaola, apostaba decididamente por el restablecimiento de la democracia y negaba su apoyo al continuismo de Arias Navarro. El fracaso del proyecto Arias Navarro fue pronto evidente, tanto interna como internacionalmente. Al hundirse el plan Arias de reforma poltica
125 Dice textualmente: Su talla de gobernante era cuestionable; su autoridad nula. No conoca a fondo los problemas polticos, econmicos ni sociales del pas. Su experiencia era esencialmente policiaca y represiva. () En materia internacional, su indiferencia y desconocimiento rayaba en lo extremo. Cuando se le planteaba algn problema de gran envergadura exterior, sacaba de un dossier que tena a mano una hoja preparada por los servicios que haca referencia a un episodio minsculo, casi siempre personal, de tipo policiaco o conictivo de menor orden (Areilza, 1977: 216). 126 En opinin de Emilio Menndez del Valle, los deseos democratizadores de Areilza eran sinceros (Menndez del Valle, 1989: 718-719). 127 Otros autores consideran, sin embargo, que en esos momentos la atencin y el inters de Areilza estaban mucho ms centrados en los asuntos internos que en los exteriores. Vanse Armero, 1989: 23; y Mesa, 1992: 144. 128 Vanse Marquina, 1986: 881-891; y Menndez del Valle, 1989: 728-731.
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se desvanecer la poltica exterior de Areilza. En ltima instancia, como seala Menndez del Valle, el proyecto de poltica interna y exterior que tenan el presidente del gobierno y el ministro de Asuntos Exteriores no era el mismo, por lo que la falta de entendimiento entre ambos fue total (Menndez del Valle, 1989: 723). Este hecho explicara la falta de consistencia de la accin exterior de Areilza. En resumen, como hemos visto, el franquismo desde el primer momento institucionalizar y ocializar la idea de la Hispanidad, asumiendo la interpretacin fascista de la misma como parte fundamental del acervo doctrinal del rgimen, como una forma de legitimarse hacia el interior y de proyectarse y buscar apoyos en el exterior, armando su protagonismo internacional y haciendo de la misma la base de su poltica hispanoamericana. La dictadura franquista adaptar a sus propios intereses, tanto internos como internacionales, los presupuestos fascistas sobre los que se haba construido la idea de la Hispanidad a lo largo de los aos treinta, formulando un modelo de relaciones con Hispanoamrica variable en sus expresiones concretas en funcin de los distintos escenarios internacionales en los que tendr que moverse desde 1939 hasta 1975. De esta forma, durante el franquismo la poltica hispanoamericana y, con ella, el proyecto de la Hispanidad y la Comunidad Hispnica de Naciones, tuvo siempre un carcter discontinuo y casi siempre subordinado a los intereses del rgimen. De ah la consideracin de esa poltica, ms all de lo mesinico e irreal de sus objetivos ltimos, como poltica instrumental y de mltiples usos, en la que la retrica era siempre ms importante que el contenido. Unas veces, casi siempre, se utiliz como poltica de sustitucin, dirigida a suplir las carencias propias de la poltica exterior en otros mbitos, como el occidental y, especialmente, el europeo, que se consideraban prioritarios, pero no era posible alcanzarlos plenamente. Otras veces se us como poltica de presin o de negociacin a efectos de conseguir otros objetivos en otros aspectos de la poltica exterior. Finalmente, siempre se utiliz como una poltica de legitimacin, cuando en el mbito interno se cuestionaba la legitimidad del rgimen y en el internacional la Espaa franquista se encontraba aislada o hurfana de apoyos. Lo que el franquismo nunca desarroll, ni poda hacerlo por su carcter totalitario, fue una poltica hispanoamericana realista, consistente, coherente con los intereses nacionales y solidaria en la democracia y el desarrollo de los pases hispanoamericanos, que era la nica que hubiera permitido sentar las bases de una real, y no retrica, Comunidad Iberoamericana.
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3. POLTICA EXTERIOR DE LA ESPAA DEMOCRTICA
I. CONSENSO Y DISENSO EN LA POLTICA EXTERIOR: UNA POLTICA DE ESTADO?1
I.1. El debate en torno al consenso en la poltica exterior de Espaa El tema del consenso y el disenso ha estado presente en la poltica exterior espaola desde los inicios de la transicin democrtica, aunque solo fuera como reejo del consenso en materia interna que permiti el xito de la misma. De hecho, la poltica exterior que se pone en marcha a partir de ese momento va a descansar en un consenso tcito, positivo y negativo segn las cuestiones, que facilitar la consolidacin de la democracia en Espaa. Un consenso que solo se romper entre 1980 y 1984, ante la necesidad de denir la poltica de seguridad y defensa y, muy en concreto, la pertenencia o no de Espaa a la OTAN, pero que volver a hacerse presente, es verdad que en trminos ms tcitos todava, en la poltica exterior desde 1984 hasta 2002, momento a partir del cual el disenso marcar profundamente esa poltica. La importancia de este tema, con connotaciones, lgicamente, de primera importancia para la poltica iberoamericana de Espaa, reside en el hecho de que la poltica exterior en un Estado democrtico, en sus lneas maestras y principios bsicos, debe considerarse como una poltica de Estado, que est por encima de los cambios y alternancia en el gobierno. Una poltica slida, consistente y creble no puede estar dando bandazos en funcin de los distintos gobiernos que se sucedan en un Estado, so pena, en caso contrario, de convertir esa poltica en un simple instrumento poltico e ideolgico al servicio exclusivo del gobierno de turno, reducir la
1 Una parte de las consideraciones contenidas en este apartado proceden un estudio realizado para el Real Instituto Elcano. Vase Arenal, 2008a.
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credibilidad internacional de la misma y no atender a la defensa de los intereses nacionales2. Sin embargo, la idea del consenso como base de la poltica exterior, a pesar de ser una demanda reiterada de una parte signicativa de las instituciones del Estado y de la sociedad espaola, no es algo que est, ni mucho menos, plenamente asumido entre los polticos y especialistas en poltica exterior. Especialmente en los ltimo aos, una parte de la clase poltica y de la doctrina no lo consideran necesario ni benecioso desde la perspectiva del funcionamiento de un Estado, llegndose a armar que el disenso es incluso necesario y consustancial en el funcionamiento democrtico y normalizado de cualquier Estado. Este hecho se debe, en nuestra opinin, a que, por un lado, no se acaba de entender adecuadamente en qu consiste el consenso y, por otro, a que se toma como referencia la poltica exterior de los Estados occidentales con una larga tradicin democrtica, en los que la cuestin del consenso ni se plantea siquiera, pues, ms all de los cambios que en su despliegue concreto pueda experimentar su poltica exterior como consecuencia de la alternancia en el poder, las lneas maestras y los principios que la inspiran prcticamente casi nunca se ponen en entredicho3. Dejando, de momento, de lado el debate sobre este tema en al mbito de los partidos polticos y centrndonos en el debate acadmico4, que es el
2 Estas mismas ideas las expresa con rotundidad, en el contexto de una crtica a los gobiernos populares de Aznar y a los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero por la ausencia de consenso, un poltico con contrastado peso en la vida poltica espaola, como Duran i Lleida: En cualquier Estado serio y que aspire a un papel respetado en el contexto internacional, la poltica exterior no puede variar segn el color de los respectivos gobiernos. Ha de existir una continuidad de propsito y una lenta decantacin que otorgue identidad a la poltica exterior y que permita consolidar alianzas y posiciones. () Se trata de una cuestin de Estado, de una poltica de Estado que requiere el mximo consenso (Duran i Lleida, 2009: 325). 3 La continuidad en la poltica exterior y el consenso, en el sentido explicado, estn tan interiorizados en la cultura poltica de los Estados con larga tradicin democrtica que no existe debate, ni poltico ni acadmico, sobre esta cuestin, de forma que la idea de consenso ni siquiera suele estar presente en la agenda poltica de dichos Estados. Se da por hecho entre los partidos polticos que estn en condiciones de acceder al gobierno, salvo notable excepcin, que hay unas lneas maestras y principios bsicos en la poltica exterior del Estado, acordes con los intereses nacionales, que estn al margen de la crtica y el debate poltico y que no se ven afectados por los cambios que se puedan derivar de una alternancia en el gobierno. En estos Estados, consecuentemente, hablar de consenso no tiene sentido, pues es algo largamente interiorizado por los principales partidos polticos. 4 Para un debate sobre la necesidad del consenso, en el que participaron diplomticos, polticos y acadmicos, que reeja la diversidad de posiciones existentes en Espaa, vase Fundacin Alternativas, 2005.
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POLTIca EXTERIOR DE La ESPaa DEMOcRTIca
que puede realmente arrojar luz sobre este punto, las posiciones, como hemos apuntado, estn enfrentadas, al menos en principio, aunque por razones no estrictamente polticas, sino por razones diversas en cuanto a la coherencia y ecacia de la poltica exterior y a la necesidad y conveniencia o no del consenso en el caso de una poltica exterior normalizada. Las posiciones existentes entre los acadmicos espaoles en esta cuestin son fundamentalmente tres. La primera, la de los que deenden que el consenso ha sido en trminos generales una constante de la poltica exterior espaola desde 1976 hasta 2002 y, por lo tanto, sostienen la necesidad de volver al consenso en poltica exterior, como forma de que la misma tenga continuidad y, consecuentemente, sea creble, consistente y ecaz. La segunda, la de los que consideran que realmente nunca ha habido un consenso propiamente dicho en la poltica exterior de Espaa desde el nal de la transicin democrtica, sino simplemente una oposicin dbil en la materia, por lo que la situacin actual de disenso no puede extraar. Por ltimo, la posicin de los que, reconociendo que el consenso fue una realidad en trminos generales desde 1976 hasta 2002, sin embargo, consideran que, una vez normalizada plenamente la poltica exterior, lo lgico en un Estado democrtico es el nal de la cultura del consenso y la armacin del disenso. Entre estas dos ltimas posiciones las diferencias, como veremos, son ms de matiz que de fondo. Entre los que deenden el consenso como una prctica habitual en la poltica exterior espaola y en general en la poltica exterior de los pases democrticos desarrollados y, por lo tanto, apuestan por una recuperacin del mismo en el caso de Espaa, se encuentra el autor de este estudio (Arenal, 2004a: 126; 2004b: 86, y 2008a). Las razones que llevan a esta posicin se desarrollarn extensamente en el siguiente apartado, relativo al alcance y sentido del consenso. En la misma direccin se pronuncia Felipe Sahagn. La posicin de este especialista tiene la virtud de situar el problema en su punto clave, en orden a su claricacin y correcto planteamiento, que es empezar por distinguir entre objetivos estratgicos y tcticos a la hora de hablar de la necesidad del consenso5. Tambin se puede incluir en esta misma lnea a Carlos Espsito,
5 Despus de reconocer las dicultades que existen para construir pactos de Estado a partir de 2002, Sahagn apunta muy acertadamente como una de las causas la confusin por muchos entre objetivos tcticos y estratgicos, aadiendo que sobre los medios y los objetivos tcticos no tiene sentido esperar acuerdos de Estado, pero, por el contrario, considera que sobre los objetivos estratgicos convendra seguir contando con ellos (los acuerdos de Estado) en aras de la previsibilidad y solidez imprescindibles para ser tomados en serio en la sociedad internacional (Sahagn, 2005: 266-267).
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que despus de pasar brevemente revista a las distintas posiciones existentes sobre la cuestin, se inclina en todo caso por la necesidad del mismo (Espsito, 2005: 3-4). En el segundo grupo, que niega la existencia y la necesidad del consenso en la poltica exterior espaola, salvo en momentos puntuales como los de la transicin democrtica, entre otros se sitan Nicols Sartorius, Vicente Palacio de Oteyza y Fernando Rodrigo6. Esta posicin ser ms tarde matizada por el propio Palacio de Oteyza, en la propuesta de poltica exterior que realiza de cara a las elecciones de marzo de 2008, recuperando, ante los decisivos retos a que, en su opinin, se enfrenta la poltica exterior espaola, la idea de la necesidad del consenso, al menos como punto de arranque de una nueva etapa en la poltica exterior de Espaa: En este sentido, un primer paso positivo sera que el nuevo gobierno convoque al ms alto nivel al resto de partidos, constituyendo un foro estable y de carcter regular () para el relanzamiento de la poltica exterior en los trminos expuestos, lo cual signicara una de las reformas polticas de mayor calado de nuestra historia democrtica. El objetivo es llegar lo antes posible a un pacto de Estado, a un consenso bsico sobre un ncleo reducido de asuntos estratgicos a salvo de su utilizacin partidista con el objeto de sentar unas bases slidas para el funcionamiento del sistema (Palacio de Oteyza, 2008: 104). En este ltimo trabajo, Palacio de Oteyza evoluciona desde sus posiciones iniciales y, lo que es ms importante, concreta lo que entiende por consenso, reducindolo a un consenso bsico sobre un ncleo reducido de asuntos estratgicos, con lo que, como veremos, se aproxima a la posicin que defendemos en relacin a lo que signica el consenso y a la necesidad del mismo.
6 Sus palabras, al referirse el deseo manifestado por el presidente del gobierno, Rodrguez Zapatero, de volver al consenso, en su discurso de investidura en abril de 2004, son claras en este sentido: El problema estriba en que nunca ha existido el tan manido consenso: lo que ha ocurrido durante los ltimos veinte aos ha sido ms bien que la oposicin a la poltica del gobierno de turno ha sido tan dbil e inarticulada que no supona ni siquiera un desafo intelectual a la poltica exterior existente (Palacio de Oteyza y Rodrigo, 2004: 89). Para estos especialistas, el consenso ni siquiera es deseable por los costes que implica su bsqueda: Dejada atrs la poca de la transicin, donde la bsqueda de consensos estaba justicada por la necesidad de construir un nuevo sistema constitucional, el consenso como forma de solucionar los problemas polticos consume demasiado tiempo y recursos para articular la vida poltica cotidiana. En denitiva, concluyen, resulta imposible excluir del debate poltico los asuntos exteriores (Palacio de Oteyza y Rodrigo 2004: 90). Esta tesis es defendida tambin por Nicols Sartorius, Fernando Rodrigo y Vicente Palacio en el artculo Por un nuevo consenso en poltica exterior, publicado en El Pas, el 25 de febrero de 2005.
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En este mismo grupo de especialistas, que niegan la existencia de un consenso estable en materia de poltica exterior espaola, se encuentra igualmente Rafael Calduch7. Finalmente, puede distinguirse un tercer grupo de especialistas que, como ya hemos apuntado, consideran que, una vez normalizada plenamente la poltica exterior, lo lgico en un Estado democrtico es el nal de la cultura del consenso y la armacin del disenso. En esta lnea, entre otros, se sitan Esther Barb y Albert Aixal. Para Barb, que no nos aclara qu entiende por consenso, con todo lo que ello supone, en 2005 se ha producido la normalizacin del disenso entre las fuerzas polticas parlamentarias (PSOE y PP) a la hora de elaborar la poltica exterior8. Para esta especialista, la desaparicin del consenso ha supuesto la normalizacin de la poltica exterior espaola y es un sntoma ms de europeizacin (Barb, 2006: 290). Con todo, no queda claro si, en ltima instancia, Barb deja abierta la puerta a la necesidad de un mnimo consenso bsico, en aras de garantizar una cierta continuidad en la poltica exterior, que no se ha podido abordar en los ltimos tiempos, debido a la crispacin y a las descalicaciones polticas y personales9. En una lnea parecida, aunque no idntica a la anterior, pues parece que su armacin del disenso deriva de la imposibilidad del consenso, se sita Albert Aixal, que partiendo de que desde mediados de los aos ochenta, la poltica exterior se construy sobre unos esquemas aceptados por los dos grandes partidos, dando lugar a un consenso difuso en la poltica exterior espaola, desde 2006, como consecuencia de la politizacin de la accin
7 Este especialista, consecuentemente con esa posicin, considera que no se puede atribuir al gobierno de Aznar la ruptura de un consenso que nunca se articul de forma explcita por los principales partidos con representacin parlamentaria y que, por tanto, la sociedad espaola nunca ha podido percibir de un modo claro e inequvoco (Calduch, 2004: 35). 8 Con ello, contina Barb, se deja atrs la cultura poltica del consenso vinculada en su momento a la necesidad espaola de insertarse en el sistema europeo e internacional para entrar en un escenario en el que la poltica exterior espaola nos remite a ideologizacin y politizacin (Barb, 2006: 289). El hecho de asumir la desaparicin de la cultura poltica del consenso ha hecho aorar entre los polticos () referencias a principios ticos y valores en el discurso de la poltica exterior espaola (Barb, 2006: 290). 9 Si as fuese, nos encontraramos de nuevo con una matizacin que, de concretarse por parte de la especialista, en el sentido de denir qu entiende por ese mnimo acuerdo, pues en ningn caso emplea la palabra consenso, nos llevara probablemente, al igual que suceda con Palacio de Oteyza, a coincidir de manera signicativa en relacin con la necesidad de un consenso bsico en poltica exterior. Sus palabras son relevantes en este sentido: 2005 puede considerarse el ao de la normalizacin del disenso, pero no ha sido momento de debate poltico para abordar esos lmites naturales (base mnima en trminos de continuidad internacional de Espaa) ni cualquier otra cuestin de poltica exterior (Barb, 2006: 290).
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exterior, la situacin es distinta. El resultado es que la imposibilidad de llegar a un consenso en poltica exterior ha hecho que, desde 2006 ambos partidos hayan aceptado progresivamente que no debe intentarse forzar un consenso imposible sobre la base de unos mnimos inoperativos, sino saber gestionar el disenso para posibilitar que cada partido pueda aplicar su propia poltica exterior cuando goce de la conanza de los ciudadanos. Sin embargo, como suceda en el caso de los especialistas anteriormente mencionados, esa renuncia a establecer unas nuevas bases de consenso no supone que no haya que denir unos nuevos lmites para el disenso, que denan las reglas del juego democrtico en el mbito de la poltica exterior (Aixal, 2008: 39 y 41). En denitiva, que de nuevo estamos ante un rechazo del consenso, pero acompaado inmediatamente de la armacin de que es necesario un mnimo acuerdo sobre los lmites del disenso, con todo lo confusa que supone esta armacin, al no haberse, una vez ms, precisado qu se entiende por consenso y cul es su alcance.
I.2. Alcance y sentido del consenso en la poltica exterior En consecuencia, hablar de consenso en materia de poltica exterior, lo que supone lgicamente referirse a un Estado democrtico10, exige necesariamente unas consideraciones previas con el n de entender adecuadamente el sentido y alcance del mismo, su aplicacin al caso de la poltica exterior y de la poltica iberoamericana de Espaa y, por lo tanto, su relacin con el debate que se acaba de analizar. a) Hay que empezar concretando lo que signica hablar de consenso en poltica exterior, pues, como sealbamos, es en relacin con su signicado y alcance que surge el debate y la confusin en torno al mismo. En nuestra opinin, el consenso en materia de poltica exterior signica pura y simplemente el acuerdo entre los principales partidos polticos de un Estado en cuanto a las lneas o coordenadas maestras, prioridades y principios bsicos que deben denir la poltica exterior de ese Estado. Se reere, por lo tanto, exclusivamente al acuerdo sobre las lneas maestras de la polti-
Como es lgico, el consenso solo tiene sentido cuando nos referimos a un Estado democrtico, en el que, en consecuencia, existen distintos planteamientos polticos e ideolgicos, en materia de poltica interna y de poltica exterior, y hay la posibilidad de alternancia de los partidos polticos en el gobierno. En un rgimen autoritario, como fue el franquista, no tiene ningn sentido hablar de consenso.
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ca exterior, la denicin de sus prioridades, en cuanto que stas marcan todo el modelo de poltica exterior de un Estado, y la aceptacin de unos principios y valores bsicos, lo que supone que el consenso no abarca los desarrollos y despliegues concretos, bilaterales y multilaterales, de esa poltica exterior y la articulacin prctica de la misma, que responder lgicamente a los planteamientos polticos e ideolgicos y al proyecto de gobierno del partido o partidos en el poder11. El consenso, por lo tanto, no supone ni la desaparicin de la crtica, ni la ausencia de confrontacin de posiciones, ni la inexistencia de debate poltico en torno a lo que deben ser las prioridades y los principios o lo acertado o no de la poltica exterior. Solo, como hemos sealado, quedarn fuera de esa crtica y debate poltico las lneas maestras, las prioridades y los principios bsicos que inspiran la misma. En este sentido, hay que distinguir claramente entre objetivos estratgicos y no estratgicos desde el punto de vista de los intereses nacionales12, debiendo centrarse el consenso en los primeros, lo que nos remite, como apuntamos, a las lneas maestras, prioridades y principios bsicos que denen la poltica exterior de un Estado y no a los despliegues concretos, que lgicamente diferencian los programas de unos partidos polticos de otros. Esto no signica, sin embargo, que el partidismo o el electoralismo deba marcar la poltica exterior, pues entonces el consenso sera extraordinariamente difcil, sino simplemente que el consenso no excluye en ningn caso la necesaria y saludable politizacin de la misma y, consecuentemente, el debate entre distintas alternativas en torno a aspectos o proyecciones concretas de dicha poltica. El consenso debe incluir al menos a los principales partidos polticos, y muy especialmente a los que estn en condiciones de ser alternativa de gobierno, por lo que no es necesario que todos participen del mismo. El consenso tampoco implica la imposibilidad de que se produzcan cambios en la poltica exterior, cuando tenga lugar la alternancia en el go11 En el punto siguiente concretaremos qu entendemos por lneas maestras, prioridades y principios de la poltica exterior. Mas adelante, al abordar la cuestin relativa a la necesidad de recuperar el consenso en la poltica exterior de Espaa, concretaremos cules son esas lneas maestras, prioridades y principios bsicos en la poltica exterior espaola. 12 El concepto de intereses nacionales no debe entenderse en el sentido de la existencia de un inters nacional o de un inters de Estado, permanente a lo largo del tiempo y autnomo respecto de la sociedad, sino como algo plural y cambiante, que viene determinado por toda una serie de factores y actores muy diversos, representativos de la sociedad estatal, que es necesario ir deniendo en funcin de las diversas coyunturas y escenarios en los que tiene que moverse el Estado. En un sistema democrtico es la sociedad y no el Estado el referente para la denicin de lo que son los intereses nacionales.
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bierno de un Estado. Solo que ese cambio, si afecta a las lneas maestras, las prioridades y los principios bsicos, deber ser objeto de un nuevo consenso entre los principales partidos. No tiene sentido, por lo tanto, la posicin de algunos especialistas que niegan la existencia del consenso en la poltica exterior y consecuentemente rechazan su necesidad, alegando los continuos cambios que en la prctica se producen en todos los Estados. En este caso, se confunde el consenso, que afecta exclusivamente a las lneas maestras y prioridades de la poltica exterior, que normalmente permanecen inalterables durante largos periodos de tiempo, con los desarrollos concretos y prcticos que se producen a partir de esas lneas maestras, que pueden suponer cambios signicativos en la poltica exterior. En el caso de la poltica exterior de Espaa, un ejemplo signicativo de lo que estamos sealando est representado por los cambios en la poltica seguida por los distintos gobiernos respecto a Cuba, que no supusieron la ruptura del consenso13. Un claro ejemplo de lo contrario, es decir, de ruptura del consenso, lo encontramos en el giro que experimenta la poltica exterior espaola a lo largo de 2002, como consecuencia del alineamiento del gobierno popular de Aznar con la estrategia internacional de la administracin Bush, alterando radicalmente las prioridades y valores en los que hasta entonces descansaba la poltica exterior espaola14.
13 Son conocidas las marcadas diferencias existentes entre la poltica seguida por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, basada en el mantenimiento de buenas relaciones diplomticas y de cooperacin, con el objetivo de que a travs de la interlocucin se produjesen avances en materia de derechos humanos y democracia, y la nueva poltica que puso en marcha hacia la isla el gobierno popular de Aznar, tanto en trminos bilaterales como en el marco de la UE, a raz de su triunfo en las elecciones generales de 1996, basada en la denuncia de la situacin de los derechos humanos y en el enfriamiento de las relaciones como forma de presin para lograr avances en derechos humanos y democracia. Este cambio, que supuso, adems, un claro alineamiento con la estrategia de la administracin Clinton respecto a Cuba, provoc fuertes crticas entre socialistas y populares, que se acusaron de errar gravemente en sus polticas. En este caso, de ninguna forma se puede decir que por todo ello hubiera una ruptura del consenso en materia de poltica exterior. La prueba es que ni al gobierno ni al partido en la oposicin se les ocurri en ningn momento acusar al adversario de haber roto el consenso en poltica exterior pues, aunque con diferentes polticas, el objetivo fundamental que se persegua y los valores que lo inspiraban eran los mismos. Lo nico que vari signicativamente fueron la poltica concreta utilizada y los medios empleados, muy diferentes de unos gobiernos a otros. Otra cosa diferente es que los vaivenes que han caracterizado la poltica hacia Cuba no hayan favorecido los intereses de Espaa, impidiendo una necesaria poltica bipartidista. 14 Aqu no nos encontramos con un cambio en la poltica respecto a un Estado o Estados, sino que estamos ante un cambio que afecta a la prioridad que dene todo el modelo de poltica exterior de Espaa, que pasa de estar situada en la relacin con
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El consenso, por lo tanto, es plenamente compatible con la crtica, el debate, el disenso y el mantenimiento de posiciones y polticas diferentes respecto del despliegue de la poltica exterior y de las diferentes cuestiones internacionales, siempre que no se sobrepasen esos lmites bsicos que hemos destacado15. b) A efectos de precisar an ms lo que signica el consenso es necesario explicar qu se entiende por lneas maestras, prioridades y principios y valores bsicos. Por consenso sobre las lneas maestras de la poltica exterior hay que entender el acuerdo sobre las coordenadas fundamentales y las lneas estratgicas de la accin exterior de un Estado en funcin de la importancia de los intereses nacionales implicados en las mismas. Estas coordenadas tradicionalmente han sido de carcter geoestratgico y geoeconmico, pero cada vez con mayor frecuencia son temticas y de carcter transversal. Normalmente, dada su permanencia durante largos periodos de tiempo, son las que presentan menos problemas desde el punto de vista del consenso. En el caso de Espaa, estas coordenadas fundamentales han sido tradicionalmente cuatro (Europa, Amrica Latina, Mediterrneo y Norte de frica, y Estados Unidos), permaneciendo constantes desde mediados del siglo XIX, con independencia de los regmenes polticos que se han sucedido y de los diferentes modelos de poltica exterior articulados, si bien en los ltimos tiempos han hecho acto de presencia cada vez con ms fuerza dos
Europa a situarse en la relacin con Estados Unidos. Ello tiene consecuencias decisivas respecto a las lneas maestras de esa poltica, en concreto, debilitamiento de la dimensin europea y de los relativos mrgenes de autonoma en las polticas iberoamericana y mediterrnea, y respecto a los principios bsicos inspiradores, en concreto, abandono del multilateralismo y de la primaca del derecho internacional, que haban caracterizado la poltica exterior espaola desde 1976, y apuesta por el unilateralismo. 15 No se debe olvidar, cuando se habla de consenso en poltica exterior, que ste puede tener un sentido diferente al que acabamos de explicar. Nos referimos al consenso entre los principales partidos polticos en relacin con determinadas cuestiones o desafos concretos que afectan en un determinado momento a la poltica exterior del Estado y que no guarda relacin directa con la cuestin del consenso en cuanto fundamento de la poltica exterior. En el caso espaol ejemplos de este ltimo tipo de consenso fue el que se produjo entre el PSOE y el PP respecto del s en el referndum sobre el Tratado Constitucional, celebrado el 20 de febrero de 2005; el relativo a la presidencia espaola de la UE en el primer semestre de 2010; y el existente entre la prctica totalidad de los partidos con representacin parlamentaria, incluido el PP, con relacin a la poltica de cooperacin al desarrollo puesta en marcha por los gobiernos de Rodrguez Zapatero. La confusin entre estos dos sentidos y alcances del consenso, perfectamente diferenciables, puede estar en la base de los planteamientos de algunos de los especialistas que niegan la necesidad del mismo. 83
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coordenadas nuevas (Asia-Pacco y frica subsahariana), as como determinadas coordenadas temticas y transversales (terrorismo y crimen organizado transnacional, seguridad, inmigracin y medio ambiente), que han pasado a transformarse en dimensiones claves de la poltica exterior. Por consenso sobre las prioridades que denen la poltica exterior hay que entender el orden que se establece entre dichas lneas maestras o coordenadas, en el sentido de otorgar distinta prioridad a las mismas y, especialmente, a una sobre todas las dems. El establecimiento de una determinada prioridad marca de forma decisiva toda la poltica exterior de un Estado, implicando la mayor parte de las veces un cambio radical de esa poltica, con las consecuencias que ello tiene lgicamente en relacin al consenso. En la mayor parte de los casos la ruptura del consenso afecta principalmente a la denicin de las prioridades. En el caso de Espaa la prioridad que ha determinado toda la poltica exterior, desde la transicin democrtica hasta 2002, fue Europa y en concreto el proceso de integracin europea, marcando y condicionando de forma decisiva el resto de las coordenadas. A partir de 2002 cambia esa prioridad, situndose en Estados Unidos y en concreto en el alineamiento con la administracin Bush, con lo que ello supuso de replanteamiento radical del tratamiento dado al resto de las coordenadas y, por lo tanto, del modelo de poltica exterior seguido hasta entonces. Por ltimo, respecto de este punto, hay que sealar que el consenso, en la gran mayora de los casos, no solo implica un acuerdo bsico sobre las lneas estratgicas y prioridades que denen la poltica exterior, sino que supone tambin un acuerdo sobre determinados principios ticos, jurdicointernacionales y sobre los valores que inspiran esa poltica exterior. El alcance y signicado del acuerdo sobre los mismos puede llegar a ser decisivo desde el punto de vista de la accin exterior del Estado. El consenso tiene, en este sentido, una importante dimensin normativa que no se puede obviar y que marca de manera decisiva toda la poltica exterior, hasta el punto de que un cambio signicativo en dichos principios y valores, aunque permanezcan inalterables las lneas maestras y prioridades, puede suponer una ruptura con el modelo de poltica exterior existente hasta esos momentos. En el caso de la poltica exterior de Espaa esta dimensin normativa se ha concretado desde 1976, con la excepcin del periodo 2002-2004 en que se rompe el consenso, en la apuesta clara de los sucesivos gobiernos por la defensa y promocin de la democracia, los derechos humanos y el desarrollo con equidad, el multilateralismo, la apuesta por las Naciones Unidas y la primaca del derecho internacional en las relaciones internacionales.
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c) El consenso, cuando est planteado como una necesidad y un reto para los principales partidos polticos, como sucede en estos momentos en Espaa, en cuanto implica acuerdo, supone necesariamente negociacin y en consecuencia un cierto grado de cesin en los planteamientos de mximos que puedan mantener los partidos polticos participantes en el mismo. Si no existe voluntad de aproximar posiciones sino simplemente de imponer las propias, el consenso ser prcticamente imposible y lo que se buscar ser la ruptura o ausencia del mismo, aunque se diga lo contrario. Esto ltimo es lo que ha sucedido en Espaa entre 2004 y 2011 en materia de poltica exterior, donde no ha sido posible el consenso, no tanto por las decisiones polticas tomadas por los gobiernos de Rodrguez Zapatero, que, ms all de la rapidez con que se tomaron, sin dar tiempo a un nuevo consenso, a n de cuentas suponan en una medida importante recuperar las lneas maestras y principios bsicos que haban inspirado la poltica exterior desde 1976 hasta 2002, sino por las posiciones inamovibles del PP, que ha pretendido imponer los planteamientos de ruptura que caracterizaron la poltica exterior del gobierno de Aznar entre 2002 y 2004. d) Este acuerdo bsico entre partidos polticos puede manifestarse de diferentes formas. Puede ser expreso, lo que sucede cuando ha sido formalizado de forma maniesta entre los principales partidos polticos, o tcito, que tiene lugar cuando existe un entendimiento no formalizado entre esos partidos. En los Estados con larga tradicin democrtica y poltica exterior normalizada, como ya hemos sealado, el consenso es algo asumido por principio por los principales partidos polticos, sin que est en la agenda poltica ni sea necesario explicitarlo cada vez que se produce la alternancia en el gobierno. De ah que se hable de la poltica exterior como una poltica de Estado. En el caso espaol, todos los consensos en materia de poltica exterior han sido tcitos, exceptuando de alguna forma el que se produce a raz del Declogo de Paz y Seguridad, presentado por el presidente del gobierno, Felipe Gonzlez, ante el Congreso de los Diputados, el 23 de octubre de 1984, con una expresa llamada al consenso que, en denitiva, supondra la denicin de la poltica de seguridad y defensa de Espaa, despus del polmico ingreso en la OTAN, y, con ello, el cierre del modelo de poltica exterior iniciado con la transicin democrtica. Adems de expreso o tcito, el consenso puede ser negativo, cuando se acuerda no abordar o plantear determinadas cuestiones clave de la poltica exterior, o positivo, cuando el acuerdo se expresa dando respuestas a los requerimientos y desafos de la poltica exterior del Estado. Este ltimo, como es lgico, es con mucho el ms frecuente.
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El consenso, nalmente, puede ser tambin activo, cuando supone una toma de posicin por parte de los principales partidos polticos ante las lneas maestras, prioridades y principios, o pasivo o por omisin, cuando consiste en un dejar hacer al gobierno en relacin a esas lneas maestras, prioridades y principios. Siempre ser ms til y representativo de los intereses de la sociedad el consenso activo, por cuanto implica previamente un debate poltico sobre la poltica exterior. En el caso del consenso tcito que caracteriz la poltica exterior espaola entre 1976 y 1980, ao en que ste se rompe a raz del anuncio por parte del gobierno de Adolfo Surez de su propsito de abrir negociaciones para la integracin de Espaa en la OTAN, se trat de un consenso, por un lado, positivo en relacin a la prioridad que se daba a la plena insercin e integracin de Espaa en Europa, a la necesidad de cambiar las lneas maestras de las polticas iberoamericana y mediterrnea seguidas por el franquismo, y a los principios de defensa de la democracia y los derechos humanos en cuanto inspiradores de la poltica exterior, y, por otro lado, negativo en cuanto que los principales partidos polticos haban dejado hasta ese momento fuera de la lucha poltica el conictivo tema de la denicin de la poltica de seguridad y defensa, especialmente en relacin a la OTAN, con el n de facilitar el xito de la transicin democrtica. e) Como se ha apuntado, no debe olvidarse tampoco, en cuanto que lgicamente los principales partidos polticos representan el sentir mayoritario de la sociedad de un Estado, que el consenso implica una cierta correspondencia entre las posiciones bsicas que en materia de poltica exterior mantienen dichos partidos y, consecuentemente, el gobierno de turno y las posiciones mayoritarias de la sociedad civil del Estado en cuestin. La esencia de la democracia es que el gobierno represente la voluntad mayoritaria de la sociedad. El consenso difcilmente se podra mantener si existiera, a medio y largo plazo, un evidente y maniesto divorcio entre los principales partidos polticos y la opinin pblica del Estado, pues siempre habra algn partido poltico que por razones electorales obvias rompiese ese consenso. De igual forma, la ruptura y la consiguiente ausencia del consenso difcilmente se podra sostener, a medio y largo plazo, si existiera un maniesto divorcio entre las posiciones bsicas mantenidas por el gobierno autor de la ruptura y las sostenidas por la mayora de la sociedad del Estado. Precisamente uno de los puntos ms dbiles de la poltica exterior desarrollada por el gobierno de Aznar, a partir de 2002, fue tanto la ruptura del consenso tcito existente en esa materia, como su distanciamiento con las posiciones mantenidas por una abrumadora mayora de la sociedad es86
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paola en relacin al seguidismo del gobierno respecto de la poltica de la administracin Bush y, muy en concreto, en relacin a la guerra de Iraq16. Con todo, ms all de las consideraciones anteriores, hay que destacar las crecientes dicultades que existen para la consecucin del consenso en la poltica exterior, a raz de las profundas transformaciones que est experimentando la sociedad global. Hoy da, como consecuencia de los efectos derivados de las dinmicas de creciente interdependencia, globalizacin y humanizacin, y de la multiplicacin y creciente protagonismo de actores muy diversos, la distincin entre el mbito interno del Estado y el mbito internacional y, por lo tanto, entre la poltica interna y la poltica exterior, se est diluyendo progresivamente, as como el papel de las fronteras estatales, apareciendo cada vez con ms fuerza retos y cuestiones transversales que exigen polticas igualmente transversales, obligando a plantear y gestionar las relaciones internacionales de un Estado en trminos nuevos, en los que estn implicados diferentes departamentos ministeriales, empezando por el Ministerio de Asuntos Exteriores, y muy diferentes actores internos e internacionales. Adems, en el caso concreto espaol, no se puede ignorar el creciente protagonismo internacional de las Comunidades Autnomas y, en ocasiones, las Corporaciones Locales, que cooperan e incluso compiten con el gobierno, con los problemas de coordinacin que ello plantea desde el punto de vista de la unidad de accin en el exterior. Al mismo tiempo, como consecuencia tambin de los procesos mencionados, los actores de la sociedad civil, desde individuos, pasando por empresas con intereses en el exterior, hasta organizaciones no gubernamentales, fundaciones y universidades, cada vez participan e inuyen ms en la poltica exterior de un Estado, planteando sus demandas e inquietudes a los gobiernos e, incluso, provocando conictos y tensiones que el gobierno debe atender. Estos hechos suponen, sin lugar a dudas, una dicultad aadida a la consecucin del consenso, por cuanto que, por un lado, complejizan extraordinariamente la poltica exterior y, por otro, introducen en la misma cada vez con mayor fuerza intereses, valores y principios ticos, de muy distinto origen, que en otros momentos histricos no tuvieron tanta impor16 De acuerdo con el Barmetro del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS) de febrero de 2003, el 91% de los entrevistados se mostraba en desacuerdo con que se produjese una intervencin militar contra Iraq, y de producirse la intervencin el 67% sostena que Espaa debera mantenerse neutral. Solo un 21% era de la opinin de que debera apoyarse a Estados Unidos. En el caso del Barmetro del Real Instituto Elcano, de febrero de 2003, el rechazo a la invasin de Iraq era del 64%, el apoyo condicionado a una nueva resolucin de las Naciones Unidas alcanzaba el 29% y el apoyo incondicional a la intervencin militar el 2% (Real Instituto Elcano, 2003a).
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tancia. Sin embargo, al mismo tiempo, estos mismos hechos, que con crecencia son objeto de enfrentamiento poltico17, hacen an ms necesario el consenso en poltica exterior, si se quiere que sta sea consistente y ecaz, pues una poltica exterior discontinua y a bandazos y sujeta a permanente enfrentamiento en todos los mbitos, tendr efectos negativos cada vez ms decisivos desde la perspectiva de los intereses nacionales18. Desde esta perspectiva, que afecta directamente a los intereses nacionales, es evidente la importancia decisiva de la poltica exterior, considerada como poltica de Estado y, por lo tanto, basada en el consenso entre los principales partidos polticos, con el alcance y signicado que hemos explicado.
I.3. La ruptura y la ausencia del consenso en la poltica exterior de Espaa Analizado el sentido y alcance que tiene el consenso, estamos en condiciones de examinar en concreto las distintas situaciones por las que ha pasado el mismo en la poltica exterior de Espaa, y consecuentemente en la poltica iberoamericana, y los respectivos alcances que han tenido las rupturas y las ausencias de ese consenso. En el periodo que va de 1976 hasta el momento actual, es decir, en el periodo correspondiente a la Espaa democrtica, se han producido dos rupturas del consenso y una ausencia del mismo, con sentidos y consecuencias muy diferentes. La ruptura del consenso por el gobierno centrista de Adolfo Surez en 1980 La primera ruptura tiene lugar el 15 de junio de 1980, cuando el ministro de Asuntos Exteriores del gobierno de Adolfo Surez, Marcelino Oreja,
17 Es lo que ha sucedido con ocasin de las medidas nacionalizadoras adoptadas por algunos gobiernos latinoamericanos, que han afectado a empresas espaolas y dado lugar a enfrentamientos polticos en el Parlamento en cuanto a la actuacin del gobierno, o con ocasin del secuestro de cooperantes espaoles en el Sahel y la poltica seguida por el gobierno respecto de la liberacin de los mismos, objeto igualmente de dursimas acusaciones. 18 No se puede olvidar en ningn caso que la principal funcin de la poltica exterior es, por un lado, hacer realidad las demandas internas y los intereses de seguridad, polticos, econmicos, sociales y culturales de un Estado o, mejor, de una sociedad en el mbito internacional, y, por otro, responder adecuadamente a los retos, problemas y amenazas de naturaleza internacional que afectan a esos intereses nacionales.
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anuncia el propsito gubernamental de iniciar negociaciones para el ingreso de Espaa en la OTAN, rompindose el consenso tcito que haba caracterizado la poltica exterior a partir de 1976. La incorporacin de Espaa a la OTAN acabara producindose el 29 de mayo de 1982, con el gobierno centrista de Leopoldo Calvo-Sotelo. El consenso existente durante la transicin, entre 1976 y 1980, se haba planteado ms en trminos negativos, en el sentido de no abordar ciertas dimensiones clave de la poltica exterior, como la poltica de seguridad y defensa, en aras de facilitar el xito de la transicin poltica interna, que en trminos positivos, es decir, en el sentido de acuerdo sobre las prioridades y principios de la poltica exterior, aunque s tuvo este ltimo carcter en relacin a las polticas europea e iberoamericana. Esta primera ruptura, denunciada entonces por la oposicin, y muy especialmente por el PSOE, era de alguna forma lgica y necesaria, pues se estaba en pleno proceso de denicin de un nuevo modelo de poltica exterior, el de la Espaa democrtica, diferente del puesto en marcha por el franquismo, que era indispensable terminar de perlar en sus caractersticas ms importantes, siendo una de ellas la relativa a la poltica de seguridad y defensa, hasta entonces no abordada. En algn momento haba que romper el impasse en que se encontraba el proceso de denicin de la poltica exterior, si se quera que la Espaa democrtica normalizase en toda su extensin su poltica exterior, se posicionase y pudiera desplegar sus potencialidades en el mbito internacional. Lo nico discutible es si el momento poltico elegido por los gobiernos centristas para romper el consenso y avanzar en la denicin del modelo de poltica exterior era el ms adecuado, dadas la situacin de Guerra Fra y enfrentamiento entre los bloques que se viva entonces, la muy difcil situacin poltica interna y la posicin mayoritariamente contraria de la sociedad espaola a la incorporacin a la Alianza Atlntica. Tambin es discutible si esa denicin de la poltica de seguridad y defensa, aunque fuese a ms largo plazo, no se poda haber hecho buscando precisamente el consenso con el principal partido de la oposicin, el PSOE, que haba pedido la celebracin de un referndum sobre la entrada en la OTAN y cuya victoria en las prximas elecciones generales estaba ya anunciada por todos los sondeos. En este ltimo supuesto es evidente, dadas las posiciones mayoritariamente contrarias al ingreso en la OTAN que existan en el PSOE y en la opinin pblica, que la plena normalizacin de la poltica exterior de Espaa se hubiese producido bastante ms tarde, lo que probablemente hubiese sido perjudicial para los intereses nacionales.
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En todo caso, el consenso volvi a restablecerse, ahora en sentido positivo, a partir de la presentacin por el presidente del gobierno, Felipe Gonzlez, en el Congreso de los Diputados, el 23 de octubre de 1984, del Declogo de Paz y Seguridad y del debate subsiguiente generado a nivel parlamentario y de opinin pblica, y con la celebracin del referndum sobre la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica, el 12 de marzo de 1986, que, sobre la base de la permanencia de Espaa en la OTAN sin la integracin en la estructura de mandos militares, jaba los trminos clave de la poltica de seguridad y defensa. Este nuevo consenso permiti cerrar el modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica el 1 de diciembre de 1988, con la rma de un nuevo Convenio de Defensa con los Estados Unidos, que estableca una slida relacin de aliados, sin subordinaciones y seguidismos de ningn tipo, y con la aprobacin por el Comit de Planes de Defensa de la Alianza Atlntica de los trminos de la contribucin militar espaola. A partir de esos momentos, Espaa tendr una poltica exterior plenamente normalizada. En denitiva, esta primera ruptura del consenso tuvo un carcter en cierta medida excepcional, no comparable con otras rupturas posteriores, como consecuencia del proceso de transicin en materia de poltica exterior que estaba viviendo Espaa, del necesario cambio respecto de la poltica exterior del franquismo y de la necesidad de avanzar en el proceso de denicin del modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica desde la perspectiva de su posicionamiento en el escenario mundial. La ruptura del consenso por el gobierno popular de Jos Mara Aznar en 2002 La segunda ruptura del consenso en la poltica exterior se produce a lo largo de 2002 con el gobierno popular de Jos Mara Aznar, como consecuencia de su alineamiento con la estrategia internacional de la administracin Bush, especialmente en relacin a Iraq, y del consiguiente cambio que se produce en las prioridades y principios de la poltica exterior seguida hasta entonces, al situarse la prioridad que dena todo el modelo de poltica exterior de Espaa en la relacin con Estados Unidos y no en la dimensin europea19. En la base de esta ruptura se hallan, por un lado, los planteamientos neonacionalistas y atlantistas de Aznar sobre poltica exterior, que encontrarn, despus del 11 de septiembre de 2001, un escenario favorable para su armacin
Aunque la opinin mayoritaria de los especialistas es que en 2002 el gobierno de Aznar rompi el consenso, no faltan los que rechazan esta tesis, alegando que nunca lleg a haber un consenso efectivo entre los principales partidos polticos, como ya se seal anteriormente.
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sin tapujos, y, por otro, la fuerte ideologizacin que experimenta la poltica exterior espaola, a raz del peso que adquieren en la misma los planteamientos neoconservadores imperantes en la administracin Bush. Por primera vez desde la normalizacin de la poltica exterior de la Espaa democrtica, las prioridades y los principios y valores bsicos de dicha poltica, consensuados tcitamente hasta entonces, se convertan en eje de confrontacin total entre el gobierno y la oposicin, y la poltica exterior dejaba de ser considerada como poltica de Estado por parte del propio gobierno, con las consecuencias negativas que ello tena desde el punto de vista de la credibilidad y consistencia de la poltica exterior. El disenso y no el consenso pasaban a marcar decisivamente la poltica exterior. Se conformaba, en suma, por parte del gobierno popular de Aznar un nuevo modelo de poltica exterior, diferente al vigente desde 1976, en trminos unilaterales, sin consenso de ningn tipo y con el rechazo maniesto de prcticamente todos los dems partidos polticos parlamentarios y de una abrumadora mayora de la sociedad espaola. Lo que caracterizar, por lo tanto, a esta segunda ruptura del consenso, de consecuencias decisivas para todas las dems dimensiones clave de la poltica exterior, es, de un lado, que se realiza apoyada en una mayora absoluta en las Cortes Generales, que permite al gobierno soslayar la bsqueda del consenso20, pues se considera, como armar la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, ante la II Conferencia de Embajadores Espaoles reunida en Madrid, el 10 de septiembre de 2003, que los principios que inspiran la poltica exterior del gobierno popular estn por encima del propio consenso. Se caracterizar, tambin, de otro lado, con todo lo que tiene de agravante, por el absoluto distanciamiento de la nueva poltica exterior respecto de una sociedad espaola que en su gran mayora no comparte los nuevos planteamientos, producindose con ello un grave divorcio entre el gobierno y los ciudadanos, insostenible a medio y largo plazo en un Estado democrtico. Se tratar, adems, de una ruptura del consenso que se produce en el contexto de una poltica exterior normalizada a partir de 1988, que hasta
20 En sentido contrario, con una interpretacin absolutamente distinta de los hechos y acusando expresamente a Rodrguez Zapatero de romper el consenso, se pronuncia el propio Aznar, que arma que le inform de las intenciones del gobierno, negndose a entrar a discutir sobre el alineamiento con la administracin Bush sobre Iraq: Ah es donde se produjo la ruptura. Rodrguez Zapatero no quiso aceptar aquella posicin y fue entonces cuando el PSOE, Izquierda Unida y todos sus acompaantes rompieron el consenso que siempre haba existido sobre la poltica exterior espaola. Era una actitud del todo nueva (Aznar, 2004: 157).
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entonces haba tenido la consideracin de poltica de Estado y que, por lo tanto, en sus lneas maestras, prioridades y principios bsicos haba estado por encima de los cambios de gobierno y en la que haban participado activamente tanto los sucesivos gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez como los gobiernos populares de Jos Mara Aznar hasta 2002. Se caracterizar igualmente por ser una ruptura fuertemente ideologizada y con ello partidista, que obstaculizar radicalmente cualquier posibilidad de consenso y que afectar, consecuentemente, a todas las dimensiones de la poltica exterior. Esta ruptura del consenso tendr, por lo tanto, tambin un carcter global, por cuanto que, al contrario de la ruptura de 1980, que afect exclusivamente a una dimensin clave, la relativa a la denicin de la poltica de seguridad y defensa, ahora afecta decisivamente a prcticamente todas las prioridades y principios bsicos de la poltica exterior de la Espaa democrtica. De la prioridad que se vena otorgando a Europa se pasa a situar la prioridad en la relacin con Estados Unidos y, en concreto, en el alineamiento con la administracin Bush, con las consecuencias que ello tiene para las coordenadas mediterrnea e iberoamericana, que ven reducirse los relativos mrgenes de autonoma que tenan hasta entonces, y para los principios y valores que venan inspirando la poltica exterior, que de ser, entre otros, el multilateralismo, la apuesta por las Naciones Unidas y la primaca del derecho internacional se pasa al unilateralismo y a la consideracin secundaria de las Naciones Unidas y el derecho internacional. Todo ello explica que esta ruptura del consenso, por el contexto de poltica exterior normalizada en que se produce y por sus consecuencias en todas las dimensiones de la poltica exterior de Espaa, no admita comparacin con la ruptura de 1980. Ahora se cambian radicalmente las prioridades y principios bsicos de la poltica exterior, incidiendo decisivamente en la denicin de los intereses nacionales y en la imagen de Espaa en el exterior. Se rompa un modelo de poltica exterior fraguado lentamente y con sobresaltos desde 1976, que haba contado hasta ese momento con el apoyo de los principales partidos polticos y que contaba todava con el apoyo de una abrumadora mayora de la opinin pblica espaola. El cambio radical que esta ruptura implica en las prioridades y principios de la poltica exterior y, consiguientemente, en la denicin de los intereses nacionales, el carcter absolutamente unilateral con que se realiza, la quiebra de la consideracin de la poltica exterior como una poltica de Estado y el rechazo que suscita en prcticamente todos los dems partidos polticos y en la opinin pblica espaola, trajo como consecuencia, como ya se ha sealado, la puesta en prctica de una nueva poltica exterior poco consistente a medio y largo plazo.
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En resumen, en esta ruptura del consenso nos encontramos con un caso extremo, por su rapidez, alcance, unilateralismo y fuerte carga ideolgica, que solo es comparable con los supuestos excepcionales de un cambio radical en la poltica exterior como consecuencia de un proceso revolucionario, lo que indudablemente no era el caso de Espaa en 2002. La ausencia de consenso con el gobierno socialista de Jos Luis Rodrguez Zapatero a partir de 2004 Finalmente, existe una situacin diferente a las anteriores, que se puede denir como de ausencia de consenso en poltica exterior, a raz del triunfo electoral del PSOE en las elecciones del 14 de marzo de 2004. No nos encontramos en este caso con una ruptura del consenso por parte del gobierno socialista de Rodrguez Zapatero, pues el mismo estaba ya roto por el gobierno popular, adems de que por parte del gobierno socialista se hicieron llamadas a la bsqueda del consenso en poltica exterior con todos los partidos polticos, sino que estamos ante una situacin de ausencia de consenso exclusivamente entre el gobierno socialista y el PP, pues paradjicamente ese consenso s se lograr con el resto de los partidos polticos con representacin parlamentaria. Una ausencia de consenso que ser consecuencia directa, por un lado, de la anterior ruptura del consenso y de las inalterables posiciones internacionales mantenidas por el PP en la oposicin y, por otro, de las rpidas decisiones adoptadas por el nuevo gobierno socialista, que imposibilitarn cualquier debate encaminado a la bsqueda del mismo. Lo que caracterizar a esta ausencia de consenso entre 2004 y el momento actual es, en primer lugar, que el gobierno socialista trata de recuperar, con ciertas novedades, como veremos, el modelo de poltica exterior basado en el consenso iniciado en 1976, imperante hasta 2002. Este hecho, recuperacin de la poltica exterior anterior a 2002 y retorno a las prioridades y principios bsicos de la misma, introduce un elemento importante que no se puede dejar de valorar cuando se trata de establecer el alcance y las consecuencias de esta situacin de ausencia de consenso. En segundo lugar, el gobierno socialista proclamar desde el primer momento la necesidad y su voluntad de buscar el consenso en materia de poltica exterior21. As lo anunciarn pblica y reiteradamente el presidente
Es signicativo que esta apuesta por el consenso por parte del gobierno de Rodrguez Zapatero es tambin claramente percibida por parte de la opinin pblica espaola. Segn el Barmetro del Real Instituto Elcano, de junio de 2007, el 82% de los espaoles
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del gobierno, Rodrguez Zapatero, y el ministro de Asuntos Exteriores, Miguel ngel Moratinos, en sus primeras comparecencias parlamentarias22. Con todo, posteriormente, en 2008, el propio ministro de Asuntos Exteriores, probablemente ante la imposibilidad de lograrlo, matizar signicativamente esta necesidad, sealando, en contraposicin a sus planteamientos anteriores, que es necesario acabar con el mito de la necesidad de un consenso general en poltica exterior, sin especicar qu entiende por un consenso general23. En tercer lugar, esta situacin se caracterizar por el hecho, contradictorio en parte con lo anterior, de que el presidente del gobierno adopta una serie de decisiones, en cumplimiento con el programa electoral, inmediatamente despus de la constitucin del gobierno, que pretendan recuperar las prioridades y principios bsicos del modelo de poltica exterior existente hasta 2002, pero sin posibilidad alguna de negociacin con el principal partido de la oposicin, dada la rapidez y unilateralidad con que se toman esas decisiones. La ms importante de las mismas ser la retirada de las tropas espaolas desplegadas en Iraq, anunciada por el presidente del gobierno el 18 de abril de 2004, casi inmediatamente despus de su toma de posesin ante el rey, poniendo con ello de maniesto, por un lado, que se acababa con el seguidismo respecto de la administracin Bush y, por otro, que la relacin con Estados Unidos dejaba de ser la prioridad que dena toda la poltica exterior. Igualmente decisivas sern las visitas que el presidente del gobierno realiza a Alemania y Francia, el 28 y 29 de abril, respectivamente, para entrevistarse con el canciller alemn, Gerhard Schrder, y con el presidente de la Repblica Francesa, Jacques Chirac, poniendo de maniesto que Europa, y en concreto Francia y Alemania, volvan a ser la coordenada prioritaria de la poltica exterior. Estas y otras decisiones, como la visita del presidente del gobierno a Marruecos, el 24 de abril, la primera internacional, para entrevistarse con Mohamed VI, con el objetivo de recomponer las deterioradas relaciones con ese pas, expresaban a las claras el inters del gobierno por llevar adeasociaba a Rodrguez Zapatero con el consenso en poltica exterior, frente al 44% que lo haca en el caso de Aznar (Real Instituto Elcano, 2007a). 22 En el debate de expertos sobre el tema, organizado por la Fundacin Alternativas, Miguel ngel Moratinos, ministro de Asuntos Exteriores, reiterar la necesidad del consenso (Fundacin Alternativas, 2005: 14). 23 Es necesario acabar con el mito de la necesidad de un consenso general en poltica exterior porque ste ya prcticamente no existe en ningn pas europeo y porque los distintos grupos polticos tienen puntos de vista diferentes sobre determinadas cuestiones (Miguel ngel Moratinos, Europa Press, 17 de enero de 2008). 94
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lante una de poltica exterior, distinta de la anterior, en lnea con la desarrollado entre 1976 y 2002. Como cuarta caracterstica hay que apuntar, en cuanto factor que se aade a la dicultad anterior, que, en cualquier caso, ese consenso era prcticamente imposible de conseguir con el principal partido de la oposicin, dado el inmovilismo del PP en sus posiciones respecto de la guerra de Iraq y respecto de la administracin Bush, la crispacin poltica posterior que va a caracterizar las relaciones entre el gobierno socialista y dicho partido y las crticas radicales del mismo, empezando por el propio expresidente Jos Mara Aznar, a las actuaciones internas e internacionales del gobierno24. Finalmente, como una caracterstica de esta ausencia de consenso, que no podemos ignorar, se encuentran dos hechos signicativos, ya apuntados, que marcan diferencias con las anteriores situaciones analizadas. El primer hecho a destacar es que dentro del actual disenso entre los dos principales partidos polticos, s existe al menos un cierto consenso en poltica exterior. Si exceptuamos al PP, todos los dems partidos polticos del arco parlamentario han estado, salvo en cuestiones puntuales, de acuerdo con las prioridades de la poltica exterior del gobierno socialista. Es verdad, lo sealbamos al principio, que el consenso tiene que construirse fundamentalmente entre los partidos polticos que estn en condiciones de ser alternativa de gobierno, en el caso espaol, entre el PSOE y el PP, pero no puede dejar de tenerse en cuenta la coincidencia de planteamientos bsicos que existe entre el gobierno socialista y los dems partidos polticos minoritarios a la hora de valorar las posiciones encontradas de los dos principales partidos polticos y el alcance de la consiguiente ausencia de consenso entre los mismos. El segundo hecho se reere a que la poltica exterior desarrollada por el gobierno socialista de Rodrguez Zapatero ha descansado en un apoyo mayoritario de la sociedad espaola, lo que modera el alcance y las consecuencias de la ausencia de consenso entre el gobierno y el principal partido de la oposicin. En concreto, de acuerdo con el Barmetro del Real Instituto Elcano de diciembre de 2007, es decir, segn un sondeo que se realiza signicativamente al nal de la primera legislatura del gobierno socialista, el 54% de los espaoles valoraba positivamente la poltica exterior de Ro-
Sin embargo, como ya se ha destacado, el consenso entre el gobierno socialita y el PP se ha logrado en cuestiones puntuales, como el s en el Tratado Constitucional de la UE, en febrero de 2005; en lo relativo a la presidencia espaola de la UE, en el primer semestre de 2010, salvo en lo relativo a Cuba; y en lo que respecta a la poltica de cooperacin al desarrollo.
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drguez Zapatero, frente a un 39% que tena una opinin negativa (Real Instituto Elcano, 2007b)25. En denitiva, la situacin de ausencia de consenso que caracteriza a la poltica exterior espaola a partir de 2004 no admite comparacin alguna con la ruptura del consenso que se produce en 2002, ni en su alcance en relacin al conjunto de los partidos polticos y a la sociedad espaola, ni en sus consecuencias para los intereses nacionales, que vuelven a denirse en los trminos tradicionales, por cuanto que esta ausencia de consenso supone la recuperacin de unas prioridades, principios bsicos y seas de identidad caractersticas de dicha poltica desde de 1976.
I.4. La necesidad del consenso en poltica exterior Todas las consideraciones anteriores sobre lo que ha sido el discurrir del consenso en la poltica exterior espaola, nos llevan a armar, como conclusin, la necesidad de que Espaa recupere el consenso en materia de poltica exterior, en los trminos explicados anteriormente. No el consenso tcito, pasivo y, en parte, negativo que caracteriz la transicin democrtica e incluso momentos posteriores de la poltica exterior espaola, sino un nuevo consenso activo, basado en el debate poltico entre los principales partidos polticos, y plenamente democrtico, en el sentido de que el mismo exprese las posiciones e intereses de la sociedad espaola26. Una poltica exterior creble y consistente, es decir, una poltica exterior considerada como poltica de Estado, que por lo tanto est en sus lineamientos bsicos por encima de la alternancia en el gobierno, forzosamente
25 Corroboran esta valoracin positiva los distintos Barmetros de la Fundacin Carolina cuando se pregunta a los espaoles cul debe ser la prioridad de la poltica exterior espaola, que siempre se sita en Europa y, en concreto, en la integracin europea, con ms de un 55% como prioridad absoluta, frente a un 6-8% que la sita en la relacin con los Estados Unidos (Barmetros de la Fundacin Carolina, 2005, 2006, y 2007). 26 Aunque es evidente que la sociedad espaola no se preocupa excesivamente por las cuestiones internacionales y, consecuentemente, por la poltica exterior, de lo que es reejo la escasa atencin que los partidos polticos dedican en sus programas electorales a lo internacional, no deben menospreciarse sus claros posicionamientos ante determinadas decisiones clave en materia de poltica exterior y su incidencia en los resultados electorales. Ejemplos muy signicativos de esta realidad los encontramos en las importantes movilizaciones de la opinin pblica espaola con ocasin de la entrada de Espaa en la OTAN, a principios de los ochenta, y con ocasin del seguidismo del gobierno popular de Aznar de la estrategia de la administracin Bush respecto de la guerra de Iraq, en 2003 y 2004, que, sin lugar a dudas, incidieron en los resultados electorales, en ambos casos dando la victoria al PSOE.
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tiene que estar basada en el consenso, aunque sea simplemente tcito, en el sentido explicado. Si la poltica exterior de un Estado est sujeta a la denicin de sus prioridades, de sus lneas maestras y de sus principios bsicos, segn los sucesivos cambios de color poltico del gobierno, esa poltica no ser creble, ni ecaz, ni consistente ante el resto de la sociedad internacional y, consiguientemente, los intereses nacionales no estarn adecuadamente atendidos. En un Estado democrtico y con una poltica exterior normalizada, sta no puede nunca estar fuertemente ideologizada, pues en ese caso el consenso ser imposible. No es fcil imaginar un Estado slidamente asentado, democrtico, dando bandazos radicales en su poltica exterior cada vez que se produce un cambio poltico en el gobierno. Si un hipottico triunfo del PP hubiera tenido lugar en las elecciones generales del 9 de marzo de 2008 o se produjese en las prximas elecciones, con el probable cambio radical que es de suponer se dara en la poltica exterior, no se podra decir, en ningn caso, despus de tres cambios radicales y sucesivos, que nos encontrbamos ante un Estado serio y slidamente asentado, ni que su poltica exterior mereciese realmente credibilidad a medio y largo plazo. Espaa, como cualquier otro Estado democrtico consolidado, no puede estar cambiando de poltica exterior cada vez que se produce un cambio poltico en el gobierno. Los intereses de Espaa en el mundo, su imagen, su credibilidad, se resentirn gravemente si se contina desarrollando una poltica exterior que carezca de la condicin de poltica de Estado, es decir, que no est basada en el consenso entre al menos los dos principales partidos polticos del pas. Los intereses y la imagen de Espaa se resentirn gravemente si existen interrogantes abiertos a los ojos de los dems Estados sobre la continuidad de la poltica exterior en sus lneas maestras y prioridades. Sufrirn gravemente si, al contrario de los dems pases desarrollados y democrticos, continuamos desarrollando una poltica exterior sujeta al albur de la alternancia poltica en el gobierno de la nacin. Se resentirn gravemente si los dos partidos polticos que pueden realmente ser gobierno, el PSOE y el PP, continan manteniendo planteamientos y posiciones radicalmente opuestas en materia de poltica exterior y no son capaces de abrir una va de dilogo y negociacin que permita alcanzar el necesario consenso que debe inspirar la poltica exterior. Por otro lado, es evidente que la poltica exterior de un Estado no puede ser algo inmutable a lo largo del tiempo y que debe irse ajustando a los nuevos retos y problemas que presentan los escenarios interno e internacio97
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nal y que, por lo tanto, el cambio, en el sentido de replantear las lneas maestras y prioridades de una poltica exterior, puede en un determinado momento ser necesario, pero tambin lo es que, si se entiende esa poltica exterior como una poltica de Estado y se quiere que sea creble y ecaz, ese cambio debe realizarse en base al consenso entre las principales fuerzas polticas del pas. En todo caso, hoy en da, en un mundo globalizado, interdependiente, transnacionalizado, heterogneo y complejo, con retos crecientes y amenazas muy diversas, una poltica exterior consistente, ecaz, reconocible y creble a medio y largo plazo tiene que descansar necesariamente en el consenso, tcito o expreso, entre los principales partidos polticos y contar con el apoyo mayoritario de la opinin pblica y de los principales actores sociales y econmicos. En este sentido, hay que volver a plantear, en lnea con las recientes llamadas realizadas por el rey y el presidente del Gobierno, la necesidad de un nuevo consenso en la poltica exterior. La primera comparecencia despus de las elecciones generales de 2008 del ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Miguel ngel Moratinos, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados, el 22 de mayo de 2008, para presentar Las lneas generales y perspectivas de la poltica exterior espaola y la oferta concreta de consenso, basada en diez puntos27, realizada por el ministro en dicha comparecencia, junto con la buena acogida que en principio tuvo esa oferta en el PP y la concrecin de ese consenso en algunas cuestiones puntuales, como en relacin al Tratado de Lisboa, la presidencia espaola de la UE en el primer semestre de 2010 y la poltica de cooperacin al desarrollo, abri un escenario esperanzador, que despus no ha sido conrmado, para que se pudiera volver a recuperar el consenso en poltica exterior.
27 Los diez puntos propuestos por el ministro para alcanzar un pacto de Estado en poltica exterior fueron: 1) Raticar el Tratado de Lisboa y pactar las prioridades de la presidencia espaola de la UE en 2010. 2) Avanzar hacia una poltica europea de inmigracin. 3) Destinar el 0,7% del PIB a ayuda al desarrollo. 4) Pactar la reforma de las Naciones Unidas y de los organismos multilaterales. 5) Contribuir a las operaciones de paz de las Naciones Unidas e impulsar una poltica europea de seguridad y defensa. 6) Desarrollar el Proceso de Barcelona en el marco de la Unin para el Mediterrneo. 7) Apoyar el proceso de paz de Oriente Prximo y la integracin del Magreb y resolver el conicto del Shara con un acuerdo entre las partes que respete el derecho de autodeterminacin. 8) Consolidar la Comunidad Iberoamericana de Naciones y apoyar el proceso de reformas en Cuba a travs del respeto mutuo y el dilogo constructivo. 9) Luchar contra el cambio climtico. 10) Potenciar el Servicio Exterior. Solo en el punto relativo a Amrica Latina, especialmente en lo relativo a Cuba y los regmenes neopopulistas, hubo cierto recelo por parte del PP.
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La responsabilidad que en esta cuestin tienen tanto el PSOE en el gobierno como el PP en la oposicin, o viceversa, es grande, pues de su voluntad depende dejar a un lado los intereses partidistas y hacer que la poltica exterior, ms all de la legtima crtica y de la lgica confrontacin, vuelva por la senda del consenso y de la defensa conjunta de los intereses de Espaa. Es de esperar que las elecciones generales de marzo de 2012 sean el punto de partida para un nuevo consenso en la poltica exterior espaola.
II. POLTICA EXTERIOR Y TRANSICIN DEMOCRTICA: LA TRANSICIN EN MATERIA DE POLTICA EXTERIOR (1976-1988)
Espaa durante el rgimen franquista, entre 1939 y 1975, como hemos visto, tuvo una poltica exterior llena de contradicciones, lagunas y carencias, como consecuencia de sus caractersticas ideolgicas y polticas y de la constante instrumentalizacin que se hizo de la poltica exterior en favor de los intereses particulares del franquismo. El n esencial de la accin exterior durante todo ese periodo fue el de mantener el rgimen, el hacerse aceptar por la sociedad internacional, incrementndose notablemente, como consecuencia de ese relativo ostracismo, un complejo de inferioridad exte rior que vena de mucho antes (Morn, 1980: 15-16). Aunque el franquismo consigui el objetivo supremo de sobrevivir, sin embargo fue a costa de desarrollar una poltica interna y una poltica exterior ajenas, en la mayor parte del tiempo, a los intereses reales de Espaa, lo que impidi su insercin plena y ecaz en la escena internacional y desarrollar las relaciones internacionales que le hubieran correspondido en funcin de su situacin estratgica y de sus proyecciones exteriores. La muerte de Franco, el 20 de noviembre de 1975, aunque no supona en s misma el nal del rgimen franquista, s abri la puerta para que se pudiera iniciar un proceso de transicin poltica que condujese al establecimiento de un sistema democrtico en Espaa. Con todo habran de transcurrir algunos meses para que ese proceso se pusiera realmente en marcha. A la muerte de Franco las instituciones del rgimen funcionaron con normalidad. El 22 de noviembre, Don Juan Carlos de Borbn fue proclamado rey ante las Cortes, conrmando poco despus a Carlos Arias Navarro como el primer presidente de gobierno de la monarqua. Sin embargo, el gobierno de Arias Navarro, que llegar hasta julio de 1976, en el que entraron algunos reformistas, como Manuel Fraga y Jos Mara de Areilza, no tena un proyecto poltico democrtico, sino que pretenda, con algunos retoques, mantener en lo fundamental el rgimen anterior.
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Los intentos del ministro de Asuntos Exteriores, Jos Mara de Areilza, acompaado de su subsecretario, Marcelino Oreja, de vender a la Europa democrtica un proyecto de reforma poltica, que no responda a la realidad del proyecto poltico del gobierno Arias, ni tampoco era aceptado por la oposicin, fueron baldos. Su nico xito, lo que explica la actitud escasamente comprometida con la democracia que mantena Estados Unidos, fue lograr que ese pas rmase un nuevo acuerdo defensivo, el 24 de enero de 1976, elevado, por primera vez, al rango de Tratado de Amistad y Cooperacin, lo que reforzaba los vnculos de Espaa con la OTAN. Habra que esperar al nombramiento de Adolfo Surez como nuevo presidente de gobierno por el rey y a la formacin del nuevo gobierno, el 6 de julio de 1976, en el que Marcelino Oreja apareca como ministro de Asuntos Exteriores, para que el proceso de transicin democrtica se pusiera efectivamente en marcha. La aprobacin en referndum de la Ley de Reforma Poltica, en diciembre de 1976, marcara de manera decisiva el nuevo rumbo democrtico. En paralelo y en directa relacin se empezar a desarrollar una nueva poltica exterior, que tambin tena que experimentar su propio proceso de transicin. Terminado el rgimen franquista era urgente y necesario integrar plenamente a Espaa en las relaciones internacionales y poner en prctica una nueva poltica exterior, acorde con el escenario internacional en el que estaba inserta Espaa y con las nuevas realidades y potencialidades polticas, econmicas y culturales que se derivaban del establecimiento de un sistema democrtico, que atendiese realmente a los intereses de Espaa en el mundo. Toda una serie de retos se presentaban a nivel de relaciones internacionales. Haba que universalizar las relaciones internacionales, normalizar la poltica exterior, tanto en trminos bilaterales como multilaterales, adecuarla a la realidad democrtica, insertar plenamente a Espaa en su escenario internacional, claricar y ampliar al mximo sus mrgenes siempre relativos de autonoma en la esfera internacional y, en denitiva, disear y poner en prctica un proyecto global, coherente y realista de poltica exterior28. Adems, importantes problemas, muchos de ellos provenientes del franquismo, se presentaban en el exterior, requiriendo una respuesta adecuada.
28 Los estudios sobre la poltica exterior de la Espaa democrtica son todava escasos. A nivel general, dejando al margen artculos y estudios sectoriales o sobre dimensiones especcas, que se irn citando en el momento oportuno, las aportaciones generales, con alcances muy diversos, son, entre otras, Pollack y Hunter, 1987; Clark y Haltzel, 1987; Mesa, 1988; Armero, 1989; Calduch, 1994b; Gillespie, Rodrigo y Story, 1995; Tusell, Avils y Pardo, 2000; y Pereira, 2010.
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Las relaciones con Portugal, recin salida de la Revolucin de los Claveles, que haba llevado la democracia a ese pas; la cuestin de Gibraltar, que dicultaba las relaciones con el Reino Unido; las relaciones con la Santa Sede, difciles desde los ltimos tiempos del franquismo como consecuencia del alejamiento del Vaticano del rgimen; la complicada posicin en el Magreb, consecuencia de la fracasada descolonizacin del Shara Occidental, ltima colonia espaola, que tiene lugar en los momentos nales del franquismo, y que haba problematizado an ms las siempre difciles e importantes relaciones con Marruecos y Argelia; la denicin del espacio y funcin defensiva de Espaa en el marco del sistema occidental, viciada como consecuencia de los acuerdos de subordinacin que el franquismo haba suscrito con los Estados Unidos a partir de 1953; la adhesin a las Comunidades Europeas, que no haba sido posible durante el franquismo; y la participacin plena en los foros internacional, eran algunos de esos problemas, que tenan que afrontarse con urgencia. Sin embargo, en el contexto de 1976, el objetivo ms urgente era la consecucin del respaldo de las potencias occidentales al proceso democrtico, pues no solo haba sido el rechazo de esas potencias, junto a la decisiva movilizacin social y poltica interna, lo que haba hecho fracasar el proyecto reformista de Arias Navarro, sino que tambin jug un papel fundamental, por un lado, en llevar a va muerta el planteamiento rupturista respecto del franquismo que haban defendido ciertos sectores de la oposicin, encabezados por el Partido Comunista, y, por otro, en facilitar el xito del proyecto de reforma que defenda, entre otras fuerzas polticas, el PSOE29. La revolucin portuguesa de 197430, junto a otros factores geopolticos en juego en aquellos momentos en el sur de Europa, pesarn, por lo tanto, sobre el rumbo de la transicin democrtica. La transicin espaola, consecuentemente, no puede explicarse solo en trminos internos, con ser stos decisivos, sino que hay que explicarla igualmente tomando en consideracin la dimensin internacional de la misma, es decir, el
29 Como ha sealado Ortiz Heras, la opcin rupturista, al menos la ms radical del momento, no solo fracas por la falta de apoyos sociales y por la capacidad represiva del Estado, sino tambin por la existencia de un contexto internacional muy hostil a la misma tras el comienzo de la democratizacin europea de 1974. La compleja red internacional de intereses estratgicos, polticos y econmicos en la que tuvo lugar la transicin espaola favoreci un determinado tipo de salida a la dictadura. Una salida liderada por fuerza polticas anes a las que ostentaban el poder en las democracias europeas y alrgicas a cualquier tipo de experimento econmico radical (Ortiz Heras, 2010: 33-34). 30 Vase Snchez Cervell, 1995.
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peso y la inuencia que tuvieron determinados actores internacionales, estatales y no estatales31. El papel de las potencias occidentales respecto de la transicin no fue lgicamente el mismo. Mientras Estados Unidos adopt una actitud realista, eludiendo injerencias externas que pusieran en peligro sus intereses en Espaa32, los Estados europeos democrticos intervinieron claramente favoreciendo los contactos con parte de la oposicin democrtica, sumando as nuevos factores de presin y desgaste sobre la dictadura, al tiempo que construan las bases para inuir sobre la futura clase poltica espaola. En todo caso, el comn denominador fue el apoyo al restablecimiento de la democracia en Espaa a condicin de que el proceso se desarrollase a travs de reformas moderadas, que no pusieran en riesgo la contribucin espaola a las estructuras militares y econmicas occidentales. Tambin jugaron un papel signicativo determinados partidos polticos europeos, en muchos casos a travs de sus fundaciones, especialmente, pero no solo, los partidos socialistas europeos y la Internacional Socialista (Gonzlez Madrid, 2010: 41-42, 50). En el caso de la transicin espaola, nueva poltica exterior y democratizacin sern, por lo tanto, dos dinmicas inseparables, por cuanto la democratizacin equivala a europeizacin y homologacin con el resto del mundo occidental. Todo ello explica que fuese de capital importancia la plena insercin de Espaa en su escenario internacional natural, europeo y occidental, pues solo desde ese punto de partida era posible normalizar la poltica exterior y ampliar los mrgenes de autonoma (Arenal, 1992: 392). Al mismo tiempo era necesario que la opinin pblica espaola superase ese complejo de inferioridad exterior, que dicultaba el adecuado despliegue de la accin exterior. En ltima instancia, todo dependa de la existencia de una voluntad poltica decidida a culminar adecuadamente ese empeo. Los retos que se abren a nivel exterior en 1976 son, en consecuencia, difciles y laboriosos, sobre todo si se tiene en cuenta que el proceso de democratizacin interna, objetivo capital de la transicin, se presentaba plagado de dicultades y peligros en el mbito interno, que era necesario atender prioritariamente. Desde la elaboracin de la Constitucin de 1978 hasta la construccin del Estado de la Autonomas, pasando por el incre31 Para la dimensin internacional en general de la transicin espaola, vase Story y Pollack, 1991; Powell, 1993; Ortuo Anaya, 2002 y 2005; Lemus, 2007; Powell y Jimnez, 2007; Pereira, 2004 y 2008; y Martn Garca y Ortiz Heras, 2010. 32 Para el papel de Estados Unidos en la poltica exterior de la Espaa democrtica, entre otros, vase Vias, 1981 y 2003; Marquina, 1986; Elizalde y Delgado Gmez-Escalonilla, 2005; Powell, 2007, 2009 y 2010; y Delgado Gmez-Escalonilla, 2010.
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mento de la actividad terrorista y los distintos proyectos de golpe de Estado, todo eran cuestiones y problemas que el gobierno tena que atender prioritariamente. Sin embargo, Surez, consciente de la importancia del respaldo de las potencias occidentales a su proyecto de reforma poltica y de la necesidad del cambio en la poltica exterior para el xito de la transicin democrtica, tambin dedico especial atencin a las relaciones exteriores de Espaa. El proceso de transicin democrtica llevar consigo, por lo tanto, aunque con un tiempo mucho ms lento, un paralelo proceso de transicin en materia de poltica exterior33. En esta lentitud inuy, tambin, el hecho de que las polticas exteriores suelen estar caracterizadas ms por el continuismo que por el cambio, entendido ste como cambio en las lnea maestras, prioridades y principios de la poltica exterior de un Estado. Aunque los ajustes y los acentos son frecuentes en poltica exterior dado el carcter cambiante y dinmico del escenario internacional y la alternancia en el gobierno, el cambio en materia de poltica exterior es mucho ms lento, pues solo se produce realmente cuando se modican una o ms de las lneas maestras y principios de esa poltica. En el caso espaol, si la necesidad del cambio en poltica exterior era evidente, tambin lo era, como hemos sealado, la dicultad del mismo. A las dicultades internas derivadas del cambio de sistema poltico, que supona pasar del franquismo a la democracia, haba que aadir las derivadas de la herencia dejada por el franquismo en poltica exterior y en el Ministerio de Asuntos Exteriores, cuyo personal e instituciones estaban fuertemente impregnadas por la experiencia acumulada durante el mismo34. Por lo tanto, en 1976, despus del fallido intento reformisma del gobierno de Arias Navarro, que pretenda un franquismo sin Franco, con la llegada de Adolfo Surez al gobierno, el 3 de julio, se abre un proceso de
33 Para la transicin en materia de poltica exterior, entre otros, vase Mesa, 1988: 39-58 y 1992; Menndez del Valle, 1989; Barb, 1990; Arenal, 1991; Powell, 1993 y 2000; Aldecoa, 1994; y Lemus y Pereira, 2010. 34 ngel Vias seala a este respecto: Burocracias e instituciones fueron impregnadas de la experiencia acumulada durante el franquismo. La transicin hacia un sistema democrtico se encontr con una posicin internacional dbil, con una polti ca entreguista, con una tradicin que tena como objetivo principal el hacerse aceptar por la comunidad internacional, con hombres escindidos por la contradiccin entre esta nalidad, la retrica utilizada ante la opinin pblica espaola y el deseo de desarrollar una poltica no de rgimen sino de Estado, atenta a la defensa de los intereses nacionales: en efecto, uno de los grandes retos con que se enfrentaba la Espaa democrtica era el de la reorientacin de la pol tica exterior y el de reforma de sus mecanismos de gestin (Vias, 1984: 307).
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transicin y cambio no solo a nivel interno, sino tambin, como era lgico, en materia de poltica exterior y se inicia, consecuentemente, un proceso de plena incorporacin del Espaa a la sociedad internacional, que supondr un profundo cambio y una ampliacin del margen de autonoma en relacin con la poltica exterior del franquismo. Un cambio en poltica exterior que, sin embargo, no se producir en un momento jo del reciente pasado democrtico, sino que se ir materializando a lo largo de un periodo de tiempo que llega hasta 1988, participando en el mismo los sucesivos gobiernos centristas de Adolfo Surez y Leopoldo Calvo-Sotelo y, despus, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. En este amplio periodo que ha necesitado la poltica exterior espaola para cambiar en relacin al pasado y Espaa para insertarse plena y coherentemente en la sociedad internacional, ha inuido decisivamente el hecho de que el establecimiento de un sistema democrtico en Espaa ha sido fruto de un proceso de reforma pactado entre las principales fuerzas polticas y no de un proceso de revolucin o de ruptura, con lo que el cambio en la poltica exterior y la necesaria transformacin de un Servicio Exterior, que vena marcado en sus hbitos, planteamientos y desarrollos por el franquismo, han sido muy lentos. De esta forma, si la transicin poltica a la democracia puede considerarse cerrada en principio con la aprobacin de la Constitucin espaola, en diciembre de 1978, la transicin en materia de poltica exterior va a exigir un periodo de tiempo notablemente mayor, ya que esta etapa, iniciada en 1976, solo se cerrar a nales de 1988. El cambio de rgimen interno, el paso del franquismo a la democracia, ha tenido, en consecuencia, su reejo, aunque a un plazo bastante ms amplio, en la poltica exterior y, por lo tanto en la poltica iberoamericana. No es que hayan cambiado los condicionantes externos de esa poltica, la mayora de los cuales han permanecido, dentro de las lgicas evoluciones, algunas notables, que inexorablemente se producen en el mbito internacional; no es que se hayan alterado radicalmente las coordenadas geogrcas que han caracterizado histricamente la poltica exterior espaola, lo que tampoco ha sucedido35. Lo que cambi fue, en primer lugar, la losofa inspiradora y el diseo de esa accin exterior, el por qu y el para qu se hace la poltica exterior. En este sentido, por un lado, los intereses nacionales y, por otro, la democracia, los derechos humanos, el desarrollo y la solidaridad pasan a ser principios inspiradores de la poltica exterior. Ello proporcion una mayor
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Vase Aldecoa, 1989a: 62-63. 104
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autonoma y un nuevo sentido y profundidad a dimensiones ya existentes de esa accin exterior, como sucedi en la poltica hacia Iberoamrica, y permiti poner en pie nuevas dimensiones de las mismas. En segundo lugar, cambi tambin la forma, el modo, el cmo se hace la poltica exterior, introduciendo controles democrticos y haciendo esa poltica exterior ms ecaz y realista. La armacin de los relativos mrgenes de autonoma de la poltica exterior espaola solo ha tenido lugar, as, en ltima instancia, cuando se ha producido el cambio en la poltica exterior y, consecuentemente, ha tenido lugar la concordancia entre el contexto interno y el escenario internacional en el que se mueve Espaa, es decir, cuando poltica interior y poltica exterior se han hecho coherentes y con ello han podido atender realmente a los intereses nacionales. En este proceso de cambio y de armacin de los mrgenes de autonoma de la poltica exterior, que se inicia en 1976, pueden distinguirse, con todo lo que tiene de simplicacin de una realidad dinmica y compleja, varias etapas y periodos con alcances y signicados muy distintos36. Una primera gran etapa, que puede denominarse de transicin en materia de poltica exterior, y que no coincide con la transicin en el mbito interno, va desde 1976, con el primer gobierno de Adolfo Surez, hasta nales de 1988, cuando se concretan y materializan las ltimas grandes opciones de la accin exterior, quedando establecido el modelo global de poltica exterior espaola y posicionndose plenamente Espaa en el escenario occidental37. En esta primera etapa, a lo largo de la cual se produce progresivamente el cambio en materia de poltica exterior y la incorporacin de Espaa a la sociedad internacional, pueden distinguirse, a su vez, varios periodos, cada uno de los cuales con sus propias caractersticas.
36 Para esta cronologa y etapas, que desarrollamos a continuacin, vase Arenal 1991: 46-48 y 1992: 393-395. Otros especialistas, sin embargo, han periodicado la transicin en materia de poltica exterior con criterios y planteamientos distintos a los aqu establecidos. Adems de los que se citan en la nota siguiente, entre otros, vase Aldecoa, 1984: 111-131, y 1986: 79-103; y Vias, 1986: 213-225. 37 Leopoldo Calvo-Sotelo, por el contrario, a nuestro juicio de manera desacertada y muy voluntarista, sita el nal de la transicin en materia de poltica exterior el 30 de mayo de 1982, momento en que se produce la incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica (Calvo-Sotelo, 1990: 124). Algo parecido, y de forma exageradamente voluntarista, hace Javier Ruprez, que sita el nal de transicin en materia de poltica exterior en diciembre de 1977, al considerar que en esas fechas ya estaba diseado y aplicado en sus principios generales el modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica (Ruprez, 1988: 53-63).
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Un primer periodo abarca los aos 1976-1980 y puede denominarse de consenso tcito. Est caracterizado por el consenso tcito, que no expreso, negativo y positivo al mismo tiempo, existente entre las principales fuerzas polticas parlamentarias en materia de las grandes cuestiones internacionales que afectaban a Espaa, lo que permiti, en aras de la construccin democrtica, soslayar las cuestiones ms polmicas, susceptibles de dividir a las principales fuerzas polticas y a la opinin pblica espaola, como el tema de la incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica. Este consenso tcito ser reejo del consenso formal que caracteriza durante esta poca la poltica interna espaola y que permitir la elaboracin de la Constitucin de 1978 y facilitar el xito de la transicin democrtica. Durante este periodo inicial, aunque se empieza a dibujar en la accin exterior una nueva losofa inspiradora en consonancia con los principios democrticos, la prctica del consenso impide, salvo en la dimensin europea y en alguna medida la iberoamericana, que se denan con precisin y claridad algunas de las ms importantes lneas directrices de la poltica exterior, como la poltica de seguridad y defensa. Con todo se producen importantes ajustes, recticaciones y cumplimentacin de carencias y lagunas respecto de la accin exterior del franquismo, sentndose las bases de la poltica exterior de la Espaa democrtica. En concreto, se normalizan las relaciones internacionales, se arma el carcter occidental y europeo, y Espaa inicia su plena incorporacin a la sociedad internacional, sentndose las bases para su integracin en Europa. A nivel de los principios inspiradores de la accin exterior, como hemos destacado, la democracia, los derechos humanos, el multilateralismo, el desarrollo y la solidaridad pasaron a ser elementos bsicos de la misma. Punto clave en este proceso de transicin democrtica interna y en materia de poltica exterior, por cuanto supona la homologacin democrtica con Europa, es la solicitud de adhesin a las Comunidades Europeas, presentada por Espaa el 28 de julio de 1977, al poco de celebradas las primeras elecciones democrticas, y la opinin favorable que formula al respecto el Consejo de Ministros comunitario, reunido los das 20 y 21 de septiembre de ese mismo ao. La incorporacin de Espaa a las Comunidades Europeas se transformar en objetivo prioritario de la poltica exterior espaola, que marcar todas las dems coordenadas de dicha poltica. Al mismo tiempo, las relaciones con los pases iberoamericanos, que haban estado profundamente condicionadas ideolgicamente durante el franquismo, entran en una nueva etapa de desarrollo, concertacin y cooperacin, que empezar a ir haciendo realidad la idea de la Comunidad
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Iberoamericana de Naciones. Iberoamrica se transformar, al lado de Europa, en el otro objetivo prioritario de la accin exterior espaola. En este sentido, el papel desarrollado por los gobiernos de Adolfo Surez en el proceso de normalizacin de las relaciones internacionales de Espaa y de puesta en marcha de una nueva poltica exterior durante este periodo, ha sido sin lugar a dudas decisivo. Lo mismo cabe decir del papel desempeado por la Corona y, en concreto, por el rey en este proceso de normalizacin de las relaciones exteriores de Espaa. Un segundo periodo, dentro de la etapa de transicin, se inicia en junio de 1980, cuando se produce la ruptura del consenso tcito, al plantearse abiertamente por el gobierno centrista de Adolfo Surez la incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica, y termina el 12 de marzo de 1986, con la celebracin por parte del gobierno socialistas de Felipe Gonzlez, del referndum sobre la permanencia en la OTAN. Con el anuncio de una prxima incorporacin a la Alianza Atlntica se cierra, momentneamente, dentro de la etapa de transicin en materia de poltica exterior, el periodo del consenso, es decir, se cierra el periodo de urgente incorporacin de Espaa a la sociedad internacional, y se abre un nuevo periodo en el que Espaa tiene que denir claramente sus posiciones internacionales y disear, en algunas de sus principales dimensiones, un modelo global y coherente de poltica exterior acorde con sus intereses. Incorporada Espaa a las relaciones internacionales y normalizada su presencia internacional, llegaba el momento de plantearse las grandes opciones de la poltica exterior, que hasta entonces se haban obviado en aras de facilitar la transicin democrtica, y de tomar posicin ante las mismas. Llegaba el momento de abrir un debate sobre aspectos clave de las relaciones exteriores, que hasta entonces solo se haba planteado en cuestiones puntuales. Debate que haba de llevar no solo al parlamento sino tambin a la opinin pblica. A lo largo de los primeros aos de la democracia, con la prctica de un consenso tcito en poltica exterior, no se produjeron grandes movimientos de opinin en relacin con la accin exterior. Era el precio que haba que pagar para alcanzar el consenso en la construccin de un Estado democrtico. A partir de ese momento, sin embargo, la opinin pblica va a interesarse de forma creciente por algunas de las cuestiones internacionales que afectaban ms decisivamente a la posicin internacional de Espaa38. Con ello, la opinin pblica espaola y la sociedad espaMesa, 1988: 134-135; y Morn, 1990: 33. Para las actitudes de los espaoles ante las cuestiones internacionales en ese periodo, vase Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1987a y 1987b; y Rodrigo, 1989.
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ola entraban de lleno, prcticamente por primera vez, en la consideracin de los temas internacionales39. En este sentido, se abre un periodo que podemos llamar constituyente en materia de poltica exterior, por cuanto durante el mismo culmina la integracin de Espaa en las Comunidades Europeas y se abre el debate sobre el alcance y consecuencias de las dimensiones atlntica, occidental y mediterrnea de Espaa, que solo se cerrar con la aprobacin en referndum por la sociedad espaola de los trminos en los que Espaa va a denir su poltica de seguridad y defensa. Hitos fundamentales de este periodo constituyente, con alcance muy diferente respecto del cambio en la poltica exterior y la plena incorporacin de Espaa a la sociedad internacional, son40: (a) la apresurada y mal hecha, pero necesaria y clave para la denicin de la poltica exterior, incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica, el 29 de mayo de 1982, que realiza el gobierno centrista de Leopoldo Calvo-Sotelo, con los principales partidos polticos de la oposicin y la opinin pblica en contra; (b) el triunfo socialista en las elecciones generales de octubre de 1982, que va a acelerar la materializacin del cambio en la poltica exterior; (c) la formulacin del denominado Declogo de Paz y Seguridad por el presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, ante el Congreso de los Diputados, el 23 de octubre de 1984, que supona la denicin de la poltica de seguridad y defensa de Espaa y llamaba a la articulacin de un nuevo consenso de las principales fuerzas polticas sobre la misma; (d) el ingreso de Espaa como miembro de pleno derecho en las Comunidades Europeas, el 1 de enero de 1986, con lo que nalizaba uno de los captulos pendientes ms importantes para la denicin de la dimensin europea e internacional de Espaa, que el franquismo haba imposibilitado lograr. Con la incorporacin plena a las Comunidades Europeas, Espaa pona n a ciento cincuenta aos de aislamiento respecto de Europa y sentaba las bases para un creciente protagonismo internacional; (e) el reconocimiento del Estado de Israel, el 17 de enero de 1986, que permitir la normalizacin plena de la poltica mediterrnea de Espaa, hasta entonces centrada exclusivamente en las relaciones con los pases rabes. A partir de esos momentos, Espaa estaba en
39 No incluimos en las movilizaciones de la opinin pblica espaola las manifestaciones orquestadas por el franquismo ante determinadas decisiones de las Naciones Unidas o de otros Estados occidentales, como, por ejemplo, ante la condena del rgimen franquista por las Naciones Unidas en la segunda mitad de los aos cuarenta, por su carcter no democrtico. 40 Dado que estos hitos sern objeto de una consideracin ms amplia posteriormente ahora nos limitamos a su simple enumeracin.
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condiciones de desempear un papel ms activo en relacin con el conicto israel-palestino; (f) la puesta en marcha de un proceso de racionalizacin e institucionalizacin de la poltica de cooperacin al desarrollo, con la creacin de la Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, en agosto de 1985, la elaboracin del I Plan Anual de Cooperacin Internacional en 1986, con las previsiones para 1987, y la constitucin de la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional, en febrero de 1986, que permitir la creacin de una poltica de cooperacin al desarrollo ambiciosa, que pasar a transformarse en una dimensin clave de la poltica exterior; y (g) por ltimo, la celebracin del referndum sobre la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica, en el que la sociedad espaola se pronuncia armativamente sobre esa cuestin, dejando zanjado un tema que vena gravitando sobre la vida poltica espaola desde 1980, y que cierra el periodo constituyente en materia de poltica exterior que estamos describiendo. Paralelamente a estos hechos y en directa relacin con los mismos, durante este periodo se emprende, por los gobiernos de Felipe Gonzlez, la necesaria reorganizacin y reforma del Ministerio de Asuntos Exteriores. Se trataba de una asignatura pendiente que era necesario plantearse si se quera avanzar en la formulacin e implementacin de una accin exterior ecaz y acorde con los principios democrticos y dar respuesta a la universalizacin de las relaciones internacionales e incremento de la presencia internacional de Espaa y a la incorporacin a la Alianza Atlntica y a Europa. En este periodo se sientan y denen las ltimas lneas maestras de la poltica exterior de la Espaa democrtica que quedaban por jar, integrndose plenamente Espaa en el escenario europeo y occidental y congurndose realmente como una potencia media41. El cambio en la poltica exterior ser ya un hecho a nivel de modelo general, si bien todava es necesario concretarlo en alguno de sus extremos ms signicativos. En consecuencia, dentro de la etapa de transicin se puede distinguir nalmente un tercer periodo, que denominamos de concrecin en materia de poltica exterior. Esta etapa va desde marzo de 1986 hasta nales de 1988, y abarca, primero, el ingreso como observador activo, el 14 de noviembre, en la Unin Europea Occidental; segundo, la rma en Madrid, el 1 de diciembre, despus de unas largas y difciles y, en ocasiones, tensas negociaciones, de un nuevo Convenio de Defensa con Estados Unidos,
En este sentido, Fernando Morn denomina acertadamente sus memorias como ministro de Asuntos Exteriores con el ttulo Espaa en su sitio (Morn, 1990). Vase, tambin, Morales Lezcano, 1987 y 1991; y Palou, 1993.
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que replantea el alcance y naturaleza de la relacin defensiva con ese pas, viciada desde sus mismos orgenes en 1953, estableciendo una relacin duradera y equilibrada entre ambos Estados; y, nalmente, tambin el 1 de diciembre, despus de una larga negociacin, condicionada por la avatares de la negociacin del nuevo Convenio con Estados Unidos, la aprobacin, por el Comit de Planes de Defensa de la OTAN, de las directrices generales para la contribucin militar espaola. As, Espaa deja establecidas prcticamente las lneas maestras de su poltica de seguridad y de defensa, terminando denitivamente la etapa que hemos denominado de transicin en materia exterior42. En este tercer periodo de concrecin se lleva a la prctica en toda su extensin el modelo de poltica exterior que se haba venido perlando durante el anterior periodo constituyente. Termina denitivamente la transicin en materia de poltica exterior, culmina el cambio iniciado en este mbito en 1976 y Espaa queda plenamente incorporada y posicionada en la sociedad internacional. Finalmente, a partir de nales de 1988 se abre una nueva gran etapa en la poltica exterior espaola, que llega hasta el presente, que podemos denominar de poltica exterior normalizada. Es la etapa en la que Espaa, denidas y concretadas las lneas maestras de la poltica exterior, normalizada efectivamente su presencia y accin internacional, integrada con todas sus consecuencias en su entorno occidental y europeo, est en condiciones de desarrollar, por primera vez en mucho tiempo, una accin exterior protagonista, coherente, realista, atenta a la defensa de los intereses nacionales y acorde con su condicin de potencia media. El cambio y la armacin de los mrgenes de autonoma son ya una realidad43. Con la plena normalizacin y universalizacin de las relaciones internacionales, Espaa puede participar activa y positivamente en las dinmicas y foros mundiales, sin cortapisas de naturaleza poltica o ideolgica; con su plena integracin en el sistema occidental, se encuentra en condi-
42 Rafael Grasa, por el contrario, considera que el periodo constituyente de la poltica exte rior espaola no termina el 12 de marzo de 1986, sino que llega hasta el 1 de diciembre de 1988, con los hechos mencionados (Grasa, 1989: 112). 43 El presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, sealaba a este respecto que durante el pro ceso democrtico vivido por Espaa se ha podido comprobar cmo las puertas del mundo y las de Espaa para el mundo se han abierto como nunca en la historia y cmo se ha pasado, gracias al impulso democrtico y sin duda a la accin que puedan ejercer los Gobiernos, de una diplo macia mendicante a una diplomacia de dignidad nacional (Felipe Gonzlez, Intervencin en el debate en las Cortes, el 27 de marzo 1987, con ocasin de la mocin de censura).
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ciones idneas para participar directamente en el proceso de establecimiento de un nuevo sistema de relaciones transatlnticas basado en la cooperacin y la conanza mutuas; con su insercin en las Comunidades Europeas se sita en el ncleo central del renovado proceso de construccin poltica de Europa y refuerza su poltica exterior; con su reiterada atencin y prioridad a las relaciones con Amrica Latina y con el Mediterrneo y el norte de frica, junto a su participacin en el sistema de cooperacin al desarrollo comunitario, Espaa est en disposicin de ofrecer respuestas solidarias y comunes a los problemas derivados del subdesarrollo y de las relaciones Norte-Sur. En suma, despus del importante camino recorrido en la poltica exterior desde 1976, lo que se le plantear a Espaa a partir de 1988 no ser ya, en consecuencia, un problema de ubicacin o de puntos de partida, sino un problema de saber obtener las mximas ventajas de esa favorable posicin adquirida, llevando adelante la proyeccin multidimensional que tiene su poltica exterior. Y ello depender mucho, por no decir totalmente, de la voluntad de los gobiernos espaoles y de su capacidad para entender que la poltica exterior, en sus grandes lneas y planteamientos estratgicos, es siempre una poltica de Estado, que atiende a los intereses nacionales y que se caracteriza por su continuidad. Este proceso de cambio y autonoma de la poltica exterior va a tener, como es lgico, su traduccin en la poltica iberoamericana, que abandona los clichs ideolgicos del franquismo, prescinde de cualquier veleidad hegemnica o tutelar, normaliza plenamente las relaciones con Amrica Latina y formula un nuevo proyecto de Comunidad, la Comunidad Iberoamericana de Naciones, basado en el principio de igualdad jurdica y en el respeto a la soberana de los Estados participantes y planteado en trminos mutuamente beneciosos para todos los participantes. En todo caso, cuando se estudian estas dos grandes etapas y sus correspondientes periodos, que acabamos de sealar, no se puede olvidar, como es lgico, la existencia de notables diferencias, que analizaremos posteriormente, tanto desde el punto de vista poltico como desde el punto de vista prctico, entre la poltica exterior de los distintos gobiernos que se han sucedido durante las mismas. Sin embargo, estas diferencias no han impedido que tanto unos gobiernos como otros hayan considerado, casi siempre, pues ha habido momentos en que no ha sucedido as, la poltica exterior como una poltica de Estado en lo que a sus lneas maestras y principios se reere. A ello ha contribuido, sin lugar a dudas, el importante papel simblico desempeado por el rey, Juan Carlos I.
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III. UNA POLTICA EXTERIOR NORMALIZADA Y DOS MODELOS DE POLTICA EXTERIOR
A partir de nales de 1988, despus de la etapa de transicin en materia de poltica exterior, se abre, en consecuencia, una nueva gran etapa en la poltica exterior espaola, que llega hasta el presente, de poltica exterior normalizada. Durante esta gran etapa, sin embargo, se pondrn en prctica dos modelos muy diferentes de poltica exterior en sus prioridades y principios inspiradores. El primer modelo, basado en un consenso tcito, continuacin directa del formulado desde 1976 durante la etapa de transicin en materia de poltica exterior, tendr a Europa como prioridad y el multilateralismo como principio bsico y se desarrollar, primero, desde 1988 hasta 2002 y, despus, a partir de 2004, aunque en este ltimo caso con alguna importante novedad, especialmente en lo relativo al consenso. El segundo modelo de poltica exterior se desarrollar entre 2002 y 2004, sin consenso de ningn tipo entre las dos principales fuerzas polticas parlamentarias, siendo muy diferente del anterior. Ser exclusivo del gobierno de Aznar y tendr, como elementos denitorios ms signicativos, a Estados Unidos como prioridad y el unilateralismo como principio.
MODELOS DE POLTICA EXTERIOR DE ESPAA (1976-2011) 1976-2002 Consenso Europa como prioridad Buenas relaciones con EEUU, pero sin seguidismos incondicionales Relativa autonoma en polticas iberamericana y mediterrnea Derechos humanos, multilateralismo y primaca del derecho internacional 2002-2004 Ruptura del consenso Debilitamiento de la dimensin europea EEUU como prioridad y alineamiento Debilitamiento de la autonoma en las polticas iberoamericana y mediterrnea Unilateralismo y debilitamiento de la primaca del derecho internacional 2004-2011 Ausencia de consenso Europa como prioridad Buenas relaciones con EEUU, pero sin seguidismos incondicionales Recuperacin de la relativa autonoma en las polticas iberoamericana y mediterrnea Derechos humanos, multilateralismo y primaca del derecho internacional Giro social Puesta en valor del poder blando
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III.1. Europa como prioridad y el multilateralismo como principio (1988-2002) Este primer modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica, que se arma desde 1976 y que tendr plena vigencia, primero, hasta 2002 y, despus, con novedades, entre 2004 y 2008, y que, consecuentemente, marcar prcticamente la casi totalidad de la poltica exterior de la Espaa democrtica, ser un modelo basado en el consenso y en la consideracin de la poltica exterior como una poltica de Estado, que en sus lneas maestras, prioridades y principios est por encima de las alternancias en el gobierno. Participarn activamente en su denicin y puesta en prctica, tanto en la etapa de transicin en poltica exterior como en la etapa de poltica exterior normalizada, primero, los gobiernos centristas de Adolfo Surez y Leopoldo Calvo-Sotelo, despus, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, ms tarde los gobiernos populares de Jos Mara Aznar hasta 2002, y, nalmente, los gobiernos socialistas de Jos Luis Rodrguez Zapatero. De hecho, los gobiernos populares de Aznar, hasta 2002, jugarn un papel destacado en la puesta en prctica de este modelo, culminando en concreto el proceso de incorporacin de Espaa a la OTAN con su integracin, en 1996, en la estructura de mandos militares de la misma, y apostando por la presencia de Espaa en la primera lnea del proceso de integracin europea con el cumplimiento de los criterios de convergencia y la puesta en marcha del euro. Las caractersticas bsicas de este modelo, que con diferentes acentos perdurarn inalterables a lo largo del tiempo sealado y que sern analizadas con mayor detalle al estudiar la poltica exterior de los distintos gobiernos, sern las siguientes: a. E l consenso y el apoyo de la opinin pblica como bases de la poltica exterior. Este modelo descansaba en el apoyo mayoritario de la opinin pblica y en un consenso tcito entre los principales partidos polticos, que proporcion carcter de poltica de Estado a la poltica exterior espaola, lo que no ser obstculo para que, a partir de ese acuerdo bsico, cada gobierno desarrollase su propia poltica exterior en funcin de sus planteamientos polticos. b. Europa como prioridad. La prioridad que marcar todo el modelo de poltica exterior, basado en el pleno apoyo de la opinin pblica y de los principales partidos polticos, es Europa. La Comunidad Europea pas a ser el anclaje y la proyeccin clave de la accin exterior. Esta clara apuesta por la integracin europea descansaba en la con113
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sideracin de que su avance y el papel activo de Espaa en la misma eran el mejor camino para la defensa de los intereses nacionales, para reforzar la poltica exterior y el protagonismo de Espaa en el mundo, y para asegurar una mnima autonoma en la relacin transatlntica y en las relaciones con Amrica Latina y el Mediterrneo y Norte de frica. c. R elaciones de conanza y lealtad con Estados Unidos, pero sin seguidismos incondicionales. Partiendo tanto de su carcter de superpotencia mundial, que condicionaba todas las coordenadas de la poltica exterior espaola y muy especialmente la iberoamericana, como de la consideracin de que, aunque los intereses mutuos eran muchos, no siempre tenan que ser coincidentes, se busc poner en prctica una poltica de conanza y lealtad que no interriese de manera decisiva en las dems coordenadas de la poltica exterior y anulase las posibilidades de realizar una accin relativamente autnoma en el Mediterrneo y, sobre todo, en Amrica Latina. En este sentido, la prioridad europea se complet con la armacin de la dimensin atlntica de la poltica exterior. Ese difcil equilibrio se logr, como se ha destacado, a partir de diciembre de 1988, con la rma del nuevo Convenio de Defensa con los Estados Unidos. d. Autonoma en las relaciones con Iberoamrica y el Mediterrneo. En los casos del Mediterrneo e Iberoamrica se trat de desarrollar unas polticas relativamente autnomas, aunque fuertemente europeizadas, por entender que la dimensin europea, adems de potenciar ambas polticas, permita armar su relativa autonoma respecto de los Estados Unidos, minimizando los costes de la misma. e. L a democracia, los derechos humanos, la paz, la solidaridad internacional y el multilateralismo como principios y valores inspiradores de la poltica exterior. La democracia, los derechos humanos, la paz y la solidaridad internacional pasaron a transformarse en principios y valores inspiradores de la accin exterior. Lo mismo cabe decir de la clara apuesta por el multilateralismo, el apoyo a las Naciones Unidas y la vigencia del derecho internacional. Estos principios proporcionaron a Espaa unas claras seas de identidad a nivel internacional y permitieron su armacin como potencia normativa. Este modelo de poltica exterior permiti a Espaa recuperar su protagonismo internacional, desarrollar una poltica exterior activa, acuar unas seas de identidad respetadas por los distintos actores internacionales y hacer creble y consistente su poltica exterior.
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Ms all de estas caractersticas bsicas del modelo de poltica exterior de Espaa entre 1976 y 2002 y del consenso en que se sustenta, no se puede olvidar, como se ha apuntado, la existencia de notables diferencias entre la poltica exterior de los gobiernos de la Unin de Centro Democrtico, la poltica exterior de los gobiernos del PSOE y la de los gobiernos del PP. Tampoco se pueden ignorar las crticas y debates que han suscitado los diferentes despliegues concretos que de la poltica exterior han hecho cada de uno de esos gobiernos.
III.2. Estados Unidos como prioridad y el unilateralismo como principio (2002-2004) A partir de 2002 y hasta 2004, la poltica exterior espaola experimenta un giro radical, que implicar la denicin y puesta en prctica de un nuevo y diferente modelo de poltica exterior, como consecuencia de la ruptura del consenso por parte del gobierno popular de Aznar y de su alineamiento con la poltica internacional de la administracin Bush. La poltica exterior se debilita como poltica de Estado y el enfrentamiento total de posiciones entre el PP y el PSOE en relacin la poltica interna y, en lo que a nosotros nos interesa, en relacin a la poltica exterior, pasar a caracterizar la vida poltica espaola. Este nuevo modelo de poltica exterior, que analizaremos con mayor detalle posteriormente, tendr las siguientes caractersticas bsicas, muy distintas en sus prioridades y principios a las que inspiraban el anterior modelo de poltica exterior (Arenal, 2004b: 73-78). a. R uptura del consenso. En primer lugar, se produce la ruptura del consenso que desde 1976, salvo en el periodo 1980-1984, haba caracterizado la poltica exterior. A travs de una poltica de hechos consumados se articula una nueva poltica exterior, sin plantearse siquiera como principio inspirador la bsqueda del consenso con los principales partidos polticos con representacin parlamentaria, rompindose lo que haba sido una caracterstica esencial de la poltica exterior en la Espaa democrtica. b. Prioridad de la relacin con Estados Unidos. La segunda caracterstica bsica es la prioridad que se otorga a la relacin con Estados Unidos respecto a las dems coordenadas de la poltica exterior, rompiendo con la prioridad otorgada hasta entonces a la coordenada europea. Este cambio de prioridades se concreta, adems, en el alineamiento con la estrategia internacional de la administracin Bush.
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c. D ebilitamiento de la apuesta por la coordenada europea. La tercera caracterstica bsica del nuevo modelo, consecuencia directa de la anterior y con implicaciones igualmente muy importantes, es la prdida de prioridad de la coordenada europea de la poltica exterior. Europa y, en concreto, la UE, hasta ese momento ejes centrales de la poltica exterior, dejaban de ser el referente fundamental de la poltica exterior espaola, pasando a un segundo plano respecto de la relacin con Estados Unidos y adoptndose un neonacionalismo respecto de Europa. d. Debilitamiento de la autonoma de las polticas iberoamericana y mediterrnea. Las coordenadas iberoamericana y mediterrnea se vern signicativamente afectadas por el cambio de prioridades que se acaba de sealar. En este sentido, se redujeron los relativos mrgenes de autonoma que haban tenido hasta ese momento las polticas iberoamericana y mediterrnea de Espaa. e. A puesta por el unilateralismo y debilitamiento de la primaca de la legalidad internacional. Finalmente, como ltima caracterstica de este nuevo modelo de poltica exterior, que rompe tambin con lo que ha sido una tradicin de la poltica exterior espaola desde 1976 y que es una consecuencia ms del alineamiento con la administracin Bush, hay que sealar el cambio que se produce en relacin a los principios y valores que venan inspirando la poltica exterior de Espaa. En este nuevo modelo de poltica exterior la apuesta por el multilateralismo se sustituye por el unilateralismo y se atribuye un papel secundario e instrumental a las Naciones Unidas y al derecho internacional. En denitiva, se conforma un nuevo modelo de poltica exterior, fuertemente ideologizado y radicalmente diferente a nivel de prioridades, principios y valores del que se haba venido estructurando desde el inicio de la transicin democrtica. En este caso no cabe hablar simplemente de diferencias importantes en cuanto al despliegue concreto de la poltica exterior, sino de un giro radical, que rompa sin consenso las prioridades y principios inspiradores hasta ese momento.
III.3. De nuevo: Europa como prioridad y el multilateralismo como principio (2004-2011) El triunfo del PSOE en las elecciones generales del 14 de marzo de 2004 va a suponer una clara ruptura con el modelo de poltica exterior puesto en
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marcha por Aznar y la vuelta, con algunas signicativas novedades, al modelo conformado a partir de la transicin democrtica, vigente en Espaa, como hemos visto, hasta 2002, tanto en trminos de prioridades como de principios. Sus principales caractersticas y novedades, que estudiaremos en detalle posteriormente, muy diferentes a las del modelo puesto en marcha por el gobierno de Aznar, sern las siguientes: a. A rmacin de la necesidad del consenso en la poltica exterior. Se armar la necesidad del consenso con las principales fuerzas polticas parlamentarias como base de una poltica exterior, entendida como poltica de Estado. Este consenso, sin embargo, ser imposible con el PP, aunque no con otras fuerzas polticas parlamentarias, tanto como consecuencia de las posiciones prcticamente inalterables mantenidas por ese partido en relacin a la poltica exterior seguida por el gobierno de Aznar entre 2002 y 2004, como por la rapidez con la que el nuevo gobierno adopta una serie de decisiones clave, en materia de poltica exterior, que no permiten un nuevo consenso. b. Prioridad en la relacin con Europa. Caracterstica clave de esta poltica exterior es la prioridad que se otorgar, de nuevo, a la coordenada europea. Frente al modelo desarrollado por Aznar que priorizaba la relacin con los Estados Unidos, ahora se desarrolla una poltica en la que Europa y, en concreto, la UE vuelven a ser la prioridad, adoptndose una poltica marcadamente europesta que volver a situar a Francia y Alemania como referentes. c. R econocimiento de la importancia de las relaciones con Estados Unidos, pero sin alineamientos incondicionales. Se reconoce la importancia de la relacin con Estados Unidos y la necesidad de mantener unas excelentes relaciones con los mismos. Al mismo tiempo, se considera que esa condicin de aliados rmes no tiene por qu implicar alineamientos incondicionales con ese pas, por muchos que sean los intereses comunes. d. Recuperacin de los relativos mrgenes de autonoma en las polticas iberoamericana y mediterrnea. La cuarta caracterstica de la poltica exterior del gobierno socialista hace referencia a las dimensiones mediterrnea y latinoamericana de esa poltica, en relacin a las cuales se tratar con xito de recuperar los relativos mrgenes de autonoma que se haban debilitado como consecuencia del anterior modelo de poltica exterior. Ello se manifestar, sobre todo, en la poltica iberoamericana.
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e. A puesta por el multilateralismo y la primaca del derecho internacional. Finalmente, la poltica exterior se caracterizar por la defensa del multilateralismo ecaz, la apuesta por las Naciones Unidas y por la primaca del derecho internacional. La armacin de estos principios y valores bsicos como inspiradores de la poltica exterior supona recuperar una de las seas de identidad de dicha poltica desde 1976, que haba caracterizado el primer modelo de poltica exterior. Esta nueva poltica exterior presentar, adems, toda una serie de novedades en relacin a la que haba seguido Espaa desde la transicin democrtica, que suponen una mayor ideologizacin de la poltica exterior, como veremos al analizar en concreto la poltica exterior de los gobiernos de Rodrguez Zapatero. En denitiva, a partir de 2004, con los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero se recuperan las prioridades y principios bsicos del modelo de poltica exterior de Espaa desde 1976, solo rotos entre 2002 y 2004, aunque con novedades derivadas de los retos a los que se enfrenta Espaa en el escenario mundial y con una decidida acentuacin, al menos formalmente, en la dimensin normativa de la poltica exterior. La nica caracterstica que de momento no se ha podido recuperar ha sido el consenso en dicha poltica.
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4. POLTICA IBEROAMERICANA DE LA ESPAA DEMOCRTICA
I. LA NUEVA POLTICA IBEROAMERICANA
El cambio poltico que experimenta Espaa desde 1976 va a tener como una de sus caractersticas ms signicativas una notable renovacin y ampliacin del papel que tradicionalmente haba tenido Amrica Latina en la vida espaola. Desde nales de los aos setenta del siglo XX hasta nuestros das, Amrica Latina, y muy especialmente lo iberoamericano, van a estar cada vez ms presentes no solo en la accin exterior espaola, tanto a nivel gubernamental como a nivel no gubernamen tal, sino tambin en la propia sociedad espaola, que empezar a prestar una atencin creciente a las relaciones con esa regin. En este nuevo contexto, el replanteamiento que, como hemos visto, experimenta la poltica exterior en relacin al franquismo tendr su lgico e, incluso, ms intenso reejo en la poltica iberoamericana. Primero, los gobiernos centristas, y despus, los socialistas de Felipe Gonzlez, desarrollarn una nueva poltica iberoamericana, y con ella un nuevo proyecto de comunidad iberoamericana, diferentes a la poltica y a la His panidad del franquismo, que con diferentes despliegues concretos, segn los distintos gobiernos que se sucedern, llegar hasta el presente. Al lado de la armacin prioritaria de la dimensin europea de Espaa, que culmina en 1986 con el ingreso en las Comunidades Eu ropeas y marcar toda la poltica exterior, y como complemento de la misma, los sucesivos gobiernos demo crticos armarn reiteradamente la dimensin iberoamericana como una de las coordenadas clave que denen a Espaa en el mundo y a su proyeccin exterior. Si desde el primer momento la democracia y los derechos humanos sern principios inspiradores de la accin exterior espaola, en el caso con creto de la poltica iberoamericana estos principios van a tener un papel an ms destacado y activo. La democratizacin que se produce en Espaa,
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junto a los propios procesos de democratizacin que se experimentan en Amrica Latina, en plazos ms o menos prximos en el tiempo, marcarn signicativamente las relaciones entre Espaa e Iberoamrica. La democracia y los derechos humanos constituirn, de esta forma, elementos fundamentales no solo en la formulacin y ejecucin de la nueva poltica, sino tambin en el cambio de sentido que experimentan en s mismas las relaciones entre Espaa y Amrica Latina. El nuevo clima democrtico que se genera progresivamente en ambos lados del Atlntico fa vorecer la aproximacin y el entendimiento, transformndose la transicin democrtica espaola en un referente para los procesos de transicin latinoamericanos1. La democracia y los derechos humanos no sern, por lo tanto, un simple elemento ornamental en la poltica iberoamericana, sino un as pecto sustancial de la misma, que, aunque con distintos acentos e intensidades y no sin contradicciones, segn los diferentes gobiernos, se harn presentes en esa poltica. Lo anterior no ser obstculo para que Espaa mantenga rela ciones diplomticas y consulares al ms alto nivel con todos los pases iberoamericanos, de acuerdo con el principio de indiscriminacin. La nueva imagen democrtica y la nueva poltica iberoamericana constituirn elementos importantes para entender el desarrollo que desde 1976 conocen las relacio nes con Amrica Latina. Fernando Morn, ministro de Asuntos Exteriores con el primer gobierno socialista, sealar acertadamente en relacin a la modlica transicin democrtica espaola, que es probablemente, el nico motivo serio de orgullo nacional que el pueblo espaol ha tenido en siglos, y que fue sin duda el motivo por el que, por primera vez en mucho tiempo, los pases americanos de ex presin espaola (...) empezaron a tener algn inters en reivindicar sus refe rencias hispnicas como parte importante de su propia identidad2.
La coincidencia relativa en el tiempo de los procesos de transicin espaol y latinoamericanos y la inuencia del modelo de transicin espaol no deben hacernos olvidar las importantes diferencias existentes entre las transiciones latinoamericanas y la espaola. 2 Morn, 1985: 93. Otras opiniones coinciden en esta apreciacin. Segn Jean Franois Revel, el modelo espaol de transicin a la democracia ha tenido un importante inujo en Amrica Latina, la vieja metrpoli ha recobrado su prestigio moral incidiendo en la propia realidad latinoamericana. (Lheure espagnol, Le Point, 16 de agosto de 1987). Del lado latinoamericano, el entonces presidente de Costa Rica, Luis Alberto Monge, declaraba que en la poca de Franco, Espaa jug un papel negativo porque los grupos militaristas de Amrica Latina sen tan como un respaldo moral que les una a Espaa. Este proceso milagroso que ha vivido Es paa podra cambiar el signo de su inuencia e inyectar esperanza a las corrientes democratizadoras de nuestro continente (El Pas, 7 de febrero de 1982). Vase tambin Malamud, 1992; y Lamo de Espinosa, 1993: 17-19.
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POLTIca IBEROaMERIcaNa DE La ESPaa DEMOcRTIca
Sin embargo, esta nueva poltica y esta renovada imagen y presencia de Espaa en Amrica Latina adolecern, en una medida signicativa, de una escasez de medios en claro contraste con lo ambicioso de los objetivos que, de acuerdo con todas las declaraciones gubernamentales, caracterizarn tericamente esa poltica iberoamericana. Esta va a ser, en general, una constante de la poltica iberoamericana hasta el presente, que incidir negativamente en la misma. En este contexto cobra todo su sentido la armacin de Fernando Morn de que Espaa en Amrica Latina tiene ms inuencia que poder o ms inuencia que medios3. Solo con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, y en concreto en el periodo 1982-1992, se puede armar lo contrario. En todo caso, a partir de 1976 la poltica iberoamericana se replantea y redene en base a una losofa, unos postulados y unos objetivos nuevos y diferentes a los que haban inspirado otros proyectos del pasado y en conso nancia con ello se congurar un nuevo proyecto de Comunidad Iberoamerica na. Hay un cambio radical no solo en la terminologa, que acua ocialmente la expresin Comunidad Iberoamericana de Naciones, frente a las expresiones franquistas de Hispanidad y Comunidad Hispnica de Naciones, sino igualmente en la idea, en la losofa y en la articulacin concreta de todo ese proyecto. Hay una depuracin no solo conceptual y terminolgica, sino tambin una depuracin ideolgica y poltica, que se maniesta en todos los mbitos de esa poltica4. De esta forma, como vere mos, la poltica iberoamericana experimentar, de un lado, un profundo cambio con relacin a la poltica del franquismo y, de otro, aanzar en general sus relativos mrgenes de autonoma (Arenal, 1990b)5. Este cambio, al igual que sucede con la poltica exterior en general, se producir gradualmente, culminando realmente en 1992. Consecuentemente, a partir de 1976, por prime ra vez en muchas dcadas, la poltica iberoamericana estar en condiciones de desarrollarse de forma realista, sin sombras que oculten sus objeti vos nales. De la Hispanidad, con toda la carga ideolgica y connotaciones polticas que tena esa idea, se pasa a la Comunidad Iberoamericana de Na ciones, de base claramente democr3 La realidad, en lo que se reere a nuestra capacidad de accin en Amrica, es la diferencia entre inuencia y poder. Espaa posee en determinados mbitos mayor inuencia que poder, mayor responsabilidad que capacidad real de determinar o inuir decisivamente en los acontecimientos (Morn, 1990: 86). 4 Para un anlisis ms detallado de este cambio general, vase Arenal y Njera, 1992. 5 En 1976, Arthur P. Whitaker, al estudiar las posibilidades de cambio de la poltica iberoamericana de Espaa en relacin al franquismo, adelantaba un vaticinio negativo en cuanto a ese cambio, que afortunadamente no se ha cumplido (Whitaker, 1976: 127).
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tica. De un modelo de relaciones que, desde la armacin de una posicin preeminente o hegemnica de Espaa, buscaba exclusiva mente el reforzamiento interno e internacional de la posicin del rgimen franquista se pasa a un nuevo modelo de relaciones, construidas sobre bases de igualdad, mutuo respeto e independencia. De la oratoria y de la lrica, de las declaraciones grandilocuentes y vacas de contenido se pasa a la puesta en prctica de acciones y proyectos concretos de concertacin y cooperacin. Las bases, los pilares, los nexos histricos, culturales y lingsticos sobre los que se asientan la nueva poltica iberoamericana y el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones no variarn sustancialmente respecto del pa sado, en cuanto constantes que permanecen a travs de la historia ms prxi ma, aunque la propia dinmica de intensicacin de las relaciones ir generando nuevos vnculos e interdependencias, polticas, econmicas, sociales y culturales, que tendrn cada vez ms peso en esa poltica. Lo que realmente cambia es su interpretacin desde un nuevo y diferente contexto po ltico y desde una nueva losofa; lo que vara igualmente es su proyeccin operativa en el presente y de cara al futuro. No poda ser de otra forma, dadas las profundas transformaciones polticas acaecidas en Espaa y en Amrica Latina, que ine vitablemente tenan que arrumbar la instrumentalizada poltica hispanoamericana del franquismo y el trasnochado cors de la Hispanidad. Esta nueva poltica iberoamericana que se inicia en 1976 no es una simple reaccin mecnica a los estmulos o problemas procedentes del exterior, como en el caso, por ejemplo, de la poltica subsahariana de Espaa en los aos de la transicin poltica, sino que ha respondido a un proyecto ms o menos acabado y claro de poltica iberoamericana. Un proyecto, como veremos, en ocasiones contradictorio con los gobiernos centristas de Adolfo Surez, ms estructurado, realista y ambicioso con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, ms politizado con los gobiernos populares de Jos Mara Aznar y ms social y de menor perl con los gobiernos socialistas de Jos Luis Rodrguez Zapatero. Todo ello, unido a los diferentes planteamientos polticos e ideolgicos de los distintos gobiernos, explica las diferencias entre la poltica iberoamerica na de unos y otros. Los principales ejes sobre los que se desarrollar esta nueva poltica iberoamericana basada en la intensicacin de las relaciones con Amrica Latina en todos los mbitos, sern cinco, todos ellos directamente relacionados: (a) el apoyo a la democracia y la defensa de los derechos humanos; (b) la elevacin del perl poltico y de la concertacin en las relaciones bilaterales; (c) el desarrollo de una poltica de cooperacin al desarrollo; (d) la puesta en marcha y consolidacin de las Cumbres Iberoamericanas, y (e) la intensicacin de las relaciones entre la UE y Amrica Latina.
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La defensa de la democracia y los derechos humanos ser, como ya hemos destacado, una de las marcas con la que los distintos gobiernos democrticos, ms all de sus diferencias polticas y de accin, han querido subrayar el senti do de la nueva poltica iberoamericana. Desde el primer momento, la poltica iberoamericana tuvo como uno de sus referentes clave el apoyo a los procesos de democratizacin que se produjeron en Iberoamrica a lo largo de las dcadas de los setenta y ochenta y la defensa de los derechos humanos en aquellos pases donde eran sistemticamente violados. Esta defensa de los derechos humanos se manifestar no solo en las relaciones bilaterales con los pases iberoameri canos, sino tambin en el seno de las Naciones Unidas mediante el voto en las pertinentes resoluciones y con el apoyo direc to que se ha prestado a los relatores o las misiones de las Naciones Unidas en los casos, por ejemplo, de Chile, Guatemala, El Salvador y Cuba. Igualmente, se ha colaborado, desde el puesto de observador permanente en la OEA, con el trabajo de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. La democracia, tanto en cuanto realidad consolidada en algunos pases como en cuanto proceso sujeto a amenazas y ataques, ser un elemento continuamente presente en las relaciones que se han ido desarrollando entre Espaa y los pases latinoamericanos, inuyendo en el grado de compromiso y en el perl poltico de esas relaciones en trminos bilaterales. De esta forma, el principio de indiscriminacin en las relacio nes con los pases iberoamericanos, que se proclama desde el mismo ao 1976, se ha visto matizado en la prctica por una clara diferenciacin en el trato y en la intensidad poltica de las relaciones segn se tratase de regmenes democrticos o autoritarios, as como segn se viola sen o no los derechos humanos6. En cualquier caso, el segundo eje clave, que hemos destacado, jugar un papel fundalmente y, en general, las relaciones conocern un importante desarrollo, elevndose notablemente su perl poltico y producindose una concertacin creciente con la casi totalidad de los pases iberoamericanos que llega hasta el presente.
6 El rey sealar a este respecto: Constituye igualmente un eje en los propsitos del go bierno, dentro de la ms el tradicin de los usos internacionales interamericanos, el aplicar un principio de indiscriminacin, dando a la doctrina Estrada la interpretacin ms extensiva posible sin faltar por ello a las exigencias lgicas y ticas vinculadas al respeto de los derechos humanos, rmemente asentados en la tradicin del pensamiento legal y humanista que hemos compartido desde el siglo XVI (Discurso pronunciado por S. M. el Rey ante la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela, 9 de septiembre de 1977, Espaa en el mundo. Discursos de S. M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1979, p. 146).
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La poltica de cooperacin y, muy en concreto, la cooperacin al desarrollo ha sido el tercero de los ejes con el que los gobiernos democrticos han querido subrayar el senti do de la nueva poltica iberoamericana. El deseo de pasar de la re trica a la accin, de hacer creble la poltica iberoamericana, de avanzar en la articulacin de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, requera la puesta en marcha de acciones solidarias no solo en el plano poltico, sino igualmente en el plano econmico como forma de facilitar la solucin de los graves problemas de pobreza y desigualdad existentes en Amrica Latina y, en ltima instancia, asegurar la democracia y la paz en la regin. Esto explica el avance que conoce desde 1976 la cooperacin al desarrollo con Amrica Latina7, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos, transformndose esa regin en destino prioritario de la ayuda al desarrollo. El cuarto eje clave sobre el que se articular la nueva poltica iberoamericana ser la puesta en marcha, primero, y consolidacin, despus, de las Cumbres Iberoamericanas, como expresin operativa de la armacin de la Comunidad Iberoamericana de Naciones. El proyecto de celebrar en Madrid, en 1992, una Cumbre de jefes de Estado y de gobierno iberoamericanos se plantea ya por los gobiernos de Adolfo Surez, transformndose en un objetivo fundamental de los gobiernos de Felipe Gonzlez y siendo desde la celebracin de la primera Cumbre, en 1991, una dimensin esencial de la poltica iberoamericana de todos los gobiernos hasta el momento actual, que complementa y enriquece las otras dimensiones de la misma, especialmente la bilateral. Finalmente, la profundizacin de las relaciones entre la UE y Amrica Latina constituir el quinto de los ejes clave de la poltica iberoamericana de Espaa. Desde el momento mismo en que la Espaa democrtica opta por la incorporacin plena a Europa, como realizacin de lo que se considera es su proyeccin natural, la dimensin iberoamericana de su proyeccin exterior se plantea necesaria mente bajo nuevos parmetros, diferentes a los que dominaban las relaciones del pasado. Esa clara opcin por Europa poda signicar bien un debilita miento de la proyeccin iberoamericana,
7 El cambio hacia la posicin de donante puro solo se produce en 1977, que es cuando el Banco Mundial deja de considerar a Espaa como potencial re ceptor de su ayuda. Datos expresivos de la tarda llegada de Espaa a la cooperacin al desarrollo son que solo en 1980 el Fondo Monetario Internacional consider a Espaa entre los pases industriali zados; todava en 1981, el Banco Mundial clasicaba a Espaa como pas con desarrollo de renta media, e incluso el informe de 1983 del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE catalogaba a Espaa como potencial receptora de Ayuda Ocial al Desarrollo (Ruiz Arbeloa, 1984: 118).
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que quedaba relegada a un plano muy secundario en las relaciones exteriores de Espaa, bien, caso de que se plantease como complementaria, un reforzamiento de las relaciones con Amrica Latina. En el primer caso, el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones perdera todo su sentido. En el segundo, se planteara desde nuevas perspectivas y alcances, que lo reforzaran. Ante esa disyuntiva, tanto los gobiernos centristas de Adolfo Surez, que presentan la soli citud de adhesin, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, que culminan el proceso, como los sucesivos gobiernos populares y socialistas que se suceden hasta el momento presente, optarn claramente por la segunda lnea de accin, presentando y haciendo complementarias ambas dimensiones de la proyeccin exterior. De ah que los objetivos del reforzamiento de las relaciones entre Amrica Latina y la Comunidad Europea y la defensa de los intereses latinoamericanos en el seno de la misma se hayan hecho presentes desde la negociacin misma de adhesin hasta la actualidad. En este sentido, la adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas, a pesar de ser un importante condicionante de la poltica iberoamericana, como veremos a continuacin, no va a suponer una prdida de la prioridad e importancia que se atribuir a la misma. Ms bien va a constituir un elemento impulsor y claricador de la vocacin iberoamericana, adems de ampliar sustancialmente las di mensiones y posibilidades de la propia proyeccin iberoamericana de Espaa.
II. CONDICIONANTES DE LA POLTICA IBEROAMERICANA8
Hemos visto cmo uno de los objetivos que inspirarn la nueva poltica iberoamericana de Espaa desde 1976 ser la armacin de unos relativos mrgenes de autonoma, en funcin de los intereses y valores presentes en las relaciones con Amrica Latina y la dimensin identitaria sealada. Sin embargo, en el globalizado mundo de nuestros das, la autonoma de la poltica exterior est fuertemente condicionada por toda una serie de interdependencias, que limitan las posibilidades que tiene un Estado para
Para una consideracin ms amplia de los condicionantes en la poltica iberoamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez, vase Piol, 1988a y 1989; Arenal, 2000. Para los condicionantes de la poltica iberoamericana de Aznar, vase Arenal, 2003a y 2005a: 17-25. Para los condicionantes de la poltica iberoamericana de Rodrguez Zapatero, vase Arenal, 2005b y 2008b: 341-343.
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hacer valer sus intereses y valores en el escenario internacional. Este condicionamiento es an ms evidente cuando un Estado trata de desarrollar una poltica exterior activa, ambiciosa y autnoma que, consecuentemente, puede chocar con los intereses de otros Estados. Espaa, como es lgico, no escapa a este hecho, experimentndolo especialmente en el caso de la poltica iberoamericana, dado el carcter activo y protagonista con que se plantea la misma, como consecuencia de la singularidad, profundidad, multidimensionalidad y complejidad que, como se vio, presentan las relaciones con Amrica Latina. Consecuencia de ello ha sido que casi todos los gobiernos que se han sucedido desde 1976, si se excepta el gobierno popular de Jos Mara Aznar entre 2002 y 2004, han tratado de armar en la poltica iberoamericana, con mayor fuerza que en otras proyecciones de la poltica exterior, ciertos mrgenes de autonoma, que permitan atender de la mejor forma posible los valores e intereses implicados en esas relaciones. Mrgenes de autonoma que han estado y estn condicionados en el caso de Espaa por determinados factores que inciden en la poltica exterior. Los condicionantes que, en el periodo que transcurre entre 1976 y la actualidad, limitan los mrgenes de autonoma de la poltica exterior en general y de la poltica iberoamericana de Espaa en particular son principalmente tres, de muy distinto alcance y sentido9. El primer condicionante es el carcter de potencia media de Espaa10, que al mismo tiempo tiene una clara vocacin de potencia global, con todo lo que ello supone, en principio, de limitacin prctica de cara al desarrollo de una poltica iberoamericana activa y con objetivos ambiciosos. Como destaca Sahagn, el principal problema de la poltica exterior espaola hoy tiene que ver mucho ms con los medios que con los nes (Sahagn, 2000: 29). Este proNo entramos a considerar otros condicionantes de la poltica exterior, como pueden ser la situacin geoestratgica, el nivel de desarrollo econmico y social, la capacidad militar, la dimensin demogrca y los recursos, la potencia cultural o la problemtica interna que pueda tener un Estado, por mencionar solo algunos de los numerosos condicionantes de la poltica exterior. Tampoco consideramos en este punto, por cuanto que lo haremos posteriormente, los intereses estratgicos, polticos, econmicos y sociales de Espaa en el exterior, que actan tambin como condicionantes, en algunos casos muy importantes. 10 Palau seala como elementos constituyentes de una potencia media, aplicables a Espaa, la importante situacin geogrca, un desarrollo econmico a nivel de los Estados industrializados, las relaciones especiales con el mundo rabe y Amrica Latina y la contribucin a la seguridad occidental en el marco de los acuerdos con los Estados Unidos y la OTAN (Palau, 1993: 22). Para el proceso de conversin de Espaa en potencia media, vase Morales Lezcano, 1991. Para la posicin relativa de Espaa en el mundo, vase Real Instituto Elcano, 2009.
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blema, como ya se ha destacado, en el caso concreto de la poltica iberoamericana es an ms grave, pues existe una desproporcin maniesta entre la ambicin de los objetivos que se plantean, en funcin de la dimensin identitaria y del carcter especial y singular que se atribuye a esa relacin, y la modestia de los medios que se destinan a lograrlos, tanto en trminos de recursos humanos y materiales como en trminos presupuestarios. Esta desproporcin entre nes y medios, que deriva tambin en cierta medida de la ausencia de una voluntad poltica clara para superarla y de la grandilocuencia con que, en general, se plantean las relaciones con Amrica Latina, en base de nuevo a su dimensin identitaria, sirve para explicar el carcter en muchos casos retrico de los objetivos que denen la poltica iberoamericana y las frustraciones que de ello se derivan, tanto desde la perspectiva espaola como, en muchos casos, no hay que olvidarlo, desde la iberoamericana. El segundo hecho que condiciona la poltica iberoamericana de Espaa, reduciendo los mrgenes relativos de autonoma, ha sido la poltica de Estados Unidos hacia la regin. Desde el siglo XIX hasta nuestros das, y muy especialmente a partir del momento en que se institucionaliza la condicin de aliados de ambos pases, Estados Unidos, que tiene intereses estratgicos, polticos y econmicos directos en la zona, ha sido un condicionante muy importante11, especialmente cuando Espaa ha tratado de desarrollar una poltica activa y autnoma en la regin, como sucedi en el plano estratgico-poltico en los aos ochenta respecto de Centroamrica con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez o, recientemente, con los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero respecto a las relaciones con algunos gobiernos iberoamericanos, especialmente en el caso de Cuba. En este sentido, cuando se analiza la poltica iberoamericana es necesario tener siempre presente este condicionante, que si generalmente actuar como elemento reductor de los mrgenes de autonoma, en algunos casos puede actuar como incentivador del desarrollo de polticas activas, como sucedi en los casos que se acaban de sealar. Al mismo tiempo, esta relativa autonoma de la poltica iberoamericana y su peso en Amrica Latina han servido para reforzar el papel de Espaa como interlocutor de Estados Unidos en determinados temas latinoamericanos, incluso en momentos en los que las relaciones entre ambos pases han sido fras a nivel presidencial, como sucedi en la etapa en que coincidieron Bush y Rodrguez Zapatero. Finalmente, el tercer hecho condicionante deriva de la pertenencia de Espaa a la UE. A partir de 1986, con el ingreso en la UE, la poltica ibe11
Para este condicionante, entre otros, vase Wiarda, 1986; y Arenal, 2009a: 31. 127
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roamericana se plantea necesariamente bajo nuevos parmetros, diferentes a los que dominaban anteriormente las relaciones con Amrica Latina, pues Espaa ya no solo tiene una poltica iberoamericana propia, sino que adems tiene las polticas de la UE hacia Amrica Latina y se ve condicionada de manera mucho ms directa por las polticas latinoamericanas del resto de los pases miembros. Los efectos derivados de esa pertenencia a la UE son dobles. Por un lado, se van a reducir de forma importante la autonoma y los objetivos polticos y econmicos de la poltica iberoamericana, limitada por la condicin de Estado miembro, y se van a producir contradicciones sustanciales entre el europesmo y la iberoamericanidad de Espaa, que lgicamente se decantan siempre del lado de Europa. La dimensin europea supondr, por lo tanto, un condicionante claro de la propia poltica iberoamericana, que limitar la posibilidad de plantear objetivos de integracin ambiciosos, debilitar la traduccin poltica de la dimensin identitaria y afectar, en ocasiones negativamente, a la bsqueda de equilibrio entre los valores y los intereses. Por otro lado, esos efectos van a ampliar, multiplicar y reforzar las dimensiones y posibilidades de dicha poltica, al proporcionar la oportunidad de orientar la atencin de la UE hacia esa regin y otorgar a Espaa en consecuencia un peso y una importancia en Amrica Latina que no tena antes (Arenal, 1994: 200-202). De hecho, Espaa, en funcin de la importancia de sus vnculos, interdependencias e intereses en Amrica Latina, va a ejercer un cierto papel de liderazgo, reconocido en gran medida por el resto de los Estados miembros, en lo que se reere a las relaciones entre la UE y la regin y, muy especialmente, en relacin a Cuba (Barb, 2009: 138). En este sentido, se va a producir una clara europeizacin de la poltica iberoamericana de Espaa que, adems, va a actuar como paraguas a travs del cual reducir los costes producidos en las relaciones con Estados Unidos por las activas y autnomas polticas que se tratan de desarrollar en relacin a la regin. Este hecho va a ser especialmente signicativo, como se analizar ms adelante, en la poltica centroamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez y, ms tarde, en la poltica desarrollada por los gobiernos de Rodrguez Zapatero respecto a Cuba. Por ltimo, cuando se considera este condicionante no se puede ignorar el importante peso que los valores tienen tambin en las relaciones entre la UE y Amrica Latina por su pertenencia a una misma cultura12, dado lo re12 De hecho en la II Cumbre UE-Amrica Latina, celebrada en Madrid en 2002, se elabor un Documento de Trabajo titulado Valores y posiciones comunes, en [http://www.
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lativamente limitado de los intereses europeos en la regin, lo que puede entrar en colisin con los intereses, por otro lado muy importantes, de Espaa, y de hecho as ha sucedido en el caso de la poltica de la UE respecto a Cuba, impulsada, aunque con distintos planteamientos, tanto por los gobiernos de Aznar como de Rodrguez Zapatero. Como ha sealado Esther Barb, Amrica Latina es la regin en la que ms fcilmente pueden aparecer divergencias entre los intereses espaoles y la formacin de un inters europeo, derivadas de los elevados intereses de nuestro pas frente a la tendencia colectiva orientada en buena medida hacia una poltica de principios (a diferencia de lo que ocurre en las regiones vecinas con riesgo directo para la seguridad europea) (Barb, 2007: 386). Desde esta perspectiva, la europeizacin de la poltica iberoamericana refuerza, en principio, la imagen de Espaa como potencia normativa, al contagiarse de la imagen de la UE como tal. Sin embargo, es evidente, tambin, que el progreso en el proceso de integracin y la articulacin de polticas comunes incide muchas veces en direccin contraria a la que se acaba de apuntar en relacin a la primaca de los valores en la poltica de la UE respecto de Amrica Latina y, consiguientemente, en la poltica iberoamericana. Esto se ha puesto de maniesto en la incipiente poltica migratoria de la UE y, muy en concreto, en la Directiva de Retorno, que no solo ha debilitado fuertemente la imagen de la UE como potencia normativa, sino que adems incide y contagia igualmente de forma negativa la imagen de Espaa como potencia normativa en la regin, al suponer una maniesta primaca de los intereses exclusivamente europeos y espaoles a costa de los ciudadanos latinoamericanos. Lo mismo cabe decir, aunque en menor medida, en relacin a la Poltica Agraria Comn (PAC) y el consiguiente proteccionismo europeo o la reciente opcin europea y espaola por concluir acuerdos comerciales con Per, Colombia y Ecuador, al margen de la Comunidad Andina, ante las dicultades planteadas por Bolivia, lo que supone debilitar considerablemente la apuesta de principio que la UE haba hecho por el avance de la integracin en la regin. Ello demuestra que la europeizacin de la poltica iberoamericana de Espaa, que en general ha servido para potenciar an ms la imagen de Espaa como potencia normativa en Amrica Latina, empieza a actuar cada vez con ms frecuencia en sentido contrario, al primar los intereses sobre
oei.es/ueal2002b.htm], que trataba de expresar los valores y posiciones compartidas por ambas regiones, reejando el inters de Espaa por hacer presente en las relaciones birregionales el tema de los valores comunes y por reforzar la dimensin normativa de la UE. 129
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los valores (Sanahuja, 2010a). Al mismo tiempo, esta europeizacin est sirviendo, en algunos casos, para tratar de justicar ante los pases latinoamericanos la primaca que Espaa otorga en determinados mbitos a los intereses en sus relaciones con la regin. La europeizacin de la poltica iberoamericana supone, por lo tanto, que los avances en las relaciones entre la UE y Amrica Latina inciden de manera directa en la imagen y en los intereses polticos, sociales y econmicos de Espaa en la regin, y viceversa, la creciente importancia de los intereses polticos y econmicos espaoles en la misma hace que Espaa tenga cada vez mayor inters en el desarrollo y la profundizacin de las relaciones entre ambas regiones, es decir, en la iberoamericanizacin de las polticas europeas. De estos dos ltimos condicionantes derivan las principales contradicciones que se plantean en la poltica exterior de Espaa, especialmente en su proyeccin iberoamericana, que analizaremos ms adelante con mayor detalle. Por un lado, la contradiccin entre la iberoamericanidad y el atlantismo, que en ocasiones reduce considerablemente la autonoma de la poltica iberoamericana. Por otro, la contradiccin entre la iberoamericanidad y el europesmo, que lgicamente se va a ir haciendo cada vez ms patente e insalvable a medida que la UE avanza en su proceso de integracin, provocar crecientes tensiones en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, que se manifestarn no solo en trminos bilaterales, sino tambin en el marco de las Cumbres Iberoamericanas.
III. MBITOS DE LA POLTICA IBEROAMERICANA
La dimensin identitaria, multidimensional y compleja, a la que hay que aadir la dimensin europea de la poltica iberoamericana que acabamos de ver, hacen que esa poltica se desarrolle en distintos mbitos, cuyo peso e importancia en algunos casos vara en funcin de la coyuntura espaola, latinoamericana y mundial, en la que se desarrolla la misma (Arenal, 2007a: 28). Estos mbitos, todos ellos directamente interrelacionados, son, a nivel estrictamente gubernamental, cuatro. En primer lugar, el bilateral, que se concreta en la poltica que Espaa desarrolla de forma individual con cada uno de los pases iberoamericanos, sobre la base del principio de indiscriminacin. Espaa mantiene relaciones con todos los pases iberoamericanos, independientemente de las caractersticas de su rgimen poltico. Lo que vara en este mbito es la intensidad y alcance de dicha poltica, en funcin principalmente de los intereses en juego y del carcter democrtico o no del rgimen poltico del pas en
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cuestin, aunque con modulaciones, en algn caso signicativas, segn el signo poltico de los distintos gobiernos espaoles. El caso ms signicativo en este sentido es el de Cuba, si bien tambin lo fueron en su momento las dictaduras militares que caracterizaron a nales de los aos setenta y durante los ochenta a los pases del Cono Sur. La importancia de este mbito, lgicamente, es decisiva desde todos los aspectos, por cuanto que del nivel, uidez y conanza con que se desarrollen las relaciones con cada uno de los pases iberoamericanos depender, en una medida decisiva, la poltica que pueda desarrollarse en los dems mbitos. Este mbito bilateral est cobrando cada vez ms importancia, como consecuencia de la creciente heterogeneidad y divisin poltica de los pases latinoamericanos y de la cada vez ms imperiosa necesidad que tiene Espaa de desarrollar polticas bilaterales adaptadas a cada pas. El segundo mbito es el subregional, que hace referencia a las polticas especcas que se articulan, en ocasiones, respecto de ciertas subregiones de Amrica Latina, caso, por ejemplo, de la poltica centroamericana que los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez desarrollaron con xito especialmente en la dcada de los aos ochenta del siglo XX. Este mbito, como es lgico, es el que est ms sujeto a las coyunturas especcas, marcadas generalmente bien por la conictividad, por el estado de los procesos de integracin subregional, por el buen estado de las relaciones bilaterales, o bien por las necesidades de democracia y de desarrollo. Las polticas subregionales, mucho ms complejas y difciles de articular y dependientes de situaciones muy particulares, son las que han permitido en una medida signicativa reforzar la imagen y la poltica de Espaa en Amrica Latina. En tercer lugar est el mbito regional, que se plasma en la poltica que Espaa articula respecto del conjunto de Iberoamrica, es decir, respecto de los 21 Estados iberoamericanos, a travs especialmente, pero no de forma exclusiva, de las Cumbres Iberoamericanas, puestas en marcha a partir de 1991, y que tiene como objetivo nal la armacin de la Comunidad Iberoamericana, tanto hacia el interior de la misma como en su proyeccin internacional. Este mbito, materializado especialmente en las Cumbres Iberoamericanas, constituye la expresin ms relevante del carcter singular y especial que tiene la poltica iberoamericana y consecuentemente de los criterios de identidad que la inspiran y sustentan. Esta poltica regional, que Espaa viene desarrollando tradicionalmente, ha condicionado en algunos casos de manera signicativa las polticas desarrolladas en los dems mbitos, especialmente en el bilateral. Finalmente se encuentra el mbito europeo. Ya se ha sealado que a partir del 1 de enero de 1986, con el ingreso en la UE, Espaa no solo tiene
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una poltica iberoamericana propia, sino que adems tiene la poltica de la UE hacia Amrica Latina y se ve condicionada de manera mucho ms directa por las polticas latinoamericanas del resto de los pases miembros. Este mbito, como hemos apuntado, ha cobrado creciente importancia, dada la incidencia que el mismo tiene en todos los dems mbitos, producindose una europeizacin de la poltica iberoamericana. Se trata de un mbito que, en principio, refuerza todos los anteriores, aunque tambin, como se ha visto, los condiciona fuertemente, provocando contradicciones en las relaciones de Espaa con Amrica Latina. Junto a los anteriores se encuentra un quinto mbito, de naturaleza no estrictamente gubernamental, de creciente importancia, que hace referencia a la actividad exterior desarrollada por toda una serie de actores espaoles de muy variada naturaleza y alcance, pblicos y privados, que van desde las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales, con importantes proyecciones en Amrica Latina en algunos casos, especialmente en trminos de programas de cooperacin al desarrollo, hasta las empresas, organizaciones no gubernamentales, universidades, fundaciones y asociaciones de todo tipo, que tienen una cada vez ms creciente e importante proyeccin en Amrica Latina. Su signicativo desarrollo guarda relacin directa con la dimensin identitaria, con la existencia de valores comunes y compartidos y con los vnculos histricos, lingsticos y culturales existentes entre Espaa y Amrica Latina, que adems de impulsar esas relaciones proporcionan ventajas comparativas a dichos actores no gubernamentales. Sin los mismos no sera posible entender el peso y la importancia que ha alcanzado este mbito. Genera, adems, una parte muy sustancial de los intereses, vnculos e interdependencias polticas, econmicas, sociales y culturales presentes en las relaciones entre Espaa y los pases iberoamericanos. De hecho, la existencia de un espacio iberoamericano en lo econmico, lo social y lo cultural, descansa, en una medida importante, en la actuacin de estos actores (Mallo, 2005a y 2005b). Sin ellos la Comunidad Iberoamericana y las Cumbres Iberoamericanas perderan sentido y fuerza, lo que explica su creciente presencia en los ltimos aos en el proceso abierto por las Cumbres. La importancia de este mbito a la hora de analizar la poltica iberoamericana de Espaa es, por lo tanto, grande, no solo por el especial protagonismo que dichos actores juegan en las relaciones con Amrica, poniendo en relacin, en el supuesto especialmente de los actores privados, a las sociedades civiles de los distintos pases iberoamericanos, sino tambin porque dicho mbito incide de manera decisiva en la propia poltica iberoamericana, por un lado, reforzndola de forma importante y obligndola a atender as132
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pectos e intereses no estrictamente poltico-diplomticos, con los problemas y conictos que ello a veces plantea, y, por otro, planteando problemas de unidad y coordinacin en materia de poltica exterior, especialmente en el caso de las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales. En denitiva, la variedad de mbitos sealados y la importancia de los mismos, unido a las identidades, valores, intereses y vnculos existentes y a los condicionantes mencionados, ponen de maniesto, como se ha destacado, el carcter complejo y multidimensional con que se plantean la poltica iberoamericana de Espaa y las relaciones con Amrica Latina y, con ello, la importancia decisiva que las mismas tienen en el marco de la poltica exterior espaola.
IV. UNA POLTICA DE ESTADO: EL PROTAGONISMO DE LA CORONA
En la tarea de reformular e impulsar la poltica iberoamericana de Espaa ha correspondido un papel destacado, en cuanto denidora de una poltica de Esta do respecto de Iberoamrica, a la Corona y, muy en concreto, al rey Juan Carlos I13. Desde ese punto de partida, un rasgo caracterstico de la poltica iberoa mericana y del proyecto de Comunidad Iberoamericana de Nacio nes ha sido que se conciben como una poltica de Estado, como una poltica que responde a los intereses nacionales de Espaa. Como una poltica que, en sus principios y elementos denitorios bsicos, est por encima de la alternancia en el gobierno, de las ideologas que los inspiran y de las polticas concretas de cada gobier no, para insertarse en las lneas maestras de la accin exterior del Estado. En este sentido, la realidad demuestra que todos los gobiernos que se han sucedido entre 1976 y el momento presente, salvo en el periodo 200213 Protagonismo relevante, y en ocasiones decisivo, del rey, que no se ha limitado a la pol tica iberoamericana, sino que se ha manifestado tambin en otros mbitos de la accin exte rior, de manera muy especial en los primeros aos de la transicin en materia de poltica exterior. En este sentido, Marcelino Oreja dice: No quisiera dejar de mencionar una cuestin que mi alejamiento de la poltica nacional me permite y me parece necesario reejar. Me reero al relevante papel jugado por los reyes de Espaa durante la poca en que tuve responsabilidades de Gobierno. Muchos de los logros conseguidos en aquella poca, como la aceleracin de de terminadas decisiones o la atencin de nuestros interlocutores a determinados temas, se debie ron en gran medida a actuaciones de nuestros soberanos. Y estas actuaciones se hacan fuera del circuito habitual de mensajes, discursos y comunicados; eso s, con conocimiento del Go bierno, muchas veces a instancias de ste y otras por iniciativa del rey, siempre vigilante por contribuir a la defensa del inters nacional (Oreja, 1989: 15).
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2004, por encima de las diferencias y matices lgicos en la formulacin concre ta, terica y prctica de la poltica iberoamericana, se han atenido a unas l neas de actuacin bsicas y constantes, propias de una poltica de Estado. El hecho de que sea precisamente la Corona, que est por encima de los cambios gubernamentales y representa el elemento de continuidad, la princi pal valedora e impulsora de la poltica iberoamericana desde 1976 y del pro yecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones ratica plenamente esta ca racterstica de poltica de Estado14. Papel que, por otro lado, como ya hemos sealado, reconoce la propia Constitucin espaola de 1978 en su artculo 56.1. cuando establece: El Rey es el Jefe del Estado, smbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento re gular de las instituciones, asume la ms alta representacin del Estado espa ol en sus relaciones internacionales, especialmente con las naciones de co munidad histrica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitucin y las leyes. De esta forma, en las relaciones con Amrica Latina es posible establecer la existencia de unos principios bsicos, de unas grandes lneas maestras, rati cadas por la Corona a partir de 1976 y aplicadas por los distintos gobier nos, que caracterizan una poltica de Estado. Aunque ya en su primer mensaje como titular de la Corona, cuando toda va Espaa se debata luchando por la democracia, el rey expres la idea de Comunidad Iberoamericana de Naciones, apuntando dos hechos, comunidad de intereses y coopera cin mutua, que marcarn el desarrollo posterior de la poltica iberoamerica na, es en el discurso pronunciado el 12 de octubre de 1976, en Cartagena de Indias, cuando desarrolla la idea de Comunidad Iberoamericana de Naciones, sealando la disposicin de Espaa a caminar decididamente por esa direccin y por la intensicacin de las relaciones con Amrica Latina15. Posteriormente, a lo largo de sus discursos y declaraciones, el rey insistir reiteradamente en esa idea, desarrollando los principios inspiradores de la
14 El propio rey lo destac desde el principio: Espaa, histrica, social y culturalmente, es ininteligible sin su vertiente americana. En consecuencia, hoy como ayer, la poltica exterior espaola se orientar con atencin preferencial hacia las Repblicas hermanas de este Conti nente. Se trata de una constante inscrita en el cuadro de sus posibilidades. El Gobierno ha de nido claramente su posicin al respecto (Discurso pronunciado por S. M. el Rey ante la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela, 9 de septiembre de 1977, Espaa en el mundo. Discur sos de S. M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1979, p. 145). 15 Discurso pronunciado por S. M. el Rey en Cartagena de Indias, 12 de octubre de 1976, Espaa en el mundo. Discur sos de S. M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1979, p. 49-53.
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misma y de la poltica iberoamericana. En concreto, sobre la base de la existencia de tres races comunes con Iberoamrica, historia, lengua y cul tura, de la armacin de los ideales de libertad, justicia y paz, y de la apologa de la democracia y la defensa de los derechos humanos, el rey ir esbozando toda una concepcin del orden internacional, en la que inserta especialmente la poltica ibe roamericana y el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones16. En este sentido, sus principios inspiradores, aunque apuntados con ante rioridad por el entonces ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja, el 20 de diciembre de 1976, en las palabras pronunciadas en el palacio de Viana en honor del ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela17, y por el en tonces presidente del gobierno, Adolfo Surez, el 25 de abril de 1977, en el discurso que pronunci en Mxico ante el presidente de ese pas18, han encontrado en las palabras de la Corona su mejor y ms clara expresin, sobre todo en el discurso pronunciado el 9 de septiembre de 1977, en Caracas, ante la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela19. Estos principios, que analizaremos con detalle al estudiar la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, son el principio de interdependencia, el princi pio de credibilidad, el principio de continuidad, el principio de indiscriminacin y el principio de comunidad. A ellos hay que aadir, por su trascenden cia de cara a la realizacin del proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, un principio que est implcito en el principio de indiscriminacin, pero, sobre todo, en el de co munidad, que es el principio de unidad en la diversidad, de unidad dentro del respeto a la soberana, identidad e intereses de cada Estado. Adems, es un hecho evidente que la Corona ha asumido un especial com promiso en el desarrollo de las relaciones iberoamericanas y en el fortalecimiento de los lazos en los que se basa la Comunidad Iberoamericana de Naciones, que encuentra en la monarqua uno de sus smbolos y seas
16 Para un estudio ms detallado de este punto, vase Galvani, 1987; y Arenal y Njera, 1992: 333-352. 17 Palabras pronunciadas en el almuerzo en honor del ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela, seor Escovar, celebrado en el Palacio de Viana, el 20 de diciembre de 1976, Dis cursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1978, pp. 185-186. 18 Para el texto de este discurso, vase Diario de acontecimientos referentes a Espaa du rante los meses de abril y mayo de 1977, Revista de Poltica Internacional 151 (1977), pp. 259-261. 19 Discurso pronunciado por S. M. el Rey ante la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela, 9 de septiembre de 1977, Espaa en el mundo. Discur sos de S. M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1979, p. 141-147.
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de identidad. El protagonismo del rey como embajador de la Espaa demo crtica en Iberoamrica se har patente desde los primeros momentos. No es casualidad, sino expresin de una voluntad querida por la Corona, que el pri mer viaje al extranjero de Juan Carlos I como rey de Espaa se hiciera a Amrica Latina, en concreto a la Repblica Dominicana, a nales de mayo de 1976, y que desde entonces haya visitado reiteradamente de forma ocial todos los pases iberoamericanos con la excepcin de Cuba, en donde solo ha estado para participar en la Cumbre Iberoamericana de La Habana, en 1999. Expresin tambin signicativa de este protagonismo es la presencia del rey, junto con los distintos presidentes de Gobierno de Espaa, en todas las Cumbres Iberoamericanas que se han celebrado desde la primera, en 1991, constituyendo un referente importante de continuidad de las mismas. Este compromiso y protagonismo no habra sido, sin embargo, posible si el rey no gozase de una notable popularidad y prestigio en Iberoamrica, de rivado de su papel en la transicin democrtica espaola y de su representa cin de la Corona espaola, que recuerda los tiempos de la colonia20, como se ha puesto de maniesto en todos sus viajes y en el papel que se le ha reco nocido por los dirigentes iberoamericanos. El papel relevante que la Corona desempea en las relaciones con Amrica Latina tiene igualmente traduccin en el protagonismo que, a partir de 1991, ha empezado a asumir el prncipe de Asturias, Felipe de Borbn, en cuanto futuro rey de Espaa. En 1991, el prncipe de Asturias realiz sus dos primeros viajes ociales al continente americano, visitando en septiembre Argentina y Bolivia, y en noviembre Uruguay y Mxico. Desde entonces el prncipe, en representacin de Espaa, ha asistido a todas las tomas de posesin de los distintos presidentes iberoamericanos, asegurando la continuidad del protagonismo de la Corona en las relaciones con esa regin, garantizando el carcter de poltica de Estado y contribuyendo a consolidar la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Finalmente, no puede dejarse de mencionar la especial atencin que S. M. la reina ha prestado tambin a Amrica Latina, especialmente en ma20 Rubert de Vents apunta en esta lnea que en Iberoamrica, que ha compartido con Espaa la falta de tradicin y consolidacin democrticas, la monarqua espaola s puede representar un estmulo para buscar un principio o referente que, como ella, sea all tradicional y abierto, inmanente a la realidad social y trascendente a la lucha poltica inmediata. (...). Es ms, la propia memoria histrica del papel protector de la monarqua espaola, tan viva en mu chas comunidades indgenas, puede constituirla en uno de los smbolos o referencias comparti dos que la comunidad iberoamericana debe recuperar (Rubert de Vents, 1987: 164). En este sentido, vase tambin Maras, 1992: 127.
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teria de cooperacin al desarrollo y con ocasin de catstrofes naturales, viajando a los pases afectados y ofreciendo la ayuda y solidaridad de Espaa.
V. ETAPAS DE LA POLTICA IBEROAMERICANA
La poltica iberoamericana de Espaa desde 1976 presenta diferencias signicativas en funcin de los diferentes retos y contextos en los que se ha desarrollado y, por supuesto, de los distintos gobiernos que se han sucedido hasta el momento actual. En este sentido, cuando nos referimos a la poltica iberoamericana se pueden distinguir, en el marco general de lo que es la poltica exterior, dos grandes etapas (Arenal, 2003b: 15-17), cada una con sus propias caractersticas, y dentro de la segunda etapa tres fases claramente diferenciadas, en funcin de cmo se plantea por los distintos gobiernos la relacin con Estados Unidos y consecuentemente la armacin de la autonoma en las relaciones con Amrica Latina21.
V.1. La denicin de una nueva poltica (1976-1992) La primera gran etapa transcurre entre 1976 y 1992, abarcando, por lo tanto, los gobiernos de la Unin de Centro Democrtico, aunque con diferencias signicativas entre los gobiernos de Adolfo Surez y Leopoldo Calvo-Sotelo, en lo que a la autonoma de esa poltica se reere, y parte de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez22. Es una etapa que viene marcada por la necesidad de articular una nueva poltica iberoamericana, distinta de la del franquismo, que replantease las relaciones, eliminase la retrica del pasado, cambiase la imagen de Espaa en Amrica Latina, avanzase por vas reales de cooperacin, hiciese presentes en dicha poltica los nuevos presupuestos
21 Las etapas y fases que distinguimos en la poltica iberoamericana no tienen una exacta correspondencia con las etapas generales que, en nuestra opinin, como hemos visto al tratar de la transicin en materia de poltica exterior, caracterizan a la poltica exterior de Espaa. Esta no exacta correspondencia, que no supone, en ningn caso, que la poltica iberoamericana se desarrolle autnomamente respecto de la poltica exterior y no siga la dinmica que caracteriza a sta, se explica por el carcter especial y singular de la poltica iberoamericana, que hemos destacado. 22 En este apartado nos limitamos a destacar las caractersticas generales de las dos grandes etapas que hemos sealado, sin entrar a analizar en concreto ni la poltica exterior ni la poltica iberoamericana desarrolladas por los diferentes gobiernos. Este trabajo lo haremos en los captulos siguientes.
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democrticos que caracterizaban a Espaa y recuperase un protagonismo no paternalista en la regin. Es, en este sentido, una etapa de lanzamiento de una nueva poltica, que tiene un cierto carcter excepcional, lo que explica la importancia que se atribuye a la intensicacin de las relaciones con Amrica Latina en todos los mbitos, desde el bilateral y subregional hasta el regional y europeo, y el desarrollo, espectacular con relacin al franquismo, que conocen esas relaciones y la propia poltica iberoamericana. La voluntad espaola de consolidacin democrtica y de defensa de la democracia y los derechos humanos proporcionaba una oportunidad histrica para dar un giro radical a la poltica iberoamericana. El mismo proyecto democrtico espaol se convirti desde el primer momento en una importante baza a jugar en esa direccin, dada la expectacin con que fue seguido en los pases latinoamericanos, buena parte de ellos inmersos en regmenes autoritarios o, iniciando, como Espaa, una transicin democrtica. Esta etapa comienza con la transicin democrtica, jugando un papel importante en su denicin los gobiernos centristas de Adolfo Surez, a pesar de las dicultades a que tuvo que hacer frente en el mbito interno, especialmente por los problemas derivados de la propia transicin democrtica, por el ruido de sables en los cuarteles y las divisiones existentes en la Unin de Centro Democrtico, as como por las contradicciones que present la nueva poltica, especialmente en Centroamrica, como consecuencia todava de que las estructuras, dinmicas de funcionamiento, criterios de informacin, simpatas y anidades existentes en el Ministerio de Asuntos Exteriores seguan siendo en parte las que se haban forjado con el franquismo. En todo caso, los gobiernos de Adolfo Surez lograron normalizar e incrementar las relaciones con Amrica Latina, crear un nuevo clima en las relaciones con la regin, armar unos relativos mrgenes de autonoma e iniciar el cambio de imagen de Espaa. Con el gobierno centrista de Leopoldo Calvo-Sotelo, profundamente marcado por el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, y centrado, por un lado, en la incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica, haciendo clara profesin de fe en el atlantismo, y, por otro, en las negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas, que no pudo desbloquear, se produjo una cierta prdida de activismo y autonoma en la poltica iberoamericana, pasando Amrica Latina a un segundo plano, como se puso de maniesto en relacin al conicto centroamericano y al conicto de las Malvinas. Sin embargo, sern los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, a partir de 1982, los que perlen las caractersticas fundamentales tanto de la poltica exterior en general como de la poltica iberoamericana. Los gobiernos
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de Felipe Gonzlez volvern a hacer de Amrica Latina, despus de Europa, la prioridad fundamental de su poltica exterior, erigiendo los principios de democracia, cooperacin y desarrollo como referentes principales, no solo tericos, de la poltica iberoamericana. A ello ayud de manera importante, por un lado, el hecho de que la transicin democrtica, que tanta atencin haba exigido a los gobiernos centristas, estaba ya prcticamente terminada, y, por otro, que la experiencia y contactos, especialmente en Amrica Latina, que ya tena el presidente del gobierno y los propios planteamientos polticos del nuevo gobierno permitieron conectar ms slidamente con los pases latinoamericanos. En este sentido, se armarn los relativos mrgenes de autonoma de la poltica iberoamericana. En suma, la nueva poltica iberoamericana puesta en marcha por los gobiernos de Adolfo Surez y Felipe Gonzlez, tendr, por lo tanto, como hitos decisivos la plena normalizacin de las relaciones con Amrica Latina, materializada simblicamente en el establecimiento de relaciones diplomticas con Mxico, el 28 de marzo de 1977, que hasta ese momento solo reconoca al gobierno republicano espaol en el exilio; el cambio de denominacin, que implicaba todo un giro en su organizacin, losofa y objetivos polticos, del Instituto de Cultura Hispnica, primero, por el de Centro Iberoamericano de Cooperacin y, despus, por el de Instituto de Cooperacin Iberoamericana, que ir acompaado de una poltica de cooperacin al desarrollo cada vez ms ambiciosa; la articulacin de un nuevo proyecto de Comunidad, alejado de los planteamientos hegemnicos del franquismo, materializado en el paso desde el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones hasta el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones; la activa poltica centroamericana desarrollada por los gobiernos de Felipe Gonzlez, apoyada en el Grupo de Contadora y en la nueva poltica centroamericana de Europa; el apoyo activo que se presta a los procesos de transicin a la democracia de muchos pases latinoamericanos, especialmente en el Cono Sur; la rma de una serie de Tratados de Amistad y Cooperacin con los principales pases latinoamericanos, que reforzaron notablemente las relaciones bilaterales, especialmente en los mbitos diplomtico, econmico y de cooperacin; el ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, el 1 de enero de 1986, con todo lo que ello supuso, como hemos visto, para la poltica iberoamericana; y la rma de un nuevo Convenio de Defensa con Estados Unidos, el 1 de diciembre de 1988, que normalizaba las relaciones bilaterales con ese pas, desapareciendo el carcter subordinado en materia de seguridad y defensa que Espaa haba tenido hasta entonces, y que permitir superar las tensiones existentes hasta aquel momento con Estados Unidos en relacin a la nueva y autnoma poltica iberoamericana.
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Esta primera etapa culmina con la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas a partir de 1991, en Guadalajara (Mxico), en cuanto reconocimiento de la existencia de una Comunidad Iberoamericana, a la que se quiere potenciar; y con la celebracin de la II Cumbre en Madrid en 1992 y la conmemoracin del Quinto Centenario del Descubrimiento-Encuentro de Dos Mundos. En este sentido, 1992, con todo el esfuerzo y atencin que implic para Espaa desde principios de los aos ochenta en relacin a Amrica Latina, supondr, sin lugar a dudas, el nal de toda una etapa en las relaciones entre Espaa y esa regin. Es la etapa en la que Espaa dene su nueva poltica iberoamericana, sobre la base de la armacin de valores, como la democracia, los derechos humanos, el desarrollo y la justicia social, que se transformarn en seas de identidad de la misma. Este hecho, como hemos visto, se pondr especialmente de maniesto en la poltica hacia Centroamrica de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez y en el inujo ejemplicador que la experiencia espaola tendr en las transiciones del Cono Sur. Por primera vez en mucho tiempo Espaa empezaba a tener una inuencia y una imagen positiva en Amrica Latina, alejada de la imagen del franquismo. Durante esta primera etapa los gobiernos socialistas trataron siempre de encontrar un difcil equilibrio en un doble sentido. De un lado, se busc un equilibrio entre el mantenimiento de unas buenas relaciones con Estados Unidos y la armacin de autonoma en la poltica iberoamericana, y, de otro, se trat de mantener un equilibrio entre los valores y los intereses presentes en las relaciones con Amrica Latina. Esta poltica ms activa y autnoma, desarrollada en plena segunda Guerra Fra, especialmente respecto de Cuba y el conicto centroamericano, provocar, sin embargo, algunas tensiones en las relaciones con la administracin Reagan, que solo se empezarn a moderar a raz de la celebracin del referndum sobre la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica, en marzo de 1986, para desaparecer, a partir de diciembre de 1989, con la rma de un nuevo Convenio de Defensa con Estados Unidos. Las excelentes relaciones con ese pas que se instauran a partir de ese momento no impedirn, en ningn caso, que el gobierno socialista contine armando los mrgenes de autonoma en la poltica iberoamericana.
V.2. Una poltica normalizada (1992-2011) La segunda gran etapa de la poltica iberoamericana discurre desde 1992 hasta la actualidad, cubriendo los ltimos gobiernos socialistas de Felipe
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Gonzlez, los gobiernos populares de Jos Mara Aznar y los gobiernos socialistas de Jos Luis Rodrguez Zapatero, con diferencias entre los mismos, especialmente entre los gobiernos socialistas y los gobiernos populares, que permiten distinguir tres fases diferentes dentro de la misma, marcadas principalmente por las relaciones con Estados Unidos y, consecuentemente, por el grado de autonoma de la poltica iberoamericana. Es una etapa de poltica iberoamericana normalizada y adaptativa (Grasa, 2001: 67-69), en la que aparece un creciente pragmatismo, se debilita, salvo excepciones, el elevado e intenso perl que haba alcanzado dicha poltica en los niveles bilateral y, sobre todo, subregional en la etapa anterior, y cobran creciente importancia en el marco de esa poltica el prel regional, con las Cumbres Iberoamericanas como referente, y el europeo. Durante esta etapa desaparecen prcticamente las tensiones polticas con Estados Unidos, salvo en la tercera fase, con los gobiernos de Rodrguez Zapatero, donde las mismas alcanzarn su mxima expresin. Estas diferencias se van a hacer especialmente patentes, durante esta tercera fase, en la poltica que se va a articular respecto de Cuba y Venezuela, pero sobre todo vendrn marcadas de forma clara por decisiones que se adoptan en materia de poltica exterior en general por parte del gobierno de Rodrguez Zapatero, que enrarecen y enfran las relaciones poltico-diplomticas entre ambos pases, especialmente a nivel presidencial, hasta le llegada de Obama a la presidencia de aquel pas. Las caractersticas generales ms signicativas de esta segunda gran etapa son la europeizacin de la poltica exterior en general23 y de la poltica iberoamericana muy en particular, en un triple sentido. Primero, en el sentido de que las relaciones exteriores y las polticas comunes de la UE se han hecho plenamente presentes en las relaciones tanto bilaterales como regionales de Espaa con Amrica Latina, condicionando de manera decisiva esas relaciones y provocando contradicciones sustanciales entre la iberoamericanidad, que expresa el carcter identitario y lo especial de dicha poltica, y la europeidad de la misma, de la que derivan los principales compromisos polticos y econmicos. Es lo que se ha denominado la europeizacin desde arriba (top down), que comporta adaptacin y convergencia de polticas con Europa. En este sentido, como se vio al analizar los condicionantes de la poltica iberoamericana, se van a reducir de forma importante la autonoma y los objetivos polticos y econmicos de esa poltica, que vendrn limitados por la condicin de Estado miembro. La pertenencia de Espaa a la UE limita23
Vase Torreblanca, 2001. 141
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r la posibilidad de plantear objetivos de integracin ambiciosos con Iberoamrica y de articular polticas comerciales o migratorias propias, debilitar, por lo tanto, la traduccin poltica y econmica de la dimensin identitaria presente en esa relacin y afectar, en muchos casos negativamente, a la bsqueda de equilibrio entre los valores y los intereses. En segundo lugar, en el sentido, ya apuntado, de que dicha europeizacin ha servido para potenciar el papel de Espaa en la regin, que ha visto cmo su poltica iberoamericana adquira una dimensin nueva que la reforzaba, al proporcionar la oportunidad de orientar la atencin de la UE hacia Amrica Latina y otorgar a Espaa en consecuencia una imagen, un protagonismo y una importancia en la regin que no tena anteriormente cuando actuaba sin ms credenciales que su propio peso. En este sentido, por un lado, se ha producido una cierta iberoamericanizacin de la poltica europea hacia la regin o, en palabras de Barb (2009b), europeizacin desde abajo (bottom up) que supone proyeccin nacional en las polticas europeas, y que ha potenciado la propia poltica iberoamericana de Espaa. De hecho, Espaa, en funcin de la importancia de sus vnculos, interdependencias e intereses en Amrica Latina, va a ejercer un cierto papel de liderazgo en lo que se reere a las relaciones entre la UE y la regin, reconocido en gran medida por el resto de los Estados miembros. Finalmente, en el sentido de que esa europeizacin servir para dar cobertura y reducir los costes que una poltica autnoma respecto de Amrica Latina poda tener en las relaciones con Estados Unidos, dada la importancia de los intereses de dicho pas en la regin y sus importantes vnculos con Espaa. Aunque esta europeizacin se haba iniciado ya a partir de principios de los ochenta, en el caso de la poltica centroamericana, y muy especialmente desde 1986, con el ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, va a ser desde principios de los aos noventa, con el avance que se produce en el proceso de integracin europea, cuando la europeizacin ser ms importante. Las polticas comunes y las relaciones exteriores de la UE se transforman en el elemento ms determinante no solo de la poltica interna, sino tambin de la poltica exterior espaola y, en concreto, de la poltica iberoamericana, de forma que no solo condicionan decisivamente los objetivos y los desarrollos de dicha poltica en trminos bilaterales, especialmente los comerciales y de cooperacin al desarrollo, sino que adems proporcionan mecanismos multilaterales y bilaterales interregionales, de dilogo poltico, concertacin y cooperacin, que Espaa ha utilizado de manera especial y protagonista para impulsar con xito su propia poltica iberoamericana. En este sentido, la dimensin europea ha cobrado una
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importancia creciente, constituyndose en uno de los referentes esenciales de la poltica iberoamericana, con los efectos contradictorios que, como ya se ha apuntado, ello provoca, por un lado, reforzamiento del peso de Espaa en la regin y, por otro, contradicciones con la iberoamericanidad. En cualquier caso, al igual que sucedi en la primera etapa, los gobiernos espaoles contribuirn de forma importante a impulsar y profundizar las relaciones entre la UE y Amrica Latina, transformndose Espaa en el principal referente dentro de la UE a la hora de articular la poltica de sta respecto de la regin24, lo que contribuir a reforzar al mismo tiempo la propia poltica iberoamericana. Este liderazgo de Espaa en la UE se pondr especialmente de maniesto, como se ver, en las relaciones con Cuba. La europeizacin de la poltica iberoamericana y la actuacin de Espaa a favor de la intensicacin de las relaciones birregionales contribuir, por otro lado, a revalorizar la imagen de Espaa como potencia normativa, aunque, como ya se ha apuntado, el proteccionismo europeo en materia comercial, unido a la poltica migratoria, han empezado a deteriorar esa imagen en los ltimos tiempos, al situar en el primer plano los intereses sobre los valores, que tradicionalmente han caracterizado la poltica de Espaa hacia la regin. Al mismo tiempo, tanto los gobiernos populares de Aznar como los socialistas de Rodrguez Zapatero, aunque por distintas razones y con diferentes posiciones, han continuado con la bsqueda del paraguas europeo en determinadas manifestaciones de la poltica iberoamericana, en concreto en la poltica articulada en relacin a Cuba25. Todo ello explica que Espaa, desde su ingreso en las Comunidades Europeas, en 1986, haya tratado de desarrollar, con relativo xito, una estrategia triangular Espaa-UE-Amrica Latina. Esta estrategia, como se ver, ha fun24 Para una consideracin ms amplia del papel de Espaa en las relaciones entre la UE y Amrica Latina, entre otros, vase Arenal, 1990a, 2006b y 2008c; Rosenzweig, 1987; y Freres, 2009. 25 Los gobiernos de Aznar trataron de fundamentar el cambio en la poltica hacia Cuba, que se produce en 1996, adoptando una poltica de dureza y de acoso al rgimen castrista, claramente alineada con la de Estados Unidos, apoyndose para ello en Europa. En este sentido, actuaron en la UE para que cambiase la poltica que se segua respecto de la isla, logrando la adopcin de una posicin comn de la UE, ms moderada de lo pretendido, pero en lnea con la dura posicin espaola. Por su parte, los gobiernos de Rodrguez Zapatero, en su nueva poltica hacia Cuba, basada en el acercamiento y la interlocucin con el rgimen castrista como forma de favorecer la transicin democrtica y el respeto de los derechos humanos, han buscado tambin en la UE el respaldo de la misma, como forma de reforzar su poltica y como paraguas ante la administracin Bush, logrando que la UE levantase las sanciones hacia la isla, adoptadas en 2003, a raz del encarcelamiento de 75 disidentes y el fusilamiento de tres secuestradores de un trasbordador, y se reiniciase la interlocucin europea con las autoridades cubanas.
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cionado en trminos multidireccionales, puesto que si inicialmente fue puesta en marcha por Espaa con el n, por un lado, de reforzar su poltica iberoamericana a travs de la orientacin del inters de la UE hacia Amrica Latina, y, por otro, de reforzar el peso de Espaa en la UE a travs de sus especiales relaciones con Amrica Latina, pronto esa estrategia triangular fue utilizada por los actores situados en los otros dos vrtices para sus propios objetivos e intereses. Amrica Latina, adems de a travs de sus propios canales de comunicacin con la UE, se vali de Espaa para hacer presentes en la UE sus demandas e intereses, y la UE, que tambin, como es sabido, cuenta con sus propios canales de comunicacin con Amrica Latina, a su vez se sirvi tambin de Espaa, en algunos casos, para llevar adelante determinados mensajes, actuaciones y polticas concretas en relacin a algunos pases o subregiones latinoamericanas26. La segunda caracterstica de esta etapa es la iberoamericanizacin de la poltica iberoamericana (Arenal, 2003b: 16), en el sentido de que las Cumbres Iberoamericanas de jefes de Estado y de Gobierno, que se celebran anualmente desde 1991, en cuanto foro de dilogo poltico, concertacin y cooperacin iberoamericana, y el objetivo de articular una Comunidad Iberoamericana, han pasado a transformarse en un referente esencial e inspirador de dicha poltica, tanto para los gobiernos socialistas como para los gobiernos populares, si bien con estrategias diferentes. En el caso de los gobiernos de Felipe Gonzlez a travs de una estrategia ejemplicadora. En el caso de los gobiernos de Aznar, como se ver, mediante una estrategia de liderazgo hegemnico, primero multilateral y despus unilateral, consistente esta ltima en marcar la agenda de las Cumbres y presentar propuestas, en algn caso decisivas, como sucedi con la propuesta de reforma de las Cumbres al objeto de reforzarlas institucionalmente, presentada por Aznar unilateralmente y por sorpresa en la Cumbre de Bvaro (Repblica Dominicana) de 2002, sin buscar previamente el consenso ni la concertacin con los dems pases iberoamericanos. En el caso de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, en lnea con el multilateralismo que caracterizar su poltica exterior, se ha adoptado una estrategia de liderazgo compartido con los pases iberoamericanos (Arenal, 2004b), que ha facilitado la puesta en marcha de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), resultado a la postre, por otro lado, de la estrategia hegemnica unilateral del gobierno de Aznar, que se ha mencionado. Esta iberoamericanizacin de la poltica iberoamericana, que en principio debera reforzar las polticas bilaterales, ha planteado problemas en
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Para el anlisis de esta estrategia triangular, vase Arenal, 2011. 144
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esas polticas, hacindolas ms complejas y en algn momento provocando tensiones en las mismas, como sucedi en la Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile, en 2007, a raz del incidente entre Hugo Chvez y el rey de Espaa. Al mismo tiempo, ha debilitado en alguna medida la intensidad de las polticas bilaterales y permitido esconder una cierta prdida de perl poltico en las mismas. Como tercera caracterstica hay que mencionar la economizacin de la poltica exterior y muy en concreto de la poltica iberoamericana. Una economizacin directamente relacionada con el espectacular incremento de las inversiones espaolas en Amrica Latina a partir de mediados de los aos noventa, que se produce especialmente en sectores regulados, muy visibles y sensibles para la opinin pblica latinoamericana, con los problemas de imagen para Espaa que han provocado27. La economizacin de la poltica iberoamericana se manifestar en la adopcin de medidas y acciones encaminadas a fomentar la presencia internacional de las empresas espaolas y a proteger los intereses econmicos en la regin, provocando en algunos casos tensiones en las relaciones con determinados pases latinoamericanos, como consecuencia de las medidas adoptadas por los mismos en relacin a dichas empresas o como consecuencia, en algn caso, de determinadas actuaciones por parte de alguna empresa28. Hay que destacar, en este punto, que la actuacin de los sucesivos gobiernos espaoles en general siempre ha evitado llegar a situaciones crticas en las relaciones bilaterales, optando precisamente por hacer uso de esas buenas relaciones para tratar de alcanzar soluciones negociadas que satisfagan a
27 No hay que olvidar que las inversiones directas de las empresas espaolas en Amrica Latina conocieron entre 1995 y 2000 un espectacular desarrollo y que esos ujos de inversin han continuado posteriormente, aunque con una sensible disminucin, debido a las crisis econmicas y nancieras que afectaron a la regin, a la evolucin poltica de algunos gobiernos, a la reduccin de las privatizaciones y a que las empresas espaolas ya haban consolidado sus posiciones. En concreto, entre 1995 y 2000, Amrica Latina se convirti en el principal destino de la inversiones espaolas, absorbiendo en promedio anual el 60% de las mismas, mientras que la UE se situaba en segundo lugar, con el 26%. Este elevado ujo de inversiones directas transform a las empresas espaolas, hasta el ao 2000, en los segundos inversores internacionales en la regin, apenas por detrs de los Estados Unidos. Estas inversiones se caracterizaron por su alta concentracin geogrca y sectorial. A partir de 2005 se ha vuelto a recuperar el ujo inversor espaol en la regin, aunque la actual crisis econmica global ha incidido negativamente. Para una consideracin ms detallada de las inversiones espaolas en Amrica Latina, adems de los ya citados, entre otros, vase Durn, 1999; Casilda, 2002 y 2008; Arahuetes, 2002, 2009 y 2010; Chislett, 2003; Alloza y Noya, 2004; Guilln, 2006; Arahuetes y Garca Domonte, 2007; Garca Delgado, 2008; y Alberola y Berganza, 2008. 28 Vase Barb, 2009a: 131-138.
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ambas partes, es decir, al gobierno latinoamericano y a la empresa o empresas en cuestin, como sucedi, entre otros muchos casos, a raz de las medidas de nacionalizacin de los recursos de hidrocarburos adoptadas por el gobierno boliviano de Evo Morales. Otra cosa diferente es que las empresas en determinados casos hayan optado por acudir a los tribunales de arbitraje o de justicia correspondientes para denunciar las medidas adoptadas. En los casos en los que han sido problemas o tensiones en las relaciones poltico-diplomticas en trminos bilaterales los que podan incidir negativamente en la situacin de las empresas espaolas en un determinado pas latinoamericano, como sucedi con el incidente entre Venezuela y Espaa en la Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile de 2007, a raz de la interpelacin del rey a Hugo Chvez, el gobierno espaol siempre ha optado por tratar de reconducir la situacin hacia una recuperacin de la normalidad, evitando una agudizacin de la tensin, con el n de no perjudicar los intereses de Espaa y de las empresas espaolas en el pas en cuestin. Este espectacular incremento de las inversiones espaolas en la regin solo puede entenderse en toda su extensin, ms all de los profundos cambios que experimentan desde el punto de vista poltico y econmico los escenarios mundial, latinoamericano y espaol, como consecuencia de la internacionalizacin de las empresas espaolas y de las polticas de privatizacin y liberalizacin adoptadas por los gobiernos latinoamericanos, si se toman en cuenta las razones derivadas de las races histricas, culturales y lingsticas comunes, es decir, la dimensin identitaria sealada, que otorgan importantes ventajas comparativas a las empresas espaolas sobre las de otros pases. Ventajas comparativas que, sin embargo, se vuelven contra las propias empresas espaolas cuando surgen problemas en su actuacin en la regin, como consecuencia del papel contradictorio que esos vnculos identitarios juegan en el sentir colectivo de algunos gobiernos y de muchas sociedades latinoamericanas. El calicativo de nuevos conquistadores, que en determinados pases se ha aplicado a las empresas espaolas, expresa perfectamente este sentimiento, que en ocasiones es utilizado demaggicamente por algunos gobiernos para generar apoyos internos a favor de determinadas polticas, como ha sucedido en los casos de Argentina, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela. Sin embargo, los iniciales problemas de imagen que origin la presencia de las empresas espaolas en Amrica Latina se han superado en una medida importante, como lo pone de maniesto el hecho de que el 50% de los ciudadanos latinoamericanos piensa que las inversiones espaolas han sido beneciosas para su pas y solo un 18% cree que no lo han sido, aunque con variaciones importantes cuando se desciende al anlisis por pases (Noya, 2009: 487).
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En cualquier caso, como consecuencia de la economizacin de la poltica exterior y, muy en concreto, de la poltica iberoamericana, derivada de los crecientes intereses espaoles en la regin, a partir de mediados de los aos noventa del siglo XX, se complejizar mucho ms esa poltica, al gravitar fuertemente esos intereses sobre la poltica iberoamericana, no solo condicionndola, como hemos apuntado, sino adems hacindola ms fcilmente vulnerable y, consecuentemente, menos autnoma, en el caso de que por parte de otros gobiernos se adopten medidas nacionalizadoras o neopopulistas que incidan negativamente en esos intereses. Esta vulnerabilidad se expresa tambin desde el punto de vista de la defensa de los valores que inspiran la poltica exterior espaola, en concreto, los valores de la democracia y los derechos humanos. Estos efectos, ya patentes en los gobiernos de Aznar, adquirirn an mayor importancia en los gobiernos de Rodrguez Zapatero, como consecuencia de la proliferacin de gobiernos latinoamericanos neopopulistas, que utilizarn las amenazas sobre los intereses y las inversiones espaolas como instrumentos de presin o arma poltica frente a los gobiernos espaoles, cuando stos pretendan hacer valer la democracia y los derechos humanos en las relaciones o se produzcan crisis con los mismos. Como cuarta caracterstica de esta etapa hay que mencionar el creciente desarrollo de la paradiplomacia, es decir, de la actividad exterior de las Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales, consecuencia directa de la descentralizacin que caracteriza al sistema poltico espaol, con todos los problemas que ello plantea a la administracin central a nivel de coordinacin y unidad de la accin exterior. Aunque esta actividad haba empezado ya en los aos ochenta ha sido en los noventa y principios del siglo XXI cuando ha alcanzado su mayor desarrollo, y cuando ha provocado mayores problemas. Las Comunidades Autnomas son hoy, en algunos casos, importantes actores internacionales, especialmente en Amrica Latina, por las razones identitarias y los vnculos e interdependencias existentes, que incluso en ocasiones tratan de competir con la poltica exterior del Gobierno, y, en consecuencia, constituyen una parte cada vez ms signicativa de la accin exterior del Estado. Su actividad exterior se maniesta en muy distintos mbitos. Se desarrolla en trminos polticos, buscando singularizar su presencia internacional al margen o de forma paralela a la del gobierno central; en trminos econmicos, tratando de impulsar la presencia internacional de las empresas de dicha Comunidad Autnoma y abrir mercados a sus exportaciones; en trminos culturales, buscando establecer lazos con las comunidades de
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emigrantes en el exterior y reforzar las particularidades culturales y lingsticas propias; y en trminos de cooperacin al desarrollo, con importantes presupuestos dedicados a ese objetivo29. Con todo existen en esta actividad exterior diferencias muy importantes entre unas Comunidades Autnomas y otras, tanto en cuanto a su presencia como en cuanto al alcance poltico con que se plantea, destacando especialmente por su protagonismo el Pas Vasco, Catalua, Galicia, Valencia, Andaluca y Extremadura30. Lo mismo cabe decir de algunas Corporaciones Locales. A las caractersticas anteriores habra que aadir, por ltimo, la intensicacin de los vnculos entre la sociedad espaola y las sociedades latinoamericanas, en todos los mbitos, que ha trado consigo una creciente y necesaria cooperacin entre las dimensiones gubernamental y no gubernamental de las relaciones con Amrica Latina, introduciendo con fuerza una proyeccin que cada vez tiene ms peso en la poltica iberoamericana, tanto en el terreno bilateral como en el de las Cumbres Iberoamericanas31. La importancia que estas relaciones no gubernamentales, protagonizadas por actores de la ms diversa naturaleza y alcance, tienen en las relacio nes entre los Estados es cada vez mayor, no solo por lo que suponen cuantitativamente en el conjunto de las relaciones internacionales, sino tambin, y sobre todo, por su progresiva extensin a campos nuevos, o incluso ya viejos, que disputan a los Estados o que stos han abandonado o no pueden asumir. Adems, las relacio nes no gubernamentales son un factor decisivo en el conocimiento, la aproximacin y la solidari dad entre las sociedades civiles de los distintos Estados, originando lo que se ha llamado la diplomacia informal o paralela (Spoerer, 1987). De esta forma, hoy, la proyeccin exterior de un Estado no descan sa ya solo en su poltica exterior, sino que tiene como un componente cada vez ms importante la proyeccin no gubernamental, que incide y condiciona la poltica exterior del mismo. Esto es an ms signicativo en el caso de Espaa, en razn de la importancia y desarrollo de los vnculos identitarios y de las interdependencias e intereses que se han generado entre la sociedad civil espaola y las sociedades civiles latinoamericanas. De hecho, la razn de ser y los fundamentos de la Comunidad Iberoamericana se encuentran tanto en los vn culos e intereses de carcter gubernamental, que hemos tenido ya ocasin de destacar, como en los vnculos de carcter identitario y en todo un entramado de vnculos, interdependencias e intereses de naturaleza histrica y
Vase Martnez y Sanahuja, 2009. Vase Freres y Sanz Trillo, 2002 y 2010. 31 Vase Freres, Mallo, Corral y Sanz Trillo, 1998; Mallo 2005a y 2005b.
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actual, lingsticos, culturales y sociales, en los que los actores privados o no gubernamentales y, por lo tanto, las sociedades civiles espaola y latinoamericanas juegan un papel decisivo. En la medida en que las relaciones no gubernamenta les no son, en principio, parte directa de la poltica exterior de un Estado, permiten y facilitan el mantenimiento de dinmicas de cono cimiento, vinculacin, cooperacin y solidaridad entre las sociedades civiles que difcilmente pueden articularse a travs de las relaciones polticodiplomticas entre los Estados iberoamericanos32. En este sentido, el papel que desempean las organizaciones no guberna mentales, empresas, universidades, asociaciones de la ms diversa naturaleza, fundaciones e, incluso, los propios individuos en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina es clave no solo desde el punto de vista de la poltica iberoamericana, sino especialmente de cara a la progresiva ar macin de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, ya que estos actores inciden con su actuacin en la poltica iberoamericana y act an no solo como agentes que se proyectan en Amrica Latina en los mbitos ms diversos, sino tambin como agentes que se proyectan en la propia sociedad espaola, contribuyen do, muchas veces signicativamente, a un mejor conocimiento entre ambas orillas del Atlntico y a sensibilizar a la sociedad espaola y a las sociedades latinoamericanas sobre lo que supone lo iberoamericano33. Dentro de esta segunda gran etapa de poltica iberoamericana normalizada hay que distinguir a su vez tres fases muy diferentes, marcadas cada una de ellas por el diferente signo poltico de cada gobierno y, consecuentemente, por la distinta orientacin que toman las relaciones con Estados Unidos, con todo lo que ello supone de condicionamiento de dicha poltica y de incremento o debilitamiento de los mrgenes de autonoma de la poltica iberoamericana. La primera fase va de 1992 a 2002 con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez y los populares de Aznar. Durante la misma se desarrolla una poltica iberoamericana que, sobre la base de unas excelentes relaciones con Estados Unidos, busca mantener ciertos mrgenes de autonoma en funcin de los intereses espaoles en Amrica Latina. En todo caso, estos relativos mrgenes de autonoma empezarn a debilitarse a partir de 1996, con la llegada al gobierno
32 De hecho, durante el largo periodo de alejamiento ocial que desde prin cipios del siglo XIX se produce en las relaciones entre Espaa y Amrica, fueron las relaciones no gubernamentales, materializadas, muy especial mente, en el transvase constante de emigrantes, de religiosos que iban a di fundir su fe, y de ideas, las que, a travs de lo que se ha llamado un dilogo subterrneo (Mesa, 1987: 35-36), permitieron mantener vivos los vnculos y lazos de todo tipo que unan a Espaa y a los pases hispanoamericanos. 33 Vase Ruiz-Gimnez, 1991.
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del PP y la adopcin de una nueva poltica respecto de Cuba alineada con la de la administracin Clinton, aunque en ningn momento ello supondr la desaparicin de esos relativos mrgenes de autonoma. La segunda fase se abre a partir de 2002 y termina el 14 de marzo de 2004 con el triunfo del PSOE en las elecciones generales. Esta fase se caracteriza por la nueva poltica iberoamericana que pone en marcha el gobierno popular de Aznar, debilitndose los relativos mrgenes de autonoma. Esta nueva poltica iberoamericana es reejo del giro que se produce en la poltica exterior de Espaa, como consecuencia del alineamiento con la administracin Bush, a raz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos. Durante la misma, como veremos, se producir, por un lado, una maniesta coordinacin de acciones con Estados Unidos en la regin, y, por otro, en relacin a las Cumbres Iberoamericanas, se adoptar una estrategia hegemnica unilateral. La tercera fase, dentro de la segunda etapa de la poltica iberoamericana, se inicia con la constitucin del gobierno socialista de Rodrguez Zapatero en 2004, y llega, despus del nuevo triunfo del PSOE en las elecciones del 9 de marzo de 2008, hasta el presente. Durante la misma, los gobiernos de Rodrguez Zapatero marcarn distancias con la poltica exterior de los gobiernos de Aznar, articulando una nueva poltica que, por un lado, tratar de recuperar las caractersticas de la poltica exterior desarrollada por Espaa desde la transicin democrtica, y, por otro, de adaptarla a los nuevos retos que presenta el escenario internacional despus del 11 de septiembre de 2001, pero sin alineamiento con la administracin Bush. Consecuentemente, cambia tambin de nuevo la poltica iberoamericana, que vuelve a tratar de reforzar los relativos mrgenes de autonoma y a apostar por el multilateralismo y la concertacin con los pases iberoamericanos, tanto en trminos bilaterales como regionales, poniendo en marcha una nueva estrategia de liderazgo compartido en las Cumbres Iberoamericanas, si bien la creciente heterogeneidad y divisin de los pases latinoamericanos dicultar esos objetivos34. Durante esta tercera fase, las diferencias de los gobiernos de Rodrguez Zapatero con Estados Unidos, todava bajo la administracin Bush, se van a hacer especialmente patentes en la poltica que se va a articular respecto de Cuba y Venezuela, aunque, en el fondo, vendrn marcadas de forma clara por decisiones que se adoptan en materia de poltica exterior en general, que enrarecen y enfran las relaciones poltico-diplomticas entre
34 Para una temprana llamada a tomar en consideracin esa creciente heterogeneidad en la articulacin de la poltica iberoamericana, vase AIETI, 2000.
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ambos pases, especialmente a nivel presidencial, hasta el cambio de administracin en aquel pas.
VI. ESPAA Y LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS
Las Cumbres Iberoamericanas de jefes de Estado y de Gobierno, que se vienen celebrando anualmente desde 1991, como mecanismo multilateral de dilogo, concertacin y cooperacin entre los Estados de lengua espaola y portuguesa de Amrica y Europa, son hoy da, ms all de la retrica que las caracteriza, un importante foro a nivel internacional y un elemento esencial de la poltica exterior espaola, y muy especialmente de su poltica iberoamericana. Expresan, adems, ms que cualquier otro hecho, la dimensin identitaria sealada y el alcance regional de la poltica iberoamericana de Espaa. Constituyen, por lo tanto, una de las dimensiones fundamentales de esa poltica. No puede, por lo tanto, extraar que Espaa haya sido desde sus primeros pasos el principal impulsor de las Cumbres Iberoamericanas y el principal interesado en la buena marcha de las mismas. Esto explica el protagonismo que desde el principio Espaa ha tenido en las Cumbres y que las principales iniciativas en relacin con la institucionalizacin y el desarrollo de las Cumbres hayan sido espaolas. Protagonismo espaol que no impide en ningn caso la utilidad de las Cumbres para los dems pases iberoamericanos, interesados, al igual que Espaa, en ir dando vida a ese espacio comn iberoamericano, que responde a intereses compartidos derivados de criterios de identidad histrica, lingstica y cultural, pero tambin a cada vez ms importantes intereses polticos, econmicos, sociales y culturales35. No existe duda, en este sentido, que uno de los puntos dbiles de las Cumbres de cara al futuro es el excesivo protagonismo espaol, que tiende a diluir el carcter efectivamente iberoamericano de las mismas y suscita, en ocasiones, reticencias y recelos por parte de algunos pases iberoamericanos. El futuro de las Cumbres pasa indudablemente por su progresiva desespaolizacin y por un mayor protagonismo de los dems pases iberoamericanos, lo que no es fcil. En cualquier caso, ms all de ese objetivo ltimo perseguido por todos, incluida Espaa, de tratar de desespaolizar las Cumbres para que tengan
Para una consideracin crtica de las limitaciones de las Cumbres como foro de dilogo, concertacin y cooperacin, que el autor calica como rgimen anmalo, vase Sanhueza, 2005.
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personalidad e imagen propias, identicables con el conjunto de Iberoamrica, el hecho innegable del especial protagonismo espaol ha sido algo asumido desde el principio, con mayor o menor entusiasmo, por parte de los dems pases iberoamericanos como un elemento consustancial a la dinmica de las Cumbres, al menos en sus primeros tiempos. En este sentido, cuando se atiende al protagonismo de Espaa en las Cumbres Iberoamericanas y a cmo se traduce en la prctica el mismo, pueden distinguirse cinco etapas, caracterizadas todas por el liderazgo ejercido por Espaa en las mismas, aunque de formas muy diferentes36. La primera etapa, que transcurre entre 1980 y 1992, fue de liderazgo ejemplicador, correspondiendo a los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Durante la misma, marcada profundamente por la conmemoracin del Quinto Centenario, que actu como un reto para Espaa desde el punto de vista de las relaciones con Amrica Latina, y marcada tambin por el carcter constituyente que tuvieron las Cumbres de Guadalajara, en 1991, y de Madrid, en 1992, Espaa ejerci un liderazgo ejemplicador, tratando de inuir en los pases iberoamericanos de forma indirecta y con prudencia, realzando la naturalidad de la relacin multilateral iberoamericana, escenicando una relacin igualitaria y evitando que los intereses nacionales de los pases ms importantes, incluidos los espaoles, marcasen la agenda de las Cumbres. Es seguro que las Cumbres Iberoamericanas no se hubieran puesto en marcha si no es por el trabajo diplomtico realizado por Espaa a lo largo de la dcada de los ochenta y principios de los noventa, lo que nos da idea del protagonismo que asumi Espaa durante esta etapa. Sin embargo, ese protagonismo estuvo en todo momento marcado por la bsqueda de concertacin de todos los pasos con los pases iberoamericanos, y muy especialmente con Mxico y Brasil, que apoyaron decisivamente la iniciativa espaola, facilitando que la misma se hiciese realidad. La segunda etapa, correspondiente tambin a los gobiernos socialistas y al primer ao del gobierno popular, que comprende las Cumbres de Salvador de Baha, en 1993, Cartagena de Indias, en 1994, San Carlos de Bariloche, en 1995, y Via del Mar, en 1996, estar marcada, desde el punto de vista del protagonismo espaol, por un liderazgo declinante, alejado del alto perl poltico e intensidad que haban tenido las relaciones con los pases latinoamericanos hasta 1992.
Para esta periodicacin y denominacin de las distintas etapas por las que han pasado la Cumbres Iberoamericanas, desde la perspectiva del papel de Espaa, vase Sanhueza, 2002: 31-32; y Arenal, 2004b y 2005c.
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Por distintas razones Espaa reduce signicativamente su protagonismo en las Cumbres, aunque en ningn caso dejar de ser el principal motor de las mismas, presentando las principales iniciativas dirigidas a su fortalecimiento y ecacia, sobre la base de la estrategia de consenso y concertacin practicada durante la primera etapa. Las razones explicativas de este liderazgo declinante se encuentran, en primer lugar, en la prdida de intensidad y perl que experimenta la poltica iberoamericana de Espaa a partir de 1992, despus del esfuerzo que haba supuesto la conmemoracin con xito del Quinto Centenario. La segunda razn hay que encontrarla en las crecientes dicultades que encuentra Espaa, a partir de su ingreso en las Comunidades Europeas, el 1 de enero de 1986, para armonizar su pertenencia a la UE y su ambiciosa poltica iberoamericana. Las contradicciones entre el europesmo y la iberoamericanidad de la poltica exterior espaola van a pesar cada vez ms en el protagonismo espaol. En tercer lugar, hay que destacar la crisis econmica, que afectar a Espaa a partir de 1992, y los ajustes presupuestarios que se derivarn de la misma, que inciden de manera importante en los ambiciosos programas de cooperacin en marcha con Amrica Latina. En esta prdida de intensidad inuirn tambin los crecientes problemas internos de los gobiernos socialistas, como consecuencia de los escndalos de corrupcin y de la lucha contra ETA. Finalmente, no debe olvidarse, en ese contexto, el liderazgo relativo que asumieron Colombia, Argentina y Chile en la preparacin y realizacin de sus Cumbres de 1994, 1995 y 1996, que desdibuj el hasta entonces claro protagonismo espaol. La tercera etapa transcurre entre 1997 y 2001, con los gobiernos populares de Aznar, pudiendo calicarse de liderazgo hegemnico multilateral por parte de Espaa. Durante esta etapa, al mismo tiempo que se pretende actuar hegemnicamente, marcando sin tapujos la dinmica y la agenda de las Cumbres, sin embargo se busca el consenso y la concertacin con los principales pases iberoamericanos, procurando que las iniciativas espaolas cuenten previamente con su apoyo, o al menos no con su oposicin. Esta nueva estrategia es consecuencia del progresivo cambio que experimenta la poltica iberoamericana, como hemos visto, a partir del triunfo del PP en las elecciones generales de 1996, acentuado con el triunfo por mayora absoluta en las elecciones de marzo de 2000. A este liderazgo hegemnico multilateral contribuy de forma importante la toma de conciencia por parte espaola, despus de las salidas apresuradas de distintos mandatarios en la VII Cumbre de Isla Margarita, en 1997, de que las Cumbres estaban en pleno proceso de debilitamiento y necesitaban un nuevo impulso.
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Este liderazgo se vio adems favorecido por el hecho de que las Secretarias Pro Tempore y, consecuentemente, la organizacin de algunas de las Cumbres de este periodo recayeron en Estados latinoamericanos pequeos o necesitados de apoyo en la organizacin, y que el caso Pinochet, que pona en entredicho algunos de los principios consagrados en las Cumbres, como los de no intervencin y no extraterritorialidad de las leyes, provoc un momentneo desinters por las Cumbres por parte de Chile y Argentina. Durante esta etapa, Espaa tratar de recuperar el protagonismo, pero lo hace con un nuevo talante, alejado del liderazgo ejemplicador de la primera etapa. Espaa ejercer en las Cumbres un liderazgo hegemnico multilateral, que conducir a relacionar directamente las Cumbres con sus intereses polticos inmediatos, a centralizar la cooperacin y a promover reformas en el funcionamiento de las Cumbres, que acentan las asimetras existentes, como suceder con la creacin de la Secretara de Cooperacin Iberoamericana (SECIB). Ser especialmente a partir de la X Cumbre, celebrada en 2000, en Panam, cuando el liderazgo hegemnico multilateral se haga ms patente. La cuarta etapa entre 2002 y 2004, que hemos calicado de liderazgo hegemnico unilateral, viene directamente determinada por el cambio radical que experimenta la poltica exterior espaola a raz del alineamiento del gobierno de Aznar con la nueva estrategia que la administracin Bush pone en marcha, como consecuencia de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. Este giro radical en las prioridades que haban denido desde 1976 el modelo de poltica exterior de Espaa, condicionar de manera decisiva la poltica iberoamericana de Espaa, incidiendo en el protagonismo espaol en las Cumbres. Espaa adopta en el seno de las Cumbres Iberoamericanas una nueva estrategia, consistente en una actuacin hegemnica unilateral, que se traduce en la presentacin unilateral de iniciativas sin buscar previamente el consenso y la concertacin con los principales pases iberoamericanos. Este liderazgo hegemnico unilateral se har especialmente patente en la Cumbre de Bvaro, celebrada en noviembre de 2002. En dicha Cumbre, Aznar refuerza el protagonismo de Espaa mediante la presentacin de una nueva propuesta de reforma de las Cumbres, que supona prcticamente su refundacin por el salto cualitativo que implicaba. Esta propuesta contemplaba conseguir una mayor cohesin interna, una mayor ecacia en la cooperacin, una mayor presencia internacional y un reforzamiento poltico a nivel institucional, mediante la elevacin del rango de la SECIB a la condicin de Secretara General Iberoamericana (SEGIB). Sin embargo, la necesidad y oportunidad de esta nueva propuesta se vio empaada por el uni154
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lateralismo y el secretismo con el que se fragu por parte de Aznar, sin buscar en ningn momento el consenso y la concertacin con otros pases latinoamericanos. Finalmente, se puede distinguir una quinta etapa, entre 2004 y el momento actual, que hemos calicado de liderazgo compartido, correspondiente a los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero. El triunfo del PSOE en las elecciones del 14 de marzo de 2004 y la constitucin de un nuevo gobierno socialista supuso la apertura de una nueva etapa en el protagonismo de Espaa en las Cumbres Iberoamericanas, muy diferente a la etapa de liderazgo hegemnico unilateral del gobierno Aznar, entre 2002 y 2004, y diferente a nivel de acentos de la etapa de liderazgo hegemnico multilateral, tambin de Aznar, entre 1996 y 2002. Esta nueva etapa ser reejo del cambio que experimenta la poltica exterior, al abandonar el alineamiento con la administracin Bush y situar su prioridad en la UE, y, con ella, como ya hemos visto, la poltica iberoamericana. El gobierno socialista, partiendo de la base de que de momento las Cumbres Iberoamericanas no pueden entenderse sin un cierto liderazgo de Espaa, pondr en marcha una nueva estrategia de liderazgo compartido, especialmente con Portugal y algunos de los principales pases iberoamericanos, que permita consolidar y hacer operativa la recin creada SEGIB, desespaolizar las Cumbres y reforzar la dinmica de las misma. Consistir en la bsqueda de implicacin de los dems pases iberoamericanos en el funcionamiento de las cumbres, mediante la concertacin con los mismos de su desarrollo. Esta nueva estrategia, absolutamente necesaria si se quera recuperar el espritu con el que nacieron las cumbres, tendr efectos positivos tanto en relacin a la poltica iberoamericana de Espaa, considerada en trminos bilaterales, como respecto de la propia poltica hacia las Cumbres Iberoamericanas. Finalmente, cuando se consideran las Cumbres Iberoamericanas, no se puede olvidar que la celebracin de una cumbre no es un acontecimiento aislado y al margen de las realidades en que descansa y de los trabajos y compromisos que la acompaan desde anteriores cumbres, sino que su dinmica se traduce en mltiples reuniones, foros y seminarios que jalonan su funcionamiento entre cumbre y cumbre, y que son los que preparan el terreno y los resultados de la mismas37.
Sin entrar en las distintas reuniones anuales de ministros de Asuntos Exteriores y de coordinadores nacionales, que tienen como objetivo preparar la Cumbre, y en las de los responsables nacionales de cooperacin, que tienen como misin hacer el seguimien37
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VII. ATLANTISMO, EUROPESMO E IBEROAMERICANIDAD
El anlisis de lo que ha sido la poltica iberoamericana en sus grandes lneas, especialmente a partir de 1976, nos ha permitido ver no solo los principales condicionantes y las caractersticas de dicha poltica, sino tambin las contradicciones que se hacen presentes en la misma y la importancia que stas han tenido y, sobre todo, pueden tener de cara a un futuro prximo. La poltica iberoamericana de Espaa presenta, como se ha visto, un carcter singular que la diferencia de las dems proyecciones exteriores, que es su iberoamericanidad, derivada de la dimensin identitaria presente en la misma y del entramado de vnculos e interdependencias de todo tipo, histricas y actuales, que existen entre Espaa y una parte substancial de los pases latinoamericanos. Es lo que, como se ha destacado, permite hablar de Iberoamrica o de la Comunidad Iberoamericana de Naciones como una realidad poltica, econmica, social y cultural que se expresa en trminos institucionales a travs de las Cumbres Iberoamericanas. Esta iberoamericanidad no solo se hace presente en la poltica iberoamericana, sino tambin en la poltica exterior en general, marcndola con unas seas de identidad especcas, que con mayor o menor fuerza aparecen en todas las dems proyecciones exteriores de Espaa. Sin embargo, esa iberoamericanidad, muy especialmente en el caso de la poltica iberoamericana, que implica el establecimiento de relaciones especiales con muchos pases de Amrica Latina y con ello el establecimiento de objetivos ambiciosos, est, como tambin se ha visto, muy condicionada por la importancia de las relaciones con Estados Unidos y por la pertenencia de Espaa a la UE. La relacin que Espaa tiene con Estados Unidos, como hemos visto, condiciona de manera sustancial la poltica
to y proponer nuevos programas de cooperacin multilaterales, entre los diferentes foros y reuniones que se han celebrado entre Cumbre y Cumbre hay que destacar, por lo que tienen de reejo de la solidez y dimensiones de la Comunidad Iberoamericana y del trabajo realizado, las diversas reuniones de ministros iberoamericanos que se han celebrado (entre otras, Infancia y Adolescencia, Administracin Pblica y Reforma del Estado, Medio Ambiente, Seguridad Social, Salud, Educacin, Cultura, Presidencia, Turismo, Vivienda y Desarrollo Urbano, Gnero), con las correspondientes recomendaciones que se han elevado a la consideracin de las Cumbres; el Foro Parlamentario Iberoamericano, que se celebra previamente a cada Cumbre; el Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales, tambin antes de cada Cumbre; as como los Foros Cvico y Empresarial, que se han reunido en vsperas de las Cumbres. Adems, habra que aadir los distintos seminarios y encuentros que se han celebrado a nivel de especialistas, gobiernos y representantes de organizaciones internacionales, sobre diferentes temas y retos de inters para Iberoamrica, organizados por la SEGIB en colaboracin con otras instituciones. 156
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exterior y, de forma muy concreta, la poltica iberoamericana, introduciendo una nueva dimensin, el atlantismo, que no se puede en ningn caso ignorar en la denicin, ejecucin y anlisis de la misma. Lo mismo, pero en una grado an mayor, hay que decir de la pertenencia de Espaa a la UE, que incide y condiciona profundamente toda la poltica exterior y, consecuentemente, la poltica iberoamericana, introduciendo una nueva dimensin en la misma, que es el europesmo o la europeidad. De hecho, ya hemos visto cmo la poltica iberoamericana ha experimentado un proceso profundo de europeizacin. La iberoamericanidad, adems de aportar unas seas de identidad especcas a la poltica exterior en general y a la poltica iberoamericana en particular, constituye el contrapunto de la europeizacin y del atlantismo mencionados, y es lo que trata de equilibrar el sentido ltimo de la poltica iberoamericana y lo que arma la dimensin identitaria, el carcter singular y la autonoma de dicha poltica frente a Europa y a Estados Unidos. Es, por lo tanto, de la pertenencia a la UE y de la relacin con Estados Unidos de donde se derivan las principales contradicciones que se plantean en la poltica exterior de Espaa, especialmente en su poltica iberoamericana, incidiendo decisivamente en la estrategia triangular Espaa-UE-Amrica Latina. En primer lugar, la contradiccin entre la iberoamericanidad y el europesmo, que lgicamente se va a ir haciendo cada vez ms patente e insalvable a medida que la UE avanza en su proceso de integracin y en la articulacin de polticas comunes, especialmente en materia comercial y en materia de inmigracin, provocando crecientes tensiones en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, que se manifestarn no solo en trminos bilaterales, sino tambin en el marco de las Cumbres Iberoamericanas, con lo que ello supone de debilitamiento de la mencionada estrategia triangular. En segundo lugar, la contradiccin entre la iberoamericanidad y el atlantismo, que en ocasiones reduce considerablemente la autonoma de la poltica iberoamericana, introduciendo un elemento ajeno a la triangulacin, que, sin embargo, acta como importante elemento condicionante de la misma. Las mencionadas contradicciones y tensiones, adems de disminuir los relativos mrgenes de autonoma de la poltica iberoamericana, con intensidades variables segn las diferentes coyunturas polticas que viven los pases de Amrica Latina y segn el distinto signo poltico de los gobiernos que se suceden en Espaa, inciden en el clima que preside las relaciones con dichos pases y en los intereses presentes, tienen eco a nivel de sus opiniones pblicas y pueden debilitar la imagen y las seas de identidad con las que Espaa acta en Amrica Latina, en razn del carcter singular e identitario que, como hemos visto, tienen las relaciones con los Estados iberoamericanos.
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Estas contradicciones se han hecho especialmente presentes en la poltica iberoamericana en los ltimos aos, como tendremos ocasin de ver al analizar la poltica iberoamericana de los gobiernos populares de Aznar y de los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero.
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5. POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS CENTRISTAS Y RELACIONES CON AMRICA LATINA (1976-1982)
I. LOS GOBIERNOS DE ADOLFO SUREZ
I.1. La poltica exterior: la normalizacin de las relaciones exteriores El inicio de la transicin poltica hacia la democracia, despus del fallido intento continuista de Arias Navarro, solo se produce realmente con la llegada de Adolfo Surez al Gobierno, el 3 de julio de 1976, y la subsi guiente aprobacin en referndum, en diciembre de 1976, de la Ley para la Reforma Poltica. A partir de ese momento se abre no solo la posibilidad de que la democracia llegue a ser una realidad a corto plazo en Espaa, sino tambin la posibilidad de replantear y cambiar la poltica exterior espaola. Se inicia la etapa que hemos llamado de transicin en la poltica exterior. Este primer gobierno de Adolfo Surez, todava no legitimado por las urnas, trae una nueva operacin de reforma poltica conducente a la democra cia y un nuevo proyecto de poltica exterior. En ese contexto, es lgico que en los primeros momentos, estando pen dientes de construir las nuevas coordenadas polticas de la convivencia demo crtica entre los espaoles, fueran las cuestiones internas las que atrajeran la mayor parte de las energas polticas. El proceso constituyente, que culmina con la Constitucin de 1978, unido a otros problemas, como el fenmeno terrorista, la construccin del Estado de las Autonomas y el ruido de sables en los cuarteles, fueron cuestiones que centraron prioritariamente la accin poltica de los gobiernos de Adolfo Surez. Sin embargo, la plena normalizacin de las relaciones exteriores, especialmente con la Europa democrtica, constitua tambin una cuestin capital desde el punto de vista del xito del proceso de transicin democrtica. Es por ello que, en benecio y apoyo del proceso poltico interno y ante la necesidad de llenar las lagunas dejadas por el franquismo en la accin exte rior espaola, el gobierno de Adolfo Surez acometi desde el primer momento la tarea pendiente de hacer que Espaa estuviese plenamente pre sente en la
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escena internacional. En este sentido, era necesario formular y lle var a la prctica una nueva poltica exterior. En ello, como en el xito de la transicin poltica, intervinieron activamente no solo Adolfo Surez y su gobierno, sino igualmente los principales partidos polticos de la oposicin a travs de una polti ca de consenso en las cuestiones fundamentales, que abarc tanto temas de poltica interior, materializados principalmente en los Pactos de la Moncloa, como de poltica exterior, aparcando en este ltimo caso momentneamente todas aquellas cuestiones que podan suscitar enfrentamiento grave, como la adhesin de Espaa a la Alianza Atlntica y la denicin de la poltica de seguridad y defensa o las conse cuencias del proceso descolonizador del Shara. Con todo, como ya se ha sealado, el consenso en materia de poltica exterior, al contrario de lo que sucedi en la poltica interna, nunca tuvo reconocimiento formal, expreso, mani festndose solo tcitamente. Este consenso tcito existente entre las fuerzas polticas par lamentarias en materia de poltica exterior, en momentos en los que haba que proceder a denir un nuevo modelo de poltica exterior, tuvo efectos contradictorios. Por un lado, en primer lugar, fue fundamental para el xito de una transicin poltica y, en segundo, permiti asentar una prctica poltica de consenso que perdurara hasta 2002, cimentando una poltica exterior consistente y creble. Por otro, dado el momento en que se concret, tuvo efectos negativos, pues, adems de esconder y favorecer la ausencia de pro puestas globales y concretas en materia de poltica exterior por parte de los distintos partidos polticos1, dicult an ms que el gobierno centrista pudiese llegar a la formulacin de un modelo global y coherente de poltica exterior. Con todo, durante este periodo, a pesar de todas las con tradicciones que, como veremos, caracterizarn el proyecto centrista, empieza a dibujarse en la prctica exterior una nueva losofa, una nueva accin, en consonan cia con los principios democrticos. Sin embargo, la prctica del consenso impedir, salvo en la dimensin europea e iberoamericana, que se denan con claridad y precisin algunas de las ms importantes lneas directrices de la poltica exterior. Por otro lado, las consecuencias de este consenso y la importancia que se le atribuy a efectos de asegurar el xito de la transicin democrtica se maniestan en la propia Constitucin de 1978, que adolece de falta de internacionalismo y cuya democratizacin en materia de poltica exterior es limitada (Remiro Brotns, 1984).
No nos referimos, como es lgico, a los principios inspiradores y a las grandes lneas de la poltica exterior, que mejor o peor tenan todos los partidos, sino a la existencia de proyectosglobales, coherentes y denidos en sus desarrollos concretos.
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POLTIca EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS cENTRISTaS Y RELacIONES cON AMRIca LaTINa
En este periodo, correspondiente a los gobiernos de Adolfo Surez, en los que Marcelino Oreja es ministro de Asuntos Exteriores, hay que distinguir dos fases desde el punto de vista de la legitimidad democrtica, tanto en trminos internos como desde el punto de vista de la poltica exterior. Una predemocrtica, que va desde julio de 1976 hasta el 15 de junio de 1977, fecha en que se celebran las primeras elecciones democrticas, en las que triunfa la Unin de Centro Democrtico (UCD), y otra fase ya propiamente democr tica, que va desde esa fecha hasta la crisis de septiembre de 1980, en la que Oreja cesa como ministro de Asuntos Exteriores dejando paso a Jos Pedro Prez Llorca (Armero, 1989: 41), con lo que ello supone para la poltica exterior del gobierno de Adolfo Surez. Estas dos fases tienen su reejo en la accin exterior. Durante la primera, sin un gobierno elegido democrticamente, ni un parlamento elegido por sufragio universal y directo, la accin exterior del gobierno no podr desplegarse plenamente2. Por el contrario, en la segunda, ya democrtica, el proyecto de poltica exterior estar mejor denido y la actuacin exterior tendr ms fuerza. El gobierno de Adolfo Surez tena unos objetivos prioritarios en cuanto a la accin exterior, como eran la consecucin del respaldo de las potencias occidentales al proceso democrtico, la armacin del carcter occidental y europeo de Espaa, la normalizacin de las relaciones internacionales, la defensa de la democracia y los derechos humanos, el desarrollo de las relaciones de amistad y cooperacin con Estados Unidos y la bsqueda de un espacio propio en el sistema internacional3. Es en los tres primeros objetivos donde se producen los principales logros de la poltica exterior de los Gobiernos de Surez. El respaldo internacional al proyecto de reforma poltica se hace patente desde los primeros momentos. Las institucio nes europeas abren plenamente sus puertas a Espaa y la normalizacin en todos los aspectos de las relaciones exteriores se va materializando rpida mente, tanto a nivel universal como a nivel estrictamente occidental y euro peo. Se establecen relaciones diplomticas con prcticamente todos los Estados del mundo, salvo Israel, Corea del Norte y Albania. En esta lnea, desta2 En la actuacin de Marcelino Oreja, tanto en los discursos que realiza con motivo de visitas de ministros extranjeros a Espaa o de sus viajes al exterior, se trasluce una mezcla de precaucin y relativa timidez ante la ausencia de credenciales democrticas, que desaparece a partir de las primeras elecciones democrticas (Menndez del Valle, 1989: 732). 3 Declaracin del Gobierno de 11 de julio de 1977. Vase Arenal y Aldecoa, 1986: 214-215.
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ca la plena normalizacin de relaciones diplomticas con los pases socialistas, incluida la Unin Sovitica, el 9 de febrero de 1977, y, por lo que tiene de signicativo, con Mxico, el 28 de marzo de 1977, que haba mantenido tradicionalmente una postura solidaria con la Espaa republicana y su gobierno en el exilio. Se asumen decididamente los compromisos internacionales en materia de derechos humanos, tanto a nivel de las Naciones Unidas como a nivel del Consejo de Europa. El 28 de septiembre de 1976 se rman los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Polticos y de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, siendo raticados el 27 de abril de 1977 y entrando en vigor el 27 de julio de ese mismo ao. El 24 de noviembre de 1977, Espaa se convierte en miembro del Consejo de Europa y ese mismo da rma el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Hito trascendental en este proceso de homologacin democrtica con Europa y de incorporacin a la misma es la solicitud de adhesin a las Comunidades Europeas, presentada por Espaa el 28 de julio de 1977, al poco de celebradas las primeras elecciones democrticas, y la opinin favorable, por unanimidad, que formula al respecto el Consejo de Ministros comunitario, que se celebra los das 20 y 21 de septiembre de ese mismo ao. La respuesta positiva del Consejo de Ministros vena a expresar en toda su extensin el apoyo europeo a la Espaa que iniciaba su camino hacia la democracia. A partir de ese momento, se inicia un difcil y largo proceso negociador4, que se convertir en el eje central de la poltica exterior tanto de los gobiernos de la UCD5 como de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. La plena incorporacin de Espaa a Europa se transformar, en consecuencia, hasta su consecucin en 1986, en objetivo prioritario de la poltica exterior espaola. La solicitud de adhesin espaola se produce en un contexto difcil para las Comunidades Europeas. Un contexto marcado por la crisis econmica iniciada en 1973, por la propia crisis institucional y presupuestaria que experimentan las mismas, que dicultaba cualquier intento de amplia-
4 El acuerdo nal solo se lograr el 29 de marzo de 1985, ya con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. El Tratado y el Acta de Adhesin se rmarn el 12 de junio de 1985, producindose el ingreso el 1 de enero de 1986. 5 El optimismo inicial del gobierno de Surez en cuanto a unas negociaciones rpidas pronto da paso al desnimo, como consecuencia de las dicultades negociadoras derivadas de los problemas econmicos que plantea la incorporacin de Espaa y de los problemas institucionales e internos que en esos momentos tienen las Comunidades Europeas, especialmente en relacin a la Poltica Agrcola Comn y a la contribucin presupuestaria. En julio de 1980, las negociaciones quedaban estancadas, jugando Francia un papel decisivo en esta paralizacin.
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cin, mientras no se encontrase una solucin a la crisis, por el hecho de que Grecia y Portugal tambin haban solicita su adhesin y por los problemas que, especialmente en materia agrcola, generaba la integracin espaola. Todos ellos son factores que van a condicionar la negociacin y que explican los ocho aos que dura la misma. La apertura ocial de las negociaciones se producir el 5 de febrero de 1979, si bien stas solo empezarn realmente en septiembre de ese ao. Las primeras dicultades se ponen de maniesto a principios de 1980, ante la no presentacin por la Comunidad de su declaracin de anlisis conjunto relativa a la agricultura, debido a la posicin francesa. El resultado ser un primer parn en la negociacin, que solo se volver retomar, como veremos, a raz del viaje a Bruselas, el 7 de enero de 1982, del sucesor de Surez en la presidencia de gobierno, Leopoldo Calvo-Sotelo. Esta incorporacin rpida de Espaa a la sociedad internacional fue posi ble gracias al xito del proceso de reforma poltica, que abri el camino para el establecimiento de un sistema democrtico constitucional. En todo caso, por primera vez y a pesar de las contradicciones todava existentes, poltica interior y poltica exterior fueron de la mano, apoyndose mutuamente en la armacin de los intereses de Espaa. En este nuevo escenario democrtico la defensa de los derechos humanos y de la democra cia pasaron a ser principios denidores de la poltica exterior, especialmente de la poltica iberoamericana6. En este proceso de normalizacin de las relaciones exteriores y de denicin de una nueva poltica exterior, la presencia de Marcelino Oreja al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores fue decisi va, siendo el principal autor del proyecto de poltica exterior de los prime ros gobiernos democrticos (Mesa, 1992: 144-145). Oreja, colaborador directo de Castiella cuando ste fue ministro de Asuntos Exteriores, retoma desde posiciones demo crticas, adaptndolos al nuevo contexto interno e internacional, algunos de los planteamientos bsi cos de la poltica exterior nacionalista de Castiella (Aldecoa, 1986: 89).
6 Marcelino Oreja declarar al respecto: ... solo queremos armar que los derechos humanos constituyen la piedra bsica de nuestra accin exterior; que no son parcelables ni troceables y que no puede existir justicia sin libertad, ni libertad sin justicia (Discurso pronuncia do con ocasin del debate sobre la Poltica Exterior del Gobierno, en las Cortes Espaolas, el 20 de septiembre de 1977, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1978, p. 80. Vase tambin: Discurso en la XXXI Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York, el 27 de septiembre de 1976, ibid., pp. 22-23.
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Pero si Oreja es el que dene la poltica exterior, Surez va a ser el que, a travs de una evidente personalizacin, ejecute en muchos casos, en especial en la poltica iberoamericana, la accin exterior. En ello inuy decisivamen te tanto su propia personalidad, que buscaba imagen y legitimacin en trminos tanto internacionales como internos7, como la amalgama de fuerzas polticas de la ms variada inspiracin ideolgica, que se dieron cita en el partido centrista y, por lo tanto, la dicultad de consenso de su propio partido sobre lo que debera ser la poltica exterior de Espaa, que facilit esa personalizacin8. Surez, en palabras de Calvo-Sotelo, a pesar del indudable inters que suscit en l la poltica exterior y de la importancia que la atribuy en su proyecto poltico, no tena excesiva preparacin en esa materia. Por eso, y por sus propios antecedentes polticos, se sinti mucho ms cmodo en Amrica Latina, en donde la poltica exterior no tena para Espaa la complejidad de otras regiones, que en Europa, donde la situacin era ms compleja y difcil. Ello, junto a las mayores posibilidades de una accin exterior ms activa y protagonista, explica su especial inters por Amrica Latina. Por otro lado, el mismo personalismo que en buena medida caracterizar la poltica exterior de los pases latinoamericanos facilit la perso nalizacin por Surez de su poltica iberoamericana9. En todo caso, esta personalizacin de la poltica iberoamericana, unida a las diferencias existentes en materia de poltica exterior entre Surez y
A esta lnea de bsqueda de una nueva imagen y legitimacin, sobre todo interna, en fun cin de sus signicativos antecedentes franquistas y falangistas, responden en gran medida los viajes que Surez realiza al extranjero. Con ellos, Surez quera romper la anterior imagen fran quista de un jefe de gobierno aislado del exterior y sin presencia internacional, que haba caracterizado a Franco y a Arias Navarro. 8 Leopoldo Calvo-Sotelo ha sealado que Surez conaba ms en s mismo, en su carisma, en su simpata desbordante, que en la base sustentadora de una organizacin poltica. Estbamos an muy cerca del caudillismo, y la decidida opcin democrtica de Surez no era incompatible con su inclinacin al ejercicio de una especie de democracia directa (Calvo-Sotelo, 1990: 55-56). 9 Este peculiar protagonismo internacional de Surez lo explica Calvo-Sotelo, desde un punto de vista evidentemente interesado, en los siguientes trminos: Surez era un hombre poco viajado y haba venido a la vida pblica en la situacin franquista de horizontes cerrados y de recelo ante las democracias occidentales. Por eso sinti como una bofetada la dureza negociadora de la Comunidad (...). Adolfo se sinti all fuera de lugar, aislado por los tecnicismos de la negociacin, que la barrera del idioma haca ms arduos para l... Cunta mayor satisfaccin la que obtena Surez en sus viajes a Hispanoamrica, sin intrpretes, sin intereses contrarios que discutir y vencer, donde le bastaba para el xito con dejarse llevar por el prestigio que haba ganado en Espaa y por la retrica de las cordialidades! (...) Surez volva, insensiblemente, a las coordenadas franquistas, rabes y americanas, de la poltica internacional, y descuidaba la transicin exterior (Calvo-Sotelo, 1990: 126).
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Oreja, se tradujo en ocasiones, cada vez ms numerosas, en una desconexin, e incluso, contra diccin entre la accin exterior que trataba de desarrollar el ministro de Asuntos Exteriores y la que personalmente desarrollaba el presidente del Gobierno, incidiendo este hecho negativamente en la necesaria coherencia y unidad de accin de la poltica exterior10. De esta forma, durante los gobiernos de Adolfo Surez, en razn del con senso tcito existente entre los principales partidos polticos y en razn de las urgencias existentes en materia exterior y de las contradicciones apuntadas, a las que hay que aadir la inestabilidad poltica interna, los graves problemas polticos de la transicin a los que Surez tuvo que hacer frente y la debilidad y divisin del propio par tido de la UCD, caracterizado por ser un producto nacido en gran medida desde el mismo franquismo y, en consecuencia, por su heterogeneidad poltica, su escasa denicin ideolgica y divisin en cuanto a las grandes opciones de la poltica exterior11, no se pudo llegar a denir con claridad, en algunos extremos importantes de la misma, la posicin exterior de Espaa, ni a formular una poltica exterior plenamente coherente. El objetivo de desarrollar en todos sus extremos una poltica exterior real mente nueva requera cambios en las formas y en la accin, capaces de supe rar los planteamientos que haban dominado las relaciones del pasado12, y ello era, sin lugar a dudas, muy difcil en el contexto poltico de los primeros aos de la transicin y con un partido heterogneo y de aluvin, necesitado, al menos en parte de sus miembros, de legitimacin democrtica, sin un modelo global y denido de poltica exterior y sin un preciso consenso interno en cuanto a algunas de las grandes opciones de la accin exterior13.
10 El propio Marcelino Oreja, consciente desde los primeros momentos de este hecho, no dudar en sugerir, en una conferencia pronunciada el 26 de mayo de 1977 en la Escuela Diplomtica, con el ttulo de La poltica exterior en un sistema democrtico, la necesidad de distribuir adecuadamente las competencias en materia de poltica exterior dentro del gobierno (Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1978, pp. 51-64). 11 Calvo-Sotelo sealar, en este sentido, que la UCD vino al mundo como una mampostera mal concertada y sin argamasa (Calvo-Sotelo, 1990: 100). Para los avatares que vivi la UCD durante su corta vida, vase Attard, 1983. 12 En concreto, y a pesar del nuevo proyecto de poltica exterior de Oreja, los gobiernos centristas no realizaron ninguna reforma signicativa del Ministerio de Asuntos Exteriores, continuando con las mismas dinmicas y usos del franquismo y, salvo contadas excepciones, con el mismo personal (Morn, 1980: 16). Este hecho sirve tambin para explicar algunas de las contradicciones y sombras de la poltica exterior centrista. 13 Una cosa eran las grandes declaraciones en torno a la poltica exterior, en las que el acuerdo dentro del partido era factible, por ejemplo, en lo relativo al ingreso en la Alianza Atlntica, y otra su puesta en prctica, en la que la divisin en el seno de la UCD era una reali dad evidente.
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Algunos especialistas han considerado que el esquema suarista, en contra diccin con los planteamientos atlantistas dominantes en la UCD, persegua encontrar una tercera va en las relacio nes internacionales, especialmente en la dimensin iberoamericana, fuera de la dinmica Este-Oeste, que sirviese para reforzar el protagonismo exterior de Espaa y denir sus seas de identidad internacional14. Este plan teamiento, facilitado por la poltica hacia Amrica Latina del presidente de Estados Unidos, James Carter, acertara a servir tambin como elemento justicativo de la pretensin irrea lista, ms de una vez manifestada por los gobiernos de Surez, de erigir a Espaa en puente entre el Norte y el Sur, y ms concretamente entre Iberoamrica y Europa. Sea cual sea la explicacin de estas veleidades, que algunos han calicado crticamente de tercermundistas, hay que admitir que, en la prctica de la poltica exterior de Surez, las acciones exteriores no siempre respondieron a los modos de la ortodoxia conservadora, introduciendo un factor de incertidumbre en lo que se esperaba debera ser la diplomacia de un gobierno con servador (Mesa, 1988: 59). Adems, en algunos de los retos exteriores ms urgentes a los que se enfrentaba la Espaa democrtica, los gobiernos de Surez no siempre lograron articular respuestas adecuadas a los intereses espaoles. En el Magreb, la poltica exterior, condicionada por la vergonzosa entrega por el franquismo del Shara Occidental a Marruecos y Mauritania, a travs de los Acuerdos Tripartitos de Madrid, de 14 de noviembre de 1975, no supo o no pudo, por la incomprensin de los actores implicados, desplegarse de forma global y equilibrada, producindose un importante deterioro de las relaciones con Marruecos y Argelia, que lleg a su mxima expresin con el reconocimiento por parte de Argelia del Movimiento por la Autodeterminacin e Independencia del Archipilago Canario (MPAAIC) y la inclusin de las Islas Canarias por parte de la entonces Organizacin para la Unidad Africana (OUA) entre los territorios africanos a descolonizar. Todo ello oblig a un importante despliegue diplomtico y parlamentario en el continente africano que nalmente logr en 1978 sacar de la agenda de la OUA el tema de las Canarias. En todo caso, las difciles relaciones con Marruecos, especialmente, pero no solo, por la reivindicacin marroqu de Ceuta y Melilla y el tema del Shara Occidental, y con Argelia, entre otras razones por la cuestin tambin del Shara, continuarn siendo una caracterstica de las relaciones exteriores de Espaa con los gobiernos centristas, incluido el gobierno de Calvo-Sotelo y, como veremos, con los sucesivos gobiernos democrticos.
14 Vase Mujal-Len, 1986: 138; Menndez del Valle, 1989: 739; y Herrero de Min, 1993: 208-209.
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En el contencioso de Gibraltar, inicialmente los gobiernos de Surez, al mismo tiempo que mantenan inalterable la reivindicacin de la soberana espaola, se manifestaron dispuestos a un levantamiento gradual de las restricciones impuestas desde 1969, a medida que el Reino Unido hiciese concesiones en materia de soberana. Sin embargo, la sombra de un posible veto britnico a la integracin de Espaa en las Comunidades Europeas mientras permaneciera el bloqueo, llev al gobierno de tratar de desbloquear la situacin sin que se hicieran concesiones signicativas por los britnicos. A este planteamiento responder la Declaracin de Lisboa, de 10 de abril de 1980, que suscriben Oreja y Carrington, comprometindose a buscar una salida a las diferencias existentes. Las anteriores consideraciones no excluyen, sin embargo, como ya apun tamos al principio, logros importantes en el proceso de redenicin y desplie gue de una nueva poltica exterior, que sentaron las bases de la accin exte rior de la Espaa democrtica. Adolfo Surez, como se ha visto, hizo de la poltica exterior una pieza fundamental de su poltica general, recuperando, a pesar de las lagunas y sombras de su poltica exterior, el protagonismo activo de Espaa en la poltica internacional, normalizando sus relaciones exteriores y abriendo el camino para la plena incorporacin a Europa15. La aprobacin de la Constitucin por referndum, el 6 de diciem bre de 1978, y su entrada en vigor, el 29 de diciembre, marcan el n de la tran sicin y el establecimiento pleno de un sistema democrtico en Espaa. Sin embargo, en poltica exterior todava seguir, como ya hemos explicado, la etapa de transicin. El nuevo triunfo de la UCD en las elecciones generales del 1 de marzo de 1979 y el nuevo gobierno que forma Adolfo Surez, en el que repite como ministro de Asuntos Exteriores Marcelino Oreja, supondrn en principio la continuacin de la poltica exterior seguida hasta enton ces. Solo en la importante cuestin de la incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica se producir en el curso de esta legislatura un cambio sus tancial respecto del periodo anterior16.
15 La designacin de Madrid, el 8 de marzo de 1978, como sede la cumbre de la Conferencia de Cooperacin y Seguridad en Europa, constituir una expresin ms del xito de la transicin democrtica y del cambio que estaba experimentando la poltica exterior. 16 En el tema de la Alianza Atlntica, el nuevo Gobierno, despus de proclamarse partida rio de la adhesin a la misma, considerar, sin embargo, que sta debe plantearse teniendo en cuenta los condicionamientos que derivan de nuestras peculiaridades y de nuestras exigencias de seguridad, as como la necesidad de un amplio respaldo parlamentario, pero dejando el tema de alguna forma en el aire (Adolfo Surez, Discurso de Investidura, 30 de marzo de 1979). Vase Arenal y Aldecoa, 1986: 221-223.
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La polmica abierta estalla el 15 de junio de 1980, cuando con motivo de la visita del presidente de Estados Unidos, James Carter, a Madrid, Marcelino Oreja anuncia el propsito guberna mental de iniciar negociaciones para la adhesin de Espaa a la Alianza Atlntica17. El consenso tcito de los partidos polticos parlamentarios en materia de poltica exterior quedaba formalmente roto18. Esta ruptura era necesaria, si se quera terminar de denir la poltica exterior de la Espaa democrtica, que hasta entonces el consenso negativo y tcito haba imposibilitado. Lo discutible es la oportunidad del momento poltico en que se produce la misma. Este anuncio, que ms all de la opcin atlantista de la UCD chocaba signicativamente con la poltica exterior seguida hasta entonces por los gobiernos de Adolfo Surez, solo puede entenderse en el cada vez ms difcil y complejo escenario poltico, interno e internacional, en el que se estaba moviendo Surez, que se pondra en seguida de maniesto, en septiembre de 1980, con el cese de Oreja como ministro y, poco despus, en la propia dimisin del presidente del Gobierno. Al mismo tiempo, la puesta en marcha del proceso de incorporacin a la OTAN servira, segn interpretaba el gobierno, para relanzar las bloqueadas negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas. Con el anuncio de una prxima incorporacin a la Alianza Atlntica se cierra, como hemos visto, dentro de la etapa de transicin en materia de poltica exterior, el periodo de consenso tcito, es decir, se cierra el periodo de urgente incorporacin de Espaa a la sociedad internacional y se abre un nuevo periodo en el que Espaa tiene que jar claramente su posicin internacional y terminar de denir un modelo global y coherente de poltica exterior. Normalizada la presencia internacional de Espaa e iniciado el cambio en la poltica exterior, llegaba el momento de plantearse las grandes opcioDeclaraciones a El Pas, 15 de junio de 1980, en Discursos y Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre, enero/julio 1980, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, s/f, pp. 40-41. Esas declaraciones de Oreja no hacan sino raticar pblicamente por el gobierno la clara posicin general que la UCD haba adoptado ya en su I Congreso Nacional, celebrado en octubre de 1978, en favor del ingreso de Espaa en la Alianza Atlntica. 18 En el Discurso de Investidura que pronuncia Surez, el 30 de marzo de 1979, ya haba anunciado expresamente la terminacin del consenso que haba hecho posible la tran sicin democrtica espaola, lo que implicaba lgicamente el nal del consenso tcito que haba existido en materia de poltica exterior: ... el consenso ha terminado... fue una solucin excepcional para un momento igualmente excepcional de nuestra evolucin poltica (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados 3, de 30 de marzo de 1979, pp. 40-41). Ello era prueba de las crecientes presiones que tena Surez dentro de su propio partido para que ajustase su poltica exterior a la ortodoxia conservadora.
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nes de la poltica exterior espaola que queda ban pendientes y de tomar posicin ante las mismas. Llegaba el momento de abrir un debate sobre cuestiones clave de las relaciones exteriores, que hasta entonces solo se haba planteado en temas puntuales19. Sin embargo, la ruptura del consenso y la apertura del debate sobre aspectos clave de la poltica exterior no se produ cen en el momento ms oportuno desde el punto de vista poltico. En esta fase que cierra el periodo suarista, la acentuacin del descontento en el inte rior de las fuerzas armadas, el incremento del terrorismo, la complicacin de la situacin poltica de Surez y la cada vez ms palpable crisis que vive el partido gobernante debilitarn considerablemente la poltica exterior suarista, que conocer un signicativo descenso de perl y un estancamiento en relacin a los primeros aos de gobierno. En este difcil con texto, Adolfo Surez, crecientemente contestado en el seno de su partido y por los medios de comunicacin conservadores, se ocupar cada vez menos de la poltica exterior. Herrero de Min sealar al respecto, haciendo un balance de la poltica exterior en esos momentos: La poltica internacional espaola, aparte de las veleidades tercermundistas, personalmente protagonizadas por el propio presidente Surez, no avanzaba en cuanto a la integracin europea, estaba estancada en lo relativo a las relaciones con los Estados Unidos y la Alianza Occidental, se deterioraba progresivamente respecto de Marruecos y, episdicamente, se cubra de ridculo en las negociaciones sobre Gibraltar (Herrero de Min, 1993: 209-210).
I.2. La poltica iberoamericana: cambio y contradicciones Como ya hemos apuntado, Amrica Latina se convertir para los gobiernos de Adolfo Surez, desde el primer momento de la transicin democrtica, en un objetivo clave de la poltica exterior, que se presentar como complementario de la orientacin europea. Europa, por un lado y prioritariamente, y Amrica Latina, por otro, sern las reas de poltica exterior sobre las que centrar su mayor atencin y dedicacin Adolfo Surez y, muy especialmente, su ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja20.
19 El tema OTAN supondr, por primera vez desde el franquismo, la activa implicacin de la opinin pblica espaola en un tema de poltica exterior y el primer gran debate sobre una cuestin internacional entre los partidos polticos. 20 Marcelino Oreja as lo sealar en el discurso que pronuncia, el 27 de septiembre de 1976, ante la XXXI Asamblea General de las Naciones Unidas, armando no solo la especial atencin que Espaa dedicar a Amrica Latina, sino tambin el papel que a Espaa le corresponde de contribuir a que Europa entienda la realidad latinoamericana
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El proyecto de poltica iberoamericana que disea Marcelino Oreja, y que tanto el presidente del Gobierno como el ministro de Asuntos Exteriores tra tan de llevar a la prctica, tena como objetivo principal reformular las tradicionales relaciones con Amrica Latina en el sentido, por un lado, de eliminar la retri ca y la imagen del pasado y de avanzar por vas reales de cooperacin, y, por otro, de redenir esa poltica en funcin de los nuevos presupuestos demo crticos, estableciendo a partir de ello un nuevo modelo de Comunidad Iberoamericana de Naciones21. La voluntad espaola de consolidacin democrtica y de defensa de la de mocracia y los derechos humanos proporcionaba una oportunidad histrica para dar un giro radical a la poltica exterior hacia aquella regin y armar el protagonismo internacional de Espaa. El mismo proyecto democrtico espa ol se convirti, como ya hemos sealado, en una baza a jugar en esa direc cin, dada la expectacin con que fue seguido en los pases latinoamericanos, buena parte de ellos inmersos en regmenes autoritarios o iniciando, como Espaa, una recuperacin democrtica. Pasos signicativos e importantes en este camino de reformulacin de las relaciones con Amrica Latina y de armacin de las diferencias en relacin al franquismo sern, en el plano no solo de los gestos, la plena normalizacin de las rela ciones diplomticas con Mxico, el 28 de marzo de 1977, que representaba en cierta medida la consagracin simblica de la nueva etapa de relaciones entre Espaa y Amrica Latina22, as como el cambio de denominacin del Instituto de Cultura Hispnica, primero por el de Centro Iberoamericano de Cooperacin23, y despus por el de Instituto de Cooperacin Iberoamericana y su consiguiente reorganizacin24.
(Discurso ante la XXXI Asamblea General de las Naciones Unidas, Revista de Poltica Internacional 147 [1976], p. 205). 21 Para la poltica iberoamericana de los gobiernos de Adolfo Surez especcamente, vase Piol, 1982b; y Arenal, 1994: 114-123. 22 Mxico haba mantenido desde la Guerra Civil espaola, frente al resto de los pases latinoamericanos, una posicin inalterable de reconocimiento del Gobierno republicano espaol en el exilio, al que dio cobijo en su propio territorio hasta 1977, y de no reconocimiento del go bierno del general Franco, adems de ser adalid de la condena del rgimen franquista en las Naciones Unidas, tanto despus de la Segunda Guerra Mundial como en 1975. El restablecimiento de relaciones diplomticas, que se produce el 28 de marzo de 1977 mediante canje de notas en Pars entre los ministros de Asuntos Exteriores de Espaa y Mxico, vino precedido de la can celacin de relaciones diplomticas entre Mxico y la Repblica espaola en el exilio, que tuvo lugar el 18 de marzo de 1977. Para ms detalles de estos dos ltimos hechos, vase Diario de acontecimientos referentes a Espaa durante los meses de febrero y marzo de 1977, Revis ta de Poltica Internacional 150 (1977), pp. 295 y 308-309. 23 Real Decreto 2305/1977, de 27 de agosto (BOE, 6 de septiembre de 1977). 24 Real Decreto 2411/1979, de 11 de octubre (BOE, 17 de octubre de 1979). 170
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En qu se dena en trminos generales ese proyecto de poltica iberoamericana? Adolfo Surez y Marcelino Oreja desarrollaron a nivel terico un modelo de actua cin, fundamentado en cinco principios rectores, que giraba en torno a tres ejes conceptuales. Aunque los principios ya los haba hecho pblicos Oreja en diciembre de 197625, precisamente se quiso aprovechar el viaje de Surez a Mxico, los das 25 y 26 de abril de 1977, recin estrenadas relaciones diplomticas con ese pas, con todo lo que tena de simblico en la poltica iberoamericana de Espaa, para establecer de una forma ms detallada y solemne las lneas maestras del modelo de relacin con Iberoamrica26. El hacerlo pblico en Mxico responda claramente a la poltica de imagen y legitimacin interna que desarrollaba Surez, tanto ms cuanto que el viaje, que se continu a Esta dos Unidos, se haca en vsperas de las primeras elecciones generales demo crticas, convocadas para el 15 de junio. Los principios rectores, raticados posteriormente, como ya hemos visto, por el rey como poltica de Estado, en cuanto asumibles por cualquier gobierno democrtico, sern los siguientes: indivisibilidad, continuidad, credibilidad, indiscriminacin y comunidad. A su vez, los tres ejes conceptuales de este mode lo terico sern: vnculo, que hace referencia a los vnculos existentes entre los pueblos de raz hispnica; puente, que traduce la pretensin de jugar un papel relevante en las relaciones entre Iberoamrica y Europa; e integra cin, lo que signica que se apoyarn las iniciativas de integracin latinoamericanas, procurando una mayor participacin de Espaa en las mismas. Este modelo terico, sin embargo, fue ms un deseo que una realidad, pues no coincidi con la prctica de unas relaciones que, aunque supusieron la elevacin del perl poltico y se incrementaron en todos los planos, en ocasiones estuvieron marcadas por la ambigedad, la deciente informacin en cuanto a la diversa y problemtica realidad latinoamericana y la falta de unidad y continuidad en la accin. La maniesta voluntad de cambio de Adolfo Surez y Marcelino Oreja en esta rea, que se materializa en una nueva po ltica iberoamericana, chocar en la prctica con la falta de experiencia demo crtica en materia de poltica exterior27 y con las
25 Marcelino Oreja, Palabras pronunciadas en el almuerzo en honor del ministro de Rela ciones Exteriores de Venezuela, seor Escobar, celebrado en el Palacio de Viana, el 20 de di ciembre de 1976, Revista de Poltica Internacional 147 (1976), pp. 185-186. 26 Para el texto de este discurso, vase Diario de acontecimientos referentes a Espaa du rante los meses de abril y mayo de 1977, Revista de Poltica Internacional 151 (1977), pp. 259-261. 27 En el fondo de todo ello estaba el hecho de que el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Servicio Exterior eran todava los mismos que con el franquismo, es decir, que
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dicultades inherentes a la propia situacin poltica espaola, que ya hemos destacado. Si transformar en la prctica la poltica exterior de un pas en proceso, no ya de ruptura con el pasado, sino de reforma poltica, como el espaol, era una tarea casi imposible de hacer de la noche a la maana, mucho ms lo era en el caso de la poltica iberoamerica na, que durante el franquismo haba estado sometida a claros condiciona mientos, hbitos y prcticas ideolgicas y polticas que solo la progresiva consolida cin democrtica y la reforma del Ministerio de Asuntos Exteriores harn de saparecer. A todo lo anterior hay que aadir la personalizacin de la poltica iberoamericana que hace Surez, as como la utilizacin que hace de la misma, como poltica de legitimacin interna, para dar una imagen protago nista y progresista. Todo ello explica sus limitaciones y contradicciones, tanto en cuanto a la lnea seguida por algunos embajadores contraria a la que se marcaba desde Madrid, como en lo relativo a determinadas decisiones adoptadas por Surez que contradecan su perl ideolgico conservador. En este contexto encuentran explicacin determinados gestos, y hasta compro misos, que no coincidan aparentemente con el carcter conservador del go bierno centrista, como por ejemplo, entre otros, la visita de Surez a Cuba en septiembre de 1978, y la presencia de Espaa como observadora en la VI Conferencia Cumbre de los Pases No Alineados, celebrada en septiembre de 1979, en La Habana, que motivaron fuertes crticas en los medios de comunicacin conservadores e incluso en los sectores ms atlantistas de la UCD28. Aunque tales hechos se justica ron alegando, entre otras razones, las especiales relaciones que Espaa tena con los pases latinoamericanos, ello no obst para que Surez tuviera que hacer frente a frecuentes acusaciones de tercermundismo o no alineamiento en materia de poltica exterior, tanto a nivel de medios de comu nicacin como dentro del propio partido (Herrero de Min, 1993: 208-209, 227-228).
sus estructuras, dinmi cas de funcionamiento, criterios de actuacin y de informacin, simpatas y anidades seguan siendo las que se haban forjado con la poltica exterior del rgimen franquista, y ya hemos apuntado que la poltica iberoamericana del franquismo siempre estuvo fuertemente ideologizada. 28 La asistencia a esta reunin se justic, en concreto, por el inters en seguir de cerca algunos de los debates de la misma, especialmente la cuestin del Shara Occidental, y por la necesidad de tener presencia en un foro en el que participaban muchos pases que podan inuir en la todava recin pretendida africanidad de las Islas Canarias. Sin embargo, el discurso inaugural de Fidel Castro en esta reunin pidiendo a Espaa que no entrara en la OTAN y que actuara de puente entre Europa y Amrica Latina no ayud nada a la hora de justicar su asistencia. 172
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Estos y otros hechos han dado lugar a interpretaciones muy diferentes. Si consideramos la opinin de Fernando Morn, no seran sino la excepcin a la regla y la prueba de una deciencia en la plani cacin de la poltica exterior, por cuanto la poltica iberoamericana proyec tada por los gobiernos centristas se basaba en un plantea miento ideolgico de carcter tecnocrtico, que pretenda aplicar en aquella regin los esquemas neocapitalistas europeos mediante la exportacin de un modelo reformista que hiciera posible la conjuncin de la justicia con la li bertad, evitando los cambios estructurales, y considerando la realidad iberoa mericana como un todo homogneo (Morn, 1980: 384). Tal opinin, sin embargo, no es compartida por otros especialistas para los que, como ya hemos apuntado, el proyecto suarista persegua encontrar una tercera va en las relaciones internacionales, especialmente aplicada a la dimensin iberoamericana, fuera de la dinmica EsteOeste (Mujal-Len, 1986a: 138; y Herrero de Min, 1993: 208)29. De hecho, Surez, convencido de la bondad de su proyecto poltico, tuvo la tentacin de crear una Internacional de Centro, y en esa trayectoria se enmarca la celebracin en Madrid, en noviembre de 1979, de la I Reunin Iberoamericana de Partidos de Centro Derecha30. Esta iniciativa, abandonada al poco tiempo, no fue bien acogida por Estados Unidos y la Repblica Federal de Alemania, que recelaban de una mayor presencia poltica de Espaa en Amrica Latina31. En todo caso, la sintona personal que Surez logr establecer con algunos mandatarios latinoamericanos y su actuacin, en algunos casos, de apariencia pro gresista en el mbito internacional, sobre todo a travs de deter minados gestos simblicos contradictorios con la lnea general de su poltica exterior, sembr una imagen avanzada en lo exterior del gobierno centris ta, sobre todo de su presidente. Surez, en determinados momentos, dej
Este planteamiento acertara a servir tambin como elemento justicativo de la pretensin irrealista de erigir a Espaa en puente entre el Norte y el Sur y, ms concretamente, entre Amrica Latina y Europa. Hasta se podra considerar como variante de esa tercera va la forma en que, re chazando tanto las posturas rupturistas radicales como las continuistas, dicho gobierno daba apoyo o respaldaba la opcin reformista para la salida democrtica en la regin, conectando as con lo mantenido por Fernando Morn. 30 Como dira Marcelino Oreja, entonces ministro de Asuntos Exteriores, la creacin de una Internacional de Centro es un concepto poltico que llegar de una forma general y que, en cierta medida, se proyecta ya en la reunin de los cincuenta partidos centristas iberoamericanos, reunidos en Madrid (Declaraciones al diario Informaciones, 10 de noviembre de 1979, en Discursos y Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre. Octubre de 1978 a diciembre de 1979, Madrid, OID, 1980, p. 258). 31 Vase Pajomov, 1982: 99.
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pa tente su personalismo en la accin exterior, al margen, incluso, de los plantea mientos ideolgicos de su partido. Esta poltica activa se vio facilitada sin lugar a dudas por el nuevo escena rio americano que se produce en la segunda mitad de la dcada de los setenta, caracterizado por la prdida de la presencia activa de Estados Unidos en la regin durante la presi dencia de James Carter y por el creciente protagonismo internacional de los Estados latinoamericanos (Boersner, 1990: 283-300), que posibilitaba, e incluso auspi ciaba, la actuacin autnoma de Estados extrarregionales, como era el caso de Espaa. A modo de conclusin general, puede decirse que la poltica iberoameri cana de los gobiernos de Adolfo Surez, sin ignorar su indudable xito en el incremento del papel y la presencia de Espaa en Amrica Latina, en el es tablecimiento de un nuevo clima en las relaciones con los pases latinoameri canos y en el inicio del cambio en relacin a la poltica del franquismo, fue una poltica de mltiples usos, tanto a nivel de percepcin de los intereses na cionales como a nivel de intereses partidistas, con todo lo contradictoria y, en ocasiones, incoherente que puede ser una poltica de esta naturaleza. No es que fuese una poltica en la que estuviese ausente el inters nacional, pues con la poltica iberoamericana los gobiernos centristas lograron recuperar el protagonismo activo de Espaa y normalizar sus relaciones internacionales en la regin. Lo que sucedi es que no se otorg a esa poltica, o mejor, no se pudo otorgar por lo difcil y complejo de la propia situacin interna, la coherencia y continuidad que exige una ecaz accin exterior. Lo interno, tanto a nivel poltico como parti dista, como es lgico, ms que lo exterior, fue lo que domin el quehacer gu bernamental en este periodo y condicion fuertemente la poltica exterior y, consecuentemente, la poltica iberoamericana. De esta forma, la poltica iberoamericana se utiliz en ocasiones como una poltica de sustitucin, al estilo de la poltica franquista, aunque con distin to acento, que tenda a llenar el eventual vaco que se poda producir en la armacin de la dimensin europea de Espaa mediante la apertura de una tercera va. Otras veces se utiliz como una poltica de presin, dirigida a reforzar la posicin negociadora de Espaa frente las Comunidades Europeas y frente a Estados Unidos. Finalmente, se us como poltica de legitimacin del propio Adolfo Surez en lo interno e internacional, buscando a travs de un pretendido progresismo lavar la herencia franquista que le caracteriza ba, as como a una parte signicativa de los integrantes de la UCD (Arenal, 1990b: 36-37)32.
En algunos de estos usos de la poltica iberoamerica na, sobre todo en la bsqueda de una tercera va, inuy, sin lugar a dudas, la ideologa fran quista, que todava estaba presente en muchos de los gobernantes centristas (Mujal-Len, 1986b: 379).
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En trminos ms concretos, la poltica iberoamericana de los gobiernos de Adolfo Surez se orient principalmente, por un lado y prioritariamente, hacia la in tensicacin de las relaciones polticas y econmicas con los pases democr ticos de la regin o que tenan una apariencia democrtica, sobre todo con Mxico y los pases del Pacto Andino (Freres, 1991), que en cuanto Estados con regmenes que caba calicar en su mayora de de mocrticos, eran considerados como interlocutores que podan facilitar el cambio en la imagen y el in cremento de la presencia de Espaa en Amrica Latina, y por otro, hacia los pa ses sometidos a dictaduras militares, regmenes autoritarios o en proceso de transicin democrtica con el n de hacer valer el ejemplo espaol y defen der la democracia y los derechos humanos. Las polticas en ambos casos fue ron, como es lgico, diferentes y tuvieron un alcance muy distinto. En relacin con el primer grupo de pases, sin entrar en el restableci miento de relaciones diplomticas con Mxico, al que ya nos hemos referido, se produjo un signicativo desarrollo de las relaciones y de concertacin y adopcin de posiciones comunes, aunque no faltaron recelos y problemas en las relaciones bilaterales con algunos de ellos. Dos de los momentos culminantes de esta poltica, prueba del cambio que ya haba tenido lugar, se produjeron en 1979. El 12 de marzo de 1979, con ocasin de la toma de posesin de Luis Herrera Campins como presidente de Venezuela, a la que asiste el presidente del Gobierno espaol, tuvo lugar la Declaracin de Caracas, rmada por los jefes de Estado de Colombia, Costa Rica, Bolivia, Repblica Dominicana y el propio Surez, en la que, ante el alza del petrleo y su impacto negativo en las polticas de desarrollo de esos pases, se acordaba un esfuerzo conjunto de cooperacin y de solidaridad interna e internacional, adems de armarse la ntima relacin existente entre el mantenimiento de las instituciones democrticas y el respeto de los derechos humanos y el desarro llo33. Poco despus, el 11 de agosto de 1979, se rma por los presidentes de Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Per, Venezuela y Espaa la llama da Declaracin de Quito de apoyo a los procesos de institucionalizacin de la libertad y la democracia que se estaban produciendo en Amrica Latina34. Sin embargo, como se ha apuntado, en el plano de las relaciones bilaterales hubo problemas con algunos pases. Con Mxico, que tras el restablecimiento de relaciones diplo mticas, en marzo de 1977, se convirti en un
Para el texto de esta declaracin, vase Revista de Poltica Internacional 162 (1979), pp. 241-242. 34 Vase Revista de Poltica Internacional 165 (1979), pp. 194-195.
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pas clave de la poltica iberoamericana, incrementndose notablemente las relaciones econmicas, la diplomacia espaola del periodo no supo o no pudo evitar una indudable rivalidad y recelo en la cuestin centroamericana, que perdurar incluso en los primeros momentos de accin exterior de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Con todo, ser en las relaciones con Venezuela donde se planteen los mayores problemas. La accin personalista de Surez al apoyar sin recato al candidato presidencial Piera, que se enfrentaba electoralmente a Herrera Campins, y que a la postre saldra electo, tuvo un resultado contraproducente, resintin dose no solo las relaciones polticas con Venezuela, sino tambin importantes operaciones nancieras que estaban en curso con ese pas. En el caso del segundo grupo de pases, los sometidos a regmenes autori tarios o en transicin democrtica, la poltica, sobre la base genrica de la de fensa de los derechos humanos y el apoyo a los procesos de democratizacin, tuvo distintos matices segn los pases y las subregiones a las que se diriga, pro ducindose situaciones difciles o paradjicas como consecuencia de las con tradicciones, ausencia de informacin y ambigedades de la accin exterior de los gobiernos de Surez. En Centroamrica, en razn de su especial situacin poltica y de los meno res riesgos que para Espaa tena una accin ms comprometida, se trat de desarrollar una poltica activa, con la democracia y los derechos humanos como referentes. Sin embargo, la complejidad misma de la situacin, que dicultaba la posibilidad de desarrollar una poltica nica hacia la subregin y obligaba a poner en marcha polticas diferentes segn los distintos pases, pero al mismo tiempo coherentes y coordinadas, la diversidad de intereses estratgicos y polticos implicados internacionalmente, la pervivencia de hbitos franquistas en determinados embajadores, y la consiguiente descoordinacin en la accin es paola, harn que esa poltica presente algunas contradicciones y lagunas notorias. En este sentido, no siempre se sigui una lnea de actuacin coherente. Mientras en unos pases se segua un alineamiento completo con la poltica de Estados Unidos, caso de El Salvador, en donde se lleg a ofrecer reiteradamente, junto a otros pases, ayuda militar contra la guerrilla, en otros pases se entablaban contactos con los movimientos de oposicin, caso de Guatemala. En Nicara gua se jug a la ceremonia de la confusin. En 1978, Surez intent, junto al presidente de Venezuela, Carlos Andrs Prez, que Somoza negociara con el Frente Sandinista, lo que no impidi que todava en 1979 Espaa continuara enviando armas a Somoza. Tambin en estas fechas, al mismo tiempo que la embajada espaola mantena contactos con
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los sandinistas, la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso se opona, en junio de 1979, a la propuesta socialista de reconoci miento de los sandinistas como gobierno de facto. Solo el 19 de julio de 1979, el gobierno espaol pidi a Urcuyo, sucesor de Somoza, que se retirase de la presidencia para evitar un mayor derramamiento de sangre. Una vez alcanza do el poder por los sandinistas, el gobierno espaol contribuy a aanzar el nuevo rgimen mediante ayuda econmica, con el objetivo de hacer triunfar las posturas ms moderadas y evitar un alineamiento de Nicaragua con la Unin Sovitica (Piol, 1988a: 33). Una iniciativa de mediacin por parte de Surez, tras la victoria sandinista, fue rechazada por la administracin norteamericana (Piol, 1982b: 14). Una de las consecuencias ms dramticas de la apariencia progresista de esa poltica, pero tambin de la descoordina cin y falta de coherencia y de informacin adecuada que se viva en la poltica hacia la subregin, ser la ocupacin de las embajadas de Espaa en Guatemala, en enero de 1980, y en San Salvador, en febrero de 1980, por integrantes de movimientos opositores a los regmenes establecidos. El desenlace trgico de la ocupacin de la em bajada en Guatemala, como consecuencia de la irrupcin en la misma de las fuerzas armadas guatemaltecas, ocasion la ruptura de relaciones di plomticas con ese pas, el 1 de febrero de 1980. Fuera de la subregin centroamericana, la poltica de los gobiernos de Adolfo Surez se movi con mayores cautelas, dados los mayores intereses directos que Espaa tena en juego. En el caso de Cuba, se mantuvo la poltica tradicional de relaciones con ese pas en base a los principios de indiscriminacin y comunidad, que vena desarrollndose desde el franquismo y que continuar posteriormente, sin tomarse en consideracin, en principio, la condicin no democrtica del rgimen cubano. En este sentido, se produjo una aproximacin en el plano de las relaciones pol ticas35 y econmicas36 en cuanto reejo, al mismo tiempo, de esa imagen progresista que bus caba Surez. La visita del presidente del Gobierno espaol, en septiembre de 1978, la primera de un jefe de Gobierno occidental a la Cuba castrista, preocup en las cancilleras occidentales, e incluso fue motivo de fuertes crticas en su propio partido y en los medios de
35 Para Espaa era importante contar con el apoyo o, al menos, con la neutralidad de Cuba, con peso en esos momentos en el Movimiento de los Pases No Alineados y con excelentes relaciones con Argelia, para controlar cualquier conicto que, como vimos, pudiera afectar a las Islas Canarias o a la reivindicacin de Ceuta y Melilla. 36 En el mbito econmico se negoci un nuevo Convenio Comercial, en 1979, dada la importancia de Cuba como socio comercial de Espaa en Amrica Latina.
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comunicacin. Con todo, aparte de su signi cado poltico37, el viaje tuvo sus efectos econmicos, pues a raz del mismo se plante de nuevo la cuestin de las indemnizaciones pendientes a espaoles por las expropiaciones de la Revolucin y se ultim una operacin cuatripartita, por la que Venezuela enviara a Cuba una cantidad de petrleo igual a la que este pas vena recibiendo de la Unin Sovitica, y a su vez sta enviara a Espaa una cantidad similar a la que Espaa reciba de Venezuela (Piol, 1982b: 31-32). Por lo que respecta al Cono Sur, dominado entonces por dictaduras, se ejer ci una labor de defensa de los derechos humanos, si bien las condenas por violacin de los mismos fueron de carcter genrico, huyendo, salvo contadas excepcio nes, de proferir acusaciones concretas contra pases especcos, lo cual se jus ticaba como una aplicacin de los principios de indiscriminacin y no injerencia en los asuntos internos, derivada de los vnculos identitarios existentes. El rey, aunque de manera ociosa, se ofreci como mediador en el conicto entre Argentina y Chile por el canal de Beagle, hecho que, tras la visi ta del rey a Argentina, en noviembre de 1978, y sus denuncias de las viola ciones de derechos humanos, fue rechazado por Chile. En todo caso, en trminos generales, tanto Adolfo Surez como Marcelino Oreja reiteraron constantemente el apoyo a la democracia y a los derechos hu manos como seas de identidad de la poltica iberoamericana de Espaa38. Expresin del impulso que experimentarn las relaciones bilaterales bajo los gobiernos de Adolfo Surez, es que, ms all de mantener, dentro de las cautelas derivadas de su condicin no democrtica, las relaciones con los pases hispanos del Cono Sur, por primera vez se empieza a prestar una especial atencin a Brasil, inmerso en un lento y largo proceso de transicin democrtica, en el que la pactada transicin espaola constitua un referente39. La visita ocial que realiza Surez a Brasil los das 6 y 7 de agosto de 1979, la primera de un presidente de Gobierno espaol a ese pas, concretada en la rma de un acuerdo que estableca un mecanismo de consultas de alto nivel y la reactivacin de la Comisin Mixta existente entre ambos
37 En el plano poltico se plante la excarcelacin de presos polticos de ascendencia espaola. 38 Marcelino Oreja siempre intent dejar claro que el mantenimiento de relaciones diplo mticas no signica aprobacin de los regmenes concretos (Discurso pronunciado con ocasin del debate sobre la poltica exterior del Gobierno en las Cortes Espaolas, 20 sep tiembre 1977, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Marcelino Oreja, julio 1976-31 diciembre 1977, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1978: 86). 39 Vase Share y Mainwaring, 1986; y Paramio, 1988. Para una consideracin ms amplia de las relaciones entre Espaa y Brasil durante los gobiernos de Adolfo Surez, vase Aylln, 2007: 127-135.
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pases, supondr el inicio de un proceso de concertacin creciente, aunque no exento de titubeos, que se denir, entre otras posiciones, en el apoyo de Brasil para que Espaa ocupase un puesto no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el periodo 1981-1982 (Aylln, 2007: 132-135). En otro plano, la poltica iberoamericana de los gobiernos de Adolfo Su rez permiti un importante desarrollo de la presencia de Espaa en organiza ciones regionales latinoamericanas. En este punto hay que destacar las rela ciones que se establecieron con el Pacto Andino, con cuyos miembros, como hemos visto, se rmaron varias declaraciones multilaterales en defensa de los valores democrticos, pasando adems Espaa a convertirse, en agosto de 1979, en el nico pas extrarregional admitido como observador en el Conse jo Andino40. Tambin hay que sealar la participacin en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) desde julio de 1976, as como la aceptacin de Espaa, a propuesta de Venezuela, como cabeza del grupo del rea norte de Amrica Latina en el Comit Directivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial, en septiembre de 1978, y la incorporacin como miembro de pleno derecho a la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de Naciones Unidas, en abril de 197941. La accin de los gobiernos centristas en Amrica Latina no se limit, como ya hemos apuntado, al mbito exclusivamente poltico-diplomtico, sino que prest una especial atencin a la dimensin econmica de esa poltica, dado el notable incremento de los intercambios comerciales, especialmente con Argentina, Mxico y Venezuela42. En este punto, desde el primer momento se fue consciente de que un pilar fundamental para la credibilidad de la nueva poltica exterior y, muy especialmente, de la nueva poltica iberoamericana era la puesta en marcha de una poltica de cooperacin al desarrollo, al estilo de la que venan practicando los pases occidentales y diferente del remedo de poltica de cooperacin que el franquismo haba puesto en marcha respecto de Amrica Latina. En este punto, a pesar de los l gicos fallos y lagunas, de la inexis40 El presidente de Per, Morales Bermdez, incluso lleg a sugerir, el 23 de noviembre de 1978, el ingreso de Espaa en esta organizacin subregional. 41 Igualmente hay que sealar que Espaa fue elegida por los pases latinoamericanos como representante de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en el Comit de Admisin de la Conferencia sobre el Trabajo en Am rica Latina, celebrada en Medelln, del 26 de septiembre al 5 de octubre de 1979. 42 Dado el alcance y sentido que tiene este estudio, no entramos a estudiar la evolu cin de las relaciones econmicas entre Espaa y Amrica Latina durante los gobiernos centris tas.
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tencia de principios inspiradores y objetivo claros, de la des coordinacin y de la ausencia de un mnimo entramado institucional adecua do al objeto que se persegua, debido a lo novedoso de esa poltica en Espaa, los gobiernos de Adolfo Surez tendrn el mrito de haber dado los primeros pasos conducentes al desarrollo de una poltica de cooperacin al desa rrollo que mereciese tal nombre. Hasta 1976, los antecedentes de la cooperacin espaola haban sido relativamente escasos y circunscritos a mbitos concretos, acordes con los planteamientos polticos que caracterizaron la poltica hispanoamericana del rgimen franquista43. El cambio hacia la posicin de donante puro solo se produce en 1977, que es cuando el Banco Mundial deja de considerar a Espaa como potencial re ceptor de su ayuda44. En este sentido, el ingreso en junio de 1976 en el BID, la creacin en 1976 del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), la creacin en 1977 de la Comisin Inter ministerial para la Ayuda al Desarrollo y la concesin en 1977 de los primeros crditos FAD45, marcarn el punto de salida de la
43 Estos mbitos se centraban fundamentalmente, por un lado, en los acuerdos de cooperacin cientca y tcnica, que se suscriben desde prin cipios de la dcada de los setenta, y en los acuerdos de cooperacin social, que se rman desde mediados de los sesenta con gran parte de los pases hispanoamericanos, y por otro lado, en los acuerdos en materia cultural, de turismo y de migracin y en las becas otorgadas por el Instituto de Cultura Hispnica a estudiantes iberoamericanos para realizar estudios en Espaa, y a mucha menor escala, por el Instituto Hispano-rabe de Cultura a estudiantes rabes. En todo caso, esta cooperacin desarrollada por el franquismo fue muy tarda. En la etapa de autarqua, que se prolonga hasta poco antes del Plan de Estabilizacin de 1959, la cooperacin al desarrollo espaola va a ser prcticamente inexistente, dada la marginacin internacional en que se encontraba Espaa y su escaso desarrollo econmico. A nales de los aos cin cuenta, despus de la progresiva integracin en la OECE, en el FMI y en el Banco Internacional para la Reconstruccin y el Fomento, y tras la consiguiente apertura exterior de la economa espaola, Espaa va a empezar a recibir ayuda internacional para el desarrollo. De esta forma, solo a partir de nales de los aos sesenta y principios de los setenta se dan realmente en Espaa los primeros pasos de una cierta poltica de cooperacin al desa rrollo en base a la teora de la cooperacin en cascada, en virtud de la cual se recababa ayuda de los pases ms desarrollados y se est dispuesto a prestar asistencia a los ms subdesarrollados, con especial atencin a los hispanoamericanos. Vase Granell, 1980 y 1988. 44 Datos expresivos de la tarda llegada de Espaa a la cooperacin al desarrollo son el que solo en 1980 el FMI pas a considerar a Espaa entre los pases industriali zados; todava en 1981, el Banco Mundial clasicaba a Espaa como pas con desarrollo de renta media; e incluso el informe de 1983 del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE catalogaba a Espaa como potencial receptora de Ayuda Ocial al Desarrollo (AOD). Vase Ruiz Arbeloa, 1984. 45 El Fondo de Ayuda al Desarrollo es creado por el Real Decreto-Ley 16/1976, de 24 de agosto, de ordenacin econmica, medidas scales de fomento de la exportacin y el
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poltica de cooperacin al desarrollo espaola. A esto se aadir, como hemos apuntado, adems de la progresiva incorporacin de Espaa a mecanismos y organismos multilaterales de cooperacin, la transformacin del Instituto de Cultura Hispnica en el Centro Iberoamericano de Cooperacin, primero en 197746, y despus en el Instituto de Cooperacin Iberoamericana en 197947. Paralelamente a este entramado institucional, a partir de 1979 el volumen de la Ayuda Ocial al Desarrollo (AOD) experimenta un incremento sustan cial48. El grueso de la cooperacin tena como destino Amrica Latina, desem peando un papel esencial el nuevo Instituto de Cooperacin Iberoamericana. Esta nueva poltica se enfrent, sin embargo, en sus primeros pasos, a toda una serie de dicultades y problemas deriva dos de la condicin de Espaa de recin llegado a la cooperacin internacional, que impedan, ms all de los deseos, su plena ecacia. En concreto, exista una multiplicidad de centros dedicados a actividades de cooperacin, entre los que no se daba una excesiva coordinacin, no haba instituciones encar gadas especcamente de la organizacin, planicacin, coordinacin, con trol y evaluacin de los programas puestos en marcha y tampoco exista una norma legal adecuada que deniese esa poltica. En resumen, sin ignorar las contradicciones y lagunas sealadas, hay que reconocer lo avanzado en la denicin y articulacin de una nueva poltica iberoamericana con los gobier nos de Adolfo Surez y el cambio importante que se produce en la misma en relacin al franquismo. El reto, dada la compleja y difcil posicin desde la que se parta, no era pequeo y por ello los resultados pueden calicarse de notables.
comercio interior (BOE, 25 de agosto de 1976), siendo completado por el Real Decreto 509/1977, de 25 de febrero, por el que se establecen las normas rectoras de la Comisin Interministerial para la Ayuda al Desarrollo y se jan los criterios para la administracin y aplicacin del Fondo de Ayuda al Desarrollo (BOE, 31 de marzo de 1977), modicado por el Real Decreto 2399/1977, sobre composicin y normativa de la Comisin Interministerial para Ayuda al De sarrollo (BOE, 20 de septiembre de 1977). Vase Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, 1989: 137-146. 46 Real Decreto 2305/1977, de 27 de agosto (BOE, 6 de septiembre de 1977). 47 Real Decreto 2411/1979, de 11 de octubre (BOE, 17 de octubre de 1979). 48 La AOD en 1979 fue de 164 millones de dlares, pasando en 1980 a 161 millones y subiendo en 1981 a 238, y en 1982 a 233 millones de dlares. La relacin AOD/PIB, ms ex presiva de la evolucin real de esa ayuda, fue en esos mismos aos la siguiente: 0,08 - 0,07 - 0,13 - 0,13 (Jurez, 1988: 17). La poltica de cooperacin al desarrollo que se pone en marcha tendr como caracterstica la intensicacin de la cooperacin en todos los terrenos, eco nmico, cultural, educativo, sanitario, cientco-tcnico, etctera. 181
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II. EL GOBIERNO DE LEOPOLDO CALVO-SOTELO
II.1. La poltica exterior: el ajuste conservador como objetivo y el atlantismo como panacea Aunque la dimisin de Adolfo Surez se produjo el 29 de enero de 1981, fruto de las presiones de los militares y del propio partido centrista, y la posterior designacin de Leopoldo Calvo-Sotelo como nuevo presidente del Gobierno el 10 de febrero de 1981, siendo su investidura por las Cortes el 25 del mismo mes, la sustitucin, meses antes, el 8 de septiembre de 1980, de Marcelino Oreja por Jos Pedro Prez-Llorca como ministro de Asuntos Exteriores, a tan solo un da de que comenzara en Madrid la reunin preparatoria de la Conferencia de Seguridad y Cooperacin en Europa, era ya una clara expre sin de las contradicciones que tena la poltica exterior suarista, de los pro blemas que haban venido caracterizando las relaciones entre Surez y Oreja, y de la creciente debilidad de Surez en el seno de la UCD. A estos hechos se unirn, adems, otros factores que determinarn muy especialmente el ajuste conservador que experimenta la poltica exterior espaola durante la presidencia de Calvo-Sotelo49. En el mbito interno hay que destacar, entre otros, la aceleracin del proceso de desintegracin de la UCD, la dinmica de desestabi lizacin poltica interna que vive Espaa en esos momentos, con el fenmeno terrorista en plena efervescencia y movimientos golpistas en las fuerzas armadas, y, muy especialmente el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, que pesarn fuertemente en las accio nes gubernamentales del ejecutivo presidido por Calvo-Sotelo, centrando prioritariamente su atencin en la poltica interna y en cuestiones de poltica exterior en direc ta o indirecta relacin con las problemticas sealadas. En el mbito internacional, el inicio de una segunda Guerra Fra y el recrudecimiento de la tensin entre Estados Unidos y la Unin Sovitica, que resucita la poltica de bloques en trminos de nuevo crticos50, con las
49 Para este cambio en la poltica exterior, vase Aldecoa, 1986: 92-94; y Arenal, 1992: 399-402. 50 Con ello se revalorizaban las alianzas militares y desde la perspectiva occidental, muy en concreto, la Alianza Atlntica. En ese nuevo escenario para Estados Unidos era importante el reforzamiento de la OTAN con la entrada de nuevos Estados, como era el caso de Espaa, no por lo que poda aportar en trminos militares, sino por lo que supona esa incorporacin de reforzamiento en trminos simblicos y de imagen del bloque occidental.
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consecuencias que ello tiene en la poltica internacional de Estados Unidos, marcada por la llegada de Ronald Reagan a la Casa Blanca y el cambio que se produce en el sentido de rearmar la poltica de contencin de la Unin Sovitica y el neohegemonismo norteamericano, especialmente, aunque no solo, en Amrica Latina, inuirn igualmente de forma decisiva en la poltica exterior que pone en marcha el gobierno de Calvo-Sotelo. En este sentido, la accin exterior del gobierno estuvo casi exclusivamente ocupada por dos objetivos clave, como eran la adhesin a la Alianza Atlntica y la integracin en las Comunidades Europeas, que aunque haban sido ya planteados anteriormente, cobraron, en opinin del gobierno de Calvo-Sotelo, una dimensin y urgencia nuevas, a raz de los acontecimientos internos e internacionales que acabamos de mencionar. El tratamiento especco que el gobierno de Calvo-Sotelo da a estos temas, y con ellos a la accin exterior espaola, era expresin de un proyecto de poltica exterior diferente al de su antecesor. Un proyecto que persegua ajustar hasta sus ltimas consecuencias la ideologa y los planteamientos con servadores que caracterizaban al partido centrista con la ideologa y los plan teamientos de una poltica exterior que hasta entonces, como vimos, no haba tenido un rumbo ideolgico claro y preciso. Lo que hace Calvo-Sotelo es tratar de dar coheren cia al proyecto conservador en materia de poltica exterior, buscando elimi nar las contradicciones anteriores. Pero el problema es que lo hace improvisadamente, con prisas, condicionado por la difcil situacin interna y por las presiones internacionales, especialmente de Estados Unidos, con lo que se pierden una gran parte de los aspectos positivos que una ope racin de esa naturaleza poda tener para la poltica exterior espaola. En lo relativo a la integracin en las Comunidades Europeas, CalvoSotelo, tras un viaje a Bruselas el 7 de enero de 1982, logr que se desbloqueasen las negociaciones. El 22 de junio el presidente francs, Franois Mitterand, iniciaba una visita ocial a Espaa, estableciendo la posicin francesa respecto de la ampliacin. Esta posicin fue concretada en el Consejo Europeo, que tuvo lugar en Bruselas los das 28 y 29 de junio, que acord pedir a la Comisin un inventario sobre los problemas que planteaba la negociacin. Este anlisis, sin embargo, qued aplazado hasta el Consejo Europeo de marzo de 1983, ya con el gobierno socialista en el poder. CalvoSotelo, que haba hecho de la integracin en las Comunidades uno de sus objetivos prioritarios en materia de poltica exterior, terminaba su mandato, por lo tanto, sin conseguirlo. Por el contrario, en el punto relativo a la entrada en la OTAN, el xito va a ser claro. La opcin marcadamente atlantista que se maniesta con
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Calvo-Sotelo, que aparece claramente en su discurso de investidura, de 18 de febrero de 198151, no supona de ninguna forma un cambio radical en el proyecto de poltica exterior del partido centrista, sino ms bien la culminacin de un pro ceso de progresivo aanzamiento de la vocacin atlantista, que en trminos generales caracterizaba a ese partido52. Otra cosa es que chocase con los planteamientos mantenidos por algunos sectores minoritarios dentro del partido. En la UCD, desde sus mismos inicios, la cuestin de la adhesin de Espaa a la Alianza Atlntica era una opcin claramente tomada. Distinto es que, durante los gobiernos de Adolfo Surez, la cuestin quedara congelada en virtud del consenso tcito en mate ria de poltica exterior y de la opcin internacional que profesaba el propio Surez en contra de los sectores atlantistas cada vez ms mayoritarios en su partido53. La mayor paradoja es que ser precisamente el gobierno de Calvo-Sotelo, el ms dbil parlamentariamente de todos los gobiernos habidos desde 1977, el que dar el paso clave de la incorporacin de Espaa a la OTAN. El 30 de agosto de 1981, el gobierno presenta en el Congreso de los Diputados la solicitud de ingreso de Espaa en la Alianza Atlntica54. El proceso
51 el Gobierno que aspiro a presidir rearma su vocacin atlntica, expresamente manifestada por la Unin de Centro Democrtico, y se propone iniciar las consultas con los Grupos Parlamentarios a n de articular una mayora, escoger el momento y denir las condiciones y modalidades en que Espaa estara dispuesta a participar en la Alianza, (Discurso de Investidura de Leopoldo Calvo-Sotelo, 18 de febrero de 1981, en Arenal y Aldecoa, 1986: 227). 52 Jos Pedro Prez-Llorca hace referencia a este proceso cuando dice: La posicin de UCD se va aanzando en la opcin atlntica a travs de las resoluciones del primer congreso, el programa electoral de 1979 y la resolucin del segundo congreso, que prcticamente empla zaba al Gobierno a tomar la decisin durante aquella legislatura. (...) La dimisin de Adolfo Surez hace que este proceso culmine y cristalice en el discurso de investidura de Calvo-Sotelo, que representa la toma de decisin fundamental aceptada mayoritariamente por el Congreso de los Diputados (Prez-Llorca, 1984: 312). 53 Para la divisin de opiniones dentro de la UCD en torno a la Alianza Atlntica y sus distintos posicionamientos programticos, entre otros, vase Barb, 1981: 154-170; Grasa, 1986: 93-94; Arenal y Aldecoa, 1986: 267-299; y Menndez del Valle, 1989: 737-739. 54 El 3 de septiembre, con los votos en contra de socialistas y comunistas, el Congreso acuerda la admisin a trmite parlamentario de la peticin del gobierno para que las Cortes autoricen la adhesin. Ese mismo da, el PSOE presenta ante el Congreso una mocin solicitando un referndum sobre el ingreso de Espaa en la OTAN. El 19 de noviembre de 1981, por 186 votos armativos, 146 negativos, ninguna abstencin y 18 ausencias, el Congreso aprueba la solicitud presentada por el gobierno requiriendo la autorizacin para la adhesin a la Alianza Atlntica. El 26 de noviembre, por 106 votos a favor, 60 en contra y una abstencin, el Senado aprueba igualmente la solicitud. El 28 de noviembre, el ministro de Asuntos Exteriores, Prez-Llorca, dirige una carta al secretario general de la OTAN en la que el gobierno espaol se declara dispuesto a recibir la invitacin de ingreso en la Alianza Atlntica. El 29 de mayo de 1992 el secretario general de la OTAN
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culmina el 30 de mayo de 1982, cuando Espaa deposita en Washington el instru mento de adhesin al Tratado del Atlntico Norte. A partir de esa fecha Espaa pasa a ser miembro de la Alianza Atlntica55. La importancia que Calvo-Sotelo otorga a esa incorporacin se maniesta en su calicacin de la misma como nuestro nal de la historia. Sin embargo, la incorporacin a la Alianza Atlntica se realiza por un gobierno a las puertas de la crisis parlamentaria, con un partido en proceso de descomposicin y en vsperas de una anunciada victoria electoral del PSOE, que se haba pronunciado en contra y haba pedido la celebracin de un referndum sobre el tema, previo a la adhesin. Se realiza precipitadamente, sin que exista un proyecto concreto y denido de la poltica de seguridad y defensa de Espaa. Se realiza, adems, con una maniesta ausencia de informacin de lo que supone la entrada, con la opinin pblica y la mayora de los partidos polticos en contra, y sin una denicin clara y precisa de la apor tacin espaola y, especialmente, de los trminos de la insercin en la OTAN. La decisin, clave en la denicin de la poltica exterior espaola, se toma mal, sin contra prestaciones adecuadas, con prisas y en el momento ms inoportuno, ante una previsible, segn los sondeos de opinin, victoria electoral del PSOE, dejando con ello una herencia difcil a los gobiernos posteriores. En ltima instancia, ms all de las presiones de la administracin Reagan56 y de tratar de eliminar cualquier posible obstculo a la entrada en las Comunidades Europeas, lo que se pretenda por el gobierno de Calvo-Sotelo, dado el proceso de debilitamiento creciente del partido centrista y la precaria situacin poltica interna, era dejar zanja da una opcin que difcilmente se podra adoptar a corto plazo de acuerdo con la previsible futura dinmica poltica y social espaola57. Se entenda, acertadamente en este
formaliza la invitacin a Espaa. Para la justicacin y explicacin de esta incorporacin, vase Ruprez, 1986; y Calvo-Sotelo, 1990: 123-141. 55 Para los debates polticos y jurdicos que suscit en esos momentos el ingreso de Espaa en la Alianza Atlntica, vanse, entre otros, adems de los trabajos que ya se han citado, Aldecoa, 1983; y Mangas, 1984. 56 En este apresuramiento incidirn signicativamente las fuertes presiones de la administracin Reagan para una rpida entrada en la OTAN. En el contexto de tensin y enfrentamiento con la Unin Sovitica, el reforzamiento de la Alianza Atlntica, con la entrada de un nuevo Estado, constitua una baza importante para Estados Unidos, especialmente en el sentido de dar una imagen de fortaleza del bloque occidental, no tanto en trminos militares, pues Espaa de hecho estaba ya integrada en el sistema defensivo occidental, sino en trminos simblicos y polticos. 57 Fernando Morn sealar a este respecto que el gobierno de Calvo-Sotelo, a medida que se haca evidente durante 1982 la eventual celebracin de elecciones y un muy 185
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caso, que la incorporacin a la OTAN servira para democratizar y modernizar las fuerzas armadas, alejando los intentos golpistas y consolidando el sistema democrtico. En ese mismo contexto se insertan las difciles negociaciones para la reno vacin del Tratado de Amistad y Cooperacin de 1976 con Estados Unidos, claramente condiciona das por el iniciado proceso de incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica y por los acontecimientos internos e internacionales que hemos destacado. Despus de infructuosas negociaciones, el 4 de septiembre de 1981, los gobiernos de Espaa y Estados Unidos deciden prorrogar por ocho meses el Tratado. La renovacin quedaba congelada hasta que se despejase la cuestin de la adhesin de Espaa a la Alianza Atlntica, que se produce el 29 de mayo de 1982. Finalmente, el 2 de julio de 1982 se rma en Madrid un nuevo Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin. Sin embargo, su raticacin se retrasar como consecuencia del triunfo socialista en las elecciones generales de octubre de 1982. La raticacin solo se producir por el Congreso de los Diputados el 20 de abril de 1983, entrando en vigor el 14 de mayo, despus de que el nuevo gobierno socialista de Felipe Gonzlez negociase y rmase con Estados Unidos, el 24 de febrero de 1983, un protocolo adicional al Convenio, destinado a aclarar que ste no prejuzgaba la integracin en la estructura militar de la Alianza Atlntica. En el contencioso de Gibraltar la actuacin estuvo igualmente marcada por la Alianza Atlntica, pues el gobierno de Calvo-Sotelo pensaba que con la incorporacin acabara solucionndose la cuestin en trminos favorables para los intereses espaoles. El ministro de Asuntos Exteriores, Prez Llorca, lleg a armar, en octubre de 1981, que Espaa abandonara la OTAN si el tema permaneca estancado. La poltica exterior de Calvo-Sotelo, a pesar de sus buenos propsitos, no dot, en consecuencia, de un mayor realismo y consistencia a la accin exte rior de Espaa. La situacin poltica espaola no era la ms adecuada para dar de la noche a la maana un giro radical en la poltica exterior, al que se oponan el principal partido de la oposicin y una opinin pblica mayoritariamente en contra. La labor de Calvo-Sotelo en este campo no fue, por lo tanto, positiva desde el punto de vista poltico y social, aunque s decisiva, pues condicion sin los sucientes apoyos polticos y sociales y
probable triunfo socialista, aceler el proceso de adhesin a la OTAN (), forzando los plazos y entregando en Washington el instrumento de adhesin durante un n de semana. El propsito poltico consista, como el seor Calvo-Sotelo habra de reconocer ms tarde, en dejar bien ligado el tema a un futuro Gobierno socialista (Morn, 1990: 19-20). 186
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sin consenso la poltica exterior de los siguientes gobiernos en aspectos clave de la posicin de Espaa en el mundo. Con su poltica exterior marcadamente atlantista, el gobierno de CalvoSotelo no dio, por lo tanto, ni la ms mnima oportunidad de ser considerado sospechoso de tercermundismo o de neutralismo, como haba sucedido con el gobierno de Surez. La poltica exterior, si exceptuamos el objetivo europeo, que no se consigui, se haba transformado casi exclusivamente en polti ca de seguridad y defensa, debilitndose notablemente otras dimensiones de la misma. En este sentido, la sintona del gobierno espaol con la nueva poltica exterior de Ronald Reagan ser evidente. Esto, en opinin de algn especialista, se manifestara en una inclinacin hacia una poltica de encogimiento, en virtud de la cual los principales riesgos exteriores quedaran bajo la garanta del seguro estipulado con la OTAN. Este cambio de concepcin implicar que Espaa se sienta, durante esta etapa, ms prisionera que protagonista en los foros internacionales (Aldecoa, 1986: 93). Durante el gobierno de Calvo-Sotelo, la accin exterior, ms all de la retrica, se orient, en consecuencia, casi exclusivamente hacia Europa y la Alianza Atlntica, donde los intereses eran ms inmediatos y reales, pasando a un segundo plano, a pesar de que continuaban presentes en las declaraciones ociales, las dems dimensiones de la poltica exterior de Espaa, como sucedi en con creto con Amrica Latina.
II.2. Una poltica iberoamericana de bajo perl Si la poltica de derechos humanos de la administracin Carter haba su puesto para Amrica Latina una menor presin tutelar por parte de Estados Uni dos, facilitando as ciertas iniciativas de Estados extrarregionales como era el caso de Espaa, la llegada de Ronald Reagan supuso un cambio importante de ese escenario, pues desde el primer momento la nueva administracin manifest su voluntad de poner trmino a la que se calicaba como poltica blanda en la zona. Las relaciones interamericanas retornaban, de esta forma, a una etapa de neohegemonismo norteamericano (Moz, 1986a: 327). Todo ello supuso unos mayores riesgos de tensin con Estados Unidos, caso de que se pretendiese seguir una poltica autnoma y, consi guientemente, una reduccin del margen de autonoma de los Estados extrarregionales en la regin. En el caso de Espaa, adems, se aadi el hecho de que ya se haba anunciado la incorporacin a la Alianza Atlntica y se haba asumido
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denitivamente por el partido centrista la necesidad de dar coheren cia conservadora a la poltica exterior y, muy en concreto, a la poltica iberoamericana. Estos hechos, con ser importantes para explicar la prdida de profundidad y de activismo que, con relacin a los gobiernos de Adolfo Surez, experi menta la poltica iberoamericana durante el gobierno de Leopol do Calvo-Sotelo, fueron, sin embargo, como ya hemos apuntado anteriormen te, menos determinantes que otros factores que se hicieron presentes en el escenario interno espaol como, entre otros, la aceleracin del proceso de desintegra cin de la UCD, la imperiosa necesidad sentida en ese partido de proceder a dotar de coherencia conservadora a la poltica exterior y, sobre todo, el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981. En el proceso de ajuste conservador y de absoluta sintonizacin de la pol tica exterior espaola con la poltica de Estados Unidos que realiza el nuevo gobierno, la poltica iberoamericana perder claramente perl y autonoma, pasando Amrica Latina en la prctica a un discreto segundo plano58. Desde este planteamiento, la actitud hacia Amrica Latina fue en general de acentuacin de las respuestas reactivas y coyunturales a los acontecimientos que se iban produciendo, sin que se esboza ra realmente una poltica denida hacia la regin59. La poltica de apoyo a la democracia y defensa de los derechos humanos, aunque se mantiene como principio inspirador de la poltica iberoamericana, sin embargo disminuye notablemente de perl, en consonancia con el cambio de orientacin que experimenta la poltica exterior espaola. A pesar de las declaraciones ociales de Prez-Llorca en relacin a la defen sa de los derechos humanos y de la democracia, y a propsito de una
58 Este cambio se pone claramente de maniesto en la intervencin de Leopoldo CalvoSotelo ante el pleno del Congreso en solicitud de autorizacin para la adhesin a la Alianza Atlntica, donde dene la poltica exterior del Gobierno como una poltica europea, atlntica y occiden tal, sin los aadidos iberoamericano y rabe, comunes hasta entonces, por ms que poco despus se aada, como referencia obligada, que el ingreso no nos impedir prestar una atencin preferente a nuestra proyeccin iberoamericana (Intervencin ante el Pleno del Congreso de los Diputados del Presidente del Gobierno, D. Leopoldo CalvoSotelo, en solicitud de autorizacin para la adhe sin de Espaa a la OTAN, 28 de octubre de 1981, Actividades, textos y documentos de la po ltica exterior espaola, ao 1981, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, s/f., pp. 264-268). 59 Prez-Llorca tampoco manifest especial inters en Amrica Latina, centrando igualmente su atencin en la Alianza Atlntica y las Comunidades Europeas, lo que no obst para que, en trminos puramente retricos, hiciese declaraciones grandilocuentes sobre la importancia de las relaciones con esa regin, destinadas al consumo interno y, en concreto, a vender mejor ante la opinin pblica espaola la incorporacin a la OTAN (Menndez el Valle, 1989: 745-746).
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posible funcin mediadora por parte espaola en Centroamrica, si las partes lo pedan60, la poltica respecto de la crisis centroamericana, agudizada signicativa mente en relacin a los aos setenta, prcticamente se desvanece como consecuencia de los cambios ocurridas en la subregin y de la poltica intervencionista de la administracin Reagan, producindose en la prctica un estrecho alineamiento con la poltica de Estados Unidos y en general un deseo de no implicarse en los problemas de la regin. Expresin de lo dicho es, por ejemplo, el rechazo por el partido en el gobierno, con el apoyo de otros partidos de la derecha, de una proposicin no de ley del PSOE, consistente en adherirse a la declaracin francomexicana sobre la situacin de El Salvador, efectuada el 28 de agosto de 1981, en la que se reconoca al movimiento insurgente Frente Democrtico Revolucionario-Farabundo Mart de Liberacin Nacional (FDR-FMLN), y la crtica que se hace a Francia por su implicacin en la subregin61. Este deseo de no implicarse en los problemas de la subregin se vera refrendado con la abstencin que adopta el gobierno de Calvo-Sotelo en relacin a una propuesta de resolucin presentada ante la Asamblea General de las Na ciones Unidas por Francia y Mxico, en la que se instaba a las partes en conicto a buscar una salida negociada a la guerra civil de El Salvador62. Prez-Llorca justic esta posicin aludiendo a la necesaria neutralidad de Espaa en los temas ibe roamericanos63. En la prctica, el gobierno de Calvo-Sotelo, en lnea con Estados Unidos, haba opta do por un pleno apoyo a la poltica seguida por Napolen Duarte64. En relacin con Nicaragua, dados los cambios que en 1982 se haban pro ducido ya respecto del programa inicial de pluralismo poltico, economa mixta y no alineamiento del nuevo rgimen, el gobierno de Calvo-Sotelo no
60 Vase Intervencin ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso sobre poltica espaola en Centroamrica, 31 de marzo de 1982, Discursos y declaraciones del Ministro de Asun tos Exteriores D. Jos Pedro Prez Llorca (1980-1982), Madrid, Ministerio de Asuntos Exte riores, OID, 1982, pp. 170-187; y Discurso ante la XXXVII Asamblea General de las Nacio nes Unidas, 29 septiembre 1982, ibid., pp. 93-95. 61 Proposicin no de Ley, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista, instando al gobierno espaol a adherirse a la declaracin conjunta de los gobiernos de Mxico y Francia sobre la trgica situacin de El Salvador, BOCGIC, Serie D, n. 751-1, de 1 de octubre de 1981. 62 La Resolucin nalmente fue aprobada por 68 votos a favor, 22 en contra y 53 abstenciones, entre ellas la de Espaa. 63 El Pas, 18 de febrero de 1982. Vase Bayo, 1989: 24. 64 Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Jos Pedro Prez-Llorca, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso sobre la poltica espaola en Centroamrica, 31 de marzo de 1982, Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1982, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID s/f., p. 105.
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tuvo ningn problema en manifestarse abiertamente crtico respec to del gobierno sandinista65. En el conicto de las Malvinas, la diplomacia espaola trat de navegar entre dos aguas, manteniendo el equilibrio entre las partes, si bien la orienta cin europea y atlantista, que era la que primaba en el gobierno, pes fuertemente en la posicin espaola (Rodrguez, 1986: 160-161)66. Al mismo tiempo, en este conicto qued demostrado por los hechos que la pretensin de ejercer de puente entre Amrica Latina y Europa tena escasos y endebles pilares. La Guerra de las Malvinas coloc al gobierno de Calvo-Sotelo en una incmoda posicin tanto ante los pases latinoamericanos, que apoyaban masivamente a Argentina, como ante la propia opinin pblica espaola, que vea las seme janzas entre las Malvinas y Gibraltar, en vsperas del ingreso en la Alianza Atlntica. La postura del gobierno de Calvo-Sotelo, por lo tanto, deseoso de no ene mistarse ni con Argentina ni con el Reino Unido, fue la de optar por lo que pareca una solucin salomnica, traducindose en un alejamiento de los pases latinoamericanos. Por un lado, se reconoci la reivindicacin argentina sobre las Malvinas, pero deplorando al mismo tiempo el uso de la fuerza. Por otro, se reconoci, igualmente, la necesidad de salvaguardar los legtimos derechos e intereses de los habitantes de las islas y se abog por la negociacin y la solucin pac ca67. Adems, dada la implicacin de las grandes potencias, el poder de iniciativa en el mencionado conicto era muy limitado y con pocas posibili dades de inuencia efectiva, lo que explica el escaso xito que tuvieron las iniciativas espaolas68.
65 Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Jos Pedro Prez-Llorca, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso sobre la poltica espaola en Centroamrica, 31 marzo 1982, cit., pp. 105-106. 66 Para una consideracin ms amplia del papel de Espaa en el conicto de las Malvinas, vase Barb, 1994. 67 De ah que Espaa se abstenga tanto en la resolucin 502 (1982), de 4 de abril, del Consejo de Seguridad, que peda la retirada inmediata de las tropas argentinas, como en la resolucin que poco despus aprueba la Asamblea General del Tratado del Atlntico Norte. Para la postura ocial espaola en el conicto de las Malvinas, vase Declaracin ocial del Gobierno espaol sobre la situacin de las Malvinas (2 de abril de 1982), Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1982, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, s/f, p. 417; y Jos Pedro Prez-Llorca, Intervencin ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso sobre el problema de las Malvinas, 11 de mayo de 1982, Discursos y Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Jos Pedro PrezLlorca (1980-1982), Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1982, pp. 188-197. 68 El proyecto de resolucin sobre la crisis de las Malvinas, que Espaa presenta junto con Panam, el 2 de junio de 1982, ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, fue recha zado en virtud del veto de Estados Unidos y el Reino Unido.
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Con todo, durante el gobierno de Calvo-Sotelo las relaciones con Amrica Latina tuvieron algunas plasmaciones concretas signicativas, provenientes casi todas ellas de iniciativas surgidas con los gobiernos de Adolfo Surez. En concreto, hay que destacar, por cuanto que abra una nueva dinmica en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina con frutos que recogern los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, la creacin, el 10 de abril de 1981, de la Comisin Nacional para la Conmemoracin del Quinto Centenario del Descubrimiento de Amrica69.
La carta remitida por el rey, el 5 de mayo de 1982, al secretario general de las Naciones Unidas ofreciendo su mediacin, y el mensaje que dirige, el 20 de mayo, al presidente Reagan solicitando que haga un ltimo esfuerzo en el terreno diplomtico para lograr una solucin negociada, justa y honro sa, debe valorarse ms por el gesto en s que supona por parte de la Corona espaola, que por la efectividad que poda tener, pues se saba de antemano que estaba llamada al fracaso. A este respecto, resulta curiosa, como contrapunto al es caso xito de su propio gobierno en la cuestin de las Malvinas, la referencia histrica que el mismo Calvo-Sotelo hace del protagonismo espaol en relacin con ese contencioso, en un artculo en el que plantea la inexistencia de una poltica exterior espaola desde hace dos siglos: He recor dado alguna vez que fue precisamente en un conicto sobre las islas Malvinas en 1770 cuando la voz de nuestro embajador en Londres bast para obtener la retirada de los ingleses que hab an ocupado la Malvina occidental (Calvo-Sotelo, 1987: 256).
Real Decreto 735/1981, de 10 de abril (BOE, 24 de abril de 1981). Tambin hay que sealar la celebracin en Madrid de la I Conferencia Iberoamericana de Cooperacin Econmica, en no viembre de 1981, que abord el problema de la deuda externa de Iberoamrica, y la proclama cin, el 27 de noviembre de 1981, del 12 de octubre como Da Nacional de Espaa y Da de la Hispanidad.
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6. POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE FELIPE GONZLEZ (1982-1996)
I. EL PROYECTO DE POLTICA EXTERIOR: EUROPA COMO PRIORIDAD Y AMRICA LATINA COMO REFERENTE
El triunfo del PSOE en las elecciones generales del 28 de octubre de 1982 y el subsiguiente gobierno de Felipe Gonzlez supusieron un paso decisivo en el proceso de consolidacin de la democracia espaola, ya que, entre otras cosas, un partido que siete aos antes era clandestino pasaba a gobernar Espaa con el respaldo de una mayora absoluta. En el plano de las relaciones exteriores, con el gobierno socialista se introduce una importante novedad en relacin con los anteriores. Frente a la falta de experiencia democrtica y de consenso en el seno del propio partido que caracteriz la accin exterior centrista, en razn del origen y de las propias caractersticas de la UCD, el PSOE llega ba al Gobierno con nuevas ideas y diferente experiencia en cuestiones interna cionales, adquiridas primero en la clandestinidad y despus en la oposicin1. De esta forma, los socialistas asumieron la tarea de gobernar en 1982 con una experiencia, un prestigio y una imagen ya acuados en el plano internacional y con un proyecto de poltica exterior que, aunque no excesivamente denido y contrastado y no exento de ambigedades, especialmente en ma1 El Congreso del PSOE, celebrado en 1974 en Suresnes, que supuso la renovacin del viejo partido, constituir, sin lugar a dudas, el punto de partida del camino que llevar a los socialistas al poder. La nueva ejecutiva socialista, elegida en ese Congreso, acometi desde el primer momento un proceso de renovacin interna y una variada serie de contactos y acciones internacionales, mediante los cuales el PSOE obtendr una importante proyeccin internacional, tejindose, al mismo tiem po, a travs de una activa presencia en las actividades de la Internacional Socialista, una red de relaciones estrechas con otros partidos socialistas y socialdemcratas de todo el mundo, con especial atencin a los partidos europeos y latinoamericanos. La posterior condicin de vicepresidente de la Internacional Socialista de Felipe Gonzlez contribuy a cimentar todava ms su inters y conocimiento de las cuestiones internacionales.
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teria de seguridad y defensa, parta de unos plan teamientos ms globales y coherentes que los que haban inspirado a los gobiernos centristas. Al mismo tiempo, la oposicin que se haba mantenido desde 1976 haba proporcionado un conocimiento de muchas de las contradicciones y lagunas de la poltica exterior desarrollada hasta entonces. Ese proyecto de poltica exterior se haba ido perlando progresivamente, sobre todo a partir de 19762, por un lado, en paralelo a la propia evolucin ideolgica que desde el Congreso de Suresnes vena experimentando el PSOE con el n, primero, de adaptarlo en la clandestinidad a la situacin real espaola, y despus, ya en la oposicin democrtica, de situarlo en condiciones de ser alternativa de poder, y, por otro lado, en consonancia con la propia evolucin y cambio de los acontecimientos en los mbitos inter no e internacional. En este sentido, se producir un proceso de atemperacin y moderacin en las posiciones radicales mantenidas anteriormente, en base a un planteamiento realista y posibilista, que acompaa al ascenso al poder y que deriva de la toma de conciencia de la magnitud de los intereses en juego, de todo tipo, y de la responsabilidad de gobernar. Este proceso de evolucin del PSOE se sintetiza en lo interno con el paso de la ruptura a la reforma, y en lo internacional con el paso del radicalismo al posibilismo3. Si desde 1976 a 1982 los gobiernos centristas haban tratado de superar las lagunas y carencias de la poltica exterior del franquismo, logrando la nor malizacin de la presencia internacional de Espaa y completando su indis pensable proceso de incorporacin a la sociedad internacional, a partir de octubre de 1982 el gobierno socialista tena ante s el reto de culminar el cambio en una poltica exterior que todava segua marcada por estructuras y hbitos provenientes del franquismo y que continuaba, como hemos visto, sin desplegarse cohe rentemente en todas sus dimensiones. El reto del cambio consista en lograr una proyeccin plenamente democrtica, realista, ecaz y coherente de Espaa4. El cambio y el realismo pasarn a ser los dos elementos clave que caracte rizan toda la poltica exterior socialista. El cambio exiga continuar avanzan do en el replanteamiento en materia de
2 Para una de las primeras propuestas de poltica exterior socialista, todava alejada del posibilismo posterior, vase Menndez del Valle, 1976. 3 Para una consideracin detallada de esta evolucin en lo poltico-ideolgico y en materia de poltica exterior, vase, respectivamente, Gillespie, 1991: 313-430; y Garca Segura, 1985, 1986a y 1986b. 4 Esta voluntad de cambio en materia de poltica exterior que anima al Gobierno socialista es subrayada por muchos de los responsables socialistas en este terreno. Vase, por ejemplo, Morn, 1984: 7, y 1990: 12; Yez-Barnuevo y Vias, 1992: 88.
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POLTIca EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS SOcIaLISTaS DE FELIPE GONZLEZ
poltica exterior iniciado en 1976. El realismo obligaba a tener presente que un cambio de rgimen poltico, por impor tante que sea, y an menos un cambio de mayora parlamentaria, como acababa de suceder, no son su cientes para alterar los intereses y datos constantes de la poltica exterior de un pas ni el contexto en que ste se mueve, ni tampoco pueden provocar una ruptura con el pasado ms inmediato5. El proyecto de poltica exterior socialista parta, por un lado, en lnea con los gobiernos centristas, aunque con un mayor nfasis, de la consi deracin de los derechos humanos y de la democracia como elementos inspi radores de la accin exterior, tratando de hacer coherentes la realidad interna democrtica espaola y su proyeccin exterior y de dotar de credibilidad a esta ltima, y, por otro, de la consideracin de Espaa como potencia meda con posibilidades reales de actuacin autnoma a nivel internacional6. En este sentido, en opinin de ngel Vias, las diferencias de la poltica exterior de los gobiernos socialistas en relacin a los gobiernos centristas se situarn prin cipalmente, en primer lugar, en la denicin y armacin, dentro de la voca cin occidental y europea, del margen y mbito de autonoma de Espaa en la esfera internacional; en segundo lugar, en el aprovechamiento mximo de la proyeccin multidimensional de la relacin con el exterior, y nalmente en el acentuado matiz democrtico con que se encaran las relaciones internaciona les (Vias, 1984). Sin embargo, el escenario internacional en el que el gobierno socialista tendr que poner en prctica su proyecto de poltica exterior ser un esce5 Esta realidad la arman con claridad Juan Antonio Yez-Barnuevo y ngel Vias, actores signicativos en la formulacin de la poltica exterior socialista, en su anlisis y eva luacin de los diez aos de poltica exterior de los gobiernos socialistas, cuando, despus de sealar los cambios que se haban producido, aaden: Esto no quiere decir que la poltica exterior desarrollada a partir de 1982 supusiera una total ruptura con la seguida en etapas anteriores. Paradigmticamente, la poltica exterior recoge el peso de los intereses constantes de un pas; de sus grandes lneas de accin en la escena internacional; de los resultados de la evolucin precedente y del mayor o menor grado de consenso que se pueda lograr en un rgimen democrti co (Yez-Barnuevo y Vias, 1992: 89). 6 Fernando Morn, primer ministro de Asuntos Exteriores socialista, dir al respecto: Espaa es una potencia media en el sistema internacional, aunque en el plano regional pueda ser una potencia de cierta consideracin. Las potencias medias no tienen la misma capacidad de accin exterior que las superpotencias, pero en cambio poseen una exibilidad y una serie de posibilidades de las que stas carecen. Como posibilidades de actuacin de las potencias medias sealaba el buscar formas de superar parcialmente la dialcti ca de los bloques, ejercer una inuencia moderadora de las tensiones entre las superpotencias y articular nuevas ideas hacia determinadas cuestiones, como los derechos humanos, las relacio nes Norte-Sur y el desarme (Morn, 1984: 8).
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nario extraordinariamente complejo y difcil, marcado por una creciente tensin entre los bloques, como consecuencia de lo que se ha denominado la segunda Guerra Fra, y por el neohegemonismo de la administracin Reagan, lo que dicultar y generar tensiones en el despliegue concreto de la accin exterior, especialmente en lo que se reere a la proclamada y efectiva voluntad de actuacin autnoma en las relaciones internacionales. En el programa electoral que el PSOE present a las elecciones generales de octu bre de 1982 se denunciaba la ausencia de un proyecto glo bal y riguroso de poltica exterior en los gobiernos centristas. Las lneas de accin que inspirarn al gobierno socialista, esbozadas ya en ese mismo programa electoral, pasaban por la armacin del protagonismo activo de Espaa en las relaciones internacionales, ejercitado ya, con otras formas e ideas, por los gobiernos de Adolfo Surez, y se dirigan a obtener, de acuerdo con los intereses nacionales, el mximo aprovechamiento del margen de auto noma que Espaa tena en el 7 sistema internacional sobre la base de un planteamiento realista de los recursos y potencialida des existentes. Al mismo tiempo, se planteaba una poltica exterior en la que los valores tuviesen un papel relevante. En concreto, los valores y principios que inspiraban ese proyecto de poltica exterior eran el multilateralismo, el apoyo a las Naciones Unidas, el respeto del derecho internacional, la bsqueda de la paz, el desarme y la distensin, la cooperacin en la bsqueda de un nuevo orden econmico internacional, la defensa de los derechos humanos y la solidaridad democrtica. En dicho programa se armaba, igualmente, el carcter occidental y europeo de Espaa, al mismo tiempo que se haca hincapi en su dimensin mediterrnea e iberoamericana como dimensiones complementarias del primero. En con sonancia con ello, entre los objetivos prioritarios destacaban la culminacin del proceso de integracin en Europa8, la potenciacin de las relaciones con los pases vecinos, el mantenimiento de las relaciones defensivas con Estados Unidos y la intensicacin de las relaciones con Amrica Latina. En el tema candente de la Alianza Atlntica, se anunciaba la voluntad de congelar el pro ceso de integracin en la estructura de mandos militares y de convocar un referndum sobre la pertenencia de Espaa a la misma9.
7 Fernando Morn concretar a este respecto que Espaa necesita reforzar y ampliar su margen de autonoma evitando los alineamientos mecnicos, las tendencias satelizadoras o las imposiciones de todo tipo (Morn, 1984: 11). Vase tambin Morn, 1990: 21. 8 Fernando Morn sealar que la culminacin del proceso negociador y la integracin en la Comunidad Europea constitua el objetivo prioritario y la pieza esencial del proyecto de poltica exterior socialista (Morn, 1990: 45). 9 Para el programa electoral del PSOE en las elecciones de 1982, titulado signicativamente Una presencia en el mundo, vase Arenal y Aldecoa, 1986: 330-333. Para
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El gobierno socialista, desde los primeros momentos, pro ceder a llevar a la prctica los principios inspiradores y los objetivos que acabamos de sealar, armndose, al mismo tiempo, por el propio presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, en su discurso de investidura, el carcter de poltica de Estado, basada en el consenso y atenta a los intereses de Espaa, que debe tener la poltica exterior10. Las ideas rectoras de la accin exterior del nuevo gobierno, tal como se denen por el mismo, sern las siguientes: 1) No introducir elementos desestabilizadores en un mundo dominado por la idea de conicto potencial. 2) Intentar obtener un mayor margen de autonoma que posibilite la consecu cin de nuestros objetivos, sin fomentar la inestabilidad. 3) Una denicin claramente occidental, con un grado de libertad suciente para que no se pro duzca un alineamiento mecnico con intereses que pueden no coincidir con los nuestros. 4) Intensicacin del proceso de integracin en las Comunidades Europeas. 5) Una mejora sustancial de las relaciones con nues tros vecinos. 6) Una conversin de nuestra tradicional poltica con Iberoamrica, pasando del plano retrico al de las realidades. 7) La potencia cin de nuestra accin exterior en todos los aspectos que conforman hoy las relaciones internacionales (culturales, sociales, laborales, econmicas). 8) La utilizacin de los foros internacionales para contribuir al logro de un nuevo orden econmico internacional...11. En trminos ms concretos, la accin exterior tena que dar respuesta a una serie de retos que permanecan abiertos o sin cerrar totalmente. En primer lugar, era necesario encauzar y culminar adecuadamente toda una serie de cuestiones, como (a) las relaciones de vecindad con Francia, muy enrarecidas como consecuencia de su bloqueo en las negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas y de la impunidad con la que se mova ETA en su territorio; (b) las relaciones globales con el Magreb, especialmente con Marruecos y Argelia, deterioradas por la posicin de Esuna valoracin global de los programas electorales presentados a las elecciones de 1982, vase Mesa y Aldecoa, 1982: 1.005-1.026. 10 En este sentido, Felipe Gonzlez, armar: La actuacin exterior debe ser ajena a concepciones partidis tas y seguir rigurosamente las directrices de una poltica de Estado atenta a los intereses per manentes de Espaa, tal como resulten de un consenso nacional o, al menos, de las aspiracio nes expresadas por la gran mayora de nuestro pueblo (Felipe Gonzlez, Discurso de Investidura, 30 noviembre 1982, Actividades, Textos y Documentos de la poltica exterior espaola, ao 1982, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, s/f., pp. 201-202). 11 Comunicacin del Gobierno en materia de poltica exterior para su debate ante el Pleno de las Cortes Generales, BOCG, 22 de octubre de 1983. Vase texto en Arenal y Aldecoa, 1986: 245-246. 197
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paa en el asunto del Shara Occidental y por la dependencia energtica, en el caso concreto de Argelia, y por el tema pesquero y las reivindicaciones de Ceuta y Melilla, en el caso de Marruecos; (c) el desbloqueo de la cuestin de Gibraltar; (d) las relaciones con Estados Unidos, sujetas a tensiones como consecuencia del deseo socialista de replantear la relacin bilateral defensiva, de celebrar un referndum sobre la permanencia de Espaa en la OTAN y de la actuacin autnoma de Espaa, especialmente, en Amrica Latina; (e) la denicin de la poltica de seguridad y defensa y la consiguiente incorporacin de Espaa al sistema defensivo occidental, ya iniciado apresuradamente por los gobiernos centristas; y (f) sobre todo, el desbloqueo y la culminacin con xito de las negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas. Retos todos ellos que venan arrastrndose desde pocas anteriores, sin permitir que la poltica exterior espaola pudiera desplegarse plenamente. Junto a ello haba que establecer sobre bases slidas las tradicionales relacio nes con Amrica Latina, ya reformuladas por los gobiernos de Adolfo Surez pero marcadas por importantes contradicciones, y disear la proyeccin en el mundo mediterrneo y en el mundo rabe, con especial atencin al tema pendiente del reconocimiento de Israel, que condicionaba cualquier poltica activa en la regin. Igualmente, era nece sario impulsar y racionalizar la incipiente poltica de cooperacin al desarrollo, como parte sustancial de la nueva poltica exterior, y denir coherentemente la posicin de Espaa ante los grandes proble mas y cuestiones internacionales12. Al mismo tiempo, era ineludible la reor ganizacin de las estructuras del Servicio Exterior, con el n de adaptarlas a las nuevas realidades democrticas e internacionales en las que Espaa estaba inmersa, que los gobiernos centristas no haban querido o podido realizar. El gobierno socialista emprender, en este sentido, la necesaria reorganizacin y reforma del Ministerio de Asuntos Exteriores. Esta era una asignatura pendien te, que era necesario plantearse si se quera avanzar en la formulacin y puesta en prctica de una accin exterior ecaz y acorde con los principios democrti cos. Esta reforma vena impuesta, adems, por la rapidez del cambio en las relaciones internacionales, por la universalizacin e intensicacin de la polti ca exterior y por la integracin en la Alianza Atlntica y en la Europa comunitaria. Responder al principio de unidad de accin del Estado en el exterior y perseguir el reforzamiento de la infraestructura material y de per sonal, la modernizacin, la coherencia y la
12 Para un estudio detallado de estos retos en la poltica exterior socialista, que como es lgico no podemos hacer aqu, vase Arenal, 1992.
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coordinacin de la accin exterior, si bien los resultados de la misma quedarn bastante alejados de los objetivos planteados13. Desde el punto de vista normativo, la reforma se centr en dos mbitos ntimamente dependientes. Uno, el relativo a la estructura orgnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, actuando, en consecuencia, en una materia ya regulada anteriormente14. Otro, el relativo a la estructuracin y funciones de los rganos y servicios de la administracin del Estado que desempean sus funciones en el exterior, cubriendo, de esta forma, una importante laguna legislativa existente hasta entonces en la accin exterior15. Desde el punto de vista poltico, a partir de octubre de 1982 se abre, en consecuencia, un nuevo periodo en la denicin y despliegue de la poltica exterior espao la, que culminar a nales de 1988. Este periodo se corresponde con las dos primeras legislaturas socialistas en las que la presidencia
Correspondi a Fernando Morn la puesta en marcha de esta reforma, que como l mismo seala no se ha cumplido en todos sus trminos (Morn, 1990: 466-470). Por otro lado, la reforma se vio recortada en su despliegue prctico como consecuencia de las limitaciones que el Ministerio de Hacienda puso a un incremento sustancial de los fondos presupuestarios destinados al Ministerio de Asuntos Exteriores. En este sentido, es de destacar que el sucesor de Morn en el Ministerio de Asuntos Exteriores, Francisco Fernndez Ordez, nunca lleg a presionar a Hacienda para que se corrigiese la escasez de fondos de su Ministerio. 14 En este primer mbito destacar la creacin de una secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, apoyada por la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional, y de una secretara de Estado para las Comunidades Europeas. Tambin hay que mencionar la creacin de una secretara general de Poltica Exterior, coordinadora de toda la accin poltica del Ministerio. Esta reforma se consagr en el Real Decreto 1485/1985, de 28 de agosto (BOE de 28 de agosto de 1985), por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de Asuntos Exteriores, modicado por el Real Decreto 2030/1986, de 5 de septiembre (BOE de 2 de octubre de 1986). El Real Decreto 1485/1985 se complet por el Real Decreto 451/1986, de 21 de febrero (BOE de 4 de marzo de 1986), que crea la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional y fue desarrollado por la Orden de 12 de mayo de 1986 (BOE de 19 de mayo de 1986). La secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica se reestructur posteriormente, cren dose en su seno la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional por Real Decreto 1527/1988, de 11 de noviembre (BOE de 23 de diciembre de 1988). 15 En relacin con el segundo mbito, relativo a la estructuracin y funciones de los rganos y servicios de la administracin del Estado que desempean sus funciones en el exterior, la preocupacin del gobierno se manifest ya el 27 de julio de 1983, cuando el Consejo de Ministros cre una Comisin con objeto de elaborar un informe sobre la organizacin del Servicio Exterior del Estado. Las conclusiones de esta Comisin se tradujeron en un Libro Blanco de la Administracin Exterior del Estado (Presidencia del Gobierno, 1986). Esta reforma buscaba con gurar un modelo de Servicio Exterior que coordinase el principio de unidad de accin en el exterior con el de especializacin de la gestin, potenciando la gura del Jefe de Misin (Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organizacin de la administracin del Estado en el exterior [BOE de 18 de mayo de 1987]).
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del Gobierno corresponde a Felipe Gonzlez, con Fernando Morn, primero, y Francisco Fernndez Ordez, despus, como ministros de Asuntos Exteriores. A lo largo de este periodo culmina el proceso de normalizacin de las relaciones internacionales, se terminan de denir las bases polticas, estrat gicas, econmicas y culturales de la presencia espaola en el mundo y se cie rra ese difcil, pero decisivo, periodo de transicin en la poltica exterior de la Espaa democrtica que se haba iniciado en 1976. Durante este periodo, que se integra dentro de las dos ltimas etapas que hemos sealado en materia de transicin en poltica exterior, la constituyente (1980-1986) y la de concrecin (1986-1988), se termina de denir el modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica, producindose plenamente el cambio en la poltica exterior respecto del franquismo. Un nuevo modelo de poltica exterior, basado en el consenso, que, con los correspondientes ajustes y despliegues concretos, se desarrollar posteriormente a lo largo de lo que hemos denominado la etapa de poltica exterior normalizada, que llega hasta nuestros das, permaneciendo inalterable en sus lneas maestras y principios hasta 2002. Los catorce aos de poltica exterior de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez sern, en consecuencia, decisivos desde el punto de vista de la plena incorporacin de Espaa a las relaciones internacionales y de su posicionamiento en el centro neurlgico de Europa y, consecuentemente, de su protagonismo e imagen internacional. La profunda relacin con Francia y Alemania y las excelentes relaciones establecidas, especialmente a partir de 1988, con las administraciones Bush y Clinton sern factores importantes en el xito de esta poltica exterior. La celebracin en Madrid, en 1991, de la Conferencia de Paz sobre Oriente Prximo, la Cumbre Iberoamericana de Madrid, en 1992, la presencia de Espaa como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad, en 1993-1994, las presidencias de la UE por parte de Espaa, en el primer semestre de 1989 y en el segundo semestre de 1995, la oferta a Felipe Gonzlez de la presidencia de la Comisin Europea y el nombramiento de Javier Solana como secretario general de la OTAN, a partir de 1995, con el apoyo de prcticamente todos los pases miembros, incluido Estados Unidos, sern algunos de los hechos ms relevantes que pondrn de maniesto no solo el prestigio y la posicin internacional adquirida, sino que situarn a Espaa, como ha destacado Javier Solana, en el corazn de los acontecimiento internacionales en la recta nal de los gobiernos de Felipe Gonzlez16.
16 Javier Solana sealar al respecto: S, Espaa estaba en el corazn de los acontecimientos. Fueron aos en los que se avanzaba a gran velocidad. En la cooperacin
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En el proceso de cierre del modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica jugarn, por lo tanto, una papel clave los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, por cuanto que sern ellos los que terminen de denir el modelo y lo desarrollen en toda su plenitud, con la presencia en el Ministerio de Asunto Exteriores de Fernando Morn (1982-1985), Francisco Fernndez Ordez (1985-1992), ms tarde de Javier Solana (1992-1995) y, por ltimo, de Carlos Westendorp (1995-1996)17. En todo caso, la poltica exterior de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez ha estado marcada, como ya haba sucedido de otra forma con Adolfo Surez y como suceder tambin con otras maneras y orientacin con Jos Mara Aznar, por una clara personalizacin. La existencia de un inuyente y bien estructurado gabinete de la presidencia, encargado, entre otras reas, de la poltica exterior, potenciar esta dinmica18. Esta concreta personalizacin se explica, en parte, por el carcter constituyente y denitorio de la poltica exterior que, como hemos visto, tiene el periodo 19861992, lo que favoreca y exiga en muchos casos la intervencin directa del jefe del Ejecutivo, pero tambin por la vocacin internacional que demostr Felipe Gonzlez19 y por las caractersticas del sistema poltico-administrativo espaol. A raz de la denicin de la posicin de Espaa en la sociedad internacio nal, y sobre todo a partir de 1988, esa personalizacin de la poltica exterior espaola se atempera como consecuencia de la normalizacin de la poltica exterior. Ello no impedir, sin embargo, que Felipe Gonzlez continuase dedicando una atencin muy especial a los asuntos exteriores, en consonancia con lo que es habitual en la diplomacia actual.
entre los gobiernos y en las relaciones personales. En la poltica. () No digo que otros no hicieran lo mismo, pero creo que nunca se haba actuado as desde Espaa, con esa comodidad y desenvoltura (Solana, 2010: 41). 17 La renuncia por razones de salud, en junio de 1992, del ministro de Asuntos Exteriores, Francisco Fernndez Ordez, y el nombramiento de Javier Solana para el cargo no supuso cambio en la orientacin de la poltica exterior, dada la compenetracin de este ltimo con Felipe Gonzlez desde que accedi al gobierno en 1982. Sin embargo, la llegada de Solana, con importante peso dentro del PSOE, al ministerio, s permiti elevar el perl poltico de la poltica exterior. Su sustitucin por Carlos Westendorp, por un breve periodo de tiempo, hasta el triunfo del PP en las elecciones generales de marzo de 1996, tampoco implic cambios signicativos en la poltica exterior. 18 Fernando Morn valora positivamente el papel jugado por el gabinete de la presidencia en lo relativo a la poltica exterior, considerando que otorg uidez a la relacin entre el Ministerio y la Moncloa (Morn, 1990: 126). 19 En opinin de Femando Morn, para quien Felipe Gonzlez tiene una gran vocacin internacional y grandes facultades para realizarla, esta propensin del Presidente refuerza la accin exterior (Morn, 1990: 126). 201
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En esta personalizacin, adems de los elementos ya sealados, inuyeron tambin dos factores de muy distinto alcance, pero ntimamente relaciona dos, que es necesario tener presentes. El primero fue la distinta personalidad de los dos ministros de Asuntos Exteriores que se sucedieron en los gobiernos socialistas hasta 1992. Frente al carcter ideologizado y con ideas propias que tena el proyecto de poltica exterior de Morn, hecho pblico ya en 198020, que no casaba en algunos puntos con el proyecto del propio gobierno y que obligaba a que Felipe Gonzlez estuviese ms encima de los temas internacio nales21, Fernndez Ordez era un hombre con un perl ideolgico adaptable22, que asumi como suyo el proyecto de poltica exterior del gobierno, con lo que se hizo menos necesaria la actuacin presidencial. Sin embargo, su papel en la normalizacin de la poltica exterior y, especialmente, en el replanteamiento de las relaciones con Estados Unidos, concretada en el Convenio de 1988 y en la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas fue muy signicativo. En los casos de Solana, que impuls de forma importante la poltica exterior socialista, y Westendorp se asumi sin suras el proyecto de poltica exterior del gobierno, sin que fuese necesaria una especial atencin presidencial. El segundo es la paulatina prdida de la incidencia del factor ideolgico en la poltica exterior en benecio de un planteamiento realista y posibilista. Esta evolucin se maniesta, igualmente de nuevo, tanto en el cambio de Morn por Fernndez Ordez como ministro de Asuntos Exteriores
Vase Morn, 1980. Este hecho, sin embargo, lo desmiente en parte Fernando Morn, atribuyndolo a una campaa de la derecha, aunque acabe reconociendo la existencia de diferencias menores: Durante bastante tiempo, los diarios de la derecha adoptaron como uno de sus temas la supuesta falta de sincrona en poltica exterior entre Felipe Gonzlez y yo mismo. Era una ope racin dotada de cierta lgica, pues se trataba de buscar una sura en un equipo muy homog neo y apoyado en una gran mayora. Es evidente que entre dos personas, por prximas que estn en la consecucin de un mismo proyecto, se pueden localizar diferencias temperamenta les y aun matices ideolgicos. Es cierto que en temas concretos, coincidiendo en los nes y aun en los anlisis, el presidente y yo podamos colocar acentuaciones diferentes, pero, la pre tensin de que existan unas diferencias esenciales no fue nunca correcta: nuestra colaboracin y mi servicio a sus directrices fueron una constante (Morn, 1990: 126). 22 Su trayectoria poltica se inicia con el franquismo, siendo secretario general tcnico del Ministerio de Hacienda y presidente del Instituto Nacional de Industria, dimitiendo de esta cargo por razones polticas. Continu con la fundacin del Partido Social Demcrata y luego el partido de Accin Democrtica, que despus se integrara en la Unin de Centro Democrtico, siendo ministro de Hacienda y de Justicia con los gobiernos centristas, para terminar integrndose en el PSOE y desempeando el cargo de ministro de Asuntos Exteriores con los gobiernos de Felipe Gonzlez.
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como en la propia poltica exterior, que se va deniendo y preci sando a lo largo de este periodo, en el sentido ya indicado23. Si bien el proyecto que los gobiernos de Felipe Gonzlez ponen en marcha supondr la culminacin del cambio en la poltica exterior respecto del franquismo, la articulacin de un modelo de poltica exterior, que permanecer un sus lneas maestras y principios hasta 2002, la plena, activa y relativamente autnoma insercin en los escenarios europeo, iberoamericano e internacional, un creciente protagonismo internacional y una nueva imagen y protagonismo de Espaa en el exterior, no pueden, sin embargo, ignorarse algunas lagunas y contradicciones que continuarn presentes en la poltica exterior, llegando incluso en algn caso, como veremos en los captulos posteriores, hasta nuestras das. Nos referi mos, muy especialmente, entre otras, a la necesidad de una mayor y mejor coordinacin de la accin exterior que desarrollan los dis tintos departamentos ministeriales y a la necesidad de su adecuacin a las directrices genera les que son competencia del Ministerio de Asuntos Exteriores, de acuerdo con el principio de la unidad de accin en el exterior, que los gobiernos socialistas no lograron plenamente, a pesar de la reforma iniciada en este sentido; a la asignatura, todava hoy pendiente en parte, de culminar la reforma del Servicio Exterior y a la escasez de recursos humanos y materiales del Ministerio de Asuntos Exteriores en reas especialmente signicativas de la poltica exte rior, como por ejemplo Iberoamrica, y en lo que se reere, tambin pendiente an, al anlisis, planeacin, seguimiento y evaluacin de la accin exterior; al reto, a pesar de lo mucho avanzado por dichos gobiernos, de una poltica de cooperacin al desarrollo acorde con el papel internacional de Espaa, pues cada vez ms la credibilidad internacional de la poltica exterior de un pas depende de esa poltica; y, nalmente, nos referimos a la ausencia, todava, a pesar de que se dieron algunos pasos importantes, como la creacin del Instituto Cervantes, de una poltica cultural coherente y global en trminos internacionales, dada la creciente importancia que como parte de la poltica exterior de un pas tiene la cultura.
23 En este proceso de denicin inuy, igualmente, la evolucin de los planteamientos sobre la realidad internacional que experiment el PSOE y, en concreto, su secretara de Relaciones Internacionales, que desde un excesivo esquematismo inicial paso a un anlisis cada vez ms realista. No hay que olvidar, adems, que la relacin gobiernopartido fue constante y directa en la accin internacional, complementndose en numerosas ocasiones, sobre todo en el sentido de reservar para el partido las actuaciones ms ideologizadas y comprometidas polticamente, como sucedi de forma muy especial en relacin a Amrica Latina.
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II. LA ADHESIN A LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y LA POLTICA EUROPEA
La poltica europea de Felipe Gonzlez, sin lugar a dudas el ms convencido y decidido europesta de los presidentes espaoles, tendr como referentes clave, que combinados adecuadamente explicarn el xito de la misma, por un lado, la defensa de los intereses de Espaa en Europa y, por otro, una decidida apuesta por el avance de la integracin europea en todas sus dimensiones. Se parta de la base de que la defensa efectiva de los intereses de Espaa solo podra hacerse apostando sin reticencias por el futuro de Europa, y que, consecuentemente, la poltica exterior se reforzaba signicativamente con los avances en el proceso de integracin. Para ello, se entendi que era indispensable conseguir el apoyo de Francia y Alemania, pases centrales en todo ese proceso. En este sentido, la excelente sintona mantenida por el presidente espaol con los dirigentes franceses y alemanes, especialmente con Franois Mitterrand y Helmut Kohl, ser fundamental a la hora de explicar el xito de esta poltica. Duran i Lleida, evaluando el conjunto de la poltica europea de Felipe Gonzlez, con la perspectiva de lo hecho por los gobiernos de Aznar y Rodrguez Zapatero, destacar: Sin duda alguna, los catorce aos de Felipe Gonzlez al frente del Gobierno espaol han sido los que se han caracterizado tanto por un mayor peso de Europa en nuestra poltica exterior as como por una mayor inuencia de Espaa en el proceso de construccin europea y de adopcin de decisiones. En justa correspondencia, tambin se consiguieron en esos aos los mayores frutos de nuestra pertenencia a Europa, puesto que posibilitaron la llegada de los fondos de cohesin y de desarrollo regional que tanto han contribuido al espectacular progreso econmico de Espaa en estas dos ltimas dcadas. Como ya he expresado reiteradamente, a mi juicio, Felipe Gonzlez construy una poltica exterior adecuada a los intereses de Espaa (Duran i Lleida, 2009: 327). En el tema de las negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas, bloqueadas en la prctica desde julio de 1980, como vimos al analizar la poltica europea del gobierno de Calvo-Sotelo, el gobierno socialista va a imprimir un nuevo y denitivo ritmo a las mismas, como consecuencia, entre otras razones, de la notable mejora que experimentan las relaciones hispano-francesas, de la presidencia alemana de la Comunidad y del levantamiento del veto britnico, ya en 1984, tras la adopcin por el gobierno socialista de las primeras medidas exibilizadoras respecto de
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Gibraltar24. Si el objetivo inicial del gobierno socialista fue principalmente poltico, en concreto, consolidar la democracia, en la recta nal prim, sobre todo, el inters econmico de utilizar la adhesin para modernizar la economa (Tovias, 1995: 148-149). El 30 de noviembre de 1982, Felipe Gonzlez, reiteraba en su discurso de investidura ante el Congreso de los Diputados la vocacin europesta y el deseo de allanar de una vez los obstculos a la integracin. El 13 de diciembre, el ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, declaraba en Bruselas la necesidad de establecer un calendario de negociacin. Sin embargo, los problemas internos de la Comunidad hacen que el Consejo Europeo de Bruselas, celebrado el 21 y 22 de marzo de 1983, aplace hasta el Consejo Europeo de Stuttgart el expediente de ampliacin. Este Consejo, que tiene lugar del 17 al 19 de junio de 1983, supondr un importante impulso para la adhesin espaola. La ligazn establecida en el mismo entre la ampliacin y el incremento de los recursos presupuestarios fue positiva para el desbloqueo de las negociaciones. De esta forma, pese a la paralizacin de la negociacin en el captulo agrcola, se fueron alcanzando acuerdos a lo largo del segundo semestre de 1983. En enero de 1984, la Comunidad present a Espaa una posicin negociadora en el captulo agrcola, lo que permiti entrar de lleno en la fase nal de la negociacin. Del 18 de diciembre de 1984 al 29 de marzo de 1985 se fueron alcanzando acuerdos en los distintos paquetes. El 29 de marzo se converta, as, en una fecha denitiva en el largo camino de adhesin espaola. A partir de esa fecha, los grandes temas quedaban resueltos desde el punto de vista poltico y econmico. Solo quedaba trabajar, en algunos puntos muy concretos, en la negociacin bilateral Espaa-Portugal sobre un rgimen transitorio especial y en la redaccin de los instrumentos de adhesin. Finalmente, el 12 de junio de 1985, se rmaban solemnemente en Lisboa y Madrid el Tratado y el Acta de Adhesin, comunes para Espaa y Portugal25. El 1 de enero de 1986, despus de la correspondiente ratica24 Para el largo proceso de integracin de Espaa en Europa y para las negociaciones de adhesin, entre otros muchos, vase Bassols, 1995; y Crespo MacLennan, 2004. Como sealar Bassols, protagonista de esas negociaciones en su primera fase: Nuestra incorporacin a Europa no fue el premio automtico a nuestra conducta democrtica; fue una confusa historia de intereses polticos, econmicos y hasta electoralistas. () Ni siquiera los riesgos que represent para nuestra democracia el 23-F conmovieron decisivamente a una Europa que haca framente el clculo del peso de la agricultura, las patentes, la industria o el IVA (Bassols, 1995: 3). 25 El Tratado de Adhesin, un texto muy breve, contiene la disposicin de adhesin a la Comunidad Econmica Europea (CEE) y a la Comunidad Europea de la Energa Atmica (EURATOM), que son las nicas Comunidades que requieren este procedimien-
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cin de los Estados miembros, ambos pases pasaban a ser miembros comunitarios. Con ello se cerraba un captulo fundamental en la denicin de la poltica exterior de Espaa, se armaba plenamente la dimensin europea, se pona n a ciento cincuenta aos de aislamiento respecto de Europa y se reforzaba el despliegue de la poltica exterior en otros escenarios, como Amrica Latina y el Mediterrneo. Culminaba no solo una aspiracin histrica de Espaa, sino tambin el ms largo, hasta entonces, de los procesos de ampliacin mantenidos por las Comunidades con un futuro Estado miembro. En total haban pasado veintitrs aos desde que, en 1962, la Espaa franquista present la primera solicitud de asociacin, que nunca obtuvo respuesta. Los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, desde su adhesin a la Europa comunitaria participarn activamente en la vida de las Comunidades, mediante una ambiciosa poltica europea26, apostando decididamente por el proyecto de construccin poltica de Europa, y contribuyendo signicativamente a los avances que supondrn el Acta nica Europea de 1986 y el Tratado de la Unin Europea (UE) de 1992. El 1 de enero de 1989, Espaa asumir, por primera vez, la presidencia de la Comunidad. A lo largo de la misma se incidi de forma especial en el logro de una Carta Social Europea y en la Unin Econmica y Monetaria. En el Consejo Europeo, celebrado en Madrid los das 26 y 27 de junio, se logr la aprobacin de la propuesta presentada por la presidencia espaola de poner en marcha la Unin Econmica y Monetaria a partir del 1 de junio de 1990. Respecto de la Carta Social Europea, a pesar de las intensas gestiones espaolas, no se logr la unanimidad necesaria, adoptndose una declaracin de objetivos sin carcter vinculante27. En la Cumbre de Dubln, celebrada en junio de 1990, el presidente del Gobierno espaol insisti en su idea de un estatuto de ciudadana europea.
to para su ampliacin. La adhesin a la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA) se realiz por simple decisin del Consejo de Ministros comunitario. El Acta de Adhesin, que es parte integrante del Tratado, contiene las disposiciones que determinan la adhesin y regulan el proceso transitorio. 26 Para un consideracin ms amplia de la poltica europea de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, vase, especialmente, Barb, 1999. 27 Como destaca Esther Barb, el balance de la primera presidencia espaola fue positivo desde muchos puntos de vista: Se incorpor la peseta al SME; se demostr la capacidad tcnico-administrativa del pas, aprovechndose la ocasin para modernizar y racionalizar el Ministerio de Asuntos Exteriores; el Consejo Europeo de Madrid dio impulso poltico a varios temas importantes en la agenda europea (la UEM, la solucin al conicto de Oriente Prximo); el gobierno espaol reforz su coordinacin con Francia, a travs del papel otorgado a la troika (Grecia-Espaa-Francia), etc. (Barb, 1999: 24). 206
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En el proceso de aprobacin del Tratado de la UE, la participacin del gobierno socialista en el Consejo Europeo de Maastricht, celebrado el 9 y 10 de diciembre de 1991, fue igualmente importante, destacando las propuestas espaolas relativas a la ciudadana europea, a la cohesin econmica y social y al impulso a una poltica exterior y de seguridad comn. Los problemas que surgirn con la raticacin del Tratado de la UE, abordados en el Consejo Europeo extraordinario de Birmingham y puestos en vas de solucin en el Consejo Europeo de Edimburgo, de diciembre de 1992, sirvieron para que Felipe Gonzlez lograra la aprobacin del mantenimiento de los compromisos de la UE, la ampliacin de la misma a Noruega, que nalmente no entrara, Suecia, Finlandia y Austria, y el incremento del presupuesto comunitario, con especial atencin al aumento de los fondos estructurales y la puesta en marcha del Fondo de Cohesin, que beneciaba a los pases menos ricos, especialmente a Espaa. Paralelamente, al raticar el Tratado de la UE, que entr en vigor el 1 de noviembre de 1993, Espaa se j el objetivo de ponerse en condiciones, a travs de un Plan de Convergencia, de formar parte del primer grupo de pases miembros que realizasen la Unin Econmica y Monetaria plena. El resultado de esta poltica europea ser el aanzamiento de Espaa como potencia dentro de la UE. En el reparto de carteras que se produjo con ocasin de la constitucin de la nueva Comisin Europea, en octubre de 1994, los dos comisarios espaoles volvern a asumir responsabilidades signicativas de cara a la construccin europea y en materia de relaciones exteriores. En concreto, el socialista Manuel Marn, ser nombrado de nuevo vicepresidente de la Comisin, ocupndose de las relaciones con Amrica Latina, los pases del Mediterrneo y Asia, reas las dos primeras de especial importancia para Espaa, que hasta entonces haba desempeado el popular Abel Matutes28. El 1 de julio de 1995, en plena crispacin poltica interna como consecuencia de los ataques del PP y de determinados medios de comunicacin al gobierno socialista por los casos de corrupcin y el GAL, Espaa asume de nuevo la presidencia de la UE, dando un importante impulso a la mayor parte de los retos europeos. El Consejo Europeo, celebrado en Madrid el 15 y 16 de diciembre de 1995, sirvi para poner la rbrica a toda una serie de cuestiones decisivas para el futuro de la UE29.
28 Abel Matutes ser nombrado comisario de Transportes y Energa. Tanto Marn como Matutes eran ya comisarios. El primero desde 1986, como vicepresidente de la Comisin, habiendo desempeado distintas carteras en la misma. El segundo, desde 1988, como comisario responsable de las relaciones con los pases del Mediterrneo, Amrica Latina y Asia. 29 Para una consideracin ms amplia de los resultados de la presidencia europea, vase Barb, 1999: 99-110.
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En el plano de la profundizacin del proceso de integracin europea los principales logros de la presidencia espaola fueron la armacin de que la creacin de empleo constituye un objetivo prioritario de la UE y de sus Estados miembros; la aprobacin del escenario que permita el pase a la tercera fase de la Unin Econmica y Monetaria, con la puesta en marcha del Banco Central Europeo y de la moneda nica, que se denominar Euro y sustituir al Ecu; y la decisin de convocar la Conferencia Intergubernamental, el 29 de marzo de 1996, en Turn, con el n de proceder al establecimiento de las condiciones polticas e institucionales necesarias para adaptar la UE a las necesidades futuras, especialmente con vistas a la prxima ampliacin. En plano de las relaciones exteriores de la UE, los resultados fueron igualmente importantes, contribuyendo a reforzar el protagonismo internacional de la misma. En este punto destacan la Nueva Agenda Transatlntica y el Plan de Accin Conjunto UE-Estados Unidos, rmados el 3 de diciembre de 1995 en la Cumbre de Madrid, que reuni al presidente de Estados Unidos, Bill Clinton, al presidente espaol, Felipe Gonzlez, y al presidente de la Comisin Europea, Jacques Santer, y que supuso la apertura de un nueva etapa en las relaciones entre la UE y Estados Unidos, al consagrar una relacin privilegiada basada en la concertacin y la accin conjunta. La rma en Pars, el 14 de diciembre de 1995, del Acuerdo alcanzado en Dayton, que pona n a la guerra en la antigua Yugoslavia, vena a reconocer el importante esfuerzo europeo en la bsqueda de la paz en esa zona. Destaca, igualmente, la rma en Madrid, el 15 de diciembre de 1995, del Acuerdo marco Interregional entre la UE y el MERCOSUR, destinado a institucionalizar las relaciones entre ambos proceso de integracin, que supona una apuesta decisiva de la UE en Amrica Latina. En esta misma lnea se insertan, tambin, la rma en Madrid, el 18 de diciembre de 1995, de una Declaracin Conjunta sobre el Dilogo Poltico con Chile, que abra la puerta a un futuro Acuerdo de Asociacin entre ese pas y la UE; el impulso dado a la negociacin de una Acuerdo de Asociacin con Mxico; y las conversaciones exploratorias con Cuba al objeto de favorecer una transicin pacca hacia la democracia. La Conferencia Euro-Mediterrnea, celebrada en Barcelona el 27 y 28 de noviembre de 1995, a propuesta espaola, con su Declaracin y su programa de trabajo, supuso la puesta en marcha por la UE de un nuevo modelo de relaciones con los pases mediterrneos30, que persegua hacer de
Los primeros pasos para la puesta en marcha por parte de la UE de una poltica mediterrnea hay que situarlos en la aprobacin de la Poltica Global Mediterrnea, en 1972, en la denominada Concertacin 5 + 5 (Espaa, Francia, Italia, Portugal y Malta
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esa regin una zona de paz, seguridad, estabilidad y libre comercio, a travs de nuevos instrumentos polticos de dilogo y cooperacin y mayores medios nancieros. A esta dinmica respondern tambin los Acuerdos de Asociacin suscritos con Tnez, Israel y Marruecos. Cabe destacar, igualmente, la rma, el 4 de noviembre de 1995, del Convenio revisado de Lom IV entre las UE y los pases de frica, Caribe y Pacco (ACP), que sirvi para consolidar la asociacin entre ambas partes. En suma, como armara el presidente de la Comisin Europea, Jacques Santer, ante el Parlamento Europeo, reunido el 16 de enero de 1996 para analizar la presidencia espaola, el balance de la misma ha sido impresionante. En cuanto a una de las cuestiones pendientes en las relaciones bilaterales con los Estados miembros de las Comunidades Europeas, en este caso con el Reino Unido, los gobiernos socialistas trataron de desbloquear, como ya destacamos, el tema de Gibraltar con la mirada puesta no solo en la solucin de la cuestin de la soberana planteada por Espaa, sino tambin en la eliminacin de cualquier obstculo a la integracin en Europa. En este sentido, el gobierno socialista tom desde los primeros momentos la iniciativa, procediendo a la apertura de la verja para usos peatonales, el 15 de diciembre de 1982, con el n de crear un nuevo clima entre espaoles y gibraltareos, que facilitase la bsqueda de una solucin negociada a la reivindicacin espaola. Aunque el Reino Unido lo consider insuciente, reclamando el levantamiento total del cierre de comunicaciones, la medida tuvo consecuencias positivas. En noviembre de 1984, ambos gobiernos rmaron la Declaracin de Bruselas, que signicaba el libre trnsito de personas, vehculos y mercancas y el compromiso de entablar conversaciones sobre la cuestin de la soberana. Aunque posteriormente no habr avances signicativos en materia de soberana, debido a la cerrazn britnica, la Declaracin de Lisboa contribuy a la mejora de las relaciones hispano-britnicas y a que el Reino Unido diese luz verde a la entrada de Espaa en las Comunidades Europeas.
III. LA POLTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA: OTAN Y RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS
El segundo reto en importancia al que tendr que dar respuesta el gobierno socialista ser el relativo a la denicin de la poltica de seguridad y defen+ Marruecos, Argelia, Tnez, Mauritania y Libia) y la Poltica Mediterrnea Renovada, adoptada en 1992. Desde sus mismos orgenes esta poltica estar fuertemente condicionada por el conicto rabe-israel. 209
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sa, que los gobiernos centristas no haban sido capaces de cerrar adecuadamente y que el PSOE, en la oposicin, lo haba planteado con ambigedad, marcado todava, como vimos, por importantes dosis de anti-atlantismo. La denicin de esta poltica en el plano internacional se plante, durante los gobiernos de Felipe Gonzlez, en tres lneas relacionadas, que hacan referencia a la Alianza Atlntica, a la relacin bilateral defensiva con Estados Unidos y a la Unin Europea Occidental (UEO). Las tres estaban en ntima relacin, por cuanto que en ltima instancia descansaban en la adopcin por Espaa de una posicin clara y denida respecto de la OTAN. En el xito nal de todo este proceso jugar tambin un papel no desdeable una parte sustancial de la oposicin, sobre la base del nuevo consenso que se va a generar a partir de la presentacin del Declogo sobre la poltica de Paz y Seguridad por Felipe Gonzlez ante el Congreso de los Diputados, el 23 de octubre de 1984. En lo que se reere a la UEO, el 14 de noviembre de 1988 Espaa pasaba a convertirse en miembro de la misma31, completndose su plena integracin en las instituciones europeas, incluida la defensiva. En esta misma lnea se inserta la decisin del Consejo de Ministros, el 10 de diciembre de 1993, de incorporar a Espaa al Euroejrcito.
III.1. La integracin en la Alianza Atlntica En relacin con la integracin en la Alianza Atlntica, el PSOE, cuando todava estaba en la oposicin, en el marco general de su rechazo por principio a la misma, haba planteado, primero, la celebracin de un referndum sobre la entrada y, despus, una vez se produce el ingreso en la misma, en mayo de 1982, la no integracin en la estructura militar y la celebracin de un referndum sobre la permanencia. De esta forma, cuando Felipe Gonzlez forma gobierno, a raz del triunfo en las elecciones de octubre de 1982, se encuentra con una situacin heredada, que era necesario claricar en todos sus trminos. Ante ello, el gobierno adopta inicialmente una posicin ambigua, que ya se haba empezado a manifestar en la campaa que haba realizado anteriormente en contra de la entrada en la Alianza Atlntica, con el eslogan OTAN, de entrada no, susceptible de distintas lecturas. De un lado, congela el proceso de incorporacin a la estructura militar de la OTAN. En esta lnea se inserta, como veremos al abordar las relaciones bilaterales con Estados Unidos, la rma con
31 Para una consideracin ms amplia del ingreso de Espaa en la UEO y de lo que supuso en aquellos momentos, vase Mangas, 1988-1989.
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ese pas de un Protocolo al Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin de julio de 1982, en el que se establece que ninguna disposicin del mismo prejuzga la integracin de Espaa en la estructura militar de la OTAN. De otro lado mantiene, aunque sin jacin de fecha alguna, la promesa electoral de celebracin de un referndum para dilucidar la permanencia en la Alianza Atlntica. Se articula, en consecuencia, en relacin a la OTAN una estrategia de ambigedad calculada, a travs de la cual el gobierno socialista trata de ganar tiempo, sin de momento pronunciarse claramente sobre la cuestin. Esta estrategia responda no solo a la existencia de una mayora de la opinin pblica espaola contraria a la OTAN, sino sobre todo a la fuerte divisin de opiniones que exista en el seno del PSOE al respecto. El gobierno de Felipe Gonzlez era plenamente consciente de que la celebracin del referndum pasaba previamente por un proceso de informacin y de debates parlamentario y en la opinin pblica, y por una claricacin de los intereses estratgicos y defensivos de Espaa en su aportacin a la seguridad occidental. Desde esta perspectiva, a lo largo de los dos primeros aos de la legislatura, el gobierno, teniendo en cuenta los intereses de seguridad y defensa en juego, la experiencia adquirida en los rganos de la Alianza Atlntica, la marcha del proceso de adhesin a las Comunidades Europeas, que indirectamente pesar en el reposicionamiento socialista sobre la OTAN, y la propia evolucin poltica que experimenta el PSOE, elabor un proyecto global de poltica de paz y seguridad. Sus principios inspiradores sern atender adecuadamente a los intereses nacionales, que permitan a la vez una contribucin ecaz de Espaa a la paz y la distensin, completar el proceso de incorporacin de Espaa a Europa y Occidente, mediante su participacin en la seguridad colectiva, y superar la divisin existente en este tema en la sociedad espaola, entre los partidos polticos parlamentarios y en el propio PSOE. El 23 de octubre de 1984, Felipe Gonzlez presentar en el Congreso de los Diputados, en el marco del Debate sobre el estado de la Nacin, lo que se llamara el Declogo de Paz y Seguridad, que pona n a la estrategia de ambigedad calculada seguida hasta entonces32. Se trataba de una propuesta que contena las bases programticas de una poltica basada en el consenso en torno a la poltica de seguridad y defensa de Espaa33. Los pun32 Para la evolucin de la posicin del PSOE en relacin a la Alianza Atlntica, vase Yez-Barnuevo, 1984a. 33 Para una exposicin ms detallada del debate sobre la poltica de paz y seguridad espaolas en ese periodo, vase Alonso Zaldvar, 1987; Herrero de Min, 1987; Aguirre, 1987; y Grasa, 1988 y 1989a. Para la gestacin de esta poltica, vase Morn 1990: 23-37, 270-273, 345-349, 369-375.
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tos de la misma eran: 1) continuidad en la participacin de Espaa en la Alianza Atlntica; 2) no incorporacin a la estructura militar integrada de la misma; 3) mantenimiento de la relacin bilateral con Estados Unidos, pero con una progresiva disminucin de la presencia militar; 4) no nuclearizacin del territorio espaol; 5) posible rma en el futuro del Tratado de No Proliferacin Nuclear; 6) deseo de que Espaa participe en la UEO, en cuanto nica organizacin europea con competencias en defensa; 7) reivindicacin de Gibraltar, en funcin, entre otras razones, de la pertenencia de Espaa a la Alianza Atlntica; 8) protagonismo de Espaa en la Conferencia de Desarme y presentacin de la candidatura espaola al Comit de Desarme de las Naciones Unidas; 9) estrechamiento de las relaciones bilaterales con otros pases de Europa Occidental en materia de cooperacin defensiva; y 10) elaboracin del Plan Estratgico Conjunto34. Los principios que inspiran este Declogo hay que entenderlos, tambin, en la idea que Felipe Gonzlez tena de la construccin europea, que consideraba como un proceso y un proyecto necesariamente global, que comprenda inseparablemente tanto los aspectos polticos, econmicos, sociales y culturales como los aspectos de defensa y seguridad35. En esta misma intervencin parlamentaria, el presidente del Gobierno propondr la celebracin de un debate parlamentario sobre el tema, con vistas a la consecucin de un consenso, y la comunicacin a la opinin pblica de una amplia informacin que permitiese a los ciudadanos denirse sobre la permanencia de Espaa en la OTAN. Finalmente, anunciar la celebracin de un referndum sobre la cuestin para principios de 1986. Culminaba con esta apuesta por la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica un cambio muy signicativo en las posiciones mantenidas por los socialistas no solo anteriormente en la oposicin, contrarias a la OTAN, sino tambin durante los dos primeros aos de gobierno socialista, caracterizados, como hemos visto, por una ambigedad calculada en relacin al tema. En este cambio, que expresa la progresiva moderacin del discurso socialista, inuirn toda una serie de factores que van desde el rodaje en materia de poltica exterior y un ms exacto conocimiento de los intereses de seguridad y defensa de Espaa, hasta la toma de conciencia de los costes polticos y econmicos que supondra la salida de la OTAN en un mundo an bipolar y de Guerra Fra, como el impacto negativo que esa salida
Para el texto del Declogo de Paz y Seguridad, vase Arenal y Aldecoa, 1986: 246-250. 35 Vase Yez-Barnuevo y Vias, 1992: 96-99.
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poda tener en la recta nal de las negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas36. El anunciado debate parlamentario sobre la poltica de paz y seguridad tiene lugar el 4 y 5 de febrero de 1986. Este ltimo da, el Congreso de los Diputados, a propuesta del gobierno, aprueba la convocatoria del referndum sobre la permanencia de Espaa en la OTAN. En el debate el gobierno propone a la opinin pblica que se pronuncie favorablemente en relacin a la permanencia en la OTAN con tres condiciones, que sern la no integracin en la estructura militar integrada, la no nuclearizacin del territorio espaol y la reduccin progresiva de la presencia militar de Estados Unidos37. Con ello se acentuar el debate en el terreno de la opinin pblica, ponindose de maniesto los riesgos de que pueda triunfar el no, con la situacin de crisis poltica que ello supondra para el gobierno de Felipe Gonzlez38. El 12 de marzo de 1986 se celebra el referndum, producindose un voto mayoritario del pueblo espaol en favor de la permanencia en la Alianza Atlntica, a pesar de que desde la izquierda se recomendaba el no y desde el centro y la derecha la abstencin o la libertad de voto39. Lo ms llamativo
36 Este cambio lo explica el propio presidente del gobierno, Felipe Gonzlez: Me tom dos aos, 1983 y 1984, y despus de dos aos de conocer la Alianza, de estudiar los problemas por dentro, propuse una postura de defensa, el llamado Declogo. Creo que los intereses de Espaa se deenden mejor permaneciendo en la Alianza. Nuestra anterior valoracin sobre la Alianza y sobre su funciona miento no era correcta (Entrevista en El Pas, 17 de noviembre de 1985). 37 El Boletn Ocial del Estado del 7 de febrero de 1986 publica el Real Decreto 214/1986, por el que se somete a Referndum de la Nacin la decisin poltica del gobierno en relacin con la Alianza Atlntica. Se dice textualmente: El gobierno considera conveniente para los intereses nacionales que Espaa permanezca en la Alianza Atlntica, y acuerda que dicha permanencia se establezca en los siguientes trminos: l) La participacin de Espaa en la Alianza Atlntica no incluir su incorporacin a la estruc tura militar integrada. 2) Se mantendr la prohibicin de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio espaol. 3) Se proceder a la reduccin progresiva de la presencia mili tar de los Estados Unidos en Espaa. La pregunta del referndum se formula como sigue: Considera conveniente para Espaa permanecer en la Alianza Atlntica en los trminos acordados por el Gobierno de la Nacin?. 38 Previamente a la convocatoria del referndum, dados los interrogantes existentes en cuanto al resultado y las consecuencias que podan derivarse de un no en el mismo en el escenario de Guerra Fra que caracterizaba en aquellos momentos al escenario internacional, Felipe Gonzlez recibi fuertes presiones internacionales, especialmente de Estados Unidos, incluso de determinados sectores del propio PSOE, contrarios por principio a la OTAN, para que no procediese a su convocatoria. 39 Los resultados del referndum sobre la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica, celebrado el 12 de marzo de 1986, fueron los siguientes: votos a favor: 9.054.509 (52,49%); votos en contra: 6.872.421 (39,84%); votos en blanco: 1.127.673 (6,53%); votos nulos: 191.855 (1,11%); nmero total de electores: 29.025.494.
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fue que Manuel Fraga Iribarne, lder de Alianza Popular, el partido representativo de la derecha, decidido partidario de la OTAN, llamase, por razones exclusivamente oportunistas, a la abstencin con el n de debilitar las posiciones del gobierno socialista. A partir de ese momento, se recuperar el consenso tcito como base de la poltica exterior, inicindose un proceso a travs del cual el gobierno ir concretando, dentro de los lmites establecidos en el referndum, los detalles de la participacin en la Alianza Atlntica40, supeditados de alguna forma a la conclusin con xito de las difciles negociaciones para la renovacin del Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin con Estados Unidos. La aprobacin de las directrices generales para la contribucin militar espaola seguir un largo camino, desde que en octubre de 1986 se present el Memorandum espaol que contena los principios generales41. La aceptacin de la estrategia de la Alianza Atlntica, incluida la disuasin nuclear, hecha pblica por Felipe Gonzlez a principios de marzo de 1988 en la Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN, y el establecimiento de una nueva estructura operativa de las fuerzas armadas espaolas, que tiene lugar en mayo de 1988, permitirn cerrar denitivamente este captulo. Finalmente, el 1 de diciembre de 1988, el Comit de Planes de Defensa de la Alianza Atlntica aprueba las directrices generales de la contribucin militar espaola. Posteriormente, el Consejo Atlntico, en su reunin del 8 y 9 de diciembre en Bruselas, tom nota de las mismas. Con ello conclua la parte del proceso con carga poltica, quedando solo pendientes con40 Las caractersticas bsicas del modelo de participacin de Espaa en la Alianza Atlntica fueron las derivadas de las comunicaciones ociales que los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa dirigen a sus homlogos de la Alianza y al secretario general de la misma, el 14 de marzo de 1986. stas se resumirn en: (a) la no incorporacin a la estructura militar integrada; (b) la no nuclearizacin del territorio espaol; (c) la reduccin progresiva de la presencia militar norteamericana, y (d) la reivindicacin de Gibraltar. Las caractersticas complementarias del modelo de participacin sern consecuencia de los Principios Generales de la Participacin en la Alianza, aprobados el 20 de mayo de 1986 por el Consejo Atlntico. stas fueron: (a) la participacin poltica en el Consejo Atlntico y sus rganos subsidiarios; (b) la participacin en el Comit de Planes de Defensa y en el Comit Militar, y (c) la participacin en el Grupo de Planes Nucleares, que se estimaba compatible con la no nuclearizacin. 41 El 18 de enero de 1988, el embajador espaol ante la Alianza Atlntica hizo entrega al secretario general de una carta en la que el Gobierno expona de forma detallada las directrices generales. En la misma se concretaban las misiones espaolas en la OTAN: 1) Defensa del territorio espaol. 2) Operaciones navales y areas en el Atlntico Oriental. 3) Control del Estrecho y de sus accesos. 4) Operaciones navales y areas en el Mediterrneo Occidental. 5) Control y defensa del espacio areo en la zona de responsabilidad espaola y cooperacin en las adyacentes. 6) Utilizacin del territorio espaol como plataforma plurifuncional de retaguardia.
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creciones tcnico-militares, que se denirn a travs de diversos acuerdos de coordinacin42. Con ello culminaba, de momento, la denicin de la aportacin defensiva de Espaa a la Alianza Atlntica, mantenindose, en base a una interpretacin muy exible, la no incorporacin a la estructura de mandos militares y la no nuclearizacin, con el n de cumplir los trminos del referndum. La eleccin, el 5 de diciembre de 1995, de Javier Solana, hasta entonces ministro de Asuntos Exteriores, como secretario general de la OTAN, vendr a poner de maniesto el papel que Espaa, con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, asuma en la poltica de seguridad y defensa occidental. El cambio en el escenario internacional a partir de 1989, con el nal de la bipolaridad y el derrumbamiento de la Unin Sovitica y el bloque comunista, obligar a la OTAN a abrir un proceso de redenicin de su concepto estratgico y de la estructura de mandos militares, participando los gobiernos socialistas en ese proceso, que solo culminar, como veremos, con el gobierno popular de Jos Mara Aznar, surgido de las elecciones de 1996, a travs de la plena incorporacin en la estructura militar integrada de la Alianza Atlntica, con el consenso del PSOE. En el xito nal de todo este proceso jugar un papel no desdeable, a partir del referndum, el consenso tcito que sobre las lneas bsicas de la poltica de seguridad y defensa que existi entre el PSOE y Alianza Popular, primero, y el PSOE y el Partido Popular, ms tarde, hasta 2002.
III.2. El nuevo Convenio Defensivo con Estados Unidos Con relacin a la cooperacin bilateral defensiva con Estados Unidos, otro de los captulos clave de la poltica exterior, los gobiernos socialistas, superados los recelos existentes respecto del papel de ese pas en el mundo, van a proceder a replantear la relacin subordinada que vena del franquismo, tratando de establecer una relacin de aliados, equilibrada y respetuosa con los intereses espaoles, en el nuevo contexto de la pertenencia de Espaa a la Alianza Atlntica. El resultado ser el establecimiento de unas excelentes relaciones en todos los mbitos y niveles, armando un atlantismo sin alineamientos incondicionales con Estados Unidos, que pudieran menoscabar los intereses espaoles43.
Para una consideracin ms amplia de la negociacin, vase Ojeda, 1989. Como seala Duran i Lleida: La poltica de Felipe Gonzlez, basada en su europesmo, en sus buenas relaciones con Amrica Latina y en la posicin estratgica de
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La ltima renovacin de los acuerdos se haba producido con el gobierno de Calvo-Sotelo, el 2 de julio de 1982, rmndose un nuevo Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin, una vez haba quedado despejada momentneamente la cuestin de la incorporacin de Espaa a la OTAN. Con todo, como se ha apuntado, la autorizacin del Congreso de los Diputados para su raticacin solo se producir el 20 de abril de 1983, como consecuencia del nuevo gobierno socialista, entrando en vigor el 14 de mayo, despus de que el gobierno de Felipe Gonzlez negociase y rmase con Estados Unidos, el 24 de febrero de 1983, un Protocolo adicional al Convenio, destinado a aclarar que ste no prejuzgaba la integracin en la estructura militar de la OTAN. Sin embargo, como hemos visto, enseguida cambia el escenario en el que se planteaba la denicin de la poltica de seguridad y defensa de Espaa. La presentacin por el presidente del Gobierno del Declogo de Paz y Seguridad, en octubre de 1984, el referndum de marzo de 1986 sobre la permanencia en la Alianza Atlntica, que estableca como condiciones la reduccin de la presencia militar de Estados Unidos en territorio espaol y la no nuclearizacin, y la puesta en prctica del modelo de participacin en la OTAN, unidos al ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, eran hechos que obligaban por s solos a replantear los trminos de esa relacin bilateral. Adems, el triunfo del s en el referndum sobre la permanencia en la Alianza Atlntica, con las condiciones que se establecan en el mismo, proporcionaba al gobierno socialista una fortaleza en la negociacin con Estados Unidos, que nunca haba existido anteriormente. De esta forma, cuando en 1985 se plantea la renovacin del Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin del 2 de julio de 1982, el gobierno socialista jar claramente la necesidad de establecer sobre nuevas bases la relacin defensiva con Estados Unidos. Las negociaciones se inician el 10 de julio de 1986, sucedindose a lo largo de ese ao y de 1987 distintas rondas negociadoras, que no logran un acuerdo, ante la exigencia espaola de que se produzca una reduccin sustancial de la presencia militar estadounidense y la negativa norteamericana a acceder a las exigencias espaolas. En esta situacin, el 10 de noviembre de 1987, el gobierno socialista comunica a Estados Unidos que ha decidido, en uso de la facultad prevista en el Convenio, no prorrogar la vigencia
Espaa en el tablero mediterrneo, permitieron alcanzar una excelente relacin con la primera potencia, al mximo nivel, pero sin la sumisin a los intereses norteamericanos que tendra lugar durante el segundo mandato de Jos Mara Aznar (Duran i Lleida, 2009: 330). 216
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del mismo, que expirar el 14 de mayo de 1988. De esta forma, se estableca una fecha tope para alcanzar un acuerdo. Finalmente, despus de duras y difciles negociaciones, el 15 de enero de 1988 se alcanza un acuerdo de principio sobre el nuevo marco que va a sustituir al Convenio de 1982. En este acuerdo de principio se establece que continuar la presencia militar de Estados Unidos, pero en un marco nuevo, que cambia los trminos de la relacin bilateral defensiva. Estados Unidos, de acuerdo con las exigencias espaolas, acepta retirar los 72 F-16 del Ala Tctica de Combate 401, desplegada en la base de Torrejn de Ardoz. Adems, lo que igualmente es importante en orden a cambiar el sentido de la relacin bilateral, se transforma el alcance y naturaleza del Convenio, que ser exclusivamente defensivo y tendr una duracin de ocho aos. As, se excluyen del nuevo Convenio la asistencia militar y econmica en forma de donaciones o crditos, que suponan mantener una relacin subordinada, y se acuerda establecer en un convenio distinto la futura cooperacin en materia educativa, cultural y cientco-tcnica, que habr de basarse en frmulas nuevas y equitativas. Con todo, la negociacin concreta de los trminos del nuevo Convenio se alargar hasta el verano de 1988, sin que se alcance el acuerdo nal. Ello es debido a que el gobierno espaol exige, entre otros puntos, que se acepte por Estados Unidos la condicin establecida en el referndum de 1986, segn la cual se mantendr la prohibicin de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio espaol, y a que Estados Unidos quiere que queden claros los lmites y el modelo de la proclamada desnuclearizacin espaola. El acuerdo nal se logra en Nueva York, el 28 de septiembre de 1988, por el ministro de Asuntos Exteriores, Francisco Fernndez Ordez, y el secretario de Estado norteamericano, George Shultz. En l se recogen, con pequeos matices, las propuestas nales adelantadas por Espaa en julio de 1988, entre otras, la de que el gobierno espaol deber autorizar la introduccin, almacenamiento y transporte de armas nucleares en territorio espaol. Al mismo tiempo, introduciendo un matiz importante, se incluye la renuncia a solicitar informacin sobre el tipo de armas a bordo de los buques. Todo ello supone que, si bien se mantiene la no nuclearizacin permanente o estable del territorio espaol, se deja abierta la puerta para una nuclearizacin transitoria de un puerto espaol. La rma del Convenio sobre Cooperacin para Defensa se producir en Madrid el 1 de diciembre de 1988, entrando en vigor el 4 de mayo de 1989. Con este Convenio se cerraba todo un captulo de la poltica exterior espaola, que se haba iniciado con el franquismo, en 1953, y que se haba basado en una relacin con Estados Unidos viciada desde sus mismos orgenes.
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Las principales caractersticas de este Convenio, adems de las ya destacadas, son: (a) su carcter estrictamente defensivo; (b) la adopcin de un modelo de relacin similar a la que mantena Estados Unidos con sus otros aliados europeos y, en consecuencia, el establecimiento de una relacin ms equilibrada, propia realmente de aliados; (c) la reduccin de efectivos e instalaciones militares de Estados Unidos en territorio espaol44; (d) el establecimiento de un nuevo marco jurdico, que refuerza el protagonismo espaol en la gestin y control de las bases e instalaciones militares y en lo que se reere al estatuto de las fuerzas armadas de Estados Unidos; y (e) la extensin de su duracin a ocho aos, a efectos de dotarle de mayor estabilidad45. El nuevo Convenio supondr la normalizacin de las relaciones con Estados Unidos, introduciendo un nuevo marco jurdico que aadir estabilidad y claricar la cooperacin defensiva entre ambos pases y posibilitar una relacin ms equilibrada y slida. Los tres aos de negociacin para la rma del Convenio, desde diciembre de 1985 hasta diciembre de 1988, sirvieron para que se produjese un contraste y acomodacin de los intereses y percepciones mutuas, que no haba existido antes y que se dejar notar positivamente en el futuro de las relaciones bilaterales. El nuevo clima que a partir de esos momentos presidir las relaciones entre ambos pases se manifest en la rma, el 7 de julio de 1989, del Convenio de Cooperacin Cultural y Educativa y, especialmente, en el encuentro de Felipe Gonzlez con el presidente George Bush, con ocasin de su visita a Washington los das 18 a 20 de octubre de ese mismo ao. Normalizacin plena de las relaciones bilaterales que se puso igualmente de maniesto en el nuevo encuentro entre ambos mandatarios, celebrado en Washington el 2 de abril de 1992, que inauguraba una nueva etapa de contactos peridicos entre ambos pases al ms alto nivel. El excelente estado de las relaciones se expresar tambin con la administracin Clinton, en el encuentro en Washington, el 6 de diciembre de 1993, entre Felipe Gonzlez y Bill Clinton y en la visita de este ltimo a Madrid, el 2 de diciembre de 1995, con el n de rmar la Nueva Agenda Transatlntica y el Plan de Accin Conjunto entre Estados Unidos y la UE. La rma del Convenio con Estados Unidos, el 1 de diciembre de 1988, unido a la aprobacin por el Comit de Planes de Defensa de la Alianza
44 Los aspectos ms importantes en este punto son la reduccin de los efectivos militares, desde un tope mximo de 12.545 a 8.131, y la retirada en tres aos de los 72 F-16 del Ala de Combate 401 desplegados en Torrejn de Ardoz. 45 Para una consideracin ms amplia, entre otros, vase Cajal y Snchez Rodrguez, 1989; Cajal, Miralpeix y Prez Giralda, 1989; Prez Gonzlez, 1989; Grasa, 1989b; y Vias, 2003: 495-505.
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Atlntica de la contribucin militar espaola, en la misma fecha, lo que pone de maniesto la relacin existente entre ambos temas, supondrn, como ya vimos, la denicin de la poltica de seguridad y defensa de la Espaa democrtica y el nal de la transicin en materia de poltica exterior46. Supondrn tambin un posicionamiento claramente atlntico-occidental de Espaa y un rme compromiso con los valores y los intereses occidentales. Todo ello se pondr de maniesto, entre otros hechos, en 1991, en la participacin de Espaa en la fuerza multinacional, dirigida por Estados Unidos, bajo mandato de Naciones Unidas, en la primera guerra del Golfo contra Iraq, con el n de liberar a Kuwait, y en la participacin activa de Espaa en las distintas fases del conicto en Bosnia-Herzegovina. Como sealar ngel Vias, cuando el PSOE fue derrotado en las legislativas de 1996, las relaciones con los Estados Unidos estaban en su mejor momento, sin sombra de automatismos o de subordinacin y con un margen de maniobra espaol ya establecido y aceptado. Una situacin, en realidad, sin precedentes y con el modelo de disuasin franquista arrojado al basurero de la historia (Vias, 2003: 472).
IV. LA POLTICA MEDITERRNEA
Paralelamente a la integracin en Europa y a la denicin de la poltica de seguridad y defensa, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez desarrollarn tambin las otras dos dimensiones clave de la poltica exterior espaola, la mediterrnea y la iberoamericana47. El Norte de frica y el Prximo Oriente fueron objetivos de los gobiernos socialistas, no solo en el caso del Magreb, especial por la importancia de los intereses estratgicos, polticos y econmicos en juego y por la urgente necesidad de normalizar plenamente las difciles relaciones con Marruecos y Argelia, sino igualmente por lo que una poltica exterior activa en la regin, muy en concreto en Oriente Prximo, supona en cuanto expresin de una nueva poltica exterior, comprometida con la paz y la seguridad internacionales. El in46 Carlos Alonso Zaldvar y Manuel Castells sealan acertadamente a este respecto: Recapitulando se podra decir que, en materia de seguridad, Espaa emergi a la democracia con condicionamientos y sin poltica. Poco a poco fue desarrollando respuestas a sus principa les problemas de seguridad. Algunas de stas resultaron muy polmicas pero, a la hora de la verdad, la poltica de paz y seguridad elaborada pas las pruebas (Alonso Zaldvar y Castells, 1992: 215). 47 Dado que analizaremos posteriormente en profundidad la poltica iberoamericana, ahora solo consideraremos la mediterrnea.
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greso de Espaa en las Comunidades Europeas proporcionar una importante plataforma y cobertura a esta poltica mediterrnea. De hecho, solo a partir de ese ingreso, con la europeizacin que ello supondr de la poltica mediterrnea, y tras el reconocimiento del Estado de Israel, que abra las puerta a un protagonismo real en la regin, puede decirse que la poltica mediterrnea de Espaa pasar a ser una poltica activa e inuyente en la misma, ms all de la poltica especca desarrollada respecto del Magreb. En el caso del Oriente Prximo, la primera dicultad para el desarrollo de una poltica activa resida en el no reconocimiento de Israel, que impeda cualquier intento de protagonismo en el conicto rabe-israel. Un reconocimiento que debera producirse sin deteriorar las buenas relaciones con los pases rabes y sin perjudicar las reivindicaciones palestinas. De esta forma, el 17 de enero de 1986, Espaa estableci relaciones con Israel, al mismo tiempo que se comprometa a elevar a la categora de embajada la representacin diplomtica de la Organizacin para la Liberacin de Palestina (OLP). Sobre esa base se procedi, en el marco de las resoluciones de Naciones Unidas, a tratar de armar un papel activo en la bsqueda de una solucin pacca y duradera al conicto rabe-israel. El reconocimiento internacional del papel espaol en la regin y la plasmacin del xito de la poltica global hacia la misma articulada por los gobiernos socialistas, se producir con la celebracin en Madrid, del 30 de octubre al 3 de noviembre de 1991, de la primera Conferencia de Paz sobre el Oriente Prximo, que supona el inicio de las negociaciones directas entre rabes e israeles y abra un proceso que, desafortunadamente, todava hoy no ha producido los frutos deseados. La invasin y anexin de Kuwait por Iraq, en agosto de 1990, y la guerra del Golfo, en enero de 1991, tambin implicaron a Espaa en los conictos de la regin. Las bases espaolas, bajo la preceptiva autorizacin, fueron claves en el xito, primero, del despliegue militar de Estados Unidos y, despus, en la guerra. Adems, el gobierno socialista, en coordinacin con la OTAN y la UEO, en el marco de la fuerza multinacional dirigida por Estados Unidos, envi una fragata y dos corbetas a la zona, con el n de colaborar en el bloqueo naval impuesto a Iraq por las Naciones Unidas. El gobierno justic esa participacin en el cumplimiento de las resoluciones de las Naciones Unidas y en el restablecimiento de la legalidad internacional. En el Magreb, regin clave para la poltica exterior espaola, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, conscientes de la trascendencia de los intereses de todo tipo en juego en esa regin, de las interdependencias existentes y, por consiguiente, de la necesidad de superar las tensiones y problemas que afectaban a las relaciones bilaterales con Marruecos y
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Argelia, como consecuencia principalmente, aunque no solo, de la cuestin del Shara Occidental, trataron de desarrollar tambin una poltica global respecto de ambos pases que, al mismo tiempo que contribuyese a la estabilidad e integracin de la zona, al desarrollo econmico y a la estabilidad poltica y social, mediante la cooperacin, tanto en trminos bilaterales como, a partir del ingreso en las Comunidades Europeas, en trminos comunitarios, y a normalizar las relaciones bilaterales, sirviese tambin para defender adecuadamente los importantes intereses espaoles en la misma. Esta clara apuesta por la estabilidad de esos pases y por la defensa de los intereses espaoles debilitar, en el caso de esta dimensin de la poltica exterior, la defensa de la democracia y los derechos humanos, que caracterizar, como hemos visto, la accin exterior de los gobiernos socialistas, introduciendo una constante en la misma en lo que se reere a las relaciones con el Magreb, que con matices llegar hasta nuestros das. La poltica global puesta en marcha por los gobierno de Felipe Gonzlez en el Magreb supona superar las polticas seguidas hasta entonces, primero, de equilibrio o de compensacin respecto de Marruecos y Argelia, aplicadas por los gobiernos de Surez, que haban tratado de aprovechar las rivalidades existentes entre ambos pases, y, despus, la poltica de alineamiento con Marruecos, puesta en marcha por el gobierno de Calvo-Sotelo, que solo haba incrementado la inestabilidad en la regin y en las relaciones bilaterales, con las consecuencias negativas para los intereses de Espaa48. Se trat, en denitiva, de poner en marcha una nueva poltica, de neutralidad activa en la regin, basada en la conformacin de un colchn de intereses, que permitiera encapsular las posibles crisis que pudieran surgir en las relaciones bilaterales, de forma que las mismas no afectasen el conjunto de las relaciones (Hernando de Larramendi y Ma, 2009a: 11-12). Esta nueva poltica de los gobiernos socialistas, aunque no estuvo exenta de vacilaciones, permiti una signicativa mejora en las relaciones con Marruecos y Argelia, estabilizando las relaciones con dichos pases y reduciendo prcticamente al mnimo las crisis con los mismos. En el caso de Argelia se tradujo en la rma de importantes acuerdos econmicos y de cooperacin que, entre otros logros, garantizaban el apro48 Para una consideracin ms amplia de las polticas seguidas respecto del Magreb por los gobiernos centristas y por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, entre otros, vase Hernando de Larramendi y Nez Villaverde, 1996: 59-65; Gonzlez del Mio, 2005: 76-93, 101-109; Lpez Garca, 2007a; Lpez Garca y Hernando de Larramendi, 2007; Hernando de Larramendi, Gnzalez Gnzalez y Azaola Piazza, 2009: 71-77; y Fernndez Molina, 2009: 38-41.
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visionamiento de gas, aunque incrementando notablemente la dependencia energtica de Espaa respecto de ese pas. En el caso de Marruecos, a pesar de los problemas que planteaban especialmente la reivindicacin de Ceuta y Melilla, el Shara Occidental y la pesca, tambin hubo una signicativa mejora en las relaciones, fundamentada en la articulacin de un nuevo modelo de relaciones bilaterales y en un ms tmido respaldo al Frente Polisario. Expresiones especialmente signicativas de este nuevo rumbo sern el inicio de las cumbres hispano-marroques, celebrndose la primera en Fez, en diciembre de 1990, y la rma de un Tratado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperacin, el 4 de julio de 1991, el primero que se pona en marcha con un pas magreb (Gonzlez del Mio, 2005: 107). Este modelo, que estabilizar en una medida signicativa las relaciones, descansaba en el compromiso de ambas partes de plantear la solucin de cada contencioso en su mbito especco, procurando que no contaminara el conjunto de las relaciones bilaterales e incidiera en los dems contenciosos, aislando el tema de Ceuta y Melilla de las dems dimensiones bilaterales y situndolo en un plano muy secundario dentro de la agenda bilateral. Todo ello basado en una poltica que hua de los gestos teatrales y de las sobreactuaciones, especialmente respecto de Ceuta y Melilla, entendiendo que solo contribuiran a agravar los contenciosos existentes y a deteriorar las relaciones bilaterales. En relacin con el Shara Occidental, que continu gravitando en las relaciones con Marruecos y Argelia, el gobierno articul una poltica basada en el apoyo a las resoluciones de las Naciones Unidas respecto de ese territorio, lo que supona una clara apuesta por la celebracin de un referndum de autodeterminacin, al mismo tiempo que no se reconoca a la Repblica rabe Saharaui Democrtica. A esta mejora de las relaciones con Argelia y Marruecos contribuy, sin lugar a dudas, el ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas y la progresiva europeizacin de la poltica en la zona. De hecho, Espaa utiliz las instituciones y polticas comunitarias para impulsar las relaciones polticas y de cooperacin al desarrollo con los pases mediterrneos y, muy especialmente, con los del Norte de frica. Esta exitosa apuesta espaola se concretara especialmente en la celebracin de la Conferencia Euromediterrnea de Barcelona, el 27 y 28 de noviembre de 1995, con la asistencia de los pases miembros de las Comunidades Europeas y de la mayor parte de los pases mediterrneos. Su objetivo era garantizar la seguridad, la estabilidad y la cooperacin entre los pases de la regin. La dinmica abierta por esta Conferencia, denominada Proceso de Barcelona, contina presente en la actual Unin por el Mediterrneo, que tiene precisamente Barcelona como sede.
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V. LA POLTICA DE COOPERACIN AL DESARROLLO
Como ya se ha sealado, la poltica de cooperacin al desarrollo ha sido, junto con la defensa de la democracia y los derechos humanos, una de las marcas con las que los gobiernos democrticos han querido subrayar el senti do de la nueva poltica exterior de Espaa. El deseo de pasar de la re trica a la accin, reforzando la lnea inaugurada por los gobiernos centristas49, de hacer creble la poltica exterior, de avanzar en la articulacin de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, de conmemorar en adecuadas condiciones el Quinto Centenario, de dar respuesta a la participa cin en la prctica totalidad de los organismos multilaterales de coopera cin, y de hacer frente a los nuevos retos en la cooperacin al desarrollo, que se derivaban de una prxima integracin en las Comunidades Europeas, requera la puesta en marcha de acciones solidarias no solo en el plano poltico, sino igualmente en el plano econmico como forma de facilitar la solucin de los graves problemas de desarrollo existentes en los pases iberoamericanos y, en ltima instancia, asegurar la democracia y la paz. En este sentido, los gobiernos socialistas tratarn de racionalizar, incrementar y dar mayor ecacia a la poltica de cooperacin espaola, conscientes igualmente de su importancia como parte de la poltica exterior de Espaa. En concreto, ser a partir de 1985 cuando se aborde en profundidad por el gobierno socialista la racionaliza cin de la cooperacin espaola50. Dos sern las cuestiones clave a las que haba que dar respuesta. Una, la correspondiente a la organizacin, principios y objetivos de la cooperacin; otra, la que se refera a dotaciones y recursos presupuestarios. Respecto de la primera, solo en el tema de la aprobacin de una Ley de Cooperacin Internacional, prevista ya desde los tiempos de los go biernos
Las deciencias que presentaba la poltica de cooperacin que llevaron a cabo los gobiernos centristas fueron puestas de maniesto desde el primer momento por el gobierno so cialista, tanto en el seminario sobre La cooperacin internacional: aspectos institucionales y admi nistrativos, realizado en junio de 1983 por el Instituto Nacional de Administracin Pblica, como en la mocin sobre la cooperacin internacional de Espaa para el desarrollo, aprobada por el pleno del Senado el 3 de octubre de 1984, as como en el Informe del Senado sobre la Cooperacin Internacional Espaola (Senado, 1984). Paralelamente, durante esos aos se llevaron a cabo dos estudios de profundas consecuencias, como fueron el inventario de la cooperacin pblica es paola en Iberoamrica (Instituto de Cooperacin Iberoamericana, 1983), y la encuesta general, llevada a trmino por la Direccin General de Cooperacin Tcnica Internacional. Vase Valenzuela, 1989. 50 Para una consideracin ms detallada de este proceso, entre otros, vase YezBarnuevo, 1991; Jimnez Ugarte, 1991; Snchez Morn, 1991; Lpez Blanco, 1991; y Albuquerque, 1992.
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centristas, no se avanzar51. En los dems temas, el camino reco rrido ser, sin embargo, notable. Una primera iniciativa en el campo de la programacin, coordinacin, eje cucin y seguimiento, que servir de referencia para ulteriores desarrollos, fue el Plan Integral de Cooperacin con Centroamrica, elaborado en 1984, en lnea con el espritu de Contadora52. Este Plan sirvi de base para irradiar, con nuevos parmetros, la accin del Instituto de Cooperacin Iberoamerica na a toda Iberoamrica53. Con todo, el Plan Integral de Cooperacin con Centroamrica, por su es pecicidad en el marco de actuacin y contenido, tena un alcance limitado. Segua faltando un rgano adecuado de coordinacin y un ncleo conceptual y programtico de referencia que estableciese los principios, objetivos, meca nismos y medios de la poltica espaola de cooperacin al desarrollo. Al pri mer reto respondi la creacin, en 1985, de la secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica (SECIPI), y al segundo, la elaboracin, en 1986, del Plan Anual de Cooperacin Internacional (PACI) para 1987, al que seguiran nuevos planes todos los aos. En concreto, la creacin de la SECIPI54 va a suponer un impulso decisivo en orden a la coordinacin y racionalizacin de la cooperacin al desarrollo55.
Aunque la Direccin General de Cooperacin Tcnica Internacional prepar en 1984 un anteproyecto de Ley de Cooperacin, ste no lleg ni siquiera a pasar del umbral de la puerta del Consejo de Ministros. 52 Vase Casero, 1987; Angulo, 1987/1988; Iglesia-Caruncho, 1989; y Miralpeix, 1992. 53 Vase Valenzuela, 1992. 54 Real Decreto 1485/85, de 28 de agosto, por el que se determina la estructura orgnica b sica del Ministerio de Asuntos Exteriores (BOE de 28 de agosto de 1985), y Orden de 12 de mayo de 1986, que desarrolla el Real Decreto 1485/1985, de 28 de agosto (BOE de 19 de mayo de 1986). 55 Carmelo Angulo considera que con la creacin de la SECIPI, es la primera vez que se intenta conceptualizar y coordinar el esfuerzo de la cooperacin espaola (Angulo, 1988: 78). Esta se cretara de Estado, que ser reestructurada posteriormente, aparecer como el rgano encargado de la coordinacin de las actividades de la cooperacin in ternacional y de la formulacin de la poltica global de cooperacin. Agrupar bajo su competencia todas las unidades del Ministerio de Asuntos Exteriores que actuaban en el campo de la cooperacin, como eran la direccin general de Relaciones Econmicas Internacionales, la direccin general de Coopera cin Tcnica Internacional y la direccin general de Relaciones Culturales, as como los organismos autnomos, como el Instituto de Cooperacin Ibero americana y el Instituto Hispano-rabe de Cultura. Dependern, tambin, de la misma la Ocina de Cooperacin con Guinea Ecuatorial y la Comisin Na cional para la Conmemoracin del Quinto Centenario del Descubrimiento de Amrica. Sin embargo, esta estructura, al no deslindar con precisin las funciones que deberan cumplir las unidades del Ministerio de Asuntos Exteriores que actuaban en el campo de la cooperacin, ni inte grarlas en un marco unitario de competencias, tena todava un cierto carcter
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Esta estructura orgnica de la cooperacin al desarrollo se com plet, en 1986, con la creacin de la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional56, como rgano de apoyo a la coordinacin de la administracin en materia de cooperacin internacional y de la que formarn parte los ministe rios que ejecutan proyectos y programas de cooperacin y la propia SECIPI. Entre sus funciones ms relevantes estar la elaboracin del Plan Anual de Coo peracin Internacional (PACI), que integraba todos los programas que lleva a cabo la administracin y que haba de someter a la aprobacin del gobierno, pre viamente a la elaboracin de los Presupuestos Generales del Es57 tado . En el PACI aparecan reejadas no solamente las dotaciones presupuestarias (previ siones) por cada departamento de la administracin y su distribucin geogrca, sino tambin las Lneas Directrices de la Poltica de Cooperacin al Desarro llo. El Consejo de Ministros, por Acuerdo de 18 de diciembre de 1987, apro b estas lneas con la denominacin de Lneas Directrices de la Poltica Espa ola para la Cooperacin al Desarrollo. En las mismas se sealaba que la cooperacin internacional para el desarro llo responda, ms all de las rentabilidades de distinto orden que de la misma pudieran derivarse para Espaa, a un deber tico de solidaridad, establecindo se que se concedera atencin prioritaria no solo a las necesidades bsicas y al crecimiento econmico, sino tambin a la redistribucin de la renta, la justi cia social, la extensin cultural y el desarrollo institucional, de forma que se favorezca el sistema de libertades, el progreso y la justicia social en los pases beneciarios. Los PACI, que fueron perfeccionndose progresivamente, supusieron un importante paso en la racionalizacin de la cooperacin espaola, al mismo tiempo que permitieron sentar las bases para un adecuado seguimiento y evaluacin de esa cooperacin58. Cuestiones estas ltimas que consti-
provisional. Su objetivo principal era establecer polticamente dentro del organigrama del Ministerio de Asun tos Exteriores la esfera de la cooperacin internacional. 56 Real Decreto 451/1986, de 21 de febrero (BOE de 4 de marzo de 1986). 57 Ministerio de Asuntos Exteriores. Comisin Interministerial de Cooperacin Internacio nal, Plan Anual de Cooperacin Internacional (Previsiones para 1987), Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, s/f. El primer PACI se elabor en 1986 para su puesta en prctica en 1987. 58 En palabras del entonces secretario de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoam rica, Luis Yez-Barnuevo, el PACI constituye el instrumento esencial para coordinar las ac ciones de cooperacin del conjunto de la Administracin (...). Asimismo, el PACI constituye un gran paso adelante desde el punto de vista de la metodologa, porque implica, en cierta forma, tratar la identicacin, la formacin, ejecucin y posterior evaluacin de los programas y de los proyectos de cooperacin (Comparecencia ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Senado, DS/S, Comisin de Asuntos Exteriores, n. 100, 20 de abril de 1988, p. 3). 225
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tuan uno de los retos a los que tena que hacer frente la administracin espaola. El proceso de racionalizacin y reorganizacin de la cooperacin al desa rrollo culmin con la reestructuracin de la SECIPI59. La reorganizacin de los instrumentos orgnicos de la SECIPI responda a la ne cesidad de atender adecuadamente los objetivos de la cooperacin y, en especial, al deseo de potenciar la cooperacin con Iberoamrica, as como a la necesidad de incorporarse a los programas de la Comunidad Eu ropea de ayuda a los pases en vas de desarrollo. Lo ms novedoso de esta reestructuracin fue la creacin de la Agencia Es paola de Cooperacin Internacional (AECI) como organismo autnomo, adscrito al Ministerio de Asuntos Exteriores a travs de la SECIPI60. Este proceso de desarrollo de un marco institucional integrado que diese e cacia y coherencia a la cooperacin internacional se vio com plementado, en el caso de Iberoamrica, con la apertura de una densa red institucional de Ocinas Tcnicas de Cooperacin en los distintos pases iberoamericanos, cuyo objetivo era garantizar una ms es table y directa presencia en los pases receptores de ayuda. Finalmente, en este proceso de reorganizacin y racionalizacin de la co operacin internacional se insertar el nuevo marco convencional que los gobiernos socialistas pusieron en marcha desde 1988, especialmente con distintos pases ibe roamericanos. Se trataba de los tratados generales de cooperacin y amistad, suscritos con Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Uruguay y Venezuela, y de los denomina dos Programas Globales de Cooperacin o Protocolos Econmicos, suscritos con Bolivia, Ecuador y Honduras, que constituirn la columna vertebral de la nueva cooperacin espaola con Iberoamrica. Estos tratados, adems de suponer un notable esfuerzo econmico, comportaban una concepcin integradora de los diversos mecanismos e instrumentos de la cooperacin en un horizonte de medio plazo. En ellos se combinaba la coordinacin institucional y el respaldo nanciero, inte
59 Real Decreto 1527/1988, de 11 de noviembre, por el que reestructura la SECIPI con refundicin de los organismos autnomos adscritos a la misma (BOE de 23 de diciembre de 1988). 60 La AECI se estructur, de acuerdo con un criterio de especializacin geogrca, en tres Centros directivos, Instituto de Cooperacin Iberoamericana, Instituto de Cooperacin con el Mundo rabe (ICMA) e Instituto de Cooperacin para el Desarrollo (ICD). Vase Valenzuela, 1991. Con el n de mantener la prioridad que se conceda a las relaciones con Iberoamrica y el acervo histrico del ICI, se arm su preeminencia, tanto a nivel presupuestario como a nivel formal.
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grando la cooperacin en los mbitos poltico, tcnico, cultural y econmico. Su contenido se estructuraba en base a tres grandes apartados, que se correspon dan con los principios genricos que inspiraban la cooperacin bilateral entre los pases rmantes, los diversos mbitos especcos de cooperacin y el acuerdo econmico correspondiente, anejo al tratado61. En el mbito de la cooperacin econmico-nanciera destacarn tambin, adems de los instrumentos contenidos en los tratados de amistad y cooperacin y en los acuerdos de cooperacin, la creacin, en 1988, de la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDES), constituida para la promocin de las inversiones espaolas en el exterior y dotada con 2.000 millones de pesetas, y el compromiso espaol con dos importantes iniciativas de ca rcter multilateral, como sern el Fondo Quinto Centenario y el Fondo Multilateral de Inversiones62. Este inters por la cooperacin internacional no fue algo exclusivo del go bierno, sino que tuvo su plasmacin en los trabajos del Senado y del Congreso de los Diputados, no solo en trminos de informacin y debate de la po ltica gubernamental, sino tambin a nivel de estudios e informes sobre la co operacin espaola63. En lo que respecta a las dotaciones y recursos empleados en la coopera cin al desarrollo, los gobiernos socialistas tambin avanzaron signicativamente, a pesar de algunas vacilaciones. Si bien a lo largo de los aos ochenta hubo oscila ciones de ao en ao, sin que se diese una progresin sostenida en los
61 Cada tratado creaba una Alta Comisin, presidida por los ministros de Asuntos Exteriores respectivos, encargada de la coordinacin y seguimiento de los proyectos y actuaciones con cretas establecidos en el mismo. Entre los mbitos de cooperacin previstos, des tacaba la cooperacin poltica, que pretenda fortalecer el dilogo poltico mutuo, as como regu larizar las consultas polticas de alto nivel a n de ampliar la informacin y coordinar las posi ciones en el plano internacional. El Acuerdo Econmico, que inclua un programa de coopera cin econmica por un periodo de cinco aos, tena como objetivo la movilizacin de crditos e inversiones espaolas por un volumen determinado. 62 Con el propsito de contribuir a la nanciacin de proyectos de desarrollo econmico y social en Amrica Latina, Espaa y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) rmaron en Washington, el 26 de noviembre de 1990, el convenio que establece la creacin de un mecanismo nanciero, dotado por Espaa y administrado por Espaa, denominado Fondo Quinto Centenario, con una dotacin de 500 millones de dlares a ser prestados en un periodo inicial de cinco aos, a los que hay que aadir la Cuenta de Compensacin, dotada con valor de 150 millones de dlares y los ingresos que la inversin de sta produzcan. El Fondo Multilateral de Inversiones era el tercer pilar de la Iniciativa para las Amricas, propuesta por el presidente Bush en 1990. El Convenio Constitutivo del Fondo, rmado en febrero de 1992 en Washington, con una dotacin nal de 1.256 millones de dlares, contaba con las contribuciones, entre otros pases, de Estados Unidos y Japn, con 500 millones cada uno, y de Espaa, con 50 millones. Su administracin corresponda al BID. 63 Vase Senado, 1984; Congreso de los Diputados, 1992.
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recursos y en la relacin AOD/PIB, a partir de 1989 se produjo un incremento notable en el volumen de la cooperacin internacio nal y de la AOD64. La voluntad de los gobiernos socialistas de incrementar la AOD y de mejorar la ecacia de la ayuda se puso tam bin de maniesto en el ingreso de Espaa, el 3 de diciembre de 1991, en el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE65. Aunque la AOD espaola en trminos del PIB estaba an por debajo de la media de los pases del CAD, que se situaba en el 0,36%, ste fue el objetivo que el gobierno se propuso alcanzar a corto plazo. Un rasgo caracterstico de la cooperacin espaola en este periodo, que continuar posteriormente con otro gobierno, ser el eleva do volumen de la cooperacin multilateral frente a la bilateral. Este hecho ser especialmente destacable a partir del ingreso de Espaa en la Comunidad Europea y su participacin en las polticas de cooperacin al desarrollo co munitarias. Otra caracterstica signicativa de la cooperacin espaola ser el peso que en la misma tendrn los crditos FAD, que durante el periodo de los gobiernos socialistas venan a representar alrededor del 75% de la cooperacin bilateral. El anlisis de la distribucin geogrca de la cooperacin bilateral espa ola durante los gobiernos socialistas pone de maniesto su preferente orientacin hacia Iberoamrica, donde se concentraba de forma directa, segn datos de 1993, un 44,62% del total, por centaje que alcanzaba el 63,48% si se consideran exclusivamente las gastos de AOD. Por subregiones, Centroamrica y los pases del entonces Pacto Andino aparecan como las zonas ms beneciadas. Relativizando estos datos en trminos de PIB, Centroamrica se situaba claramente en primer lugar, lo que se explica principalmente por la activa poltica centroamericana de los gobiernos socialistas. El importante avance que conoce la cooperacin espaola con los gobiernos de Felipe Gonzlez tendr tambin su expresin en el espectacular desarrollo que experimentarn las ONG de cooperacin y el cada vez ms importante papel que desempearn en la misma, resultado de la progresiva toma de conciencia de la sociedad espaola de la importancia de la cooperacin al desarrollo y de la apertura de mecanismos de nanciacin de la
64 De un volumen total de AOD de 233,1 millones de dlares en 1982, que representaba una relacin AOD/PIB del 0,13%, se baj en 1983 a 70,5 millones, que representaba el 0,04%. En 1984, el volumen fue de 143,9 millones, representando el 0,09%, producindose a partir de esa fecha un crecimiento anual, que permiti mantener la relacin AOD/PIB en torno al 0,09%. En 1989 se rompe ese estancamiento, incrementndose de forma notable el volumen al alcanzar 570,7 millones de dlares, que representaba el 0,15%. Estos importantes incrementos se mantuvieron en los aos siguientes, con 958,7 millo nes en 1990 (0,20%) y 1.242,6 millones en 1991 (0,24%). 65 Vase Lpez Moreno, 1992.
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misma con fondos gubernamentales. En concreto, a partir de la creacin de la SECIPI, en 1985, las ONG participarn en los fondos ociales de la cooperacin al desarrollo a travs de dos mecanismos de conanciacin, materializados en sendas convocatorias pblicas66. Durante este periodo, la actividad de las ONG de cooperacin para el desarrollo espaolas se orientar de forma absolutamente prioritaria hacia Amrica Latina67. Lo mismo cabe decir de la cooperacin internacional que, muy especialmente a partir de 1985, desarrollarn las Comunidades Autnomas y las entida des locales, que experimentar un notable incremento a lo largo de todo este periodo, tanto con polticas propias como en el marco de la cooperacin enmarcada en la conmemoracin del Quinto Centenario. A modo de balance nal en torno a la cooperacin espaola, hay que destacar ante todo el importante crecimiento cuantitativo que conocer la misma desde 1977, el desarrollo y consolidacin institucional que tendr lugar, especialmente a partir de 1985, y la puesta en marcha de nue vos instrumentos de cooperacin, especialmente en el campo econmico y nanciero, como los tratados generales de cooperacin y amistad y los pro tocolos econmicos que supusieron, adems de un mayor compromiso in ternacional, una modernizacin y aumento de la ecacia de la cooperacin espaola. Sin embargo, junto al importante esfuerzo poltico y nanciero y los muy importantes logros en la articulacin de la poltica de cooperacin, no se pueden ignorar algunas deciencias y limitacio nes que subsistirn, incluso en algn caso ms all de los gobiernos de Felipe Gonzlez, en la cooperacin espaola. Entre stas cabe destacar, primero, lo relativo a la cooperacin multilateral. Aparentemente la cooperacin multilateral supona una proporcin muy elevada en el conjunto de la AOD espaola, pero en realidad ello no reejaba una opcin multilateralista. Por el contrario, ello era el resultado de la pequeez de la ayuda en su conjunto, y en particular de la bilateral, de manera que buena parte de la AOD se destinaba a las contribuciones obligatorias a los organismos nancieros internacionales, y a las que correspondan a la participacin espaola en el presupuesto de ayuda de la Comunidad Europea. En este periodo, Espaa se situ en una posicin muy rezagada respecto de su
66 La denominada Ordinaria, incluida en la Ley de Presupuestos del Estado; y la del IRPF, con cargo al 0,52% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, del que un 15% se dedicaba a la cooperacin internacional a travs de las ONG. 67 Para una consideracin del papel y actividades de las ONG para la coope racin al desarrollo espaolas en este periodo, entre otros, vase Granda y Lutz, 1988; Arahuetes y Gamo, 1989; Ruiz-Gimnez, 1991; Guedn, 1991 y 2004; Ribera, 1992; y Magri, 1992.
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peso poltico y econmico en lo referido a las contribuciones voluntarias a los organismos de Naciones Unidas, que podran considerarse un indicador mucho ms elocuente del apoyo al multilateralismo. En segundo lugar, en el plano de la coopera cin bilateral, hay que destacar el excesivo peso de las prestaciones nancieras FAD sobre otros mecanismos de cooperacin, lo que se traduca en una primaca de los criterios comerciales en detrimento de los de ayuda o asistencia tcnica, y en la dudosa asignacin de algunos de estos crditos a la AOD. En tercer lugar, hay que sealar el carcter escasamente estratgico de las acciones de coope racin, que se orientaban ms al corto plazo que al medio y largo plazo. Junto a ello, en cuarto lugar, debe destacarse la excesiva dispersin de las acciones, que debilitaba el impacto de las mismas y desbordaba la capacidad nanciera y de gestin espa ola. En quinto lugar, hay que sealar, a pesar de los progresos que se produjeron en este campo, la de bilidad de la cooperacin econmica o productiva y el insuciente recurso a la conanciacin internacional. Tambin hay que hacer notar las insucien cias que todava existan en trminos institucionales y de gestin. Finalmente, a partir de 1992, entrarn en juego las limitacio nes presupuestarias que derivaron de la situacin de crisis econmica y del plan de convergencia europea, armado a partir del Tratado de Maastricht68.
VI. MULTILATERALISMO Y POLTICA EXTERIOR
Finalmente, en esta sumaria consideracin de la poltica exterior de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez hay que destacar, por cuanto que ser una de las caractersticas denitorias de la poltica exterior de Espaa hasta 2002, la decidida apuesta, junto a la promocin de la democracia y la defensa de los derechos humanos, por el multilateralismo y las Naciones Unidas, que proporcionar a Espaa unas seas de identidad y una imagen internacionales de potencia normativa que prcticamente, salvo en un breve periodo entre 2002 y 2004, acompaarn a Espaa hasta nuestro das. En este sentido, hubo un incremento notable de la participacin en las actividades de las Naciones Unidas, favorecido por la presencia de Espaa como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad en el periodo 1993-199469. Desde 1988 se inici una activa participacin en las operaciones
Vase Alonso, 1993: 74-78; y Sanahuja, 2005a: 135-137. Anteriormente, Espaa ya haba sido por dos veces, en 1969-1970, durante el rgimen franquista, y en 1981-1982, con los gobiernos centristas, miembro no permanente
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humanitarias y de mantenimiento de la paz, casos de Angola (UNAVEN I y II), Namibia (UNTAG), Centroamrica (ONUCA), Hait (ONUVEH), El Salvador (ONUSAL), Bosnia-Herzegovina (UNPROFOR), Somalia (UNOSOM) y Mozambique (ONUMOZ), favorecido en el caso de Centroamrica y El Salvador por la activa y exitosa poltica centroamericana de los gobiernos socialistas a lo largo de los aos ochenta en favor de una solucin pacca y negociada de los conictos centroamericanos. En mayo de 1995, aviones F-16 espaoles, bajo el mando de la OTAN y actuando en virtud de las resoluciones de las Naciones Unidas, bombardeaban objetivos serbios. La presencia militar espaola en la antigua Yugoslavia continu a raz de la rma en Pars, en diciembre de 1995, de los Acuerdos de Dayton para la paz en Bosnia-Herzegovina. Particular relevancia tuvo, en este misma lnea, como veremos a continuacin, por lo que supuso de cambio de la imagen de Espaa en la escena internacional, la poltica de apoyo a los derechos humanos y a la consolidacin de la democracia seguida en Amrica Latina, en relacin no solo a Centroamrica, donde esta poltica tuvo una especial incidencia, sino tambin respecto de las dictaduras imperantes en Uruguay, Paraguay y Chile, y en relacin a los pases de la Europa Central y Oriental a raz del derrumbamiento de la Unin Sovitica y del bloque comunista a partir de 1989. En estos casos la transicin democrtica espaola ser un referente que acompaar y reforzar, con mayor o menor fuerza, la poltica de defensa de la democracia y los derechos humanos. Igualmente, se continu desempeando un papel activo en materia de seguridad, derechos humanos y paz en el marco de la Conferencia de Seguridad y Cooperacin en Europa70, transformada en Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE), en 1995. En denitiva, durante los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, Espaa se arma como una potencia media, de carcter marcadamente normativo, con signicativo protagonismo internacional y armacin de su vocacin de proyeccin global, muy especialmente, en Iberoamrica y el Mediterrneo.
del Consejo de Seguridad. Posteriormente, lo ser tambin en el periodo 2003-2004, con el gobierno popular de Jos Mara Aznar. 70 Este papel, iniciado por los gobiernos centristas, se intensicar con los gobiernos socialistas. Los hitos principales fueron la reunin en Madrid, celebrada desde noviembre de 1980 hasta septiembre de 1983, la Conferencia de Estocolmo de 1986, la Reunin de Viena y la Cumbre de Pars, celebrada en noviembre de 1990, y la Cumbre de Helsinki, cele brada en julio de 1992. 231
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7. POLTICA IBEROAMERICANA DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE FELIPE GONZLEZ (1982-1996)
I. EL PROYECTO SOCIALISTA DE POLTICA IBEROAMERICANA
En el proyecto de poltica exterior del gobierno socialista, surgido de las elecciones de octubre de 1982, junto con Euro pa y la adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas, que se presentaban como absoluta prioridad, Iberoamrica apareca tambin como una de las prioridades y dimensiones clave de la accin exterior. En el discurso de investidura que como nuevo presidente del Gobierno pronuncia Felipe Gonzlez, Iberoamrica aparece como uno de los intereses permanentes de la proyeccin exterior de Espaa. En concreto, establece el nuevo presidente del Gobierno: En todo caso, para nosotros, tanto por cohe rencia histrica como por las realidades de hoy, existe un compromiso de pre sencia y de actuacin decidida en el continente iberoamericano. Con este conjunto de naciones reforzaremos nuestros lazos de cooperacin en todos los campos, con la conviccin de que una parte importante de nuestro futuro pasa por esta operacin histrica de aproximacin1. Iberoamrica, por lo tanto, siguiendo una lnea ya marcada por los gobier nos anteriores, apareca como uno de los puntos preferentes de la accin ex terior. La principal novedad respecto de los gobiernos centristas es que esa vocacin americanista de la poltica exterior se va a sustentar sobre compro misos ms solidarios y rmes desde el punto de vista de la democracia, los derechos humanos y el desarrollo, nacidos de la propia
1 Discurso de Investidura de D. Felipe Gonzlez, 30 noviembre 1982, Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1982, Madrid, MAE, OID, p. 202. En el mismo sentido de destacar la prioridad tanto europea como iberoamericana se pronuncia el nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn (Declaracin hecha ante el Consejo de Ministros de la Comunidad Europea, 13 de diciembre de 1982, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Fernando Morn, 19821983, Madrid, MAE, OID, 1984, p. 15).
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ideologa socialista y de las experiencias y vivencias, en concreto en Amrica Latina, de los nuevos responsables de la poltica exte rior espaola2. Este planteamiento se reejar en las instrucciones que desde el primer momento se imparten a las embajadas en relacin a la defensa de los sistemas democrticos y los derechos humanos, el rechazo de las agresiones e intervenciones armadas, las causas de los conictos, el fomento de la cooperacin y la disposicin a incrementar los vnculos con los distintos procesos de integracin (Pico de Coaa, 1997: 48). Las experiencias y vivencias latinoamericanas de los responsables de la poltica exterior deben ser especialmente consideradas a la hora de entender la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas. Felipe Gonzlez llegaba al Gobierno con una imagen y un prestigio ya acuados en Iberoamrica a lo largo de los aos anteriores y con un especial inters y un conocimiento directo de los problemas americanos, adquiridos a travs de su cargo de vicepresidente de la Internacional Socialista y de sus numerosos viajes al continente americano dentro del marco de las relaciones internacio nales del PSOE3. Su papel en el impulso que conoce la poltica iberoamericana va a ser, por lo tanto, decisivo4. Junto a l, los dems responsables de la poltica exterior son igualmente convencidos iberoamericanistas5. A lo anterior hay que aadir que los socialistas, por un lado, no solo no estaban prisioneros del pasado franquista, que de una u otra forma haba condicionado a algunos de sus predecesores, sino que, adems, tenan unas creden ciales de lucha por la democracia y de solidaridad activa internacional que revalidaban las iniciativas que pudieran adoptar. En suma, exista una voluntad poltica clara por parte del gobierno socialista de profundizar en las relaciones con Iberoamrica. En estas circunstancias, a las que haba que unir que la transicin demo crtica, que tanta atencin haba requerido de los gobiernos centristas, es2 La poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez ya ha sido objeto de nuestra consideracin en trabajos anteriores. Vase principalmente, Arenal, 1993a y 1994. Tambin, adems de otros autores citados en este captulo, vase Roy, 1996a. 3 La imagen y el prestigio que Felipe Gonzlez y el PSOE tenan en Amrica Latina lo destaca Wolf Grabendorff, quien seala que Felipe Gonzlez es quien entre todos los jefes de Gobierno de Europa no solo tiene un inters personal ms pronunciado, sino que tambin dispone de los conocimientos ms diferenciados sobre Amrica Latina (Grabendorff, 1988: 117). 4 As lo reconoce Femando Morn (Morn, 1990: 87). 5 Es el caso de Fernando Morn al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores, y de Luis Yez-Barnuevo como nuevo presidente del Instituto de Cooperacin Iberoamericana y de la Comisin Nacional del Quinto Centenario. Ambos asumirn la responsabilidad directa de la poltica hacia Iberoamrica.
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POLTIca IBEROaMERIcaNa DE LOS GOBIERNOS SOcIaLISTaS DE FELIPE GONZLEZ
taba ya nalizada, era evidente que las posibilidades de reorientar la poltica ibe roamericana en el sentido de dotarla de un mayor compromiso y de hacer efectiva una mayor presencia e intensicacin de las relaciones con Iberoa mrica eran mucho mayores6. Una vez establecido, desde el primer momento, que el gobierno socialista otorgaba carcter prioritario al fortalecimiento y profundizacin de las relaciones con Iberoamrica, adems de con Europa, se dej claro tambin que la realidad de la que se parta exiga, por un lado, el abandono de cualquier asomo de paternalismo y, por otro, una actitud realista, acorde con las posibilidades espaolas (Morn, 1984: 14)7. En este sentido, el presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, reconoca pblicamente que si hay algo que me preocupa (...), es que las expectativas que estamos levantando (...) en Iberoamrica no seamos capaces despus de cubrirlas porque nos falte infraestructura, nos falte capacidad econmica...8. Todo ello sobre la base de que Espaa tena una especial responsabilidad en relacin a Iberoamrica, derivada de razones identitarias, distinta de la que poda existir en otras proyecciones de su poltica exterior. En ese contexto, el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, diseado en sus principios rectores por los gobiernos centristas, recibir un nuevo impulso, transformndose, con el horizonte de 1992, en uno de los objeti vos clave de la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas. Desde los primeros pasos del nuevo gobierno se tratar de avanzar en la realizacin de ese proyecto, no tanto a travs de las meras declaraciones al uso, sino me diante la puesta en marcha de acciones y programas concretos de cooperacin y concertacin que vayan poniendo de maniesto los intereses comunes y comparti dos existentes. La idea de Hispanidad, el hispanismo como losofa justicadora de la idea de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, presentes durante el franquismo y cuyas sombras todava aparecen en ocasiones en la poltica de los gobiernos centristas, desaparecen totalmente en la poltica iberoa mericana del gobierno so-
6 El deseo de huir de los planteamientos retricos y vacos de contenido y de pasar a la ac cin solidaria y concreta ser una constante preocupacin y uno de los rasgos domi nantes en la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas. Vase Trevio, 1985: 113. 7 La necesidad de cambiar el lenguaje, muchas veces paternalista, heredado del franquismo que hasta entonces se vena utilizando frecuentemente, por inercia, en las relaciones con Iberoamrica, constituir, como reconoce el propio Morn, una de las preocupaciones de los primeros pasos del gobierno socialista (Morn, 1990: 92). 8 Intervencin en el Debate sobre el Estado de la Nacin, 20 de septiembre de 1983, Activida des, textos y documentos... Ao 1983, cit., p. 819.
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cialista y en su formulacin de la idea de Comuni dad Iberoamericana de Naciones. Lo que ahora cuenta no solo es una heren cia comn, que el franquismo haba reinterpretado desde valores fascistas, sino la armacin real de una solidaridad democrtica (Pollack y Hunter, 1987: 89-90). Esta nueva actitud hacia Amrica Latina pasaba necesariamente por la for mulacin de un diseo claro y realista de la poltica iberoamericana que sir viese para superar las lagunas y contradicciones del pasado. En este sentido, la primera legislatura del gobierno socialista, con Fernando Morn como mi nistro de Asuntos Exteriores, estuvo centrada principalmente en la formula cin, en el marco del proyecto general de la poltica exterior, de un proyecto coherente y global de poltica iberoamericana y en la armacin sobre bases realistas y solidarias de la presencia de Espaa en Amrica Latina, mientras que las siguientes legislaturas, especialmente hasta 1992, con Francisco Fernndez Ordez y Javier Solana como ministros de Asuntos Exteriores, y con Luis Yez e Ino cencio Arias como secretarios de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, se caracterizarn, una vez denida la posicin internacional de Espaa y asentada la presencia activa de sta en Amrica Latina, por una cre ciente implicacin en las dinmicas y problemticas de la regin. La poltica iberoamericana del gobierno socialista, que se desarrollar en sus primeros pasos con Ronald Reagan como presidente de Estados Unidos, en momentos de rearmacin hegemnica de ese pas en la regin, tendr que moverse, sobre todo en Centroamrica, en un escenario complejo y dif cil, en el que jugaban intereses de la ms variada naturaleza y fuerza y en el que, como ya apuntamos al estudiar la poltica del ltimo gobierno centrista, se haba reducido el margen de maniobra de los Estados extrarregionales. En ese escenario, la poltica iberoamericana tratar de compaginar, en un difcil equilibrio, la actuacin autnoma de Espaa en funcin de los intere ses nacionales, del propio proyecto de poltica exterior y de su interpretacin de la problemtica latinoamericana, con los intereses norteamericanos en la regin, sin dejar, sin embargo, que stos se impongan (Arenal, 1990b: 43-44; y Alonso Zaldvar y Castells, 1992: 235)9. El gobierno socialis ta dej claro desde el primer momento que su poltica hacia Iberoamrica tena como lmite no entrar en un enfrentamiento directo con Estados Unidos, por lo que era necesario tomar en consideracin los intereses norteaEn sentido contrario se pronuncian Marcos Roitman, que considera que el gobierno socialista se pleg totalmente a los intereses de Estados Unidos en Amrica Latina. Vase Roitman, 1985: 119-135; y Toms Mestre, 1985: 20-27.
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mericanos en la regin, lo que no supona, sin embargo, un plegamiento a los mismos. Ya en enero de 1983, Fernando Morn, en contradiccin, sin embargo, con otras declaraciones posteriores, sealaba que Espaa no estaba dis puesta a enfrentarse con Estados Unidos en la poltica que se pu diera realizar en Amrica Latina10. No se puede olvidar, dado el papel hegemnico que Estados Unidos tiene en el continente americano, que la poltica iberoamericana estaba en ntima relacin con la poltica que en esos momentos el gobierno de Felipe Gonzlez estaba redeniendo respecto de ese pas11. De ah que el tema latinoamericano estuviese siempre presente en las rela ciones hispano-norteamericanas y que el gobierno socialista, reconociendo el liderazgo de Estados Unidos en la regin, haya tratado en la limitada medida de sus posibilidades de favorecer un cambio en la poltica de Estados Unidos en Amrica Latina12. Esta bsqueda de un difcil equilibrio como forma, al mismo tiempo, de mantener buenas re laciones con Estados Unidos y de armar el margen de autonoma de la pol tica espaola, tendr, sin embargo, diferentes nfasis a medida que se vaya armando y deniendo la poltica exterior de los gobiernos socialistas y, con ello, la poltica iberoamericana, en el sentido de
10 El Pas, 31 de enero de 1983. La importancia de los intereses de todo tipo implicados en las relaciones con Estados Unidos y los costos consiguientes hacan imposible otra poltica desde la perspectiva de los intereses nacionales. Esto explica, al menos en parte, el giro que experi menta el PSOE en relacin a la poltica iberoamericana entre 1976 y 1982, que es cuando asume el gobierno. 11 ngel Vias seala a este respecto que la postura espaola, aun basndose en el supuesto de que toda solucin viable para Centroamrica deba ser aceptable para Estados Unidos, gener ciertas tensiones con la administracin Reagan. Estas tensiones implicaron un coste poltico no desdeable, pues se aadieron a otras como las que suscitaban las grandes orientaciones de la poltica de seguridad espaola (por ejemplo, de cara a la Alianza Atlntica o a la redenicin de las relaciones militares con Estados Unidos). Llev tiempo salvar unas y otras, pero la estrategia espaola no vari (Vias, 1991: 16). Fernando Morn, por su parte, iba ms all al decir, rerindose a Centroamrica, que una masiva intervencin norteamericana podra llegar a cambiar sustancialmente los datos sobre los que se est basando la resolucin del problema de nuestra conexin atlntica y nuestra contribucin a la defensa de Occidente, e incluso podra poner en peligro la continuada incorporacin de Espaa en la OTAN (Morn, 1985: 96). 12 En esta lnea hay que interpretar las palabras de Felipe Gonzlez, en junio de 1983, sea lando que, sobre la base del liderazgo objetivo que Estados Unidos ejerce sobre el mundo occi dental, habra que intentar ayudar a Estados Unidos a encontrar la dimensin positiva del li derazgo, transformando los niveles de liderazgo negativo en positivo, de lo que sera un ejem plo el apoyo a la iniciativa de Contadora (Discurso pronunciado en la cena ofrecida por el Presidente de Colombia, en Bogot, 1 junio 1983, Diario de acontecimientos referentes a Espaa, Revista de Estudios Internacionales 4 [1983], p. 596).
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la adopcin de planteamientos ms moderados ideolgicamente y posibilistas, vaya cambiando el contexto internacional en el que se mueve Amrica Latina, surjan iniciativas regionales de solucin pacca y negociada del conicto centroamericano y evolucione el propio conicto. As, mientras en los dos primeros aos de la primera legislatura socialista, cuando se abre el debate sobre las lneas bsicas del modelo de poltica exterior y de la posicin de Espaa en el mundo, que coincide con la etapa ms intervencionista de Estados Unidos, la poltica iberoamericana, sobre todo en Centroamrica, chocar en ocasiones frontalmente con la estrategia norteamericana en la zona, pero sin que en ningn momento se llegue a romper el equilibrio sea lado, posteriormente, una vez denida con claridad la posicin internacional de Espaa, iniciada la presencia activa de la Comunidad Europea como tal en la subregin, planteadas las iniciativas regionales de solucin pacca y negociada del conicto y puesta de maniesto la evolucin poltica que han experimentado cier tos pases de esa regin, incluido Estados Unidos, la poltica iberoamericana de los gobiernos socialis tas podr mantener sin excesivas tensiones ese equilibrio. La claricacin de las relaciones con Estados Unidos a raz de la concre cin de los trminos de la contribucin espaola a la Alianza Atlntica y de la renovacin del Convenio Defensivo con este pas, en diciembre de 1988, ser virn claramente para que las relaciones entre los dos pases entren en una nueva etapa ms uida y de conanza mutua, desapareciendo algunas de las tensiones anteriores, que se dejar notar en la valoracin positiva que Es tados Unidos har de la poltica iberoamericana de Espaa, a pesar de no ser siempre coincidente con la suya13. Esta valoracin positiva que Estados Unidos har de la poltica iberoamericana de Espaa, y en concreto de la poltica centroamericana, a partir de mediados de la segunda mitad de los aos ochenta responde tambin al giro que se produce en la poltica estadounidense hacia Centroamrica, como consecuencia del cambio en el escenario mundial, en el nal del segundo mandato de Ronald Reagan y el inicio del mandato de George Bush, en el sentido de apostar paulatinamente por una salida negociada al conicto centroamericano y abandonar la poltica intervencionista. De hecho, desde la puesta en marcha de la iniciativa de Contadora, Estados Unidos
13 Como sealar Carlos Alonso Zaldvar, los tres aos, desde diciembre de 1985 hasta diciembre de 1988, de negociacin entre Estados Unidos y Espaa para la rma de un nuevo Convenio Defensivo han servido para que se produzca un contraste y acomodacin de los intereses y percepciones mutuas que no ha tenido precedente en la historia anterior y que se dejar notar en la historia futura de las relaciones entre ambos pases (Alonso Zaldvar, 1990: 41).
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desarroll una doble estrategia en Centroamrica, consistente en optar por una poltica de intervencin militar indirecta, destinada a derrotar al sandinismo y a los movimientos guerrilleros de El Salvador y Guatemala, y al mismo tiempo jugar la baza del dejar hacer a las iniciativas de solucin pacca y negociada y a la presencia de otros Estados y de la UE en el conicto, que seguan polticas diferentes, con el n de tener controlada otro opcin en el supuesto de que la primera fracasase. La prueba ms palpable de esta evolucin lo constituye el reconocimiento pbli co que por dos veces, en 1988 y 1991, realiz el entonces presidente Bush del papel especial que Espaa jugaba en Amrica Latina y, muy en concreto, del que tena Felipe Gonzlez, con quien admitir haber tratado en sus conversaciones los temas latinoamericanos14. Con ocasin de la visita que Felipe Gonzlez reali z en abril de 1992 a la Casa Blanca, tanto el presidente Bush como el presi dente espaol coincidieron en sealar que las relaciones entre los dos pases estaban en el mejor momento de su historia. No tiene, por lo tanto, ningn sentido ni rigor la tesis mantenida en aquellos momentos en algunos crculos norteamericanos, que consideraba que la poltica iberoame ricana de los gobiernos socialistas, sobre todo en sus primeros momentos, fue una poltica antinorteamericana, inspirada en un rgido anlisis marxista y en la teora de la dependencia (Wiarda, 1986b: 239). Por el contrario, la realidad demuestra que esa poltica, si bien interpretaba los problemas de la regin en trminos diferen tes a los norteamericanos, aunque en ningn caso marxistas, y propugnaba solu ciones diferentes, no dej de tener presentes los intereses de seguridad de Es tados Unidos en la misma15. Un mnimo de realismo, que precisamente es lo que no ha faltado en los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, derivado de la condicin de aliados
Anteriormente, en 1986, Ronald Reagan haba rechazado despectivamente los esfuerzos del gobierno socialista por mediar en Centroamrica. En este giro de Estados Unidos inuirn tambin la apertura de procesos de paz en la subregin y el cambio que, a raz del nal de la Guerra Fra y del enfrentamiento Este-Oeste y del nuevo escenario mundial y latinoamericano, que se abre a partir de 1989, experimentar la propia poltica de Estados Unidos hacia Amrica Latina. 15 Como sealan Hirst y Torchiaro, desde una lectura realista se podra leer la aproximacin de Espaa a sus excolonias americanas en los ochenta como un intento de proporcionar una contra-oferta al predominio que Estados Unidos ejerci en la regin durante casi todo el siglo XX. No obstante, las mltiples convergencias entre los dos pases desde hace ya varias dcadas ponen en cuestin esta interpretacin. Ms an, los papeles desempeados por Estados Unidos y por Espaa en Amrica Latina durante los ltimos veinte aos han revelado ms complementariedad que rivalidad (Hirst y Torchiaro, 2009: 157-158).
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de los dos pases, de la armacin de la vocacin occidental de Espa a, de la importancia de los intereses de todo tipo implicados en esa relacin y de la necesidad de consolidar la todava joven democracia espaola, obliga ba, aun en el supuesto de que se hubiera pretendido otra cosa, a la toma en consideracin de dichos intereses. El anlisis de la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de muestra que, incluso en los momentos iniciales, en los que en el conicto centroamericano se apostaba decididamente por el rgimen sandinista y por el movimiento guerrillero de El Salvador, siempre se tuvieron pre sentes los intereses norteamericanos en la zona, mantenindose una relacin uida, aunque no exenta de tensiones, con Estados Unidos. Lo que sucede es que el Gobierno espaol, al igual que otros Estados eu ropeos aliados de Estados Unidos, sobre la base de considerar que es necesa rio tomar en consideracin los intereses norteamericanos en la regin si se quiere lle gar a soluciones justas y negociadas, rechazar la interpretacin que Estados Unidos haca de los conictos latinoamericanos en trminos de confrontacin Este-Oeste, armando, por el contrario, que los mismos respondan funda mentalmente a las precarias e injustas condiciones socioeconmicas y polti cas en las que viva una parte importante de la poblacin de Amrica Latina, por lo que las soluciones a los mismos pasaban por polticas diferentes a las que Es tados Unidos aplicaba en la regin (Morn, 1984: 15). En trminos generales, la poltica iberoamericana de los gobiernos socialis tas, y con ella, el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, se ar ticular en base a los principios de democracia y desarrollo considerados como inseparables y como fundamento del progreso y de la paz, animados por los principios de solidaridad y desarrollo. Estos principios, que sern los que marquen con fuerza el perl de esa poltica, se traducirn en las siguientes lneas de accin concre tas: (a) Intensicacin, sobre bases realistas y solidarias, de las relaciones con los pases iberoamericanos. (b) Apoyo pleno a los procesos de democratiza cin y defensa de los derechos humanos16. (c) Intensicacin de la cooperacin poltica, econmica, cientco-tcnica y cultural como forma de avanzar en la solucin de los problemas de desarrollo. (d) Apoyo a los procesos de integra cin iberoamericanos (Yez-Barnuevo, 1984b). En este proyecto de poltica iberoamericana apareca en el horizonte un hecho que preocupaba a los pases iberoamericanos por sus posibles efectos negativos, polticos y, sobre todo, econmicos en las relaciones entre Espaa
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e Iberoamrica. Era la adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas, que se interpretaba poda suponer una prdida de la prioridad e importancia que se atribua a la poltica iberoamericana por parte de Espaa. Sin embargo, como veremos ms adelante, estos temores no se conrmaron. El ingreso en las Comunidades Europeas va a constituir, por el contrario, un elemento impulsor y cla ricador de la vocacin iberoamericana, adems de ampliar sustancialmente las dimensiones y posibilida des de la propia proyeccin iberoamericana de Espaa. Va a representar, igualmente, la convergencia de las dos dimensiones prioritarias de la poltica exterior espaola. A partir de la adhesin, Espaa va a ver incrementada su presencia y su peso en el continente americano, reforzndose notablemente su poltica hacia la regin, pues ya no solo tendr su propia poltica, sino tambin las polticas comunitarias hacia la misma, actuando en el seno de las instituciones comunitarias en favor del desarrollo de las relaciones birregionales17. Desde esta perspectiva general, esquemticamente, el modelo de poltica iberoamericana que los gobiernos socialistas ponen en marcha a partir de 1982 se articular y desarrollar en base a los siguientes puntos y objeti vos18: a. La base de partida que justica esa poltica es un compromiso de pre sencia y de actuacin solidaria en Iberoamrica en razn de los especiales vnculos de todo tipo existentes entre Espaa y esa regin y del entramado de intereses que existe entre Espaa e Iberoamrica19. En
Como sealar el ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, con ocasin de la participacin de Espaa en la primera Conferencia de San Jos, entre la Comunidad Europea y Centroamrica, celebrada el 28 y 29 de septiembre de 1984, cuando todava Espaa no era miembro de las Comunidades Europeas, aunque las negociaciones estaban ya en la recta nal, hoy, por primera vez, podemos ver cmo convergen los ejes centrales de la poltica exterior espaola; cmo no solo no hay contradiccin entre nuestra vocacin europea y nuestra vocacin americana, sino que es posible que Espaa aporte una contribucin sustancial a este nuevo dilogo por el que siempre abog, no solo en Europa, sino tambin en Amrica (Discurso pronunciado en la Conferencia CE-Centroamrica de san Jos de Costa Rica, 29 de septiembre de 1984, Discursos y Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Fernando Morn, ao 1984, Madrid, MAE, OID, 1985, p. 95). 18 Las armaciones de estos puntos y objetivos son cons tantes en todas las declaraciones, desde el presidente del gobierno, Felipe Gonzlez, pasando por el ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, hasta el presidente del Insti tuto de Cooperacin Iberoamericana, Luis Yez-Barnuevo, por lo que en cada una de las citas que siguen nos limitaremos a escoger algunas de las ms signicativas. 19 Para nosotros, tanto por coherencia histrica como por las realidades de hoy, existe un compromiso de presencia y de actuacin decidida en el continente iberoamericano. Con este conjunto de naciones reforzaremos nuestros lazos de cooperacin en todos los campos con la conviccin de que una parte importante de nuestro futuro pasa
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este punto no hay novedad en relacin a las razones justicativas de la poltica iberoamericana expresadas por los gobiernos centristas. b. Las relaciones con los pases iberoamericanos se regirn por el princi pio de indiscriminacin, que se traduce en el mantenimiento de relaciones con todos los pases con independencia del carcter de sus gobiernos, lo que no supone, sin embargo, la igualdad de trato y de intensidad en las relaciones, de acuerdo con los principios de democracia y derechos humanos que inspi ran la poltica iberoamericana20. Principio coincidente, al menos a nivel teri co, con la poltica de los gobiernos centristas. c. En consecuencia, desarrollo de una poltica de defensa de los derechos humanos21. Esta poltica, que ya haba sido proclamada por los gobiernos centris tas, experimentar bajo los gobiernos socialistas mucho mayor impulso en su aplicacin prctica, por cuanto que se hace de ella, junto con el apoyo a la democracia, uno de los rasgos denitorios de su poltica iberoamericana. d. Por lo mismo, apoyo a los procesos de democratizacin y a la bsqueda de una solucin pacca y negociada de los conictos, que se consti tuirn, al igual que sucedi con los gobiernos centristas, aunpor esta operacin histrica (Discurso de Investidura de D. Felipe Gonzlez, 30 de noviembre de 1982, Actividades, textos y do cumentos..., ao 1982, cit., p. 202). 20 Fernando Morn sealar: Respecto a los asuntos internos de otros pases, no juzgamos gobiernos, juzgamos acciones de gobierno. Tenemos relaciones con todos los pases de Amrica, salvo Guatemala (). Ntese que las relaciones con los pases conservadores de Amrica y pases bajo regmenes militares no se han deteriorado, en absoluto, bajo el Gobierno socialista (Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, en el debate sobre poltica exterior en el Congreso de los Diputados, 25 de octubre de 1983, Actividades, textos y documentos, ao 1983, cit., p. 946), lo que signica que nuestra poltica puede denirse por el principio de no injerencia en los asuntos internos, por el principio de universalidad de las relaciones, pero no por el principio de igualdad de trato y de intensidad (Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Senado, 30 de junio de 1983, ibid., p. 689). En suma, en palabras del presidente del gobierno, Felipe Gonzlez, es verdad que no es una cuestin de ideologa la relacin con el continente iberoamericano, pero no puedo negar que siento mucha mayor proximidad por las democracias que por los regmenes que no son democrticos (Intervencin del Presidente del Gobierno en el Debate sobre el estado de la Nacin 15716, octubre de 1985, Actividades, textos y documentos, ao 1985, cit., p. 239). 21 Apoyamos, indudablemente, la causa de los derechos humanos en Latinoamrica y es tamos dispuestos a afrontar los inconvenientes que de ello puedan derivarse (Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, ante la Comisin de Asuntos Exterio res del Congreso de los Diputados, 18 de febrero de 1983, Actividades, textos y documentos..., ao 1983, cit., p. 145). Vase tambin: Contestacin formulada por el Ministro de Asuntos Ex teriores a la pregunta del diputado del Grupo Popular D. Santiago Lpez Gonzlez, 5 de mayo de 1983, ibid., p. 502. 242
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que con mucho mayor compromiso prctico, en elementos fundamentales de esa poltica22. e. Apoyo a los procesos de integracin iberoamericanos. f. Rechazo de cualquier pretensin de actuar como puente entre Iberoamrica y Europa y armacin paralela de la existencia de una doble di mensin, europea e iberoamericana, en la poltica exterior espaola, que se interpreta como complementaria23. En este punto s existe una radical dife rencia con la poltica centrista, que haba hecho de la idea de puente uno de los ejes de su poltica. g. En consonancia con lo anterior, armacin de la voluntad espaola de actuar desde dentro de la Comunidad Europea en favor de los intereses ibero americanos y de una intensicacin de las relaciones entre ambas regiones24. h. No a la retrica y s a la accin. Esta preocupacin ser una constante, siendo numerossimas las declaraciones en este sentido25.
22 Fernando Morn destacar al respecto: En el mbito poltico, el Gobierno espaol entiende que la estabilidad poltica, tanto internacional como regional e interna, debe basarse en el asen tamiento de sistemas polticos pluralistas y en la solucin justa a las desigualdades socioecon micas. En este sentido, el Gobierno apoyar decididamente los procesos democrticos que se produzcan en el rea iberoamericana (Contestacin formulada por el ministro de Asuntos Exteriores a la pregunta del diputado del Grupo Popular D. Santiago Lpez Gonzlez, 5 de mayo de 1983, ibid., p. 501). 23 Quiero dejar bien claro que Espaa no intenta actuar como puente. Ms bien desearamos que nuestra activa participacin en Europa e instituciones europeas fuera una fuerza impulsora, la ocasin para un cambio de direccin audaz en las relaciones entre Europa y Amrica Latina (Discurso del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, en Hamburgo, 25 de febrero de 1983, ibid., p. 188). Para la complementariedad de la dimensin iberoamericana y europea, vase, tambin: Mensaje a la Nacin del Presidente del Gobierno, D. Felipe Gonzlez, 29 de marzo de 1985, Actividades, textos y documentos, ao 1985, cit., p. 94; y Yez-Barnuevo 1984c: 42. 24 Fernando Morn armar que no hay contradiccin entre nuestra vocacin europea y nuestra vocacin americana, sino que es posible que Espaa aporte una contribucin sustancial a este nuevo dilogo entre las dos regiones (Discurso pronunciado en la Conferencia CE- Centroamrica, de San Jos de Costa Rica, 29 de septiembre de 1984, Discursos y Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Fernando Morn, ao 1984, cit., p. 95). Igualmente se alar: Espaa va a participar dentro de la Comunidad de una manera muy insistente para que el golfo que se agranda entre Europa y el resto del mundo, y concretamente Iberoamrica, no contine (Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, en el debate sobre el proyecto de Ley Orgnica de autorizacin para la adhesin de Espaa a las Comunida des Europeas, 25/26 de junio de 1985, Actividades, textos y documentos..., ao 1985, cit., p. 256). 25 En concreto, Fernando Morn sealar que la intencin de incrementar la presencia espa ola en Iberoamrica deber acometerse traducindola en acciones de solidaridad concretas y evitando planteamientos retricos y vacos de contenido, cuando no paternalistas (Morn, 1984: 14-15).
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i. La cooperacin en todos los terrenos, poltico, econmico, cultural, educativo, sanitario y cientco-tcnico, como elemento central en las relaciones con los pases iberoamericanos, siendo siempre conscientes de la limi taciones en materia de recursos que tiene Espaa26. j. Una meta inmediata, que tena que actuar como reto y acicate en el desarrollo de la poltica iberoamericana, era la conmemoracin del Quinto Cente nario del Descubrimiento de Amrica-Encuentro de Dos Mundos desde una base real y no retrica27. De hecho, el objetivo de llegar a la conmemoracin del Quinto Centenario con unas relaciones con Iberoamrica plenamente desarrolladas en todos los mbitos ser un importante acicate para la ambiciosa poltica iberoamericana que ponen en marcha los gobiernos socialistas hasta 1992. k. Una meta nal, la Comunidad Iberoamericana de Naciones, construi da sobre la base de una voluntad de participacin libremente manifestada y de la existencia de unos valores y de unos intereses comunes, a los que hay que dar respuesta mediante la cooperacin y la concertacin, plantea da en trminos de igualdad y respeto a la independencia, soberana y peculia ridades de los Estados y pueblos participantes. Este ltimo objetivo, una vez transcurrido el reto que supona la presi dencia espaola de la Comunidad Europea en el primer semestre de 1989, pas a transformarse, segn palabras del ministro de Asuntos Exte riores, Francisco Fernndez Ordez, en una prioridad clara de la poltica exterior espaola: Hay que hacer algo que demuestre al mundo que existe una comunidad de naciones iberoamericanas. Debemos aprovechar el tram poln de la Expo 92 y del Quinto Centenario para hacer algo ms que una exposicin28. El proyecto de poltica iberoamericana, cuyos planteamientos generales acabamos de exponer, fue adaptndose, como es lgico, en sus manifes taciones concretas a lo largo de los catorce aos transcurridos desde 1982 hasta 1996, a me dida que se sucedan los acontecimientos y variaban los escenarios internacional, iberoamericano, europeo y espaol, as como a
En este punto, son numerossimas las armaciones tanto del presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, como del ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, y del entonces presidente del Instituto de Cooperacin Iberoamericana y despus secretario de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, Luis Yez-Barnuevo. 27 Idea repetida en numerosas declaraciones ociales, como estudiaremos posteriormente. 28 Declaraciones a El Pas, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exterio res, D. Francisco Fernndez Ordez, 1989, Madrid, MAE, OID, s/f., p. 295.
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medida que, en funcin de lo anterior, se incrementaba la presencia activa de Espaa en Iberoamrica, va riaba la propia percepcin del papel que se poda jugar en la problemtica iberoamericana, se iba tomando un conocimiento cada vez ms exacto de la misma y cambiaba la propia problemtica interna espaola. En este sentido, se pueden distinguir dentro de la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, en lnea con lo sealado en relacin a la existencia de dos grandes etapas en la poltica iberoamericana en el captulo dedicado al anlisis general de esa poltica desde 1976 hasta el presente, dos periodos bien diferenciados. Uno, hasta 1992, de puesta en marcha de una poltica iberoamericana ambiciosa y activa en todos los rdenes, con la conmemoracin del Quinto Centenario como reto y la celebracin de las Cumbres Iberoamericanas como principal objetivo. Otro, de 1992 a 1996, en el que se pierde perl poltico e intensidad en esa poltica como consecuencia de la crisis econmica, los problemas internos a los que tiene que hacer frente el gobierno socialista y el haber logrado los principales objetivos de la misma. En suma, la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas se va a mover, por lo tanto, con coordenadas parecidas a las seguidas por los gobiernos centristas de Adolfo Surez, si bien acentuando marcadamente la defensa de la democracia y los derechos humanos, reforzando la cooperacin al desarrollo, buscando la armacin de los siempre relativos mrgenes de autonoma de Espaa en Amrica Latina y tratando de introducir mayor coherencia y continuidad a la accin exterior. En este sentido, las principales lneas de accin se van a dirigir, por un lado, a reforzar las relaciones, la cooperacin y la concertacin con los pases iberoamericanos democrticos y, por otro, a hacer valer la democracia y los derechos humanos en los pases del Cono Sur y en los pases centroamericanos sometidos a dictaduras militares o regmenes no democrticos29. Particular signicado e incidencia tendrn en esta poltica los Encuentros en la Democracia, que organizar el Instituto de Cooperacin Iberoamericana, en 1983 y 198530.
Vase Bayo, 1993; y Blecua Casas, 1997. Los Encuentros en la Democracia se celebraron en Madrid, en abril de 1983 y noviembre de 1985, asistiendo a cada una de las reuniones ms de 100 representantes de la poltica, la cultura, la economa y la ciencia de los pases iberoamericanos con el objeto de dialogar y examinar en profundidad los problemas y retos que aquejaban a los pueblos iberoamericanos, con especial atencin a la vigencia de la democracia. Estos Encuentros, adems de tratar de tender, por primera vez, puentes entre las dimensiones gubernamental y no gubernamental de Iberoamrica, fueron un importante instru29 30
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En todo caso, la traduccin prctica del proyecto socialista de poltica iberoamericana fue indudable, pues las relaciones con Iberoamrica conocieron, como veremos, un importante desarrollo, implementndose una poltica iberoamericana muy activa y exitosa, que se concretara muy signicativamente en la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas, iniciadas en 1991, en Guadalajara (Mxico), consolidadas con la Cumbre de Madrid, en 1992, y celebradas anualmente hasta el presente, en cuanto expresin y reconocimiento de la existencia de una Comunidad Iberoamericana de Naciones.
II. LA POLTICA CON CENTROAMRICA31
En el plano de la poltica concreta, uno de los principales centros de atencin del gobierno socialista fue Centroamrica y la grave problemtica que la caracterizaba. Esta subregin, desde el primer momento se transformar en un punto de referencia clave de lo que se quera que fuese en la prctica la poltica iberoamericana socialista. Fernando Morn reco nocer claramente, a principios de 1983, que el tema de Centroamrica es un tema vital para el equilibrio, es un tema vital para la poltica exterior espa ola en el sentido de que si realmente no hay una accin clara espaola en Centroamrica, incluso la credibilidad de los principios en que se inspira el programa socialista podra sufrir algo32. Centroamrica se erigir, por lo tanto, desde 1982 en uno de los objetivos prioritarios de la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Razones derivadas de su situacin de crisis y conicto abierto, que posibilitaban una accin comprometida y solidaria, al mismo tiempo que una poltica de imagen y protagonismo internacional, unidas al
mento en la conformacin de la nueva imagen de Espaa en la regin y el detonante de una renovada cooperacin poltica iberoamericana, con la democracia y los derechos humanos como principio inspirador. Vase Instituto de Cooperacin Iberoamericana, 1983b y 1986. 31 Una primera aproximacin especca a la poltica centroamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez la hicimos en el ao 2000. El presente anlisis se basa en parte en esa primera aproximacin. Vase Arenal, 2000. 32 Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados, 18 de febrero de 1983, Actividades, textos y documentos, ao 1983, cit., p. 161. Esta especial atencin que los gobiernos socialistas dedican a Centroamrica es corroborada por todos los especialistas que se han ocupado del tema. Entre otros, vase Piol, 1989; Mujal-Len, 1989; y Aviel, 1992. 246
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proceso de consolidacin de la democracia y de desarrollo econmico que vive Espaa a lo largo de esos aos, estarn en la base de la puesta en marcha de una poltica activa que no tendr comparacin, en cuanto a su intensidad y ambicin de objetivos, con ninguna otra de las polticas desarrolladas por los gobiernos socialistas respecto del resto de Iberoamrica. Tanto en la poltica bilateral del da a da, como a nivel multilateral con su apoyo a las iniciativas regionales o de la UE, los gobiernos socialistas desarrollarn, a travs de una diplomacia tan discreta como ecaz, una poltica marcada por el apoyo a los procesos de democratizacin, la defensa de los derechos humanos y la bsqueda y apoyo a las vas de solucin pacca y negociada de los conictos centroamericanos. La explicacin de que Centroamrica se transformase en la expresin ms caracte rstica de lo que quera ser la nueva poltica iberoamericana se debi a varias ra zones. En primer lugar, estaba el hecho de que los intereses econmicos espao les en la subregin eran mucho ms reducidos que los existentes en otros luga res del continente, con lo que los costes de una poltica comprometida y activa en favor de la democracia, los derechos humanos y el desarrollo eran mucho menores que en otras partes. Por el contrario, esos mismos intereses econmi cos eran relativamente importantes para los pases centroamericanos33. En segundo lugar, y en directa relacin con lo anterior, por tamao fsico y poblacin los pases centroamericanos permitan una poltica activa y ecaz acorde con los recursos y dimensiones de Espaa, adems de un mayor impacto de la cooperacin (Aldecoa, 1989b: 78-79). En tercer lugar, se encontraba la importancia que la problemtica centroamericana tena en s misma, como expresin de los problemas derivados del subdesarrollo y de la ne cesidad de democratizacin de la mayor parte de los pases de la subregin, en los que interferan las relaciones Este-Oeste como consecuencia de la poltica intervencionista en la misma
33 En concreto, las exportaciones espaolas a los pases del Mercado Comn Centroameri cano (MCCA) representaban, en 1985, el 0,42% del total de las exportaciones espaolas, y las importaciones espaolas provenientes del MCCA eran el 0,23% del total. Para Centroamrica, por el contrario, Espaa representaba uno de sus principales clientes y proveedores. En 1985, Espaa absorba el 1,6% de las exportaciones del MCCA, ocupando el sptimo lugar entre los clientes de la regin, y era el cuarto proveedor del MCCA, con una tasa de penetracin del 2,4%, despus de Estados Unidos, Japn y la Repblica Federal Alemana. La conclusin es que las relaciones comerciales eran totalmente asimtricas, muy poco importantes para Espaa y relativamente importantes para Centroamrica (Sebastin, Snchez-Daz y Santamara Morales, 1989: 107).
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de la administracin Reagan. Centroa mrica apareca, por lo tanto, ms que cualquier otra subregin iberoamericana, como el reto y elemento denidor que poda dar cuenta del alcance y sentido de la poltica iberoamericana que haba anunciado el gobierno socialista. Cuarto, y esta es una razn comn a toda Iberoamrica, pero que se acenta en Centroamrica, se trataba de una subregin en la que la comunidad de lengua, historia y cultura hacan ms fciles y ecaces, desde el punto de vista de la accin exterior, y ms rentables desde el punto de vista interno espaol, las acciones que se pudieran emprender. Finalmente, se una el propio conocimiento e inters que los principales dirigentes socialistas tenan en Cen troamrica. Felipe Gonzlez llegaba a la presidencia del Gobierno con un buen conocimiento de la problemtica centroamericana, producto de su inters perso nal por la misma, de sus viajes a la regin y de su condicin de presidente del Comit de la Internacional Socialista para la Defensa de la Revolucin Nicaragense, creado en 1980, aunque pronto inoperante. Lo mismo suceda con otros responsables de la poltica exterior socialista. En este sentido, no se puede olvidar la poltica de solidaridad activa que el PSOE haba desarrollado antes de llegar al Gobierno con la democracia y los derechos humanos en Centroamrica34. En esa subregin, toda esta serie de factores que acabamos de sealar, posibilitaban una accin exterior de imagen e impacto que rompiese con los planteamientos forzosamente ms medidos, condicionados y limitados que deban seguirse en otras reas de la poltica exterior de Espaa, permitiendo desarrollar una poltica ms activa y protagonista. Sin embargo, al mismo tiempo, el escenario centroamericano de la primera mitad de la dcada de los aos ochenta era realmente complejo y difcil para la accin exterior de Espaa, dadas las dinmicas de crisis econmica, conicto armado abierto e intervencionismo externo que caracterizaban a la subregin. Como ha destacado Rafael Grasa, las relaciones internacionales del subsistema centroamericano se caracterizaban, en primer lugar, por una
34 La importancia que, adems del gobierno socialista, el PSOE conceda a Centroamrica aparecer plasmada en la resolucin sobre poltica exterior aprobada en el XXIX Congreso del PSOE, celebrado en octubre de 1981, que rezaba as: Hoy, la poltica latinoamericana de Espaa no puede estar al margen o desatendida de la convulsa regin centroamericana, donde se proyecta como mayor intensidad la nefasta poltica para Latinoamrica de la administracin Reagan. Debemos ayudar a pases como Nicaragua para que lleguen a consolidar su revolucin y su reconstruccin nacional en un marco democrtico, pluralista y no alineado, y a pueblos como El Salvador para que consigan sacudirse la junta militar, sostenida por Estados Unidos, y se llegue a un proceso negociado de una paz justa. Para el texto, vase Arenal y Aldecoa, 1986: 308-309.
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estructura fuertemente jerarquizada y dependiente de los actores externos, en especial de Estados Unidos, lo que dejaba un estrecho margen de maniobra a los actores centroamericanos; en segundo lugar, por la subordinacin de las interacciones a lgicas y tendencias externas a la regin, como era el conicto Este-Oeste; tercero, por la escasa o nula presencia de polticas propias de los Estados de la zona; y cuarto, por una cooperacin e integracin regional insuciente y poco ecaz. En todo caso, el principal factor explicativo era la dependencia de los actores externos y, muy en concreto, la presencia abrumadora y constante de Estados Unidos (Grasa, 1998: 42-43). A las caractersticas anteriores se sumaban, adems, la crisis econmica y el conicto abierto que afectaban a Centroamrica. Desde el derrocamiento de Somoza en Nicaragua, en julio de 1979, y el triunfo de la oposicin encabezada por el Frente Sandinista; el desarrollo violento de la crisis en El Salvador, que deriv en un sangriento enfrentamiento armado entre el Ejrcito salvadoreo y, sobre todo, el FMLN; pasando por el asalto a la embajada de Espaa en Guatemala, en enero de 1980, con un trgico desenlace y la ruptura de relaciones diplomticas; hasta la creciente intervencin de los Estados Unidos en la zona, con la militarizacin de Honduras, convertida en una base de la contra, el incremento de la ayuda militar a El Salvador y la creciente inuencia en Costa Rica. Todo haca de Centroamrica una subregin especialmente problemtica para una accin comprometida y protagonista. En suma, el conicto y, en particular, su tratamiento por Estados Unidos y la implicacin indirecta de Cuba, exacerb las confrontaciones regionales, interestatales e intraestatales, cre nuevos antagonismos y sospechas y, pese a la omnipresencia estadounidense, convirti a Centroamrica en un rea crucial de las relaciones internacionales y de las polticas exteriores de la dcada, en una fuente permanente de debate e iniciativas de numerosos y heterogneos actores. Merced al conicto y a la poltica estadounidense, Centroamrica se internacionaliz, o, lo que es lo mismo, lo extrarregional y los actores externos acabaron resultando claves no solo para fomentar la guerra, sino tambin para lograr la paz (Grasa, 1998: 46). Como consecuencia de todo ello, la poltica centroamericana de Espaa tena que moverse en un escenario en el que jugaban intereses de la ms variada naturale za y fuerza. Desde el neohegemonismo de la administracin Reagan, que se materializaba en una nueva poltica intervencionista en la regin y en una inter pretacin del conicto centroamericano en trminos Este-Oeste, lo que haba reducido el margen de maniobra de los Estados extrarregionales, hasta el prota gonismo e inuencia de otros actores estata249
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les, como la Unin Sovitica, Cuba y Mxico, que aspi raban a jugar un papel, aunque distinto, en el conicto, y que, en el caso del l timo pas, recelaba de cualquier protagonismo extrarregional. Para la Unin Sovitica, en concreto, Nicaragua y el conicto centroamericano se perciban no tanto como un objetivo estratgico, sino como una oportunidad para debilitar la inuencia de Estados Unidos e incrementar la propia con riesgo controlado y costes limitados (Atkins, 1995: 97). Incluso en el marco de los propios Estados centroamericanos, la situacin del gobierno socialista no era fcil. En los primeros momentos, solo con la Nicaragua sandinista pareca existir una cierta anidad, aunque pronto desvanecida. Los gobiernos de Costa Rica y, sobre todo, de El Salvador desconaban de las todava cercanas manifestacio nes prosandinistas del PSOE y de la poltica que se segua respecto de Centroamrica. Con Guatemala, las relaciones diplomticas estaban suspen didas desde el asalto a la embajada. En este contexto, las posibilidades reales de actuacin espaola eran difciles35. El inters y preocupacin con que Estados Unidos segua, especialmente en esos momentos iniciales, la activa polti ca del gobierno socialista en Centroamrica fue evidente, lo que era expresin de la inuencia que Espaa poda tener en el conicto. Esto se manifest en la insistencia con que la Casa Blanca peda moderacin a los socialistas en su posicin sobre la crisis cen troamericana, tanto a nivel diplomtico habitual como en los viajes a Madrid de Schultz en diciembre de 1982, de Thomas Enders en febrero de 1983, y de Henry Kissinger en enero de 1984, este ltimo con motivo del informe elaborado sobre la crisis centroamericana, que disenta de la posicin e interpretacin espaola del conicto, aunque atribua a Espaa un papel positivo en la subregin (Kissinger, 1984). El propio Thomas Enders lleg a solicitar le mediacin de Felipe Gonzlez en las posibles negociaciones entre gobier no y oposicin en El Salvador, lo que, sin embargo, fue rechazado por el presidente de gobierno espaol (Bodemer, 1987:83)36. Esa preocupacin e inters de Estados Unidos responda a la diferente in terpretacin y estrategia que el gobierno socialista segua respecto del con icto centroamericano (Moss, 1986). Si en los momentos iniciales estas
35 Para una consideracin ms amplia de este complejo escenario, entre otros, vase Piol, 1988a: 28-29, y 1988b: 6-7; Grasa, 1998; y Arenal, 2000. 36 A pesar de las tensiones, la uidez de los contactos, sobre todo con Enders, fue un hecho, como destacara Fernando Morn (Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados, 18 de febrero de 1983, Actividades, textos y documentos..., ao 1983, cit., pp. 158-159).
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diferencias fue ron patentes, tambin lo fueron con posterioridad, pues ms all de la evolu cin que experimenta la poltica centroamericana socialista en su despliegue concreto, la interpretacin de la crisis y la estrategia de solucin no variarn sustancialmente. En el gobierno socialista se tema que una intervencin directa de Estados Unidos en la zona pudiese afectar muy negativamente no solo al escenario americano, introduciendo mayor inestabilidad y multiplicando las tensiones y conictos, y al escenario euroatlntico, dicultando y enrareciendo las importantes relaciones transatlnticas, sino tambin y muy especialmente a las relaciones hispano-norteamericanas y a la todava precaria y ambigua incorporacin de Espaa a la OTAN (Morn, 1985: 96). Los puntos principales que caracterizarn la interpretacin y posicin socialista en el conicto centroamericano se resuman en la consideracin de que el mismo responda a causas estructurales, derivadas del subdesarrollo y de la ausencia de democracia, y no directamente a la dialctica EsteOeste, como pretenda entonces Estados Unidos, lo que exiga que la solucin del conicto pasase por una solucin negociada, sobre parmetros polticos y econmicos, y, en ltima instancia, por una solucin de los problemas derivados del subdesarrollo y la ausencia de democracia. El problema de fondo para el gobierno socialista no era otro que la situacin de injusticia social existente en esos pases. Al mismo tiempo, se estimaba que cualquier solucin duradera deba partir de la situacin establecida y que no se poda pretender introducir cambios polticos sustanciales en los pases de la zona sin afectar an ms a la crtica situacin en que stos se encontraban. Se rechazaban, en consecuencia, las soluciones militares y la intervencin e injerencias extranjeras, as como todo tipo de presiones y acciones encubiertas, por considerarse que lo que hacan era incrementar la crisis y el conicto y alejar las posibilidades de solucin37. El punto principal de las diferencias en torno a la interpretacin y tratamiento del conicto lo ocupaban El Salvador y Nicaragua. En relacin al primer pas, el gobierno socialista no comparta la poltica de pleno apoyo que Estados Unidos di a los gobiernos de Napolen Duarte y Alfredo Cristiani, a pesar de sus violaciones de los derechos humanos, ni su tratamiento de la guerra civil de ese pas. Respecto a Nicaragua, el gobierno socialista, paralelamente a un progresivo cambio de actitud respecto al proceso revolucionario nicaragense, a medida que se entenda que se estaba produciendo un alejamiento en relacin con el proyecto democrtico
37 En este sentido, entre otros, vase Morn, 1984: 15, y 1985: 78-84; Martnez, 1984 y 1986; Vias, 1987: 91-92; Grugel, 1987: 610; y Garca Durn, 1990.
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inicial, se mostraba totalmente en contra de la estrategia norteamericana de acoso y derribo del rgimen sandinista, criticando y condenando pblicamente los actos de presin militar y econmica y de intervencin directa de Estados Unidos contra Nicaragua, ya se tratase del minado de puertos, el bloqueo econmico, el irangate o la ayuda militar a la contra. A todas las dicultades anteriores se aada el hecho importante de que, en los primeros pasos del gobierno socialista, la problemtica centroamericana careci de una dinmica negociadora propia, lo que obligaba a actuaciones mucho ms directas e individualizadas en la regin, con todos los riesgos y costes que ello tena para una potencia media como Espaa. De esta forma, desde la perspectiva de la accin exterior de los gobiernos socialistas en Centroamrica, pueden distinguirse dos periodos, de lmites difusos, cuyo punto de inexin en todo caso viene marcado por la declaracin de apoyo al Grupo de Contadora, constituido por Mxico, Panam, Colombia y Venezuela en enero de 1983, que hace el gobierno socialista el 20 de abril de 1983, y que dar lugar, el 6 de junio de 1986, al Acta de Contadora para la Paz y la Cooperacin, que sera el germen de los Acuerdos de Esquipulas. El primer periodo se caracteriza fundamentalmente por los intentos de actuacin directa en la zona, que trataban de abrir vas hacia una solucin pacca y negociada del conicto, mediante un protagonismo que no siempre fue bien comprendido, especialmente por determinados pases centroamericanos y por Mxico, que recelaban del protagonismo espaol. La poltica que desde esos primeros momentos desarrolla el gobierno socialista era una poltica que apostaba por esquemas proclives a la bsqueda de una solucin pacca y negociada del conicto y que, en consecuencia, supona el abandono de los planteamientos rupturistas y de apoyo a los movimientos guerrilleros de Guatemala y El Salvador, que haba defendido en los aos anteriores desde la oposicin38. A esta dinmica de actuacin directa responde la iniciativa socialista, formulada ya antes de llegar al poder, de celebrar una especie de pequeo Helsinki, es decir, una Conferencia de Seguridad y Cooperacin para Centroamrica, que permitiese avanzar hacia la solucin del conicto39.
38 Vase Felipe Gonzlez, Entrevista mantenida con el director del diario El Pas, 12 de di ciembre de 1982, Actividades, textos y documentos..., ao 1982, cit., p. 209. 39 La iniciativa se realiza mediante una proposicin no de ley presentada, el 15 de junio de 1982, en el Congreso de los Diputados y desestimada por ste, en la que se peda la convocatoria de la mencionada conferencia. Se trataba de una iniciativa de solucin negociada en la que, proponindose Madrid como sede, deberan estar presentes tanto Estados Unidos como Cuba. Sin embargo, la iniciativa no tuvo eco efectivo, pues, ade-
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Ante su escaso eco, la iniciativa pronto sera descartada por el gobierno socialista40. El segundo periodo se abre el 20 de abril de 1983, con la declaracin de apoyo a Contadora41. Dicho apoyo se formula signicativamente al da siguiente del regreso a Espaa del ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, despus de una visita a Mxico y Colombia, al emitir un comunicado conjunto hispano-mexicano en que se expresaba ya, en cierta medida, una apuesta por Contadora42, constituyendo signicativamente el primer apoyo de un gobierno occidental a esa iniciativa43. Destaca, tambin, en este punto el apoyo prestado a Contadora en la Asamblea General de las Naciones Unidas, votando a favor de la resolucin 38/10, de 11 de noviembre de 1983, que reiteraba el derecho de los pases centroamericanos a vivir en paz y determinar su propio futuro, expresando su decidido apoyo a Contadora y a la Declaracin de Cancn, as como a la Declaracin de Caracas, de 3 de febrero de 1984, suscrita, con ocasin de la toma de posesin del nuevo presidente venezolano, por los jefes de Estado de Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana, Venezuela y el jefe del Gobierno espaol y en la que se declara el apoyo a Contadora. El pre sidente del Gobierno espaol incidi tambin, aunque todava Espaa no era miembro, en el apoyo que
ms de no ser aceptada por la administracin norteamericana, que la consider ingenua y poco realista, algunos pases iberoamericanos de mayor peso en la cuestin centroamericana, como Mxico y Venezuela, recelaron de la iniciativa espaola (Mujal-Len, 1986 b: 392-393). 40 Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, en el Club In ternacional de Prensa, 26 de enero de 1983, Actividades, textos y documentos..., ao 1983, cit., p. 35. Sin embargo, la idea continuar presente en el seno del gobierno, como lo demuestran las palabras de Felipe Gonzlez en un artculo publicado en Le Monde Diplomatique, en espa ol (abril 1983), y el hecho de que uno de los objetivos del viaje que Felipe Gonzlez realiza en junio de 1983 a los pases miembros del Grupo de Contadora, justo antes de ir a Washing ton, fuese indagar de nuevo sobre la viabilidad de la idea. 41 Declaracin del Consejo de Ministros sobre la crisis centroamericana, 20 de abril de 1983, Actividades, textos y documentos de la poltica exteriores espaola, ao 1983, cit., p. 458. 42 Comunicado tras la visita a Mxico del ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, 16 de abril de 1983, ibid., pp. 456-457. 43 En esa ocasin, Felipe Gonzlez explicit claramente la posicin del gobierno espaol ante la crisis centroamericana al sealar: En la medida en que los presidentes del Grupo de Contadora nos pidan cualquier cosa, nosotros siempre estaremos a su disposicin. El protagonismo es de Contadora (ABC, 3 de febrero de 1984). Un gesto espaol de reconocimiento y apoyo a los esfuerzos pacicadores del Grupo de Contadora fue la concesin a sus miembros del Premio Prncipe de Asturias. 253
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la Comunidad Europea prest a Contadora en la declaracin adoptada en el Consejo de Stuttgart de junio de 198344. La poltica centroamericana del gobierno socialista se alineaba claramente con la poltica de los pases del Grupo de Contadora, abrindose una fase en la que Espaa coordinar y concertar su accin exterior en la subregin con dichos pases, as como con los propios pases centroamericanos, lo que contribuir a generar una atmsfera de conanza y de cooperacin con los pases iberoamericanos como no haba existida antes. La iniciativa de Contadora, adems de abrir un proceso de paz en Centroamrica, que en desarrollos posteriores acabara teniendo xito, constitua una armacin importante de autonoma frente a Estados Unidos en una subregin marcada precisamente por el intervencionismo de ese pas (Aguilera, 1993: 203) y, consecuentemente, facilit de forma importante la accin de los Estados extrarregionales, como era el caso de Espaa, que haban venido actuando en la regin. El respaldo a esta iniciativa, nacida en la propia regin y apoyada por pases latinoamericanos con peso en la zona, permita eludir ms fcilmente los riesgos de un enfrentamiento grave con Estados Unidos, que poda resultar demasiado costoso en relacin con los escasos intereses econmicos y estratgicos de Espaa en la regin. Adems, dicho apoyo ahorraba tener que implicarse en proyectos extrarregionales que podan levantar y, de hecho, levantaban suspicacias y rechazos en actores ms cercanos al conicto, con los costes que ello poda tener para la poltica global de Espaa hacia Amrica Latina. Al mismo tiempo, ese apoyo posibilitaba una va de prestigio alternativa, por cuanto que se defenda una estrategia de pacicacin nacida en la propia regin. En suma, a partir de ese momento, las actuaciones directas extrarregionales en la subregin en favor de una solucin negociada empiezan a perder sentido. El gobierno socialista optar, en consecuencia, por renunciar en principio a protagonizar en adelante iniciativas directas de solucin o propuestas de mediacin, inclinndose por la poltica de apoyar plenamente los proyectos o planes de pacicacin surgidos en la regin, siempre que stos fueran respaldados por los pases latinoamericanos ms afectados por el conicto centroamericano. El inicial apoyo a Contadora tendr su conti44 Felipe Gonzlez estuvo al tanto de la formacin del Grupo de Contadora desde el primer momento. Incluso se pretendi en un inicio, con el apoyo de algunos pases iberoamericanos, especialmente de Colombia, jugar un papel relevante en la iniciativa del Grupo de Contadora, aspirndose a ser miembro del Grupo, si bien la oposicin de Mxico hizo que pronto se abandonara la idea. En todo caso, el apoyo a Contadora se reiter posteriormente de forma constante.
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nuidad en el apoyo que se prestar al Plan Arias, de febrero de 1987, y despus al proceso de Esquipulas, que pueden considerarse como continuidad de Contadora (Aldecoa, 1987/1988). En este sentido, cambia la estrategia de actuacin del gobierno socialista en la subregin, optndose principalmente, adems de por la intensicacin y mejora de las relaciones bilaterales con los pases centroamericanos, por el apoyo a los planes de paz de la zona, el planteamiento del tema en el Consejo de Europa y, una vez en la Comunidad Europea, por la actuacin en el marco de la misma, y por la colaboracin activa con las Naciones Unidas cuando stas, a partir de 1989, con Javier Prez de Cullar como secretario general, empiezan a implicarse activamente en el proceso de paz45. A destacar en este punto la participacin de Espaa en los grupos de amigos del secretario general de las Naciones Unidas, constituidos por pases interesados en promover la paz en la zona, que, especialmente en los casos de El Salvador y Guatemala, tuvieron un papel importante en el xito nal de los procesos de paz (Yez-Barnuevo, 1997: 147-148). Procesos de paz claramente diferenciados en los casos, por un lado, de Nicaragua y El Salvador, tributarios de Esquipulas y directamente relacionados, y, por otro, de Guatemala, que respondi principalmente a una dinmica propia, no dependiente directamente de la dinmica de paz regional, debido a las singularidades de este ltimo proceso (Laiglesia, 1997). Paralelamente a ese apoyo a las iniciativas de solucin pacca y negociada, el gobierno socialista intensicar los contactos directos con los pases de la regin con el objetivo de encontrar vas que permitiesen un progreso de la democracia y los derechos humanos, y desarrollar una poltica bilateral ms medida respecto de los pases centroamericanos, buscando el acercamiento a todos los gobiernos de la subregin, como forma de poder jugar un papel ms activo y decisivo en el proceso de paz que se estaba abriendo. Para Espaa era evidente que la solucin al conicto centroamericano pasaba principalmente por los propios pases centroamericanos, lo que explica el apoyo que se prest siempre a la dinmica de reuniones de los presidentes centroamericanos, que jugaron un papel fundamental en el proceso de paz, y a las distintas fuerzas polticas y sociales que en esos pases apostaban por los procesos de paz.
Esta poltica de apoyo decidido a las ini ciativas de paz regionales no supuso, sin embargo, una renuncia del gobierno socialista a aportar ideas que facilitaran una solucin al conicto. As, Felipe Gonzlez, durante su estancia en la isla de Ochila (Venezuela), en 1985, propuso la celebracin de una minicumbre sobre la crisis centroamericana, que no encontr una favorable acogida en Cuba (Diario 16, 7 de septiembre de 1985).
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En esta lnea de actuacin bilateral se replantea la posicin respecto de El Salvador, inicindose una poltica de acercamiento, aunque no de pleno apoyo, al gobierno de Napolen Duarte, que encontrar su expresin ms signicativa en el nombramiento del demcrata-cristiano Fernando lvarez de Miranda, amigo personal de Napolen Duarte, como embajador de Espaa en ese pas. En la misma lnea se insertan el restablecimiento de relaciones diplomticas con Guatemala el 22 de septiembre de 1984; la activa participacin espaola en la I Conferencia Interministerial Comunidad Europea-Centroamrica, celebrada en San Jos, en septiembre de 1984, que abra una dinmica nueva e importante en Centroamrica; y el propio Plan de Cooperacin Integral con Centroamrica, preparado por el Instituto de Cooperacin Iberoamericana, que supona un importante impulso de la cooperacin al desarrollo con los pases de esa subregin46. Todos estos hechos, unidos a la posicin cada vez ms crtica de Espaa y de la Internacional Socialista hacia el rgimen sandinista, inuyeron en un cambio en la posicin de recelo y desconanza que algunos gobiernos centroamericanos mantenan hacia el gobierno socialista, lo que hizo la poltica espaola en la regin ms receptiva e inuyente. El ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986, facilit, de otro lado, la actuacin espaola respecto de Centroamrica, pues el hecho de que los doce pases miembros interpretasen en trminos parecidos el conicto centroamericano, proporcion una cobertura que no exista anteriormente, reduciendo los riesgos y recelos por parte de terceros Estados que se podan derivar de una actuacin solitaria. Paralelamente, se presion en el seno de la Comunidad Europea para que Centroamrica se beneciara de una mayor cooperacin y ayuda al desarrollo, jugndose un papel importante en el impulso y continuacin de las reuniones interministeriales de San Jos entre Centroamrica, la Comunidad Europea y el Grupo de Contadora, que tanta importancia han tenido en la bsqueda de soluciones paccas y negociadas al conicto y en la ayuda al desarrollo y a la reconstruccin de Centroamrica47.
46 El Plan de Cooperacin Integral con Centroamrica, limitado inicialmente a Costa Rica, Honduras y Nicaragua, se insertaba plenamente en la interpretacin espaola del conicto centroamericano, por cuanto que parta de la base de que la cooperacin al desarrollo econmico y social constitua un elemento fundamental para la erradicacin de las causas ltimas del conicto (Angulo, 1987/1988). 47 De hecho, Espaa, aunque todava no era miembro de la Comunidad Europea, particip activamente en las reuniones de San Jos I, celebrada en setiembre de 1984, y San Jos II, celebrada en noviembre de 1985, y ha continuado siendo uno de sus principales valedores, ya como Estado miembro, en todas sus reuniones hasta el presente, generando o apoyando las iniciativas tendentes al desarrollo y profundizacin de las relaciones entre Europa y Centroamrica (Arenal, 1990a, 1993b, 2006b y 2008c).
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La activa poltica desarrollada por Espaa encontr en la rma de los compromisos de Esquipulas II, en agosto de 1987, y en concreto en el Procedimiento para establecer una paz rme y duradera para Centroamrica, una nueva plataforma para que la poltica centroamericana diese otro salto hacia adelante. Por primera vez desde el inicio de la crisis se contaba con elementos reales de esperanza de paz, en la lnea que haba venido manteniendo el gobierno espaol. De ah la satisfaccin con que se acogi este avance y el apoyo que se dio a cada uno de los pasos mencionados, empezando por el apoyo a las Declaraciones de los presidentes centroamericanos en el marco del proceso de Esquipulas. El gobierno socialista, sin olvidar sus cautelas, incluso se declar abierto, si lo solicitaban los pases de la regin, a participar en los mecanismos de vericacin adoptados en Esquipulas II en cuanto al alto el fuego, trco de armamento y no utilizacin del territorio para agredir a otro Estado (PerpiRobert, 1988: 111). Espaa jug igualmente un papel signicativo en las negociaciones de paz de Nicaragua, El Salvador y Guatemala, impulsando esa dinmica e incluso actuando como intermediario y mediador en algn momento (Pico de Coaa, 1990: 62). Esta poltica encontrar su culminacin durante la presencia del Felipe Gonzlez en la rma de los Acuerdos de Paz de El Salvador y Guatemala y en la activa participacin de policas y militares espaoles en las diferentes misiones de las Naciones Unidas en Centroamrica. Con todo, no se puede desconocer, como ya apuntamos al referirnos a la poltica iberoamericana en general, que, como consecuencia, por un lado, del cambio que experimenta desde nales de los aos ochenta el escenario mundial y el escenario centroamericano con el n de la bipolaridad y de la Guerra Fra, del cambio de la poltica de Estados Unidos hacia Centroamrica y de la consolidacin de los proceso de paz y de solucin negociada del conicto centroamericano, y, por otro lado, del nal del reto del Quinto Centenario, a partir de 1992 disminuye en general la atencin que Centroamrica haba tenido hasta entonces en el marco de la poltica exterior espaola, centrndose esa atencin prioritariamente en el proceso de paz todava abierto en Guatemala, donde el papel espaol continuar siendo muy importante. A un nivel ms concreto, en el plano de las relaciones bilaterales con los pases centroamericanos, han sido, sin lugar a dudas, como hemos visto, las relaciones con Nicaragua, El Salvador y Guatemala las que han marcado ms claramente lo que ha sido la poltica centroamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez.
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En relacin con Nicaragua, el gobierno socialista compagin la denuncia y la condena constante de la estrategia norteamericana de acoso y derribo del rgimen sandinista, con una actitud cada vez ms crtica respecto del proceso revolucionario nicaragense, a medida que se entenda que se estaba produciendo un alejamiento respecto del proyecto democrtico inicial sandinista. En la primera direccin, adems de las reiteradas declaraciones ociales rechazando y condenando la poltica de Estados Unidos respecto de ese pas, se insertan, por ejemplo, entre otras actuaciones, la participacin espaola, junto con los pases miembros de la Comunidad Europea, en la negativa a aceptar la presin norteamericana para aislar a Nicaragua y excluirla de la poltica de cooperacin de la Comunidad Europea con Centroamrica, con ocasin de la I Conferencia Interministerial Comunidad Europea-Centroamrica, celebrada en San Jos, en septiembre de 1984; la manifestacin pblica de la decepcin por la interrupcin, a nales de 1984, de las conversaciones de Manzanillo entre representantes sandinistas y de la administracin norteamericana; y la votacin, en octubre de 1986, en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, a favor de un proyecto de resolucin sobre la ejecucin de la Sentencia de la Corte Internacional de Justicia, que condenaba a Estados Unidos por sus actividades de agresin contra Nicaragua. Postura que se volvera a repetir en noviembre de ese mismo ao en la Asamblea General (Piol, 1988a y 1989). En la segunda direccin apuntada, el gobierno socialista no se recat en las crticas a la trayectoria que, en su opinin y en la de la Internacional Socialista, iba tomando el proceso revolucionario nicaragense y en las llamadas a la recuperacin del proyecto original, basado en el pluralismo poltico, la economa mixta y el no alineamiento48. Sin embargo, este cambio de actitud poltica respecto a Nicaragua no inuy en la uidez con que se mantuvieron las relaciones bilaterales en su dimensin econmica. De esta forma, la poltica de cooperacin al desarrollo que Espaa segua con ese pas, que era uno de los principales receptores de la misma, no se vio afectada en ningn momento por esta posicin crtica, pues responda al principio de solidaridad con la difcil situacin en que se encontraba el pueblo nicaragense.
48 En esta lnea de cambio de actitud se inserta la decisin del PSOE de no en viar observadores a las elecciones nicaragenses de noviembre de 1984, a diferencia de otros partidos socialistas europeos y de la propia Internacional Socialista. Como explicacin se sea l que tampoco se haban enviado observadores a El Salvador y que el PSOE se senta representado por la Internacional Socialista. Tambin responde al mismo planteamiento la no asisten cia de Felipe Gonzlez en la delegacin espaola que asisti a la toma de posesin del presi dente Daniel Ortega.
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Paralelamente al desarrollo de esta poltica de rechazo de las posiciones de Estados Unidos y de crtica del rgimen sandinista, el gobierno socialista no ces en sus intentos de encontrar o abrir vas de solucin democrtica a la situacin nicaragense, a travs de las ms diversas gestiones, como los sondeos para la reapertura de las conversaciones de Manzanillo con ocasin de la visita de Ronald Reagan a Madrid, en mayo de 1985, las reuniones conjuntas, celebradas en Madrid, entre dirigentes sandinistas y representantes de la Internacional Socialista, los encuentros entre sandinistas y la oposicin interna en la embajada de Espaa en Managua, en septiembre y noviembre de 1985, y los continuos contactos y visitas entre ambos pases, tanto en trminos gubernamentales como partidistas49. A la vista de la poltica seguida por los gobiernos socialistas respecto de Centroamrica en general, y de Nicaragua en particular, se explica la importante participacin de las fuerzas armadas espaolas en el Grupo de Observadores de las Naciones Unidas para Centroamrica (ONUCA), aprobada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el 7 de noviembre de 1989, que estuvo al mando de un general espaol, y cuya misin principal, iniciada ocialmente el 1 de diciembre de 1989, fue la de vericar la no utilizacin del territorio de un pas para atacar al pas vecino y el cese de la ayuda a las fuerzas irregulares, controlando la desmovilizacin de la contra nicaragense. La apertura de vas de solucin pacca al conicto centroamericano a raz de los acuerdos de Esquipulas II y las medidas que en ese contexto fue adoptando el gobierno sandinista en el camino hacia la democracia, el respeto de los derechos humanos y la reconciliacin nacional contribuyeron a amortiguar progresivamente las crticas anteriores del gobierno socialista, que ayud activamente a la organizacin de las elecciones presidenciales nicaragenses de febrero de 199050.
49 En esta poltica desempe un importante papel complementario el propio PSOE, realizando labores que el Gobierno no poda o no deba protagonizar. En marzo de 1987, el PSOE fue antrin de una reunin entre los representantes de los partidos socialistas y socialdemcratas francs, sueco, alemn occidental y el comandante Bayardo Arce, en representacin del Frente Sandinista, que tena como objetivo contribuir a la solucin de las diferencias entre Costa Rica y Nicaragua y analizar la situacin interna de este ltimo pas. Posteriormente, en varias ocasiones se habl de una posible mediacin espaola entre Costa Rica y Nicaragua, que no lleg a materializarse (Klaveren, 1988: 386). 50 En concreto, se trabaj, a travs de un grupo de expertos, en la elaboracin del Registro Electoral, facilitando asistencia tcnica durante los seis meses anteriores a las elecciones y envindose 110 microordenadores. Adems, se incluy personal espaol cualicado en el Grupo de Observadores de las Naciones Unidas para la vericacin de las Elecciones en Nicaragua (ONUVEN) (Pico de Coaa, 1992: 193).
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La derrota electoral del Frente Sandinista y el subsiguiente gobierno de Violeta Chamorro no supusieron una prdida del alto perl poltico que Nicaragua tuvo en la poltica espaola hacia la subregin. Los problemas polticos surgidos a partir de 1990, como consecuencia del proceso de asentamiento democrtico de ese pas, pusieron de nuevo de maniesto el inters con que el gobierno socialista segua su democratizacin. En el caso de El Salvador, sin existir inicialmente ningn contencioso grave, las relaciones tuvieron en general, hasta la rma, en enero de 1992, del Acuerdo de Paz, un bajo perl poltico, no exento de alguna tensin, debido principalmente a la postura crtica que los gobiernos socialistas mantuvieron respecto a la poltica de derechos humanos seguida por los gobiernos de Napolen Duarte y Alfredo Cristiani. En las elecciones de 1984, que elevaron a Napolen Duarte al poder, Estados Unidos trat de legitimar a Duarte impulsando el envo de observadores internacionales. Espaa, sin embargo, se neg a participar en esa operacin, lo que contribuy a enturbiar an ms las relaciones con el nuevo gobierno salvadoreo. Aunque el nombramiento de Fernando lvarez de Miranda, como embajador de Espaa en ese pas, sirvi para mejorar las relaciones, sobre todo a partir de 1986, stas, sin embargo, nunca fueron uidas e intensas. Esto se explica debido a los recelos y desconanza de Napolen Duarte, primero, y de Alfredo Cristiani, despus, a raz de su proclamacin como presidente con ocasin del triunfo de ARENA en las elecciones de 1989, respecto de los gobiernos de Felipe Gonzlez51. La mejora paulatina de las relaciones con El Salvador a partir de 1986, se vio enturbiada a raz del asesinato de seis jesuitas espaoles por grupos uniformados del ejrcito salvadoreo durante la ofensiva del FMLN en noviembre de 1989. El gobierno espaol, adems de condenar enrgicamente el hecho, exigi al gobierno salvadoreo una investigacin exhaustiva de los asesinatos, no dndose por satisfecho con el procesamiento de algunos de los militares responsables. La rma, el 16 de enero de 1992, en Mxico, del Acuerdo de Paz de El Salvador entre el Gobierno y el FMLN, en cuya gestacin y xito particip activamente el llamado grupo de amigos del entonces secretario general
Los motivos que explican esta desconanza en relacin a los gobiernos socialistas son la poltica centroamericana de los mismos, especialmente respecto de Nicaragua, los contactos con el FMLN y las crticas a la poltica de los gobiernos salvadoreos, as como a la posicin crtica mantenida por el gobierno espaol con la poltica de Estados Unidos, principal apoyo de los gobiernos salvadoreos (Piol, 1989: 33).
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de las Naciones Unidas, Javier Prez de Cullar, integrado por Colombia, Mxico, Venezuela y Espaa y en el que Espaa jug un papel muy signicativo (Yez-Barnuevo, 1997: 147), dio lugar a que Felipe Gonzlez estuviese presente en el acto, rmando como testigo de la paz. Este hecho puso de maniesto la mejora de las relaciones, abriendo una nueva dinmica en las relaciones entre los dos pases y posibilitando que por parte de Espaa se desarrollase una poltica ms activa y protagonista en el proceso de armacin de la democracia y los derechos humanos y de reconstruccin y reconciliacin nacional que se abri en El Salvador. Expresin de lo anterior es la aprobacin por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en enero de 1992, del envo de la Misin de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL, posteriormente MINUSAL), al mando de un general espaol, para vericar el Acuerdo de Paz, de conformidad con lo establecido en el propio acuerdo, en la que participaron adems un importante contingente de policas y militares espaoles. Con Guatemala, una vez se restablecen las relaciones diplomticas en septiembre de 1984, suspendidas como consecuencia del asalto a la embajada por las fuerzas armadas guatemaltecas, stas transcurrieron por un camino de concertacin y cooperacin creciente, facilitado inicialmente por el entendimiento existente entre Vinicio Cerezo, elegido presidente en las elecciones de diciembre de 1985, y Felipe Gonzlez. El autogolpe de Estado, protagonizado por Jorge Serrano Elas, el 25 de mayo de 1993, afortunadamente fracasado, fue enrgicamente condenado por el gobierno espaol, exigiendo el restablecimiento del marco constitucional democrtico. Sin embargo, la comprensin que el gobierno socialista demostr hacia las dicultades de los sucesivos gobiernos guatemaltecos, en su marcha hacia la democracia y hacia una efectiva poltica de defensa de los derechos humanos, cuya violacin sistemtica por grupos paramilitares o militares continu siendo una constante, no impidi, por un lado, una reiterada presin por parte espaola para que los gobiernos guatemaltecos acabasen con la actuacin de esos grupos e hiciesen realidad efectiva los derechos humanos y, por otro, una callada pero constante labor para facilitar una salida negociada al enfrentamiento armado entre la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (UNRG) y el gobierno guatemalteco. Especialmente durante el mandato de Vinicio Cerezo, Espaa desempe un signicativo papel en el impulso a las negociaciones entre el gobierno, las fuerzas armadas guatemaltecas, los partidos polticos guatemaltecos y la UNRG. Esas negociaciones, que se iniciaron discretamente en Madrid en enero de 1987 y que tuvieron en la reunin de San Rafael en Espaa, en octubre de 1987, su primer momento clave, a pesar de su
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falta de resultados aparentes, encontraron desde entonces el pleno apoyo de los gobiernos socialistas. A esta dinmica respondi la reunin mantenida en El Escorial entre la UNRG y la llamada Instancia Poltica, aglutinadora de los partidos polticos guatemaltecos, que dio lugar a la rma del acuerdo de El Escorial, el 1 de junio de 1990 (Montobbio, 1997: 102). Momento igualmente importante fue el liderazgo de Espaa en el apoyo a la Comisin Nacional de Reconciliacin y al lanzamiento del Dilogo Nacional, que facilit el desarrollo del proceso de Oslo (Bolaos de Zarco, 1996). Igualmente es destacable el papel desempeado por las embajadas de Espaa en Guatemala, Mxico y Naciones Unidas, que prestaron en todo momento la asistencia necesaria para el xito del proceso de paz (Laiglesia, 1997: 168). La rma en Madrid, en el Ministerio de Asuntos Exteriores, el 12 de diciembre de 1996, del Acuerdo para la reinsercin de la UNRG, y la posterior presencia del presidente del gobierno popular, Jos Mara Aznar, en Guatemala, el 29 de diciembre de 1996, en el acto de la rma del Acuerdo de Paz de Guatemala, no fue sino el reconocimiento y la consecuencia de la activa labor realizada por los gobiernos de Felipe Gonzlez desde principios de los aos ochenta en favor de una solucin negociada en Guatemala, as como de la participacin de Espaa en el grupo de amigos, institucionalizado a partir del Acuerdo marco para la reanudacin del Proceso de Negociacin en 1994, constituido por Colombia, Espaa, Mxico, Venezuela, Estados Unidos y Noruega, que tuvo un papel destacado en el xito del proceso (Laiglesia, 1997: 168-169). Lo mismo cabe decir del apoyo a la Misin de Vericacin de los Derechos Humanos en Guatemala (MINUGUA), a partir de 1994, en la que Espaa ha participado con un importante contingente de observadores espaoles. En el caso de Panam, los gobiernos socialistas mantuvieron una poltica uida y de plena cooperacin, que se puso de manies to de forma muy especial con ocasin de la crisis que, tanto en el mbito interno como internacional, se produjo en ese pas a partir de principios de 1988 en torno al jefe de las Fuerzas Armadas, el general Noriega, y a la poltica seguida por Estados Unidos respecto del mismo. En esta situacin, el gobierno espa ol no solo manifest su disposicin a proporcionar asilo poltico a Noriega, con ciertas condiciones, sino que actu de canal de comunicacin entre la administracin norteamericana y el propio Noriega al objeto de encontrar una salida a la crisis52. La intervencin militar de Estados Unidos en Pana
52 Para una consideracin ms amplia de la poltica seguida por Espaa en la crisis panamea, vase Arenal y Njera, 1992: 254-255.
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m, en vsperas de las Navidades de 1989, sirvi para poner de maniesto la autonoma de la poltica espaola respecto de ese pas, por cuanto que se conden esa intervencin militar tanto desde la propia Espaa como en las Naciones Unidas53. En denitiva, la poltica seguida por Espaa respecto a Centroamrica, apoyada evidentemente en las posiciones similares de otros pases iberoamericanos y europeos, que han tenido tambin un importante papel, contribuy al avance en los procesos de paz y democratizacin en la regin, al mismo tiempo que sirvi para moderar la poltica norteamericana hacia la zona y alejar el riesgo de una intervencin directa de Estados Unidos en Nicaragua, con consecuencias desastrosas y desestabilizadoras para toda Amrica Latina. El balance nal de la poltica de Espaa hacia Centroamrica durante los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, ms all de algunos titubeos derivados de lo complejo y difcil de la crisis y de la presencia de Estados Unidos, ha sido, sin lugar a dudas, positivo. Se avanz notablemente en el sentido de dotar a la accin en Centroamrica de una continuidad y una coherencia que no siempre estuvieron presentes durante los gobiernos centristas y se jug un papel signicativo en la subregin, contribuyendo a favorecer la solucin pacca de la crisis centroamericana y reforzando el papel de Espaa en Amrica Latina. En denitiva, la poltica centroamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, a pesar de los condicionantes con que se desarroll, de sus limitaciones y de los distintos perles que ha presentado, desde el punto de vista de su intensidad y coherencia, constituye, hasta el momento actual, sin lugar a dudas, si exceptuamos la poltica europea, la expresin ms activa, protagonista y solidaria de la poltica exterior espaola. Como vimos, Centroamrica se transform, desde el primer momento, dentro de lo que era la poltica hacia Iberoamrica, en un referente claro de la poltica de los gobiernos socialistas, que se mantuvo inalterable, con los lgicos altibajos y derivados del cambio de escenarios y gobiernos, hasta 1996. En
53 El 20 de diciembre, el presidente del gobierno, Felipe Gonzlez, condenaba esa inter vencin militar ante el Congreso de los Diputados. La misma actitud se mantuvo en la Asam blea General de las Naciones Unidas, el 29 de diciembre de 1989, cuando Espaa, a diferencia del resto de los miembros de la Comunidad Europea, vot en compaa de los pases iberoa mericanos a favor de una resolucin, presentada por Cuba y Nicaragua, en la que se condenaba la invasin. La resolucin se aprob por 75 votos a favor, 20 en contra y 39 abstenciones. Suecia, Austria y Finlandia fueron, junto con Espaa, los nicos pases europeos que condenaron la intervencin norteamericana (El Pas, 31 de diciembre de 1989).
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este sentido, la poltica centroamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez ha sido, con seguridad, junto a la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas, el principal xito de la poltica iberoamericana de Espaa.
III. LAS RELACIONES CON OTRAS SUBREGIONES DE AMRICA LATINA
La relativa autonoma mantenida por los gobiernos socialistas en Centro amrica respecto de Estados Unidos, y la defensa de la democracia y los derechos humanos y el apoyo al desarrollo, se pusieron de maniesto tambin en las relaciones con otros pases iberoamericanos, con los que se produjo una intensicacin de las relaciones y de la concertacin y cooperacin en todos los mbitos. Un caso especial lo constituye Cuba, a la que nos referiremos al nal de este apartado. Esta poltica, sin embar go, presentar rasgos distintos a la desarrollada respecto de Centroamrica. La situacin interna e internacional de estos pases, diferente en la mayor parte de los casos a la de la mayora de los pases centroamericanos, explica estas diferencias. Por un lado, en general, se trata de Estados que, a pesar de sus graves pro blemas, tienen un mayor peso a nivel internacional y regional, as como unas polticas interior y exterior, al menos tericamente, mucho ms activas. Esto li mita indudablemente las posibilidades de actuacin y de protagonismo e inuencia de las potencias medias y extrarregionales como Espaa. Por otro lado, salvo excep ciones, estos pases no se encontraban en una situacin de crisis, poltica y econmica, tan crtica como la de Centroamrica, lo que no permita una pre sencia y una accin tan activa como en aquella subregin. Finalmente, y quiz sea ste el factor ms determinante, los intereses espaoles, polticos, econ micos, culturales y sociales en esos pases son mucho mayores que en los pases centroamericanos. No se debe olvidar que es con algunos de stos con los que se realiza el grueso de los intercambios comerciales y las principales inversiones, y que en algunos existen importantes colonias de espaoles. De esta forma, en estos pases las posibilidades de la accin espaola y su resonancia han sido ms limitadas y cualquier posicionamiento en cuestiones relativas a su poltica, fuese interna o internacional, resultaba ms comprometida para los intereses espaoles. Por lo tanto, la poltica espaola hacia los mismos se movi en coor denadas ms convencionales que en Centroamrica. En todo caso, en relacin a estos pases debe distinguirse claramente la po ltica seguida respecto de aquellos sometidos a dictaduras militares o a
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regme nes autoritarios o en proceso de transicin democrtica, marcada por la defensa de la democracia y la denuncia de las violaciones de los derechos humanos, caso de los pases del Cono Sur durante parte de la dcada de los ochenta, de Per, a raz del autogolpe de Fujimori, de los intentos de golpe de Estado en Venezuela, y de Cuba, con la poltica desarrollada en rela cin a aquellos pases con regmenes democrticos, con los que la comunica cin, la concertacin y la cooperacin han sido, en general, una constante, a travs, en la mayor parte de los casos, de la rma de tratados generales de cooperacin y amistad, acompaados de los correspondientes acuerdos econmicos y de protocolos de cooperacin cientco-tecnolgica y educativa y cultural. Estos tratados, adems, institucionalizaron consultas de alto nivel regulares con los pases rmantes54. Mencin especial merece, en relacin a este ltimo grupo, el caso de Mxi co, uno de los pases clave en la poltica iberoamericana de los gobiernos so cialistas, con el que no se pudieron evitar en los primeros momentos algunas susceptibilidades, debido a la activa poltica de Espaa en Centroamrica, pero con el cual las relacio nes conocieron un desarrollo y una coincidencia de planteamientos nota bles, incrementndose la concertacin, de forma muy especial, a partir de la presi dencia de Carlos Salinas de Gortari, tanto respecto de la problemtica centroamericana e iberoamericana en general como respecto de la mayora de los problemas internacionales55. La voluntad espaola de cooperar con Mxico se puso de maniesto muy especialmente en el tema de la deuda externa56 y en la rma de un Tratado General de Cooperacin y Amistad, el 9 de enero de 199057. La concertacin con Mxico jug un papel decisivo, como veremos, en el xito de la
54 Nos ocuparemos ms en detalle de estos tratados generales de cooperacin y amistad al analizar la poltica de cooperacin de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. 55 Para una consideracin ms amplia de las relaciones entre Espaa y Mxico durante el periodo de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, entre otros, vase Trevio y Pedraja, 1983; Powell, 1986; Rosell, Viladomn y Forcada, 1993; y Prez Herrero, 1997. 56 La deuda contrada por Mxico con acreedores espaoles ascenda en 1989 a 111.000 millones de pesetas. Durante la visita de trabajo que realiz a Madrid, los das 14 y 15 de julio de 1989, el presidente Carlos Salinas de Gortari, el gobierno espaol acord condonar a Mxico la mitad de esa deuda. Con esta iniciativa se pretenda ayudar a que Mxico fuera el pri mer pas beneciario de la aplicacin del Plan Brady, que, en esos momentos, todava se es taba negociando. Como escriba el embajador de Mxico, Espaa es el primer pas que acord la renegociacin de la deuda externa mexicana en sus nuevos trminos, reduciendo su monto en un 50% (E. Gonzlez Pedrero, Mxico y Espaa, El Pas, 9 de enero de 1990). 57 El volumen nanciero del Tratado ascenda a 4.000 millones de dlares, de los cuales 1.500 millones consisten en crditos, el 50% en condiciones FAD, y el otro 50% en condicio nes OCDE, y 2.500 millones en inversiones.
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puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas que Espaa haba auspiciado activamente desde 1983. Con Colombia, muy especialmente durante el periodo de Belisario Betancur, las relaciones fueron intensas y con una gran coincidencia en los plantea mientos, lo que favoreci a las gestiones que realiz el gobierno socialista para facilitar las negociaciones entre el gobierno colombiano y la guerrilla del M-19, que culminaron con su integracin en la vida poltica colombiana, siendo Madrid uno de los lugares de encuentro. Posteriormente, el gobierno socialista colaborar con Colombia en la lucha contra el narcotrco. El 29 de octubre de 1992 se rm un Tratado General de Amistad y Cooperacin con ese pas58. El pleno apoyo a la democracia se puso tambin de maniesto en los falli dos intentos de golpe de Estado que se produjeron, en febrero y noviembre de 1992, en Venezuela, con el inmediato apoyo al rgimen constitucional del presidente Carlos Andrs Prez, y la radical condena del golpismo59, as como en el autogolpe que tuvo lugar en Per, promovido por el presidente Alberto Fujimori, en abril de 199260, que, adems de las inmediatas llamadas al restablecimiento de la democracia, tanto por parte del rey como por parte del presidente del Gobierno61, dio lugar, como medida de con dena, a la suspensin de la ayuda econmica que se otorgaba por Espaa a ese pas62. Con Venezuela se rm un Tratado General de Amistad y Cooperacin el 7 de junio de 1990. Junto a Centroamrica, ha sido en los pases del Cono Sur, sometidos en aquellos momentos a dictaduras militares, donde la poltica de democracia y defensa de los dere chos humanos de los gobiernos de Felipe Gonzlez ha tenido sus ms claras manifestaciones, si bien en estos casos la accin espaola tena que moverse con mayores cautelas, dadas las ca ractersticas
58 Para las relaciones entre Espaa y Colombia, en este periodo, entre otros, vase lvarez lvarez, 1997. 59 Vase Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1992, Ma drid, Ministerio de Asuntos Exteriores, s/f., pp. 1.049-1.050 y 1.102. 60 Los intentos de organizar una especie de gobierno alternativo, presidido por el vice presidente Mximo San Romn, tambin fueron rechazados por el gobierno socialista, el 21 de abril de 1992. Vase Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1992, cit., p. 9. 61 Tambin el Congreso de los Diputados aprob una declaracin institucional sobre la situacin en Per, el 7 de abril de 1992 (Actividades, textos y documentos, ao 1992, cit., p. 967. 62 Las sanciones comprendieron la suspensin de la cooperacin econmica gubernamen tal, la paralizacin de las negociaciones para un Tratado General de Amistad y Cooperacin y la retirada de Espaa del grupo de pases que apoyaban un crdito puente de 5.000 millones de pesetas a Per. Las sanciones no incluyeron la ayuda humanitaria. Vase Gillespie y Pollack, 1993: 19.
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y problemticas de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, muy diferentes a las de los pases centroamericanos, su mayor peso a nivel internacional y los importantes intereses espaoles en los mismos, con los mayores costes en las relaciones bilaterales que se podan derivar en el caso de una accin gubernamental excesivamente comprometida. En consecuencia, la poltica espaola hacia los mismos, sobre la base de una clara y constante defensa de los derechos humanos y apoyo a los procesos de transicin democrtica, se movi en coordenadas ms convencionales y de menor pro tagonismo activo que en el caso de Centroamrica. Esta actitud no impedir una diferencia notable en los perles polticos de las relaciones bilaterales de Es paa con cada uno de esos pases en funcin de su distinta situacin poltica. Los primeros pasos del gobierno socialista coinciden con el inicio de la de cantacin democrtica de los procesos de cambio iniciados en Brasil, Argentina y Uruguay, que sern apoyados decididamente desde el primer momento, manifes tando la solidaridad con las fuerzas democrticas y el apoyo a los procesos de democratizacin en concordancia con la posicin mantenida anteriormente por el PSOE desde la oposicin. Esta poltica se ver favorecida por la inuencia que el propio proceso de transicin poltica espaola tuvo en los pa ses del Cono Sur. En ese contexto de pleno apoyo a la democrati zacin, una vez culminado el proceso, las relaciones con estos pases se intensicarn a todos los niveles, al canzando sobre todo en el nivel poltico un gran desarrollo y un elevado perl. En el caso de Argentina, considerado uno de los pases prioritarios de la polti ca iberoamericana por parte de los gobiernos de Felipe Gonzlez, los intentos de golpe de Estado o cuartelazos que vivi ese pas dieron ocasin a que se pusiera de maniesto de forma muy activa la solidaridad espaola con el gobierno democrtico de Ral Alfonsn, con quien hubo plena sintona en materia de poltica interna e internacional63. A esta lnea de apoyo a la democracia argentina respondern las visitas de los reyes, en abril de 1985, y los intercambios de visitas entre Felipe Gonzlez y Ral Alfonsn, y posteriormente, Carlos Menem. Tambin tuvo relacin con el apoyo a la democracia la visita que realiz a Buenos Aires, en mayo de 1987, tras el cuartelazo de abril de ese mismo ao, el entonces vicepresidente del gobierno, Alfonso Guerra. Esta poltica se expres igualmente en
63 Esta sintona se vio facilitada por el nuevo rumbo que tom la poltica exterior argentina con el gobierno de Alfonsn, en lnea con lo que se llam autonoma heterodoxa. Vase Puig, 1988; y Russell, 1988. Para las relaciones entre Espaa y Argentina durante los gobiernos de Felipe Gonzlez, entre otros, vase Aylln, 1997.
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materia de derechos hu manos mediante la creacin en el Senado, en 1983, de una Comisin de Investi gacin de Desaparecidos en Argentina y una constante labor en este mbito. Expresin signicativa de esa poltica fue el Tratado General de Coopera cin y Amistad, suscrito, el 3 de junio de 1988, por Ral Alfonsn y Felipe Gonzlez, que adems de su importante contenido econmico64, consagra expresamente la unin indisoluble de la democracia y el desarrollo, establecin dose, en lnea con la prctica posterior de la UE en sus relaciones exteriores, lo que se ha denominado clusula democrtica, que se repetir en otros tratados generales de cooperacin y amistad suscritos por Espaa con los pases iberoamericanos. La concertacin con Argentina se manifestar en todos los campos, as como en el apoyo mutuo en las reivindicaciones de las Malvinas y de Gibraltar, conscientes de las diferencias que presentaban ambos casos, pero unidos por el hecho de que ambos contenciosos son con el Reino Unido. Lo anterior no impedir que Madrid haya servido de lugar de encuentro de los gobiernos ar gentino y britnico en lo referente al tema de las Malvinas y la normalizacin de sus rela ciones65, lo que puso de maniesto el creciente papel internacional de Espaa.
El Tratado, en vigor desde el 3 de agosto de 1989, con un periodo de vigencia de cuatro aos, se acompa, como era habitual en los dems tratados generales de amistad y cooperacin, de un Acuerdo Econmico, un Protocolo de Cooperacin Cientca y Tecnolgica y un Proto colo Cultural. En virtud de dicho Tratado se institua un sistema regular de consultas polticas de alto nivel, que permitir un conocimiento recproco de las acciones de ambos Estados en el campo internacional y facilitar la armonizacin de sus respectivas posiciones; se acordaba dar un impulso sostenido a la coopera cin econmica, a cuyo n se desarrollar conjuntamente un Programa Integrado de cinco aos, que con tribuya a dinamizar la economa argentina, por importe de 3.000 millones de dlares; se establecan las bases para incrementar la cooperacin cientca, tcnica y cultural y se constitua una comisin de alto nivel, presidida por los ministros de Relaciones Exteriores de ambos pases, para el seguimiento y ejecu cin del Tratado. Los componentes fundamentales del Programa Integrado de 3.000 millones de dlares consistieron en apoyo nanciero por parte del gobierno espaol, que puso a disposicin del gobierno argen tino 1.000 millones de dlares, de los cuales un 50% estaba compuesto por crditos FAD, y el 50% restan te por crditos en condiciones OCDE, y el compromiso de ambos gobiernos de promover y movilizar in versiones en Argentina orientadas al sector privado por un valor de 2.000 millones de dlares, mediante la inversin de empresas espaolas, de empresas conjuntas espaolas y argentinas y de empresas argentinas. 65 Los das 17 a 19 de octubre de 1989 se reunieron en Madrid representantes de los gobiernos argentino y britnico para tratar de iniciar la normalizacin de las relaciones, que haban quedado rotas con motivo de la guerra de las Malvinas. Como consecuencia de esa reunin se acord el resta blecimiento de relaciones consulares y comunicaciones areas y martimas. Una segunda reu nin, tambin celebrada en Madrid, los das 14 y 15 de febrero de 1990, se sald con el acuer do para el restablecimiento de relaciones diplomticas plenas.
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En al caso de Brasil, las relaciones conocieron un importante desarrollo, articulndose, por primera vez, una poltica ambiciosa y denida respecto de ese pas. Como ha sealado Aylln, hasta principios de los aos ochenta del siglo XX, las relaciones entre Espaa y Brasil se haban caracterizado por su falta de relevancia, sin que Espaa hubiese estado presente de forma signicativa en la poltica exterior brasilea, ni Brasil en la espaola. El cambio en las relaciones se inicia en 1979, con la visita de Adolfo Surez a Brasil, en agosto de ese ao, generndose un inters mutuo por el desarrollo de las mismas, en el que jug un papel importante las transiciones democrticas pactadas, que estaban experimentando, primero Espaa, y ms lentamente Brasil, donde la transicin espaola pas a ser un referente66. A partir de esos momentos, el importante desarrollo que conocern las relaciones vendr determinado por tres factores. El primero, la negociacin para la adhesin de Espaa y Portugal a las Comunidades Europeas y, muy especialmente, el ingreso en las mismas el 1 de enero de 1986, que permiti superar, al menos en una medida signicativa, el larvado antagonismo hispano-portugus y la presentacin de ambos pases como valedores de los intereses latinoamericanos en Europa. Tambin inuy, en esta lnea, la articulacin por Brasil de una activa poltica hacia Amrica Latina y el arranque de MERCOSUR. El segundo factor determinante fue el proceso de preparacin y puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas, que se inician en 1991, en Guadalajara (Mxico), en base principalmente a una concertacin de Espaa con Mxico y Brasil, que organizara la tercera Cumbre, en 1993, en Salvador de Baha. El tercer factor ser el proceso de apertura econmica de Brasil, especialmente a partir del programa de privatizaciones del Plan Real, en 1994, y de la internacionalizacin econmica de Espaa, a travs de un creciente ujo de inversiones en Amrica Latina, y especialmente en Brasil, de las empresas espaolas (Aylln, 2007: 127-147). En cualquier caso, sobre todo durante el primer gobierno socialista, existieron recelos por parte brasilea en relacin a la activa poltica centroamericana desarrollada por dicho gobierno y el posible liderazgo de Espaa en Iberoamrica. En un plano ms concreto, el desarrollo de la poltica de los gobiernos de Felipe Gonzlez respecto de Brasil, enmarcada en su activa poltica
Para las relaciones hispano-brasileas durante los gobiernos socialistas vase, especialmente, Aylln, 2007: 127-178. Tambin, entre otros: Kakuta, 1993; y PROCOPI, 2001.
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iberoamericana, tendr, entre otros, como hitos importantes, expresivos de la intensicacin de las relaciones, la visita del rey a ese pas, del 14 al 20 de mayo de 1983, que jugar un papel clave en el relanzamiento de las relaciones bilaterales; la visita a Espaa del presidente de Brasil, Joao Baptista Figueiredo, en abril de 1984, de signicativo alcance poltico67; la visita a Espaa del presidente electo de Brasil, Tancredo Neves, en enero de 1985, con la simbologa poltica que la misma supona; la visita a Brasil de Felipe Gonzlez, en junio de 1987, que sirvi para expresar el apoyo espaol al proceso democrtico brasileo, en pleno proceso constituyente y en momentos de crisis econmica de ese pas, y para implicar a Brasil en la conmemoracin del Quinto Centenario; las visitas de Fernando Collor de Mello, como presidente electo, en febrero de 1990, y como presidente, en mayo de 1991 y en julio de 1992, con ocasin de la celebracin en Madrid de la segunda Cumbre Iberoamericana, que consolidaron denitivamente la nueva etapa que conocan las relaciones bilaterales, concretndose esta ltima visita en la rma de un Tratado General de Amistad y Cooperacin, que entr en vigor en julio de 199468; y la celebracin, los das 15 y 16 de julio de 1993, en Salvador de Baha, de la tercera Cumbre Iberoamericana, mxima expresin de la concertacin alcanzada entre ambos pases69. Fue, precisamente, con la presidencia de Fernando Collor de Mello cuando las relaciones entre Brasil y Espaa, durante el periodo de los gobiernos socialistas, alcanzaron su ms elevado perl poltico y un mayor grado de concertacin. Este pleno apoyo a los pases inmersos en procesos democrticos fue acom paado, al mismo tiempo, de una crtica a las dictaduras todava en el poder y de reiteradas condenas a sus violaciones de los derechos humanos,
67 La visita se produjo poco despus de un conato de conicto bilateral, al excluir el gobierno espaol al representante brasileo con motivo de la recepcin ofrecida en la embajada de Espaa en Buenos Aires a los jefes de las misiones de gobiernos democrticos, una vez nalizada la toma de posesin de Ral Alfonsn, en diciembre de 1983. Finalmente, la situacin se recondujo por las respectivas diplomacias con el n de que no perjudicase la visita de Figueiredo (Aylln, 2007: 153). Esta exclusin de Brasil responda a la diferenciacin de trato que el gobierno socialista segua en relacin a los gobiernos no democrticos iberoamericanos. 68 El Tratado proclamaba el excelente estado de las relaciones entre ambos pases y la apuesta por reforzar los procesos de integracin regional, de Espaa en la Comunidad Europea y de Brasil en MERCOSUR, y por impulsar las relaciones entre Europa y Amrica Latina, al mismo tiempo que se acompaaba de un acuerdo econmico por importe de 3.000 millones de dlares (Aylln, 2007: 161). 69 La Cumbre se celebr con Itamar Franco como presidente de Brasil, despus de la renuncia de Collor de Mello por corrupcin.
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casos de Uruguay70, Paraguay71 y Chile, con los que se mantuvo conscien temente hasta el inicio de su proceso de transicin democrtica un muy bajo perl en las relaciones polticas. Paralelamente a esta poltica, se mantuvieron constantes y uidos contactos y apoyos con los diferentes grupos, partidos pol ticos y sindicatos que luchaban por el restablecimiento de las libertades demo crticas, tanto a nivel bilateral, en ocasiones a travs del gobierno socialista y otras a travs del PSOE, como a nivel de la Internacional Socialista. En el caso de Chile, las relaciones ociales se mantuvieron desde los inicios de la transicin poltica espaola con un bajo perl poltico en consonancia con la posicin crtica y condenatoria que los distintos gobiernos democrticos espaoles manifestaron respecto del rgimen del general Augusto Pinochet. Esta si tuacin se acentu, a partir de octubre de 1982, con los gobiernos de Felipe Gonzlez, que reforzaron su condena, a nivel bilateral y multilate ral, del rgimen chileno. Por el contrario, a travs del PSOE se mantuvieron constantes y uidos contactos con los distintos grupos polticos y sindicales que se enfrentaban al rgimen militar72. La normalizacin poltica de las relaciones ociales con Chile solo se produjo cuando este pas recuper la democracia. En concreto, el apoyo espaol a la recuperacin democrtica de Chile se puso espe cialmente de maniesto en la visita que Felipe Gonzlez realiz a ese pas, los das 11 y 12 de marzo de 1990, para asistir a la toma de posesin del pre sidente Patricio Aylwin y en el hecho de que rmase con el nuevo presidente chileno una carta de intenciones que prevea la conclusin de un Tratado Ge neral de Cooperacin y Amistad, que sera efectivamente suscrito a raz de la importante visita, por su alto contenido poltico, realizada a Chile por los reyes, del 18 al 22 de octubre de 199073.
Particular signicado tuvo, en cuanto expresin de esta poltica, el viaje de los reyes a Uruguay, en mayo de 1983, cuando el pas iniciaba los primeros y vacilantes pasos hacia la democracia, y su reunin en la embajada de Espaa con los lderes de las principales formaciones de oposicin a la dictadura. Vase Morn, 1990: 187-189. 71 Adems de los importantes apoyos que se prest a las fuerzas de oposicin a la dictadura del general Alfredo Stroessner y las presiones y ayudas que se hicieron para que culminara el proceso de transicin democrtica, iniciado por el general Andrs Rodrguez, hay que destacar, por lo que tiene de simblico, la celebracin en Madrid, en febrero de 1987, de unas Jornadas por la De mocracia en el Paraguay, organizadas por el PSOE y el Instituto de Cooperacin Iberoamericana, en las que participaron destacados lderes polticos paraguayos opuestos a la dictadura. Vase PSOE, 1987. 72 Para este punto, vase Muoz, 1986b: 130-133; y Lasagna Barrena, 1991: 131-143. 73 El Tratado, que sigue la lnea del suscrito con Argentina, contiene un Programa Integrado de 2.000 millones de dlares por parte del gobierno espaol, que pone a dispo70
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IV. LA POLTICA HACIA CUBA
Respecto a Cuba, pas con el que las relaciones siempre han tenido un carcter especial y muy ideologizado, que las diferencia de las mantenidas con otros pases iberoamericanos, los gobiernos socialistas, siguiendo una lnea de ac tuacin tradicional, inaugurada por el franquismo y continuada por los go biernos centristas, mantuvieron en general unas relaciones de amistad y co operacin74, no exentas de algunas tiranteces y tensiones, provocadas por el carcter no democrtico y las especiales caractersticas del rgimen castrista, pero siempre con plena au tonoma respecto de la poltica de Es75 tados Unidos en relacin a la isla . La apuesta realizada por Felipe Gonzlez a favor de la permanencia de Espaa en la OTAN, materializada en el referndum de 1986, disip las ltimas esperanzas del rgimen castrista de compartir posiciones ideolgicas e internacionales con el gobierno socialista. Estas tensiones se agudizarn, sobre todo a partir del nal de la Guerra Fra, con la armacin de los procesos democrticos en Amrica Latina y el derrumbamiento de los regmenes comunistas de la Unin Sovitica y de la Europa Central y del Este, que pusieron especialmente de maniesto lo anmalo del rgimen cubano en los nuevos escenarios iberoamericano e internacional. Las razones que explican este especial tratamiento que ha merecido la Cuba castrista, en relacin con el recibido por otros regmenes dictatoriales iberoamericanos, hay que buscarlas, como ya se ha apuntado anteriormente, ms all de factores psicolgicos y de opinin pblica que haran referencia a la simpata con que se ha vivido durante bastante tiempo en Espaa la revolucin cubana y su enfrentamiento con Estados Unidos, en lo singular e importante de los intereses de todo tipo que Espaa tiene en ese pas. Intere ses polticos, sociales y culturales que nacen de la importantsima presencia espaola en la isla, derivada de la gran corriente migratoria de espaoles que se asent en ese pas hasta mediados del siglo XX, y de su condicin de ltima colonia americana. Intereses muy importan tes, tambin, en el plano econmico, pues Cuba ha constituido uno de los puntos
sicin de Chile 800 millones dlares, de los cuales un 50% esta compuesto por crditos FAD y el 50% restante por crditos en condiciones OCDE, y el compromiso de ambos gobiernos de promover y movilizar inversiones en Chile orientadas al sector privado por un valor de 1.200 millones de dlares. 74 Vase Hennessy, 1986: 360; y Fernndez Ordez, 1987: 26. Para la historia de las relaciones entre Espaa y Cuba y los vaivenes que han experimentado stas, entre otros, vase guila, 1986; Roy, 1996b, 1998 y 2009; y Bayo, 2006 y 2008. 75 Vase guila, 1986. 272
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signicativos de la inversin espaola en la regin. Esta importancia se puso de maniesto en el hecho de que, con los gobiernos de Felipe Gonzlez, Cuba se transform en uno de los principales destinos de la Ayuda Ocial al Desarrollo y se rm un Acuerdo de Cooperacin Econmica e Industrial en 198576. En este sentido, la poltica hacia Cuba, incorporando la dimensin normativa, presente especialmente en la poltica iberoamericana, se articular sobre tres bases: condena de la situacin de los derechos humanos, cooperacin al desarrollo y colaboracin para favorecer las reformas polticas y econmicas en la isla (Barb, 2009a: 139). Las tensiones polticas que han caracterizado las relaciones hispanocubanas han tenido, en general, carcter coyuntural, si bien han existido algunos contenciosos de carcter permanente. Estos ltimos han girado principalmente en torno al asunto Gutirrez Menoyo y a otros presos polticos con algn tipo de vinculacin especial con Espaa, cuya liberacin venan reclamando insistentemente los gobiernos socialistas y, sobre todo, en torno a la cuestin de la indemnizacin por la nacionalizacin de bienes de espaoles a raz del triunfo de la revolucin en 1959, cuestiones ambas que entraron en vas de solucin con ocasin del viaje de Felipe Gonzlez a Cuba en noviembre de 198677. Esta visita ocial, realizada tras mltiples aplazamientos, fue objeto de duras crticas por parte de la derecha espaola. Las tensiones coyunturales se han originado por algunas actitudes extemporneas del rgimen cubano que el gobierno socialista consider inaceptables78. Las ms graves tensiones poltico-diplomticas con Cuba durante los gobiernos de Felipe Gonzlez se produjeron, entre julio y septiembre de
76 Para la ayuda nanciera, la ayuda al desarrollo y la cooperacin cientco-tcnica y cultural de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez con Cuba, vase Iglesia-Caruncho y Ramos, 1997. 77 La liberacin de Gutirrez Menoyo se produjo un mes despus, en diciembre de 1986. Vase Roy, 1988a: 63-77, y 1988b: 5-10. 78 Entre stas, se encuentran las declaraciones de Fidel Castro en enero de 1984, desaconse jando la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica; algunas manifestaciones del lder cu bano, en julio y septiembre de 1985, contra la celebracin del Quinto Centenario y contra del papel histrico de Espaa en Amrica; el intento de secuestro en Madrid, en diciembre de 1985, de un ex-viceministro cubano por funcionarios de aquel pas; los insultos de Fidel Castro al presiden te del Congreso de los Diputados, Flix Pons, por la exclusin de Cuba, junto con Chile y Paraguay, de la IV Reunin de Presidentes de Parlamentos Iberoamericanos, celebrada en Madrid en diciembre de 1986; y la expulsin de la isla caribea, en noviembre de 1988, de cinco ciudadanos espaoles, dos de ellos senadores de Alianza Popular.
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1990, a raz de la llamada crisis de las embajadas79, que pro voc, por primera vez, la suspensin de la coo peracin espaola, en aquellos momentos una de las ms importantes de Espaa con Iberoamrica, y entre enero y febrero de 1992, como consecuencia de la condena a muerte de varios cubanos acusados de actividades subversivas y la ejecucin de uno de ellos. La condena a muerte, en enero de 1992, de Eduardo Daz Betancourt y de varios cubanos provoc no solo las ges tiones espaolas en favor de la conmutacin de dichas penas de muerte, sino igualmente la protesta ocial por la posterior ejecucin del primero80. Estos hechos, unidos a las insultantes declaraciones de uno de los mximos responsables cubanos, Carlos Aldana, hacia el ministro de Asuntos Exteriores espaol81, que se haba pronunciado duramente contra el fusilamiento y las detenciones, provocaron no solo la protesta diplomtica espaola, sino tambin la suspensin de los proyectos de cooperacin que la UE mantena con Cuba, con exclusin de los de carcter humanitario. En este nuevo contexto, el gobierno socialista disminuy el perl poltico de las relaciones bilaterales, pas a tratar de coordinar su actuacin con la UE82, inaugurando una va que seguiran los gobiernos de Aznar y de Rodrguez Zapatero, e increment las manifestaciones pblicas de preocu-
79 La crisis de las embajadas, que afect a varias embajadas occidentales en La Habana, estall cuando varios cubanos se refugiaron en la embajada espaola, con la intencin de abandonar el pas, interviniendo en la misma las fuerzas de seguridad cubanas, tanto directa como indirectamente, mediante la inltracin de nuevos supuestos refugiados que pretendan actuar desde dentro de la misma embajada, en agrante violacin del derecho internacional. La diplomacia espaola aprove ch el incidente para distanciarse de un rgimen que se encontraba en una situacin cada vez ms crtica (Galinsoga, 1991: 62). 80 Vase Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1992, cit., p. 1.048. 81 Carlos Aldana, destituido posteriormente, lleg a acusar a la embajada espaola en La Habana de incentivar y coordinar las actividades del movimiento disidente (Gillespie y Pollack, 1993: 16). 82 En esta lnea, el gobierno espaol apoyara la estrategia denida por la Comisin Europea para desarrollar las relaciones con Cuba, que haba diseado el comisario Manuel Marn a lo largo de 1995 y principios de 1996. Esta estrategia, al mismo tiempo que condenaba la situacin de los derechos humanos en la isla, abogaba por una va de cooperacin en materia de accin humanitaria y a favor de las reformas econmicas y la apertura poltica (Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo sobre las relaciones entre la UE y Cuba, COM [95] 306 nal, Bruselas 28/06/1995). De acuerdo con esta estrategia el Consejo Europeo de diciembre de 1995 estableci que una representacin de la Comisin iniciara los trmites para la negociacin de un acuerdo de cooperacin con Cuba. Estas gestiones, materializadas principalmente en la visita que Marn realiz a La Habana, en febrero de 1996, fracasaron debido a que el rgimen castrista se neg a que el acuerdo contemplase compromisos polticos.
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pacin por el progresivo empeoramien to de la situacin de los derechos humanos en la isla, acompaadas al mismo tiempo de gestiones para que Cuba iniciase un proceso de transicin democrtica. En este sentido, el gobierno socialista plante al rgimen cubano, en distintas ocasiones, la necesidad de que Cuba se incorporase a la corriente democrti ca que se extenda por Iberoamrica. En estas iniciativas, que podramos cali car de tanteos o sugerencias, el gobierno espaol mantuvo contactos e in tercambio de criterios e, incluso, realiz gestiones conjuntas con los gobier nos de Mxico y Venezuela. Igualmente, el gobierno socialista inici los contactos con la disidencia interna y con representantes moderados del exilio cubano. La accin ms directa en este punto la protagoniz el propio Felipe Gonzlez, quien, acompaado por el presidente de Venezuela, Carlos Andrs Prez, se entrevist con Fidel Castro en marzo de 1990, con oca sin de la toma de posesin del presidente de Brasil, Collor de Mello. El dirigente cubano rechaz pblicamente la sugerencia de reforma de mocrtica83. Tambin, con ocasin de las entrevistas mantenidas por el rey y por el presidente del Gobierno espaol con Fidel Castro en el marco de la Cumbre Iberoamericana de Guadalajara (Mxico), celebrada los das 18 y 19 de julio de 1991, se volvi a plantear el tema de la necesidad de que Cuba iniciase un proceso de reforma democrtica, sin que de nuevo existiese respuesta positiva por parte del mandatario cubano84. Posteriormente, en distintas ocasiones, Felipe Gonzlez volvi a insistir sobre el tema85. Por otro lado, ante la difcil situacin econmica cubana, como forma, por parte espaola, de contribuir por otra va a la apertura de ese proceso poltico, tcnicos y polticos espaoles, encabezados por el exministro de
83 Conferencia de prensa del Presidente del Gobierno, D. Felipe Gonzlez, en la Embajada de Espaa en Brasilia, 15 de marzo de 1990, Ao 1990, Actividades, textos y documentos, ao 1990; cit., pp. 153-157. Al mismo tiempo, y en respuesta, Fidel Castro se pregunt pblicamente si las elecciones en Espaa eran realmente libres, cuando exista un rey que no haba sido elegido por nadie. Estas armaciones causaron el lgico malestar en el gobierno espaol, vindose obligado el propio Castro a matizar el sentido de las mismas y a sealar que no haba intencin de ofender al rey ni a las instituciones espaolas. 84 Conferencia de prensa del Presidente del Gobierno, D. Felipe Gonzlez, con motivo de la primera Cumbre Iberoamericana, 19 de julio de 1991, Actividades, textos y documentos, ao 1991, cit., pp. 154-156. 85 Segn Domnguez, el rgimen castrista aprendi la leccin de la cada de los regmenes comunistas europeos y no quera, en ningn caso, que en Cuba sucediese lo mismo, por lo que reforz los principios bsicos de la revolucin, negndose a cualquier tipo de apertura poltica (Domnguez, 1993).
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Economa, Carlos Solchaga, iniciaron, sin xito, un asesoramiento al rgi men cubano en un posible proceso de liberalizacin econmica86. El derribo de las avionetas de los Hermanos al Rescate por cazabombarderos cubanos, el 24 de febrero de 1996, acab denitivamente con las esperanzas aperturistas que se haban generado desde principios de los aos noventa87. En Espaa, el triunfo del PP en las elecciones generales de marzo de 1996 supondr, como veremos al analizar la poltica del gobierno popular hacia la isla, el n de la poltica hacia Cuba seguida por los gobiernos socialistas. La UE, por su parte, en mayo de 1996, suspendi las negociaciones para la rma de un acuerdo de cooperacin con Cuba, que, como vimos, ya estaban prcticamente estancadas por la negativa cubana a incluir compromisos polticos. Particularmente expresivo de que las relaciones hispano-cubanas, ms all de estas tensiones poltico-diplomticas, no se movan en la misma onda que las relaciones con los pases iberoamericanos democrticos, lo constituye el hecho de que Cuba fuese, primero con los gobiernos centristas, y despus con los gobiernos socialistas, el nico pas iberoamericano que no visit el rey de Espaa, a pesar de haber sido en numerosas ocasiones invitado, y que Fidel Castro, pese a su deseo manifestado reiteradamente de visitar Espaa, solo pudiese hacerlo, si se excepta la escala tcnica que hizo en Madrid en febrero de 1984, en la que se entrevist con Felipe Gonzlez, con ocasin de la celebracin en Madrid de la Cumbre Iberoamericana, en julio de 1992. En ambos casos no se trat de una visita ocial a Espaa. Como acabamos de ver, la poltica de apoyo a la democracia y defensa de los derechos humanos fue una constante de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, si bien con intensidades y compromisos diferentes, segn las subregiones y pases. El resultado fue, en todo caso, no table, reforzndose la imagen y el protagonismo de Espaa en Amrica Latina.
V. LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA COMUNIDAD IBEROAMERICANA: LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS
La existencia de una Comunidad Iberoamericana de Naciones, constituida por Espaa y Portugal y los pases de habla espaola y portuguesa del con-
86 El resultado fue el denominado Informe Solchaga, en el que se propona una serie de orientaciones para la superacin de la crisis econmica (Solchaga, 1994 y 1996/1997). 87 La respuesta de la administracin Clinton fue la entrada en vigor de la Ley HelmsBurton, que hasta entonces se haba mantenida congelada.
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tinente americano, de bases mercadamente identitarias, hemos visto que ha sido una constante en la poltica iberoamericana de Espaa desde nales del siglo XIX, concretada a travs de diferentes proyectos polticos, con alcances y sentidos muy distintos88. No puede extraar, por lo tanto, que recuperadas las seas de identidad democrticas y replanteadas las relaciones con Amrica Latina, a partir de la transicin poltica, primero los gobiernos centristas, y despus los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, tratasen de dar vida a esa Comunidad Iberoamericana desde unas bases nuevas y diferentes a las que haban caracterizado los proyectos de Hispanidad y de Comunidad Hispnica de Naciones planteados por el franquismo. El proyecto de Comunidad Iberoamericana va a constituir de esta forma, desde 1976, una dimensin clave de la poltica iberoamericana de Espaa, sin la cual no ser posible entender sta. Razones y realidades, como se ha visto, de naturaleza histrica, en concreto, una historia, unas lenguas y una cultura comn, y razones polticas, econmicas, sociales y culturales cada vez ms importantes, entre las que destacarn la defensa de la democracia y los derechos humanos que se haban ido consolidando con dicultades a lo largo de los siglos XIX y XX, tanto en Amrica Latina como en la pennsula Ibrica, y, muy especialmente, a partir de 1976, cuando las relaciones con Amrica Latina conocen un importante desarrollo en todos los mbitos, estarn en la base de ese proyecto89. De esta forma, los gobiernos democrticos, tanto centristas como socialistas, partiendo del hecho de que Espaa y los pases iberoamericanos constituyen una Comu nidad, tratarn de avanzar con un nuevo modelo de relaciones con Iberoamrica, basado en la democracia y el desarrollo, por un camino de co operacin y concertacin que vaya progresivamente articulando y cohesionando esa comuni dad de intereses, que se entiende es mutuamente beneciosa para todos sus integrantes. En este sentido, se
88 Esta Comunidad Iberoamericana, ms all de los proyectos de Hispanidad y de Comunidad Hispnica de Naciones, se haba materializado ya en la constitucin de algunas instituciones durante la etapa franquista, como es el caso de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI) y la Organizacin Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS), creadas en 1954. Estas dos organizaciones, que actualmente continan operativas, contribuyeron a la armacin de esa Comunidad hasta el proceso de institucionalizacin de la misma que, como veremos, impulsarn los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. 89 Como destaca Barb, es lgico que el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones que se postula por Espaa ane la retrica clsica (relaciones de familia) con el desarrollo de un nuevo papel en Amrica Latina, como exportadora de valores liberales en lo domstico (democratizacin) y en lo internacional (gestin pacca de conictos) (Barb, 2009a: 126).
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desarroll una poltica de Estado respecto de Iberoamrica, que prcticamente, con algunos altibajos, perdurar hasta el presente. Desde esta perspectiva, trataremos, primero, de establecer el alcance y las caractersticas con que se perla esa poltica, que inspira el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, para despus jarnos en concreto en la poltica desarrollada al respecto por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, que son los que ponen en marcha las Cumbres Iberoamericanas90.
V.1. El proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones Dado que el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones impli caba no solo a Espaa, sino tambin al conjunto de los pases iberoamericanos, los gobiernos espaoles han procedido desde el primer momento con una gran prudencia en la formu lacin y denicin del mismo y de la poltica que lo sustenta, procurando que los pasos concretos que se diesen en ese sentido contasen con el con senso de dichos pases. An estaban recientes otras formulaciones en torno a esa Comunidad, cargadas de paternalismo, de afanes ideologizadores y de un protagonismo no aceptado, que suscitaron recelos y rechazo en los pases iberoamericanos. Lo que, ms all de esa formulacin, se intentar por parte de la Corona y de los gobiernos espaoles ser que sea la propia dinmica de intensicacin y profundizacin de las relaciones la que vaya, con la participa cin libre y querida de todos, concretando en la realidad ese proyecto. Desde esa actitud abierta y prudente, la primera caracterstica del proyec to de Comunidad Iberoamericana de Naciones ser que se concibe como una poltica de Estado, es decir, como una poltica que est por encima de las alternancias en el Gobierno para insertarse en las lneas maestras de la accin exterior del Estado91. El papel fundamental que el rey ha tenido en
Por su caracterstica de poltica de Estado y por el especial papel que en la denicin de la misma ha jugado el rey, prescindimos, en este punto, de una consideracin separada de los gobiernos cen tristas y de los gobiernos socialistas, ya que, por encima de las diferencias que pueda haber entre los mismos, existe una unidad de base clara en el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones. 91 Felipe Gonzlez seal al respecto: Las bases que deben regir esa poltica debern ser asumidas por cualquier Gobierno democrtico espaol, independientemente de su signo po ltico, y en consecuencia por todas las fuerzas polticas y sociales del pas; en otras palabras, debe ponerse en marcha una autntica poltica de Estado. Esta concepcin estatal ha sido pues ta de maniesto por Su Majestad el Rey, que ha trazado en sus viajes al continente hermano las lneas de estos vnculos en sus dimensiones exactas (Espaa hacia una poltica con Ibero amrica, Le Monde Diplomatique, en espaol, 6 de abril de 1983).
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su impulso y denicin, como se puso de maniesto al analizar el protagonismo de la Corona, en relacin a la poltica iberoamericana, certicarn este carcter de poltica de Estado. Su segunda caracterstica es que se plantea como una poltica de pueblos. Poltica de pueblos signica, ante todo, una poltica hecha con la mirada puesta en los pueblos iberoamericanos, que, en consecuencia, atienda prioritariamente a sus necesidades y anhelos y aborde la solucin de sus pro blemas polticos, sociales, econmicos y culturales92. Este carcter descansa en los es peciales vnculos que unen a Espaa e Iberoamrica y explica muchos aspec tos del proyecto de Comunidad Iberoamericana. De acuerdo con ello, la poltica iberoamericana, en cuanto que tiene como objetivo la Comunidad Iberoamericana de Naciones, presenta dos di mensiones que son complementarias. Por un lado, al ser una poltica de pueblos no puede haber discriminacin por razones polticas o ideolgicas en las relaciones que se mantienen con los Estados y gobiernos iberoamericanos, pues ello ira en detri mento de los pueblos sometidos a regmenes polticos no democrticos. Por otro, la poltica de pueblos, para ser realmente tal, debe dirigirse a favorecer la realiza cin de los principios de libertad, justicia, desarrollo y paz, es decir, debe favore cer los procesos de democratizacin y el respeto de los derechos humanos93. En la prctica, como veremos, no siempre ser fcil compaginar estas dos dimensiones.
92 En este sentido de poltica de pueblos se pronunciaba el ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja: Nuestras relaciones con los pases de Iberoamrica son relaciones absolutamente prioritarias y de familia, en un plano completa mente diferente al de nuestras relaciones con otros pases amigos. No son relaciones entre Gobiernos o entre Estados, sino, en primer lugar, relaciones entre pueblos hermanos que viven su parentesco como un peso indiscutido (Entrevista concedida a El Diario-La Prensa de Nueva York, 24 y 25 de no viembre de 1976, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Marcelino Oreja, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1978, p. 157). 93 Estas dos dimensiones complementarias que caracterizan la poltica de pueblos, las explica Felipe Gonzlez con las siguientes palabras: En ms de una ocasin he manifestado que desea mos mantener relaciones permanentes y profundas con el continente iberoamericano, porque por encima de los gobiernos, que son coyunturales, estn las relaciones con los pueblos, que son per manentes. Esta losofa que informa la poltica exterior espaola encuentra su fundamento en la doctrina Estrada (...), practicada por Espaa en sus relaciones internacionales y expresin del res peto entre los Estados y del principio de no injerencia en los asuntos internos de otros pases. Pero desde nuestro compromiso socialista no se puede desarrollar solo una poltica de Estado sin tener en cuenta y desarrollar paralelamente una poltica de los pueblos. La solidaridad con los pueblos que luchan por la libertad y la democracia, la defensa de los derechos humanos, la promocin de la justicia, el progreso y la paz son valores universales que defenderemos activamente... (Espaa hacia una poltica con Iberoamrica, Le Monde Diplomatique, en espaol, 6 de abril de 1983).
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El carcter de poltica de Estado y de pueblos, como se vio anteriormente, fue desa rrollado en sus principios inspiradores por el rey, sobre todo en el discurso pronunciado el 9 de septiembre de 1977, en Caracas, ante la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela94, si bien dichos principios haban sido ya establecidos previamente por el ministro centrista de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja, el 20 de diciembre de 1976, en las pala bras pronunciadas en el Palacio de Viana en honor del ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela95, y por el presidente del Gobierno, Adolfo Surez, el 25 de abril de 1977, en el discurso que pronunci en Mxico ante el presi dente de ese pas96. Estos principios sobre los que se edica el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones son el principio de interdependencia, el principio de credibilidad, el principio de continuidad, el principio de indiscriminacin y el principio de comunidad, a los que hay que aadir el principio de unidad en la diversidad, que est impl cito en los anteriores. El principio de interdependencia signica que se concibe de una forma global, integrada y solidaria, en cuanto parte de las interdependencias de todo tipo que existen entre los pases iberoamericanos y del hecho de que la realidad y los problemas, por encima de su materializacin cotidiana y sectorial, son globales e interdependientes. Dicho principio traduce, as, la necesidad de atender armnica y globalmente la cooperacin en todos los campos, pues, en ltima instancia, lo que inspira esa poltica, ms all de los intereses inmediatos y coyunturales, es la solidaridad. El principio de credibilidad quiere expresar el cambio de actitud que se ha producido en la poltica iberoamericana de Espaa y signica el compromiso pblico de que se pasa de una poltica de intenciones a una poltica realista de hechos y programas concretos de cooperacin y concertacin. Este principio marca las diferencias frente a anteriores proyectos y supone un replanteamiento radical de la accin exterior y de la cooperacin de Espaa en Iberoamrica.
94 Discurso pronunciado por S. M. el Rey ante la Comisin Delegada del Congreso Nacio nal de Venezuela, 9 de septiembre de 1977, Espaa en el mundo. Discursos de S. M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1979, pp. 141-147. 95 Palabras pronunciadas en el almuerzo en honor del Ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela, Sr. Escovar, celebrado en el Palacio de Viana, el 20 de diciembre de 1976, Discursos y declaraciones del ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, cit., pp. 185-186. 96 Para el texto de este discurso, vase Diario de acontecimientos referentes a Espaa du rante los meses de abril y mayo de 1977, Revista de Poltica Internacional 151 (1977), pp. 259-261.
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El principio de continuidad es consecuencia del anterior y responde al ca rcter de poltica de Estado que tiene la poltica iberoamericana. Al mismo tiempo pone tambin de maniesto las carencias que han caracteri zado las polticas anteriores. Frente a la discontinuidad, la improvisacin y la atencin a los intereses inmediatos se establecen los imperativos de continui dad y perseverancia en la accin. El principio de indiscriminacin es la consecuencia lgica del carcter de poltica de Estado y de pueblos que tiene la poltica iberoamericana, que hace que la misma trascienda las diferencias ideolgicas y polticas y se manten gan relaciones con todos los pases. Es el corolario del principio de no injerencia en los asuntos internos, que en el caso de las relaciones con Iberoamrica responde adems al hecho de que, entre pueblos unidos por lazos profundos, los posicionamientos polticos, cualesquiera que sean las diferencias existentes, no deben empaar el mantenimiento de las relaciones. Este principio encuentra su fun damento en la doctrina Estrada, que tradicionalmente Espaa ha venido apli cando en sus relaciones con Iberoamrica. Sin embargo, este principio no supone, como ya hemos apuntado, indiferencia respecto de la realizacin de unos valores universalmente reconocidos, como son la libertad, la justicia y la paz, que se traducen en los derechos humanos y en la democracia como forma de organizacin poltica. El principio de no intervencin en los asuntos internos tiene unos lmites internacionalmente establecidos, que se hacen ms evidentes an cuando se trata de relaciones entre pueblos unidos por vnculos muy especiales. El principio de comunidad es el que est en la base del proyecto de Co munidad Iberoamericana, el que lo hace posible y el que dene el objetivo ltimo del mismo. En l se encuentran los principales elementos que conguran la comunidad. Por un lado, el principio de comunidad hace referencia y se asienta en las realidades histricas, lingsticas y culturales y en los vnculos actuales de todo orden que unen a Espaa y a los pases iberoamericanos. Por otro, el principio de comu nidad es el que expresa un objetivo de solidaridad, de concurrencia ltima de intereses compartidos, propio de una voluntad de cohesin, de unin, que es la que permitir, superando las lgicas tensiones y fricciones nacidas de los intereses circunstanciales contrapuestos, avanzar hacia el futuro. As, lo que da vida a ese principio es la identidad de realidades y, sobre todo, la identi dad de intereses, materializada en acciones de cooperacin y concertacin que a su vez generan nuevos intereses compartidos que son los que dan sen tido y van haciendo realidad el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones. Finalmente, est el principio de unidad en la diversidad, de unidad dentro del respeto a la soberana, personalidad e intereses de cada Estado.
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Este prin cipio, aunque no formulado expresamente como tal, pero implcito en el prin cipio de indiscriminacin y, sobre todo, en el principio de comunidad, supone el pleno reconocimiento de la soberana, la diversidad, la heterogeneidad, la pluralidad de los pases iberoamericanos, al mismo tiempo que arma la uni dad que dene la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Quiere marcar, tambin, diferencias claras con otros proyectos planteados en el pasado desde posiciones paternalistas, hegemnicas y no democrticas. Este principio dene claramente el sentido y la dinmica con que se con cibe el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones. Un sentido igualitario y basado en la soberana y personalidad de cada participante y una dinmica proyectada hacia el futuro que descansa en el compromiso voluntario y libre de los pueblos y Estados iberoamericanos97. A la vista de estos principios estaba claro cul era el punto de partida del pro yecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones: la existencia de una comu nidad basada en unos valores, unas realidades y unos intereses co munes. Estaba clara, tambin, la losofa que inspiraba el proyecto y los principios que lo animaban y guiaban. Estaba igualmente claro el camino: la profundizacin y desarrollo del dilogo, la cooperacin y la concertacin en el marco de una concu rrencia de intereses que se hara ms intensa a medida que se avanzase. Sin embargo, lo que no estaba claro todava era la denicin y articulacin concreta en la prctica de ese proyecto. Ya hemos apuntado que razones de prudencia poltica y un expreso deseo de no interferir en la comn denicin y articulacin del proyecto inuyeron en esa indenicin e imprecisin en trminos institucionales, ms all del objetivo de celebrar una Cumbre Iberoamericana en torno a 1992, que pudiera tener continuidad en el futuro. Lo que se persegua era que fuese la propia dinmica de cooperacin y concertacin desarrollada la que alumbrase y posibilitase la puesta en prctica de una estructura insEstos principios inspiradores del proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, expuestos solemnemente por el rey, aunque jados inicialmente por el gobierno centrista de Adolfo Surez, fueron recogidos inmediatamente por el gobierno socialista, rearmando con ello el carcter de poltica de Estado de los mismos. Las siguientes palabras del entonces presidente del Instituto de Cooperacin Iberoamericana, Luis Yez-Barnuevo, son expresivas de esta realidad: Dicho esto, hay constantes de la poltica iberoamericana que nosotros hemos recogido y vamos a desarrollar, entre ellas las expresadas por Su Majestad el Rey en las visitas que hizo a Iberoamrica, en aquellos cuatro principios de nuestras relaciones con Iberoamri ca, que siguen siendo vlidos y seguirn siendo vlidos cualquiera que sea el gobierno que rija los destinos de nuestro pas en el futuro, que son los principios de interdependencia, de indiscriminacin, de comunidad y de continuidad (Intervencin ante la Comisin de Asuntos Ibe roamericanos del Senado, 18 de febrero de 1983).
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titucional especca. De esta forma, desde el punto de vista institucional, el objetivo nal del proyecto quedaba abierto, de forma que entre todos y cada uno de los participantes se fuesen perlando las formas concretas de accin comn. Es por ello que se tardar tiempo, incluso ya con las Cumbres Iberoamericanas en marcha, en tener un diseo poltico, claro y preciso, de la estructura institucional que se pretende para la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Lo que s est ms claro, al menos por parte espaola, es lo que no es, o no se quiere que sea, la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Esta no se concibe ni como una nacin ni como una alianza, ni siquiera como un sistema econmico98, que sin lugar a dudas entrara en colisin con la pertenencia de Espaa y Portugal a las Comunidades Europeas y con la pertenencia de los pases latinoamericanos a otros mecanismos de integracin. Tampoco se aspira ni se pretende desarro llar un entramado formal al estilo de la Commonwealth britnica o de la Communaut francesa99. Estas experiencias se consideran nicamente como simples puntos de referencia, que demuestran la posibilidad de realizacin de la Comunidad Iberoamericana de Naciones y su compatibilidad con la perte nencia a las Comunidades Europeas (Yez-Barnuevo, 1984c: 43). En este sentido, el proyecto se concibe como plenamente compatible con los distintos procesos de integracin en los que los distintos Estados iberoamericanos, a las dos orillas del Atlntico, estn inmersos. Desde esta perspectiva, la posicin de Espaa, desde el inicio de las negociaciones de adhesin a las Comunidades Europeas, ser la de pleno apoyo a los procesos de integracin latinoamericanos, estimndose que la culminacin de los mismos sera una condicin muy favorable para el xito de la propia Comunidad Iberoamericana de Naciones. Se concibe, tambin, dadas las excelentes relaciones existentes entre ambos pases desde 1988, como plenamente compatible con el papel que Estados Unidos ejercen sobre la regin. Consecuentemente, desde la transicin democrtica espaola se empezar a trabajar en torno a la idea de poner en pie un espacio iberoamerica98 Sean cualesquiera nuestras diferencias, estamos juntos. No somos una nacin, ni una alianza, ni una coalicin, ni un sistema de conveniencias econmicas; menos todava somos una raza en el sentido tnico de la palabra: somos un mundo. El mundo de la lengua y de la cultura que hemos creado juntos desde hace largos siglos... (Discurso pronunciado por S. M. el Rey en la Universidad de San Marcos de Lima con ocasin de su nombramiento como Doc tor honoris causa de la misma, 24 de noviembre de 1978, Espaa en el mundo, Discursos de S. M. el Rey, 1976-1979, cit., p. 315). 99 Vase Snchez Rodrguez, 1989.
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no, un espacio poltico, econmico, social y cultural voluntariamente integrado, un polo autnomo en la vida internacional, lla mado a cumplir una funcin propia y de defensa de unos intereses y valores100. Los valores que denirn este proyecto, como se ha apuntado, sern la independencia, la libertad, el respeto de los derechos humanos, la paz, el desarrollo, la cooperacin y la solidaridad. Los ideales democrticos sern desde el primer momento un elemento sustancial del proyecto, como lo sern de la propia poltica iberoamericana de Espaa. El proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones no se plantea, por lo tanto, como algo abstracto, sin incidencia en la realidad, sino que se plantea con una funcin transformadora de la realidad interna de los pases que for man parte de l y de la realidad internacional. Se presenta como objetivamente necesario y benecioso para todos los pueblos iberoameri canos. Su punto de partida y su principal dinmica ser, de esta forma, la solidaridad101. Un papel destacado en el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Nacio nes corresponder, como ya se ha apuntado, a la Monarqua consti100 La idea la expres primero el rey, transformndose en un punto de referencia cons tante en las intervenciones ociales a la hora de concebir esa comunidad: En el mundo de hoy, en el que hacen or su voz bloques de naciones perfectamente independientes, pero li gadas entre s por lazos de diversa especie, los pases hispnicos como tales an no ocupa mos la posicin que corresponde a nuestro pasado y a nuestras presentes y futuras necesi dades. (...) En el mundo en que vivimos congurado por los problemas a escala univer sal, no cabra la desunin de una comunidad como la nuestra. Debemos estar unidos para convertir en realidad nuestras posibilidades de conjunto, lo que ser la mejor forma de mantener la individualidad nacional y su virtualidad esencial (Discurso pronunciado por S. M. el Rey en Cartagena de Indias, 12 de octubre de 1976, cit., p. 51). Por su parte, el presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, sealar en esta lnea: Pero la comunidad de pueblos a la que pertenecemos puede contribuir tambin, a nivel internacional, a ser una voz que deba ser oda, que tenga que ser tenida en cuenta. (...) En este mundo en el que se habla del equilibrio de terror, podramos contribuir a poner en la balanza ms que la dialc tica del equilibrio del terror, la dialctica de la lucha contra el hambre, contra la marginacin, contra la desigualdad y la injusticia que padecen pueblos enteros y, dentro de cada pueblo, capas muy amplias de la poblacin (Discurso de clausura, Instituto de Coopera cin Iberoamericana, Iberoamrica. Encuentro en la democracia, Madrid, Ed. Cultura His pnica, 1983, p. 498). 101 El rey sealar, concretamente, que [este futuro,] en que tantas cosas podemos hacer juntos, no se apoya ni en la nostalgia ni en el rechazo del pasado, sino en una profunda solida ridad con los pueblos de este continente [iberoamericano], que nos hace vivir muy de cerca sus problemas ms acuciantes, sean los de su independencia poltica y econmica, los de su desa rrollo o los derivados de sus ansias de una mayor justicia social (Discurso de S. M. el Rey al recibir el Premio Simn Bolvar, 24 de julio de 1983, Espaa en el mundo, Discursos de S. M. el Rey, 1983-1984, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1985, pp. 15-16).
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tucional espaola, representada principalmente en la gura del rey. No en vano, el rey ha sido su mximo valedor y el que mejor expresa en trminos simblicos la realidad comunitaria iberoamericana. La Corona apareca como el elemento que enlazaba directamente con la historia, la lengua y la cultura comunes, y que simbolizaba, por en cima de la diversidad de todo 102 tipo, las seas de identidad iberoamericanas . De las consideraciones anteriores se deduce, por lo tanto, que desde 1976, por parte espaola, se formula y desarrolla un proyecto de Comunidad Iberoamericana de Na ciones, que trata de dar vida especca a una comunidad que ya exista de hecho, jando sus principios inspiradores, perlando sus caractersti cas y poniendo en marcha, como veremos a continuacin, dinmicas que permitiesen su progresiva armacin en la prctica. Sin embargo, inicialmente en ningn caso se deni, ms all de la celebracin de las Cumbres Iberoamericanas, cul debera ser el objetivo nal de ese proyecto y, consiguientemente, su articula cin jurdico-formal.
V.2. La puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas El proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones y la existencia efectiva de una comunidad, reconocida desde la primera Cumbre Iberoamericana, celebrada en Guadalajara (Mxico) en julio de 1991, sern los puntos de partida que explicarn la puesta en marcha de las Cumbres Iberoame ricanas de jefes de Estado y de Gobierno. En el proceso que lleva a la celebracin de
102 La propia Corona asumir desde el primer momento esa responsabilidad histrica, presente y futura: Con este tesoro [se reere a la historia, la lengua y la cultura comunes) me encuentro al regir los destinos de Espaa. Con el mismo fabuloso patrimonio comn se en cuentran todos los que forman parte de nuestro mundo. Todo lo que cada uno de nosotros sien te, piensa, dice, es inmediatamente signicativo y despierta resonancia en un mundo variado, lleno de tensiones, de problemas, de promesas, habitado por 250 millones de hombres y muje res. Pero este tesoro es a la vez una responsabilidad. Como rey de Espaa, me siento obligado a velar por mi pueblo; pero como forma de vida, como comunidad cultural, no termina en nuestras fronteras nacionales, sino que se extiende hasta donde mi voz es entendida, hasta donde llegan los pueblos en que suena la misma lengua. No puedo ser verdaderamente rey de Espaa si no pienso en los pueblos hermanos, porque todos participamos de algo que no es pa trimonio exclusivo de ninguno, sino que poseemos en comn (Discurso pronunciado en la Universidad de San Marcos de Lima con ocasin de su nombramiento como doctor honoris causa, 24 de noviembre de 1978, Espaa en el mundo, Discursos de S. M. el Rey, 1976-1979, cit., p. 315). Este hecho ser reconocido por el entonces presidente del Instituto de Cooperacin Iberoamericana, Luis Yez-Barnuevo: La existencia de una Monarqua constitucional en Espaa es un elemento que contribuye decisivamente a la estrategia tendente al objetivo de la Comunidad Iberoamericana de Naciones (Yez-Barnuevo, 1984c: 43).
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las Cumbres Iberoamericanas, Espaa, y en concreto los gobiernos de Felipe Gonzlez, como hemos sealado, jugarn un papel impulsor decisivo, desarrollando hasta 1992 una estrategia de liderazgo ejemplicador, consistente en llevar la iniciativa en la puesta en marcha y desarrollo de las primeras Cumbres, pero siempre en base al consenso y la concertacin con el resto de los pases iberoamericanos y armando el sentido igualitario de las mismas. La historia de las Cumbres Iberoamericanas se inicia a principios de los aos ochenta del siglo XX, con los gobiernos de la UCD, cuando surgi por parte espaola la idea concreta de celebrar una Cumbre Iberoamericana que, aprovechando la conmemoracin del Quinto Centenario, reuniese en Espaa, en 1992, a todos los jefes de Estado y de Gobierno de los pases iberoamericanos103. Con esa Cumbre se pretenda, por un lado, rearmar solidariamente de forma solemne y multilateral en fecha tan sealada los principios de democracia y desarrollo como inspiradores de unas relaciones mutuas basadas en la concertacin y la cooperacin, y, por otro, sentar las bases que permitiesen ir articulando institucionalmente en la prctica la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Sin embargo, a principios de los aos ochenta, la posibilidad de que se celebrase una Cumbre Iberoamericana en Espaa en 1992 apareca como algo remoto, difcil de lograr en funcin de un escenario internacional marcado por la Guerra Fra, de la diversidad y heterogeneidad de los pases latinoamericanos y del nivel en que se encontraban todava en esos momentos las relaciones entre Espaa y Amrica Latina. En ese contexto, la realidad es que solo la diplomacia espaola apost decididamente por ese objetivo, sin que en esos momentos hubiese especial inters en los pases latinoamericanos en apostar, ms all de la retrica, por el mismo. En todo caso, el proyecto ser asumido con fuerza por los gobiernos socialistas a partir de 1982, poniendo en marcha una estrategia encaminada a hacer posible la celebracin de la Cumbre Iberoamericana en 1992. El papel jugado por el rey en esta estrategia va a ser fundamental para el xito de la misma. Se trataba de una estrategia de paso a paso, que descansaba en la dinmica abierta con la preparacin de la conmemoracin del Quinto Centenario y en la profundizacin de las relaciones con Amrica Latina, tanto en trminos de concertacin como de cooperacin, que se va a producir a partir de esos momentos104. Un papel decisivo en esa estrategia va a corresponder a la ConPara una historia ms amplia de las Cumbres, vase Freres, 2005; y Arenal, 2005e. La conmemoracin del Quinto Centenario actuar como un reto para los gobiernos socialistas desde el punto de vista de las relaciones con Amrica Latina, lo que
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ferencia Iberoamericana de Comisiones Nacionales Quinto Centenario, que despejar el camino para la celebracin de las Cumbres. Desde el momento mismo en que se pone en marcha la conmemoracin del Quinto Centenario se crean por parte espaola una serie de organismos encargados de preparar y llevar adelante la conmemoracin. Uno de esos organismos fue la Comisin Nacional para la Conmemoracin del Quinto Centenario, creada por el gobierno de Adolfo Surez en 1981. Sin embargo, desde el principio se fue consciente de que el Quinto Centenario no era solo un evento espaol, sino tambin un evento americano, en el deban participar activamente todos los pases iberoamericanos. Para ello se procedi a instar por parte espaola a los dems pases iberoamericanos a que cada uno de ellos crease una Comisin Nacional Quinto Centenario, como base operativa para la estructuracin de un foro iberoamericano que preparase la conmemoracin. De esta forma, la idea de crear un foro en el que participaran todos los pases iberoamericanos constituy desde los primeros pasos de la preparacin del Quinto Centenario uno de los objetivos ms inmediatos. En este contexto se inserta la creacin de la Conferencia Iberoamericana de Comisiones Nacionales Quinto Centenario, lugar de encuentro de todos los pases iberoamericanos sin distincin de ningn tipo, foro de reexin e instrumento impulsor de la cooperacin multilateral iberoamericana. Su nalidad era, ms all de preparar los actos de conmemoracin del Quinto Centenario, la de fortalecer los lazos polticos, econmicos, culturales, educativos, sociales y cientco-tcnicos existentes entre todos los pases iberoamericanos, mediante el desarrollo principalmente de programas multilaterales de cooperacin iberoamericana. La I Conferencia Iberoamericana de Comisiones Nacionales Quinto Centenario se reuni en Santa Fe de Granada, en octubre de 1983, con la asistencia de los 11 pases iberoamericanos que en aquellos momentos tenan Comisiones Nacionales Quinto Centenario. La X y ltima Conferencia tuvo lugar en Veracruz, en mayo de 1992, con asistencia de la prctica totalidad de los pases iberoamericanos, procediendo a cerrar sus trabajos y a trasladarlos a la II Cumbre Iberoamericana, que se celebraba en julio de 1992 en Madrid. Con ello se aseguraba la continuidad del espritu comunitario que haba venido animando la Conferencia Iberoamericana desde 1983105.
explica la profundizacin que stas experimentan hasta 1992, base fundamental para la puesta en marcha con xito de las Cumbres Iberoamericanas. 105 Para una consideracin ms amplia del desarrollo y de los trabajos de la Conferencia Iberoamericana de Comisiones Nacionales, vase Arenal, 1994: 234-238. 287
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En denitiva, el papel desempeado por la Conferencia Iberoamericana de Comisiones Nacionales Quinto Centenario fue clave para la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas. No solo prepar el terreno que hizo posible la celebracin de la I Cumbre Iberoamericana en Guadalajara, sino que durante la dcada de los ochenta fue el nico foro de encuentro, dilogo, concertacin y cooperacin, integrador de todos los pases iberoamericanos, en el que se fue fraguando en la prctica el sentido de identidad iberoamericana, se tom conciencia de los intereses comunes y se puso de maniesto el sentido de continuar con esa dinmica al nivel de jefes de Estado y de Gobierno. En este sentido, la Conferencia Iberoamericana sirvi para ir superando muchos de los recelos y reticencias que existan en Amrica Latina respecto de la puesta en marcha de las Cumbres y del inicial protagonismo espaol, as como para ir perlando algunos de los campos de actuacin de stas, especialmente en materia de cooperacin. Con el terreno despejado a travs de la Conferencia Iberoamericana, a partir de 1989 la diplomacia espaola intensica los contactos con los pases iberoamericanos, que sirvieron para constatar que por su parte tambin exista inters en poner en marcha una dinmica de Cumbres, tiles para armar la identidad y el protagonismo de lo iberoamericano en el nuevo escenario internacional que se estaba perlando, marcado por la globalizacin, el nal de la Guerra Fra, la conformacin de un nuevo sistema poltico-diplomtico y la necesidad de posicionarse adecuadamente en el mismo. Tambin el escenario latinoamericano ser favorable en esos momentos para la puesta en marcha de las Cumbres. Destacan, en este punto, la culminacin con xito de los procesos de democratizacin en la regin, que facilitar la conformacin de un nuevo clima entre los pases latinoamericanos, y favorecer el entendimiento y la aproximacin no solo entre ellos, sino tambin con Espaa y Portugal; as como el proceso de diversicacin de las relaciones internacionales y de reduccin de la dependencia poltica res pecto de Estados Unidos, que los pases latinoamericanos haban emprendido ya en la dcada de los setenta, y que encuentra en el nuevo escenario internacional nuevas y mayores posibilidades; y el hecho de que los procesos de integracin regional y subregional latinoamericanos se renuevan adquiriendo nuevas dimensiones, como sucede, por ejemplo, con el MERCOSUR, el Sistema de Integracin Centroamericano (SICA) y el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Lo mismo cabe decir del escenario espaol, que experimentar un notable cambio como consecuencia del ingreso en las Comunidades Europeas, el 1 de enero de 1986, y la rma de un nuevo Convenio Defensivo con Estados Unidos, el 1 de diciembre de 1988, que permiten claricar sus re288
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laciones con ese pas y potenciar las relaciones con los pases iberoamericanos. Un factor ms a tener en cuenta en este inters espaol por la puesta en marcha de la Cumbres Iberoamericanas hay que encontrarlo tambin en el deseo de contestar con ello a las crticas que se formulaban por algunos sectores en Amrica Latina, en relacin a lo que se interpretaba como una clara apuesta por Europa, contraria a la reiterada armacin espaola de privilegiar las relaciones con Iberoamrica (Prez Herrero, 2010: 426). Todo ello, unido a la notable mejora que se produce a lo largo de los aos ochenta en las relaciones entre Espaa y los pases latinoamericanos, como seala Ion de la Riva, conformar una coyuntura extraordinariamente favorable para la celebracin de las Cumbres (Riva, 1992: 171)106. Particular importancia tuvo en esta dinmica, que condujo a la I Cumbre de Guadalajara, el viaje que los reyes de Espaa realizaron a Mxico, en enero de 1990, que fue aprovechado por el rey para plantear directamente la cuestin al presidente de Mxico, Carlos Salinas de Cortari. La idea de celebrar primero, en 1991, una Cumbre Iberoamericana en Mxico y despus, en 1992, otra en Espaa, fue recogida de inmediato y positivamente por el mandatario mexicano, inicindose a partir de ese momento la coordinacin del proyecto entre Espaa y Mxico. A la concertacin entre estos dos Estados pronto se unir el presidente de Brasil, Fernando Collor de Mello, constituyndose una troika, que llevar la iniciativa inicial del proceso. Desde ese momento, la troika multiplica los contactos con el resto de los pases iberoamericanos107. El 27 de septiembre de 1990, aprovechando la favorable acogida que la idea haba tenido entre los mandatarios iberoamericanos, el ministro de Asuntos Exteriores espaol, Francisco Fernndez Ordez, celebr un desayuno de trabajo en Nueva York con los embajadores del grupo latinoamericano de las Naciones Unidas, reiterando la idea y recibiendo una respuesta positiva.
Para una consideracin ms amplia del favorable escenario internacional, latinoamericano, europeo y espaol, de la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas, vase Arenal, 2010a. 107 En esta dinmica se insertan, por parte espaola, las visitas que a lo largo del mes de septiembre de 1990 hicieron cuatro enviados especiales a los diferentes jefes de Estado iberoamericanos con el n de consultar su disponibilidad a participar en una Cumbre Iberoamericana que se celebrase en 1992 en Madrid y de recabar sus sugerencias para la realizacin de la misma. Los cuatro enviados del gobierno espaol fueron el secretario de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, Luis Yez-Barnuevo; el jefe del gabinete del presidente del Gobierno, Roberto Dorado; el subsecretario del Ministerio de Asuntos Exteriores, Inocencio Arias, y el director general para Iberoamrica, Yago Pico de Coaa.
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La consecuencia de estos contactos diplomticos ser la puesta en marcha de un proceso concertado iberoamericano que llevar a Mxico a convocar pblicamente la celebracin de la I Cumbre Iberoamericana para 1991108. En concreto, el 11 de octubre de 1990, en el marco de la reunin del Grupo de Ro, que tiene lugar en Caracas, el presidente Carlos Salinas de Gortari anuncia la convocatoria de dicha Cumbre. Por su parte, Brasil anuncia tambin en Caracas la decisin de organizar la Cumbre de 1993. Finalmente, aprovechando esa misma reunin, los presidentes del Grupo de Ro aprueban una declaracin titulada Reunin de Jefes de Estado de Iberoamrica, en la que se expresa el inters por participar en las Cumbres convocadas por Mxico en 1991, Espaa en 1992, y Brasil en 1993. El hecho de que fuese Mxico el que tomase la iniciativa de convocar la primera Cumbre facilit de forma importante el xito en la puesta en marcha del proceso, eliminando los ltimos recelos que poda suscitar el que fuese Espaa la que la convocase una Cumbre Iberoamericana en una fecha tan sealada y polmica, desde la perspectiva latinoamericana, como 1992. Al da siguiente, aunque el hecho ya era conocido, el rey, en el discurso que con motivo del 12 de octubre pronuncia en el Instituto de Cooperacin Iberoamericana, anuncia formalmente la celebracin de la segunda Cumbre en Madrid en 1992109. La celebracin de la Cumbre de Guadalajara, los das 18 y 19 de julio de 1991, con la asistencia de todos los jefes de Estado y de Gobierno de los pases iberoamericanos, a la que seguir la celebracin anual de nuevas Cumbres hasta el presente, constituy un importante xito diplomtico de Espaa, pues se alcanzaba el principal objetivo de la nueva poltica iberoamericana que se haba puesto en marcha en 1976. Un objetivo ambicioso, que institucionalizaba la dimensin multilateral iberoamericana de dicha poltica y serva para reforzar la dimensin bilateral de la misma. Esta Cumbre constituy el primer ensayo general de concertacin iberoamericana sin exclusiones de ningn tipo, permitiendo establecer un dilogo multilateral sobre los principales problemas de Iberoamrica, un inicio de la
108 La apuesta mexicana por celebrar la primera Cumbre se explica, entre otras razones derivadas de su deseo de diversicar sus relaciones internacionales y de su bsqueda de protagonismo e inters en la propia dinmica de las Cumbres, por el inters de ese pas de poner de maniesto con ese gesto que su negociacin para la integracin en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), con Estados Unidos y Canad, que se rmara nalmente el 17 de diciembre de 1992, entrando en vigor el 1 de enero de 1994, no supona el olvido de su dimensin latinoamericana e iberoamericana. 109 Discurso de S. M. el Rey en la Fiesta de la Hispanidad, 12 de octubre, Espaa en el mundo. Discursos de S. M. el Rey, 1990, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1991, p. 44.
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concertacin poltica y la deni cin de los principios inspiradores y programticos de este nuevo foro de concertacin y cooperacin110. El resultado ms trascendente de la Cumbre de Guadalajara, adems del especial signicado poltico que tiene el hecho de que por pri mera vez en la historia se reuniesen todos los jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamrica, lo constituye la llamada Declaracin de Guadalajara, aprobada en dicha Cum bre111. Ms all de su indudable retrica, caracterstica de un documento de esta naturaleza, su importancia poltica es indudable por cuanto sienta las bases pro gramticas de un nuevo espacio poltico, social y cultural, que se pretende tenga protagonismo tanto interno como internacional. La Declaracin de Guadalajara, sobre la base del reconocimiento de la pertenencia a una misma comunidad, consagr, con garantas de continuidad, un foro permanente de dilogo, reexin, cooperacin y concertacin sobre Iberoamrica y sobre su papel en el mundo, mediante la crea cin de una Conferencia Iberoamericana de jefes de Estado y de Gobierno, en principio de carcter anual, basada en los principios de solidaridad, de mocracia y respeto de los derechos humanos y congurada como instrumen to tanto para el desarrollo y progreso poltico, econmico, social y cultural de los pueblos respectivos como para la actuacin concertada en el escenario mundial. La Declaracin se inicia con el expreso reconocimiento por parte de los jefes de Estado y de Gobierno iberoamericanos de lo singular del acontecimiento al armar: Nos hemos congregado, por primera vez en la histo ria, para examinar de forma conjunta los grandes retos que confrontan nues tros pases en un mundo en transformacin. Casi a rengln seguido se pasa a constatar el hecho base de que ese conjunto de pases constituye una comunidad: Representamos un vasto conjunto de naciones que comparten races y el rico patrimonio de una cul tura fundada en la suma de pueblos, credos y sangres diversos. A quinientos aos de distancia de nuestro primer encuentro, y como uno de los grandes espacios que conguran el mundo de nuestros das, estamos decididos a pro yectar hacia el tercer milenio la fuerza de nuestra comunidad. Una comu nidad cuyos principios inspiradores se detallan a continuacin: Nuestra co munidad se asienta en la democracia, el respeto a los derechos humanos y en las libertades fundamentales. En este marco, se rearman los
Al mismo tiempo, como apunta Ion de la Riva, se supo evitar la tradicional tentacin de enfrentamiento con Estados Unidos (Riva, 1992: 171). 111 La Declaracin fue fruto de un difcil consenso como consecuencia de las heterogeneidades polticas existentes entre los pases iberoamericanos, especialmente en el caso de Cuba, lo que explica algunas de sus vaguedades y contradicciones.
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principios de soberana y de no intervencin, se reconoce el derecho de cada pueblo a construir libremente en la paz, estabilidad y justicia su sistema poltico y sus instituciones112. Todos estos principios y valores constituirn el denominado acervo iberoamericano113. Las anteriores constataciones se acompaan del expreso reconocimiento a la inmensa contribucin realizada por los pueblos indgenas al desarrollo y pluralidad de nuestras sociedades, reiterndose el compromiso con su bie nestar econmico y social, as como la obligacin de respetar sus derechos y su identidad cultural. El reconocimiento del hecho comunitario no se realiza con un simple afn retrico, sino que se hace con la voluntad de proyectar una actuacin conjun ta y concertada de cara al futuro: Nos proponemos, por ello, concertar la vo luntad poltica de nuestros Gobiernos para propiciar las soluciones que esos desafos reclaman y convertir el conjunto de anidades histricas y culturales que nos enlazan en un instrumento de unidad y desarrollo basado en el dilo go, la cooperacin y la solidaridad. Actuacin conjunta y concertada que se plantea no solo en el mbito propio e interno de esa comunidad, sino tam bin en el propio escenario mundial: Aspiramos por ello a convertirnos en un interlocutor pleno en el escenario mundial. A partir de nuestras coinciden cias hemos decidido emprender iniciativas para superar los desafos que en frentamos y unir nuestras voluntades ante las ms apremiantes cuestiones globales. Ideas que se reiteran an con mayor nfasis cuando, previamente a la des cripcin detallada de los objetivos que persigue dicha comunidad, se arma solemnemente: Los jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamrica nos comprometemos a realizar consultas para alentar una cooperacin ms amplia y acrecentar los intercambios que nos permitan impulsar polticas comunes que promuevan el ptimo aprovechamiento de las ventajas que se derivan de la pertenencia a una misma comunidad. Sobre la base de la armacin de la voluntad de contribuir a un futuro comn de paz, mayor bienestar e igualdad social y de los objetivos generales del desarrollo econmico y social, la plena vigencia de los derechos humanos,
112 El reconocimiento del derecho de cada pueblo a establecer su sistema pol tico y sus instituciones, adems de constituir un principio retrico, supuso una concesin a Cuba. Tal reconocimiento entra en agrante contradiccin, sin embargo, con el espritu y las reiteradas armaciones de la defensa de los derechos humanos y la democracia, expresadas en la propia Declaracin de Guadalajara y en las Declaraciones aprobadas en todas las dems Cumbres hasta el presente. 113 Para una consideracin ms detallada de estos valores y principios, vase Daz Barrado, 1994; Arenal, 1994: 106-107, y 2006a; Fernndez Liesa, 2008: 63-77.
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la ampliacin de los cauces democrticos y el respeto de las normas del derecho internacional, la Declaracin detallar los objetivos que persigue la comunidad agrupndolos en tres grandes apartados: (i). Vigencia del Derecho Internacional, (ii) Desarrollo Econmico y Social, y (iii) Educacin y Cultura, que incluyen un claro posicionamiento sobre la mayor parte de los graves retos y problemas que afectan a los pases iberoamericanos y a la sociedad in ternacional. En denitiva, lo que se est proponiendo en la Declaracin de Guadalajara, como se arma expresamente en la misma, es una nueva cul tura de cooperacin internacional como nica solucin para un mundo marcadamente proble mtico: Ante la pobreza, la guerra, la intolerancia, el hambre, la enfermedad, la degradacin del medio ambiente y la ignorancia, proponemos una nueva cultura de cooperacin internacional como nica va para un mundo justo y estable. La Declaracin termina con la institucionalizacin de la Comunidad Ibe roamericana mediante la constitucin de la Conferencia Iberoamericana de jefes de Estado y de Gobierno, y la armacin de su continuidad en el futuro a travs de un proceso poltico, econmico y cultural de cooperacin y concertacin iberoamericanas. La importancia que tuvo la Cumbre de Guadalajara, ms all de la retrica lgica que conlleva una Declaracin de esta naturaleza, fue evidente, ya que era la primera vez que se daban pasos reales y prcticos de este alcance en las relaciones ibe roamericanas. Con independencia de la impor tancia que tiene el reconocimiento de la existencia de una Comunidad Iberoa mericana y el inicio de su institucionalizacin, el solo hecho de que se pudiese llegar a celebrar la Cumbre y que todos los jefes de Estado y de Go bierno de los pases iberoamericanos acordasen una serie de principios y de acciones concertadas de cara al futuro, era por s solo un acontecimiento muy importante en el escenario iberoamericano e internacional. Sin embargo, a pesar de lo ambicioso de los objetivos proclamados, la principal virtud que tiene la Declaracin de cara al futuro ser precisamente la pruden cia con la que se plantea la institucionalizacin de la Comunidad Iberoameri cana. El principio del consenso entre sus miembros, que preside su toma de decisiones, y el carcter exible y no burocratizado, al ms alto nivel poltico, con que se concibe el entramado institucional de la Comunidad, alejado de los tradicionales y burocratizados mecanismos de concertacin que haban caracteri zado otros intentos, constituir en principio una garanta para su desa rrollo, al menos en esos momentos iniciales114.
114 Desde el punto de vista institucional, al margen de las propias Cumbres y de las reuniones de cancilleres, dadas las reticencias existentes en algunos pases iberoamericanos
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Lo que se persegua era que, una vez en marcha las Cumbres, fuese la propia dinmica de cooperacin y concertacin desarrollada la que concretase poco a poco la realidad de ese proyecto. De esta forma, en esos momentos iniciales, se impuso la prudencia y, ms all del reconocimiento de la existencia de una Comunidad Iberoamericana, de la necesidad de las Cumbres y de una dbil estructura institucional, no se perl con detalle cul debera ser el objetivo ltimo del proyecto, ni su posterior desarrollo, sino que se dej abierto. Sin lugar a dudas, este planteamiento abierto y exible fue el que hizo posible, en ltima instancia, la aceptacin del proyecto por parte de todos los pases iberoamericanos y la puesta en marcha de las Cumbres (Arenal, 2005e: 61). Sin embargo, este planteamiento abierto y poco institucionalizado, si inicialmente facilit de forma importante la puesta en marcha de las Cumbres, al mismo tiempo provoc que stas fuesen a partir de ese momento muy dependientes en su operatividad, desarrollo e institucionalizacin no solo de los intereses cambiantes de los Estados participantes, sino igualmente de los cambios que pudieran producirse en los escenarios internacional, latinoamericano y espaol, lo que explica, como veremos, el proceso de debilitamiento en que entran las Cumbres a partir de la III Cumbre, celebrada en Salvador de Baha en 1993, que, sin embargo, pronto se superar. Con todo, en ltima instancia, el xito inicial de este proceso fue posible gracias a que la estrategia espaola descans, como ya se ha destacado, en la prctica de un liderazgo ejemplicador por parte de los gobiernos socialistas, basado, por un lado, en la armacin de un cierto protagonismo por parte de Espaa, necesario para la puesta en marcha de las Cumbres, y, por otro, en la bsqueda de concertacin y consenso con los pases iberoamericanos y en el establecimiento de una relacin marcadamente igualitaria con los mismos. Despus de la Cumbre de Guadalajara, los cancilleres de los pases iberoamericanos celebraron una reunin, a nales de septiembre de 1991 en Nueva York, aprovechando el periodo ordina rio de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la que se acord que la Cumbre de Madrid, adems de conrmar los principios de la Declara cin de Guadalajara y de jar la posicin de los pases miembros en relacin a los problemas y la situacin poltica y econmica internacional, se centrara sobre todo en la aprobacin de programas concretos de cooperacin iberoamericana115.
a poner en marcha un mecanismo ms formalizado, se opt inicialmente por una estructura exible y no permanente, basada fundamentalmente en la existencia de una Secretara Pro Tempore, que recaa en el pas que organizaba la correspondiente Cumbre y que, por lo tanto, careca de sede ja y de estructuras burocrticas. 115 Posteriormente, los cancilleres realizaron dos nuevas reuniones preparato rias, celebradas la primera en Mxico, en marzo de 1992, en la que este pas pas a Espaa la Secretara 294
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El proceso de preparacin de la Cumbre de Madrid encontr tambin apoyo en mltiples reuniones iberoamericanas, tanto gubernamentales116 como no gubernamentales117, que se realizaron a lo largo de 1992. La Cumbre Iberoamericana de Madrid, celebrada los das 23 y 24 de julio de 1992, respondi a las expectativas creadas, a pesar de la ausencia por otro lado justicada en casi todos los casos en razn de las difciles situaciones internas de sus respectivos pases de los presidentes de Portugal, Colombia, Per y Venezuela, representados por sus cancilleres. Permiti consolidar el proceso de las Cumbres, dando continuidad al dilogo poltico directo al ms alto nivel, facilitando la concertacin iberoamericana118 y poniendo en marcha toda una serie de programas de cooperacin119, que se pretenda fuesen articulando en la prctica la Comunidad Iberoamericana120.
Pro Tempore, apoyada por una troika ampliada, integrada por Mxico, Brasil, Colombia y Argentina, que a nivel tcnico celebr varias reuniones, y la segunda en Madrid, en mayo. Ambas reuniones permitieron establecer los borradores de los documentos que habran de discutirse y, eventualmente, aprobarse en julio en la Cumbre de Madrid. Se alcanz un acuerdo para que se diese preferencia a los programas de tipo edu cativo encaminados a la modernizacin de las sociedades iberoamericanas a travs de la for macin de recursos humanos. Tambin hubo coincidencia en la necesidad de poner en marcha el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, previsto en Guadalajara, y afrontar los problemas del medio ambiente y la sanidad. 116 Entre las reuniones guber namentales cabe destacar la de los ministros iberoamericanos encargados de la Seguridad Social, celebrada en Madrid los das 17 y 18 de junio, y la cele brada en Sevilla, del 19 al 21 de julio, por los ministros iberoamericanos de Educacin, que elevaran sus propuestas de cooperacin multilateral a la Cumbre de Madrid. Con ello se iniciaba una prctica de reuniones ministeriales sectoriales iberoamericanas que ha continuado hasta nuestros das y ha sido un referente importante en los trabajos y compromisos de las Cumbres. 117 En este punto destaca el Encuentro de ONGs Iberoamericanas, celebrado en Cceres, del 7 al 10 de julio de 1992, con participacin de ms de 160 ONGs, que entregaron un documen to al ministro de Asuntos Exteriores espaol, Javier Solana, para su traslado a la Cumbre Ibe roamericana de Madrid, al que se har mencin en la Declaracin aprobada en esa Cumbre. Vase Encuentro de ONGs Iberoamericanas en Cceres, Tiempo de Paz 24-25 (1992), pp. 113-115. 118 En este sentido, las Cumbres han servido para que los pases iberoamericanos deendan posturas unitarias en distintas conferencias internacionales y propongan y voten en bloque de terminadas candidaturas de personas o pases iberoamericanos para organizaciones internacio nales como, por ejemplo, en la eleccin de miembros no permanentes en el Consejo de Seguri dad de las Naciones Unidas. Sin embargo, en los ltimos tiempos esta prctica se ha debilitado, como consecuencia de la creciente heterogeneidad de intereses entre los pases iberoamericanos. 119 Para un anlisis de los programas de cooperacin puestos en marcha por las Cumbres Iberoamericanas, vase Sanahuja, 2005b. 120 Adems, ese mismo ao 1992 se crearon dos nuevos organismos iberoamericanos, la Organizacin Iberoamericana de la Juventud (OIJ) y la Conferencia de Ministros de 295
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La Declaracin aprobada en dicha Cumbre rearm el acervo iberoamericano, es decir, los principios y valores proclamados en la Declaracin de Guadalajara y, muy especialmente, el compromiso con la democracia, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, el desarrollo econmico y social y el multilateralismo. Al mismo tiempo, j la posicin concertada de los pases iberoamericanos sobre las principales cuestiones y problemas del escenario mundial e iberoamericano, as como el rechazo a la aplicacin extraterritorial de las leyes y a la violen cia terrorista, reiterando su compromiso en la lucha contra la produccin, trco y consumo de drogas121. En lo referente a la puesta en marcha de programas de coopera cin multilateral, captulo fundamental de la Cumbre de Madrid, se aprueban diferentes programas en materia de educacin y modernizacin122 y de desarrollo social y humano, entendido como desarrollo sostenible123.
Justicia de los Pases Iberoamericanos (COMJIB), que se sumaron a las ya existentes Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI) y la Organizacin Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS), ambas constituidas en 1954, con lo que se reforzaba la institucionalizacin de la Comunidad Iberoamericana. 121 En el plano estrictamente econmico, la Declaracin hace referencia a los esfuerzos realizados en la puesta en marcha de polticas de ajuste y estabiliza cin ecaces en momentos internacionales difciles, al mismo tiempo que se ala la necesidad de una accin ms ecaz para proteger a los sectores socia les ms desfavorecidos, consciente de que la pobreza puede conducir a la inestabilidad poltica y econmica. En este plano, al mismo tiempo que se recomienda la liberalizacin del comercio internacional y la apertura de mercados, se apuesta por un tratamiento diferenciado por pases segn su grado de desarrollo, y se congratula de los avan ces logrados en la integracin y asociacin econmica en la regin. 122 En este campo, sobre la base de armar que la cultura es la esencia de la Comunidad Iberoamericana y que el objetivo general es llegar a crear un Mercado Comn del Conocimiento y de la Cultura, para lo que invita a avanzar en algunos proyectos relacionados, entre otros, con la cinematogra fa, el libro, la restauracin y conservacin de monumentos, la Asociacin de Bibliotecas Nacionales Iberoamericanas, y de congratularse de la puesta en marcha de los Institutos Cervantes y Camoens, se aprueban los siguientes programas, algunos complementarios de otros ya existentes: (a) Programa de Televisin Educativa Iberoamericana, a travs del satlite Hispasat; (b) Pro grama MUTIS de cooperacin universitaria y movilidad de postgraduados; (c) Programa de apoyo a la escolarizacin bsica y alfabetizacin de adultos; (d) Fortalecimiento y continuidad del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo-Quinto Centenario (CYTED-D), y (e) apoyo a distintos proyectos de transferencia de tecnologa. Algunos de estos programas continan actualmente en vigor. 123 En este mbito, adems de distintas iniciativas que se toman en relacin con la seguridad social, la salud, el medio ambiente y el desarrollo social, destaca la rma del Convenio constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe, ya previsto en la Decla racin de Guadalajara, pero que ahora cobra vida, previndose su operatividad para el otoo de 1992. 296
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Un punto de especial relieve contenido en la Declaracin, por cuanto in cida directamente en el proceso de consolidacin y desarrollo del mecanismo de las Cumbres y, por lo tanto, de la Comunidad Iberoamericana, fue el relati vo a los nuevos pasos que se dieron en cuanto a su institucionalizacin. En concreto, ade ms de consagrar ocialmente la celebracin de una reunin anual de Cancilleres con ocasin de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que en la prctica ya vena realizndose, se estableci que, en casos de especial urgencia y rele vancia, las Cancilleras efectuarn las consultas que estimen necesarias a tra vs de la Secretara Pro Tempore. Con ello se estaban sentando las bases para la puesta en marcha en la prctica de un mecanismo de cooperacin y concer tacin poltica, que permitiese la rpida adopcin de posturas y posiciones co munes ante los diversos acontecimientos internacionales e internos que pudieran afectar a los pases iberoamericanos124. La Cumbre de Madrid fue, en este sentido, trascendental para el futuro de las Cumbres y de la Comunidad Iberoamericana, pues en la misma se consolid el camino iniciado en Guadalajara y se asegur la continuidad del proceso de Cumbres. Ello explica que estas dos primeras Cumbres se consideren como Cumbres constituyentes del proceso que llega hasta nuestros das. La III Cumbre, celebrada en Salvador (Brasil), los das 15 y 16 de julio de 1993, cen trada principalmente en el tema del desarrollo con especial nfasis en el desarrollo social, continu la dinmica de concertacin poltica y puesta en marcha de programas multilaterales de cooperacin en campos de especial in ters para el desarrollo de los pueblos iberoamericanos. Lo mismo cabe decir de la IV Cumbre Iberoameri cana, celebrada en Cartagena de Indias, los das 14 y 15 de junio de 1994, en la que, adems de continuarse con la concertacin poltica y con la puesta en marcha de programas de cooperacin multilateral, se procedi a consolidar la estructura institucional de las Cumbres, mediante la designacin de un coordinador nacional por cada uno de los pases participantes, y se acord estudiar el establecimiento de un mecanismo para el seguimiento de los trabajos y programas de las Cumbres125. En estas dos ltimas Cumbres, sin embargo, empez a percibirse un cierto cansancio en algunos pases iberoamericanos, que se vio agudizado
124 Este mecanismo de consulta entr en funcionamiento con ocasin de los in tentos golpistas en Venezuela, en 1992, y en el autogolpe de Estado de Guatemala, en 1993. 125 Para el desarrollo institucional de las Cumbres, vase Garca Casas, 2005 y 2010; Arenal, 2005e; y Daz Barrado, 2007a.
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como consecuencia de un liderazgo declinante de Espaa en el proceso de las Cumbres, entre 1993 y 1996. Las razones explicativas de este debilitamiento de las Cumbres son, por lo tanto, de muy distinto orden. Por un lado, era evidente que la creciente diversicacin de las relaciones internacionales de Amrica Latina que se produce a lo largo de la dcada de los aos noventa del siglo XX, en relacin especialmente a Europa y la regin Asia-Pacco, y la multiplicacin de las Cumbres de todo tipo en las que participan los pases latinoamericanos, centradas muchas de ellas en cuestiones polticas y econmicas de primera importancia, devalu a los ojos de los latinoamericanos el sentido y utilidad de las Cumbres Iberoamericanas126, excesivamente retricas en sus planteamientos y poco apegadas, en esos momentos, a los problemas ms signicativos que les afectaban. Por otro lado, era tambin patente que los intereses comunes implicados, especialmente de naturaleza poltica y cultural, entre los pases participantes en las Cumbres Iberoamericanas, fueron desde el principio dbiles y poco importantes en relacin con los problemas y cuestiones polticas y econmicas que ms interesaban a dichos pases. No hay duda de que la incapacidad demostrada en la prctica por las Cumbres para abordar en su seno los intereses divergentes que existen desde un punto de vista econmico entre Espaa y Portugal y los pases latinoamericanos, como consecuencia de la pertenencia de los primeros a la UE, iba a debilitar el inters por las mismas de los segundos. La contradiccin existente, desde el primer momento, entre la iberoamericanidad y la europeidad de la poltica iberoamericana de Espaa pronto se empezar a revelar como difcilmente superable, no solo en el fondo, sino tambin en la forma, lo que sin lugar a dudas tambin contribuy a debilitar el inters latinoamericano por las Cumbres Iberoamericanas. Igualmente se hizo evidente desde el principio que la operatividad prctica de las Cumbres, ms all de la puesta en marcha de una serie de programas cooperacin iberoamericanos y de la concertacin poltica ante ciertas cuestiones y foros internacionales, era poco relevante desde el punto de vista de los principales problemas y retos a los que tenan que hacer frente los pases latinoamericanos.
126 La proliferacin de Cumbres con los principales actores internacionales Cumbres Hemisfricas con los Estados Unidos y la perspectiva del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), Cumbres UE-Amrica Latina, que se iniciarn en 1999, dilogos polticos UE-Mxico, UE-Chile, UE-MERCOSUR y EU-Comunidad Andina, as como la rma de Acuerdos de Asociacin de la UE con Chile y Mxico, y Cumbres de la APEC con las perspectivas de futuro que suscitaba, forzosamente tenan que incidir negativamente en la dinmica de las Cumbres Iberoamericanas.
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Finalmente, como ltimo hecho explicativo del relativo inters de las Cumbres Iberoamericanas para los pases latinoamericanos, hay que destacar tambin los cambios que se fueron produciendo en el protagonismo espaol en las mismas durante los gobiernos socialistas. Del liderazgo ejemplicador, que ejerci Espaa en 1991 y 1992, que facilit la puesta en marcha de las mismas, se pasar, a partir de 1993 hasta 1996, a un liderazgo declinante, que debilitar considerablemente su marcha127. Esta situacin de debilitamiento se corrigi, en parte, por el liderazgo que asumieron Argentina y Chile, encargadas de la organizacin de las Cumbres de 1995 y 1996. Prueba de ello fue que en la Cumbre de San Carlos de Bariloche (Argentina), celebrada el 16 y 17 de octubre de 1995, se aprob el Convenio para la Cooperacin en el marco de la Conferencia Iberoamericana, que estableca los principios reguladores de la cooperacin e institucionalizaba sus mecanismos y procedimientos. Se trat de un paso importante en el necesario proceso de institucionalizacin de la cooperacin iberoamericana, que hasta entonces haba venido desarrollndose sin una adecuada ordenacin, evaluacin y seguimiento. En todo caso, no hay que olvidar que la cuestin clave que se plante desde los primeros pasos a los gobiernos socialistas fue la de cmo articular ese, de momento inevitable, protagonismo espaol en la prctica del funcionamiento y desarrollo de las Cumbres, sin que stas perdieran su sentido iberoamericano y su alcance igualitario. Cuestin que todava hoy, como veremos, contina presente en el proceso de las Cumbres Iberoamericanas. En denitiva, en el proceso de denicin, articulacin y posicionamiento de Espaa en el mundo y, en consecuencia, de su proyeccin exterior, la celebracin de las Cumbres Iberoamericanas supuso el cierre de uno de los aspectos clave del modelo democrtico de la poltica exterior espaola, al igual que en otros mbitos lo supuso el ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas y en el sistema defensivo occidental. En ltima instancia, se culminaba todo un proceso histrico de acercamiento a Amrica Latina, fraguado desde nales del siglo XIX, cargado de encuentros y desencuentros, de recelos e ignorancias mutuas. Todo ello fue posible gracias, como ya se ha apuntado, a la estrategia de liderazgo ejemplicador desarrollada por los gobiernos de Felipe Gonzlez hasta 1992, en relacin a las Cumbres Iberoamericanas. En el periodo correspondien127 Las razones explicativas de este liderazgo declinante ya se han expuesto al estudiar en general la poltica iberoamericana entre 1976 y 2011, en concreto al analizar los distintos papeles jugados por Espaa en la misma. Para este punto, ver tambin: Sanhueza, 2002: 31-33; Arenal, 2004b: 8-12, 2010a.
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te a estos gobiernos se producirn, como hemos visto, los dos primeros hitos clave en el proceso de institucionalizacin de las Cumbres. El primero, fundamental, la celebracin de las Cumbres de Guadalajara y Madrid, que con su carcter constituyente, supondrn el arranque de todo el proceso, y el segundo, la aprobacin en la V Cumbre, celebrada en San Carlos de Bariloche (Argentina), en 1995, del Convenio para la Cooperacin en el marco de la Conferencia Iberoamericana, que abrir una nueva etapa en la cooperacin iberoamericana. En todo caso, es seguro que las Cumbres Iberoamericanas no se hubieran puesto en marcha si no es por el empeo y el trabajo diplomtico realizado por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Protagonismo espaol que no disminuir en ningn caso la utilidad de las Cumbres para los dems pases iberoamericanos, interesados, al igual que Espaa, en ir dando vida a la Comunidad Iberoamericana, que responder a intereses comunes derivados de criterios de identidad histrica, lingstica y cultural, pero tambin cada vez en mayor medida, como ya hemos destacado, a los intereses, vnculos e interdependencias, polticas, econmicas, sociales y culturales que se han ido desarrollando muy especialmente desde los aos ochenta del siglo XX. Prueba de ello es que ese protagonismo ha sido algo asumido desde el principio por parte de los dems pases iberoamericanos, con mayor o menor entusiasmo, como un elemento necesario y consustancial a la dinmica de las Cumbres, al menos en sus pasos iniciales. Las Cumbres Iberoamericanas constituirn, en este sentido, a partir de 1991, un elemento esencial de la poltica exterior espaola y muy especialmente de la poltica iberoamericana. Sern la principal expresin de la dimensin identitaria que caracteriza a esa poltica y del alcance regional que, adems del bilateral y subregional, tiene la misma.
VI. ESPAA EN LAS RELACIONES ENTRE LA COMUNIDAD EUROPEA Y AMRICA LATINA
Como se ha visto al plantear, desde una perspectiva general, la europeizacin de la poltica iberoamericana, para Espaa las relaciones de la UE con Amrica Latina no son algo secundario o perifrico, sino que forman una parte esencial de dicha poltica. La europeizacin de la poltica iberoamericana ha supuesto que los avances en las relaciones entre ambas regiones incidan de manera directa en los intereses polticos, sociales y econmicos de Espaa en la regin, y viceversa, que la creciente importancia de dichos intereses polticos y econmicos haga que Espaa tenga cada vez mayor inters en el desarrollo de las relaciones birregionales.
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La consecuencia nal de esta europeizacin ha sido que para Espaa, tanto como pas con especiales intereses en Amrica Latina, como en cuanto pas miembro de la UE, todo lo que suponga profundizacin e intensicacin de las relaciones con esa regin tenga una importancia decisiva. Consecuentemente con esta realidad, no puede extraar que Espaa sea uno de los pases miembros de la UE que mayor inters tiene en el avance de dichas relaciones y que el papel jugado por Espaa haya sido, desde su ingreso el 1 de enero de 1986, decisivo a la hora de entender el desarrollo que han conocido esas relaciones en las ltimas dcadas. Lo anterior explica, igualmente, que todos los gobiernos espaoles, aunque con distintos nfasis y planteamientos, hayan prestado una especial atencin a las relaciones de la UE con Amrica Latina128, tratando de poner en marcha una estrategia triangular Espaa-UE-Amrica Latina, que ha funcionado con relativo xito129. De hecho, como ya se ha destacado, Espaa es el nico pas miembro de la UE que tiene una poltica regional institucionalizada hacia el conjunto de la regin, con lo que ello supone respecto de las relaciones entre ambas regiones. Desde esta perspectiva se comprende la apuesta que, ya desde la negociacin de adhesin a las Comunidades Europeas, Espaa hizo a favor de la intensicacin y desarrollo de las relaciones europeas con Amrica Latina y se explica igualmente que en el Tratado y el Acta de Adhesin se prestase una especial atencin a las relaciones con esa regin. Es verdad que el proceso de desarrollo de las relaciones birregionales estaba en marcha antes del ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, como consecuencia de toda una serie de acontecimientos que, a partir de principios de los aos ochenta, revitalizan el inters europeo por Amrica Latina130, pero
128 Para una consideracin ms amplia del papel de Espaa en las relaciones entre la UE y Amrica Latina, entre otros, vase Laiglesia, 1988; Arenal, 1990a; 2006b y 2008c; Rosenzweig, 1987; y Freres, 2009. 129 Para un anlisis de esta estrategia triangular, vase Arenal, 2011. 130 Desde principios de los ochenta se producen una serie de acontecimientos que revitalizan el inters de la Comunidad Europea por Amrica Latina. El conicto centroamericano entra en un proceso de escalada y de amenaza de desestabilizacin de la regin que lleva a Europa a implicarse directamente en la bsqueda de soluciones paccas y negociadas, en paralelo al recrudecimiento del enfrentamiento Este-Oeste. La crisis de la deuda que estalla en 1981-1982, con su impacto negativo en las relaciones econmicas europeo-latinoamericanas, har que Europa preste una mayor atencin a los problemas de esa regin. El conicto de las Malvinas y las sanciones que se adoptan respecto de Argentina, pondrn de maniesto el grado de incomunicacin que exista entre ambas regiones y la urgencia de tender puentes entre las mismas. El inicio del retorno a la democracia de los pases del Cono Sur y su mayor presencia en la escena internacional atraer tambin la atencin e inters de los pases europeos, que volcarn su apoyo a las nuevas
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tambin lo es que las negociaciones de adhesin y el ingreso de Espaa contribuirn de forma muy importante a dicho reforzamiento. Durante las negociaciones para la adhesin, desde el primer momento, tanto los gobiernos centristas como los gobiernos socialistas, pusieron sobre la mesa sus especiales lazos e intereses con Amrica Latina, tratando de que su integracin se tradujese en una atencin creciente de la Comunidad Europea hacia esa regin. De esta forma, la delegacin negociadora espaola present varias propuestas en las que solicitaba se tuvieran en cuenta los especiales vnculos de Espaa con Amrica Latina, apuntando toda una serie de medidas favorables a los pases de la regin, tendentes a paliar los efectos negativos que podan derivarse de la adhesin en el terreno comercial y de cooperacin. Este objetivo choc, sin embargo, con dos importantes obstculos, puestos de maniesto por los negociadores comunitarios. En primer lugar, las especiales relaciones entre Espaa y Amrica Latina carecan, en esos momentos, de un importante contenido econmico, que justicase a los ojos europeos un tratamiento preferencial. En segundo lugar, el grado de desarrollo de los pases iberoamericanos, desigual entre s y en la mayor parte de los casos relativamente elevado en comparacin con los pases con los que la Comunidad Europea mantena relaciones preferenciales, haca que fuese difcil que se diera a Amrica Latina un trato de favor semejante al recibido por estos ltimos. A pesar de todo, Espaa consigui que la especial relacin con Amrica Latina se plasmase en dos Declaraciones anexas al Tratado y al Acta de Adhesin, rmados el 12 de junio de 1985: la Declaracin Comn de Intenciones relativa al desarrollo y a la intensicacin de las relaciones con los pases de Amrica Latina, comn a los diez Estados miembros de las Comunidades Europeas, a Espaa y a Portugal, y la Declaracin del Reino de Espaa sobre Amrica Latina. En el plano de las relaciones polticas, durante el periodo negociador, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez inuyeron tambin para que la Comunidad Europea prestase una atencin creciente a los problemas de Amrica Latina, sobre todo, como ya vimos, en el caso del conicto centroamericano, participando de forma muy activa en la puesta en marcha de la
democracias. A ello se aade que muchos de los procesos de transicin en Amrica Latina se llevan adelante por partidos polticos con fuertes relaciones con partidos europeos a travs de las Internacionales de los partidos polticos. Para una consideracin ms amplia de este escenario y de los avances que se producen en las relaciones birregionales desde principio de los aos ochenta, vase Arenal, 1997. 302
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poltica centroamericana comunitaria, en la institucionalizacin y desarrollo de las reuniones de San Jos, iniciadas a partir de septiembre de 1984, y en la rma del Convenio de Cooperacin de segunda generacin con Centroamrica, en noviembre de 1985131, a pesar de que Espaa todava no era miembro de la Comunidad Europea. Una vez se produce, el 1 de enero de 1986, el ingreso de Espaa en la Comunidad Europea, la accin de los gobiernos de Felipe Gonzlez respecto de Amrica Latina en el marco comunitario cobrar nueva fuerza, orientndose a potenciar las relaciones con esa regin, tanto en el plano poltico, donde el xito ser evidente, como en el plano econmico, donde los resultados no sern tan positivos132. De hecho, con la adhesin de Espaa, la Comunidad Europea proceder a elaborar un nuevo marco conceptual de las relaciones con Amrica Latina, que permitir un reforzamiento y profundizacin de las mismas. El punto de partida de ese nuevo marco conceptual ser la Declaracin Comn de Intenciones, ya mencionada. Esa Declaracin era ante todo una manifestacin de voluntad poltica, en la que se conrmaba la importancia que se atribua a los lazos con Amrica Latina, se rearmaba la voluntad de reforzar las relaciones econmicas, comerciales y de cooperacin, se apuntaban algunos mecanismos de cooperacin y se sealaban una serie de sectores econmicos y comerciales en los que existan posibilidades de intensicar y replantear las relaciones. Su importancia hay que buscarla, sobre todo, en el plano poltico, por cuanto es reejo de la voluntad comunitaria de reorientar su poltica hacia Amrica Latina. Su alto rango formal, como Declaracin anexa al Tratado y al Acta de Adhesin, va a posibilitar la apertura de un proceso de reexin de las instituciones comunitarias en la bsqueda de nuevas lneas de actuacin. Precisamente, apoyndose en esa Declaracin Comn de Intenciones, Felipe Gonzlez lograr que el Consejo Europeo de La Haya, celebrado los das 26 y 27 de junio de 1986, se ocupase expresamente de la situacin de las relaciones con Amrica Latina y se encargase al Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores y a la Comisin un estudio en sus respectivos mbitos sobre la forma en que podran incrementarse las relaciones polticas, econmicas y de cooperacin con esa regin.
Vase IRELA, 1994; y Torres Rivas, 1995. El papel jugado personalmente por el presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, a travs de sus excelentes relaciones con los principales mandatarios europeos, en el impulso que conocern las relaciones de la Comunidad Europea con Amrica Latina ser, en todos los sentidos, decisivo. Tambin inuir de forma signicativa la activa poltica europea desarrollada por los gobiernos socialistas, en todas las instituciones comunitarias.
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El resultado ser la adopcin por el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, celebrado el 22 de junio de 1987, del documento titulado Nuevas Orientaciones de la Comunidad Europea para las relaciones con Amrica Latina. Se trataba del primer documento que emita el Consejo exclusivamente sobre Amrica Latina. Las Nuevas Orientaciones, a pesar de sus lagunas y desequilibrios, marcarn un hito en las relaciones entre ambas regiones, abriendo una nueva etapa en las mismas. Establecen un nuevo marco conceptual y jurdico y jan los mecanismos mediante los que se proceder al reforzamiento de esas relaciones. Sientan, por lo tanto, las bases de una relacin nueva, igualitaria y de socios naturales, arman la existencia de valores, objetivos e intereses comunes, suponen el reconocimiento de la necesidad de un cambio y abren un camino de posibilidades de cara al futuro. Mencin especial merece, tambin, el decisivo impulso que durante la presidencia espaola de las Comunidades Europeas recibieron las candidaturas de Hait y la Repblica Dominicana para su incorporacin al IV Convenio ACP-Comunidad Econmica Europea, cuya rma tuvo lugar en Lom, el 15 de diciembre de 1989, con la inclusin de esos dos nuevos pases. Este activo papel de Espaa en la Comunidad Europea, impulsando las relaciones con Amrica Latina, culminar momentneamente el 18 de diciembre de 1990, con la aprobacin por el Consejo de Ministros de las Nuevas Orientaciones para la cooperacin con Amrica Latina y Asia en la dcada de los 90, que tratarn de responder al nuevo escenario internacional y a los nuevos retos de la democracia y el desarrollo133, que se plantean con el nal de la Guerra Fra y de la bipolaridad, y que supondrn un avance signicativo en las relaciones con Amrica Latina, sentando las bases para el salto que supondr la rma de los acuerdos de cooperacin de tercera generacin con Argentina y Chile en 1990, con Uruguay y Mxico en 1991, con Paraguay y Brasil en 1992 y, nalmente, con Centroamrica y la Comunidad Andina en 1993. Con estos acuerdos, la UE completaba, en los casos de Chile y Paraguay, o renova-
133 La cooperacin se denir en base a la armacin de valores globales, como el desarrollo sostenible, la democracia y los derechos humanos, y a la toma en consideracin de intereses econmicos, derivados del proceso de globalizacin. La democracia y los derechos humanos en concreto pasarn a transformarse en valores inspiradores de la cooperacin en general y con Amrica Latina en particular. La cooperacin se plantea, en ltima instancia, como un elemento de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC), denida en el Tratado de la UE. Lo anterior no supone que la democracia y los derechos humanos no hayan estado presentes anteriormente en las relaciones entre la UE y Amrica Latina, sino simplemente que se refuerza e institucionaliza su presencia. Vase Muiz y Sotillo, 1993.
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ba, segn los casos, su red de acuerdos de cooperacin con todos los pases latinoamericanos, con la excepcin de Cuba (Arenal 1997: 123)134. En estos acuerdos de cooperacin se concretan principalmente dos novedades signicativas, que son, por un lado, la puesta en marcha de la cooperacin avanzada135 y, por otro, la fundamentacin democrtica de la cooperacin, que se maniesta en la inclusin de una clusula democrtica, que expresa un compromiso comn e institucionalizado con la democracia, y que supone que, en caso de violacin, la UE se reserva el derecho de suspender su cooperacin136. El papel de Espaa en las relaciones entre la UE y Amrica Latina se dejar sentir tambin con fuerza a mediados de los aos noventa, en la nueva estrategia que la UE adopta respecto de la regin, tratando de responder a las nuevas realidades derivadas del nal de la Guerra Fra y de la globalizacin. A partir de 1994, al reforzarse las dinmicas internacionales apuntadas desde nales de los aos ochenta, sobre todo debido al xito de las negociaciones multilaterales de la Ronda de Uruguay del GATT y a la creacin de la OMC, y en consonancia, por un lado, con el progreso del proceso de integracin europea y el desarrollo de la PESC, y, por otro, con el avance de los
134 Las razones de este renovado inters mutuo en la intensicacin de las relaciones birregionales hay que encontrarlas, sobre todo, en la serie de importantes transformaciones y cambios, polticos, econmicos, cientco-tcnicos, sociales y culturales, que experimenta el escenario mundial, el latinoamericano y el europeo, como consecuencia del nal de la Guerra Fra, y en las nuevas o renovadas dinmicas de globalizacin y liberalizacin comercial; en la formacin de espacios o bloques econmicos regionales; en la renovacin de los procesos de integracin en Amrica Latina, a travs del llamado regionalismo abierto, que mira a una mejor insercin en el mercado mundial; en el crecimiento del comercio y la inversin a nivel mundial; en los avances tecnolgicos y la universalizacin de la democracia y los derechos humanos, que incidirn de manera evidente en la revalorizacin de Amrica Latina y Europa en el sistema mundial a lo largo de esos aos. Por parte europea jugar tambin un papel signicativo la intensicacin del proceso de integracin, mediante la rma, en febrero de 1992, del Tratado de la UE, que inicia el proceso de mutacin de la Comunidad Europea en UE (Arenal, 1993b). 135 La denominada cooperacin avanzada constituye la innovacin ms importante de los acuerdos de tercera generacin. Se complementa la asistencia tradicional con una nueva cooperacin que, al tiempo que hace hincapi en los mecanismos asociativos sobre los asistenciales, pretende contribuir a mejorar la ecacia de los sistemas productivos. Es decir, de un lado, se mantiene la ayuda al desarrollo tradicional para las capas de poblacin ms desfavorecidas y para los pases ms pobres (Amrica Central y rea andina). De otro, se impulsa la cooperacin econmica, industrial y cientco-tcnica, concebida en trminos de reciprocidad e incluso de mercado, y el desarrollo de la regulacin medioambiental, con los pases o regiones de renta media y con mayor potencial de crecimiento. Para una detallada consideracin de estas novedades, vase IRELA, 1997. 136 El fundamento democrtico de la cooperacin quedaba establecido en el artculo 130U del Tratado de la UE.
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procesos de integracin americanos, especialmente con la rma del TLCAN por Mxico y el inicio por Estados Unidos de negociaciones para la rma de un acuerdo de libre comercio con Chile, con el horizonte de un posible establecimiento de una zona de libre comercio hemisfrica, la consolidacin del proceso de MERCOSUR y la proliferacin de acuerdos multilaterales y bilaterales de libre comercio en toda la regin, la situacin y el estatus de las relaciones birregionales iniciarn un cambio muy signicativo, producindose una importante revalorizacin de Amrica Latina en las relaciones exteriores de la UE, que tratar de no perder posiciones econmicas en la regin. De la atencin prioritaria al dilogo poltico y a la cooperacin al desarrollo, que haba dominado la agenda de las relaciones birregionales durante los aos anteriores, se pasar, en este sentido, a centrar la atencin prioritariamente, adems de en los derechos humanos y la democracia, en las relaciones econmicas y en la liberalizacin del comercio. Punto de partida signicativo en este proceso de denicin de una nueva estrategia fue la IV Reunin Ministerial UE-Grupo de Ro, celebrada en So Paulo, en abril de 1994, que lanz la propuesta de un Acuerdo Interregional entre la UE y MERCOSUR. A partir de ese momento, la UE acelera la nueva dinmica que conducir a los acuerdos de cuarta generacin. Un papel importante en el diseo y puesta en marcha de esta nueva estrategia corresponder de nuevo al gobierno de Felipe Gonzlez, que apostar fuertemente en las instituciones comunitarias por esta renovacin de las relaciones birregionales, en momentos en los que, adems, se empieza a hacer cada vez ms importante la presencia de empresas espaolas en la regin. Esta apuesta encontrar un apoyo decisivo en el comisario Manuel Marn, principal impulsor en el seno de la Comisin de la nueva estrategia regionalista que adoptar la UE. En este nuevo escenario, la UE elabora una nueva estrategia de relacin respecto de Amrica Latina (Arenal, 2010b: 46-47). Se trataba de una estrategia regionalista que, apostando por la integracin en la regin, se planteaba como objetivo el establecimiento de una asociacin birregional, basada en los acuerdos de tercera generacin existentes y, especialmente, en los nuevos acuerdos de cuarta generacin que se suscribiesen en concreto con los mercados emergentes, persiguiendo en este caso el establecimiento de zonas de libre comercio. A tal efecto, el Consejo Europeo de Essen, en diciembre de 1994, instar a la Comisin a iniciar conversaciones con MERCOSUR, Mxico y Chile con la vista puesta en la rma de acuerdos marco de cuarta generacin que permitieran sentar las bases para la posterior rma de acuerdos de asociacin con esa subregin y esos pases (Pea y Torrent, 2005: 25-31).
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Paralelamente a todo ello, como parte de la misma estrategia, defendida por los gobiernos socialistas, tambin la cooperacin comunitaria con Amrica Latina conocer un nuevo impulso. En concreto, el 23 de octubre de 1995, la Comisin jar las nuevas orientaciones generales para la cooperacin con Amrica Latina, mediante una Comunicacin al Consejo y al Parlamento Europeo titulada Unin Europea-Amrica Latina. Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de la Asociacin (1996-2000), que propona, por primera vez, una poltica de cooperacin exclusiva para Amrica Latina, separada de Asia, y en la que se detallaban los factores que abogaban en favor de la aproximacin de la UE a Amrica Latina, se recalcaba el inters estratgico que Europa tena en esa regin, se haca un balance de las relaciones y se establecan las estrategias a seguir de cara al futuro (Arenal, 1997: 127-128)137. En este nuevo contexto, la UE proceder a la rma de acuerdos marco de cuarta generacin con MERCOSUR el 15 de diciembre de 1995138, con Chile el 21 de junio de 1996, y con Mxico el 8 de diciembre de 1997. La rapidez con la que se produce la rma de dichos acuerdos marco expresar claramente el inters que la UE tiene en esos momentos por profundizar en las relaciones con los mercados emergentes latinoamericanos, con el n, en gran medida, de aanzar la posicin de las empresas de la UE frente a los ya rmados, o por rmar, acuerdos de libre comercio de dichos pases con Estados Unidos. Estos acuerdos tendrn como novedad ms importante el pretender el fortalecimiento de las relaciones entre las partes en base a los principios de reciprocidad y de intereses comunes, estableciendo un nuevo modelo de relacin, que se calica de Asociacin poltica y econmica, que en el caso del MERCOSUR sera de carcter interregional. Su objetivo ltimo, a travs de la profundizacin del dilogo poltico y de las relaciones econmicas, es el establecimiento a medio plazo de zonas de libre comercio, incluyendo una mayor cooperacin poltica, econmica, cientco-tcnica y cultural. Ahora bien, las elevadas expectativas suscitadas por estos acuerdos marco no se materializarn completamente, debilitndose pronto el inters de la UE por Amrica Latina como consecuencia, entre otras razones, del inicio del proceso de ampliacin hacia la Europa central y oriental, con la consiguiente necesidad de replantear el funcionamiento de las instituciones comunitarias; del creciente inters que suscitar la regin Asia-Pacco; a lo que se aadir
Este documento establece tres ejes prioritarios, la consolidacin democrtica, la lucha contra la pobreza y el apoyo a las reformas econmicas, y tres temas transversales de inters comn, el apoyo a la integracin regional, la educacin y formacin y la gestin de las interdependencias Norte-Sur. 138 Vase Pea, 1994; y Aldecoa, 1995.
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ms tarde la securitizacin de la agenda internacional, a raz de los atentados terroristas del 11 de septiembre en Estados Unidos y el menor inters de este pas respecto de Amrica Latina139. Aunque el desarrollo de estos procesos negociadores desborda el periodo de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez y ser objeto de especial atencin al analizar la poltica iberoamericana de los gobiernos de Aznar, hay que sealar, con el n de tener ahora una visin completa de los mismos, que solo en los casos de Mxico y Chile, debido en gran medida a que solo una parte reducida de sus exportaciones son bienes agrcolas sensibles para la UE, fue posible alcanzar la rma de sendos acuerdos de asociacin, que implican el establecimiento de zonas de libre comercio. En concreto, el Acuerdo de Asociacin con Mxico se rm en Lisboa, el 23 de marzo de 2000, y el Acuerdo de Asociacin con Chile se rm en Bruselas, el 18 de noviembre de 2002, ambos ya en pleno periodo de los gobiernos de Aznar, que apoyaron la conclusin de los mismos. En el caso de MERCOSUR, el inicio de la negociacin, mucho ms complicada y con productos y sectores sensibles para ambas parte, se retras considerablemente hasta 2000, adems de bloquearse enseguida, al hacer depender ambas partes esa negociacin, entre otras cuestiones, de la conclusin con xito de la Ronda de Doha140. En resumen, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, como consecuencia de la importancia que se atribuye a la dimensin iberoamericana de la poltica exterior y de la necesidad de consolidar la dinmica de las Cumbres Iberoamericanas, desempearn un papel muy importante en el signicativo desarrollo que, como se ha visto, experimentan las relaciones entre la UE y Amrica Latina entre principios de los aos ochenta y mediados de los noventa. Durante este periodo Espaa se transforma en el principal referente en el seno de la UE en lo que se reere a los avances que se producen en las relaciones birregionales, actuando como principal impulsor de las mismas y defensor de las demandas latinoamericanas. De hecho, como se ha visto, la UE pasar a ser un elemento esencial en las relaciones con Iberoamrica y de la activa poltica iberoamericana que desarrollan, producindose una signicativa europeizacin de sta.
139 Para una consideracin de los avatares de la negociacin de los acuerdos de asociacin, vase Arenal, 2010b. 140 En los casos de Centroamrica y la Comunidad Andina, la nueva estrategia que la UE pone en marcha en Amrica Latina a partir de 1994, contemplaba un tratamiento diferenciado al que se propona para MERCOSUR, Mxico y Chile, excluyendo la rma de acuerdos de cuarta generacin y consiguientemente el avance hacia zonas de libre comercio. Este planteamiento se modicar, como veremos, posteriormente.
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8. POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS POPULARES DE JOS MARA AZNAR (1996-2004)
I. EL PROYECTO POPULAR DE POLTICA EXTERIOR
El triunfo del Partido Popular (PP) en las elecciones generales celebradas el 3 de marzo de 1996 y la investidura de Jos Mara Aznar como presidente del Gobierno, en mayo de ese mismo ao, con el apoyo de los nacionalistas de Convergencia i Uni, Partido Nacionalista Vasco y Coalicin Canaria, va a suponer la armacin, en principio, del continuismo desde el punto de vista de la poltica exterior. Un continuismo que, sin embargo, apuntar desde el primer momento ciertos cambios, que solo culminarn a partir de la segunda legislatura, en 2000, ya con mayora absoluta, y, muy especialmente, a raz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos. Consecuentemente con ese continuismo, el consenso entre los dos grandes partidos polticos, PSOE y PP, en el sentido ya explicado, al que se sumarn otros partidos, continuar presente en la poltica exterior espaola hasta 2002 (Herrero de Min, 2000: 51-52; Arenal, 2003a: 183; y Garca Prez, 2010: 715). Incluso despus del nuevo triunfo del PP en las elecciones generales celebradas el 12 de marzo de 2000, por mayora absoluta, el consenso como base de la poltica exterior continuar siendo reclamado como una sea de identidad por el gobierno popular1 y por el PSOE en la oposicin hasta 20022.
1 En este sentido se pronunciar el nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Josep Piqu, en la conferencia que pronuncia en el CESEDEN, el 31 de octubre de 2001, titulada Los intereses nacionales en la poltica exterior, cuando, despus de destacar que la poltica exterior debe ponerse al servicio de los intereses nacionales, seala que debe guiarse por los criterios de coherencia, realismo, continuidad y constancia que implica el consenso entre las distintas fuerzas nacionales. 2 Como destaca Sahagn, el PSOE aceptar con lealtad desde la oposicin las principales iniciativas del PP en el primer mandato de Aznar y en los primeros meses de su segundo mandato: integracin plena en la OTAN, incorporacin al euro, tratados de msterdam y de Niza, ampliaciones de la UE, agenda de Lisboa, neutralidad en el Shara, negociaciones sobre Gibraltar, respaldo de las negaciones de Camp David II y
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En un plano ms concreto, el programa electoral con el que el PP se present a las elecciones de 1996, al mismo tiempo que criticaba y marcaba diferencias con la poltica exterior de los gobiernos socialistas, consagraba el continuismo, tanto en lo que se reere a las lneas maestras, prioridades y valores de la poltica exterior, como en cuanto a la armacin de la continuidad de la misma. El mayor mrito de la poltica exterior de los gobiernos socialistas, se deca en una interpretacin que pretenda quitar todo mrito a dicha poltica, ha radicado en la adopcin de los planteamientos que pusieron en marcha los gobiernos centristas. Despus de haber defendido una poltica exterior tercermundista y de perles neutralistas, aceptaron el carcter europeo y occidental de Espaa reejado en la pertenencia a la UE y a la OTAN. Eso ha permitido la creacin de un amplio terreno para el entendimiento y el consenso. Este continuismo lo reiterarn Aznar en su discurso de investidura como presidente, el 3 de mayo de 1996, al armar que el gobierno continuar la poltica exterior de nuestra democracia iniciada en los primeros gobiernos centristas3, y el ministro de Asuntos Exteriores, Abel Matutes, en su primera comparecencia ante el Congreso de los Diputados, el 30 de mayo de 1996, quien, despus de resaltar que la poltica exterior en sus grandes lneas es una poltica de Estado, certicar que la poltica exterior del nuevo gobierno continuara las lneas seguidas por los anteriores. En ese mismo programa electoral, Espaa se dene como una nacin europea, democrtica, occidental y econmicamente desarrollada, estableciendo con ello las principales lneas de despliegue de la poltica exterior. Europa aparece como la principal prioridad y referente de la misma. Aznar lo destacar en su discurso de investidura, al enfatizar que la poltica europea es la gran prioridad de nuestro presente, a la vez que armaba su conviccin de que a Espaa le corresponde contribuir de la manera ms activa y decidida, con voz propia, en el proyecto de construccin europea. El vnculo transatlntico, la relacin con Estados Unidos y la OTAN, aparecen tambin como otro de los referentes clave de esa poltica exterior.
de Taba, democratizacin de Cuba, apoyo rme a la administracin Bush tras el 11-S en su respuesta a Al Qaeda, etc. Este apoyo, con muchas reservas siempre respecto de las formas bruscas de Aznar, se rompe en las relaciones con Marruecos a partir de 2000 y deja paso a un choque pblico y frontal, en el Parlamento y en la calle, cuando Aznar decide apoyar activamente la nueva doctrina de seguridad de Bush en 2002 y la invasin de Iraq en 2003, en contra de la mayora de los grupos parlamentarios y de la opinin pblica espaola (Sahagn, 2005: 267). 3 Tambin, vase Aznar, 1996: 11-12. 310
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Desde este planteamiento, en su discurso de investidura, Aznar sealar los cinco objetivos que denirn la poltica exterior del gobierno: (a) la consecucin de un orden internacional ms seguro, basado en la paz, en la defensa de la democracia y de los derechos humanos, y en el respeto de las normas del derecho internacional; (b) la seguridad y defensa nacionales, basadas en la nocin de suciencia defensiva; (c) la modernizacin y fortalecimiento de Espaa a travs de la cooperacin y el impulso de las relaciones econmicas internacionales, tanto en el plano bilateral como en el multilateral; (d) la proteccin de los espaoles, de sus derechos e intereses en el exterior; y (e) la proyeccin exterior de la cultura espaola en toda su diversidad y riqueza4. Todo ello, sin olvidar en ningn caso las otras coordenadas tradicionales de la poltica exterior, como Amrica Latina, a la que se dedicar una especial atencin, y el Mediterrneo. Como vemos, ms all de las crticas a la poltica exterior de los gobiernos socialistas y de algunos especiales acentos, lgicos de acuerdo con los planteamientos polticos de cualquier nuevo gobierno, la consideracin de la poltica exterior como poltica de Estado, basada en el consenso en sus principales lneas y principios, y, por lo tanto, la continuidad de la misma aparecen, al menos en el proyecto de poltica exterior popular, como realidades incontestables. Otra cosa ser que en el despliegue concreto de ese proyecto los acentos propios vayan adquiriendo progresivamente una dimensin cada vez mayor que, a la postre, acabar rompiendo el consenso y la continuidad de la poltica exterior, dando lugar a la conformacin, a partir de 2002, de un modelo de poltica exterior diferente al que haba articulado la Espaa democrtica desde 1976. Un destacado miembro del PP, acertadamente, considerar que esa poltica exterior poda denirse como de cambio en la continuidad: los sectores que tradicionalmente haban sido prioritarios en la poltica exterior espaola eran, necesariamente, los mismos, pero Aznar mostraba una disposicin a abordarlos de una manera distinta (Muoz-Alonso, 2007: 103)5.
4 En idnticos trminos dene la poltica exterior del nuevo gobierno el ministro de Asuntos Exteriores, Abel Matutes, en su comparecencia ante el Congreso de los Diputados, en mayo de 1996: Una poltica de Estado caracterizada por la continuidad; la bsqueda de un orden internacional basado en la paz, la democracia, el respeto de los derechos humanos y el derecho internacional; la seguridad y la defensa nacionales; la modernizacin y el fortalecimiento econmico de Espaa; la proteccin de los espaoles en el exterior; y la proyeccin de la cultura espaola con toda su diversidad y riqueza. 5 En parecido sentido se pronuncia tambin Javier Ruprez, persona inuyente en el diseo de la poltica exterior en esos momentos (Ruprez, 1996).
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Esta disposicin a abordarlos de una manera distinta tiene, de cara a entender la poltica exterior de los gobiernos de Aznar, un signicado muy importante, por cuanto que sirve para explicar los rasgos que caracterizarn su despliegue concreto y el cambio en la poltica exterior que terminar producindose cuando, como veremos, a raz de los atentados terroristas del 11 de septiembre en Estados Unidos, cambia el escenario internacional y se abre, en opinin del propio Aznar, una ventana de oportunidad nica para llevar adelante con todas sus consecuencias los planteamientos que caracterizaban su concepcin de la poltica exterior espaola. En este sentido, el proyecto de poltica exterior y la propia poltica exterior que pone en marcha el nuevo gobierno popular, ms all de los importantes cambios que, como veremos, tienen lugar entre la primera y la segunda legislatura, estar marcada por unas seas de identidad, vlidas para las dos legislaturas populares, entre 1996-2004, que proporcionan a los mismos una especicidad propia y, consecuentemente, los diferencian desde los primeros momentos de la poltica exterior seguida por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Estas seas son importantes a la hora de entender adecuadamente, en todo su alcance y sentido, la poltica exterior y la poltica iberoamericana desarrolladas por los gobiernos de Aznar. Las seas a las que hacemos referencia, derivadas de la ideologa que inspira al PP y de su interpretacin de la posicin internacional de Espaa, pero tambin, en una medida signicativa, de la propia personalidad y preferencias de Aznar, o, con otras palabras, de lo que se ha denominado la visin aznariana de la poltica exterior (Muoz-Alonso, 2007: 92), son las siguientes: a. P ersonalismo en la poltica exterior. Si la personalizacin de la poltica exterior por parte de los presidentes de Gobierno haba sido una prctica comn, tanto con Adolfo Surez como con Felipe Gonzlez, aunque con distintos perles e intenciones, ahora, con Jos Mara Aznar, a la personalizacin se aade el personalismo en su denicin. Aznar no solo personaliza la poltica exterior, siguiendo la estela de los presidentes anteriores, sobre todo de Gonzlez6, sino que, adems, fue l mismo quien personalmente se ocup de establecer las
Herrero de Min apunta que esta personalizacin de la poltica exterior por Aznar se plante no tanto como alternativa brillante a la dedicacin a la tediosa poltica domstica, como en cuanto instrumento de promocin de imagen en el interior con intenciones, sobre todo emulativas, hacia su inmediato antecesor (Herrero de Min, 2000: 42).
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lneas maestras y las prioridades. Como destaca Muoz-Alonso, la poltica exterior fue de alguna manera un dominio reservado en que Aznar siempre traz las lneas maestras y se reserv las decisiones estratgicas, con la ayuda de su equipo de la Moncloa (MuozAlonso, 2007: 127), especialmente de Ramn Gil Casares, jefe del Departamento Internacional de la Moncloa y, ms tarde, nmero dos del Ministerio de Asuntos Exteriores. Lo anterior se concretar, adems, en una poltica exterior de gestos, que tratar de reforzar esa imagen protagonista del presidente del Gobierno. Estos hechos explican, adems, el bajo perl que, en general, salvo en alguna medida Josep Piqu, tuvieron los ministros de Asuntos Exteriores de los gobiernos de Aznar y el escaso papel que el ministerio de Asuntos Exteriores desempe en la formulacin de la poltica exterior. b. La grandeur de Espaa. En directa relacin con la anterior sea de identidad hay que situar la indita ambicin con que Aznar plantea la posicin internacional de Espaa en el escenario mundial, al lado de las grandes potencias. En reiteradas ocasiones destacar su voluntad de sacar a Espaa del rincn de la historia7 y situarla entre las potencias que cuentan y deciden a nivel internacional, entre las grandes democracias del mundo, al lado de Estados Unidos, sin seguidismos respecto de Francia y Alemania, que considera hasta entonces han venido tutelando, de una u otra forma, el papel de Espaa en Europa y en el escenario internacional. Aqu de nuevo aparecer esa poltica exterior de gestos, que Aznar piensa que puede servir para hacer ver el protagonismo de Espaa en las relaciones internacionales. Se trataba, desde una perspectiva histrica, de recuperar la posicin perdida desde el Congreso de Viena en 1815. a. L a poltica exterior de Aznar pecar, en este sentido, de un cierto adanismo, de querer escribir todo de nuevo como si anteriormente nadie hubiera hecho nada relevante para Espaa8. Esta pretensin, que marcar toda la poltica exterior de los gobiernos populares, con menor intensidad en la primera legislatura y de una forma abierta y evidente en la segunda, adolecer, sin embargo, de irrealismo, como consecuen7 En la intervencin durante el Consejo de la Presidencia del PP, del 3 de marzo de 2003, pocos das antes de la Cumbre de las Azores, Aznar armar que Espaa haba salido del rincn de la historia (El Pas, 4 de marzo de 2003). Tambin, el xito en relacin a la incorporacin al euro fue presentado por Aznar como la forma de haber evitado perder el tren de la historia. 8 Este adanismo aparece ya, antes incluso de ganar las elecciones de 1996, en su obra Espaa. La segunda transicin (Aznar, 1994).
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cia, por un lado, de que esa voluntad poltica no se acompaar de un incremento signicativo de los recursos humanos y materiales necesarios para conseguir tal objetivo9, y, por otro, del no querer ver que la nueva historia de Espaa haba empezado en 1976 y que Espaa estaba ya situada en una prestigiosa posicin y tena un estatus y una imagen ya consolidados en el mbito internacional. Aparece, en este sentido, por primera vez en la poltica exterior de la Espaa democrtica, un planteamiento fuertemente neonacionalista y una cierta visin mesinica del papel de Espaa en el mundo, que enlaza signicativamente con la visin mesinica de los neoconservadores norteamericanos, y del propio presidente George Bush, respecto del papel de Estados Unidos en el mundo que, como es conocido, marcan en esos mismos momentos la poltica exterior de esa administracin10. c. A tlantismo. El atlantismo, la relacin con Estados Unidos y la OTAN, sern un referente constante y fundamental en la poltica exterior de Aznar, llegando a conformarse, con el transcurso de los aos de gobierno y la evolucin de los acontecimientos internacionales, en la dimensin prioritaria, incluso por encima de la europea, de esa misma poltica exterior, lo que explicar el cambio que sta experimentar, especialmente a partir de 2002. Ser un nuevo atlantismo, como seala Muoz-Alonso, que desbordar el caracterstico tradicional del centro-derecha espaol y que es una manifestacin de ese cambio en la continuidad de la poltica exterior de Aznar (MuozAlonso, 2007: 241). Al analizar lo que signic la Cumbre de las Azores, en marzo de 2003, Aznar sealar: En las Azores se plasm un objetivo que ha sido el rumbo de toda mi carrera poltica: Espaa est por n donde tiene que estar, con las democracias ms importantes, y se reconcilia con su naturaleza atlntica (Aznar, 2005: 270). El atlantismo, que se predica no solo para Espaa, sino tambin para toda Europa, se convierte as en el eje principal de la poltica exterior (Muoz-Alonso, 2007: 78) que, lgicamente, marcar decisivamente todas las dems dimensiones de la misma, provocando, en denitiva, un cambio en el modelo de poltica exterior. d. Economicismo. Esta sea de identidad, traducida en una creciente economizacin de la poltica exterior, vendr determinada, en una medida importante por la internacionalizacin de las empresas espaoEn este sentido se pronuncian, entre otros, Sahagn, 2000: 29; y Gillespie, 2002: 23. Resulta signicativo, en este sentido, que el propio George W. Bush calicase a Aznar como el visionario lder de Espaa (Bush, 2010: 246).
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las, que se produce especialmente a partir de 1994, y los cada vez ms importantes ujos de inversin de las mismas en el exterior y, muy especialmente, en Amrica Latina. Coadyuvar, tambin, en esta economizacin el perl empresarial de los dos primeros ministros de Asuntos Exteriores populares, Abel Matutes y Josep Piqu. La realidad es que la poltica exterior, en lnea con lo que aconteca con la de otros pases en el contexto de la globalizacin, pasar a ser un instrumento cada vez ms importante de cara a facilitar la penetracin de las empresas espaolas en los mercados internacionales y las inversiones espaolas en el exterior. Esta economizacin de la poltica exterior, ms all de hacerse especialmente visible en las relaciones con Amrica Latina, quedar reejada tambin en la atencin, no solo por razones econmicas, sino tambin polticas y culturales, que los gobiernos populares prestarn, por primera vez, a la regin Asia-Pacco, considerada por el ministro de Asuntos Exteriores, Josep Piqu, como la ltima frontera de la diplomacia espaola, con la presentacin del Plan Marco Asia-Pacco 2000-2004, que planteaba ambiciosos objetivos, polticos, econmicos, de cooperacin al desarrollo y cientca-tecnolgica y de conocimiento mutuo, con esa regin y supona una novedad importante en la poltica exterior espaola. A efectos del anlisis concreto de la poltica exterior de los gobiernos populares de Aznar distinguiremos, como ya se ha apuntado, dos periodos, 1996-2002 y 2002-2004, como consecuencia de los importantes cambios que se producen en dicha poltica. Existe, en este sentido, una divisoria clara en esa poltica exterior, determinada por los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos y la nueva poltica internacional que pone en marcha la administracin Bush (Arenal, 2003a: 183-185, y 2004c: 73)11, que, adems de concretarse en los dos periodos mencionados, obliga a distinguir dos modelos en la poltica exterior de los gobiernos de Aznar. Establecemos el punto de inicio del segundo periodo en 2002 porque a nuestro entender es a partir de ese ao cuando se producir un giro estratgico de primera importancia en la poltica exterior popular, materializado en el establecimiento del atlantismo como prioridad y en el alineamiento con la administracin Bush. Este segundo periodo llega hasta el triunfo del PSOE en las elecciones de marzo de 2004.
11 En el mismo sentido, de establecer una divisoria en la poltica exterior de Aznar a partir de los atentados terroristas de 2001, se pronuncia Muoz-Alonso (2007: 100).
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II. LA POLTICA EXTERIOR EN EL PERIODO 1996-2002: CAMBIO EN LA CONTINUIDAD
Acabamos de ver que la continuidad y el consenso en la poltica exterior van a ser los principios que consagrar el nuevo gobierno popular y que inspirarn el despliegue prctico de la misma entre 1996 y 2002. El continuismo del primer periodo se reejar no solo en las declaraciones ociales, sino tambin en la actividad diplomtica que desarrollar Aznar desde los primero das de su presidencia, con las tradicionales visitas a Marruecos el 27 y 28 de mayo de 1996, a Francia el 1 de junio, y a Alemania el 12 de junio, que ponan de maniesto las prioridades en trminos bilaterales de la poltica exterior. La continuidad que se constata en el periodo 1996-2002, y muy especialmente entre 1996 y 2000, durante la primera legislatura, en la que la ausencia de una mayora absoluta obligar al gobierno popular a consensuar los principales objetivos de la poltica exterior con otros partidos polticos, no impedir, sin embargo, que algunas de las seas de identidad destacadas, en concreto el personalismo y el atlantismo, incidan de forma cada vez ms signicativa en la misma, reforzando determinadas dimensiones y proyecciones de la poltica exterior, como suceder con la relacin con Estados Unidos, a costa de otras proyecciones, como ocurrir con Europa, y generando crecientes tensiones en las relaciones bilaterales con algunos pases, casos muy especialmente de Cuba, Marruecos, Francia y Alemania. En este sentido, aunque durante este periodo, primera legislatura y parte de la segunda, no puede hablarse realmente de cambio en la poltica exterior, s se van produciendo importantes ajustes, especialmente entre 2000 y 2002, que anuncian el giro radical que se produce a partir de 2002. Estos ajustes, que aisladamente considerados no son signicativos, puestos en relacin denotan claramente el creciente peso del atlantismo en la poltica exterior y el giro, todava no consumado en toda su extensin, que empieza a producirse en la misma ya desde 1996, lo que no impide, sin embargo, hablar, por el momento, de continuidad. El primer indicio se encuentra en el cambio en la poltica hacia Cuba que se pone en marcha inmediatamente despus de las elecciones de 1996, alinendose, salvo en lo relativo al embargo y a la Ley Helms-Burton, con la poltica de Estados Unidos hacia ese pas. Ms tarde, en 1998, contrariamente a la actitud mayoritaria de los pases europeos, Aznar deende los bombardeos de Estados Unidos y del Reino Unido sobre Iraq. En enero de 2001, con ocasin de la visita que Bush realiza a Espaa, Aznar apoya la decisin de Washington de retirarse del Tratado sobre Misiles Antibalsticos (ABM). Estos y otros hechos, que analizaremos posteriormente, ponen de
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maniesto el progresivo desplazamiento del centro de gravedad de la poltica exterior hacia la relacin con Estados Unidos. En el plano de la poltica exterior general de los gobiernos populares, cuando se analiza el periodo de continuidad 1996-2002, es necesario, por lo tanto, tener en cuenta los diferentes acentos que se harn presentes en la misma, con el triunfo por mayora absoluta en las elecciones de 2000 como punto de inexin. A partir de este triunfo, que no haca necesarios los apoyos parlamentarios, como haba sucedido en la primera legislatura, y dejaba en libertad al gobierno para mostrar sin medias tintas sus objetivos, y tras la formacin de un nuevo gobierno, con Josep Piqu como ministro de Asuntos Exteriores, se producir tambin, por un lado, un claro intento de relanzamiento de la poltica exterior, sobre la base de una mayor claridad en los objetivos ya destacados y de la bsqueda de un creciente papel protagonista de Espaa, y, por otro, un cada vez mayor personalismo de Aznar en ese papel, acentundose una poltica exterior en la que los gestos, muchas veces exagerados, jugarn un papel muy signicativo. Expresin de lo primero ser la aprobacin por el Consejo de Ministros, en julio de 2000, de un Plan Estratgico de Accin Exterior, presentado en septiembre de ese mismo ao en el Congreso de los Diputados. El Plan parta de la consideracin de un marco global, en el que entre los objetivos de la accin exterior se encontraban el ejercer de lder y estar en la zona preferente de la UE, crear un autntico espacio iberoamericano en base al peso econmico y cultural de Espaa, proseguir la plena internacionalizacin de Espaa, abrindose a la dimensin Asia-Pacco, en todas las dimensiones de la accin exterior (cultura y lengua, economa, diplomacia) y reconceptualizar la dimensin solidaria y de cooperacin al desarrollo en virtud de las nuevas caractersticas del mundo globalizado. Este Plan, que contena algunas importantes novedades y que se complementara posteriormente con un Plan Bianual Asia-Pacco y con un Plan Plurianual de Cooperacin al Desarrollo, como apunta Grasa, fue objeto de crticas en el sentido de ser ms una declaracin de intenciones que realmente una denicin estratgica de los objetivos exteriores, de ser voluntarista y poco realista al no contar con los recursos adicionales necesarios para llevarlo a la prctica, y de ser excesivamente economicista (Grasa, 2001: 73-74). En cualquier caso, el Plan pona de maniesto tambin el creciente unilateralismo que empezaba a caracterizar a la poltica exterior de Aznar. Con todo, a pesar de esas limitaciones, tuvo algunas traducciones prcticas importantes. En el plano poltico, se concret en el creciente acercamiento a Estados Unidos; en el plano de la cultura, en la creacin de la Fundacin Carolina y el desarrollo del Instituto Cervantes; en el plano de las relaciones
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con Asia-Pacco, abriendo una nueva dimensin en la poltica exterior; en el plano iberoamericano, con la creacin de la Secretara de Cooperacin Iberoamericana (SECIB), primero, y la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), despus; y en el plano econmico, en la mayor atencin que se prestar a la internacionalizacin de las empresas espaolas. Expresin de lo segundo, del papel protagonista de Aznar en la poltica exterior, ms all de las actuaciones a las que nos referiremos ms adelante, lo encontramos en el plano institucional, con la creacin del Consejo de Poltica Exterior como rgano colegiado de apoyo y asesoramiento al presidente del Gobierno en sus funciones de direccin y coordinacin de la accin en materia de poltica exterior. Este rgano supona un refrendo e institucionalizacin del protagonismo del presidente del Gobierno en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior (Grasa, 2001: 73)12, aunque en la prctica ser objeto escasas convocatorias.
II.1. La poltica europea En el periodo 1996-2002, como se ha apuntado, Europa y, en concreto, la UE continuarn siendo la dimensin prioritaria de la poltica exterior de los gobiernos populares. Este continuismo se manifestar tambin, en trminos generales, en las principales cuestiones abiertas en el proceso de integracin europea13. El ministro de Asunto Exteriores, Abel Matutes, har expresa referencia a esta continuidad de principio, aludiendo a los temas centrales de la agenda europea: reforma del Tratado de la Unin en la conferencia intergubernamental, destacando la consecucin de un espacio judicial nico y la eliminacin del derecho de asilo; ampliacin con una reforma previa del marco institucional; consolidacin de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC); y presencia de Espaa en el grupo de cabeza de la moneda nica14.
12 El Consejo de Poltica Exterior fue creado por Real Decreto 13864, de 21 de julio de 2000. Al Consejo asistan de ocio, adems del presidente del Gobierno, el vicepresidente para Asuntos Econmicos, los ministros de Asuntos Exteriores, de Defensa y de Educacin, Cultura y Deportes, pudiendo asistir adicionalmente, previa convocatoria expresa, los titulares de rganos superiores y directivos de la Administracin General del Estado, que se estime oportuno. 13 El hecho de que con anterioridad a su nombramiento como ministro de Asuntos Exteriores, Abel Matutes hubiese sido comisario europeo y el conocimiento que, en consecuencia, tena de los temas comunitarios, ayudar a este inicial continuismo en la poltica europea del gobierno de Aznar. 14 Matutes, 1997. Vase, en este sentido, Barb, 1999: 113.
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Sin embargo, en la prctica, la poltica europea que desarrolla Aznar presentar unas caractersticas que la diferencian signicativamente, en algunas cuestiones, de la de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. No poda ser de otra forma dada la impronta personal que Felipe Gonzlez haba dejado en la poltica europea, sus diferentes ideas, sobre Europa y sobre las relaciones internacionales, y la distinta personalidad de ambos presidentes del gobierno15. En primer lugar, frente a los planteamientos europestas, supranacionales y, en parte, federalistas, que guiaban la poltica europea de los gobiernos de Gonzlez, lo que explica su fuerte apuesta por la unidad poltica y econmica de Europa, la poltica europea de Aznar ser marcadamente intergubernamentalista y neonacionalista, dando primaca a la vigencia de los Estados, en su condicin soberana e independiente, sobre las instituciones comunitarias y el avance del proceso de construccin europea, si ste era a costa de los primeros. Como el propio Aznar reconocer, su europesmo coincida con el profesado anteriormente por Margaret Thatcher y, en aquellos momentos, por Tony Blair, que rechazaban la idea de una Europa federal, defendiendo a ultranza los intereses nacionales (Aznar, 2005: 104 y 286-288)16. La segunda caracterstica, que coincide igualmente con la posicin del Reino Unido, ser el atlantismo de su poltica europea17. Aznar no conceba una Europa enfrentada a/o sin Estados Unidos, o una construccin europea al margen de los mismos, lo que explica que su poltica europea siempre tuviese presente ese referente, especialmente en materia poltica y de seguridad y defensa. Esta ltima caracterstica explica tambin la facilidad con la que, a partir de 2002, cambi la prioridad europea por la prioridad atlntica en la poltica exterior y su fcil entendimiento personal y poltico con Tony Blair. Con los gobiernos de Aznar se asistir, por lo tanto, por un lado, a una renacionalizacin de la poltica europea de Espaa (Snchez Mateos,
Aznar desde el primer momento quiso marcar diferencias, tanto de fondo como de estilo, con Felipe Gonzlez en su actuacin europea, gravitando fuertemente en la misma y en sus posicionamientos en los Consejos Europeos el papel protagonista y los xitos europeos de su antecesor en la presidencia del Gobierno. 16 Duran i Lleida sealar al respecto: Ni Aznar ni el resto del denominado Clan de Valladolid posean una visin europesta Es ms, Aznar no ha sido jams un europeo convencido y, por tanto, tampoco lo fue su poltica exterior, caracterizada siempre por su desconanza hacia la Unin Europea (Duran i Lleida, 2009: 327). 17 El propio Aznar seala que tanto l mismo como Blair rechazbamos la idea de una Europa federal en la que las naciones perdieran peso, y en cambio estbamos convencidos de que Europa posee por naturaleza una dimensin atlntica, que es la defensa de los valores democrticos y de la libertad en alianza con Estados Unidos y los pases americanos (Aznar, 2005: 288). Para una consideracin de este alineamiento de la poltica exterior espaola y de su incidencia en la poltica europea, vase Closa, 2002: 4-5.
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1999: 30; y Herrero de Min, 2000: 43-44)18, y, por otro, a una apuesta decidida por el reforzamiento del vnculo transatlntico a costa, si fuese necesario, del propio proceso de construccin europea. La primera de las caractersticas no impedir, sino que, por el contrario, explicar que Aznar se plantee determinados objetivos ambiciosos en su poltica europea, como el cumplimiento de los criterios de convergencia, la entrada de Espaa en el euro, el mantenimiento de los fondos de cohesin y la reforma de los tratados, con el n de reforzar la posicin espaola, por cuanto que entenda que los mismos respondan a la defensa de los intereses nacionales19. Por el contrario, su poltica ser siempre crtica con los avances comunitarios, no solo en materia poltica y de seguridad y defensa, sino tambin econmica, si los mismos implicaban cesin en relacin a lo que entenda como intereses nacionales, si suponan el reforzamiento de las competencias comunitarias o si dejaban al margen a Estados Unidos. Estas posiciones generaron una nueva imagen de Espaa, poco europesta y marcadamente intergubernamentalista, entre los Estados europeos y en la instituciones comunitarias, contribuyendo, por un lado, a tensar las relaciones entre Aznar y los lderes de algunos pases europeos, como Alemania y Francia, y, por otro, a fortalecer las relaciones con el Reino Unido e Italia, lo que se manifestara en toda su extensin a partir de 200220. Las tres principales cuestiones de la poltica europea de Aznar, en el periodo 1996-2002, fueron, precisamente, las que acabamos de mencionar. El cumplimiento de los criterios de convergencia, jados ya en el Tratado de Maastricht en 1992, y la entrada en el euro, acordada en el Consejo
18 Como destacar Herrero de Min, al referirse a la poltica europea de Aznar: A la lgica comunitaria, tan cultivada por los gobiernos de Felipe Gonzlez, se opone ahora una lgica de inters nacional no siempre concretado (Herrero de Min, 2000: 53). En la misma lnea, Duran i Lleida seala: La defensa de los intereses espaoles no solo es legtima, por supuesto, sino tambin necesaria, pero Aznar careci de visin de estadista en esta materia y no comprendi la compatibilidad que existe en la defensa de ambos intereses, espaoles y europeos, y que el progreso de la Unin Europea tambin aade valor a los intereses espaoles (Duran i Lleida, 2009: 328). 19 Vase Palomares, 2010. 20 Los enfrentamientos con Alemania y Francia en el marco de la UE reforzaron an ms los recelos que Aznar tena en cuanto al papel jugado por esos dos pases respecto a Espaa. En este sentido, Duran i Lleida seala: Pese a ello, la poltica del gobierno Aznar se tradujo en una defensa de cortas miras de los postulados de Espaa ante la Unin Europea, lo que conllev de entrada la ruptura de las alianzas tradicionales de los gobiernos anteriores y, posteriormente, ya consolidada su presencia en los Consejos Europeos y con mayora absoluta en las cmaras legislativas espaolas, comport tambin el establecimiento de nuevas alianzas que en los meses previos a la Segunda Guerra de Iraq pusieron en riesgo la unidad de accin de la Unin Europea (Duran i Lleida, 2009: 328).
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Europeo de Bruselas en mayo de 1998, constituyen los ms importantes logros de la poltica europea de Aznar, por cuanto permiti situar a Espaa en primera lnea de la Unin Econmica y Monetaria. Para ello fue necesario reforzar la poltica econmica, ya iniciada por Pedro Solbes con el ltimo gobierno socialista, planteando una poltica ms rigurosa, que tena como principal objetivo el dcit cero. El resultado fue que de no cumplir ninguno de los criterios de convergencia, Espaa pas a cumplirlos todos, quedando expedita su entrada en la moneda nica, lo que jugara a favor de la estabilidad econmica espaola. La segunda gran cuestin, que pondr de maniesto el cambio de alianzas de Aznar en el seno de la UE, fue la negociacin de los fondos estructurales y de cohesin, logrando en la Cumbre de Berln, en marzo de 1999, en el marco de la aprobacin de la Agenda 2000, el mantenimiento de los mismos a favor de Espaa hasta 200621, frente a la posicin mantenida por los Estados que eran contribuyentes netos, encabezados por Alemania, partidarios de su reduccin22. La tercera cuestin clave fue la reforma del Tratado de la Unin, que afectaba a la posicin de Espaa en el seno de la UE. En este punto se hizo una defensa de los planteamientos ms intergubernamentalista frente a las posiciones, entre otros, de Francia y Alemania, aproximndose a las del Reino Unido e Italia. Esta posicin, favorecida por la mayora absoluta obtenida en las elecciones de marzo de 2000, alcanz su mxima expresin en la Cumbre de Niza, en diciembre de 2000, en la que fue aprobado el nuevo Tratado de la Unin. El objetivo principal y prcticamente nico perseguido por Aznar en Niza fue tratar de asegurar la presencia espaola en el grupo de los grandes, lo cual no se consigui plenamente. Por un lado, se logr aumentar el peso poltico y el nmero de votos de Espaa en el Consejo, al reconocrsele, junto con Polonia, 27 votos, frente a los 29 de Alemania, Francia, Reino Unido e Italia, lo que alejaba a Espaa de los medianos y pequeos Estados miembros, y, por otro, se reduca de 64 a 50 el nmero de escaos en el Parlamento Europeo, mientras Francia, Reino
21 Despus de largas negociaciones, Aznar acept un acuerdo que incrementaba la dotacin prevista para el Fondo de Cohesin de 15.000 millones de euros, en siete aos, a 18.000, pasando Espaa a recibir el 60% de dicho Fondo, frente al 55% anterior. Ello permiti aprobar la Agenda 2000. 22 Como destaca Garca Prez, a la intransigencia mostrada durante esta negociacin sin duda contribuy una circunstancia de poltica interior: el no quedar por debajo de lo obtenido por Felipe Gonzlez en 1992, cuando en aquella ocasin el propio Aznar le tach de pedigeo (Garca Prez, 2010: 717). En este sentido, Barb ha hablado del sndrome del pedigeo que va a acompaar a Aznar durante toda negociacin.
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Unido e Italia reciban 72 y Alemania llegaba hasta 99. Los 27 votos conseguidos en el Consejo se transformaran para Aznar en una cuestin innegociable, cuando, como veremos al analizar su segundo periodo de la poltica exterior, posteriormente se trat de alterar el Tratado de Niza, en el marco de la Convencin Europea, presidida por Giscard dEstaing, que dara lugar al denominado Tratado Constitucional de la UE. Junto a los tres temas destacados, otro de los objetivos de la poltica europea de Aznar, en lnea con su voluntad de avanzar en la cooperacin internacional en la lucha contra el terrorismo, fue conseguir que, en el marco del Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia, puesto en pie por el Tratado de msterdam de 1997, se instituyera un espacio judicial y policial europeo, lo que en parte se logr en la Cumbre de Tampere de octubre de 1999, al acordarse la creacin de Eurojust. En este mismo mbito se inscribe el objetivo de Aznar de eliminar el derecho de asilo poltico entre los pases comunitarios23, lo que logr en parte a travs de un protocolo al Tratado de msterdam, que, si por un lado consagraba ese derecho, por otro lo someta a control poltico en el marco del Consejo Europeo. Tambin en materia de seguridad y defensa, pero siempre salvaguardando la relacin con Estados Unidos y la OTAN, se apoy la puesta en marcha de la Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD), como parte de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC), apoyndo el nombramiento de Javier Solana, hasta entonces secretario general de la OTAN, como alto representante de la PESC. En cuanto a la ampliacin de la UE, que se encontraba en esos momentos en plena negociacin, Espaa apoy ese proceso. En el plano de las relaciones bilaterales con los pases europeos durante este periodo, ya hemos apuntado que, en consonancia con el intergubernamentalismo y el atlantismo que caracterizaron la poltica exterior de Aznar, se produjo un creciente alejamiento, no exento de tensiones, en las relaciones con Francia y Alemania, hasta entonces referentes fundamentales de la poltica europea de Espaa, y una progresiva aproximacin de posiciones con el Reino Unido e Italia, y con algunos de los pases de la ampliacin que compartan esos planteamientos. Sin embargo, ese entendimiento con el Reino Unido no sirvi para desatascar la cuestin de Gibraltar. El gobierno popular tom la iniciativa24, que
23 Este objetivo responda directamente a las recientes negativas de la justicia belga a extraditar a Espaa a supuestos terroristas de ETA. 24 En este intento del gobierno popular de retomar el tema de Gibraltar va a incidir, adems de otras razones de fondo, el proceso de incorporacin plena de Espaa en la
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nalmente no tuvo xito, de formular al Reino Unido una propuesta de descolonizacin, despus de un prolongado periodo de co-soberana hispano-britnica, que terminara con la devolucin del territorio a Espaa y una amplia autonoma para el Pen. Planteada inicialmente por el ministro de Asuntos Exteriores, Abel Matutes, en enero de 1997, en una reunin con su homlogo britnico, la propuesta, que fue apoyada por el Congreso de los Diputados, a travs de una proposicin no de ley, solo tuvo una aceptacin en principio positiva con la llegada de Tony Blair al cargo de primer ministro, como se puso de maniesto en la reunin entre Josep Piqu y Jack Straw, ministro de Exteriores britnico, en noviembre de 2001, en la que se lleg al compromiso de alcanzar un acuerdo global sobre todos los aspectos del tema de Gibraltar, incluido el de la co-soberana, antes del verano de 200225. Sin embargo, las presiones de los gibraltareos y del Ministerio de Defensa britnico, que entenda que la co-soberana constitua una amenaza para sus intereses geoestratgicos, dieron al traste con esta iniciativa, como se hizo patente en la reunin celebrada en Londres, el 20 de mayo de 2002, entre Aznar y Blair. La convocatoria de un referndum por el gobierno gibraltareo, el 7 de noviembre de 2002, a espaldas del Reino Unido, en el que abrumadoramente se vot en contra de la propuesta de cosoberana26, termin de cerrar de momento la cuestin. Sin lugar a dudas, un acuerdo de co-soberana sobre Gibraltar hubiera supuesto un muy importante xito para el gobierno popular y para la poltica exterior de Espaa, aunque con seguridad hubiese acentuado de forma muy signicativa la presin de Marruecos sobre Ceuta y Melilla. Finalmente, en este breve repaso a la poltica europea de los gobiernos de Aznar durante el primer periodo no se puede dejar de mencionar el proyecto de Aznar de transformar en profundidad el Partido Popular Europeo, al que se acababa de incorporar el PP, para que integrara no solo a los partidos demcrata-cristianos europeos, sino tambin a todos los de centro-derecha. Este hecho era clara expresin de su objetivo de llevar sus ideas al conjunto de los pases europeos y reforzar el peso y papel del PP en Europa.
estructura de mandos militares de la OTAN y las dicultades que ello planteaba respecto del Reino Unido, como consecuencia de la existencia de un mando militar de cuarto nivel de la OTAN en el Pen y el uso del aeropuerto gibraltareo. 25 La aceptacin por Blair del acuerdo de co-soberana, segn Sahagn, respondi al deseo de compensar a Aznar por el apoyo que le prest en cuestiones importantes, como, primero, la Agenda de Lisboa, y, sobre todo, despus, en su relacin con Bush tras el 11-S (Sahagn, 2005: 278). 26 El resultado fue de 17.900 votos en contra de la co-soberana, 187 a favor y 72 votos en blanco, de un total de 18.176 votantes. 323
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II.2. Atlantismo y relaciones con Estados Unidos Para el PP el atlantismo, en su doble dimensin OTAN y Estados Unidos, siempre ha sido una de sus seas de identidad en materia de relaciones internacionales, por lo que era lgico y entraba dentro de lo esperado que desde su llegado al poder los gobiernos populares de Aznar acentuaran esa proyeccin de la poltica exterior espaola. Sin embargo, los acentos se fueron haciendo cada vez ms fuertes hasta llegar a transformarse, ya en la segunda legislatura, en un seguidismo prcticamente incondicional de Estados Unidos en las cuestiones que realmente interesaban a este pas. En este sentido, aunque a partir de la rma del Convenio de 1988, como vimos, las relaciones de los gobiernos socialistas con Estados Unidos sern excelentes, los gobiernos populares introducirn signicativas diferencias en relacin a los gobiernos de Felipe Gonzlez. Aznar, como seala Muoz-Alonso, aportar un nuevo enfoque al atlantismo tradicional del PP, que se ha denominado nuevo atlantismo (Muoz-Alonso, 2007: 241-151), cuyas particularidades sern las siguientes: (a) las relaciones con Estados Unidos se transforman en la prioridad de la poltica exterior, por encima, llegado el caso, de la vocacin europea, emulando de alguna forma, aunque con fundamentos diferentes, la relacin especial con ese pas que tradicionalmente ha mantenido el Reino Unido; (b) la inclusin en ese planteamiento de todo el mundo iberoamericano, con el que se comparte cultura, valores y principios, con las consecuencias, como veremos, que ello tendr para la poltica iberoamericana de Espaa; (c) la voluntad de relacin con la comunidad hispana de Estados Unidos, con el n de conservar la impronta espaola y de reforzar la inuencia de Espaa en ese pas; (d) la voluntad de ir ms all de los aspectos polticos y de seguridad, incluyendo los aspectos econmicos y comerciales, con el objetivo de constituir una gran comunidad econmica de carcter transatlntico; (e) ese nuevo atlantismo no se concibe en principio como contrapuesto a la tradicional vocacin europea de Espaa, aunque llegado el caso de tener que optar entre una u otra dimensin se prima claramente la atlantista; (f) la inclusin de la lucha contra el terrorismo, empezando por el de ETA, en el proyecto atlantista; (g) la inclusin de los retos y amenazas provenientes del Norte de frica en el mismo por entender que no estn adecuadamente defendidos por Europa, dado el peso de Francia en la misma y las posiciones de este pas favorables a los intereses marroques, como se pondra posteriormente de maniesto en la crisis de Perejil. En suma, el nuevo atlantismo de Aznar se plantea, en trminos globales, en relacin a la proyeccin exterior de Espaa, situando a Espaa, junto
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con Estados Unidos y el Reino Unido, como actor protagonista en el centro neurlgico del mismo planteamiento, e incidiendo, por lo tanto, decisivamente en todas las dimensiones de la poltica exterior espaola. Al mismo tiempo, como se pondr de maniesto reiteradamente en las declaraciones del propio Aznar, tanto como presidente de Gobierno como posteriormente en su condicin de expresidente, ese nuevo atlantismo se plantear tambin con un sentido expansivo hacia Amrica Latina, a la que incluye en su planteamiento atlantista, llegando incluso a postular por la integracin en la OTAN de Estados que, aunque se encuentren ubicados geogrcamente fuera del rea atlntica, sin embargo compartan cultura, valores y principios, como, entre otros, Israel, Australia y Nueva Zelanda. Todo ello explica los signicativos pasos que Aznar da, desde el momento en que accede a la presidencia del Gobierno, en relacin a la OTAN y al progresivo alineamiento con las posiciones de Estados Unidos, primero con la administracin Clinton y, despus, an con mayor intensidad, con la administracin Bush. Entre estos pasos, algunos de los cuales ya hemos destacado anteriormente, hay que resaltar especialmente: el cambio en la poltica hacia Cuba, que tradicionalmente haban seguido tanto los gobiernos centristas como los socialistas, que se produce nada ms llegar el PP al gobierno, alinendose, salvo en lo relativo al embargo y la Ley Helms-Burton, con las posiciones de Estados Unidos, que tambin quedarn reejadas en parte en la posicin comn que la UE adopta en 1996 respecto de ese pas, a instancias de Espaa, como analizaremos con detalle ms adelante; la defensa, en 1998, en contra de la actitud mayoritaria de los pases europeos, de los bombardeos de Estados Unidos y el Reino Unido sobre Iraq; la institucionalizacin de Cumbres anuales con Estados Unidos, aunque solo a nivel de ministros; el apoyo entusiasta al Nuevo Concepto Estratgico formulado por Estados Unidos en 1999; la activa participacin de Espaa, a partir de 1999, en la intervencin aliada sobre Kosovo, bajo mandato de la OTAN y de la UE, para frenar la poltica represiva de Milosevic en ese territorio27; y el apoyo, con ocasin de la visita de Bush a Espaa, en junio de 2001, al despliegue del escudo antimisiles y la denuncia unilateral por Estados Unidos del tratado sobre misiles antibalsticos (ABM)28.
27 Signicativamente, se trataba de la primera intervencin armada de la OTAN desde su creacin en 1949, siendo, adems, el socialista Javier Solana el secretario general de la OTAN. La misma no cont con un mandato especco de Naciones Unidas, pero s de la UE. Espaa particip con cuatro F-18 y un avin Hrcules de abastecimiento. Terminada la fase de ataques areos, un contingente espaol se despleg en Kosovo en misin de mantenimiento de la paz. Para la justicacin de esta intervencin, vase Solana, 2010: 99-114. 28 Para una consideracin ms amplia de la nueva relacin transatlntica establecida por el gobierno de Aznar, vase Garca Cantalapiedra, 2010: 450-455.
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En el marco de esta dinmica de armacin del atlantismo, particular signicado tendrn tres decisiones clave para la poltica exterior espaola. La primera, que cont con el pleno apoyo del PSOE29 y con la aprobacin por una amplsima mayora del Congreso de los Diputados, en noviembre de 1996, fue la integracin de Espaa en la estructura militar de la OTAN, en el contexto de una profunda reestructuracin de los mandos militares de la misma. Con ello se abra la puerta al proceso de incorporacin plena a la OTAN, congelado en lo que se refera a la estructura militar a raz del referndum sobre la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica, celebrado en marzo de 198630. El apoyo del PSOE se bas en el argumento cierto de que se trataba de una nueva OTAN, despus del n de la Guerra Fra, del derrumbamiento de la Unin Sovitica y del Bloque comunista, muy diferente, por lo tanto, a la que fue objeto de referndum en 198631. Como consecuencia de esta integracin, que no estuvo exenta de problemas, en concreto, en relacin a Portugal, que se vea afectado en sus intereses como consecuencia de la pretensin espaola de que Canarias no quedase bajo mando portugus, y en relacin al Reino Unido, afectado en lo relativo al mando militar de cuarto nivel existente en Gibraltar, Espaa consigui nalmente el objetivo de tener un mando subregional o de tercer nivel, entre cuyos cometidos se incluir la defensa el denominado eje Baleares-Gibraltar-Canarias, dependiente del Mando Regional Sur (Npoles) y, a travs de ste, del Mando Estratgico Europeo de Mons. Ello implic la desaparicin del anterior mando radicado en Gibraltar y la exclusin de las Canarias del mando portugus en Lisboa.
29 En el discurso pronunciado por el rey, durante una visita a la sede de la OTAN, en abril de 1996, con un gobierno socialista todava en funciones, se har ya mencin a la necesidad de reformar la estructura de la OTAN, de forma que la plena integracin de Espaa en la misma fuera posible. Este discurso lo consensu el gobierno de Felipe Gonzlez con el PP, en proceso de constitucin de un nuevo gobierno. Como seala Barb, este hecho pone de maniesto que si el PSOE hubiera ganado las elecciones tambin se hubiese planteado la plena incorporacin a la estructura de mandos militares (Barb, 1999: 121). 30 Como ya se ha sealado anteriormente, una de las condiciones que el gobierno socialista haba establecido en el referndum para la permanencia en la OTAN era la no integracin en la estructura militar. Izquierda Unida se opuso a esta integracin en noviembre de 1996, por entender que la misma vulneraba precisamente el referndum. 31 Por otro lado, como destaca Powell, la participacin de Espaa en las operaciones desarrolladas por la OTAN bajo el paraguas de Naciones Unidas en la antigua Yugoslavia a partir de 1992 haba puesto de maniesto las limitaciones del modelo espaol de integracin, y exista adems un temor creciente a que la incorporacin de Hungra, Polonia y Chequia relegara a Espaa a un segundo plano en el seno de la OTAN (Powell, 2001: 584).
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En el Consejo Atlntico, celebrado en Madrid, en julio de 1997, Espaa ratic ocialmente su participacin en la nueva estructura de mandos militares, ya aprobada en sede parlamentaria. Despus de intensas negociaciones la denitiva integracin en la misma, aunque sta se completara en los aos siguientes, se produjo en diciembre de 1997. Esta integracin haca ms fcil la participacin espaola en las operaciones de mantenimiento de la paz. La segunda decisin clave se pone en marcha ocialmente el 11 de enero de 2001, en las ltimas semanas de la presidencia de Clinton, cuando el ministro de Asuntos Exteriores, Josep Piqu, y la secretaria de Estado norteamericana, Madeleine Albright, rman en Madrid un declaracin conjunta que, adems de reiterar los principios que inspiraban el Convenio hispanonorteamericano de 1988, expresan su voluntad de iniciar negociaciones encaminadas a la revisin del texto. Las negociaciones se desarrollarn con la administracin Bush, ya en pleno proceso de alineamiento incondicional del gobierno de Aznar con la misma, por lo que su consideracin con mayor amplitud se realizar posteriormente. El resultado, en todo caso, fue la rma en Madrid, el 1 de abril de 2002, del Protocolo de Enmienda al Convenio de Cooperacin para la Defensa de 1988, que reforzaba las relaciones defensivas entre ambos pases y daba satisfaccin a las demandas planteadas por Estados Unidos, especialmente en lo que se reere a la autorizacin dada a los servicios de inteligencia norteamericanos para operar en Espaa en acciones antiterroristas, lo que provoc las crticas de la oposicin. La tercera decisin clave hace referencia a la participacin militar de Espaa en Afganistn, tanto en la operacin Libertad Duradera, dirigida a luchar contra el terrorismo, liderada por Estados Unidos, como en la International Assistance Force (ISAF), creada por la Resolucin 1386 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, que tena como misin garantizar la seguridad en las zonas tericamente pacicadas de Afganistn, que cont con el apoyo de los principales partidos de la oposicin, y que analizaremos ms adelante, al abordar la poltica exterior de Aznar en el periodo 2002-2004. En el plano de la poltica de seguridad y defensa, directamente relacionada con las decisiones destacadas, el gobierno de Aznar procedi a la profesionalizacin de las fuerzas armadas, eliminando el servicio militar obligatorio, que contaba con una creciente oposicin popular, y aprobando en 1999 la Ley de Rgimen del Personal de las Fuerzas Armadas, que prevea un ejrcito integrado por 48.000 ociales y 120.000 soldados profesionales. La creciente vinculacin de la defensa con la poltica de seguridad compartida con los aliados qued consagrada en la nueva Directiva de
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Defensa Nacional, de 20 de diciembre de 1996, y, respecto a los nuevos retos en materia de seguridad a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001, en la Revisin Estratgica de la Defensa, presentada por Aznar el 14 de febrero de 2003, de la que nos ocuparemos posteriormente.
II.3. La poltica mediterrnea y las relaciones con Marruecos La poltica mediterrnea de los gobiernos populares, durante el periodo 1996-2002, se caracteriz, en trminos generales, por la continuidad respecto de los gobiernos de Felipe Gonzlez, en lo que se reere al Mediterrneo Oriental y el conicto de Oriente Prximo, y por la puesta en marcha de una nueva poltica respecto del Magreb y, muy especialmente, respecto de Marruecos, que llevar a las relaciones hispano-marroques a una profunda crisis, que en sus manifestaciones ms graves, como veremos, se desarrollar en el periodo 2002-2004, con el tema abierto del Shara Occidental como cuestin de fondo gravitando sobre las relaciones bilaterales. Los gobiernos de Aznar continuarn tambin con la apuesta por intensicar las relaciones entre la UE y los pases de la ribera sur del Mediterrneo, a travs de iniciativas ya en marcha, como el Proceso de Barcelona. En relacin al Magreb, aunque el gobierno de Aznar trat en principio de mantener las amistosas relaciones que existan con Marruecos y Argelia, desde los primeros momentos se puso un especial nfasis en la bsqueda de un mayor equilibrio e igualdad en la relacin con esos dos pases, claves para los intereses de Espaa, lo que a la postre acab rompiendo el modelo global de relacin existente. Se trat de nuevo de articular una poltica de equilibrio o de compensacin respecto a Marruecos y Argelia, en lnea, salvadas algunas diferencias, con la aplicada anteriormente por los gobiernos de Adolfo Surez. Se explica as, como destaca Muoz-Alonso, que Aznar apostara decididamente por un reforzamiento de las relaciones con Argelia, en declarada enemistad con Marruecos, tanto en el plano poltico como en el econmico. Signicativamente, Aznar fue el primer jefe de Gobierno europeo que visit Argelia, en julio de 2000, despus del golpe militar de 1992, estrechando las relaciones entre ambos pases32. Aznar no estaba dispuesto a
32 En las relaciones con el Magreb, al igual que haba sucedido, en parte, con los gobiernos de Felipe Gonzlez y, ms tarde, ocurrir con los de Rodrguez Zapatero, los gobiernos de Aznar situarn la defensa de los derechos humanos y la democracia en un plano muy secundario de la accin exterior, primando la defensa de los intereses nacionales
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que Marruecos monopolizar las relaciones de Espaa con el Magreb y por eso cuid las relaciones con Buteika, con quien trab una especial relacin personal. Con Argelia, adems de las relaciones econmicas relacionadas principalmente con el aprovisionamiento de gas, se comparta la preocupacin por la emigracin ilegal y la voluntad de dar una solucin al problema del Shara, en el marco de las Naciones Unidas y defendiendo la autodeterminacin del pueblo saharaui, a pesar del inconveniente que representaba la actitud de Marruecos (Muoz-Alonso, 2007: 382-383). Esta aproximacin a Argelia tuvo, como es lgico, efectos en las relaciones con Marruecos, que interpret que se rompa la poltica seguida hasta entonces, con consecuencias negativas para sus intereses polticos, econmicos y estratgicos, especialmente en relacin al Shara Occidental. No puede extraar, por lo tanto, que las relaciones poltico-diplomticas y los importantes intereses, estratgicos, polticos, econmicos, pesqueros, culturales y migratorios que Espaa tiene en ese pas se vieran afectados por esta nueva poltica respecto del Magreb. Sin embargo, este deterioro en las relaciones bilaterales no ser inmediato, sino que solo se ir produciendo progresivamente, agudizndose gravemente a partir del triunfo de Aznar por mayora absoluta en las elecciones de 2000. Es entonces cuando, en el contexto del giro general que empieza a experimentar la poltica exterior, cada vez ms marcada por la acentuacin del atlantismo, pero tambin por la armacin de la grandeur de Espaa, del protagonismo internacional de Aznar, del consiguientemente bajo perl y papel del ministerio de Asuntos Exteriores y de una poltica exterior en la que los gestos jugarn un papel determinante, el deterioro ser ms maniesto. En sus primeros pasos como presidente del Gobierno, Aznar prestar, como vena siendo tradicional, una especial atencin a Marruecos, visitando ese pas en mayo de 1996 y entrevistndose con Hasan II33. Sin embargo, la cordialidad que presidi esta visita se quebr en seguida, como consecuencia especialmente de la posicin espaola sobre el Shara. La segunda visita de Aznar, en abril de 1998, en el marco de la cuarta Cumbre hispano-marroqu, puso ya de maniesto el deterioro que empezaba a producirse en las relaciones bilaterales, al plantearse abiertamente por parte marroqu la cuestin de Ceuta y Melilla, principalmente, aunque no exclusivamente, como instrumento
y la estabilidad de esos pases por encima de cualquier otra consideracin. En este sentido, en la poltica hacia el Norte de frica se producir un maniesto desequilibrio en el juego de intereses y valores, presentes en la poltica exterior espaola. 33 Anteriormente, an en la oposicin, Aznar haba visitado Marruecos y se haba entrevistado con Hassan II. 329
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de presin sobre Espaa en el tema saharaui. Esta segunda visita, que se puede calicar de tensa, en palabras de Muoz-Alonso, marc el punto de inexin en las relaciones con Marruecos (Muoz-Alonso, 2007: 394). La muerte de Hassan II, en julio de 1999, y su sucesin por Mohamed VI, tampoco contribuy a mejorar la situacin, a pesar de la invitacin que el nuevo rey le formul a Aznar para una entrevista que tendra lugar en Rabat, el 16 de agosto de 1999, en la que volvi a plantearse el tema de Ceuta y Melilla. Por otro lado, la visita de Aznar a esas ciudades, en el curso de la campaa electoral de las elecciones de marzo de 2000, y la encendida defensa de su espaolidad que realiz durante la misma, contribuyeron de manera signicativa a deteriorar an ms las ya tensas relaciones bilaterales34. Con todo, las gestiones personales de Juan Carlos I lograron que Mohamed VI aceptase la realizacin de una visita de Estado a Espaa, en septiembre de 2000, que, sin embargo, qued reducida a la mnima expresin por voluntad de monarca marroqu y no sirvi para mejorar las relaciones. Con todo, a pesar de esta gestin de Juan Carlos I, el tradicional canal de comunicacin entre la Casa Real espaola y la monarqua marroqu, basado durante aos en la relacin personal existente entre el rey de Espaa y Hassan II, que hasta entonces haba servido para rebajar las tensiones que ocasionalmente se haban producido entre ambos pases, se haba debilitado de forma importante, por un lado, con la llega al trono de Mohamed VI, con quien Juan Carlos I no tena la misma proximidad, y, por otro, con la relativa marginacin de Juan Carlos I en las relaciones con Marruecos en particular y en las relaciones internacionales de Espaa en general, que se produce con los gobiernos de Aznar (Cembrero, 2006: 68-73). La ruptura, el 25 de abril de 2001, de las negociaciones para la rma de un acuerdo de pesca entre Marruecos y la UE, que beneciaba muy
A partir de esos momentos, la cuestin del Shara, que gravitaba decisivamente en las relaciones hispano-marroques, entrar en una dinmica cada vez ms difcil, que contribuir a agudizar la crisis bilateral. El Plan de Arreglo, acordado en 1988, y apoyado por Espaa, que haba permitido el alto el fuego entre Marruecos y el Frente Polisario, bajo la supervisin de la Misin de las Naciones Unidas para el Referndum del Shara Occidental (MINURSO), se encontraba sin posibilidades de llegar a buen puerto. El previsto referndum de autodeterminacin se haba ido aplazando reiteradamente ante las reticencias marroques, sin que James Baker, representante del secretario general de las Naciones Unidas para el Shara Occidental, pudiera desbloquear la situacin, a pesar de trabajar, a lo largo de 2001 y parte de 2002, en una propuesta alternativa, el Acuerdo Marco para el Shara Occidental, favorable a Marruecos. Este Acuerdo Marco acabara fracasando por las posiciones contrarias, adems de Argelia y el Polisario, de Espaa y Rusia, en el seno del Grupo de Amigos del Shara Occidental, por entender que no permita una autntico referndum de autodeterminacin.
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especialmente a Espaa, en la que inuy, por parte marroqu, la situacin en que se encontraban las relaciones bilaterales, llev a Aznar a hacer unas declaraciones pblicas en las que armaba que ello tendra consecuencias sobre la relacin entre Espaa y Marruecos y entre Marruecos y la Unin Europea35, lo que fue interpretado por Marruecos como una amenaza, agudizndose la crisis entre ambos pases36. La audiencia que Mohamed VI concedi a Josep Piqu, ministro de Asuntos Exteriores, el 1 de octubre de 2001, se limit exclusivamente a un rapapolvos al ministro por los agravios, en su opinin, de Espaa hacia ese pas. La posterior retirada del embajador de Marruecos en Espaa, el 27 de octubre de 2001, expresar este creciente deterioro de las relaciones bilaterales. Un intento de arreglo por parte de Marruecos, temeroso del rumbo que tomaban los acontecimientos, planteado en noviembre al embajador de Espaa en Rabat, para que en conferencia de prensa conjunta los ministros de Asuntos Exteriores de ambos pases explicasen que se haban aclarado los malentendidos y anunciaran el regreso a Madrid del embajador marroqu, fue rechazado por Aznar, cerrndose de momento cualquier posibilidad de superacin de la crisis37. A partir de esos momentos, la crisis se encona gravemente, culminando, en julio de 2002, con la ocupacin de Perejil por Marruecos y la respuesta militar de Espaa a la misma, a lo que nos referiremos al abordar la poltica exterior de los gobiernos de Aznar en el periodo 2002-2004. Con relacin al conicto de Oriente Prximo, durante el periodo 19962002, los gobiernos populares continuaron tratando de jugar un papel relevante en la bsqueda de soluciones paccas al mismo, manteniendo las excelentes relaciones que ya existan con los pases de la zona y con la Au35 Cembrero, que ha analizado excelentemente la crisis hispano-marroqu, explica con palabras del propio Aznar la razn de estas declaraciones: Naturalmente, si no hubiramos respondido de esa manera, los marroques habran entendido que podan hacer en sus relaciones con Espaa lo que les viniese en gana (Cembrero, 2006: 19). Tambin, vase Amirah Fernndez, 2008. 36 En un primer momento las represalias espaolas consistieron en suspender los viajes ministeriales, no renovar la principal lnea de nanciacin, aplazar el ao de Marruecos en Espaa y recortar la cooperacin. Por su parte, los marroques abrieron las puertas para que aumentasen los ujos migratorios a Espaa (Cembrero, 2006: 21). 37 Segn Cembrero, muchos de los diplomticos entrevistados por el autor opinan a posteriori que en noviembre de 2001 se perdi la oportunidad de zanjar rpidamente el conicto aceptando, tras haberlo acaso retocado, el ofrecimiento de Benaissa (Cembrero, 2006: 27). La visita de Rodrguez Zapatero, lder de la oposicin, a Marruecos, incluida su reunin con Mohamed VI, por invitacin de la Unin Socialista de Fuerzas Populares, liderada por el primer ministro Abderrahman Youssou, y calicada de desleal por el gobierno popular y el PP, tampoco sirvi para desbloquear la situacin.
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toridad Nacional Palestina. La posicin mantenida respecto del conicto tampoco varo signicativamente respecto de la seguida por los gobiernos de Felipe Gonzlez, apostando por el respeto de las resoluciones de las Naciones Unidas, de los acuerdos de paz, de la integridad y seguridad de los Estados y de los derechos del pueblo palestino. En esta lnea de actuacin, Aznar realizar, en junio de 1998, un viaje en el que visit Egipto, Israel y la Autoridad Nacional Palestina, ofreciendo la celebracin de una segunda conferencia de paz en Madrid, que sirviera para desbloquear el conicto y avanzar hacia una solucin pacca. En junio de 1999, Aznar viaj de nuevo a Oriente Prximo, visitando Siria, Jordania, Lbano, Israel y la Autoridad Nacional Palestina. Tambin realiz una visita a Irn, en octubre de 2000.
II.4. La poltica de cooperacin al desarrollo38 La poltica de cooperacin al desarrollo va a conocer importantes cambios durante el primer periodo de gobierno del PP. Esos cambios fueron impulsados tanto por el gobierno como por otros actores del sistema, especialmente la cooperacin descentralizada y las Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD), en respuesta a distintas exigencias de cambio. Este impulso reformista, sin embargo, se agotar al nalizar ese periodo, y en la segunda legislatura del gobierno popular la cooperacin espaola experimentar un marcado estancamiento y, en ocasiones, una visible involucin en relacin a un contexto internacional ms exigente y respecto de los consensos que caracterizaron la legislatura anterior. El hecho ms relevante de la primera legislatura, de 1996 a 2000, es la aprobacin de la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo de 199839. Considerada una iniciativa prioritaria por el nuevo gobierno, su promulgacin responda a distintos factores, endgenos y exgenos. En primer lugar, exista un amplio consenso poltico respecto a la necesidad de legislar en esta materia, a n de claricar objetivos, criterios e instrumentos de lo que ya se haba constituido, tras un largo periodo formativo, en un componente importante de la accin exterior de Espaa. Ese consenso, y en particular las aspiraciones de una ley de cooperacin,
38 Este apartado sobre la poltica de cooperacin al desarrollo lo ha elaborado Jos Antonio Sanahuja, a quien reitero mi agradecimiento. 39 Ley 23/1998 de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, BOE 162, 8 de julio de 1998.
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aparecan ya, como vimos, en sendos informes del Congreso de los Diputados y del Senado, aprobados respectivamente en 1992 y 1994. En segundo lugar, se haban producido intensas movilizaciones sociales a favor del aumento de la ayuda y de una mayor orientacin de sta a sus objetivos declarados de lucha contra la pobreza. Las acampadas del Movimiento por el 0,7% que se produjeron a lo largo de 1994 en un gran nmero de localidades espaolas haban llevado a la rma del Pacto de Solidaridad, por el que los partidos con representacin parlamentaria se comprometieron a aumentar la ayuda y mejorar su calidad. Ese compromiso jug un papel destacado en las elecciones autonmicas y locales de 19951996, y estaba incluido en el programa electoral que llev al PP al gobierno en el ao 1996. En tercer lugar, la incorporacin de Espaa al Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) en 1991 supona mayores exigencias de calidad y ecacia de la ayuda, en particular en cuanto a la asuncin de las directrices de ese organismo. Tras un periodo de adaptacin de dos aos, solicitado por Espaa, en 1994 se daba a conocer la primera de las evaluaciones de pares (peer review) de la cooperacin espaola40. Este documento sealaba deciencias importantes en cuanto a planicacin y evaluacin; fragmentacin institucional41; peso excesivo de la ayuda ligada de los crditos FAD y a las consideraciones comerciales propias de este instrumento; y debilidad institucional y de los recursos humanos. Con estos antecedentes, la aprobacin de la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo constituir un hito histrico en la conformacin de la poltica espaola de cooperacin al desarrollo y del conjunto de su accin exterior. El texto aprobado cont con un amplio consenso poltico y social, basado en parte en los pactos parlamentarios de esa primera legislatura, y en los acuerdos derivados del pacto de solidaridad. Deni la cooperacin como poltica pblica dirigida a la promocin del desarrollo sostenible y la reduccin de la pobreza en los pases en desarrollo, estableciendo con claridad sus objetivos, instrumentos y prioridades geogrcas. Con ello, la cooperacin al desarrollo se situ en el marco de la accin exterior del Estado, pero con objetivos y principios de actuacin referidos a los consensos internacionales de desarrollo, y por ello, diferenciados de los
Vase Comit de Ayuda al Desarrollo, 1994. Se trataba de un modelo bicfalo encabezado, por un lado, por la AECI, responsable de la cooperacin no reembolsable, y por el Ministerio de Economa y Hacienda, responsable de la cooperacin reembolsable y de las relaciones con las instituciones nancieras multilaterales.
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que son propios de la poltica exterior del Estado, sea en sus vertientes econmica y comercial, o poltico-diplomtica. Si bien la Ley de Cooperacin contemplaba la ayuda ocial en sus distintas modalidades, como instrumento primordial se armaba el principio de coherencia de polticas, por el que los objetivos de desarrollo de dicha Ley, adems de inspirar la ayuda, deberan ser incorporados a otras polticas que, desplegadas en el exterior, afecten igualmente a los pases en desarrollo42. Tambin deni un sistema de planicacin basado en un Plan Director cuatrienal, con vocacin estratgica, planes anuales de carcter programtico, y estrategias geogrcas y sectoriales. Finalmente, la Ley de Cooperacin claricaba y completaba el marco institucional de la cooperacin al desarrollo, al atribuir las competencias de direccin y planicacin de la misma al Ministerio de Asuntos Exteriores, si bien otros ministerios seguan teniendo un papel decisivo en la gestin de determinados instrumentos, como los FAD o las contribuciones a los bancos multilaterales de desarrollo, que permanecieron adscritas al Ministerio de Economa. El Consejo de Cooperacin al Desarrollo, como rgano de participacin y consulta con los actores no gubernamentales, creado en 1995, quedaba incorporado a ese marco institucional. La aprobacin de la Ley de Cooperacin, junto con la disminucin y reorientacin de los crditos FAD, al asumir Espaa las normas de la OCDE sobre ayuda ligada, fueron avances reconocidos por la segunda revisin del CAD de la cooperacin espaola, realizada en 199843. Este impulso reformista, sin embargo, se fue agotando con el nal de la legislatura. No se aprobaron los instrumentos previstos en la Ley para regular los crditos FAD o el estatuto de los cooperantes. La elaboracin del primer Plan Director origin un valioso ejercicio de reexin doctrinal y de debate entre los distintos ministerios responsables de la ejecucin de la ayuda espaola y los actores no gubernamentales, que dio lugar a un texto respaldado por un amplio consenso44. Sin embargo, en 1999 el proyecto de Plan Director fue bloqueado por el Ministerio de Economa en la fase nal de su tramitacin ante el Consejo de Ministros, probablemente porque las previsiones de aumento de la ayuda, aun siendo modestas, podan hacer ms difcil el cumplimiento de los objetivos de reduccin del dcit requeridos para acceder a la unin monetaria europea.
42 Este principio se incorpor en 1992 a las disposiciones sobre la poltica de desarrollo de la UE del Tratado de Maastricht. 43 Vase Comit de Ayuda al Desarrollo, 1998. 44 Vase el estudio preparatorio de dicho Plan, en Alonso, 1999.
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Al fracaso del proyecto del Plan Director se le sumaron hechos como la desalentadora evolucin de la AOD en ese periodo, que se estanc en torno al 0,23% del PIB; la ausencia de avances en el desarrollo reglamentario de la Ley de Cooperacin en aspectos clave como el Estatuto del Cooperante o la regulacin de los crditos FAD, a travs de los cuales siguieron estando presentes los intereses comerciales; y otras tendencias preocupantes, como la intervencin de las fuerzas armadas espaolas en la provisin de ayuda de emergencia, casos del huracn Mitch en 1998, la guerra de Kosovo en 1999 y las inundaciones de Mozambique en 2000, en operaciones cuestionables por razones de coste-ecacia, o por no ser congruentes con el Derecho Internacional Humanitario (Sanahuja, 2002c). Al nalizar la legislatura, era evidente que el impulso reformista estaba agotado y cules eran los lmites econmicos, polticos y corporativos que se enfrentaban. Si la primera legislatura del gobierno de Aznar termina con un claro estancamiento de la poltica de cooperacin, tanto en su desarrollo normativo como en los recursos desplegados, la segunda, entre 2000 y 2004, se va a caracterizar por una marcada involucin de la misma. Sin necesidad de apoyos parlamentarios, al haber obtenido la mayora absoluta, el gobierno se distanci tanto de los consensos internos del periodo anterior, como de los nuevos consensos internacionales sobre el desarrollo que van a llevarse a cabo a partir de la adopcin, en 2000, de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) por parte de la Asamblea General de Naciones Unidas, el CAD y la UE, orientados a la reduccin de la pobreza extrema y el hambre y otras metas de desarrollo social. En este periodo tambin se lanz la Ronda de Doha de negociaciones comerciales de la OMC, con compromisos claros para acabar con las barreras proteccionistas y con los subsidios agrcolas que daan a los pases pobres, y la denominada Agenda de ecacia de la ayuda, cuyos hitos ms importantes fueron la Declaracin de Roma sobre armonizacin de 2003, y la Declaracin de Pars de 2005 sobre ecacia de la ayuda. Lo anterior explica que los objetivos internacionales de desarrollo no quedaran reejados claramente en el I Plan Director de la Cooperacin Espaola 2001-200445. Ello se debi a que durante esta legislatura se arma una visin ms ideologizada y una vinculacin ms marcada de la cooperacin espaola a la promocin de los intereses en la poltica exterior, en particular en el mbito econmico o de promocin cultural, que se tradujo en iniciativas como la creacin de la Fundacin Carolina o la So45 Vase Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, 2001.
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ciedad Estatal para la Accin Cultural en el Exterior (SEACEX). En una visible contradiccin con sus planteamientos iniciales, el gobierno popular utilizar el argumentario neoliberal para defender el libre comercio y cuestionar la ayuda como instrumento de desarrollo46. Adems, desde 2002 la cooperacin espaola se vio arrastrada por la deriva neoconservadora de la poltica exterior de Aznar y la utilizacin de argumentos humanitarios para justicar la intervencin en Iraq. En particular, la ayuda al desarrollo sufrir durante este periodo un intenso proceso de securitizacin que se deriv de la guerra global contra el terrorismo y del alineamiento incondicional con Estados Unidos por parte del gobierno de Aznar, que afectar, sobre todo, a la ayuda humanitaria, los crditos FAD y la condonacin de deuda. Este proceso condujo, desde el primer ao de legislatura, a la ruptura del consenso interno, que se escenic en el Consejo de Cooperacin con motivo de la elaboracin del Plan Director 2000-2004, y la posterior crisis de este rgano. El nuevo Plan, de muy baja calidad, renunciaba a afrontar las carencias de la cooperacin espaola y, sobre todo, a las aspiraciones de aumento y mejora de la ayuda, por lo que fue aprobado sin el respaldo de las ONG y de otros actores. Como consecuencia de ello, el Gobierno decidi disolver y recongurar el Consejo de Cooperacin, lo que signic la salida de los actores ms crticos47. A la larga, al nalizar la legislatura, se poda observar que la ayuda segua estancada entre el 0,22% y el 0,26% del PIB, muy por debajo del promedio del CAD, y bastante lejos del compromiso adquirido en el Consejo Europeo de Barcelona de 2002, durante la presidencia espaola de la UE, y de cara a la Conferencia de las Naciones Unidas de Financiacin del Desarrollo de ese mismo ao, por el que en 2006 la UE alcanzara, en promedio, el 0,39% de la RNB, con un mnimo del 0,33% por cada Estado miembro. En el nuevo examen de la cooperacin espaola que el CAD realizar en 2002, de marcado alcance crtico, pese a los esfuerzos del gobierno de Aznar por atemperar su contenido, se insistir en la necesidad de aumentar la ayuda y de que se asegure que la cooperacin espaola con pases de renta media, a travs de instrumentos como la gestin de deuda, las becas o la cooperacin cultural, se oriente realmente a la lucha contra la pobreza48.
46 Sin embargo, paradjicamente se mantendrn las habituales posiciones proteccionistas ante la reforma de la Poltica Agrcola Comn de 2002-2003. 47 Vase Vera, 2004; y Sanahuja, 2005. 48 Vase Comit de Ayuda al Desarrollo, 2002.
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Ms all de la actuacin del gobierno popular, que hemos analizado, este periodo se caracteriz por el incremento y consolidacin de la cooperacin descentralizada, que en 2003 ya canalizaba 286 millones de euros, lo que representaba ms del 16% del total de la AOD espaola, poniendo de maniesto el relevante papel que las Comunidades Autnomas y las Entidades Locales haban adquirido en el sistema espaol de ayuda al desarrollo.
III. LA POLTICA EXTERIOR EN EL PERIODO 2002-2004: RUPTURA DEL CONSENSO Y ALINEAMIENTO CON ESTADOS UNIDOS
III.1. Un nuevo modelo de poltica exterior A partir de 2002 y hasta 2004, la poltica exterior espaola experimenta un giro radical, que implicar la denicin y puesta en prctica de un nuevo y diferente modelo de poltica exterior al existente desde 1976, como consecuencia de la ruptura del consenso por parte del gobierno de Aznar y de su alineamiento con la poltica internacional de la administracin Bush. El cambio en la continuidad que haba caracterizado el periodo 1996-2002, y que se haba acentuado signicativamente a partir de la mayora absoluta en las elecciones de 2000, da paso ahora a un cambio radical de prioridades, que afectar decisivamente a todas las dimensiones de la poltica exterior espaola. Como es conocido, el escenario mundial cambia drsticamente tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, lo mismo que la poltica de Estados Unidos, que replantea su actitud ante el mundo y adopta una posicin claramente hegemnica, intervencionista y unilateral. La lucha contra el terrorismo y el eje del mal servirn para justicar el objetivo de moldear el mundo a la medida de sus intereses, adoptando la denominada doctrina Bush de la autodefensa preventiva unilateralmente determinada, que pona en entredicho el orden jurdico-internacional vigente y las instituciones internacionales sobre las que se haba basado el funcionamiento de la sociedad internacional hasta ese momento. Aznar, apoyado en una mayora absoluta que le permite gobernar sin apoyos parlamentarios y, por lo tanto, le deja las manos libres para romper el consenso en poltica exterior y para llevar adelante sin cortapisas su particular visin de la misma, entiende que, como consecuencia de ese nuevo escenario mundial, de los nuevos retos en materia de seguridad y del resquebrajamiento en el vnculo trasatlntico, que se empieza a producir despus del apoyo unnime de Europa a Estados Unidos a raz de los aten337
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tados terroristas del 11 de septiembre de 2001, se ha abierto una ventana de oportunidad nica para que Espaa adquiera peso y protagonismo a nivel internacional de la mano de Estados Unidos. Y ello requera un cambio en el modelo de poltica exterior seguido hasta entonces, en el que la prioridad era la UE. Desde esta perspectiva, Aznar entendi que la lucha contra el terrorismo que ahora lideraba Estados Unidos, de la que Espaa ha sido adelantada; la guerra contra Iraq que preparaba ese pas, que proporcionaba una ocasin nica para demostrar la adhesin incondicional al mismo; la entrada de Espaa, como miembro no permanente, durante dos aos, en el Consejo de Seguridad, desde el 1 de enero de 2003, que proporcionaba a Espaa un especial protagonismo internacional; y la perspectiva prxima de una UE ampliada, que introduca importantes interrogantes en el proceso de construccin europea y ampliaba el campo de inuencia de Estados Unidos en la misma, abran oportunidades que no se podan desaprovechar para dar un giro estratgico en la poltica exterior y situar a Espaa, en palabras del propio Aznar, entre los pases que cuentan a nivel internacional. Un protagonismo que, desde esos planteamientos, se entiende que no se poda lograr a travs de la UE, con crecientes dicultades en su proceso de integracin, donde Espaa difcilmente podra cambiar su condicin de potencia media, situada siempre detrs de Alemania, Francia, el Reino Unido e Italia y en la que especialmente Francia nunca permitira el papel protagonista al que se aspiraba. La posicin de Francia en la crisis de Perejil, en julio de 2002, contraria a los intereses espaoles y favorable a los marroques, y la de Estados Unidos, que a travs del secretario de Estado, Colin Powell, haba contribuido decisivamente a su resolucin, venan a demostrar, en opinin de Aznar, lo acertado de tal anlisis. Durante todo este periodo, marcado por la mayora absoluta en las Cortes Generales, en el plano interno, y por los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, por el cambio del escenario internacional y por la nueva poltica de la administracin Bush, en el plano internacional, Aznar y la visin aznariana de la poltica exterior, caracterizada por el acentuado protagonismo internacional del propio Aznar, por la articulacin de una poltica exterior de gestos, por su armacin de la grandeur de Espaa y por su marcado atlantismo, podrn armarse y desplegarse en el escenario mundial sin los condicionantes y limitaciones, internas e internacionales, que haban encontrado anteriormente. Se trataba, en ltima instancia, de un giro en la poltica exterior que responda, no solo a la conviccin de que con ello se atendan mejor los intereses de Espaa, sino muy especialmente a razones ideolgicas, como
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se pondr de maniesto por el propio Aznar al armar que se trataba de una cuestin de convicciones49, aunque ello signicase que Espaa dejara de ser un pas simptico50. Se asistir, en este sentido, a una clara ideologizacin de la poltica exterior, marcada por el neoconservadurismo estadounidense, muy presente en los crculos ms prximos a Aznar51. En ello, jugar un papel signicativo el cambio que se produce en el Ministerio de Asuntos Exteriores, el 9 de julio de 2002, con la sustitucin de Josep Piqu, persona de claro perl empresarial y econmico, por Ana Palacio, europarlamentaria hasta ese momento, sin un perl denido desde el punto de vista poltico internacional y econmico, y que se encuentra con un proyecto de poltica exterior, ya denido y en marcha, con el que no haba tenido nada que ver hasta su nombramiento, que va a asumir sin suras de ningn tipo. El nuevo modelo de poltica exterior, que se pone en prctica a partir de 2002, tendr las siguientes caractersticas bsicas, muy distintas en sus prioridades y principios a las que inspiraban al modelo de poltica exterior que se haba ido conformando por lo sucesivos gobiernos democrticos e, incluso, por los gobiernos de Aznar hasta esa fecha (Arenal, 2004c: 73-78, y 2008a: 19-20). a. R uptura del consenso. En primer lugar, la ruptura del consenso tcito en el que desde 1976, salvo el periodo 1980-1984, se haba basado la poltica exterior. A travs de una poltica decidida en una medida muy importante por el propio Aznar, basada en la mayora absoluta en las Cortes Generales, se articula una nueva poltica exterior, sin plantearse siquiera como principio inspirador la bsqueda del consenso con los principales partidos polticos con representacin parlamentaria, rompindose lo que haba sido una caracterstica esencial de la poltica exterior en la Espaa democrtica52. Esta ruptura del
Soledad Gallego-Daz, Historia de un presidente satisfecho, El Pas, 26 de enero de 2004. 50 El Presidente justica el apoyo de Espaa por la necesidad de aumentar su presencia en el mundo, El Pas, 8 de abril de 2003. 51 Vase Iglesias-Cavicchioli, 2007. 52 El propio Aznar destacar esta ruptura del consenso y giro radical en la poltica exterior de Espaa, de acuerdo con el acta de la conversacin mantenida con Bush en Crawford, el 22 de febrero de 2003, al sealar que estamos cambiando la poltica que el pas ha seguido en los ltimos doscientos aos (El Pas, 29 de septiembre de 2007). Tambin la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, expresando la concepcin de la poltica exterior que tiene el gobierno, ante la II Conferencia de Embajadores Espaoles reunida en Madrid, el 10 de septiembre de 2003, reconocer esta ruptura, sealando que
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consenso pona en entredicho el carcter de poltica de Estado que hasta entonces haba tenido la poltica exterior en sus lneas maestras y abra interrogantes sobre su continuidad en caso de alternancia poltica en el gobierno y, consecuentemente, sobre su consistencia a medio y largo plazo. Una ruptura del consenso que se ver acentuada por el absoluto distanciamiento de la nueva poltica exterior respecto de una opinin pblica espaola que abrumadoramente no comparta los nuevos planteamientos, producindose un grave divorcio entre el gobierno y los ciudadanos. b. Prioridad de la relacin con Estados Unidos. La segunda caracterstica bsica es la prioridad que se otorga a la relacin con Estados Unidos respecto a las dems coordenadas de la poltica exterior espaola, rompiendo con la prioridad otorgada hasta entonces a la coordenada europea. Aunque ya desde 1996, como se ha visto, se haba ido acentuando el atlantismo de la poltica exterior, ahora ese proceso alcanza su momento culminante, incrementndose de una manera notable las visitas de Aznar a Washington y establecindose una muy cordial relacin personal con Bush. a. Este cambio de prioridades se concreta, adems, en un seguidismo con la estrategia global de la administracin Bush. Este ltimo hecho es signicativo a la hora de evaluar el nuevo modelo de poltica exterior, pues el alineamiento con los intereses de Estados Unidos se materializa no solo en trminos genricos, con ser ello ya importante desde la perspectiva de la poltica exterior, sino en relacin a una opcin ideolgica y poltica muy concreta, neoconservadora, unilateral e intervencionista, contraria al orden jurdico-internacional imperante, que es la que inspiraba a la administracin Bush. Se produce en este aspecto, como ha sealado Sanahuja, un viraje neocon en la poltica exterior espaola (Sanahuja, 2006), que incidir en todas las coordenadas de esa poltica. En este proceso de alineamiento, el momento culminante hay que situarlo en la participacin de Aznar, junto con Bush y Blair y el antrin Duro Barroso, en la Cumbre de las Azores, el 16 de marzo de 2003.
los principios son ms importantes que el propio consenso. Sin embargo, segn Federico Trillo, ministro de Defensa en esos momentos, Aznar, en una entrevista en la Moncloa con el lder del PSOE, Rodrguez Zapatero, el 2 de febrero de 2003, tres da antes de comparecer ante el Congreso de los Diputados para informar de la posicin de Espaa respecto de Iraq, trat de lograr el consenso, sin ningn xito (Trillo, 2005: 239-240). Caso de suceder as, es lgico ese resultado si tenemos en cuenta que Aznar tena ya decidida su posicin y no estaba dispuesta a negociar un cambio en la misma. 340
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c. D ebilitamiento de la apuesta por la coordenada europea. La tercera caracterstica bsica del nuevo modelo, consecuencia directa de la anterior y con implicaciones igualmente muy importantes, es la prdida de prioridad de la coordenada europea. Europa y, en concreto, la UE, hasta ese momento ejes centrales de la poltica exterior, dejaban de ser el referente fundamental de la misma, pasando, en caso de controversia, a un segundo plano respecto de la relacin con Estados Unidos. El planteamiento respecto de Europa ser escptico en lo poltico y estratgico, considerndose no solo que el proyecto europeo tena pocas posibilidades de avanzar realmente en trminos polticos y de seguridad y defensa, como consecuencia de la ampliacin, de los intereses contrapuestos de sus Estados miembros y del creciente papel de los Estados Unidos, sino que, adems, esos posibles avances en el terreno poltico podan no ser convenientes para los intereses de Espaa. Este cambio afectar a las relaciones bilaterales, pues Francia y Alemania, hasta haca poco pases prioritarios en la poltica europea, dejan su lugar al Reino Unido, Italia y los pases de la ampliacin, con los que se comparte el atlantismo y la intergubernamentalidad. a. Adems, se estima que con la ampliacin Espaa pierde peso y pasa a ocupar una posicin perifrica, mientras ganan posiciones Alemania y Francia. En ese escenario, se considera que Alemania y, muy especialmente, Francia no permitirn que Espaa tenga un mayor peso, no existiendo posibilidades de cambiar su condicin de potencia media y perifrica europea, siempre detrs de los grandes. Se parte, adems, de la base de que esa Europa ampliada y heterognea no tiene posibilidades de dar respuesta a los problemas de seguridad de Espaa, especialmente en el Norte de frica, donde los intereses de Francia compiten con los de Espaa. En este sentido, se considera que los intereses de seguridad no van a estar atendidos adecuadamente por Europa, sino por Estados Unidos. d. Prdida de autonoma de las polticas iberoamericana y mediterrnea. La cuarta caracterstica hace referencia a las coordenadas iberoamericana y mediterrnea, que se vern profundamente afectadas por el cambio de prioridades que hemos sealado. El alineamiento con Estados Unidos forzosamente tena que afectar a las relaciones de Espaa con Amrica Latina y con el Mediterrneo y el Magreb, dada la importancia estratgica y los intereses de todo tipo que Estados Unidos tiene en ambas regiones. En este sentido, se producir una coordinacin de acciones, proclamada por el propio gobierno de Aznar,
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que eliminaba prcticamente, en las cuestiones clave, los relativos mrgenes de autonoma que las polticas iberoamericana y mediterrnea haban tenido hasta ese momento53. Esta prdida de autonoma, especialmente signicativa en el caso de Amrica Latina y menos en la poltica mediterrnea, no signica que el gobierno popular no contine desarrollando polticas propias en determinados mbitos tradicionalmente caractersticos de la poltica exterior. e. A puesta por el unilateralismo y debilitamiento de la primaca de la legalidad internacional. Finalmente, como ltima caracterstica de este nuevo modelo de poltica exterior, que rompe tambin con lo que haba sido una tradicin de la poltica exterior espaola desde 1976 y que es una consecuencia ms del alineamiento con los planteamientos neoconservadores de la administracin Bush, hay que sealar el cambio que se produce en relacin a los principios y valores que venan inspirando la poltica exterior de Espaa y que se haban transformado en seas de identidad de la misma. En este nuevo modelo de poltica exterior, la apuesta por el multilateralismo se sustituye por el unilateralismo y se atribuye un papel secundario e instrumental a las Naciones Unidas y al derecho internacional, en lnea con los principios que inspiraban la poltica internacional de la administracin Bush. Siguiendo a los neoconservadores que marcaban en gran medida la estrategia de la administracin Bush, se adopt una lnea pragmtica y realista, en la que el n defensa de la seguridad nacional, lucha contra el terrorismo, tenencia de supuestas armas de destruccin masiva, justicaba los medios y en la que el poder duro se eriga en referente mximo de esa accin exterior. La legalidad internacional, el derecho internacional, pasan en ltima instancia a tener un carcter secundario e instrumental para la accin exterior. Lo mismo sucede con la democracia y los derechos humanos, de cuya defensa y extensin a otros pases hacen gala los neoconservadores. Las palabras del presidente del Gobierno en la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 23 de septiembre de 2003, pronuncindose a favor de la estrategia de los ataques preventivos en la lucha contra el terrorismo, consagrarn pblicamente este planteamiento. En denitiva, se conforma un nuevo modelo de poltica exterior, basado en la ruptura del consenso, fuertemente ideologizado y radicalmente diferente a nivel de prioridades, principios y valores al que se haba venido estructurando desde el inicio de la transicin democrtica. En este caso no cabe hablar sim53
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plemente de diferencias importantes en cuanto al despliegue concreto de la poltica exterior, ni de planteamientos enfrentados entre el gobierno y el principal partido de la oposicin en cuanto a la accin exterior, sino de un giro radical en la poltica exterior, que rompa las prioridades y principios inspiradores de la misma hasta ese momento, con las consecuencias que de ello se derivan desde la perspectiva de la imagen y la posicin de Espaa en el mundo. La consecuencia ltima de este giro estratgico fue la puesta en marcha de una nueva poltica exterior, neonacionalista respecto de Europa, y seguidista respecto de Estados Unidos, tratando de emular a un Reino Unido, que no solo no se haba movido un pice de lo que era su tradicional poltica exterior, sino que adems basaba esa misma poltica en unos criterios de identidad transatlntica que estaban ausentes en el caso de Espaa. Cules fueron las razones de este giro estratgico que supondr un nuevo modelo de poltica exterior? El escenario mundial cambia radicalmente tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, lo mismo que la poltica de Estados Unidos, que replantea su actitud ante el mundo y adopta una posicin hegemnica y unilateral. La hegemona benvola que ese pas haba tratado de armar desde el nal de la Guerra Fra, ante la ausencia de un enemigo denido, se entiende que ya no sirve. La administracin Bush interpreta la sociedad mundial como anrquica y peligrosa y descubre un nuevo enemigo y unas nuevas amenazas a su seguridad e intereses. Al mismo tiempo, considera que no solo tiene la capacidad y el derecho para intervenir unilateralmente en el mundo para combatirlo, sino que adems tiene el deber moral de hacerlo, sin ataduras ni limitaciones de ningn tipo. La lucha contra el terrorismo y el eje del mal sirven para justicar el objetivo de moldear el mundo a la medida de sus intereses y hacer del siglo XXI un nuevo siglo americano. En este nuevo escenario, Aznar entiende que las guerras de Afganistn y, pronto, de Iraq daran paso a un nuevo orden mundial, en base a la armacin de la hegemona de Estados Unidos, sin la cual no sera posible un mundo seguro y estable54. Todo ello abra, en su opinin, una oportunidad que no se poda desperdiciar para llevar a la prctica la versin maximalista de su proyecto atlantista de poltica exterior. Las razones y ventajas que desde este planteamiento justicaban la nueva poltica exterior de alineamiento con Estados Unidos se expusieron reiteradamente por parte de Aznar y de otros responsables gubernamentales y fueron sintetizadas por Lamo de Espinosa (2003).
54 Andrs Ortega, La coherencia del giro de Aznar, El Pas Domingo, 15 de febrero de 2004.
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Estas razones seran, en trminos generales, las siguientes: (a) Hacer de Espaa una autntica potencia, sacndola del rincn de la historia y colocndola en su sitio, con la nica superpotencia y con las principales democracias del mundo y como interlocutor privilegiado en el dilogo transatlntico. (b) La lucha contra el terrorismo en todas sus expresiones, incluida por supuesto la lucha contra ETA, contndose para ello con la importante colaboracin antiterrorista de Estados Unidos. (c) El cambio que se est produciendo en el proyecto europeo, como consecuencia de la ampliacin, que desplaza el centro de gravedad de Europa hacia el Norte y el Este y refuerza las posiciones de Francia y Alemania, al mismo tiempo que debilita la de Espaa, que pasa a ser un pas perifrico. En este escenario a Espaa, por razones tanto nacionales como iberoamericanas, no le interesa el proyecto europeo de Francia y Alemania, sino el proyecto europeo y atlantista al mismo tiempo que deende el Reino Unido. (d) Europa ha demostrado que no es capaz de garantizar su propia seguridad y que sta pasa forzosamente por Estados Unidos, por lo que Europa solo se puede construir con Estados Unidos, en ningn caso contra o sin Estados Unidos. (e) Los riesgos y amenazas ms importantes e inmediatos para los intereses espaoles provienen del Norte de frica, donde esos intereses compiten directamente con los de Francia, por lo que poco podemos esperar de Europa en este sentido. Solo Estados Unidos, con creciente inuencia en la regin, puede garantizar los intereses espaoles. La crisis de Perejil, en la que fue Estados Unidos y no Francia, ni la UE, quien en ltima instancia neutraliz a Marruecos, fue la constatacin ms evidente de lo acertado de este planteamiento. (f) La poltica iberoamericana, especialmente en sus dimensiones poltica y econmica, pasa cada vez ms por Estados Unidos y menos por Europa, como consecuencia de la progresiva conformacin de una zona de libre comercio hemisfrica liderada por los Estados Unidos. La seguridad de las importantsimas inversiones espaolas en la regin depende cada vez ms de Estados Unidos. (g) Una dimensin de creciente importancia en la poltica exterior espaola es el aprovechamiento del peso cada vez mayor que tiene la comunidad hispana en Estados Unidos, y ello solo puede hacerse a travs de unas excelentes relaciones con ese pas. Este argumentario presentaba, sin embargo, algunos puntos dbiles que ponan en entredicho la coherencia de dicho modelo. En primer lugar, la prdida de autonoma de la poltica exterior espaola, como consecuencia del alineamiento, en determinadas cuestiones incondicional, con la poltica de la administracin Bush. Si uno de los argumentos para justicar la nueva poltica haba sido romper con la tradicional dependencia respecto de Francia, que haba incidido negativamente en los intereses de Es344
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paa, ahora se pasaba a practicar un claro seguidismo respecto de Estados Unidos, que lgicamente incida igualmente en los intereses espaoles. Segundo, la tergiversacin histrica que supona armar que se va a sacar a Espaa del rincn de la historia y la falta de realismo e inconsistencia que subyace en la pretensin de situar a Espaa entre las principales potencias sin estar dispuesto, llegado el momento, a jugar ese papel con todas sus consecuencias, sin tener los recursos y capacidades necesarios e ignorando lo que haba sido la historia reciente de xitos de Espaa en las relaciones internacionales. Espaa, en los aos transcurridos desde la transicin, haba conocido un importante desarrollo poltico, econmico y social y haba puesto en pie una poltica exterior, que le haba permitido ser considerada como una potencia media, situada entre las doce primeras potencias del mundo, con un protagonismo y una inuencia internacionales crecientes, como se ha visto a lo largo del anlisis que venimos realizando, especialmente en los escenarios europeo, mediterrneo e iberoamericano. Su producto interior bruto, su capacidad inversora, su enorme potencia cultural y sus limitadas capacidades militares la haban situado en la importante posicin que ocupaba en aquellos momentos. Negar esta realidad y armar solemnemente que se va a sacar a Espaa del rincn de la historia constituye un ejercicio de tergiversacin histrica, no solo de cara a los espaoles, sino tambin frente al mundo, y que debilitaba la solidez y coherencia del proyecto de poltica exterior que se quera poner en marcha. Adems, obviando lo anterior, que es simple retrica, y centrndonos en su puesta en prctica, la realidad es que, o bien no existan los recursos necesarios para acometer esos objetivos, dada la condicin de potencia media sealada, o bien, si existan, no se pusieron a disposicin de los mismos, como se pone de maniesto cuando se repasa el presupuesto y los recursos humanos dedicados a la accin exterior, poltica-diplomtica, econmica y cultural, as como a la poltica de seguridad y defensa. El tercer punto dbil de este modelo de poltica exterior era la falta de apoyo, no solo de otras fuerzas polticas, lo que en el caso de la poltica exterior, en cuanto poltica de Estado, es importantsimo para garantizar su continuidad y consiguiente credibilidad, sino tambin la falta de apoyo de la opinin pblica espaola, tanto en cuanto a los principios y a las prioridades que denan el nuevo modelo de poltica exterior, como en cuanto al apoyo a la poltica internacional de la administracin Bush y, muy en concreto, a la guerra contra Iraq. Todos los sondeos de opinin, con pequeas variaciones, ponan de maniesto este importante divorcio entre el gobierno y la opinin pblica, que se manifestaba no solo en las posiciones abrumadoramente contrarias
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a la estrategia preventiva y unilateral de la administracin Bush, a la guerra contra Iraq y a la posicin mantenida al respecto por el gobierno, sino tambin, siguiendo los datos del Barmetro del Real Instituto Elcano, de noviembre de 2002, en relacin a la prioridad que se atribua por los espaoles a la relacin transatlntica, que se situaba en el 20% de los ciudadanos, mientras que Europa alcanzaba el 73% y Amrica Latina el 39%. Difcilmente en un pas democrtico puede un gobierno mantener a medio plazo una poltica exterior que no es asumida en sus grandes lneas como poltica de Estado por las principales fuerzas polticas, y que es rechazada por la gran mayora de los ciudadanos, so pena de desarrollar una poltica exterior debilitada, poco consistente y escasamente conable de cara al futuro para los dems pases. Este divorcio, en ltima instancia, incluso debilitaba la relacin con Estados Unidos. El cuarto punto dbil se encontraba en el seguidismo de la poltica unilateral, intervencionista y preventiva de la administracin Bush, que adems de transformar a Espaa en un instrumento de la estrategia de dicha administracin en cuestiones clave de la poltica internacional, la situaba en algunas de sus actuaciones al margen de la legalidad internacional. La propia administracin Bush dej claro desde el 11 de septiembre, al prescindir de la OTAN, que sus alianzas seran coyunturales, a la carta, segn le conviniese en cada crisis en funcin de sus intereses. Los problemas de imagen para Espaa que se derivaron de este posicionamiento fueron evidentes, pues Espaa se contagiaba de los problemas de imagen en el mundo que, en esos momentos, tena Estados Unidos, y en concreto la administracin Bush, rompindose la imagen internacional de pas europeo, multilateralista y respetuoso de las Naciones Unidas, que se haba venido conformando desde 1976. Al mismo tiempo, este modelo presentaba una fortaleza no desdeable, relativa a la seguridad y defensa de Espaa. En concreto, que los retos y amenazas a la seguridad, muy especialmente en el Norte de frica, quedaban mejor atendidos en base a ese alineamiento con Estados Unidos.
III.2. El alineamiento con la administracin Bush y la guerra de Iraq Ya se ha sealado que los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos marcaron un antes y un despus en la estrategia y la poltica internacional de la administracin Bush y, en seguida, en la poltica exterior del gobierno de Aznar, como consecuencia del alineamiento con dicha administracin.
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Los atentados suscitaron inmediatamente en todo el mundo, y de una forma muy especial en Europa, una abrumadora oleada de apoyo a Estados Unidos. El Consejo Atlntico, el 12 de septiembre, por primera vez en la historia de la OTAN, activ el artculo 5 del Tratado de Washington, que estableca que un ataque armado contra uno o varios de sus miembros ser considerado como un ataque contra todos ellos, ponindose a disposicin de ese pas. Este signicativo gesto de la OTAN quedara en nada, como consecuencia de la decisin de la administracin Bush, muy en concreto del secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, de aplicar el principio de coalition of the wiling o coalicin de voluntarios, que dejaba las manos libres a Estados Unidos para actuar militarmente sin trabas de ningn tipo. Esta actitud de la administracin Bush asest un duro golpe a la OTAN, que tendra consecuencias en la posterior divisin de Europa respecto del ataque a Iraq. La reivindicacin de los atentados terroristas por Al Qaeda conrm pronto las sospechas que existan sobre la autora de los mismos, con la consiguiente movilizacin militar de Estados Unidos para responder a dicho ataque, de acuerdo con la voluntad expresada por Bush de iniciar la guerra contra el terrorismo. Ms adelante, en septiembre de 2002, la administracin Bush, por boca del propio presidente, hara pblica su Estrategia de Seguridad Nacional, en la que, adems de reiterar su apuesta por el unilateralismo y las coaliciones de voluntarios, se consagraba la doctrina de la autodefensa preventiva unilateralmente determinada, es decir, la estrategia de los ataques preventivos, que vulneraba el principio de la prohibicin del uso de la fuerza, salvo en los casos de legtima defensa individual o colectiva, consagrado en la Carta de las Naciones Unidas. En noviembre de 2001, Aznar viaja a Washington para entrevistarse con Bush, con el que ya exista una estrecha relacin, reiterando la solidaridad y disposicin de Espaa a prestar la ayuda que fuese necesaria, participando en esa coalicin de voluntarios55. A partir de ese momento, la incondicionalidad en el alineamiento con la administracin Bush se pondr de maniesto reiteradamente no solo en las grandes declaraciones en materia de poltica exterior, realizadas por el presidente del Gobierno y por la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, que incluso lleg a ver en la bandera de los Estados Unidos el futuro de los valores de Europa, sino, muy especialmente, en la propia accin exteSegn Trillo, Aznar capt desde el primer momento la trascendencia de los atentados terroristas, manifestando que Espaa tena que llevar la iniciativa dentro de Europa, aportando su experiencia a esta crisis terrorista de alcance mundial (Trillo, 2005: 114).
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rior, producindose un cambio importante en la percepcin del problema de la seguridad nacional, que ante las nuevas amenazas exiga, en opinin de sus defensores, nuevas polticas y nuevos instrumentos56. La primera manifestacin de esta disposicin se producir en la participacin de Espaa en las operaciones militares para acabar con el rgimen de los talibanes en Afganistn, que daban refugio y apoyo a Al Qaeda. Adems de dar las autorizaciones preceptivas, segn el Convenio Defensivo de 1988, para el uso de las bases espaolas, se participar tanto en la operacin Libertad Duradera, liderada por Estados Unidos, como en la International Assistance Force (ISAF), creada por la Resolucin 1386 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que tena como misin garantizar la seguridad en las zonas pacicadas de ese pas, contribuir a la reconstruccin y prestar ayuda al gobierno de Hamid Karzai57. Esta participacin contar con el apoyo de los principales partidos de la oposicin, por cuanto que estaba avalada por el Consejo de Seguridad, que entendi que se trataba de un caso de legtima defensa. Sin embargo, la manifestacin ms importante de este seguidismo tiene lugar en relacin con la guerra contra Iraq, que la administracin Bush tena decidida desde haca tiempo. Las principales justicaciones alegadas pblicamente desde el primer momento por Estados Unidos para el ataque, vinculacin del rgimen de Sadam Hussein con Al Qaeda y existencia de armas de destruccin masiva, sin entrar a considerar las razones ltimas de la guerra, reordenacin estratgica de Oriente Prximo, control de los recursos petrolferos y seguridad de Israel, no tardaran en revelarse falsas, quedando nalmente reducidas, como nica razn justicativa formal de la intervencin militar, al carcter tirnico y a las violaciones masivas de los derechos humanos por parte del rgimen iraqu. Inicialmente, la administracin Bush buscar el protagonismo de las Naciones Unidas, con el n de encontrar un aval que legitimase su intervencin militar en Iraq58.
Vase Lamo de Espinosa, 2004. Espaa participar en la ISAF con un contingente militar de casi 400 efectivos, que se desplegaron en el aeropuerto de Kabul, sin participar directamente en las operaciones militares, y en la operacin Libertad Duradera con dos aviones Hrcules C-130 de transporte, con 75 efectivos, un avin P-3 de vigilancia martima, una Unidad Mdica de Apoyo al Despliegue, dos fragatas, con misiones de vigilancia en el golfo de Adn y un buque de apoyo logstico. 58 Las Naciones Unidas venan desarrollando desde haca tiempo, a travs de las correspondientes inspecciones, obstaculizadas por el rgimen de Sadam Hussein, un programa encaminado a constatar la posesin o no de armas de destruccin masiva por parte del rgimen iraqu.
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En ese contexto, el Consejo de Seguridad aprobar, el 8 de noviembre de 2002, por unanimidad, la Resolucin 1441, en la que se daba un ultimtum a Sadam Hussein para que en el plazo de treinta das presentase una declaracin exhaustiva sobre la situacin de las armas prohibidas, establecindose que, en caso de incumplimiento, debera hacer frente a graves consecuencias. Esa frase fue objeto de interpretaciones enfrentadas. Para Estados Unidos y sus aliados en la cuestin iraqu, decididos partidarios de la intervencin, la frase abra ya, sin ms, la puerta a la intervencin militar, sin necesidad de una nueva resolucin especca para hacer la guerra. Para otros, entre los que se encontraban Francia, Rusia y China, miembros permanentes del Consejo de Seguridad, solo una segunda resolucin permitira intervenir legalmente en Iraq. De esta forma, la cuestin de la segunda resolucin se transform en el centro nuclear en torno a la crisis de Iraq, originando una profunda divisin entre los miembros del Consejo de Seguridad y entre los pases europeos. En esta situacin, el 1 de enero de 2003, Espaa entraba en el Consejo de Seguridad como miembros no permanente, por un periodo de dos aos, asumiendo un importante protagonismo en el desenlace de la crisis. Desde ese momento, los contactos de Aznar con la administracin Bush se intensicarn, asumiendo incondicionalmente la posicin mantenida por Estados Unidos y alinendose con los pases europeos partidarios de la intervencin. La divisin de los aliados europeos respecto de las posiciones defendidas por Estados Unidos pronto se agudizar gravemente. El 22 de enero de 2003, con ocasin de la reunin en Pars del presidente Chirac y el canciller Schrder, para conmemorar el 40. aniversario del Tratado del Eliseo, rmado por De Gaulle y Adenauer en 1963, ambos mandatarios, adems de rearmar la solidez del eje franco-alemn, manifestarn su oposicin a la intervencin en Iraq. Poco das despus, el 28 de enero, una carta publicada por Aznar en The Wall Street Journal apoyando las tesis de Estados Unidos, se transformara, el 30 de ese mes, en la Carta de los Ocho59, que, reiterando la importancia del vnculo transatlntico, la necesidad de mantener la solidaridad con Estados Unidos y la unidad europea, instaba al Consejo de Seguridad a ser consecuente con sus resoluciones, al mismo
La carta estaba rmada por Aznar y los primeros ministros de Portugal (Duro Barroso), Italia (Silvio Berlusconi), Reino Unido (Tony Blair), Hungra (Peter Medgyesy), Polonia (Leszek Miller), Dinamarca (Anders Fogh Rasmussen) y Repblica Checa (Vaclav Havel). Poco despus se sumaron a la Carta los diez primeros ministros de los pases candidatos de Europa central y oriental.
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tiempo que, contradictoriamente, defenda una coalicin de voluntarios dirigida por Estados Unidos60. Con ello la divisin entre los pases europeos respecto de Estados Unidos e Iraq quedaba formalmente consagrada61. El secretario de Defensa de Estados Unidos, Donald Rumsfeld, echando ms lea al fuego, aprovechara la ocasin para calicar a los rmantes de la Carta como la nueva Europa, en contraste con la vieja Europa, que se presentaba contraria a la solidaridad transatlntica62. Las consecuencias para la UE fueron inmediatas, pues no fue posible alcanzar un acuerdo en el Consejo Europeo extraordinario sobre Iraq, celebrado el 17 de febrero de 2003; se agrav la fractura entre Aznar, Chirac y Schrder; se debilit el prestigio de la UE como actor internacional y se menoscab la capacidad negociadora de Aznar en otros temas de la agenda europea (Barb, 2003: 19-21). La posicin del gobierno de Aznar respecto de Iraq no dejaba dudas. Se estaba dispuesto, si era necesario, a llegar hasta el nal, an en el caso de que no existiera una segunda resolucin del Consejo de Seguridad que legitimase la intervencin militar63. El 5 de febrero Aznar comparece ante el Congreso de los Diputados para explicar la posicin de Espaa en la crisis de Iraq, haciendo hincapi en que se ajustaba a las Naciones Unidas, sin encontrar el apoyo de la oposicin. Mientras tanto, el tema de la posesin de armas de destruccin masiva por parte de Iraq se transformar en el eje central de las deliberaciones del Consejo de Seguridad en torno a la aprobacin de una segunda resolucin
60 Aznar justicara esta Carta de los Ocho como respuesta a la declaracin francoalemana de oposicin a la guerra de Iraq. 61 Las consecuencias de la Carta en cuanto a la divisin de los europeos se pondran de maniesto inmediatamente. Inocencio Arias, en esos momentos embajador de Espaa ante las Naciones Unidas y, consecuentemente, miembro del Consejo de Seguridad, da cuenta de las fuertes recriminaciones que los miembros europeos del Consejo de Seguridad (Francia, Reino Unido, Espaa y Alemania) se dirigieron en la reunin de ministros de Asuntos Exteriores de esos pases, celebrada el 5 de febrero de 2003 (Arias, 2006: 117-118). 62 El trmino vieja Europa, utilizado por Rumsfeld en sentido despreciativo, enlazaba con el pensamiento tradicional norteamericano de rechazo a la Europa del equilibrio de poder y de la poltica de poder, caracterstica del funcionamiento del sistema europeo de Estados, que se har presente desde la llegada de los primeros colonos a la costa este de Norteamrica, subyaciendo en la formulacin de la doctrina Monroe y que cobrar cuerpo, de forma muy concreta, en la doctrina del Destino Maniesto, que marcar decisivamente la historia de Estados Unidos y su poltica exterior. 63 Con todo, Aznar, sin xito, como es sabido, tratar de convencer a Bush de la conveniencia de esa segunda resolucin para lograr mayores apoyos polticos y evitar problemas con la opinin pblica.
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que dejase expedita la va para la intervencin militar. El gobierno de Aznar apoyar, paso por paso, la estrategia de la administracin Bush, tratando, primero, de lograr una segunda resolucin64 y, despus, cuando se hace evidente que la misma no es posible, situndose en el primer plano, junto a Bush y Blair, para anunciar el n del papel de las Naciones Unidas y dar va libre a la intervencin unilateral estadounidense. En la sesin del Consejo de Seguridad, el 14 de febrero de 2003, que representaba prcticamente la ltima oportunidad para una salida diplomtica de la crisis de Iraq, despus de conocer el informe de los inspectores de las Naciones Unidas, la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, intervino defendiendo posiciones an ms beligerantes que el propio secretario de Estado norteamericano, Colin Powell. Finalmente, la amenaza de veto anunciada por parte de Francia, Rusia y China, y la constatacin de que lo ms probable era que ni siquiera se lograran, aunque la votacin fuese ya simblica, los nueve votos necesarios, ante la insistencia de dichos pases para que los inspectores continuaran con su labor hasta constatar la existencia o no de armas de destruccin masiva antes de proceder a una segunda resolucin, hizo desistir a Estados Unidos de continuar intentando la va multilateral, para proceder sin ms al ataque contra Iraq. Dos das despus, el 18 de febrero, los embajadores de Estados Unidos, el Reino Unido y Espaa anunciaban conjuntamente ante el Consejo de Seguridad su intencin de no someter a votacin el proyecto de una segunda resolucin, inclinndose abiertamente por la solucin militar. En ese escenario de guerra, en el gabinete de crisis puesto en marcha por Aznar, haba planteadas tres posturas, desde la que apostaba por participar en la fuerza militar, defendida por el entorno de la Moncloa, pasando por la que se limitaba a informar y esperar, adoptada por Trillo, Acebes y
64 Aznar, a travs de la ministra Ana Palacio y del embajador ante las Naciones Unidas, Inocencio Arias, no solo dar instrucciones para patrocinar, como miembro no permanente del Consejo de Seguridad, junto con el Reino Unido, los distintos proyectos de resolucin, preparados por Estados Unidos, encaminados a lograr el apoyo a la intervencin militar, sino que desarrollar una intensa labor, tratando de convencer a los miembros del Consejo de Seguridad reticentes o contrarios para que sumen sus votos a una segunda resolucin legitimadora del ataque. Las presiones, especialmente sobre los presidentes de Chile, Ricardo Lagos, y Mxico, Vicente Fox, tambin miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, sern reiteradas. El momento ms lgido de las mismas se producir con ocasin de la entrevista que, camino del rancho de Bush en Crawford (Texas), tendr con el presidente de Mxico, Fox, para convencerle, sin xito, de que vote a favor de la segunda resolucin, que generar un importante rechazo en todos los sectores mexicanos y en muchos pases latinoamericanos, enrareciendo las relaciones con ese pas.
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Palacio, hasta la que era partidaria de no participar de forma alguna, representada por Rato, Montoro y, en ocasiones, Dezcallar, director del CNI. Al nal, en la reunin del 12 de marzo, se opt mayoritariamente por la opcin que, siguiendo a Estados Unidos, se consider como la menos costosa en trminos de opinin pblica, la de apoyo humanitario y apoyo poltico (Trillo, 2005: 255-257, 262 y 264). Poco despus, el 16 de marzo de 2003, a iniciativa de Bush, se celebra la Cumbre de las Azores, con la asistencia de Bush, Blair, Aznar y el antrin Duro Barroso, que marcar el momento culminante del seguidismo de Aznar respecto de la administracin Bush. Esta Cumbre pona n a la diplomacia y a las Naciones Unidas como instrumentos para lograr el desarme de Sadam Hussein, que defendan, entre otros, Francia, Alemania, Chile y Mxico, por citar solo a los ms signicativos desde el punto de vista de la poltica exterior espaola, y abra solemnemente la puerta para la guerra unilateral y preventiva contra Iraq, que los Estados Unidos tenan decidida haca tiempo. La Cumbre y la Declaracin aprobada en la misma, titulada El compromiso con la solidaridad transatlntica, consagraba solemnemente a Estados Unidos como el referente prioritario de la poltica exterior, supona la conrmacin plena del atlantismo de Aznar y formalizaba el giro en la poltica exterior espaola. El propio Aznar escribir que en las Azores se plasm un objetivo que ha sido todo el rumbo de mi carrera poltica: Espaa est por n donde tiene que estar, con las democracias ms importantes, y se reconcilia con su naturaleza atlntica (Aznar, 2005)65. El 18 de marzo, Aznar, en su comparecencia en el Congreso de los Diputados, destac que no haba asumido ningn compromiso militar, anunciando el contingente de ayuda humanitaria que se enviara a Iraq66, en medio de las duras crticas de prcticamente toda la oposicin. Durante todo este tiempo, y especialmente a raz de la Cumbre de las Azores y del apoyo a la intervencin unilateral en Iraq, las crticas de la oposicin parlamentaria haban ido creciendo, lo mismo que la movilizacin de una opinin pblica abrumadoramente en contra de esta poltica de seguidismo respecto de la administracin Bush y de apoyo a la guerra de Iraq, que,
65 Ya antes de la Cumbre de las Azores, el 3 de marzo, Aznar, convencido del nuevo papel internacional que estaba desempeando Espaa, en su intervencin en el Consejo de la Presidencia del PP, ya haba destacado que Espaa haba salido del rincn de la historia (El Pas, 4 de marzo de 2003). 66 El contingente estuvo compuesto por el buque Galicia, que contaba con una unidad de proteccin de Infantera de Marina de 120 efectivos y varias unidades del Ejrcito de Tierra, de Ingenieros y de NBQ. Como escolta se envi la fragata Reina Sofa y en funcin de apoyo logstico el buque petrolero Marqus de la Ensenada.
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sin una segunda resolucin del Consejo de Seguridad, se consideraba ilegal, al vulnerar el principio de la prohibicin del uso de la fuerza67. Una vez terminada ocialmente la guerra, el Consejo de Ministros, de 25 de abril, aprob la participacin de Espaa en la fuerza multinacional de seguridad y estabilidad que estaba organizando Estados Unidos. Con todo, los deseos espaoles de integrarse en Basora bajo mando britnico no se vieron cumplidos, tenindo que desplegarse bajo mando polaco en la zona constituida por las provincias de Al Qadisiyad y Nayaf, con cuartel general en Diwaniyah, donde se situ la Base Espaa. Con el n de poder desplegar una brigada bajo mando espaol, se pidi a varios pases iberoamericanos con los que el gobierno popular mantena excelentes relaciones y que se haban alineado tambin con Estados Unidos, en concreto a El Salvador, Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana, la participacin en la misma, conformndose la llamada Brigada Plus Ultra68. Sin embargo, lo que se prevea un despliegue sin problemas importantes pronto se revelar inexacto, vindose envuelta la Brigada Plus Ultra en incidentes armados, como consecuencia del clima de conicto abierto que caracterizar la postguerra iraqu. Dos meses despus del ataque, ante la necesidad de regular la situacin de hecho que se haba generado en Iraq con la guerra y posterior ocupacin militar y las responsabilidades que eran exigibles a los pases ocupantes, a lo que no fue ajeno el inters de Estados Unidos por presentar una resolucin que pudiese, de alguna forma, utilizarse para demostrar a la opinin pblica que las Naciones Unidas estaban detrs de la presencia militar en Iraq, el Consejo de Seguridad aprob la Resolucin 1483, el 22 de mayo de 2003, reconociendo la autoridad, la responsabilidad y las obligaciones que, en virtud del derecho internacional aplicable correspondan a los Estados ocupantes. Ms tarde, ante el deterioro general de la situacin que se estaba produciendo en Iraq, el 16 de octubre de 2003, el Consejo de Seguridad aprobara la Resolucin 1511, que autorizaba a la fuerza multinacional bajo mando unicado a que tomase todas las medidas necesarias para contribuir al mantenimiento de la seguridad y estabilidad en Iraq, instando a los Estados miembros a que prestasen asistencia, incluso militar, a la fuerza multinacional.
67 El accidente en Turqua del Yakovlev Yak-42D, que trasladaba desde Kabul y Mans a 62 militares espaoles del contingente desplegado en Afganistn (ISAF IV) y los interrogantes surgidos en cuanto a sus condiciones de vuelo y el reconocimiento de los cadveres, realizado por el Ministerio de Defensa, a cuyo frente estaba Federico Trillo, contribuyeron an ms a acentuar las crticas al gobierno popular. 68 Espaa despleg 1.300 efectivos en el seno de la Brigada Plus Ultra. Al analizar la poltica iberoamericana del gobierno popular veremos cmo se llevaron a cabo las negociaciones con esos pases iberoamericanos y las consecuencias que ello tuvo.
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Estas dos resoluciones se presentaron por la administracin Bush y por el gobierno popular como la prueba de que la guerra de Iraq no haba sido contraria a la legalidad internacional y que las Naciones Unidas legitimaba la intervencion a posteriori, cuando lo que hacan era tratar, una vez consumada la guerra, de regular la actuacin y obligaciones de los pases ocupantes y pedir la ayuda de otros Estados para garantizar la seguridad y la estabilidad de un territorio y una poblacin cada vez ms amenazados por la creciente actuacin de la insurgencia y de Al Qaeda, y de los enfrentamientos entre sunes y chies. Como se ha visto, el seguidismo del gobierno de Aznar desde el verano de 2002 en cuanto a los diferentes matices que iba introduciendo la administracin Bush en relacin a la crisis con Iraq, en su objetivo de atacar a ese pas, tanto a nivel de declaraciones ociales como en el seno del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, a partir en este caso del 1 de enero de 2003, hasta la Cumbre de las Azores y nalmente el ataque a Iraq, fue la expresin ms clara del giro experimentado por la poltica exterior espaola. Este seguidismo continu en la postguerra iraqu con la aceptacin inicial, luego matizada, por Aznar del encargo de Bush de exigir a Siria que no acogiese a los colaboradores de Sadam Hussein; con el plegamiento sin reticencias a los intereses cambiantes de Estados Unidos en el asunto del carguero de Corea del Norte, que transportaba misiles Scud a Yemen, abordado, a indicacin de Estados Unidos, por la fragata Navarra, destacada en el marco de la operacin Libertad Duradera; con la aceptacin sin reparos de ningn tipo de la versin de Estados Unidos sobre la muerte del periodista espaol Jos Couso en Bagdad; con el envo, ya considerado, de una fuerza militar a Iraq, subordinada al mando de ocupacin estadounidense y polaco; y con la autorizacin de uso de los aeropuertos espaoles para los vuelos que trasportaban prisioneros a Guantnamo y a otros centros de detencin, sin garantas jurdicas de ningn tipo69. En el mbito de los principios, el seguidismo encontrar una expresin especialmente signicativa en el discurso pronunciado por presidente del Gobierno ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 23 de septiembre de 2003, en el que hubo una total coincidencia de planteamientos con el discurso pronunciado poco antes por el propio presidente de Estados Unidos respecto de Iraq y la poltica internacional, pronuncindose Aznar a favor de la estrategia del ataque preventivo en la lucha contra el terrorismo. Un posicionamiento que se reiterar por Aznar, poco despus, en el discurso pronuncia69 Esta situacin continuar de hecho ms tarde en el periodo de los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero.
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do, el 20 de octubre de 2003, en el Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN), rompiendo el consenso que hasta entonces haba presidido la poltica de defensa y lo establecido en la Revisin Estratgica de la Defensa, presentada por el propio Aznar, el 14 de febrero de 200370. Al mismo tiempo, la crisis de Iraq, presentada como la gran ocasin para situar a Espaa entre los pases que cuentan en el mbito internacional, muestra tambin la inconsistencia de esa estrategia. En los prolegmenos de la guerra, Aznar estuvo siempre en primera la, incondicionalmente al lado de los Estados Unidos, hasta la Cumbre de las Azores, donde Aznar logr su objetivo de que Espaa estuviese junto a dos grandes potencias mundiales decidiendo el futuro prximo de Iraq. Sin embargo, a partir del momento en que se inicia la guerra, Espaa deja de ser protagonista destacado, pasando a un segundo plano y optando, ante el temor a la opinin pblica espaola, por la opcin menos comprometida y costosa, que era, como vimos, enviar un buque hospital y algunas unidades de apoyo. Este sbito cambio de papeles ante Estados Unidos y el Reino Unido qued plasmado pronto en la reunin de Camp David, que reuni a Bush y Blair para decidir sobre el desarrollo de la guerra y de la postguerra, donde Aznar ya no estuvo presente, y en la evolucin posterior del conicto71.
III.3. Europa en segundo plano La acentuacin del atlantismo de Aznar, a raz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, el alineamiento con la administracin Bush y el cambio en el modelo de poltica exterior, que hemos tenido ocasin de analizar anteriormente, forzosamente tenan que incidir en la poltica europea seguida hasta entonces, en el sentido de recelar an ms de los avances en el proceso de integracin europea, dada la centralidad jugada por Francia y Alemania en el mismo; de incrementar, consiguientemente, el intergubernamentalismo y la rena-
70 En el discurso pronunciado en el CESEDEN, Aznar destacar que Espaa necesita un cambio de mentalidad para adoptar una nueva estrategia de seguridad ante la amenaza del terrorismo global, siendo necesario para ello acciones de carcter anticipatorio, que, en todo caso, deberan responder a tres exigencias, que eran justicia en sus objetivos, proporcionalidad en los medios y respeto a los no combatientes. Este planteamiento se desarrollar ampliamente en la FAES, el principal laboratorio de ideas de Aznar. 71 La participacin de funcionarios espaoles en la Autoridad Provisional de la Coalicin, actuando de simples convidados de piedra, y la celebracin en Espaa de la Conferencia de Donantes a Iraq, en octubre de 2003, no parece que justiquen el protagonismo asumido en la preparacin de la guerra.
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cionalizacin de esa poltica; y de acercar de forma ms notoria posiciones con el Reino Unido y los pases europeos ms atlantistas e intergubernamentalistas. En consecuencia, se continu con la redenicin de la poltica europea, especialmente en cuanto a los pases europeos con los que se mantena relaciones privilegiadas. Con relacin a este punto, se dej de lado, ya sin tapujos, la bsqueda de una relacin privilegiada con Francia y Alemania, que haba caracterizado el modelo de poltica exterior anterior, y se estableci esa relacin con el Reino Unido e Italia, con los que se comparta no solo una idea del proyecto de construccin europea, sino tambin el alineamiento con la administracin Bush. Relacin privilegiada que se hizo extensiva a los pases de la Europa central y oriental, que pronto seran miembros de la UE y que tambin compartan esa devocin atlantista. Desde ese planteamiento que, al mismo tiempo que recelaba de las intenciones de Francia y Alemania, apostaba por reforzar al mximo la apuesta transatlntica, eran lgicos los desencuentros crecientes con esos dos pases, representantes de la vieja Europa, materializados de forma expresa, el 11 de febrero de 2003, en la Cumbre hispano-alemana de Lanzarote y, el 27 de febrero de 2003, en la visita de Aznar al presidente francs, Jacques Chirac, y, en trminos generales, en la Carta de los Ocho de respaldo a los Estados Unidos, rmada en enero de 2003, que supona un desafo directo al eje franco-alemn. Desencuentros que, como veremos, se hicieron patentes tambin en las diferentes posiciones mantenidas, primero, en la Convencin sobre el Futuro de Europa y, ms tarde, en la Conferencia Intergubernamental encargada de dar forma denitiva a la Constitucin Europea. Esas divergencias se harn tambin presentes en los encuentros en Quintos de Mora, el 11 de septiembre de 2003, entre Chirac y Aznar, y en Berln, el 1 de octubre, entre Aznar y Schrder. Era tambin lgica, en sentido contrario, la aproximacin al Reino Unido y a los pases aspirantes al ingreso en la UE, la nueva Europa, que igualmente priorizaban las relaciones con los Estados Unidos y no haran sombra al protagonismo espaol. Una aproximacin al Reino Unido que no solo permita reforzar el vnculo transatlntico, sino tambin encontrar apoyos para llevar adelante una nueva poltica europea, ms intergubernamentalista, fuera del eje franco-alemn. La IV Cumbre bilateral hispanobritnica, celebrada el 27 y 28 de febrero de 2003, que aprob tres documentos conjuntos sobre las instituciones de la UE, la reforma econmica de Europa y la cooperacin en la lucha contra la emigracin ilegal, vino a subrayar el alto grado de sintona, sin precedentes, que exista entre ambos pases en estos puntos.
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En este periodo, las cuestiones clave de las relaciones con la UE girarn en torno al Tratado de Niza y la Convencin europea. El Consejo Europeo de Laeken, celebrado en diciembre de 2001, recogiendo el mandato de Niza, convocar la Convencin para el futuro de Europa que, presidida por Giscard dEstaing, desarrollara sus sesiones desde febrero de 2002 a julio de 2003. En la Declaracin aprobada en dicho Consejo se plateaba, asimismo, la cuestin de si el proceso no debera conducir a la adopcin de un texto constitucional, abriendo la puerta para la futura Constitucin para Europa. La presidencia espaola del Consejo Europeo, en el primer semestre de 2002, que se celebraba precisamente en el arranque de la Convencin para el futuro de Europa, fue una clara ocasin para situar en la agenda comn las prioridades de la poltica europea de Aznar. Fue, por otro lado, una presidencia en la que aoraron ya tensiones crecientes, debido al protagonismo asumido por Aznar en sus recriminaciones a otros pases miembros por no cumplir con las reformas comprometidas. Durante la misma se celebraron dos Cumbres, la de Barcelona, en marzo, con un contenido preferentemente econmico, en la que se insisti principalmente en continuar con la Estrategia de Lisboa y en mantener los compromisos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y la de Sevilla, en junio, donde Aznar propuso, entre otras cuestiones, que la UE elaborara un plan global para luchar contra la emigracin ilegal, avanzando en las medidas adoptadas en la Cumbre de Tampere, en 1999, y para gestionar adecuadamente los ujos migratorios. En el marco de esta presidencia se celebr, en Madrid, en mayo, la II Cumbre Amrica Latina y el Caribe-UE (ALC-UE), que analizaremos posteriormente, logrndose que se incluyera en la Declaracin de Madrid la lucha contra el terrorismo. Con ocasin de la misma se rm el Acuerdo de Asociacin entre la UE y Chile. Correspondi a Aznar, como presidente de turno del Consejo Europeo, la inauguracin de la Convencin Europea, el 28 de febrero de 2002, en Bruselas. Aznar, en opinin de Powell, desconaba de la Convencin, pero no poda dejar de apoyar los objetivos de la misma, por lo que procur aportar sus propias ideas en torno a la construccin europea (Powell, 2003: 31), sin que durante el desarrollo de la misma se produjeran especiales sobresaltos. Sin embargo, en la recta nal de Convencin, Giscard dEstaing plante la reforma del Tratado de Niza, en base a un supuesto consenso. Esa reforma implicaba, principalmente, modicar lo acordado en Niza, restando peso a Espaa y Polonia en la ponderacin de votos en el Consejo y rompiendo la paridad de votos entre Francia y Alemania. En opinin de Muoz-Alonso, esta propuesta debe interpretarse, de alguna forma, como una reaccin del eje
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franco-alemn a la posicin de Aznar en relacin a la crisis de Iraq y, en concreto, a la Carta de los Ocho, en la que el presidente del Gobierno espaol apareca como lder (Muoz-Alonso, 2007: 213)72. Ante esta propuesta, Aznar, amparndose en lo ya aprobado en Niza, se neg a cualquier cesin que supusiera la prdida de votos en el Consejo, bloqueando los trabajos de la Comisin Intergubernamental que deba redactar el Tratado Constitucional por el que se establece una Constitucin para Europa, y el Consejo Europeo de diciembre de 2003, acentundose an ms los recelos y la brecha que ya separaba a Aznar del eje franco-alemn y de otros pases miembro de la UE73. Sin lugar a dudas, el marcado atlantismo y el alineamiento con la administracin Bush en la crisis de Iraq, por un lado, y el que Aznar se erigiese, junto a Blair, en lder de la nueva Europa, contrapuesta a la vieja Europa, representada por Francia y Alemania, acentuando la divisin europea respecto del vnculo transatlntico, por otro, incidieron durante este periodo de forma importante en la poltica europea de Espaa y pasaron factura a Espaa en lo que respecta a sus posiciones en la UE. En este sentido, la poltica atlantista del gobierno de Aznar no mejor, ms all de los gestos retricos, la posicin de Espaa en Europa. Por el contrario, sta empeor respecto de los pases clave en el proceso de integracin europea, es decir, respecto de Francia y Alemania, dejando a Espaa en una situacin dbil a nivel europeo en momentos decisivos para el futuro de la regin. Es evidente que Europa, nos guste o no, no es nada sin Francia y Alemania, y tratar de defender los intereses de Espaa en la misma pasaba por una buena relacin, que no signica seguimiento incondicional, con esos pases, antes que por el Reino Unido, Italia y Polonia. A nivel general de la poltica europea de Espaa, la nueva poltica tuvo, tambin, efectos importantes, pues Europa dej de ser la coordenada que dena las prioridades de la poltica exterior y de seguridad y defensa, con todo lo que ello supona desde el punto de vista tanto interno como internacional para los intereses polticos, econmicos, culturales y de seguridad. Plantearse que era Estados Unidos y no Europa el referente prioritario de la proyeccin exterior espaola
72 La crisis de Iraq, que se desarrollar en sus momentos ms lgidos en paralelo a los trabajos de la Convencin, inuy en sta, al hacerse presentes en la misma no solo dos visiones diferentes del futuro de Europa, sino tambin, de alguna forma, dos visiones diferentes de la poltica internacional de la administracin Bush. 73 Otro de los hechos que incidi en esta creciente brecha entre Espaa y el eje franco-alemn fue la lgica oposicin espaola a la decisin adoptada por el Consejo de Ministros de Economa y Finanzas (ECOFIN), celebrado en noviembre de 2003, de suspender el procedimiento sancionador iniciado contra Francia y Alemania por incumplimiento del lmite de dcit pblico, establecido en el Pacto de Estabilidad.
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era, en estos momento de cambio en el escenario europeo como consecuencia de la ampliacin, de la adaptacin de las instituciones comunitarias y de la probable prdida de centralidad de Espaa en la UE, una apuesta cuanto menos arriesgada, pues salvo en temas puntuales, era evidente que los intereses de todo tipo seguan estando ms cerca de Europa que de los Estados Unidos74. Por otro lado, la pretendida estrategia de actuar como bisagra entre Estados Unidos y Europa, en lnea con lo que haca el Reino Unido, no tena sentido, pues ni Espaa era el Reino Unido, ni Francia, Alemania, el Reino Unido y Estados Unidos lo iban a aceptar, ni la propia posicin debilitada de Espaa en Europa lo haca posible.
III.4. Perejil y la crisis con Marruecos En trminos generales, se puede armar que la poltica del gobierno popular hacia el Magreb durante la primera legislatura fue una poltica continuista respecto de la de los gobiernos de Felipe Gonzlez, y pragmtica, pero que, sin embargo, evidenci cierta prdida de perl poltico. Solo a partir de la segunda legislatura, y especialmente en el periodo 2002-2004, puede apreciarse un cambio signicativo y un intento de recuperar el protagonismo en la misma (Fernndez Molina, 2009: 46-49). Durante el periodo 2002-2004, la crisis en las relaciones hispano-marroques, iniciada ya, como vimos, en 1998 y agudizada con el paso del tiempo, alcanzar su mxima expresin con el conicto de la isla de Perejil75, aunque, como ya se ha indicado, en el trasfondo de la crisis estuviese la posicin del gobierno de Aznar sobre el Shara. La progresiva agudizacin de la crisis llevar al gobierno popular a realizar un claro movimiento de acercamiento a Argelia, como reaccin al deterioro de las relaciones con Marruecos, acentuando la poltica de compensacin hacia la regin, que alcanzar su mxima expresin en 2002 y 2003. Se trataba de hacer ver a Marruecos que poda perder la condicin de socio privilegiado en la regin76.
74 En principio, en todos los diferendos, polticos, comerciales, monetarios, culturales y de seguridad entre Estados Unidos y Europa, los intereses espaoles coinciden mucho ms con la ltima que con el primero. Lo mismo cabe decir de la proyeccin en el mundo mediterrneo, con alguna excepcin concreta, y, sobre todo, en Latinoamrica, donde nuestros intereses econmicos y culturales son ms coincidentes con Europa. 75 Para una consideracin ms amplia de la crisis de Perejil, entre otro, vase Feli, Lorenzo y Salomn, 2003; y Cembrero, 2006. 76 Durante la crisis con Marruecos coinciden en el tiempo la rma de un Tratado de Amistad y Buena Vecindad con Argelia, el 8 de octubre de 2002; de un Acuerdo de intercam-
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El 11 de julio de 2002 se conoci en Espaa la noticia de que un pequeo grupo de agentes de las Fuerzas Auxiliares marroques haba ocupado la isla de Perejil, izando la bandera de Marruecos. Este islote deshabitado, situado en el estrecho de Gibraltar, a 147 metros de la costa marroqu y a once kilmetros al oeste de Ceuta, se encontraba en una situacin jurdico-internacional confusa en cuanto a quin corresponda la soberana, pues, aunque haba habido una pequea presencia militar espaola hasta principios de los aos sesenta, nunca, ni a raz de la independencia de Marruecos en 1956, ni posteriormente, se haba aclarado a quin corresponda la soberana77. Aznar inmediatamente convoc una reunin de urgencia, con asistencia de casi medio gobierno, e intent contactar con el primer ministro marroqu, Abderrahman Youssou, a quien manifest que se trataba de un acto de fuerza intolerable, que Espaa no iba aceptar, exigiendo su inmediata retirada. Ese mismo da, por la noche, el Ministerio de Asuntos Exteriores remiti una nota verbal de protesta a la embajada de Marruecos, en la que, sin reivindicar la soberana de Espaa sobre Perejil, se peda el restablecimiento de la situacin anterior, es decir, la vuelta al statu quo existente previamente78. Las confusas explicaciones marroques, de que se haba instalado simplemente un puesto de vigilancia de la inmigracin y el contrabando, no satiscieron en absoluto al gobierno espaol. Al terminar la reunin de la Moncloa, Aznar encarg al ministro de Defensa, Federico Trillo, que preparase una operacin militar para desalojar a los marroques del islote, que recibira el nombre de Operacin Romeo Sierra79. La realizacin de la
bio de deuda pblica por inversin por valor de ms de 44 millones de euros, en marzo de 2002; la intensicacin de las visitas mutuas (de Buteika a Valencia, en abril de 2002, para rmar el Acuerdo de Asociacin con la UE, y a Madrid, en octubre de 2002, que constitua la primera visita de Estado de un lder argelino desde 1985, y de Aznar a Argel, el 26 de noviembre de 2003); as como la rma de varios contratos comerciales (Feli, 2005: 5). 77 Las razones que llevaron a Marruecos a ocupar Perejil todava no estn claras. Aunque, sin lugar a dudas, la crisis que vivan las relaciones bilaterales pudo haber estado presente en la decisin marroqu, as como el reforzamiento de la reivindicacin de Ceuta y Melilla, la razn inmediata parece que fue, segn el CNI, la respuesta a las maniobras de algunos buques de guerra espaoles en las proximidades de la costa marroqu, entrando en sus aguas territoriales. Tambin parece ser que la vspera un helicptero espaol se haba posado en Perejil. 78 Como seala Cembrero, a la vista de esta situacin confusa, invocar, como se hizo ms tarde, la legtima defensa para justicar el empleo de la fuerza contra los ocupantes del islote es cuanto menos sorprendente si previamente no se haba reivindicado la soberana (Cembrero, 2006: 32). 79 Segn Cembrero, Aznar, en la reunin que mantuvo al da siguiente en la Moncloa con los mandos militares para preparar la operacin, seal que si nosotros no reaccionamos, ser interpretado como debilidad, y no sabemos cul es el siguiente paso que darn. Alguna vez seremos como los britnicos, un pas serio al que esto no se lo hagan. 360
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operacin se demorara cuatro das, con el n de obtener antes el respaldo de la UE, de la OTAN y del Congreso de los Diputados. Si de la operacin se encarg las Fuerzas Armadas, y no la Guardia Civil, fue para inigir a Marruecos la mayor de las afrentas (Cembrero, 2006: 28-36). Si bien, el entonces presidente de turno de la UE, el primer ministro dans, Rasmussen, exigi la retirada inmediata de los marroques y el presidente de la Comisin Europea, Romano Prodi, dio a entender que las relaciones entre Marruecos y la UE podan sufrir las consecuencias de la accin marroqu, poco despus los comunicados de la UE cambiaran de tono, hablando simplemente de un contencioso entre Marruecos y Espaa. La actuacin de Francia, favorable a los intereses marroques, explica este cambio de posicin de la UE respecto de los intereses de un pas miembro, como Espaa. Por su parte, el Congreso de los Diputados, con ocasin del Debate sobre el Estado de la Nacin, celebrado el 15 y 16 de julio, aprob, a propuesta de todos los grupos parlamentarios, salvo Esquerra Republicana de Catalunya, una resolucin que expresaba su rechazo a los hechos consumados de Marruecos en la isla de Perejil, manifestando su apoyo al gobierno para el restablecimiento del statu quo anterior a la ocupacin. Mientras tanto se producan los ltimos contactos diplomticos, que estuvieron a punto de alcanzar un acuerdo (Cembrero, 2006: 39-40). El 17 de julio, de madrugada, se puso en marcha la Operacin Romeo Sierra, que culmin en minutos, sin enfrentamiento armado alguno, ya que los seis marroques que ocupaban el islote se entregaron sin ofrecer resistencia, siendo trasladados a Ceuta y posteriormente entregados a las autoridades marroques. El mismo 17 de julio, en el Consejo de Ministros extraordinario que presidi Mohamed VI, se hizo pblico un comunicado que equiparaba la ocupacin espaola del islote con una declaracin de guerra, exigiendo la retirada inmediata y sin condiciones. Al mismo tiempo, el ministro de Asuntos Exteriores marroqu, Benaissa, dejaba claro que si Espaa se marchaba del Perejil, Marruecos no volvera a enviar militares al mismo (Cembrero, 2006: 44). En ese nuevo escenario, Aznar encomend a la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, que convenciese al secretario de Estado norteamericano, Colin Powell, para que actuase como mediador, quien nalmente logr el acuerdo de ambas partes para el restablecimiento del statu quo anterior al conicto, procedindose el 20 de julio a la retirada de los militares espaoles del islote.
En esa reunin, ya sin la presencia de los militares, Rato aconsej enfriar el asunto y dar ms tiempo a la negociacin diplomtica (Cembrero, 2006: 33-34). 361
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La reaccin marroqu a esta solucin, que supona una derrota para su arriesgada apuesta, fue retomar de nuevo abiertamente la reivindicacin de Ceuta y Melilla, planteada tanto por Mohamed VI, el 30 de julio, en su discurso del trono, como, en septiembre de 2002, por su ministro de Asuntos Exteriores, en su discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas. Por parte espaola se compens el grave deterioro de las relaciones bilaterales con una mayor aproximacin a Argelia80 y con una nueva armacin de que la posicin de Espaa respecto del Shara ni iba a cambiar, lo que supona apostar claramente por el nuevo Acuerdo Marco, al que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas dara su visto bueno en julio de 200381. Sin embargo, a partir del otoo, se produjo una aproximacin hispanomarroqu como consecuencia de cuatro catstrofes. La primera fue la del Prestige, en noviembre de 2002, que con su marea negra afect seriamente al sector pesquero espaol, siendo aprovechada por Mohamed VI para ofrecer que 64 pesqueros espaoles pudieran faenar en las aguas de Marruecos durante tres meses, que ms tarde seran prorrogados, lo que permiti que poco despus se constituyeran en Rabat tres grupos de trabajo hispano-marroques sobre cuestiones polticas, de inmigracin y delimitacin de espacios martimos. En ese nuevo contexto, el 30 de enero de 2003, Palacio fue recibida por Mohamed VI, anunciando, junto con Benaissa, el inmediato regreso de los embajadores a sus respectivas embajadas. La segunda fueron los atentados de Casablanca, el 16 de mayo de 2003, en los que hubo 33 vctimas, cuatro de ellas espaolas, que afectaron especialmente a la Casa de Espaa, hecho que Espaa, en un signicativo despliegue de altos cargos que viajaron al lugar, aprovech para ofrecer a Marruecos toda la ayuda necesaria. La tercera desgracia fue el naufragio, el 23 de octubre de 2003, de una zdiac a 200 metros de la costa gaditana, en el que murieron 37 marroques, que impact a Mohamed VI, quien orden que se combatiese a fondo la inmigracin ilegal. Por primera vez, Marruecos empez a combatir seriamente la inmigracin ilegal. La cuarta catstrofe, ocurrida el 24 de febrero de 2004, fue el terremoto que
80 En octubre de 2002, el presidente argelino, Abdelaziz Buteika, visit Madrid, donde rm con Aznar un Tratado de Cooperacin y Amistad, similar al existente con Marruecos desde 1991 (Muoz-Alonso, 2007: 431-432). 81 Este Acuerdo Marco, conocido tambin como Plan Baker II, estableca que, despus de un periodo de autonoma de cuatro o cinco aos, en el que el territorio sera regido por un gobierno y una asamblea elegidos por los saharauis que all habitaban cuando sali Espaa y por sus descendientes, se producira una segunda votacin en la que participaran quienes habitasen el Shara el 1 de enero de 2000. Esta segunda votacin habra de pronunciarse sobre una de las tres soluciones posibles: integracin en Marruecos, autonoma o independencia. El plan era rechazado tanto por Marruecos como por el Polisario.
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caus 628 muertos en Marruecos, que permiti que Espaa y distintas ONG se volcarn en la asistencia a ese pas (Cembrero, 2006: 74-77). Poco antes, a principios de diciembre de 2003, la reconciliacin entre ambos pases haba quedado ya de alguna manera consagrada en la cumbre de Marrakuech, a la que asisti Aznar, siendo recibido por Mohamed VI, y en la que se conrm un protocolo nanciero de 300 millones de euros hasta 2009, que Espaa pona a disposicin de Marruecos. Sin embargo, el que pocos das despus de la Cumbre, Aznar impusiera condecoraciones a los 65 militares que haban participado en la operacin de Perejil y visitase Ceuta y Melilla en su condicin de presidente del PP, en el marco de la campaa electoral, repitiendo el viaje de cuatro aos antes, volvi a suscitar los recelos marroques (Cembrero, 2006: 85-86). A propsito de las relaciones de la UE con los pases de la ribera sur del Mediterrneo, siguiendo con el Proceso de Barcelona iniciado en la Conferencia de Barcelona, celebrada bajo los gobiernos socialistas y seriamente afectado por el conicto israel-palestino, tuvo lugar en Valencia, en noviembre de 1995, la V Conferencia Euromediterrnea, proponiendo Espaa la creacin de un Banco de Desarrollo Euromediterrneo, que no prosper como consecuencia de la oposicin de Alemania y el Reino Unido, quedando en un fondo de inversin, que sera administrado por el Banco Europeo de Inversiones, e incluyndose la lucha contra el terrorismo en el mbito de la cooperacin. En esta misma lnea, hay que situar la celebracin, en diciembre de 2003, en Tnez, de la Cumbre Mediterrnea del Grupo de Dilogo 5+5 (Argelia, Marruecos, Mauritania, Tnez y Libia ms Espaa, Portugal, Francia, Italia y Malta) de cooperacin en el Mediterrneo Occidental. Como acabamos de ver, la poltica mediterrnea puesta en marcha por el gobierno de Aznar, aunque en lneas generales sigui los pasos iniciados por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez en lo que se reere al conicto de Oriente Prximo y a las relaciones de la UE con los pases de la ribera sur del Mediterrneo, sin embargo, introdujo un importante cambio en las relaciones con el Magreb, que supuso la articulacin de un nuevo modelo de relacin, que deterior gravemente las relaciones con Marruecos. El conicto de Perejil y la intervencin de Estados Unidos en la solucin del mismo, ante la parlisis de la UE por las presiones francesas favorables a los intereses marroques, supuso, en opinin del gobierno popular, la constatacin ms clara de lo acertado de la poltica de alineamiento con Estados Unidos en lo que respecta a la defensa de los intereses espaoles. Es verdad que en el caso del Norte de frica y especialmente en relacin a Marruecos, el alineamiento con Estados Unidos puede tener ventajas
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respecto al alineamiento con Europa. Es evidente que los intereses franceses y espaoles en el Norte de frica, y sobre todo en Marruecos y Argelia, dos pases de enorme importancia desde la perspectiva espaola, son competitivos y que Francia, que aspira a continuar desempeando un papel hegemnico en la regin, siempre se ha inclinado del lado marroqu en los contenciosos que han enfrentado a Espaa y Marruecos, paralizando o debilitando la solidaridad europea con Espaa. Es evidente tambin que, por razones estratgicas y econmicas, la presencia e inuencia de Estados Unidos en la regin, tanto en Marruecos como en Argelia, es cada vez mayor, entrando en tensin con las aspiraciones francesas. Desde esta perspectiva no hay duda de que el alineamiento con Estados Unidos, deseoso de mantener a toda costa la estabilidad regional, favoreci los intereses estratgicos espaoles y muy especialmente la estabilidad en las difciles relaciones con Marruecos. La intervencin estadounidense en Perejil, facilitando una salida pacca, reej perfectamente la importancia que para Espaa tienen las relaciones con Estados Unidos y la importancia que para stos tiene la estabilidad en la regin. En este sentido, parece evidente que ese apoyo de Estados Unidos se hubiera producido, dado el inters de ese pas en la estabilidad de la regin y las excelentes relaciones que desde hace tiempo mantena con Espaa, an en el supuesto de que la poltica exterior espaola no se hubiese alineado con la administracin Bush a partir de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. Al mismo tiempo, no se puede obviar que en la poltica mediterrnea y hacia el Magreb las sensibilidades, intereses e interpretaciones norteamericanas y europeas son, en muchos casos, distintas, estando las espaolas mucho ms cerca de las europeas. Est claro que en trminos generales la poltica mediterrnea de Espaa tiene que apoyarse principalmente en las polticas europeas. En el conicto israel-palestino, en la crisis de Iraq, en las relaciones entre las dos orillas del Mediterrneo, los intereses espaoles, ms all de las divisiones que puedan existir en Europa, son mucho ms coincidentes con los europeos que con los estadounidenses. Adems, la relativa autonoma de la poltica mediterrnea de Espaa est ms asegurada en el marco de las polticas mediterrneas de la UE, quedando anulada en el caso del alineamiento con los Estados Unidos. Solo en el caso del Norte de frica y especialmente en relacin a Marruecos, como hemos destacado, el alineamiento con Estados Unidos puede tener ventajas respecto al alineamiento con Europa, pero el apoyo norteamericano se lograra igualmente manteniendo unas excelentes relaciones con ese pas, sin seguidismos de ningn tipo.
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9. POLTICA IBEROAMERICANA DE LOS GOBIERNOS POPULARES DE JOS MARA AZNAR (1996-2004)
1. CONTINUIDAD Y CAMBIO EN LA POLTICA IBEROAMERICANA: DE LA APROXIMACIN A CLINTON A LA CONCERTACIN CON BUSH
El triunfo del PP en las elecciones generales de marzo de 1996 y el nuevo gobierno que forma Jos Mara Aznar, como ya hemos visto, traern consigo algunas novedades respecto a la poltica exterior y, consecuentemente, tambin en relacin con la poltica iberoamericana seguidas hasta entonces por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Aunque la continuidad va a ser la nota dominante durante este primer gobierno popular, dado el consenso tcito imperante y la consideracin de poltica de Estado que se atribuye a la poltica iberoamericana, desde el primer momento el nuevo gobierno, por un lado, va acentuar algunas de las caractersticas propias de la etapa de los gobiernos socialistas y, por otro, va a tratar de establecer diferencias con la poltica seguida por stos. Unas diferencias que a partir de la segunda legislatura, en 2000, con mayora absoluta del PP, se van a acentuar notablemente, originando, especialmente a partir de 2002, un cambio en la poltica iberoamericana, expresin del que se produce en general en la poltica exterior. En el marco de las caractersticas generales de la poltica exterior de los gobiernos de Aznar, que ya se han estudiado, los principales rasgos de la poltica iberoamericana, entre 1996 y 2002, marcada, al igual que la poltica exterior general, por el cambio en la continuidad, sern los siguientes. En primer lugar, aunque esto no fue novedad, pues sigui los pasos de Felipe Gonzlez, si bien reforzando el personalismo, hay que destacar la personalizacin de la poltica hacia Iberoamrica. Como seala MuozAlonso, desde su llegada a la Moncloa, Aznar asumi personalmente la direccin de esta poltica hacia la regin y cada pocos meses atravesaba el Atlntico para establecer contactos directos con aquellos pases (Muoz365
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Alonso, 2007: 447). Una personalizacin que, adems, se concretar en una poltica de gestos, muy distinta a la de su antecesor en la Moncloa. En segundo lugar, a pesar de que Aznar, en su discurso de investidura, el 3 de mayo de 1996, arm que Iberoamrica constitua una referencia prioritaria en la proyeccin exterior de Espaa, la realidad fue que en la prctica se produjo una progresiva disminucin de las referencias a la poltica iberoamericana en los discursos ociales, expresin de una relativa prdida de perl poltico en el mbito de las relaciones bilaterales, pero tambin de la creciente importancia que se atribuir a otras dimensiones tradicionales de la poltica exterior espaola, como la transatlntica, e incluso a nuevas dimensiones, como la que se reere a Asia-Pacco, hasta entonces prcticamente olvidada1. Esta relativa prdida de perl poltico en la prctica de las relaciones bilaterales con Amrica Latina, derivada en parte del alineamiento con la administracin Bush, no impedir que, en consonancia con la bsqueda de protagonismo de Aznar en las relaciones internacionales, ste trate, al mismo tiempo, de armar un mayor protagonismo en Iberoamrica, que se pondr claramente de maniesto, como veremos, en las Cumbres Iberoamericanas, en las presiones a determinado pases iberoamericanos a raz de la crisis de Iraq y en el deseo de Aznar, nunca hecho realidad, de crear un Partido Popular Iberoamericano, que incluyera a los partidos polticos de centro y centro-derecha de Iberoamrica. Tercero, en directa relacin con la relativa prdida de perl bilateral en trminos polticos, se produce un reforzamiento creciente de las dimensiones europea y regional, es decir, europeizacin e iberoamericanizacin, en los sentidos explicados, de la poltica iberoamericana2. Una europeizacin y una iberoamericanizacin, evidentes hasta 2002, que acentuarn las contradicciones entre ambas dimensiones y que estarn cada vez ms condicionadas y debilitadas por el creciente atlantismo del gobierno popular. En cuarto lugar, se asiste a una fuerte economizacin de la poltica iberoamericana, en correspondencia con el espectacular incremento de las inversio1 En 2000, se produjo un importante cambio en relacin a la Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica (SECIPI), que de ocuparse solo de la cooperacin con Amrica Latina, a travs del Instituto de Cooperacin Iberoamericana (ICI), pas a coordinar toda la poltica exterior espaola hacia la regin (Molina y Rodrigo, 2002: 200). 2 Este hecho aparece claramente, por ejemplo, en la importante conferencia que pronunci el ministro de Asuntos Exteriores, Josep Piqu, en el Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN), el 31 de octubre de 2001, sobre Los intereses nacionales en la poltica exterior, en la que, al referirse a Amrica Latina, centr la atencin de una manera muy especial en la dimensin europea de la poltica latinoamericana y en la creacin de un espacio comn a travs de las Cumbres Iberoamericanas.
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POLTIca IBEROaMERIcaNa DE LOS GOBIERNOS POPULaRES DE JOS MaRa AZNaR
nes espaolas en Amrica Latina a partir de 19963, pero tambin por la importancia que atribuyen a las relaciones econmicas los dos primeros ministros de Asuntos Exteriores de los gobiernos populares, Abel Matutes y Josep Piqu, ambos procedentes del mundo empresarial. La dimensin econmica de las relaciones entre Espaa y Amrica Latina aparece de forma creciente, tanto en los discursos y declaraciones gubernamentales4, como en la propia prctica diplomtica. En este sentido, el debilitamiento del perl poltico en las relaciones bilaterales se acompaar de un incremento del perl econmico de las mismas. Sin embargo, este espectacular crecimiento de las inversiones espaolas en Amrica Latina se traducir, en trminos generales, en un relativo deterioro de la imagen de Espaa en la regin, conformndose, especialmente en determinados pases, la imagen de nuevos conquistadores5. Como quinta caracterstica de la poltica iberoamericana de los gobiernos populares hay que sealar el progresivo alineamiento que se produce respecto de Estados Unidos. Este hecho, de menor intensidad hasta 2002, se explica, al menos en parte, por la mayora relativa que tiene el gobierno popular en el Congreso de los Diputados durante la primera legislatura, que le obliga a buscar apoyos en los partidos nacionalistas y a moderar consecuentemente sus posiciones. Sin embargo, a partir de 2002, con mayora absoluta, el alineamiento se manifestar en toda su extensin. Se trata, como se destac al analizar los rasgos caractersticos de la poltica exterior de Aznar, de un nuevo atlantismo, que pasa por la inclusin en el mismo de todo el mundo iberoamericano, en razn de que se comparte con l cultura, valores y principios6. Para Aznar el vnculo transatlntico no se poda limitar a las relaciones con Estados Unidos, sino que deba incluir a todos los pases latinoame3 Las razones explicativas de este ujo inversor y el volumen del mismo ya se han destacado en el captulo 4, La poltica iberoamericana de la Espaa democrtica. 4 Vase, por ejemplo, la conferencia pronunciada por el ministro de Asuntos Exteriores, Josep Piqu, el 18 de diciembre de 2000, en el Club Siglo XXI, sobre Nuevas fronteras de la poltica exterior de Espaa. 5 Para Noya, que ha realizado un completo estudio sobre la imagen de Espaa en el exterior en base a encuestas de opinin, durante este periodo las causas de este sndrome fueron el acelerado ritmo de inversiones y su concentracin sectorial, el procedimiento de acceso a travs de privatizaciones, con el sentimiento de prdida de soberana que suponan y la desconanza en la clase poltica que las realiz, el nivel de expectativas generadas entre la poblacin al provenir las inversiones de Espaa y los abusos y arrogancia que ha podido haber en algunos casos (Noya, 2002: 185). 6 Como rgano para promover y programar esta proyeccin transatlntica en el mundo iberoamericano, Aznar haba creado, presidida por l, la Fundacin Popular Iberoamericana, que llevar a cabo una intensa actividad en el desarrollo de las relaciones del PP con los partidos homlogos en Iberoamrica.
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ricanos. Es lo que se denominar la triangulacin con Estados Unidos, que parta de la idea de que la poltica espaola hacia aquellos pases no poda prescindir de la presencia y peso en la regin del vecino norteamericano, y haba que tratar de mejorar las relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos (Muoz-Alonso, 2007: 444), reforzadas en este caso por ese nuevo atlantismo, que ya hemos explicado7. La sexta caracterstica se reere a la atencin que se prestar a la proyeccin cultural de Espaa en Amrica Latina, continundose la denicin de una poltica cultural especca hacia la misma. En esta lnea, el Plan Estratgico de Accin Exterior, aprobado en 2000, priorizar la accin cultural en esa regin, aunque con planteamientos muy selectivos que se orientarn principalmente a la formacin de elites8. En este mbito de la proyeccin cultural, especial comentario merece, por un lado, la celebracin de los Congresos Internacionales de la Lengua Espaola, el primero de los cuales tuvo lugar en Zacatecas (Mxico), en abril de 1997, y el segundo en Valladolid, en octubre de 2001, que los gobiernos de Rodrguez Zapatero han seguido celebrando, y, por otro, la continuacin de la poltica cultural puesta en marcha por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, con la creacin del Instituto Cervantes, que los gobiernos populares han continuado desarrollando. Ambas actuaciones han permitido una mayor proyeccin internacional de la lengua y la cultura espaolas. Finalmente, es necesaria una mencin a la evolucin de la Ayuda Ocial al Desarrollo (AOD) bilateral espaola respecto de Amrica Latina con los gobiernos populares, que es indicativa del menor perl poltico que, como hemos sealado, se atribuye a las relaciones bilaterales. En este punto hay que destacar que, mantenindose esa regin como principal destinatario de la AOD, con cifras superiores al 40% de la misma, sin embargo no se producirn incrementos en la relacin AOD y Producto Interior Bruto (PIB), si la comparamos con lo sucedido durante los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Ms bien se producir un leve descenso desde el 0,28%, que se alcanz en 1994, hasta cifras que oscilan entre el 0,22% y el 0,24%. Con todo, se producirn algunos avances signicativos en materia de cooperacin
7 El apoyo al rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), la intervencin de Aznar a favor del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Chile, y la constante comunicacin con Estados Unidos en el tema de Cuba, entre otros hechos, sern reejo de esa triangulacin. 8 A ese objetivo va a responder la creacin, a nales de 2000, de la Fundacin Carolina, orientada en gran medida a la formacin de las elites emergentes en Amrica Latina, que va a acaparar una parte importante de los programas de becas de postgrado que existan anteriormente.
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al desarrollo en general9, como se ha visto anteriormente al analizar especcamente la cooperacin al desarrollo de los gobiernos de Aznar. Sobre la base de estas caractersticas generales, las diferencias ms signicativas, en el periodo 1996-2002, respecto a la poltica iberoamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez, se van a concretar principalmente en cuatro puntos10. El primero, se reere al progresivo y creciente alineamiento con Estados Unidos, ya sealado como cuarta caracterstica. Esta diferencia, que afectar de manera progresiva a la poltica exterior, incidir de manera muy especial a la poltica iberoamericana. Si los gobiernos socialistas haban mantenido una poltica relativamente autnoma en Amrica Latina, el gobierno popular desde el primer momento va a introducir una modicacin en ese punto al alinearse progresivamente con la poltica seguida por Estados Unidos, en concreto por la administracin Clinton, respecto de la regin. En consecuencia, empezarn a debilitarse, de momento puntualmente, los relativos mrgenes de autonoma con los que Espaa se haba movido en Amrica Latina hasta entonces. Este cambio se pondr de maniesto muy especialmente en relacin a Cuba. Cuba ser precisamente el segundo punto que marque diferencias, en este caso muy signicativas, con los gobiernos de Felipe Gonzlez. Se trataba de marcar claramente distancias con la poltica de dilogo, cooperacin y presin seguida por los gobiernos socialistas para tratar de que el rgimen castrista evolucionara hacia la democracia y el respeto de los derechos humanos. Esa poltica se consideraba fracasada, por lo que se estimaba que era necesario cambiar y adoptar una poltica dura a nivel poltico-diplomtico y de cooperacin, que obligase al rgimen cubano a la apertura democrtica11. El tercer punto se reere al cambio que se produce en la estrategia respecto de las Cumbres Iberoamericanas, que estudiaremos ms ampliamente en otro apartado. Frente a la estrategia de liderazgo ejemplicador, pronto transformada en un liderazgo declinante, seguidas por los
9 En concreto, la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo de 1998, la puesta en marcha de un Plan Director cuatrienal (2001-2004), el perfeccionamiento de los planes anuales y el reforzamiento de los organismos de coordinacin. Para la evolucin de la poltica de cooperacin de Espaa con Amrica Latina, entre otros, vase Sanahuja, 2009. 10 Estas diferencias se agudizarn de forma mucho ms maniesta a partir de 2002, con el giro que experimenta la poltica exterior. 11 Posteriormente nos ocuparemos con ms detalle de la poltica hacia Cuba de los gobiernos de Aznar.
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gobiernos de Felipe Gonzlez desde 1990 hasta 1996, los gobiernos de Aznar, desde 1998 hasta 2002, pondrn en prctica una estrategia de liderazgo hegemnico multilateral, encaminada no solo a impulsar unas Cumbres que languidecan por momentos, sino igualmente a asumir un protagonismo indiscutido en el seno de las mismas. Esta estrategia se basaba en la pretensin de actuar hegemnicamente, marcando sin tapujos la dinmica y la agenda de las Cumbres, al mismo tiempo que se buscaba el consenso y la concertacin con los principales pases iberoamericanos, procurando que las iniciativas espaolas contasen previamente con su apoyo, o al menos no con su oposicin. El ltimo punto es el cambio que se produjo en relacin a la poltica antiterrorista seguida por los gobiernos socialistas respecto de ETA, que tuvo su reejo en la poltica iberoamericana, pues se pas de una poltica que buscaba la acogida de los terroristas en los pases latinoamericanos, como forma de llevar adelante su alejamiento de los ncleos de decisin y accin de la banda armada, pretendiendo el debilitamiento de la misma y la apertura de vas de negociacin para terminar con esa amenaza terrorista, a una poltica de persecucin de los mismos en los pases latinoamericanos, a travs principalmente de la solicitud de extradiciones. Durante este periodo, que termina en 2002, la sintona y la concertacin poltica con la casi totalidad de los pases latinoamericanos, aunque se debilit con determinados Estados como consecuencia de los lgicos acentos ideolgicos del gobierno popular, continu siendo en trminos generales una constante en las relaciones bilaterales. En denitiva, la poltica iberoamericana de los gobiernos populares entre 1996 y 2002, al margen de las caractersticas especcas destacadas y de las diferencias apuntadas, es decir, del cambio en la continuidad, no variar radicalmente en relacin a la poltica seguida desde el inicio de la transicin democrtica, plantendose en trminos de una poltica de Estado, que consecuentemente en sus lneas maestras se entenda que deba de estar por encima de la alternancia en el gobierno. Cuando realmente se produce el cambio en la poltica iberoamericana es a partir de 2002, en el marco, como hemos visto, del cambio del escenario internacional y de la poltica internacional de Estados Unidos, como consecuencia de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, y del giro radical que experimenta la poltica exterior espaola, a raz del alineamiento con la administracin Bush. En ese nuevo escenario, la poltica iberoamericana experimentar cambios muy signicativos, que supondrn el reforzamiento de algunos de los rasgos caractersticos y de las diferencias destacadas en el periodo 1996-2002,
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y, a la postre, la articulacin de una nueva poltica hacia la regin, muy diferente a la desarrollada por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. En trminos generales, si se excepta la cuestin de la crisis poltica y econmica que se viva en Amrica Latina y su impacto en las empresas espaolas con intereses en la regin12, que fue el tema estrella, y en muchos casos conictivo, en la agenda de las relaciones bilaterales y que vino a reforzar an ms la economizacin de la poltica iberoamericana, sta continuar centrada principalmente en las dimensiones europea y regional13, aunque profundamente inuenciada por la marcada acentuacin del atlantismo. Las dimensiones europea y regional cobrarn an mayor peso en la poltica iberoamericana por razones principalmente coyunturales, derivadas, respectivamente, de la celebracin, en mayo de 2002, de la II Cumbre ALC-UE en Madrid, y de la iniciativa presentada por Aznar, en noviembre de ese mismo ao, en la XII Cumbre Iberoamericana de Bvaro (Repblica Dominicana), para reforzar la institucionalizacin de las Cumbres. En denitiva, en 2002 se abre un nuevo periodo en la poltica iberoamericana, que vendr directamente determinada, por un lado, por ese alineamiento con la administracin Bush, lo que lleva a Espaa a concertar su actuacin en Amrica Latina con Estados Unidos, debilitndose los relativos mrgenes de autonoma que hasta entonces haba tenido dicha poltica y alejndose de algunos de los principales pases latinoamericanos, que mantenan posiciones muy diferentes a las de la administracin estadounidense y, consecuentemente, a las del gobierno de Aznar. El propio Aznar sealar en repetidas ocasiones que la concertacin con los Estados Unidos ser uno de los ejes clave de su poltica latinoamericana. Por otro lado, en cuanto reejo del unilateralismo, del personalismo de Aznar y de la ruptura del consenso en materia de poltica exterior, este periodo viene marcado por una actuacin hegemnica unilateral en el seno
12 En concreto, la inversin espaola en Amrica Latina, que ya haba disminuido considerablemente en 2001, se frenar radicalmente en 2002 (Arahuetes, 2002; y Casilda, 2002: 383), plantendose algunas empresas la posibilidad de abandonar la regin si continuaba y se agudizaba la crisis latinoamericana, aunque reiterando su compromiso de permanencia y el carcter estratgico con que, en la mayor parte de los casos, se haban planteado las inversiones. 13 Este hecho aparece claramente expuesto en la comparecencia de la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso, el 24 de septiembre de 2002, al establecer como objetivos prioritarios de la poltica exterior espaola el fortalecer la Comunidad Iberoamericana de Naciones como un mbito en el que se comparten los valores de democracia y libertad que son comunes a Occidente y que este compromiso con Iberoamrica sea asumido por los dems socios de la Unin Europea (BOCG n. 554, 24-09-02).
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de las Cumbres Iberoamericanas, consistente en presentar iniciativas unilateralmente, sin buscar previamente el consenso y la concertacin con los pases latinoamericanos, rompiendo con ello la estrategia seguida en el periodo 1996-2002. El gobierno de Aznar, al concertar la actuacin con Estados Unidos, har que se debiliten las seas de identidad que tena la poltica iberoamericana hasta ese momento, deteriorndose, como ha sealado Noya, la imagen de Espaa en la regin (Noya, 2009: 19-20). Como consecuencia de esta nueva poltica se pierden parte de esas seas de identidad y se produce una prdida de sintona y perl poltico en las relaciones bilaterales con algunos de los principales pases latinoamericanos, con los efectos que ello tuvo para la propia poltica iberoamericana y para el desarrollo y funcionamiento de las Cumbres Iberoamericanas. Al mismo tiempo, la implicacin del gobierno popular en el conicto de Iraq se traducir en una menor atencin a Amrica Latina por parte del mismo14. Este cambio en la poltica iberoamericana ni se explic a los pases latinoamericanos, ni fue entendido por muchos de ellos, causando desconcierto en la gran mayora y recelos en algunos de los ms signicativos para Espaa, que no encontraban sentido y explicacin al mismo15. A la contradiccin ya existente en esa poltica desde 1986 entre la europeidad, derivada de la pertenencia de Espaa a la UE, y la iberoamericanidad, basada en la especial relacin con Amrica Latina, ya de por s difcilmente salvable, se aada ahora, con una renovada fuerza respecto del pasado, la contradiccin entre el atlantismo y la iberoamericanidad, que se solucionar otorgando prioridad al primero, con lo que dicha poltica perda, como hemos sealado, el rumbo propio y las seas de identidad que la haban caracterizado. Por otro lado, durante el periodo 2002-2004, en el juego muchas veces contradictorio de los valores y los intereses, el desequilibrio alcanzar su mxima expresin, como consecuencia tanto de la apuesta que el gobierno popular hace, en lnea con la administracin Bush, por el unilateralismo y por la consideracin de las Naciones Unidas como algo secundario, como de la primaca que se otorga a los intereses econmicos, marcados por las fuertes inversiones de empresas espaolas en Amrica Latina, por la crisis
14 De hecho, durante este periodo, la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, solo visitar tres pases latinoamericanos, El Salvador, Brasil y Mxico. 15 No hay que olvidar que solo 7 pases (Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana), de los 34 que conforman Amrica Latina y el Caribe, apoyaron la intervencin de la administracin Bush en Iraq. Los principales pases latinoamericanos, salvo Colombia, o bien procuraron no pronunciarse o bien lo hicieron en contra.
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econmica que afecta a algunos pases latinoamericanos y por la fuerte apuesta por la aplicacin de polticas neoliberales. Se abre, de esta forma, desde 2002, un nuevo periodo en la poltica iberoamericana de Espaa, que coincide, por un lado, con el acrecentamiento de las heterogeneidades y divisiones polticas entre los pases latinoamericanos, la armacin de regmenes neopopulistas y de nuevos o renovados liderazgos en la regin, lo que complejizar an ms el escenario latinoamericano, y, por otro lado, con la devaluacin estratgica de Amrica Latina en la agenda de seguridad de Estados Unidos, a partir del 11 de septiembre, que pasa a un segundo plano en las prioridades de la poltica norteamericana y, con ello, dado el carcter de vasos comunicantes que tienen las relaciones transatlnticas, tambin a un segundo plano en la agenda de la UE, con lo que ello supondr de relativo estancamiento en las relaciones entre la UE y Amrica Latina, con la lgicas consecuencias en la poltica desarrollada por Espaa en el seno de la UE respecto de las relaciones birregionales.
II. LAS RELACIONES BILATERALES CON AMRICA LATINA
Esta nueva poltica inmediatamente va a incidir, como es lgico, en las relaciones bilaterales con los pases latinoamericanos, en el sentido, por un lado, de acentuarse la sintona y la concertacin poltica con determinados pases, igualmente alineados con la administracin Bush, como Colombia, El Salvador, Honduras y Repblica Dominicana, y, por otro, de deteriorarse con algunos especialmente signicativos, como Argentina, Chile, Cuba, Mxico y Venezuela, aunque no siempre por las mismas razones. En el caso de Colombia, el gobierno de Aznar procedi a alinearse con las posiciones defendidas por Estados Unidos en relacin a los conictos que azotan dicho pas, conectando, primero, con la poltica de negociacin seguida por el presidente Pastrana, pronto fracasada, y, despus, sin suras de ningn tipo, con la poltica de lucha militar defendida por el presidente lvaro Uribe. En este sentido, frente a la posicin mayoritaria de los pases miembros de la UE, el gobierno popular manifest en 1999 su apoyo al Plan Colombia, desarrollado por Estados Unidos, que apostaba por una solucin militar al conicto16. A partir de 2002, el gobierno popular, siguiendo la estrategia de la administracin Bush, procedi a situar el conicto colombiano en el marco de la guerra contra el terrorismo. De esta forma, la presidencia espaola de
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la UE, durante el primer semestre de 2002, amparndose en el fracaso de las negociaciones de paz impulsadas por el presidente Pastrana y aprovechando la frustracin europea con el mismo, apost por un cambio en la poltica de la UE respecto del conicto colombiano, en el sentido de abandonar cualquier pretensin mediadora y de optar por una claro alineamiento con la posicin de Estados Unidos y la poltica de seguridad democrtica del presidente lvaro Uribe. En esta lnea de actuacin por parte del gobierno popular se sita la inclusin de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) y del Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN), en la lista de organizaciones terroristas de la UE, entre mayo y abril de 200417. La culminacin de este acercamiento hispano-colombiano se produjo con ocasin de la visita de Aznar a Cartagena de Indias, en la segunda mitad de febrero de 2004, durante la cual no solo reiter su total apoyo a la lucha del gobierno colombiano contra las guerrillas de las FARC y el ELN, sino que adems, en un gesto que le situaba en la misma lnea de actuacin que Washington, concret ese apoyo en la oferta de 48 carros de combate AMX-30, 20 obuses de artillera y dos aviones de transporte C-212 medicalizados, convirtindose Espaa en el segundo pas, tras Estados Unidos, en prestar ayuda militar a Colombia. Aunque esta oferta se justic en el apoyo a la lucha contra el terrorismo, en ltima instancia, dado el carcter de la mayor parte del armamento, inadecuado para operar contra las FARC, lo que se persegua era presionar a Venezuela. El anuncio de esta operacin, que nalmente no llegara a materializarse como consecuencia del triunfo socialista en las elecciones generales de marzo de 2004, suscit polmica en la zona, y muy especialmente en Venezuela, que entendi que se rompa el equilibrio estratgico entre ambos pases, contribuyendo a deteriorar an ms las relaciones de Espaa con este pas. Tambin, como consecuencia del alineamiento con la administracin Bush y la sintona poltica con los respectivos gobiernos, se produjo una mayor concertacin poltica con El Salvador, Honduras y la Repblica Dominicana, que qued signicativamente plasmada en la conformacin de una brigada espaola-centroamericana-dominicana, denominada Plus Ultra, que se despleg en Iraq en misin de reconstruccin, estabilidad y
En opinin de Sanz y Sanahuja, con la inclusin de estos grupos terroristas en la lista de la UE, lo que realmente pretenda el gobierno popular, siguiendo la estrategia de la administracin Bush, era impedir que la UE pudiera jugar un papel autnomo en el conicto, como interlocutor o mediador, que interriese en la bsqueda de una solucin militar al mismo (Sanz, 2004; y Sanahuja, 2006: 24).
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seguridad18. La iniciativa de Aznar, que pretenda hacer posible la creacin de una brigada bajo mando espaol en Iraq, y que culmin con xito durante la escala realizada en julio de 2003 en San Salvador, camino de Washington para entrevistarse con Bush, se llev adelante en contra de la posicin mantenida respecto de Iraq por parte de los principales pases latinoamericanos y de forma unilateral, deteriorando las relaciones bilaterales, especialmente con Mxico. Produjo tambin efectos negativos, como veremos, en la dinmica de las Cumbres Iberoamericanas y en la idea acariciada en algn momento por Espaa de poner en pie una Fuerza Iberoamericana de Paz en el marco de las mismas. Un caso especial es el de Brasil, pas de primera importancia para la poltica iberoamericana de Espaa, con importantsimas inversiones en el mismo y que, ya entonces, empezaba a tratar de armar su condicin de potencia regional y global. Las relaciones del gobierno de Aznar con el gobierno de Fernando Henrique Cardoso fueron excelentes, constituyendo 1995 el punto de despegue denitivo de las mismas, coincidiendo con la rma del Acuerdo Marco Interregional entre la UE y MERCOSUR, que abra nuevas perspectiva en las relaciones birregionales. Signicativo de la importancia atribuida por el gobierno espaol a dichas relaciones ser la visita de marcado carcter poltico que los reyes realizaron a ese pas, en julio de 2000, en la que tambin se hicieron presentes las dimensiones econmicas y culturales. Estas relaciones bilaterales, con la llegada al gobierno de Luis Incio Lula da Silva, despus de unos titubeos iniciales19, no se vieron afectadas
18 El despliegue en Iraq de la mencionada brigada, que se entenda por el gobierno de Aznar permita reforzar sus posiciones respecto de Iraq ante Amrica Latina y poner de maniesto su protagonismo internacional, se acompa de contraprestaciones a los pases latinoamericanos participantes. En el caso concreto de la Repblica Dominicana, la propia ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, en el marco de la visita ocial realizada por el presidente dominicano, Hiplito Meja, a Espaa, a mediados de septiembre de 2003, manifest que los crditos de ayuda al desarrollo previstos para ese pas podan convertirse en no reembolsables. En parecido sentido se pronunci Aznar en su viaje a Centroamrica, en julio de 2003, en la rueda de prensa celebrada en San Salvador, tras la cumbre centroamericana, cuando se reri a la necesidad de integrar la seguridad y la lucha contra el terrorismo en las polticas de cooperacin, poniendo de maniesto la condicionalidad implcita de la ayuda (Sanahuja, 2006: 22). 19 Brasil, por la importancia de la inversiones espaolas, por el posible contagio de la crisis argentina y por las incertidumbres polticas que generaba el triunfo de Lula en la segunda vuelta de las elecciones generales del 28 de octubre de 2002, con el 61% de los votos, hizo surgir inicialmente dudas en el gobierno de Aznar y en las empresas espaolas con intereses en ese pas. Sin embargo, los mensajes tranquilizadores de Lula para con los inversores y los compromisos de responsabilidad scal y monetaria, unidos al nombramiento como vicepresidente del empresario Jos Alencar, del Partido Liberal, y a los 24 millones de dlares acordados con el FMI para 2003, contribuyeron a disipar los temores iniciales.
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por el nuevo rumbo que tom la poltica iberoamericana de Espaa, sin que las diferencias ideolgicas y polticas entre los dos presidentes y los dos gobiernos, especialmente puestas de maniesto respecto de Iraq, se dejasen sentir en al mbito bilateral, como consecuencia de la ausencia de puntos de friccin y de los importantes intereses comunes existentes entre ambos pases. Gracias a esta relativa sintona poltica y a los intereses econmicos presentes, otros mbitos de las relaciones hispano-brasileas, como la cultura y la cooperacin, conocieron avances signicativos. Como ha sealado Aylln, el eje sentimental, que haba caracterizado las relaciones bilaterales, pasar ser sustituido por un eje instrumental, que se pretenda fuera mucho ms operativo en la prctica (Aylln, 2007: 178)20. La concesin a Lula del premio Prncipe de Asturias de Cooperacin Internacional, en junio de 2003, favoreci la creacin de un clima propicio para el entendimiento bilateral. Este clima se pone de maniesto en la visita que el presidente brasileo realiza a Espaa, en julio de 2003, durante la cual se armar el compromiso de concertar una alianza estratgica hispano-brasilea. Este compromiso se concretar en la visita que Aznar realiza a Brasil a nales de octubre de 2003, que se aprovecha para anunciar la prxima rma de una Asociacin Estratgica entre ambos pases. La rma de la misma tendr lugar con ocasin de la Cumbre Iberoamericana, celebrada en Santa Cruz de la Sierra, a mediados de noviembre de 2003. Esta Asociacin Estratgica incluir como puntos ms relevantes, adems de la cooperacin en el mbito de las operaciones de paz y en la lucha contra el terrorismo, la celebracin de una cumbre anual entre los presidentes de los dos pases y la puesta en marcha de mecanismos de trabajo para el desarrollo de diferentes proyectos, que van desde la concertacin en el seno de la Cumbres Iberoamericanas, pasando por el fortalecimiento de los vnculos econmicos, culturales y educativos, hasta la reforma del Consejo de Seguridad. Sin embargo, la rma de esta Asociacin Estratgica, que desequilibraba el escenario de las relaciones bilaterales de Espaa con los pases del Cono Sur, tuvo efectos negativos en las relaciones con otros pases latinoamericanos. En concreto, contribuy a enrarecer an ms las relaciones con Argentina, que se sinti relegada respecto de Brasil, y con Mxico, como consecuencia de la comprensin espaola respecto de la pretensin brasilea de contar con un puesto permanente en el Consejo de Seguridad.
En 2000, Espaa alcanzar el primer lugar entre los inversores en ese pas. Para una consideracin ms amplia de las relaciones hispano-brasileas durante los gobiernos de Aznar, vase Aylln, 2007: 179-243.
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Junto a la mejora de las relaciones bilaterales con algunos pases, el deterioro de la misma con otros fue evidente. En el caso de Argentina, la gravsima crisis poltica, econmica y social que azot a este pas gravit, como es lgico, de forma constante en las relaciones hispano-argentinas, dada la gran importancia de los intereses econmicos de Espaa en el mismo. En este pas, durante el gobierno de Eduardo Duhalde, la actividad diplomtica espaola, tanto a travs de los numerosos viajes que realizaron los responsables polticos de ambos pases, como a travs de la actividad desarrollada en distintos foros multilaterales, se encamin a tratar de convencerle, por un lado, de la necesidad de evitar medidas radicales que pusieran en peligro las inversiones espaolas y deterioraran an ms la imagen-pas, y, por otro, de la urgencia de llegar a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Esta actividad se vio acompaada por la realizada en el mismo sentido por los mximos responsables de las principales empresas espaolas con intereses en Argentina, que se movieron activamente a nivel gubernamental argentino. Este activismo contrastar, paradjicamente, con el bajo perl que mantuvo Espaa en el seno del FMI de cara a impulsar y facilitar las negociaciones que condujesen a un acuerdo denitivo con Argentina21. Este punto fue objeto de crticas por parte de la oposicin socialista, que consideraba que el gobierno popular no haba ayudado sucientemente a Argentina en sus negociaciones con el FMI y se haba limitado a aplicar estrictamente la lgica neoliberal, atento a los intereses norteamericanos, imperante en dicha institucin internacional. En esta cuestin, y desde la perspectiva de la poltica europea, Espaa tampoco fue capaz de movilizar en el seno del FMI al conjunto de los pases miembros de la UE, que representaban el 30% de los votos, frente al 17% que tenan Estados Unidos. Lo grave es que estas carencias de Espaa y de la UE se hicieron presentes en todas las crisis nancieras que afectaron a Mxico, Brasil, Ecuador y Argentina. En este contexto, resulta llamativo que la UE no fuese capaz de adoptar una posicin comn y la hiciese valer en las instituciones nancieras internacionales (Sanahuja, 2002b).
21 Este bajo perl de la actividad de Espaa en las organizaciones internacionales de carcter econmico y, muy en concreto, en el Banco Mundial, el FMI y el Banco Interamericano de Desarrollo, que debilitaba de forma importante la propia poltica iberoamericana y afectaba negativamente a la actividad de las empresas espaolas, ha sido sealada en numerosas ocasiones, tanto desde el mundo empresarial como desde el mundo poltico. Vase Mallo, 2001: 191-192.
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Con el gobierno de Nstor Kirchner, el deterioro en las relaciones bilaterales se produjo no solo por la ausencia total de sintona personal entre los mandatarios de ambos pases y por la incompatibilidad absoluta de los planteamientos polticos existentes entre ambos, sino tambin por la poltica neopopulista puesta en marcha por dicho gobierno en el mbito econmico, que adems de tensar hasta el lmite las negociaciones para el rescate de Argentina con el FMI, adopt medidas especialmente lesivas para las empresas espaolas, introduciendo un escenario de inseguridad jurdica nada favorable para las relaciones econmicas internacionales. Este escenario qued especialmente patente en la conictiva visita de Kirchner a Espaa en julio de 2003 e, incluso, en la visita que realizaron los reyes a Argentina cinco meses despus22. Las relaciones con Venezuela, que en los primeros momentos de los gobiernos de Hugo Chvez transcurrieron por un camino de normalidad, como se puso de maniesto en las visitas que el presidente venezolano hizo a Espaa, en enero de 1999, cuando todava no haba tomado posesin del cargo, y en febrero de 2000. Sin embargo, la progresiva deriva poltica neopopulista de Chvez, su antiamericanismo y sus cada vez ms estrechas relaciones con el rgimen castrista, pronto empezaron a enturbiar las relaciones con el gobierno popular, que, como hemos visto, tambin progresivamente iba armando su alineamiento con Estados Unidos. Con Venezuela el deterioro de las relaciones respondi tambin, en parte, como en el caso argentino, a la ausencia total de sintona personal entre Aznar y Chvez y a lo radicalmente opuestos que eran sus respectivos planteamientos polticos y sus polticas exteriores. Este deterioro se ver agudizado de forma muy signicativa por la creciente inestabilidad poltica y econmica de Venezuela y, muy especialmente, por el golpe cvico-castrense contra Hugo Chvez, que tuvo lugar el 12 de abril de 2002, y por el rpido restablecimiento de la legalidad constitucional el 14 de ese mismo mes. La actuacin de la diplomacia espaola inmediatamente despus del golpe, coordinada con la de Estados Unidos, al visitar conjuntamente los embajadores espaol y norteamericano al efmero presidente Pedro Carmona, y la no condena del golpe de Estado en el comunica22 Signicativo de este hecho es la posicin adoptada por los medios de comunicacin argentinos en relacin a la crisis hispano-marroqu de la isla de Perejil. Al contrario de lo sucedido en el resto de los pases latinoamericanos donde las simpatas y las posiciones estaban con Espaa, en Argentina los posicionamientos fueron en general crticos. La explicacin, segn Ortiz, hay que encontrarla en que su percepcin del problema est marcada por el conicto de las Malvinas, pero tambin por la presencia de empresas espaolas en todos los sectores clave (Ortiz, 2002).
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do que hacen ambos gobiernos23, provoc tensiones en las relaciones bilaterales, que se mantendrn hasta 2004. La reaccin espaola choc frontalmente con las explcitas condenas del golpe por parte de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y del Grupo de Ro24. La agudizacin de la crisis poltica y econmica, como consecuencia del inicio, el 2 de diciembre de 2002, de una huelga general indenida convocada por la oposicin integrada en la Coordinadora Democrtica, y la necesidad de buscar una salida constitucional y negociada, dio lugar a la formacin, a instancias del presidente de Brasil, Lula, y con el beneplcito de Chvez, del Grupo de Amigos de Venezuela, integrado por Brasil, Estados Unidos, Chile, Mxico, Espaa25 y Portugal, que desarroll su actividad subordinada a la labor que en nombre de la OEA, vena realizando Cesar Gaviria. A partir de ese momento el deterioro en trminos de relaciones polticas y econmicas va a ser maniesto, hasta el punto de que Chvez aprovechar algunas de sus intervenciones pblicas para criticar conjuntamente a Espaa y a Estados Unidos por su intervencionismo en los asuntos internos venezolanos, sin olvidar, como hizo en su discurso del 12 de octubre de 2004, referirse al genocidio cometido por Espaa en Amrica. Si el deterioro de las relaciones con Argentina, Venezuela y, muy especialmente, como veremos, con Cuba, entraba, ms all de algunas acciones concretas adoptadas, dentro de una cierta lgica poltica, no sucedi as en los casos de Mxico y Chile. Estos dos pases, tradicionalmente prximos a los planteamientos de Espaa y con los que se haba venido concertando en muchos casos la actuacin en la regin26, sern la mxima expresin del
23 Dicho comunicado rezaba: Los gobiernos de Estados Unidos y de Espaa, en el marco de su dilogo poltico reforzado, siguen los acontecimientos que se desarrollan en Venezuela con gran inters y preocupacin, y en contacto continuo () declaran su rechazo a los actos de violencia que han causado una cantidad de vctimas, y expresan su deseo de que la excepcional situacin que experimenta Venezuela conduzca en el plazo ms breve a la normalizacin democrtica plena. Igualmente, la presidencia espaola de la UE hizo pblica, el mismo 12 de abril, una tibia declaracin, sin consultar a los Estados miembros, en la que se abogaba de forma genrica por el restablecimiento de la normalidad democrtica, sin condena alguna del golpe de Estado. 24 En los primeros momentos del golpe, Cuba pidi a Espaa que interviniese para garantizar la seguridad de Chvez y para que no se asaltase la embajada cubana en Caracas. 25 Como consecuencia de la actuacin espaola durante el golpe de Estado, el presidente Chvez puso objeciones a la presencia de Espaa en el mencionado Grupo de Amigos. 26 Todava a nales de 2002, cuando ya el giro en la poltica exterior del gobierno de Aznar era una realidad, este gobierno haba acordado con Mxico y Chile, los otros dos pases
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debilitamiento en trminos bilaterales que el alineamiento con la administracin Bush causar en las relaciones de Espaa con algunos pases de Amrica Latina. Mxico haba sido, desde el restablecimiento de las relaciones diplomticas al ms alto nivel, en 1977, con independencia de los distintos gobiernos que se sucedieron en Espaa, uno de los pases clave en la poltica iberoamericana, no solo por la importancia de las relaciones polticas, econmicas y culturales mutuas y por su peso poltico en Amrica Latina, sino tambin porque Espaa haba concertado en muchos casos con ese pas su actuacin en la regin y haba compartido planteamientos respecto del desarrollo y consolidacin de las Cumbres Iberoamericanas desde su puesta en marcha en 1991. Sin embargo ahora, paradjicamente, con un gobierno conservador del Partido de Accin Nacional (PAN), prximo polticamente al PP, el alineamiento de Aznar con la administracin Bush, especialmente en el seno del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en relacin al conicto de Iraq, unido al liderazgo hegemnico unilateral que, como veremos, Aznar va a practicar en las Cumbres Iberoamericanas de Bvaro, en noviembre de 2002, y Santa Cruz de la Sierra, en noviembre de 2003, van a llevar las relaciones polticas hispano-mexicanas a su punto ms bajo desde 1977. Las diferentes posiciones mantenidas por Espaa y Mxico en el seno del Consejo de Seguridad respecto del ataque contra Iraq entraron denitivamente en crisis con ocasin de la visita que Aznar realiz a Mxico, el 20 de febrero de 2003, para entrevistarse con el presidente Vicente Fox. El objetivo de esa visita, forzada por el propio Aznar y realizada camino del rancho de Bush en Texas, era tratar de convencerle de que se sumase a los planteamientos de Estados Unidos respecto a Iraq27. Esta visita, que fue calicada por los medios mexicanos, ociales y no ociales, como de injerencia en los asuntos internos, suscit malestar y recelo en los crculos ociales y opositores mexicanos y en la opinin pblica de ese pas, tan sensible con relacin a Estados Unidos, teniendo tambin un importante eco en toda Amrica Latina y daando la imagen de Espaa en ese pas y en la regin.
iberoamericanos que coincidan como miembros no permanentes en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, celebrar reuniones cada dos meses con el objeto de concertar sus posiciones en el mismo (Entrevista con Inocencio Arias, embajador ante las Naciones Unidas. El Pas, 22 de marzo de 2003). Esta concertacin, sin embargo, como veremos, no tendra aplicacin prctica, como se puso de maniesto en la crisis de Iraq y en la posicin mantenida por Aznar, totalmente opuesta a las de Mxico y Chile, en dicho Consejo de Seguridad. 27 Adems de esta visita, las presiones sobre el gobierno mexicano en el mismo sentido se producirn igualmente por la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, con su homlogo mexicano. 380
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A debilitar an ms la relacin con Mxico contribuy tambin de forma importante, como ya hemos apuntado, la actuacin hegemnica unilateral de Aznar en las Cumbres Iberoamericanas de Bvaro y Santa Cruz de la Sierra, en las que puso en marcha, sin concertar previamente la iniciativa con los dems pases iberoamericanos, un proceso de reforzamiento de la estructura institucional de las mismas, que culmin en la Cumbre de San Jos de Costa Rica, celebrada en noviembre de 2004, ya con el gobierno socialista de Rodrguez Zapatero, con la aprobacin del Estatuto de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB). Esta actuacin no solo increment las reticencias de algunos pases iberoamericanos respecto de las Cumbres, que las consideraban un mecanismo multilateral excesivamente espaolizado, sino que sirvi para enajenar los apoyos de algunos pases, como Mxico, que hasta entonces haban sido fundamentales en el desarrollo de las mismas. Tambin incidi negativamente en las relaciones con Mxico la activa poltica puesta en marcha por Aznar respecto a los hispanos de Estados Unidos28. Aunque ya desde nales de los aos noventa del siglo XX, la presencia y el protagonismo creciente de los hispanos en Estados Unidos haba sido objeto de cierta atencin por parte de la diplomacia espaola, y especialmente por parte del rey, va a ser Aznar quien, a partir de 2002, en el nuevo contexto de alineamiento con la administracin Bush y aprovechando el inmejorable clima en las relaciones hispano-norteamericanas, tome personalmente la iniciativa, visitando los principales Estados con presencia hispana y entrevistndose con los lderes de dichas comunidades. El problema fue que esta activa poltica se realiz en trminos unilaterales en relacin a los pases latinoamericanos, de los que de forma absolutamente mayoritaria son oriundos los hispanos, con las consecuencias que ello tuvo especialmente en las relaciones con Mxico29.
Estados Unidos es el sexto pas hispanohablante del mundo y los hispanos son una comunidad en pleno proceso de expansin, con peso creciente en la vida poltica, econmica y cultural de dicho pas, que Espaa y los pases latinoamericanos, muy especialmente Mxico, han tratado de aprovechar para incrementar su inuencia y presencia econmica y cultural en Estados Unidos. Para ello, como es lgico, era absolutamente necesario mantener unas excelentes relaciones con los Estados Unidos. Para esta poltica, vase Casinello, 2004. 29 A deteriorar an ms la relacin poltica con Mxico contribuy la formacin de la Brigada Plus Ultra, que, como vimos, se desplegara en Iraq, con la participacin de El Salvador, Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana, que no gust en Mxico al no haber sido consultado en relacin a los pases centroamericanos. Tambin contribuy el apoyo dado por Aznar a la pretensin de Brasil de contar con un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que en aquellos momento pretenda tambin Mxico.
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Algo parecido hay que decir de Chile, tambin en aquellos momentos miembro no permanente del Consejo de Seguridad, que vio cmo se tensaban las relaciones con Espaa como consecuencia de las presiones ejercidas por Aznar y por la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, para que se alineara con las posiciones de Estados Unidos en dicho Consejo de Seguridad, favorables a una resolucin que autorizase la guerra contra Iraq. Con todo, las tensiones en las relaciones bilaterales hispanochilenas se haban producido ya previamente, como consecuencia de la orden de detencin internacional del juez Garzn contra el exdictador chileno Augusto Pinochet, aprovechando una estancia de ste en Londres para someterse a una intervencin quirrgica, a la que, como era lgico, el gobierno espaol dio curso. El presidente de Chile en aquellos momentos, Eduardo Frei, calic esta actuacin de intromisin ilegtima en los asunto internos de Chile. La orden, por otro lado, pona en entredicho el acervo iberoamericano, en concreto, el principio de no extraterritorialidad de las leyes, que las Cumbres Iberoamericanas haban venido consagrando reiteradamente.
III. LA POLTICA HACIA CUBA
Cuba ser el caso que marcar, desde el primer gobierno de Aznar, las diferencias ms importantes con los gobiernos de Felipe Gonzlez30. Ya antes de triunfar en las elecciones generales, el PP, a travs de interpelaciones parlamentarias y declaraciones pblicas, haba jado cul iba a ser su poltica respecto de Cuba, diferente a la que seguan los gobiernos de Felipe Gonzlez. Se trataba de marcar claramente diferencias con la poltica de dilogo constructivo, cooperacin y presin seguida por los gobiernos socialistas para tratar de que el rgimen castrista evolucionara hacia la democracia y el respeto de los derechos humanos. Esa poltica se consideraba fracasada, por lo que se estimaba que era necesario cambiarla y adoptar una
30 Las relaciones con Cuba siempre han sido, como ya hemos apuntado al analizar la poltica de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, las ms ideologizadas y las ms familiares de la poltica exterior espaola, por razn de ser la ltima colonia en Amrica, existir importantes vnculos sociales, derivados de la sustancial colonia de espaoles, as como importantes intereses econmicos, por lo que no puede extraar que desde el primer momento se quisieran marcar diferencias en este tema por el gobierno popular. Lo mismo suceder ms tarde con los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero. Para la poltica de los gobiernos populares hacia Cuba, vase Roy, 1998; Bayo, 2006 y 2008; y Muoz-Alonso, 2007: 447-459.
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poltica dura a nivel poltico-diplomtico y de cooperacin, que obligase al rgimen cubano a la apertura democrtica31. El nuevo gobierno popular inmediatamente se har eco de tales planteamientos defendidos en la oposicin, poniendo en prctica una nueva poltica32, tanto en el plano de las relaciones bilaterales con Cuba como en el seno de la UE, que supona el alineamiento, salvo en el rechazo del embargo y de la Ley Helms-Burton, con la lnea que en aquellos momentos defenda la administracin Clinton. Se producir, en este sentido, como destaca Barb, un giro de 180 grados, que se resumir en dos vectores fundamentales. Por un lado, la prioridad que se va a dar a la dimensin normativa de las relaciones con Cuba (reforma democrtica y respeto de los derechos humanos) y, por otro, el acercamiento a la estrategia estadounidense (Barb, 2009: 139)33. A los pocos das de la constitucin del gobierno popular, con ocasin de la visita ocial que realiza a Espaa el vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore, Aznar, en la rueda de prensa conjunta que tiene lugar el 25 de mayo de 1996, anuncia el endurecimiento de la poltica respecto de Cuba y la suspensin de la cooperacin ocial, con la excepcin de la ayuda humanitaria, mereciendo pblicamente los elogios de Al Gore34. El rgimen castrista reaccionar retirando el plcet, que ya haba concedido, al designado como nuevo embajador de Espaa en La Habana, por unas declaraciones del mismo no excesivamente favorables para el rgimen cubano. Esta nueva poltica se manifestar tambin en el marco de las Naciones Unidas, con las reticencias del ministro de Asuntos Exteriores, Abel Matutes, a entrevistarse con su homlogo cubano35, as como en la UE y en las Cumbres Iberoamericanas, como veremos a continuacin.
31 El PP, desde la oposicin, haba venido manteniendo signicativos contactos con los sectores ms duros de exilio cubano, muy especialmente con la Fundacin Nacional Cubano Americana (FNCA), liderada por Jorge Mas Canosa, que tena importante inuencia en la administracin estadounidense. 32 Como han destacado Domnguez y Gratius, esta falta de una poltica de Estado que debiera estar basada en un acuerdo interpartidista y una visin a mediano y largo plazo, ha conducido a un constante vaivn entre una estrategia de dilogo crtico y otra de presin diplomtica, que ha impedido realmente incidir en la realidad cubana (Domnguez y Gratius, 2006: 4). 33 Vase, tambin, Gratius, 2001: 265. 34 En esta misma direccin se inserta la entrevista del nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Abel Matutes, en julio de 1996, con el lder de la FNCA, Mas Canosa, y la creacin por el PP, en noviembre de 1996, de la Fundacin Hispano Cubana, en la misma lnea poltica que la FNCA. 35 La entrevista se produjo, nalmente, como consecuencia de la mediacin de Mxico, ponindose de maniesto las profundas diferencias entre ambos pases.
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Como consecuencia de todo ello, las relaciones hispano-cubanas entrarn en una profunda crisis. El desencuentro entre Espaa y Cuba alcanzar su punto culminante en noviembre de 1996. En concreto, durante la VI Cumbre Iberoamericana, celebrada ese mes en Via del Mar (Chile), en la que se producir un choque entre Aznar y Castro, como consecuencia del condicionamiento que hizo el primero de la renovacin de la cooperacin y del apoyo espaol en la UE para un acuerdo con la isla a que se iniciase un proceso de apertura poltica en Cuba36. Esta crisis se agudizar en el marco de la UE a raz de la presentacin por Espaa al grupo de Amrica Latina del Consejo de Ministros comunitario, el 14 de noviembre de 1996, de una propuesta de posicin comn, que implicaba una nueva estrategia de acoso poltico y econmico al rgimen castrista con el objetivo de obligarle a iniciar una apertura poltica37, que, con algunas modicaciones importantes que la moderaban38, acabara traducindose en una posicin comn de la UE respecto de Cuba, aprobada por el Consejo de Ministros comunitario, el 2 de diciembre de 199639, que todava hoy da contina vigente. En las conclusiones de la presidencia del Consejo Europeo de Dubln, celebrado el 13 y 14 de diciembre de ese mismo ao, se insisti en el deseo de la UE de que Cuba avanzase hacia la democracia y el respeto de los
36 Segn Remiro Brotns, las declaraciones de Aznar tuvieron un carcter desaante, encargndose la delegacin espaola en la Cumbre de difundir correspondencia diplomtica hispano-cubana, con el n de incrementar la tensin (Remiro Brotns, 1997: 8). 37 La propuesta espaola, que propona, entre otras medidas, la suspensin de la cooperacin econmica, salvo la ayuda humanitaria, se alineaba en gran medida con la poltica de Estados Unidos respecto de la isla, transcribiendo casi todas las peticiones que el enviado especial norteamericano haba formulado en septiembre en su gira por las capitales europeas, y hubiera supuesto al mismo tiempo, caso de aprobarse en esos trminos, una ruptura radical con la poltica seguida hasta entonces por la UE respecto de Cuba. 38 La propuesta inicial solo cont con el apoyo del Reino Unido, mientras que varios Estados miembro, entre otros, Alemania, Francia, Italia y Suecia, la consideraron demasiado dura, introduciendo signicativas modicaciones con el n de que no supusiera una ruptura de la poltica seguida por la UE respecto de Cuba. Para el debate y la reacciones que suscito la propuesta espaola, vase IRELA, 1996. 39 Esta posicin comn estableca como objetivo de la UE estimular el proceso de transicin a una democracia pluralista y el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales en Cuba sin que ello provocase un aumento de las penalidades de los cubanos, supeditando la cooperacin de la UE a los progresos en esos mbitos. Se apostaba por intensicar el dilogo con las autoridades cubanas, al mismo tiempo que con la disidencia, y por un cambio en la legislacin interna cubana, con la desaparicin de los delitos polticos, la liberacin de los presos polticos y el n del hostigamiento a los disidentes. Se reiteraba el mantenimiento de la ayuda humanitaria y se peda al Consejo que hiciese una evaluacin semestral de la aplicacin de la posicin comn.
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derechos humanos, haciendo alusin a un posible acuerdo de cooperacin que incluira una clusula democrtica. La UE, por lo tanto, frente a los planteamientos iniciales del gobierno de Aznar, opt por continuar con la poltica de relaciones con Cuba, aunque acentuando las exigencias polticas. De hecho, Cuba participar en las Cumbres Amrica Latina y el Caribe-UE (ALC-UE), que se celebrarn a partir de 1999, aunque continuar siendo el nico pas latinoamericano que no tendr institucionalizadas a travs de un acuerdo sus relaciones con la UE40. La visita del papa a Cuba, en enero de 1998, que Castro aprovech pblicamente para lanzar un virulento ataque contra la colonizacin de Espaa en Amrica, agudiz an ms la crisis bilateral41, en medio de fuertes crticas de la oposicin, incluso de los partidos que apoyaban parlamentariamente al gobierno, y de muchos medios de comunicacin42. La recticacin relativa de esa poltica respecto a Cuba a partir de 199843, sin que se hubiesen producido cambios signicativos en relacin a la democracia y los derechos humanos, puso de maniesto lo intil de la estrategia seguida en esos momentos iniciales. En esta recticacin van a incidir no solo la conmemoracin del centenario de 1898, la prxima celebracin de una Cumbre Iberoamericana en La Habana, en 1999, y las crticas mencionadas, sino tambin la prdida de inuencia de Espaa en Cuba, las demandas del mundo empresarial espaol, que tema por las inversiones en la isla, y la adopcin por Estados Unidos de algunas medidas que suavizaban el embargo a la isla, como el restablecimiento de los vuelos entre Miami y La Habana, la autorizacin de transferencias a familiares y el levantamiento parcial del embargo al envo de medicinas. Todo ello pona de maniesto lo insostenible de la crisis a que haban llegado las relaciones bilaterales. En abril de 1998 se inici una normalizacin de las relaciones diplomticas con el nombramiento de un nuevo embajador de Espaa en La Habana, que recibi el plcet del rgimen castrista, seguido de las visitas, en mayo,
Para la poltica seguida por la UE respecto de Cuba, vase Gratius, 2001 y 2005. En esta lnea de dureza respecto del rgimen castrista, Aznar desaconsej un viaje de los reyes a Cuba, por entender que el rgimen lo aprovechara en benecio propio, sealando que la visita se producira cuando proceda. 42 Vase Remiro Brotns, 1997; y Sahagn, 1996. 43 Esa recticacin se concretar no solo a nivel bilateral en las relaciones polticodiplomticas, sino tambin en el marco de la UE, pues aunque continuar en vigor la posicin comn adoptada a nales de 1996, Espaa no se opondr a la entrada de Cuba, como observador, en el grupo de pases ACP, que tiene lugar el 14 de diciembre de 2002, aunque por razones polticas, que se explicarn ms adelante, al nal Cuba no rmar el Convenio de Cotonou.
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del presidente de la CEOE, Jos Mara Cuevas, y en junio, del ministro de Industria y Energa, Josep Piqu, acompaado de una importante delegacin empresarial. El posterior encuentro de Aznar con Castro, con motivo de la Cumbre Iberoamericana que se celebr en Oporto, en octubre de 1998, y la peticin de ste de mantener una entrevista en la Moncloa, que se celebr el 20 de octubre, con una corta duracin por imposicin de Aznar, puso de maniesto que, si las relaciones se haban normalizado, la tensin personal entre ambos mandatarios continuaba marcando la agenda bilateral44. Esta normalizacin relativa de las relaciones diplomticas hispano-cubanas tuvo su reejo tambin en la apertura del Centro Cultural de Espaa en La Habana y en el anunci, tras la visita del ministro de Asuntos Exteriores cubano a Madrid, Roberto Robaina, de que los reyes iran a Cuba para asistir a la Cumbre Iberoamericana, que haba de celebrarse en La Habana, en noviembre de 1999, lo cual no supona una visita de Estado45. En este proceso de normalizacin, sin lugar a dudas, tambin inuy, por ambas partes, el deseo de que la Cumbre Iberoamericana de La Habana, que estaba prevista para noviembre de 1999, se celebrase sin contratiempos especiales, que pudieran incidir negativamente, desde la perspectiva espaola, en la poltica iberoamericana de Espaa y, muy especialmente, en la aprobacin de la Secretara de Cooperacin Iberoamericana (SECIB), que era un importante objetivo planteado por Aznar en la anterior Cumbre de Oporto, y, desde la perspectiva cubana, en su protagonismo en la misma y en la imagen internacional del rgimen castrista. No debemos olvidar que en los meses previos a la celebracin de la Cumbre de La Habana hubo presidentes iberoamericanos que manifestaron sus reservas a la asistencia a la misma, en razn del carcter no democrtico del rgimen castrista, y que la administracin norteamericana y la disidencia cubana en Estados Unidos presionaron por todos los medios, pblicos y privados, a algunos pases iberoamericanos para impedir la victoria diplomtica que para Castro supondra su celebracin46. Ante estas
44 Aznar sealar que la sola idea de hablar seis o siete horas con Castro le produca desazn y una sensacin anticipada de profundo aburrimiento (Aznar, 2005: 260). 45 En todo caso, la no asistencia del rey a la Cumbre Iberoamericana de La Habana, cuando haba sido una constante su presencia en todas las Cumbres Iberoamericanas, no solo hubiera supuesto de nuevo un grave deterioro en las relaciones bilaterales, sino que, adems, hubiera tenido un impacto muy negativo en el propio proceso de las Cumbres Iberoamericanas. 46 Sahagn, que destaca estas presiones de Estados Unidos y de la oposicin cubana en el exilio, al referirse a la no asistencia a la Cumbre de los presidentes de Chile, Eduar-
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presiones, como hemos destacado, Aznar, por las razones anteriormente apuntadas, siempre apost por su celebracin. Tal como estaba previsto, los das 15 y 16 de noviembre de 1999, se celebr la Cumbre Iberoamericana de La Habana, con asistencia de los Reyes y de Aznar, en un ambiente de frialdad entre Espaa y Cuba, aprobndose una declaracin nal que, en lnea con las anteriores Cumbres, adems de abogar genricamente por la democracia, peda el levantamiento del embargo norteamericano y condenaba la Ley Helms-Burton, rechazando la aplicacin unilateral y la extraterritorialidad de las leyes nacionales que infrinjan el derecho internacional y las leyes de terceros pases, lo que, aunque no supona novedad alguna respecto de lo aprobado en Cumbres anteriores, dado el contexto en el que se produca, fue interpretado como un triunfo por el rgimen castrista y por Chile, en relacin al caso Pinochet. Las entrevistas que algunos de los presidentes presentes, incluido Aznar, mantuvieron con la disidencia fue el precio que hubo de pagar Castro para salvar la reunin. Sin embargo, la situacin empeorara signicativamente de nuevo, a partir de abril de 2003, cuando el rgimen castrista procedi a encarcelar a 75 disidentes y fusil sumariamente a tres secuestradores de un transbordador en La Habana. Como consecuencia de ello, la Comisin Europea anunci, el 1 de mayo de 2003, la congelacin del procedimiento de admisin de Cuba en el Acuerdo de Cotonou de los pases ACP, y la presidencia griega de la UE hizo pblicas, el 5 de junio de 2003, una serie de sanciones polticas contra el rgimen castrista, conrmadas el 21 de julio por el Consejo de Asuntos Exteriores, consistentes principalmente en invitar a los disidentes a las estas nacionales en las embajadas europeas, suspender las visitas ociales a la isla y volver a revisar la posicin comn. El gobierno de Aznar jug un papel destacado en la adopcin de estas sanciones. En este nuevo contexto, Fidel Castro, con gruesos insultos a nivel personal, acus a Aznar de arrastrar a la UE en una poltica seguidista respecto de Estados Unidos, clausur el Centro Cultural Espaol en La Habana, y, el 12 de junio de 2003, encabez una multitudinaria manifestacin de protesta ante la Embajada de Espaa. Al mismo tiempo, congel todas las relaciones ociales con las embajadas europeas, dejando Espaa y la UE de ser interlocutores con el rgimen cubano de cara a una eventual transicin poltica en la isla. Finalmente, el 26 de julio, en el discurso pronunciado
do Frei, y de Argentina, Carlos Menem, seala que nunca sabremos si en la decisin de estos dos presidentes inuy ms el proceso de extradicin de Augusto Pinochet, como dijeron en su da, puesto en marcha por el juez Garzn, que enturbi las relaciones de Espaa con esos dos pases, o las presiones de Washington (Sahagn, 2000: 43). 387
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para conmemorar el asalto al cuartel Moncada, Castro hizo pblica su renuncia a la ayuda de la UE. Ante estos hechos y descalicaciones, el gobierno de Aznar, con el n de evitar una nueva crisis bilateral como la ocurrida anteriormente, procedi a actuar con mucha ms cautela en relacin al rgimen castrista, tratando de evitar un mayor deterioro de las relaciones bilaterales.
IV. LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS: DE LA ESTRATEGIA DE LIDERAZGO HEGEMNICO MULTILATERAL A LA ESTRATEGIA DE LIDERAZGO HEGEMNICO UNILATERAL
El gobierno de Aznar desde el primer momento fue consciente de la necesidad de volver a impulsar las Cumbres, que haban entrado en una fase de progresivo debilitamiento, mediante la creacin de una secretara permanente, si se quera evitar su progresiva inanicin. Despus del bajo perl poltico que an caracteriz la presencia de Aznar en la Cumbre de Via del Mar, en noviembre de 1996, salvo su encontronazo con Fidel Castro, y en la Cumbre de Isla Margarita, en noviembre de 1997, ser la Cumbre de Oporto, en 1998, la que marque el inicio de una nueva estrategia por parte el gobierno popular respecto de las mismas, que podemos calicar de liderazgo hegemnico multilateral y que alcanzar hasta la Cumbre de Lima, en 2001 (Arenal, 2004b: 15)47. A partir de la Cumbre de Oporto, que se celebra los das 17 y 18 de octubre de 1998, por iniciativa de Aznar se produce un importante salto adelante en el proceso de institucionalizacin de las Cumbres Iberoamericanas, recuperando stas un cierto dinamismo, que las sacar momentneamente de su cada vez mayor atona. Esta etapa estar caracterizada por la recuperacin por parte de Espaa del liderazgo que haba ejercido inicialmente en las Cumbres, pero adoptando ahora un protagonismo hegemnico multilateral, que si, por un lado, generar algunas reticencias, por otro, servir para volver a atraer momentneamente a los pases iberoamericanos a la dinmica de las mismas. Se caracterizar porque al tiempo que se pretende actuar hegemnicamente, marcando sin tapujos la dinmica y la agenda de las Cumbres, relacionndolas directamente con la agenda poltica interna espaola, centralizando
Freres ha denominado al periodo 2000-2003 de la Cumbres Iberoamericanas como Cumbres borrascosas por las tensiones que se generan en las mismas como consecuencia de su politizacin y del liderazgo hegemnico de Espaa (Freres, 2005: 5).
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la cooperacin y promoviendo reformas en el funcionamiento de las Cumbres, que acentuarn las asimetras existentes, se busca tambin el consenso y la concertacin con los principales pases iberoamericanos, procurando que las iniciativas espaolas cuenten previamente con su apoyo o al menos no con su oposicin. En este nuevo liderazgo hegemnico inuir de forma importante no solo la toma de conciencia por parte espaola, despus de las salidas apresuradas de distintos mandatarios en la VII Cumbre de Isla Margarita, en 1997, de que las Cumbres necesitaban un nuevo impulso, sino tambin el espectacular incremento de las inversiones espaolas en Amrica Latina a partir de 1995 y los crecientes intereses culturales y sociales de Espaa en la regin, que obligar al gobierno espaol a prestar una creciente atencin a la dimensin econmica de las relaciones con la misma. Este liderazgo se vio, adems, favorecido por el hecho de que las Secretaras Pro Tempore y, consecuentemente, la organizacin de algunas de las Cumbres de este periodo recayeron en Estados iberoamericanos pequeos o necesitados de apoyo en la organizacin, y que el caso Pinochet, que pona en entredicho algunos de los principios consagrados en las Cumbres, como los de no intervencin y no extraterritorialidad de las leyes, provoc un momentneo desinters en stas por parte de Chile y Argentina. El nuevo protagonismo de Aznar aparecer claramente en la Cumbre de Oporto, en 1998. El presidente espaol no solo tratar de aprovechar la Cumbre para que se visualice una cierta normalizacin en las relaciones con Cuba, corrigiendo el planteamiento anterior, de cara a la prxima Cumbre que estaba previsto se celebrase en La Habana, sino que adems intentar actuar, por primera vez de manera clara y concreta desde su llegada al gobierno, como valedor de los intereses latinoamericanos ante la UE. Sin embargo, el principal objetivo de Aznar en dicha Cumbre, en la que jugar un papel decisivo, ser el reforzamiento de la estructura institucional de las Cumbres, que se traducir en la creacin de la Secretara de Cooperacin Iberoamericana (SECIB), cuya estructura y funciones quedaban pendientes para su aprobacin en la prxima Cumbre, que se iba celebrar en La Habana, en 1999. Adems, la voluntad de reforzar el protagonismo en las Cumbres se har tambin patente en la organizacin por Aznar, en Baiona, justo inmediatamente despus de la Cumbre, de una reunin con los presidentes iberoamericanos demcrata-cristianos, a la que asistieron los mandatarios de Argentina, Colombia, Chile, Ecuador y Costa Rica48.
48 Este movimiento poltico se insertaba en el deseo de Aznar, ya apuntado, de crear un Partido Popular Iberoamericano.
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La creacin de la SECIB, con el estatuto de organismo internacional, con el n de reforzar, revitalizar y dar visibilidad a unas Cumbres que languidecan, era un proyecto en el que vena trabajando el gobierno popular desde 1996, buscando la concertacin con otros pases iberoamericanos, especialmente con Mxico. Su creacin fue objeto de negociacin con los distintos pases iberoamericanos y fue concertada con los principales, signicando principalmente la recuperacin del liderazgo espaol en las Cumbres. Su aprobacin constituy un indudable xito para Espaa, que vea como stas daban un importante paso hacia delante, saliendo del proceso de debilitamiento que venan experimentado. Su creacin supuso, despus de las Cumbres constituyentes de Guadalajara y Madrid, en 1991 y 1992, y de la aprobacin del Convenio para Cooperacin en el marco de la Conferencia Iberoamericana, en la Cumbre de San Carlos de Bariloche, en 1995, un hito clave en el desarrollo de las mismas, pues por primera vez las Cumbres tenan una estructura institucional permanente, aunque quedase formalmente limitada al mbito de la cooperacin. Lo anterior no impidi, sin embargo, que algunos pases iberoamericanos fueran reticentes a su creacin. Fue el caso, entre otros, de Nicaragua, principalmente por razones anecdticas derivadas de su complicada situacin interna, y de Brasil, por razones de fondo, derivadas de que su apuesta estratgica se orientaba ya ms hacia la conformacin de un gran bloque de pases de Amrica del Sur, que hacia el reforzamiento de un espacio comn iberoamericano. Estas reticencias, que al nal en ningn caso impidieron la creacin de la SECIB, se manifestaron incluso durante la propia Cumbre de Oporto, donde la propuesta espaola encontr algunas dicultades, no siendo posible el consenso sobre su estructura, por lo que se acord dejar el tema para la siguiente Cumbre a celebrar en La Habana en 1999. Finalmente, en La Habana, el hecho de que Espaa asumiese su nanciacin en un 80% y que quedasen limitadas sus funciones al campo estricto de la cooperacin permiti la aprobacin del Protocolo y los Estatutos de la SECIB49.
49 Los principales objetivos de la SECIB eran dar seguimiento a los programas de cooperacin aprobados en las Cumbres, apoyar a los responsables nacionales de la cooperacin iberoamericana, colaborar con la Secretara Pro Tempore en la preparacin de los contenidos de la Cumbre, promover la difusin e informacin pblica de la cooperacin iberoamericana, integrar e interconectar a los actores sociales en el sistema iberoamericano de cooperacin, identicar fuentes de nanciacin para los programas y contribuir a la consolidacin de la conciencia de pertenencia a la Comunidad Iberoamericana de Naciones.
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Por primera vez las Cumbres tenan una estructura institucional permanente, con sede en Madrid. El cargo de secretario de Cooperacin Iberoamericana recay en el diplomtico mexicano Jorge Alberto Lozoya50, ponindose con ello de maniesto, una vez ms, la especial concertacin entre Espaa y Mxico, que caracterizaba el funcionamiento de las Cumbres. El liderazgo hegemnico de Espaa era ya una realidad en las Cumbres, pero se trataba, de momento, de un liderazgo hegemnico multilateral que buscaba el consenso y la concertacin con los principales pases iberoamericanos, lo que, a pesar de suscitar recelos crecientes, lo haca mnimamente aceptable por dichos Estados. Este liderazgo hegemnico se puso tambin de maniesto en la Cumbre de Panam, en noviembre de 2000, en la que Aznar present, por medio de El Salvador y con el apoyo de Mxico, una iniciativa de condena expresa del terrorismo de ETA, que fue aprobada por todos los pases participantes, con la excepcin de Cuba. Por primera vez, Espaa utilizaba las Cumbres como foro en el que plantear de una manera directa sus problemas polticos internos, rompiendo una regla no escrita existente hasta entonces, y tambin por primera vez la Cumbre aprobaba una declaracin que no contaba con el consenso de todos los pases participantes. Con ello se abra la puerta para la politizacin de las Cumbres en funcin de los intereses particulares de cada pas participante. Este hecho, que en ningn caso puede interpretarse como negativo, sin embargo, supuso un antes y un despus en su desarrollo, pues otros pases iberoamericanos seguiran ese camino, en concreto en relacin a la Poltica Agrcola Comn de la UE, hasta llegar a los incidentes de la Cumbre de Santiago de Chile, en 2007, y la falta de consenso en relacin a la crisis poltica de Honduras, en la Cumbre de Estoril, en 200951. Sin embargo, la SECIB, a pesar del salto adelante que supuso en la operatividad y continuidad de las Cumbres, al estar exclusivamente centrada en el mbito de la cooperacin, tena un alcance limitado en el funcionamiento de las mismas. De ah, que Aznar continuase plantendose la necesidad de crear un secretara general con funciones tambin polticas. A este planteamiento responder la creacin de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), a propuesta igualmente de Aznar, que supondr, tras la creacin de la SECIB, unos aos antes, un paso decisivo en su proceso de institucionalizacin.
50 Jorge Alberto Lozoya nos ha dejado su visin personal de lo que es su idea de Iberoamrica y del trabajo de la SECIB (Lozoya, 2003). 51 Para la cuestin de la politizacin de las Cumbres, vase Garca Prez, 1999; y Arenal, 2010a.
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Sin embargo, este nuevo avance se produce en un escenario nuevo, caracterizado por el giro que experimenta la poltica exterior espaola a partir de 2002 y con l la poltica iberoamericana, que, en el caso de las Cumbres, se traducir en la puesta en marcha de una nueva estrategia. Aznar abandona la estrategia de liderazgo hegemnico multilateral que vena practicando y adopta, en consonancia con sus renovados planteamientos en poltica exterior, un liderazgo hegemnico unilateral (Arenal, 2004b: 17), que provocar crecientes reticencias en los pases iberoamericanos y tendr signicativos costes en la creacin de la SEGIB. Como ya se ha sealado, el nuevo periodo que se abre en materia de poltica iberoamericana vendr determinado, por un lado, por el alineamiento de Aznar con la administracin Bush, lo que lleva a Espaa a concertar su actuacin en Amrica Latina con Estados Unidos, alejndonos de algunos de los principales pases iberoamericanos, que mantienen posiciones muy diferentes. Por otro lado, en cuanto reejo del unilateralismo y de la ruptura del consenso en materia de poltica exterior que se ha producido en el mbito interno espaol, este periodo viene caracterizado por una actuacin hegemnica unilateral en el seno de las Cumbres Iberoamericanas. A un nivel concreto iberoamericano, ese alineamiento con Estados Unidos en Amrica Latina contribuy a disminuir el sentido y utilidad de las Cumbres Iberoamericanas para los latinoamericanos. La imagen y los intereses de Espaa en las mismas tendan a identicarse ms con los de Estados Unidos, que con los de las propias Espaa y Europa, lo que devaluaba ese mecanismo multilateral iberoamericano al que Espaa y Portugal hasta entonces haban aportado unas seas de identidad propias y especcas, que eran las que haban proporcionado sentido a las Cumbres Iberoamericanas. La consecuencia de este cambio es que Aznar inicia una actuacin hegemnica unilateral en el seno de las mismas, en concreto en las Cumbres de Bvaro, en noviembre de 2002, y Santa Cruz de la Sierra, en noviembre de 2003. Esa actuacin consistir en presentar propuestas unilateralmente, sin buscar previamente el consenso y la concertacin, con los efectos negativos que esta poltica tendr desde el punto de vista del inters y utilidad de las Cumbres para los pases iberoamericanos, que vean cmo el carcter ya de por s eminentemente espaol de las Cumbres se acentuaba hasta extremos intolerables para algunos de dichos pases. Paradjicamente, el gobierno de Aznar, al mismo tiempo que va a impulsar de forma decisiva la institucionalizacin de las Cumbres, primero con la puesta en marcha de la SECIB y luego con la creacin de la SEGIB, lo que constituir un xito, sin embargo las debilitar de manera clara con su actuacin hegemnica unilateral, incrementando las reticencias de algu392
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nos pases iberoamericanos a su institucionalizacin y la falta de inters por las mismas. La nueva estrategia, como se ha apuntado, se pone en marcha en la Cumbre de Bvaro, celebrada el 15 y 16 de noviembre de 2002, en la que Aznar present una nueva propuesta de reforma de las Cumbres, que supona prcticamente su refundacin por el salto cualitativo que implicaba. Esta propuesta contemplaba conseguir una mayor cohesin interna, una mayor ecacia en la cooperacin, una mayor presencia internacional y un reforzamiento poltico a nivel institucional, mediante la elevacin del rango de la SECIB a la condicin de SEGIB. Sin embargo, la necesidad y oportunidad de esta nueva propuesta, absolutamente necesaria si se quera evitar que las Cumbres acabasen fracasando, se vio empaada por el unilateralismo y el secretismo con el que se fragu por parte de Aznar y por lo sorpresivo de la misma, sin buscar en ningn momento el consenso y la concertacin con otros pases iberoamericanos. Tambin, a instancias del propio Aznar, y de nuevo por sorpresa y sin consensuarlo con otros pases iberoamericanos y, muy especialmente, con Mxico, que se vio sorprendido por la iniciativa, se encomend a Fernando Henrique Cardoso, que cesaba poco despus en su cargo de presidente de Brasil, la presidencia y la puesta en marcha de un grupo de trabajo que reexionase sobre las medidas e iniciativas concretas a adoptar, con el n de presentar sus conclusiones en la Cumbre de Santa Cruz de la Sierra, en noviembre de 2003. Esta estrategia si, por un lado, permiti su aprobacin sin problemas en la reunin de jefes de Estado y de Gobierno, cosa que no era segura en el caso de que se hubiera tratado de negociar previamente a travs de los correspondientes canales diplomticos, por otro, debilit considerablemente el proceso negociador posterior, al agudizar las reticencias y recelos ya existentes por parte de algunos pases a la creacin de una SEGIB y al protagonismo espaol. La propia dinmica adoptada por Cardoso en la conformacin y en el funcionamiento de la Comisin no ayud nada a moderar las reticencias ya existentes, sino que contribuy a incrementarlas. Aunque la Comisin no se haba planteado inicialmente en trminos de representacin gubernamental, acab interpretndose en ese sentido, con lo que la no presencia en la misma ni de centroamericanos, ni de andinos, ni de caribeos, suscit nuevas reticencias e increment las ya existentes en relacin al reforzamiento institucional de las Cumbres. El Informe elaborado por la Comisin Cardoso se present, en octubre de 2003, en una reunin extraordinaria de ministros de Relaciones Exterio393
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res, que se celebr en Estoril, para tratar especcamente este tema. Sin embargo, despus de la presentacin del Informe y del reparto del texto, prcticamente no se entra en la discusin a fondo del mismo. La consecuencia ser que el Informe se pasar casi sin discusin a la Cumbre, pues en la reunin de Coordinadores Nacionales, que se celebra previamente a la misma, ni se entr a discutir realmente el texto, ni se busc expresamente un consenso en relacin al mismo. En este proceso de ocultismo, de nuevo aparece la intencin de Aznar, que teme que el Informe embarranque en la negociacin diplomtica, de que dicho Informe no se discuta hasta la Cumbre, donde todo resulta ms fcil. La propuesta ms importante del Informe Cardoso, desde el punto de vista del reforzamiento de las Cumbres, resultado claro, en este caso, de la iniciativa espaola, era la creacin de una SEGIB destinada a fortalecer y dar cohesin a la Comunidad Iberoamericana y a su proyeccin internacional. La SEGIB supona un salto cualitativo importante para proporcionar perl y funciones polticas, aumentar la visibilidad y mejorar la ecacia y el funcionamiento de las Cumbres. Tal como estaba previsto, en la Cumbre de Santa Cruz de la Sierra, celebrada los das 14 y 15 de noviembre de 2003, se present para su aprobacin el Informe Cardoso y, en concreto, la creacin de la SEGIB, en medio de las reticencias cada vez ms serias de algunos pases iberoamericanos. Estas reticencias a su aprobacin eran lgicas. Se centraban principalmente en el procedimiento de elaboracin seguido, en el que, como hemos visto, la ausencia de discusin haba sido patente, as como en algunos aspectos de la propuesta, que tenan que ver con un supuesto protagonismo espaol en la futura Secretara General, con la funcin poltica de sta y con el aumento de gastos y burocracia. En ltima instancia, estas reticencias, ya presentes anteriormente, ahora se haban incrementado como consecuencia de la poltica que el gobierno de Aznar estaba siguiendo en las Cumbres, y enseguida empezaran a pasar factura en la dinmica que conduca a la puesta en marcha de la SEGIB. Con todo, la reunin de jefes de Estado y de Gobierno, despus de que signicativamente fuese Aznar, y no Cardoso, quien aclarase algunas cuestiones relativas la SEGIB, aprueba por unanimidad el Informe que crea la mencionada Secretara. Las cuestiones especcas ms polmicas que hubo que explicar fueron las relativas a que la SEGIB no representara la poltica exterior de la Comunidad Iberoamericana, que no representara ms burocracia y gastos y que el secretario general no sera, en ningn caso, espaol. Sin embargo, ante las reticencias existentes y con el n de dar ms tiempo a la negociacin, se aprob, con la rma de los jefes de Estado y de Gobier394
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no, el llamado Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra. Se trataba de una especie de acuerdo marco o acuerdo de mnimos, que estableca los puntos bsicos que deberan inspirar el proceso de creacin de la SEGIB, sin entrar en detalles, que quedaban condicionados a una negociacin posterior. Como anexo al mismo se acompaaba el Informe Cardoso, que contena una propuesta de Convenio. En el Acuerdo se establece que la Secretara Pro Tempore de Bolivia y la Secretara Pro Tempore de Costa Rica, cuando asumiese esas funciones, recibiran las sugerencias de los gobiernos con respecto a la denicin de las funciones y competencias de la Secretara General, al objeto de que su Estatuto pueda ser aprobado en la XIV Cumbre Iberoamericana que se celebrar en San Jos de Costa Rica en 2004, con el n de dar mayor tiempo a las negociaciones diplomticas y abrir la posibilidad de que los Estados miembros formulasen sugerencias al respecto. En denitiva, el dcit de participacin de los pases iberoamericanos en la elaboracin de las conclusiones del Informe Cardoso, que se somete a la consideracin de la Cumbre de Santa Cruz de la Sierra, se tratar de subsanar a posteriori mediante la apertura de negociaciones en las reuniones de Coordinadores Nacionales. En esas dos reuniones, una ordinaria, en abril, y otra extraordinaria, en mayo de 2005, celebradas ambas en San Jos de Costa Rica, se rebaj signicativamente el perl poltico de las funciones de la SEGIB y de las atribuciones del secretario general a instancias de algunos pases latinoamericanos, especialmente Cuba, Venezuela y Mxico, que, por razones diferentes, trataban de pasar factura al protagonismo unilateral y al seguidismo de Aznar respecto de la administracin Bush. En esta rebaja inuye tambin el bajo perl poltico de la representacin espaola en dichas reuniones, como consecuencia del cambio de gobierno que se produce en Espaa en las elecciones generales de marzo de 1996, que se corresponder con un gobierno popular en funciones en el caso de la primera reunin y un gobierno socialista recin constituido en la segunda52. La consecuencia de esta negociacin a la baja ser que el Convenio de Santa Cruz de la Sierra, constitutivo de la SEGIB, aprobado en la Cumbre de San Jos de Costa Rica, en noviembre de 2004, ya con la presencia por parte espaola de Jos Lus Rodrguez Zapatero, despus del triunfo del PSOE en las elecciones generales de marzo de 2004, dibuja un organismo internacional que supone, sin lugar a dudas, un importante avance desde el punto de vista de la operatividad de las Cumbres en relacin a la SECIB, pero que, sin embargo, ha visto cmo se reduca signicativamente su di52 Para una consideracin ms amplia del proceso negociador y de la rebaja del alcance poltico de la SEGIB, vase Arenal, 2005d.
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mensin y alcance polticos, como consecuencia de las reticencias de algunos Estados latinoamericanos, que ya hemos explicado. En denitiva, la poltica desarrollada por Aznar en el seno de las Cumbres Iberoamericanas contribuy de manera importante al fortalecimiento e institucionalizacin de las mismas, mediante la creacin, primero, de una SECIB y, ms tarde, una SEGIB. Sin embargo, las reticencias de algunos pases iberoamericanos a avanzar en la institucionalizacin de las Cumbres, unido a la estrategia de liderazgo hegemnico, especialmente unilateral, puesta en marcha por Aznar a partir de 2002, y el alineamiento con la administracin Bush, con los recelos que genera en muchos de esos pases, incidirn negativamente en la dinmica de las Cumbres, limitando las competencias y funciones que se atribuyeron nalmente a la SEGIB.
V. LAS RELACIONES ENTRE LA UE Y AMRICA LATINA
El proceso de cambio en la poltica iberoamericana de los gobiernos de Aznar se percibe tambin claramente en el papel que Espaa jugar en las relaciones entre la UE y Amrica Latina. Mientras en el periodo 1996-2002, en el marco general de su poltica europea, los gobiernos de Aznar continuaron apostando sin tapujos, como haba sucedido con los gobiernos de Felipe Gonzlez, por el desarrollo de las relaciones birregionales, por entender que beneciaban no solo a Espaa, sino tambin a la UE y a Amrica Latina, sin embargo, a partir de 2002, en el marco del nuevo atlantismo adoptado por el gobierno popular, se buscar incluir la agenda transatlntica en la agenda bierregional, con los efectos que ello poda tener de cara a desvirtuar el papel de la UE como actor autnomo en las relaciones con Amrica Latina, en momentos en los que el inters europeo en la regin pasaba por sus horas ms bajas. Al primer periodo corresponder la importante iniciativa de Aznar de celebrar una Cumbre UE-Amrica Latina. Idea a la que pronto se sumara Francia. Resultado de esta iniciativa fue la celebracin de la I Cumbre ALC-UE de Ro, en junio de 1999, que lanz el proyecto de avanzar en una asociacin estratgica birregional53 y que ha tenido continuidad, a travs de nuevas cumbres, hasta el presente, constituyendo el ms alto canal de dilogo, concertacin y cooperacin entre ambas regiones54. En el segundo periodo mencionado hay que situar la celebracin, precisamente, de la II Cumbre ALC-UE, en Madrid, en mayo de 2002, duran53 54
Vase Sanahuja, 2003; Martn Arribas, 2006; y Freres y Pacheco, 2004. Para el desarrollo de las Cumbres ALC-UE, entre otros, vase Sotillo, 2009. 396
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te la presidencia espaola de la UE, que reejar el nuevo rumbo que ha tomado la poltica iberoamericana de Espaa. Aznar, que se plante objetivos ambiciosos en la misma desde el punto de vista de las relaciones entre la UE y Amrica Latina, sin embargo, presion para que la Cumbre tuviera como uno de sus temas centrales la lucha contra el terrorismo, con lo que la reunin respondi no solo a la agenda de las relaciones euro-latinoamericanas, sino tambin a la agenda transatlntica. Esta insistencia de Aznar en el terrorismo, como principal desafo del sistema internacional, dio lugar a que el entonces presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, armara en el discurso de apertura que no se deba aceptar que se imponga la agenda del miedo y la obsesin por la seguridad frente a la agenda de la esperanza, centrada en los problemas de la democracia, los derechos humanos, el desarrollo y la lucha contra la pobreza55. En todo caso, Aznar consigui que el Compromiso de Madrid incluyera el compromiso de hacer frente al terrorismo en todas sus formas y manifestaciones. Al mismo tiempo, por insistencia latinoamericana y de algunos pases europeos, se rechazaron las medidas de carcter unilateral y efecto extraterritorial, polticas, militares o comerciales, en clara alusin a la estrategia de la administracin Bush. En el plano de la agenda birregional, sin lugar a dudas, el resultado ms importante de esta Cumbre, como veremos a continuacin, fue dejar prcticamente cerrada la rma del Acuerdo de Asociacin entre la UE y Chile, que se suscribira en Bruselas el 18 de noviembre de 2002, y que, entre otras cosas, consagraba el establecimiento de un rea de libre comercio entre ambas partes, y abra la puerta a un posible inicio de negociaciones con Centroamrica y la Comunidad Andina (CAN) para la conclusin de acuerdos de asociacin, siempre que nalizase con xito la Ronda de Doha. Ms all de estos logros en las relaciones birregionales y de los planteamientos atlantistas de Aznar, que se hicieron presentes en la Cumbre, sta, que tena como uno de sus objetivos avanzar en la asociacin estratgica birregional, no supuso progresos signicativos en ese punto, no por falta de inters por parte espaola, sino debido principalmente a que la UE, embarcada en un complejo y difcil proceso de reforma institucional y de ampliacin de sus Estados miembros y con una agenda de relaciones exteriores marcada principalmente por la seguridad y por las relaciones con Asia-Pacco, no tena en esos momentos excesivo inters en las relaciones con Amrica Latina56.
El Pas, 18 de mayo de 2002. Para un desarrollo ms amplio de los resultados de esta Cumbre, vase Sanahuja, 2002a; y Arenal, 2003b: 24-26.
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Ser tambin durante el primer periodo mencionado, que transcurre entre 1996 y 2002, cuando, como consecuencia de la nueva estrategia puesta en marcha por la UE desde mediados de los noventa, apoyada fuertemente, como vimos, por los gobiernos de Felipe Gonzlez y que continuar apoyando el gobierno de Aznar, la UE rmar rpidamente acuerdos marco de cuarta generacin con MERCOSUR el 15 de diciembre de 1995, con Chile el 21 de junio de 1996, y con Mxico el 8 de diciembre de 1997. Sin embargo, las expectativas suscitadas por la rma de estos acuerdos marco a mediados de los aos noventa, no se materializarn completamente, decayendo en seguida de forma notable el inters de la UE por Amrica Latina, a pesar de que, como acabamos de ver, la Cumbre de Ro, en junio de 1999, lanzase, en un gesto marcadamente voluntarista y retrico, el proyecto de una asociacin estratgica birregional. Solo en los casos de las negociaciones con Mxico y Chile, debido en gran medida a que una parte reducida de sus exportaciones eran bienes agrcolas sensibles para la UE, fue posible alcanzar la rma de sendos acuerdos de asociacin, que implicaron el establecimiento de zonas de libre comercio. Los gobiernos de Aznar apoyaron el avance en estas negociaciones con gestiones polticas encaminadas a facilitar la conclusin de las mismas. En concreto, el Acuerdo de Asociacin con Mxico se rm en Lisboa el 23 de marzo de 2000, y el Acuerdo de Asociacin con Chile se rm en Bruselas el 18 de noviembre de 2002. Por el contrario, en el caso de MERCOSUR, el inicio de la negociacin, mucho ms complicada y con productos y sectores sensibles para ambas partes, se retras considerablemente hasta 2000, adems de bloquearse rpidamente al hacer depender ambas partes el nal de la misma de la conclusin con xito de la Ronda de Doha. La realidad, que expresa lo problemtico de esta negociacin, es que todava no se ha concluido el Acuerdo de Asociacin con MERCOSUR57. En los casos de Centroamrica y la CAN, la nueva estrategia que la UE pone en marcha en Amrica Latina a partir de 1994, como ya apuntamos anteriormente, contemplaba un tratamiento diferenciado al propuesto para MERCOSUR, Mxico y Chile, que exclua, en principio, la rma de acuerdos de cuarta generacin y consiguientemente el avance hacia zonas de libre comercio. Aunque este modelo de relacin fue desde el primer momento objetado tanto por Centroamrica como por la CAN, que lo consideraron ms desLa Cumbre ALC-UE de Madrid, celebrada en mayo de 2010, como veremos al analizar la poltica iberoamericana de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, ha permitido abrir de nuevo la puerta a las negociaciones entre la UE y MERCOSUR.
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favorable que el otorgado a los pases y grupos con los que se rmaron los acuerdos de cuarta generacin, la UE mantuvo invariable su posicin, aplicando respecto de estas dos subregiones el Sistema de Preferencias Generalizadas SPG-drogas, ms tarde SPG-plus, y admitiendo simplemente, a partir de la Cumbre ALC-UE de Madrid, en 2002, la posibilidad de iniciar negociaciones comerciales, pero siempre a expensas de la nalizacin de la Ronda de Doha. En cualquier caso, en diciembre de 2003 se rmaron nuevos acuerdos de Asociacin UE-Centroamrica y UE-Comunidad Andina, que han sido caracterizados como de tercera generacin plus o cuarta generacin minus (Freres, 2002: 156), debido a que contemplaban el dilogo poltico institucionalizado y un amplio elenco de campos de actuacin en la cooperacin al desarrollo, pero, a diferencia de los acuerdos de asociacin rmados con Chile, Mxico o el acuerdo marco con MERCOSUR, no incluan el establecimiento de reas de libre comercio o el compromiso para avanzar hacia las mismas, lo que suscit de nuevo las objeciones de ambas subregiones. De esta forma, desde nales de los aos noventa, ms all de esos relativos avances, las relaciones birregionales entrarn en una situacin de relativo estancamiento, sin que los deseos espaoles de impulsarlas encuentren un adecuado eco en las instituciones comunitarias y en la mayor parte de los pases miembros. La securitizacin de la agenda internacional, la ampliacin a 27 Estados miembros y la larga crisis institucional, por parte europea, y las divisiones polticas, los conictos y la crisis del regionalismo abierto en Amrica Latina, sern los hechos que incidirn ms decisivamente en ese relativo estancamiento y en la exibilizacin del apoyo europeo a la integracin latinoamericana58. En todo caso, la Cumbre ALC-UE de Madrid, en 2002, y los problemas que encontr el gobierno de Aznar para lograr avances en las relaciones birregionales, evidenciaron las crecientes dicultades que Espaa, sin el apoyo del ncleo duro de la UE y con la sola colaboracin de Estados Unidos, tena para desarrollar una poltica protagonista y activa en Amrica Latina y en el seno de la UE. Se puso de maniesto, en denitiva, la necesidad que tena Espaa de formar, no solo de palabra sino efectivamente, parte integrante del ncleo duro de la UE, si quera reorientar la poltica de la UE hacia esa regin y ser un actor relevante en la misma.
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10. POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE JOS LUIS RODRGUEZ ZAPATERO (2004-2011)
1. EL PROYECTO SOCIALISTA DE POLTICA EXTERIOR
El triunfo del PSOE en las elecciones generales del 14 de marzo de 2004 va a marcar un importante cambio en relacin con la poltica exterior desarrollada por el gobierno Aznar entre 2002 y 2004. Como seala Sahagn, aunque es difcil de demostrar, la conjuncin de los atentados terroristas del 11 de marzo en Madrid, de la oposicin masiva de los espaoles a la guerra de Iraq y el rechazo generalizado en la opinin pblica espaola de la relacin privilegiada entre Aznar y George Bush, probablemente hizo de la poltica exterior y de seguridad, por primera vez desde la muerte de Franco, el factor determinante de la victoria de un partido en unas elecciones generales (Sahagn, 2005: 265), con lo que ello supondr en el desarrollo de la nueva poltica exterior. En trminos generales, el proyecto de poltica exterior que desarrollan los gobiernos de Rodrguez Zapatero, planteado ya en la oposicin y en el programa electoral del PSOE, retomar los principios y prioridades que denan el modelo desarrollado desde la transicin democrtica, primero por los gobiernos centristas, despus por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez y, nalmente, con algunos acentos propios, por los gobiernos populares de Aznar hasta el ao 2002. Sin embargo, al mismo tiempo, tratar de responder al nuevo escenario mundial y a los nuevos retos que se le plantean a Espaa despus de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos y del 11 de marzo de 2004 en Madrid, planteando como una de sus prioridades la lucha contra el terrorismo, sea de ETA o de Al Qaeda1, aunque en trminos diferentes a como lo haba hecho el gobierno de Aznar, a partir de 2002.
1 Vase Miguel ngel Moratinos, LEspagne et le monde, demain, Le Monde, 3 de abril de 2004.
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En este sentido, el proyecto de poltica exterior que el gobierno de Rodrguez Zapatero pondr en marcha va a suponer, en trminos generales, un giro respecto de la poltica exterior de Aznar entre 2002 y 2004. Si en 2002 asistimos a una cambio radical en las prioridades que denan la poltica exterior espaola, ahora se vuelve a producir otro giro, igualmente radical, aunque tratando de volver, en una parte sustancial, a la poltica exterior que tradicionalmente haba caracterizado a la Espaa democrtica. Con ello, por primera vez desde la transicin democrtica, con la formulacin de un nuevo y diferente proyecto de poltica exterior por parte del gobierno de Rodrguez Zapatero, en relacin al proyecto desarrollado por el gobierno de Aznar, defendido si suras por el PP en la oposicin, se van a institucionalizar en el mbito espaol, entre los dos partidos polticos con posibilidades de gobierno, dos visiones ideolgicas contrapuestas y enfrentadas del papel internacional de Espaa y del escenario internacional2, producindose un disenso y enfrentamiento entre el PP y el gobierno socialista, que va a marcar profundamente toda la poltica exterior, sin que hasta el momento se haya producido una aproximacin entre los mismos que permita vislumbrar un nuevo consenso en esta materia, con las consecuencia negativas que ello tiene para la poltica exterior de Espaa, en trminos de consistencia y credibilidad. La poltica exterior, de ser una cuestin de Estado, que en sus lneas maestras y principios debe estar por encima de la alternancia en el gobierno y del albur de las elecciones, se transforma, durante todo el periodo de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, pura y simplemente en un arma poltica arrojadiza que se utilizar indiscriminadamente, y sin respetar ni siquiera sus bases ms elementales, para atacar al gobierno. A las crticas sistemticas del PP, acusando al gobierno de Rodrguez Zapatero de dilapidar rpidamente los ocho aos de esfuerzos del gobierno de Aznar por situar a Espaa en el primer plano de la escena internacional y hacer de Espaa una potencia creble3, respondern el gobierno y el PSOE acusando al PP de deslealtad institucional y de falta de sentido de Estado.
2 En este sentido se pronuncian: Calduch, 2004; Sahagn, 2005; Sanahuja, 2005a; Barb, 2006; Maihold, 2007; y Aixal, 2008. Estas dos visiones enfrentadas se haban ya manifestado claramente entre 2002 y 2004, con la oposicin frontal del PSOE, en la oposicin, a la nueva poltica exterior de alineamiento con la administracin Bush puesta en marcha por el gobierno de Aznar. 3 En esta crispacin y oposicin frontal del PP a la poltica exterior del gobierno socialista inuir la ascendencia que Aznar y su equipo de colaboradores en la FAES, anclados en planteamientos neoconservadores, continuarn teniendo en la poltica de ese partido. Para estas crticas, por parte de algunos de los representantes ms signicados del neoconservadurismo espaol y asesores de Aznar, vase Bardaj y Portero, 2004.
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POLTIca EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS SOcIaLISTaS DE JOS LUIS RODRGUEZ ZaPaTERO
Este nuevo proyecto de poltica exterior que desarrolla el gobierno socialista tendr como principales caractersticas, algunas de ellas contrapuestas a las del proyecto de Aznar, las siguientes4: a) En primer lugar, la armacin de la necesidad del consenso con las principales fuerzas polticas parlamentarias como base de una poltica exterior, entendida como poltica de Estado, que en sus lneas maestras debe estar por encima de los avatares polticos y la alternancia en el gobierno5. En este punto, se tomar como referencia la lnea de consenso con el gobierno de Aznar que el PSOE en la oposicin haba mantenido hasta 2002, al mismo tiempo que se tratar de marcar claramente diferencias con la posicin mantenida por el gobierno de Aznar, que, apoyado en la mayora absoluta que tena en las Cortes a partir de 2000, rompi unilateralmente el consenso, tanto en materia de poltica exterior como en materia de poltica de seguridad y defensa. Se considerar acertadamente que una poltica exterior solo puede ser creble y consistente a medio y largo plazo si se entiende como poltica de Estado, basada en el consenso, prescindiendo de apuestas personales o de partido. a. E ste consenso sobre las lneas maestras de la poltica exterior pronto se revela imposible con el PP, como consecuencia no solo de las rpidas decisiones tomadas por el nuevo gobierno en relacin a la poltica exterior anterior, muy especialmente el replanteamiento del seguidismo a la poltica internacional de la administracin Bush y la retirada de las tropas de Iraq, ordenada por Rodrguez Zapatero el 18 de abril de 2004, sino sobre todo por las posiciones prcticamente inalterables mantenidas por ese partido en relacin a esa guerra y al atlantismo profesado por Aznar, y por la transformacin que el PP hace de
4 Estas caractersticas y novedades aparecen claramente reejadas en: Rodrguez Zapatero, 2004 y 2008. Para las caractersticas de este proyecto de poltica exterior, vase Arenal, 2004a: 114-125, y 2008a: 20-23. 5 As lo anunciarn pblica y reiteradamente, desde el primer momento, el presidente del Gobierno, Rodrguez Zapatero, y el ministro de Asuntos Exteriores, Miguel ngel Moratinos, en sus primeras comparecencias parlamentarias. En el debate de expertos sobre el tema, organizado por la Fundacin Alternativas, Miguel ngel Moratinos, ministro de Asuntos Exteriores, reiterar la necesidad del consenso (Fundacin Alternativas, 2005: 14). Con todo, posteriormente, en 2008, el propio ministro de Asuntos Exteriores, probablemente ante la imposibilidad de lograr ese consenso, matizar signicativamente esta necesidad, sealando que es necesario acabar con el mito de la necesidad de un consenso general en poltica exterior, sin especicar qu entiende por un consenso general (Miguel ngel Moratinos, Europa Press, 17 de enero de 2008).
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las lneas maestras de la poltica exterior en una cuestin de total oposicin y confrontacin, en base a la marcada ideologizacin de la misma, que ya hemos destacado6. Por el contrario, durante los gobiernos de Rodrguez Zapatero el consenso s se alcanzar signicativamente, salvo en cuestiones puntuales, con el resto de las fuerzas polticas con representacin parlamentaria (Sahagn, 2005: 266-267). b) En directa relacin con lo anterior hay que situar, como segunda caracterstica, la legitimidad de la poltica exterior que han tratado de hacer realidad los gobiernos de Rodrguez Zapatero, entendida como apoyo mayoritario de la ciudadana, en contraste con la desarrollada por el gobierno popular a partir de 2002, en la que la disociacin entre las posiciones del gobierno y de la opinin pblica era abrumadora. Esta legitimidad no solo descansar en la concordancia de los presupuestos de la poltica exterior con los mayoritariamente defendidos por los ciudadanos, sino tambin en la mayor implicacin del parlamento en la poltica exterior, a travs de su participacin en la toma de decisiones, como suceder con la autorizacin previa para la participacin de las fuerzas armadas en misiones internacionales7, y mediante la multiplicacin de las comparecencias de los responsables de la poltica exterior y el desarrollo de la diplomacia parlamentaria (Barb, 2006: 290). c) La tercera caracterstica ser el europesmo, es decir, la prioridad que se otorgar a la dimensin europea de la poltica exterior. Se trata de un cambio de prioridades, que marcar todo el modelo de poltica exterior e implicar una giro estratgico de primer orden en materia de relaciones internacionales. Frente al proyecto desarrollado por Aznar que priorizaba la relacin transatlntica, con las consecuencias que ello tena para todas las dems coordenadas de la poltica exterior espaola, ahora se trata de desarrollar un proyecto en el que Europa y, en concreto, la UE vuelven a ser los ejes centrales de la
6 Con el PP el consenso solo ha sido posible en mbitos muy especcos de la poltica exterior, como la poltica de cooperacin al desarrollo, el apoyo al Tratado Constitucional de la UE, en el referndum del 20 de febrero de 2005, y la presidencia de la UE por parte de Espaa en el primer semestre de 2010, aunque, en este caso, con exclusin de la poltica hacia Cuba. 7 En julio de 2004, Rodrguez Zapatero solicit la aprobacin por el Congreso de los Diputados del envo de tropas a Afganistn y Hait, institucionalizando ese proceso de aprobacin en la nueva Ley Orgnica de Defensa Nacional, rmada por el presidente del Gobierno el 30 de diciembre de ese mismo ao y aprobada en septiembre de 2005, con el voto en contra del PP.
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poltica exterior. Se apuesta sin reservas por el proceso de construccin europea, por entender que el mismo refuerza la posicin internacional de Espaa, recuperndose una sea de identidad de la poltica exterior que vena desde la transicin democrtica. c) Este cambio de prioridades afectar decisivamente, por un lado, a la poltica europea de Espaa, que abandona el escepticismo, en lo poltico y estratgico, y el acentuado atlantismo que haban caracterizado la poltica europea de Aznar, y vuelve a ser marcadamente europesta. Por otro lado, afectar a la articulacin de las relaciones de Espaa con los pases miembros de la UE, pues se recupera la relacin privilegiada con Alemania y Francia, en cuanto principales motores del proceso de construccin europea, que el proyecto de Aznar haba abandonado8. d) La cuarta caracterstica del proyecto de poltica exterior del gobierno socialista hace referencia a las dimensiones mediterrnea y latinoamericana de esa poltica, en relacin a las cuales se tratar, con parcial xito, por un lado, de recuperar los relativos mrgenes de autonoma que se haban debilitado como consecuencia del alineamiento del gobierno popular con la administracin Bush, y, por otro, de incrementar el perl poltico en las relaciones bilaterales con los pases de ambas regiones. En este sentido, se vuelve a apostar por europeizar dichas polticas, aunque con diferente intensidad segn los momentos, buscando reforzarlas y establecer un paraguas frente a Estados Unidos, apostando por eliminar el seguidismo respecto de ese pas. e) Como quinta caracterstica hay que sealar el reconocimiento de la importancia de la relacin con Estados Unidos y la necesidad de mantener unas excelentes relaciones, dada la condicin de aliados, la comunidad de valores que se comparte y la importancia de los intereses de todo tipo implicados en dicha relacin. Al mismo tiempo, se considera que esa condicin de aliados rmes no tiene por qu implicar seguidismos incondicionales, que supeditan automticamente los intereses de Espaa a los de Estados Unidos y subordinan la actuacin internacional de Espaa. c) E sta armacin de autonoma, a partir de la rpida retirada de las tropas espaolas de Iraq y de algunos gestos iniciales de Rodrguez Zapatero, ralentizar la normalizacin de relaciones entre los dos pases, especialmente a nivel presidencial.
Paralelamente a este europesmo, en los ltimos aos, como veremos, el gobierno socialista ha tratado de encontrar un espacio propio tanto en el Mediterrneo como, especialmente, en Amrica Latina (Barb, 2009c).
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f) En sexto lugar, hay que destacar la nueva orientacin que se dar a la poltica de cooperacin al desarrollo, expresin del giro social que experimentar la poltica exterior, al que nos referiremos al sealar las novedades de este proyecto. En este sentido, se asumirn tres compromisos. En primer lugar, restablecer el dilogo y buscar el consenso con los actores sociales que actan en el campo de la cooperacin. Segundo, establecer como sea de identidad del gobierno socialista su compromiso en la lucha contra el hambre y la pobreza, sumndose al esfuerzo internacional por hacer realidad los Objetivos del Milenio de las Naciones Unidas. En tercer lugar, el compromiso de incrementar la cuanta de la ayuda al desarrollo y mejorar su ecacia, adaptndola a los nuevos criterios establecidos en la Declaracin de Pars. El objetivo en este punto era alcanzar el 0,5% del PIB en el ltimo de los presupuestos de la primera legislatura, plantendose como meta llegar al 0,7%. g) En sptimo lugar, el proyecto de poltica exterior puesto en marcha por el gobierno socialista se caracterizar, en clara contraposicin con el articulado por el gobierno de Aznar, por la defensa del multilateralismo ecaz, la apuesta por las Naciones Unidas y por la primaca del derecho internacional. Esta caracterstica supona recuperar una de las seas de identidad de la poltica exterior espaola desde 1976, que haba proporcionado a Espaa una reconocida imagen y prestigio internacional, pero al mismo tiempo implicaba, como veremos a continuacin, una clara apuesta por hacer de Espaa una potencia normativa9. Como ha destacado Garca Prez, frente al realismo tradicional, la poltica exterior de Rodrguez Zapatero asumi un nuevo realismo tratando de redenir los intereses nacionales en un marco general de intereses y problemas globales que deben ser gestionados por medio de un multilateralismo ecaz que permita mejorar la gobernanza del sistema internacional (Garca Prez, 2010: 724). h) Finalmente, tambin en contraposicin al acentuado personalismo y protagonismo de Aznar en la poltica exterior, Rodrguez Zapatero mantendr un perl menos presidencialista, personalista y protagonista, derivado no tanto de su indudable diferente personalidad, sino principalmente, como veremos, de las dicultades de muy distinto
9 El concepto de potencia normativa, que se reere a una poltica exterior basada en principios y valores, se ha aplicado al caso de la UE (Manners, 2002), pero es igualmente aplicable al proyecto de poltica exterior socialista. Otra cosa, como veremos, ha sido la prctica concreta de esa poltica.
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tipo, internacionales e internas, que va a encontrar en la accin exterior, entre otras, las difciles relaciones con el presidente Bush, el fracaso del Tratado Constitucional para Europa, el marcado giro neopopulista de algunos gobiernos latinoamericanos, la crisis econmica, que afectar especialmente a Espaa, los problemas en la negociacin del Estatuto cataln y el fracaso del dilogo con ETA. Consecuentemente, el papel del ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Miguel ngel Moratinos, en el desarrollo de la poltica exterior va ser signicativo, en concreto en lo que se reere, por un lado, a la especial atencin que se va a otorgar a la poltica mediterrnea y hacia el Magreb, derivada de su anterior implicacin y conocimiento de la problemtica de esas reas, por su condicin, antes de entrar en el gobierno socialista, de representante de la UE para el proceso de paz rabe-israel, y, por otro lado, a la menor atencin que se va a prestar a la poltica iberoamericana, con la excepcin de Cuba. El nombramiento de Trinidad Jimnez como ministra de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, en octubre de 2010, supondr situar de nuevo las relaciones con Amrica Latina en el primer plano de la poltica exterior espaola. Con todo no se puede desconocer el papel jugado en la denicin y desarrollo de la poltica exterior por Bernardino Len, primero como secretario de Estado de Asuntos Exteriores y, despus, desde abril de 2008, como secretario general de la Ocina del Presidente, desde donde desempear un papel importante en la bsqueda de un mayor protagonismo internacional de Rodrguez Zapatero, durante la segunda legislatura. Este proyecto de poltica exterior presentar, adems, toda una serie de novedades en relacin a la poltica exterior que haba seguido Espaa anteriormente, que implican un intento de adaptacin de la misma al nuevo escenario mundial y a los retos a los que Espaa se enfrenta y que suponan, caso de llevarse a la prctica, la apertura de una nueva forma de entender y hacer ms efectiva y ecaz esa poltica. a) La primera novedad ser el marcado giro social que experimenta la poltica exterior, que se maniestar en todas sus coordenadas geogrcas y en trminos tanto bilaterales como multilaterales (Arenal, 2005a: 29), o, con otras palabras, la adopcin de una visin tica y solidaria de la misma (Pino, 2005) o de un nuevo realismo de corte cosmopolita que redenir los intereses nacionales en el marco de problemas e intereses globales. Este nuevo realismo alude a la necesidad de afrontar la pobreza, la desigualdad, las migracio407
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nes o el deterioro de la biosfera como factores de riesgo global, por lo que cualquier poltica exterior y de seguridad que hoy pretenda ser ecaz y creble habr de asumirlas como objetivos clave de la poltica exterior (Sanahuja, 2007: 40). La poltica exterior se plantear, por lo tanto, tomando como referentes no solo la defensa de los intereses estratgicos, de seguridad, polticos, econmicos y culturales de Espaa, sino tambin la vigencia de los derechos humanos, la democracia y la gobernabilidad democrtica, as como, muy especialmente, la lucha contra la pobreza, la desigualdad y a favor de la cohesin social, en denitiva, el desarrollo humano10. El propio Rodrguez Zapatero se manifestar en este sentido al destacar que intenta posicionar a Espaa como sinnimo de solidaridad, justicia, de humanidad en todos los rincones el mundo (Rodrguez Zapatero, 2008). b)La segunda novedad, relacionada con la anterior, se reere a la puesta en valor del poder blando de Espaa (Palacio de Oteyza, 2008: 9899). Desde la retirada de las tropas espaolas de Iraq, pasando por la Alianza de Civilizaciones, hasta el giro social, que acabamos de apuntar, y la defensa de los derechos humanos y la democracia, una parte importante de la poltica exterior descansar, especialmente durante la primera legislatura, en valores ticos, principios jurdico-internacionales y de solidaridad. La apuesta por un multilateralismo ecaz, por la defensa de las Naciones Unidas y por la legalidad internacional proporcionarn a Espaa la imagen de una potencia normativa que complementa el pragmatismo de su poltica exterior en la defensa de sus intereses nacionales con la defensa de la paz, la justicia, la libertad y el derecho internacional11. c) El Plan de Derechos Humanos, aprobado por el Consejo de Ministros el 12 de diciembre de 2008, presentado en las Naciones Unidas el 15 de ese mismo mes, constituye la expresin ms signicativa, al menos
El nuevo nombre del Ministerio de Asuntos Exteriores, que aade y de Cooperacin; el espectacular incremento que conocer en la primera legislatura el volumen de la Ayuda Ocial al Desarrollo, al alcanzar prcticamente el 0,5% del PIB, al que ya nos hemos referido; la redenicin de la poltica de cooperacin al desarrollo para alinearla con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas; la participacin en la Alianza contra el Hambre; la propuesta de canje de deuda por educacin; el desarrollo de la responsabilidad social de las empresas como un componente de la presencia de las mismas en el exterior, son solo algunas de las manifestaciones concretas de este giro social. 11 Como destacar el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Miguel ngel Moratinos, en su intervencin en la Escuela Diplomtica, el 7 de febrero de 2008, cuando uno deende sus intereses no solo con el poder duro, sino tambin con valores y principios, esos intereses estarn mucho mejor defendidos y sern mejor comprendidos.
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n trminos simblicos, de esta apuesta normativa en la poltica exe terior, en concreto por la democracia y los derechos humanos. c) S in embargo, en la prctica la apuesta por los valores en la poltica exterior presentar algunas contradicciones signicativas con la defensa de los intereses, que en determinados casos se impondrn a los primeros, apareciendo un creciente pragmatismo en la poltica exterior, que desvirtuar la primaca de los valores que se proclaman12. c) E n todo caso, no hay que olvidar, como ya hemos sealado anteriormente, que la conciliacin entre valores e intereses en poltica exterior, especialmente de una potencia media como Espaa, es extraordinariamente compleja, sin que quepan adhesiones simplistas a unos u otros, que llevaran al fracaso de la accin exterior13. c) E n directa relacin con esta novedad, aunque en este punto los primeros pasos los haban dado ya los gobiernos de Aznar, estar el desarrollo que conocer la diplomacia pblica al servicio de ese poder blando (Noya, 2007a: 405-451) y el reforzamiento que se har de la accin cultural exterior, especialmente, pero no solo, a travs del importante desarrollo que conocern el Instituto Cervantes y la Fundacin Carolina, componentes igualmente esenciales del poder blando y la aprobacn del Plan Nacional de Accin Exterior. c) Como tercera novedad del proyecto de poltica exterior hay que hacer referencia al intento de articulacin, por primera vez de forma general y expresamente buscada, de polticas transversales, que son expresin, por un lado, de la progresiva dilucin de la distincin y separacin entre lo interno y lo internacional, entre las polticas internas y la poltica exterior, y, por otro, de la superacin de los esce-
12 Como seala Palacio de Oteyza, el ejercicio del poder blando no puede caer en contradicciones agrantes: el discurso de la Alianza de Civilizaciones y de los valores democrticos y pacistas debe conectarse y reforzarse mutuamente con una poltica y un discurso coherente y bien denido de promocin democrtica y derechos humanos (Palacio de Oteyza, 2008: 100). Maihold, en la misma lnea, seala que es evidente la falta de conciliacin interna entre las aspiraciones ticas contenidas en los discursos de Rodrguez Zapatero y los propios intereses nacionales de Espaa, como se demuestra en las buenas relaciones mantenidas con los regmenes de Gada en Libia y Ben Ali en Tnez, las relaciones con la Venezuela de Chvez o las visitas del ministro Moratinos a Guinea Ecuatorial y Cuba. En estos casos citados, a los que, por nuestra parte, aadiramos Marruecos y China, la defensa de los intereses econmicos espaoles se antepone a la promocin de los derechos humanos y la democracia (Maihold, 2010: 321). 13 Para una consideracin equilibrada de esta cuestin desde la perspectiva de la poltica exterior de Espaa, en cuanto potencia media de alcance global, vase Surez Pertierra, 2008.
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narios geogrcos tradicionales que han venido marcando la poltica exterior de Espaa, como consecuencia todo ello de los procesos de creciente interdependencia, transnacionalizacin y globalizacin. La puesta en marcha de unas denidas polticas, no solo puntuales, con dimensiones internas e internacionales, que implican a muy distintos departamentos ministeriales e instancias polticas, econmicas y sociales muy diversas y actores muy diferentes, en materia de terrorismo, inmigracin, cambio climtico, cooperacin, cultura y lengua espaolas, etc., son una clara expresin de esta novedad, que, sin embargo, todava est en sus primeros pasos. Esta novedad parte de la constatacin, como ha destacado la Fundacin Alternativas, de que la concepcin que haca descansar la poltica exterior de Espaa en determinados ejes geogrcos ya no es suciente, debiendo adoptarse una concepcin fundamentalmente problemtica, temtica o transversal que, sin abandonar la anterior, la ample o complemente (Sartorius, 2008: 17). d) La cuarta novedad radica en que, por primera vez, ms all de las difciles relaciones con Guinea Ecuatorial y de reacciones puntuales o meramente retricas, se prestar una especial atencin al frica subsahariana, a travs especialmente del diseo y puesta en prctica de los Planes frica 2006-2008 y 2009-2012, incrementndose de forma muy notable la presencia poltico-diplomtica y la cooperacin de Espaa con los pases de esa regin, y en la misma lnea se empezar a dotar de contenido real a las relaciones polticas, econmicas y culturales con la regin Asia-Pacco, a travs de los Planes Asia-Pacco 2005-2008 y 2008-2012, que suceden al primer Plan Asia Pacco, puesto en marcha por Aznar. El despliegue diplomtico e institucional de Espaa en ambas regiones, que llevan consigo estos Planes, no tendrn parangn con ninguna otra iniciativa anterior. e) En quinto lugar, en directa relacin con la anterior, hay que destacar como novedad la bsqueda de implicacin de los diferentes actores de la sociedad civil en la denicin y despliegue de la poltica exterior, como se ha puesto de maniesto, entre otros ejemplos, en los Planes Asia-Pacco, en los Planes frica, y en la poltica de cooperacin internacional, a travs de un Consejo de Cooperacin renacido. Este planteamiento responder a la consideracin de que la poltica exterior, hoy, en un mundo crecientemente globalizado, hay que entenderla como algo en lo que estn implicados de distinta forma todos los agentas y actores de un pas, pblicos y privados. f) Por ltimo, hay que sealar el que se haya abordado la reforma del servicio exterior, con el n de adaptarlo a las nuevas necesidades de
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un pas con creciente presencia y protagonismo internacional. Este era un reto pendiente desde haca mucho tiempo en la administracin espaola, que el gobierno socialista ha empezado a atender14. Sin embargo, algunas de estas caractersticas y novedades del proyecto de poltica exterior, en algunos casos, como veremos, presentarn en su desarrollo prctico contradicciones con la realidad de la poltica exterior que se articula en la prctica, como consecuencia, por un lado, de que el pragmatismo ha acabado en muchos casos imponindose sobre la apuesta normativa y, por otro, de que tanto el contexto interno como el internacional no han sido excesivamente favorables para el desarrollo del mencionado proyecto En el mbito interno, la ausencia de consensos, en concreto en materia de poltica exterior, y la absoluta negatividad y crispacin con la que el PP ha valorado la accin del gobierno, han conformado un escenario que ha incidido tambin negativamente en el desarrollo de la poltica exterior de los gobiernos socialistas. La poltica exterior, en sus expresiones ms directamente relacionadas con la defensa de los intereses nacionales, como todas las dems manifestaciones de la poltica del gobierno socialista, ha dejado de ser considerada como poltica de Estado para pasar a ser objeto de confrontacin por parte del PP. Si a lo anterior se unen las dos grandes apuestas que realiza el presidente del Gobierno, en materia de reforma del Estatuto cataln y de apertura de un proceso de dilogo con ETA, plagadas de obstculos y rechazadas sin matices por el PP, se explican las dicultades para desarrollar la accin exterior y la creciente atencin que, sobre todo a partir de 2005, el gobierno socialista va a tener que prestar a las cuestiones internas.
14 El Informe elaborado por la Comisin Interministerial para la Reforma Integral del Servicio Exterior, permiti la presentacin por el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin del correspondiente Informe al Consejo de Ministros. La reforma de momento se ha concretado en la aprobacin de una Orden, de 7 de septiembre de 2006, que establece las medidas para la potenciacin de la accin exterior del Estado; el Real Decreto 1389/2007, de 29 de octubre, que modica el Consejo de Poltica Exterior; y el Real Decreto 1403/2007, de 26 de octubre, que reforma la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, aadiendo adems a su nombre para el Desarrollo (AECID). Paralelamente, el presupuesto del MAEC ha experimentado un incremento del 216% entre 2004 y 2008, pasando de los 1.044 millones de euros en 2004 a 3.303,3 millones de euros en 2008. Aunque todava est pendiente la aprobacin de una Ley de Servicio Exterior, los resultados concretos de este proceso se han traducido hasta el momento en la apertura de 12 nuevas embajadas, 8 consulados generales, 4 consulados, la creacin de las Casas rabe, frica y Sefarad-Israel y la creacin de 200 nuevas plazas de diplomticos. La actual crisis econmica, sin embargo, est incidiendo negativamente en su desarrollo.
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En el mbito internacional el contexto pronto ser igualmente adverso para la visin del gobierno15. Toda una serie de imprevistos, como los no de Francia y Holanda en los referendos sobre el Tratado Constitucional; la radicalizacin de los regmenes populistas en Amrica Latina, especialmente en Venezuela y Bolivia, que incidi negativamente en la poltica iberoamericana; la incomprensin de Marruecos y de Argelia con relacin a la iniciativa de Espaa en el conicto del Shara Occidental, y, nalmente, la reeleccin de Bush para un segundo mandato y la continuacin del bloqueo de la relacin poltica a nivel presidencial con los Estados Unidos, con los efectos negativos derivados del mismo en determinadas iniciativas internacionales espaolas, no han favorecido el despliegue de la poltica exterior del gobierno socialista. Como destacar Esther Barb, tratando de sintetizar este poco favorable contexto internacional, caracterstico especialmente de la primer legislatura, mientras el gobierno de Zapatero estaba pensando en un mundo sin Bush y con Constitucin Europea, se encontr con un mundo sin Constitucin Europea y con Bush (Barb, 2006: 289). Como consecuencia de estos cambios que se producen en los escenarios interno e internacional y de lo adverso de esos contextos a partir de 2005, cuando se analiza la poltica exterior del gobierno de Rodrguez Zapatero es necesario distinguir, dentro de la continuidad general del proyecto de poltica exterior expuesto, tres fases con caractersticas diferentes. La primera discurre entre abril de 2004 y nales de 2005. Se caracterizar por la primaca y elevado perl que se otorga a la poltica exterior en la accin del Gobierno, el anuncio de objetivos ambiciosos en materia internacional y el protagonismo relativo que asume en la accin exterior el presidente del gobierno, Rodrguez Zapatero. La retirada de las tropas desplegadas en Iraq; la rpida normalizacin de las relaciones con Marruecos; la prioridad que se otorga al proceso de construccin de la UE, situando a Espaa en primera la a la hora de aprobar en referndum el Tratado Constitucional y privilegiando de nuevo las relaciones con Francia y Alemania; el lanzamiento de una ambiciosa iniciativa de solucin en relacin al Shara Occidental; el lanzamiento de la Alianza de Civilizaciones; la participacin en la Alianza contra el Hambre, planteada por el secretario general de las Naciones Unidas; la Cumbre de Ciudad Guayana (Venezuela), en marzo de 2005, manifestacin de una ambiciosa poltica iberoamericana, son algunas de las expresiones ms signicativas de esta primera etapa, en la que, adems, las relaciones poltico-diplomticas con Estados
15 En relacin con este escenario adverso, vase Barb, 2006: 289; y Palacio de Oteyza, 2008: 96.
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Unidos pasarn por momentos difciles, incidiendo negativamente en algunas de las iniciativas mencionadas. La segunda fase de la poltica exterior del gobierno socialista transcurre desde nales de 2005 hasta la conclusin de la primera legislatura, estando marcada, como hemos visto, por las dicultades que se fueron haciendo presentes en los escenarios interno e internacional, y la necesidad sentida por el gobierno de reorientar una parte de sus prioridades exteriores. Es una etapa en la que, sin abandonar los principios y objetivos que determinan el proyecto de poltica exterior y los planteamientos novedosos que lo inspiran, sin embargo, pasan a un segundo plano algunos de los ambiciosos objetivos iniciales, disminuyendo el elevado perl poltico inicial de la accin exterior e imponindose un creciente pragmatismo en las relaciones internacionales. Al mismo tiempo, durante esta fase las relaciones con Estados Unidos se normalizan progresivamente, salvo a nivel presidencial, establecindose una dinmica de creciente cooperacin transatlntica, que no impide el mantenimiento de diferentes puntos de vista y posiciones en cuestiones puntuales, como, por ejemplo, Cuba y, en menor medida, Venezuela. Paralelamente, la cooperacin al desarrollo conoce un espectacular incremento, cumplindose los objetivos jados por el gobierno al comienzo de la legislatura, y la Alianza de Civilizaciones se consolida como instrumento de dilogo y cooperacin internacional. En esta segunda fase, el protagonismo internacional del presidente del Gobierno, que haba caracterizado la primera, da paso a una poltica exterior no presidencialista, en la que la vicepresidenta primera empieza a tener un protagonismo creciente (Aldecoa y Sotillo, 2007: 325)16, junto con el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. Durante esta etapa, marcada cada vez con ms intensidad por la crispacin interna y la oposicin frontal del PP, incluso en las grandes cuestiones de Estado, la prioridad del gobierno se situar en la poltica interna y, consecuentemente, el protagonismo presidencial se centrar en los asuntos domsticos, especialmente en el Estatuto cataln, el proceso de dilogo con ETA y el desarrollo de una serie de leyes de claro contenido social. Como sealar Palacio de Oteyza, la gran paradoja de esta legislatura consiste, pues, en haber comenzado por la poltica exterior y haber terminado por la poltica ms domstica (Palacio de Oteyza, 2008: 96).
El protagonismo de la vicepresidenta primera en la poltica exterior se va a manifestar en casi todos los mbitos de la misma, con las excepciones de la UE, donde el presidente del Gobierno va a continuar siendo el principal referente, y el conicto de Oriente Prximo y las relaciones con el Magreb, donde el protagonismo del ministro de Asuntos Exteriores va a ser claro.
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A pesar de lo anterior, como dato signicativo hay que resaltar que, en trminos de opinin pblica, segn el Barmetro del Real Instituto Elcano, de diciembre de 2007, la poltica exterior del gobierno de Rodrguez Zapatero continuaba, en esos momentos, siendo valorada positivamente por el 54% de los espaoles, frente a un 39% que tena una opinin negativa, considerando el 37% que haba sido mejor que la del gobierno de Aznar, frente al 26% que crea que haba sido peor. La tercera fase se inicia con el nuevo triunfo socialista en las elecciones del 9 de marzo de 2008 y llega, con algunos cambios, hasta el presente. Se caracterizar por la vuelta al protagonismo de Rodrguez Zapatero en materia de poltica exterior y el intento de recuperar la iniciativa en los foros internacionales. Es lo que Maihold, reconociendo la mayor vocacin exterior del gobierno socialista en esta etapa, ha denominado, rerindose en concreto al ao 2009, la primavera exterior o el gran abril de la proyeccin exterior de Espaa (Maihold, 2010: 311)17. Las principales expresiones de este protagonismo internacional sern, adems de las ya mencionadas en la nota anterior, la fuerte apuesta diplomtica realizada por el presidente del gobierno, culminada con xito, para que Espaa participe en las reuniones del G-20; el mayor protagonismo en el seno de la UE, en el contexto de la preparacin, primero, y de la realizacin, despus, de la presidencia espaola en el primer semestre de 2010; la mayor relacin personal establecida por Rodrguez Zapatero con otros mandatarios, y la normalizacin plena de la relacin con Estados Unidos a nivel presidencial, a raz de la llegada de Obama a la presidencia de Estados Unidos. Sin lugar a dudas, uno de los resultados ms signicativos de la poltica exterior de los gobiernos de Rodrguez Zapatero ha sido la participacin de Espaa en las reuniones del G-20, que supone el reconocimiento internacional de su peso y papel en el escenario global. Se trat de una apuesta personal
17 En concreto se reere a los cuatro acontecimientos destacados por el ministro de Asuntos Exteriores, Moratinos, como manifestacin de la recuperacin del protagonismo internacional de Espaa, en abril de 2009: La participacin de Espaa en la Cumbre del G-20 sobre la crisis econmica internacional, en la Cumbre de la OTAN en su 60. aniversario en Estrasburgo-Kehl, en la de la Unin Europea-Estados Unidos en Praga, con la participacin del presidente Barack Obama y, nalmente, la co-presidencia del II Foro de la Alianza de Civilizaciones en Estambul ha signicado un momento histrico del papel de Espaa en las relaciones internacionales, sin precedentes en nuestra historia contempornea, que ha puesto, por n, a Espaa en su sitio (Moratinos, 2009a: 19). A estas actuaciones y a los encuentros con Obama que, como veremos, los acompaan, hay que sumar en ese mismo ao 2009 la visita ocial de Rodrguez Zapatero a la Casa Blanca, el 15 de octubre, y la gira de visitas a Siria, Israel, los territorios ocupados, Jordania y Lbano, realizadas a continuacin.
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del presidente del Gobierno y difcil por el contexto en el que se realizaba, que la diplomacia espaola ha culminado de momento con xito, aunque todava no se ha asegurado plenamente la permanencia en dicho foro18. En todo caso, siempre se ha considerado que en Espaa, en las segundas legislaturas, todos los presidentes descubren la importancia de las relaciones internacionales y les prestan una especial atencin. Sin embargo, de nuevo los contextos interno e internacional no han ayudado a Rodrguez Zapatero en este pretendido protagonismo. La grave crisis econmica global, que ha afectado especialmente a Espaa, los ataques especulativos contra la economa espaola y las medidas de ajuste que el gobierno se ha visto obligado a adoptar han debilitado considerablemente la capacidad de maniobra y el alcance del protagonismo internacional del presidente del Gobierno, en momentos que, como hemos visto, se prevean especialmente activos desde el punto de vista internacional. La no asistencia de Rodrguez Zapatero a dos Cumbres tan signicativas como la Cumbre de la Alianza de Civilizaciones, en Brasil, en mayor de 2010, y, muy especialmente, la Cumbre Iberoamericana de Mar del Plata, en diciembre de 2010, por razones derivadas de la crisis econmica, expresan, mejor que cualquier otro hecho, esta realidad.
II. LA POLTICA EUROPEA
En el anlisis de la poltica europea de los gobiernos de Rodrguez Zapatero tomaremos en consideracin, primero, la poltica seguida respecto al proceso de construccin europea, para despus considerar las relaciones bilaterales desarrolladas con los distintos pases europeos.
18 Rodrguez Zapatero apost pblicamente por la presencia de Espaa en el G-20 desde el momento mismo en que Estados Unidos y Francia anunciaron, a mediados de octubre de 2008, que se celebrara un encuentro mundial para debatir medidas contra la crisis, que superara el limitado esquema del G-7 y adoptara el ms amplio y comprensivo del G-20. El contexto era difcil por cuanto que la Cumbre del G-20, que se iba a celebrar en Washington el 15 de noviembre de 2008, se convocaba a invitacin de Bush, con el que las relaciones no eran las mejores, y Espaa no formaba parte del G-7, ni del G-20. A la postre la presencia de Espaa en la cita de Washington fue posible por el ofrecimiento realizado por el presidente francs, Sarkozy, de una de las dos sillas que le correspondan como miembro del G-7 y como presidente de turno de la UE. La diplomacia espaola ha conseguido no solo consolidar esa presencia en las posteriores cumbres, sino tambin incorporar a Espaa al Foro de Estabilidad Financiera, el organismo encargado por el G-20 de coordinar la regulacin del sistema nanciero. Sin embargo, la presencia en las reuniones del G-20 no est asegurada de cara al futuro. La estrategia de Espaa es blindar el principio de que quien ocup plaza en la primera cumbre mundial debe estar en las siguientes, aunque no sea miembro del G-20.
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En trminos generales, se puede decir que, frente la fuerte apuesta intergubernamental, neonacionalista y atlantista que, como vimos, caracteriz la poltica europea de Aznar, el gobierno socialista va a retomar con fuerza el europesmo, que haban desarrollado con xito los gobiernos de Felipe Gonzlez, apostando decididamente por el avance en el proceso de construccin europea, en todos sus mbitos, tanto en trminos polticos y de seguridad, incluida la PESC, como econmicos, monetarios y sociales, es decir, apostando por volver al corazn de la UE, por entender que una Europa fuerte reforzara todas las dems coordenadas de la poltica exterior. Esta actitud permiti un rpido acercamiento a los socios europeos y, muy en concreto, al eje franco-alemn, deseoso de encontrar de nuevo en Espaa un aliado. Espaa volva, de esta forma, a situarse con la vieja Europa, desapareciendo los recelos que Aznar haba tenido respecto de la misma y, muy especialmente, en relacin a Francia. Desde esta perspectiva hay que entender las visitas realizadas por Rodrguez Zapatero, a los pocos das de su investidura como presidente del Gobierno, a Francia, el 28 de abril, y a Alemania, el 29 de abril, para entrevistarse respectivamente con el canciller alemn, Gerard Schrder, y con el presidente francs, Jacques Chirac, marcando con ello claramente diferencias con la poltica europea de Aznar. En esta misma lnea se insertarn la cumbre informal mantenida en Madrid, el 13 de septiembre de 2004, por Schrder, Chirac y Rodrguez Zapatero, quien rearm su identidad de criterios en poltica internacional y europea, y que escenicaba formalmente el regreso de Espaa al eje central de la UE, y la reu-nin en Pars, en marzo de 2005, de los tres mandatarios anteriores ms Vladimir Putin, que pretenda resaltar el protagonismo de Espaa con su vuelta al corazn de Europa. En esta lnea, Rodrguez Zapatero, adems de apostar claramente por la ampliacin19, siguiendo el planteamiento defendido por los gobiernos populares, va a desbloquear rpidamente la posicin inalterable mantenida por Aznar en relacin al proceso de integracin europea. Primero, la renuncia al Tratado de Niza, cuestin de la que Aznar haba hecho un tema no negociable, y, segundo, la aceptacin por Rodrguez Zapatero de un nuevo sistema de voto, basado en una doble mayora de Estados y de poblacin, en las decisiones del Consejo20,
19 En este sentido, Rodrguez Zapatero apoy el inicio de negociaciones de adhesin con Turqua. 20 Frente a las acusaciones del PP de que Espaa perda peso con la aceptacin de la doble mayora, el secretario de Estado para la UE, Alberto Navarro, el 23 de junio de 2004, en su intervencin ante la Asociacin de Periodistas Europeos, destacar que en voto e inuencia Espaa quedaba prcticamente igual que en Niza en cuanto a posibilidades de bloqueo, por
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permiti abrir la puerta para la aprobacin del Tratado Constitucional, en el Consejo Europeo de Bruselas de junio de 2004. Est europesmo se concret en la apuesta personal que Rodrguez Zapatero hizo para que Espaa estuviese en primera lnea en el proceso de raticacin del Tratado Constitucional. De hecho, Espaa sera el primer pas en celebrar un referndum de raticacin de este Tratado, el 20 de febrero 2005, con el lema Los primeros con Europa21. Con ello se pretenda no solo armar el europesmo del nuevo gobierno y abrir el camino para otras raticaciones ms problemticas, sino tambin situarse en la mejor posicin para la negociacin de las perspectiva nancieras de la UE para el periodo 2007-2013, en las que Espaa pasara, por razones de desarrollo, a perder progresivamente su estatus de receptor neto. Sin lugar a dudas, el fracaso del proceso de raticacin del Tratado Constitucional, como consecuencia de los no francs y holands, junto con el fracaso del Consejo Europeo de junio de 2005, en materia nanciera, descoloc al gobierno socialista22, que desde el primer momento haba apostado fuertemente por la UE. Ante esta situacin, el gobierno adopt una poltica de prudencia, esperando a que el escenario europeo se claricase, con el n de no lanzar iniciativas prematuras que pudieran malograrse y tener efectos negativos en relacin a los contenidos sustanciales del fracasado Tratado Constitucional. El principio que inspirar a partir de ese momento la estrategia del gobierno socialista ser, por lo tanto, preservar los aspectos esenciales del Tratado, esperando al momento oportuno para tomar de nuevo la iniciativa. Ese momento se produce en la segunda mitad de 2006, cuando se inician las negociaciones destinadas a reemplazar el Tratado y se observa que las mismas pueden no orientarse en consonancia con los intereses de Espacuanto que la mayora cualicada se denir con un mnimo del 55% de los miembros del Consejo, que incluya al menos a 15 Estados miembros y represente a Estados que supongan, como mnimo, el 65% de la poblacin de la UE. La minora de bloqueo quedaba integrada al menos por cuatro Estados miembros, como quera Espaa, con lo que este hecho, unido al factor poblacin, permita que Espaa tuviese un peso similar al de Francia, Reino Unido e Italia. Adems, al incrementarse los escaos del futuro Parlamento Europeo, de 736 a 750, se recuperaban algunos de los eurodiputados perdidos en Niza. 21 El s gan por el 76,73% de los votos, aunque la participacin fue muy baja, el 42% del censo. En esta apuesta por la raticacin el gobierno cont con el apoyo, es verdad que tmido, del PP. 22 Como seala Barb, la crisis de la UE va a dejar el europesmo del gobierno en dique seco (Barb 2006: 289). En este mismo sentido, Torreblanca sealar que el gobierno socialista, al igual que otros gobiernos europeos, no tena un plan B ante esta contingencia (Torreblanca, 2005). 417
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a. En ese contexto, el gobierno lanza, junto con Luxemburgo, una iniciativa poltica de gran calado, consistente en hacer visible y reforzar el consenso en torno al texto que Espaa y otros 17 Estados miembros han raticado (Torreblanca, 2007). La iniciativa tiene pleno xito como se pone de maniesto con la celebracin en Madrid, el 26 de enero de 2007, de una Cumbre a la que acuden representantes de 22 Estados miembros23, en la que todos los asistentes expresan su disposicin a aceptar cambios en el texto, siempre y cuando se respeten su sustancia y sus equilibrios. Era un claro mensaje que la gran mayora de los Estados miembros enviaba a los Estados que no haban raticado la Constitucin y manifestaban sus reticencias ante aspectos sustanciales del Tratado. Esta estrategia continu cosechando xitos a lo largo de 2007, como se puso de nuevo de maniesto en el acuerdo alcanzado entre Rodrguez Zapatero y el presidente francs, Nicolas Sarkozy, con ocasin de la visita de ste a Madrid, el 31 de mayo de 2007, para cooperar conjuntamente, y con la presidencia alemana de la UE, en el objetivo de lograr un texto concentrado que ofreciese el mismo resultado que la Constitucin fracasada. Este acuerdo se formaliz en un documento conjunto presentado das antes del Consejo Europeo, en el que se identicaban los avances obtenidos durante la Conferencia Intergubernamental de 2004, que el nuevo Tratado debera respetar. La concertacin dio nalmente sus frutos en el Consejo Europeo celebrado el 22 y 23 de junio, donde el activo papel jugado por Sarkozy, Romano Prodi, el luxemburgus Jean-Claude Juncker y Rodrguez Zapatero, permiti que la presidenta de turno de la UE, Angela Merkel, lograra un acuerdo que desbloqueaba el proceso de elaboracin de un nuevo Tratado simplicado, salvando los contenidos esenciales del Tratado Constitucional (Barb y Mestres, 2007: 75). En denitiva, como apunta Laia Mestres, el papel jugado por Espaa en las negociaciones para redenir el marco futuro de la UE demostr que si se tiene una agenda concreta y constructiva y se buscan los aliados adecuados, Espaa puede ejercer de facto como grande de la UE (Mestres, 2008: 15). La culminacin con pleno xito de esta estrategia se produce con la rma del Tratado de Lisboa, el 13 de diciembre de 2007, por los 27 Estados miembros. Este Tratado de Reforma, aunque prescinde de los rasgos constitucionales, en su contenido es esencialmente el mismo que la fallida Constitucin Europea. El colofn al activismo de Rodrguez Zapatero tiene lugar al da siguiente con el nombramiento de Felipe Gonzlez, expresidente del GobierAsisten, adems de los 18 Estados que haban raticado en Tratado Constitucional, Irlanda y Portugal como amigos de la Constitucin, y Dinamarca y Suecia como observadores.
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no espaol, como presidente del llamado Grupo de Reexin, que tena como misin trazar las lneas maestras que permitan a la UE responder ms ecazmente a los desafos futuros, con el horizonte de 2020-2030. Junto con la cuestin del Tratado Constitucional, el otro gran tema de la agenda europea inicial del gobierno de Rodrguez Zapatero fueron las perspectivas nancieras para el periodo 2007-2013, a cuya negociacin llega, como acabamos de ver, en un escenario poco favorable, con un escaso margen de maniobra, como consecuencia, en parte, del fracaso del Tratado Constitucional, pero, sobre todo, por los niveles de desarrollo espaol, comparado con los de la media de la UE, y de la posicin de algunos pases contribuyentes netos que queran reducir el techo de gasto. El gobierno socialista, consciente de lo difcil de su situacin, pretender introducir criterios de gradualidad para los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesin, y criterios de calidad, como la creacin de nuevos fondos con incidencia en los mbitos en los que Espaa est en peor posicin, caso de la innovacin tecnolgica. El apoyo inicial a la propuesta del presidente de la Comisin, el luxemburgus Claude Juncker, favorable a Espaa, sin embargo desaparecer ante el bloqueo del Reino Unido y otros pases ricos, para sorpresa de los nuevos Estados miembros, dispuestos a aceptar una reduccin de sus saldos netos para llegar a un acuerdo. Este rechazo espaol a la propuesta luxemburguesa se manifestar en el Consejo Europeo de junio de 2005, inuyendo decisivamente en el mismo las duras crticas del PP a la posicin del gobierno. En todo caso, como sealar Barb, el acuerdo nal sobre las perspectivas nancieras, alcanzado en el Consejo Europeo de diciembre bajo presidencia britnica, supondr para Espaa una ligera mejora de las cifras obtenidas en junio, que se traducir en la prrroga del Fondo de Cohesin hasta 2013, la creacin de un Fondo de Innovacin Tecnolgica y en recursos para polticas de inmigracin. Salvo el PP, todos los grupos parlamentarios interpretaron, en trminos generales, de manera positiva el resultado. El apoyo franco-alemn ser clave para conseguir las concesiones britnicas y el acuerdo denitivo (Barb, 2006: 293). En el plano ms concreto de la poltica mediterrnea de la UE, por la que Espaa ha venido apostando fuertemente, los resultados de la poltica de los gobiernos de Rodrguez Zapatero no han respondido en general a las expectativas planteadas, especialmente en lo que se reere a las cumbres mediterrneas24, aunque se han logrado algunos avances signicativos.
Las razones explicativas de este hecho hay que encontrarlas principalmente en la incidencia del conicto rabe-israel y en las posiciones contrarias o escasamente receptivas mantenidas por algunos Estados miembros, encabezados por Alemania.
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La Cumbre Euro-Mediterrnea de Barcelona, en noviembre de 2005, no consigui los resultados esperados, como consecuencia del difcil y complejo, por no decir adverso, escenario en el que se desarroll, debido, por un lado, a su celebracin bajo la presidencia britnica de la UE que, en contra del deseo espaol, apostaba simplemente por un encuentro ministerial, y a las presiones que la administracin Bush hizo sobre varios pases de la regin para que no asistieran25, y, por otro, al conicto rabe-israel que gravit negativamente sobre la misma. La Cumbre, ni en trminos de participacin26, ni en trminos de resultados, un simple programa de trabajo para los prximos cinco aos, basado en propuestas generales, respondi a lo pretendido por el gobierno socialista. A pesar de ello, se logr defender con xito la permanencia de la dinmica de las mismas y la continuidad del Proceso de Barcelona en una nueva etapa, a travs del proyecto de la Unin por el Mediterrneo, frente al proyecto inicial de Sarkozy de impulsar una Unin Mediterrnea al margen de la UE, que ya haba anunciado en su primera visita a Madrid como presidente, el 31 de mayo de 2007. Los resultados de esta poltica se vieron en la Cumbre de Roma, el 20 de diciembre de 2007, que reuni a Sarkozy, Prodi y Rodrguez Zapatero, con el exclusivo objetivo de apoyar la puesta en marcha de la Unin por el Mediterrneo, pero, aceptando en parte los planteamientos espaoles (Soler, 2008) como un proyecto de la UE, con lo que ello supona en principio de continuidad con el Proceso de Barcelona27. La puesta en marcha de la Unin por el Mediterrneo, integrada por 43 Estados, tuvo lugar en la Cumbre que se celebr en Pars, el 13 de julio de 2008, que consagr la celebracin de una cumbre bianual, una reunin anual de ministros de Asuntos Exteriores, una secretara con sede permanente y seis grandes proyectos28, de cuya nanciacin no se hace cargo la UE.
25 La retirada de las tropas espaolas de Iraq y otros gestos que la administracin Bush interpret como inamistosos empezaban a pasar factura, por parte de esta administracin, a las iniciativas internacionales del gobierno de Rodrguez Zapatero. 26 Solo dos socios del sur del Mediterrneo, Turqua y la Autoridad Nacional Palestina, estuvieron representados por sus mximos dirigentes. 27 Vase Solar i Lecha, 2010; y Moratinos, 2011: 72-74. En sentido contrario se pronuncia Nez, para quien la Unin por el Mediterrneo supone no solo la reduccin del perl multilateral que defenda el Proceso de Barcelona, sino una clara renacionalizacin de los asuntos euro-mediterrneos. En este mismo sentido, seala, resulta contraproducente la ampliacin que supone la Unin por el Mediterrneo a nuevos miembros, hasta 43, incluidos pases europeos que no forman parte de la UE (Nez, 2010: 108). 28 Estos proyectos se concretan en seis grandes campos de actuacin: la descontaminacin del Mediterrneo, las autopistas martimas y terrestres, la denicin de un programa
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El aplazamiento de la celebracin de la II Cumbre de la Unin por el Mediterrneo, prevista en Barcelona el 7 de junio de 2010, durante la presidencia espaola de la UE, debido principalmente al conicto rabe-israel, aunque ha sido un duro golpe para la poltica mediterrnea del gobierno de Rodrguez Zapatero, se ha visto, sin embargo, acompaado por la designacin del secretario general de la Unin por el Mediterrneo, el jordano Ahmad Masadeh, y la puesta en marcha, en marzo de 2010, de la secretara de la misma, con sede en Barcelona, como defenda el gobierno socialista. De xito hay que calicar igualmente los resultados obtenidos por Espaa en cuanto a la adopcin por la UE de una poltica europea de inmigracin, con particular nfasis en la problemtica africana29. Desde el Consejo Europeo de Humpton Court, en octubre de 2005, a propuesta de Rodrguez Zapatero y por iniciativa franco-espaola, la UE ha asumido la necesidad de adoptar una poltica europea en este terreno, que, ms all de las medidas acordadas en el Consejo Europeo de marzo de 2006, qued consagrada como poltica en el mbito de la UE en el Consejo Europeo, celebrado los das 14 y 15 de diciembre de 2006. Por otro lado, a iniciativa espaola, tuvo lugar la Conferencia Euro-Africana sobre Migracin y Desarrollo, celebrada en Rabat, en julio de 200630. En mbitos concretos hay que mencionar tambin la actitud participativa del gobierno socialista en lo relativo al desarrollo de la Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD)31.
comn de proteccin civil para la prevencin de catstrofes, el plan solar mediterrneo, la Universidad Euromediterrnea y un programa Erasmus para estudiantes y, nalmente, el desarrollo de empresas. 29 En este sentido, Espaa ha sido un actor clave en el proceso de adopcin por la UE de una poltica en materia de inmigracin, vinculndola con la cooperacin y el desarrollo. Vase Pinyol, 2007 y 2008; Aldecoa y Sotillo, 2007; y Wolf, 2007. 30 Esta poltica se ha ido concretando en una serie de medidas especcas, como la puesta en marcha de la Agencia Europea de Fronteras (FRONTEX), la activacin del Fondo de Actuacin Rpida, otorgando 2 millones de euros para atender a los inmigrantes concentrados en Canarias, y la puesta en prctica, a partir de enero de 2007, de cuatro nuevos fondos de la UE de fronteras, asilo, retorno e integracin, con volumen superior a los 4.000 millones de euros para el periodo 2007-2013. 31 En este punto destaca la presencia de Espaa en acciones PESD y su voluntad de participacin en la Agencia Europea de Defensa. Espaa se ha sumado al objetivo europeo de desarrollar la PESD a travs de un Mercado Europeo de Defensa competitivo, a partir del 1 de julio de 2007, una vez que la patronal de la industria espaola armamentstica (AFARMADE) consider que no perjudicaba a la industria espaola (Barb y Mestres, 2007: 78). En relacin a la aprobacin del plan industrial del proyecto Galileo, el 1 de diciembre de 2007, que vena experimentando importantes retrasos, Espaa lograr su objetivo de albergar uno de los centros de control de satlites, adjudicados en principio solo a Alemania e Italia, mucho ms interesante desde el punto de vista tecnolgico 421
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En el mbito europeo de la lucha contra el terrorismo, desde el primer momento, Rodrguez Zapatero, siguiendo los pasos de Aznar, apoy decididamente la creacin del cargo de coordinador antiterrorista de la UE y propuso una reexin global, integrada y a largo plazo, que inclua un plan de accin contra nuevos objetivos, la profundizacin del espacio de libertad, seguridad y justicia con el nuevo Plan Tempere II, y un calendario de medidas para el cumplimiento de los compromisos aprobados por el Consejo Europeo, en junio de 2004 (Sahagn, 2005: 272)32. El decidido apoyo francs al gobierno de Rodrguez Zapatero en la lucha contra el terrorismo, unido a la voluntad del resto de los pases miembros de actuar en esa misma direccin, ha ayudado en el seno de la UE a que las iniciativas espaolas en este mbito tengan xito, como veremos al referirnos a los resultados de la presidencia espaola de la UE, en el primer semestre de 2010. En cuanto a la eleccin del nuevo presidente de la Comisin Europea, Rodrguez Zapatero, en contra de las posiciones opuestas a apoyar a Jos Manuel Duro Barroso, por su presencia como antrin en la Cumbre de las Azores, se inclin desde el primer momento por ste, destacando que perteneca a un pas con intereses compartidos y con una visin comn hacia Iberoamrica. Sin embargo, ser la preparacin de la presidencia espaola de la UE, en el primer semestre de 2010, la primera de un Estado en la aplicacin del Tratado de Lisboa, la que ocupar, a partir de 2008, una parte sustancial de la poltica europea del gobierno de Rodrguez Zapatero, por cuanto que mediante la misma se quera resaltar el protagonismo de Espaa en la UE y en el escenario internacional33. Sin embargo, este empeo se ha visto dicultado por varios factores de orden muy diverso. En primer lugar, por la crisis econmica, especialmente aguda en Espaa, que ha afectado decisivamente a la UE y a algunos de sus pases miembros, obligando a Francia y Alemania
y empresarial que el centro de seguridad que inicialmente le haba sido adjudicado en el primer reparto, amenazando con vetar el plan si no se satisfacan sus exigencias. 32 Reunidos en Florencia, a mediados de octubre de 2004, los ministros de Interior de Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Espaa, aprobaron una directiva que unicaba y agilizaba la expulsin de inmigrantes sospechosos de preparar acciones terroristas. El 28 de mayo de 2004, el Consejo de Ministros espaol cre el Centro Nacional de Coordinacin Antiterrorista y, posteriormente, estableci un nuevo Plan Antiterrorista, que incluir la creacin de brigadas especializadas en terrorismo islmico y el envo de agentes antiterroristas a las embajadas y delegaciones diplomticas de los pases en los que se considera que existen redes del terrorismo islamista. 33 Signicativamente, en principio ha existido consenso entre el gobierno socialista y el PP en torno a la presidencia, salvo en el punto relativo a Cuba, si bien ese consenso se vio debilitado por las posteriores crticas del PP a la presidencia espaola, incluso en el Parlamento Europeo, cuando Rodrguez Zapatero dio cuenta de los resultados de la misma. 422
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a asumir un protagonismo en relacin a la misma, reduciendo el pretendido papel espaol y debilitando el liderazgo de Espaa en relacin a la gobernanza econmica europea34. Segundo, por la prdida de protagonismo europeo y de posiciones de la agenda de la UE, en el mbito internacional, consecuencia de los cambios en el escenario global y de la aparicin de potencias emergentes35. Tercero, por el solapamiento de las agendas del presidente del Gobierno, Rodrguez Zapatero, y del ministro de Asuntos Exteriores, Moratinos, con las de las nuevas guras del presidente de la UE, Herman Van Rompuy, y de la alta representante para la UE para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, Catherine Ashton, que han obligado a una importante labor de coordinacin y han reducido considerablemente la visibilidad y el protagonismo espaol durante la misma. Cuarto, por la existencia de una nueva Comisin Europea en plena puesta en marcha, con dos meses de retraso, lo que ha provocado una signicativa demora en todas sus iniciativas. Finalmente, por el hecho de que Espaa se planteara unos objetivos excesivamente convencionales, propios de una presidencia semestral a la antigua usanza y no ajustados a la nueva situacin institucional. Todos estos factores se han puesto de maniesto especialmente durante la propia presidencia espaola, cuya evaluacin, especialmente en trminos de accin exterior, ya no se puede hacer en los mismos trminos que las anteriores presidencias, como consecuencia de los cambios institucionales en la UE36.
34 La crisis econmica ha llegado a amenazar la existencia del euro, obligando a la aprobacin de planes de rescate para Grecia e Irlanda y poniendo contra las cuerdas a otros pases, como Portugal y Espaa, generando tensiones como consecuencia de las posiciones mantenidas al respecto por Alemania y Francia. Especialmente, los recelos de la canciller alemana, Angela Merkel, respecto del proceso de integracin europea y la puesta en marcha de mecanismos de solidaridad nanciera europea, han sido un elemento importante. 35 La UE pierde claramente posiciones en la escena internacional. Este hecho se ha puesta especialmente de maniesto en la cumbre del clima de Copenhague, en diciembre de 2009, en la que ha quedado marginada por el protagonismo de Estados Unidos y China, el llamado G-2; en las reuniones del G-20, en las que el protagonismo europeo es cada vez menor; y en el aplazamiento de la Cumbre UE-Estados Unidos, prevista durante la presidencia espaola. Esta ausencia de protagonismo de la UE en el escenario internacional durante la presidencia espaola se ha visto acentuada, adems, por el bajo perl internacional y la falta de presencia internacional de la alta representante para la UE para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, Catherine Ashton. 36 Como se ha destacado, la mejor conclusin de la evaluacin de la presidencia espaola de la UE en el primer semestre de 2010 es que no hay evaluacin posible. La UE ya no se construye semestralmente, sino que la evaluacin debe ser a ms largo plazo, siguiendo las legislaturas quinquenales de la Comisin y del Parlamento. En este nuevo contexto, las presidencias semestrales se han quedado sin la visibilidad y liderazgo poltico que antes disfrutaron (Colomina, Devrim, Mestres y Soler, 2010). Para una consideracin general de la presidencia espaola, vase Barb, 2011.
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Atendiendo a los factores destacados y a las cuatro principales prioridades que caracterizaban a la presidencia espaola, aplicacin del Tratado de Lisboa, impulso a un nuevo modelo econmico, ampliacin de los derechos de los ciudadanos europeos y reforzamiento de la UE en el escenario global37, el balance nal de la misma es, en trmino generales, positivo. En lo relativo a la aplicacin del Tratado de Lisboa, el semestre espaol ha sido positivo, pues se ha puesto de maniesto que es posible la convivencia y coordinacin entre las nuevas guras y rganos comunitarios y los representantes del Estado que ostenta la presidencia rotatoria. En relacin al Parlamento Europeo, Espaa ha logrado un acuerdo para una reforma de los Tratados, que ample en esta misma legislatura el nmero de eurodiputados de 736 a 751, de los que cuatro corresponden a Espaa. En cuanto a la institucionalizacin en materia de accin exterior, el principal logro ha sido el acuerdo alcanzado en Madrid, el 21 de junio, para la puesta en marcha del Servicio Europeo de Accin Exterior (SEAE), sobre la base del proyecto presentado en marzo por la alta representante, que supone una nueva etapa en las relacione exteriores de la UE y de los Estados miembros38. Respecto al impulso a un nuevo modelo econmico que promueva la recuperacin, la difcil situacin econmica espaola, que obligaba a la adopcin de posiciones defensivas y de medidas de ajuste por parte del gobierno de Rodrguez Zapatero, debilit el protagonismo espaol y reforz el de Alemania y Francia en el seno de la UE, logrndose en todo caso importantes resultados, como el rescate de Grecia, el reforzamiento del papel del Banco Central Europeo y las decisiones del ECOFIN, reunido de forma extraordinaria a principios de mayo de 2010, de crear un fondo de estabilidad nanciera dotado de 750.000 millones de euros y de aprobar una directiva sobre fondos especulativos. En el Consejo Europeo celebrado en Bruselas el 17 de junio, se aprob la Estrategia UE-2020, que sustituye a la fallida Estrategia de Lisboa, y los Consejos Europeos de marzo y junio aprobaron las lneas maestras de un nuevo modelo productivo ms sostenible para el conjunto de la UE. En el captulo de ampliacin de los derechos y libertades de los ciudadanos europeos son varios los resultados conseguidos39. Destacan la pre37 Seguimos en este punto las consideraciones realizadas por Ignacio Molina (Molina, 2010). 38 Para la puesta en marcha del SEAE, que tendr 6.000 miembros y est previsto que entre en funcionamiento el 1 de diciembre de 2010, vase Aldecoa y Guinea, 2010. 39 Para una consideracin ms amplia de este captulo, vase, en general, el nmero 91 de la Revista CIDOB dAfers Internacionals (septiembre-octubre de 2010), dedicado al balance de las presidencias espaolas en relacin con el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la UE. En trminos ms sumarios, en este mismo nmero, vase Argomariz y Bermejo, 2010.
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sentacin por la Comisin, recuperando el tiempo perdido a instancias espaolas, del proyecto de Reglamento de la Iniciativa Ciudadana Europea, que consagra, bajo ciertas condiciones, la posibilidad de que los ciudadanos europeos propongan directamente reformas legislativas a la Comisin; la puesta en funcionamiento del Comit Permanente de Seguridad Interior, aprobada en el Consejo de Justicia e Interior, celebrado en febrero; la creacin de un Observatorio Europeo contra la Violencia de Gnero, aprobado por iniciativa espaola en el Consejo de Empleo y Asuntos Sociales, a principios de marzo, y la puesta en marcha de una euro-orden de proteccin y alejamiento para mujeres vctimas de la violencia de gnero, debatida por el Consejo de Justicia e Interior, celebrado a principios de junio40; la aprobacin del Plan de Accin del programa de Estocolmo; la Estrategia Europea de Seguridad Interior, que trata de consolidar un modelo de seguridad europea; el programa de un Erasmus policial, acordado en abril en el Consejo de Asunto Exteriores; el desarrollo de un pacto europeo contra el trco de drogas; la aceleracin del proceso de creacin de un scal europeo, previsto en el Tratado de Lisboa; y el mandato para la adhesin de la UE al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Finalmente, en lo relativo al reforzamiento de la UE en el escenario global, condicionado decisivamente por el debilitamiento de la posicin internacional de la UE y por la aparicin de las nuevas autoridades comunitarias sealadas, con importantes funciones en materia de accin y representacin exterior, el balance presenta algunos claroscuros, pues a la cancelacin, por distintos problemas, de las Cumbres previstas con Estados Unidos y con los pases de la Unin por el Mediterrneo, que han deslucido de forma considerable el perl exterior de la presidencia espaola, se unen xitos importantes, como la puesta en marcha, en marzo, de la secretara de la Unin por el Mediterrneo, con sede en Barcelona, la jacin de una posicin comn europea que rearma el compromiso con los Objetivos del Milenio de Naciones Unidas, y la celebracin, con importantes resultados desde el punto de vista del avance en las relaciones birregionales, como veremos, de la Cumbre ALC-UE de Madrid, en mayo de 2010. En un mbito europeo, pero fuera de la UE, durante 2007 Espaa desempe la presidencia de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE), lo que permiti desarrollar una intensa actividad diplomtica y consolidar la presencia espaola en zonas donde sta era hasta ahora muy limitada, como Asia central, o inexistente, como el Cuca40 Ha sido trasladada para su estudio al Parlamento Europeo, ante la oposicin de algunos Estados miembros y de la Comisin.
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so, cooperando activamente en la negociacin para la solucin de los conictos en el Cucaso, Osetia del Sur y Nagorno Karabaj y Transnistria. El principal objetivo de la presidencia espaola fue fortalecer la OSCE como foro de dilogo en el que se abordasen las cuestiones de seguridad entre los 56 Estados desde una perspectiva global que incluyese las dimensiones poltico-militar, econmico-medioambiental y humana. Objetivo prioritario fue tambin la lucha contra el terrorismo41. Por ltimo, en esta sumaria consideracin de la poltica europea de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, hay que hacer una mencin a la presidencia espaola del Consejo de Europa, de noviembre de 2008 a mayo de 2009, que ha tenido como principal efecto el mayor inters y presencia espaola en mbitos geogrcos tradicionalmente secundarios en la poltica exterior, como Europa oriental. En el terreno de las relaciones bilaterales europeas, como ya hemos apuntado, la nueva poltica puesta en marcha por los gobiernos de Rodrguez Zapatero afect de forma importante a las relaciones de Espaa con los pases miembros de la UE, pues se recuper la relacin privilegiada con Alemania y Francia, en cuanto principales motores del proceso de construccin europea, con la incidencia que ello tuvo en el protagonismo europeo de Espaa. En este sentido, las relaciones con los principales pases miembros de la UE han continuado caracterizadas por la concertacin y cooperacin en todos los terrenos, alcanzndose en algunos casos importantes logros desde la perspectiva de los intereses espaoles. En el mbito bilateral hay, de esta forma, un cambio radical. Si Aznar consideraba que Alemania y, especialmente, Francia no jugaran a favor de los intereses espaoles, impidiendo que Espaa tuviese un mayor peso en Europa y en el mundo, por lo que haba que buscar apoyo en pases miembros fuera del ncleo duro de la UE y en Estados Unidos, Rodrguez Zapatero partir de un anlisis muy diferente. Entendiendo que los principales intereses polticos, econmicos, estratgicos y culturales de Espaa estn
41 Sin embargo, a pesar de los intensos esfuerzos diplomticos espaoles para lograr un compromiso con Rusia para que no cumpliese su amenaza de abandonar el Tratado de Reduccin de Armas Convencionales en Europa de 1990, como respuesta al escudo antimisiles que Estados Unidos planeaba instalar en Polonia y la Repblica Checa, el XV Consejo Ministerial de la OSCE, que se celebr en Madrid, a nales de noviembre de 2007, que culminaba la presidencia espaola, no logr superar las tensiones existentes en las relaciones con Rusia. La polmica cuestin de la independencia unilateral de Kosovo, respecto de la que Espaa mantiene posiciones no coincidentes con los Estados Unidos y la mayora de los Estados miembros de la UE, y la renuncia de la OSCE a enviar observadores a las elecciones parlamentarias rusas fueron tambin temas que enturbiaron el nal de la presidencia espaola de la OSCE.
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ms en Europa que en Estados Unidos, considerar que la UE debe ser la prioridad que dena la poltica exterior y que Espaa debe estar en el eje central del proceso de construccin europea, para lo que son necesarias unas excelentes relaciones con Alemania y Francia. De ah que, inmediatamente despus del viaje a Marruecos, los primeros pases europeos que visit Rodrguez Zapatero, despus de la constitucin del nuevo gobierno, fuesen Alemania y Francia, dejando claro con ello la importancia que se atribua a dichas relaciones. El anuncio realizado por el presidente Jacques Chirac, con ocasin de la visita de Rodrguez Zapatero, de la creacin de un eje Berln-Pars-Madrid, ya dejado entrever un da antes por el canciller Gerhard Schrder, pona claramente de maniesto no solo el giro radical que se produca en la poltica europea de Espaa, sino tambin el inters de Alemania y Francia por integrar a Espaa en el ncleo duro de Europa y por intensicar las relaciones bilaterales. En el caso concreto de Francia, ms all de la mejora general en las relaciones y del apoyo francs a las posiciones espaolas en el seno de la UE en momentos decisivos para el futuro de Europa, que ya hemos visto, uno de los temas en los que la mejora tuvo concrecin inmediata fue en la lucha contra el terrorismo. Si Francia haba venido colaborando activamente ya desde los gobiernos de Felipe Gonzlez y con los gobiernos de Aznar, ahora esa colaboracin va a dar un paso ms, que podramos calicar de decisivo. La creacin del primer equipo conjunto de investigacin en la lucha contra el terrorismo de ETA y el compromiso de ampliar la cooperacin a la lucha contra otras formas de terrorismo, tendr inmediatamente efectos prcticos, producindose una serie de operaciones conjuntas contra ETA que, continuando hasta el presente, han ido desmantelando todos los aparatos polticos y militares de la banda terrorista y deteniendo sucesivamente a sus mximos dirigentes. Al mismo tiempo, en septiembre de 2004, ambos pases acordaban formar el primer equipo de investigacin conjunto contra el terrorismo islamista, en aplicacin del acuerdo marco vigente desde 2002, y, poco despus, el 8 de octubre, los ministros de Interior de ambos pases decidan aprovechar ese relacin privilegiada para avanzar en la cooperacin en la lucha contra el terrorismo islamista, intercambiando informacin, abriendo los equipos conjuntos a la participacin de la polica marroqu y concertando su actuacin al respecto en el mbito de la UE. La XIX Cumbre hispano-francesa, que se celebr en Gerona, el 16 de noviembre de 2006, estuvo condicionada por el periodo preelectoral que se viva en Francia, siendo la ltima a la que asistir Chirac. En la misma, el presidente francs apoy la propuesta formulada por Rodrguez Zapatero
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para reactivar el proceso europeo de paz en Oriente Prximo, que, sin embargo, pronto decaer, al carecer del apoyo estadounidense42. La llegada a la presidencia de Nicolas Sarkozy, en mayo de 2007, no alter la lnea de reforzamiento de las relaciones entre ambos pases, revalorizndose el papel estratgico de Espaa, dado el inters de Sarkozy en el Mediterrneo y en que el sur de Europa pesase ms en la UE. El decisivo papel jugado por Sarkozy en la presencia de Espaa en las reuniones del G-20 testimonia el excelente momento que conocern las relaciones bilaterales. Sin embargo, la llegada de Sarkozy implicar tambin una cierta disminucin del papel de Espaa en el funcionamiento del eje franco-alemn en el seno de la UE43, especialmente a partir del estallido de la crisis econmica global. En todo caso, el entendimiento hispano-francs se puso de maniesto, no solo respecto a la Unin por el Mediterrneo, ya analizada, sino tambin en la Cumbre, celebrada el 10 de enero de 2008, en Pars, en la que ambos presidentes se pusieron de acuerdo en tres temas de gran importancia para Espaa: la plena colaboracin en la lucha contra el terrorismo, la inmigracin y las interconexiones transpirenaicas. En el primer tema se rm un acuerdo, que supuso la concrecin del compromiso asumido anteriormente por ambos presidentes en la Cumbre Europa-frica, celebrada en Lisboa, en diciembre de 2007, para la puesta en marcha de un nuevo modelo de cooperacin antiterrorista, consistente en la creacin de unidades permanentes hispano-francesas, que tendrn como objetivo la puesta en prctica de acciones preventivas y persecutorias conjuntas. Se trat de otro importante salto cualitativo y cuantitativo en la cooperacin antiterrorista entre ambos pases, ya que hasta ese momento los equipos de investigacin conjuntos venan funcionando con objetivos especcos y sin carcter permanente. En el tema de la inmigracin, motivo hasta haca poco de divergencias, ambos pases se embarcarn en un proyecto de poltica migratoria comn, que se trasladar a la UE durante la presidencia francesa en el segundo semestre de 2008. Finalmente, en relacin a la interconexin se tom la decisin, esperada desde haca quince aos, de construir una nueva inter42 En esta Cumbre no habr acuerdo sobre el trazado de una lnea de alta tensin que aumente la interconexin entre ambos pases. Sin embargo, se celebrarn al mismo tiempo, por primera vez, el Foro Espaa-Francia, que pretende estrechar lazos entre las sociedades de los dos Estados, y el Consejo de Seguridad y Defensa. Chirac destacar que estas dos entidades consagran un partenariado hispano-francs similar al que Francia tiene con Alemania, esencial para el equilibrio europeo (Aldecoa y Sotillo, 2007: 326). 43 En ello inuir igualmente la sustitucin de Schrder por Angela Merkel, como canciller de Alemania, y el nuevo entendimiento franco-alemn en la UE.
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conexin elctrica entre ambos pases, que permitir que Espaa deje de ser una isla energtica, garantizando el suministro de energa elctrica. Pero, como ya apuntamos, el apoyo de Sarkozy encontrar su ms signicativa expresin en relacin a la presencia de Espaa en las reuniones del G-20, que ha supuesto un indudable xito de Rodrguez Zapatero y el reconocimiento del peso y papel de Espaa en el escenario global. Se trat de una apuesta personal del presidente del Gobierno, difcil de llevar adelante por el contexto en el que se realizaba, pues la reunin se celebraba en Washington, con Bush todava en la presidencia de Estados Unidos, y sin que Espaa formase parte ni del G-7 ni del G-20, que la diplomacia espaola ha culminado de momento con xito. La presencia, en ltima instancia, fue posible por el ofrecimiento realizado por el presidente francs de una de las dos sillas que le correspondan como miembro del G-7 y como presidente de turno de la UE. El apoyo de Sarkozy ser tambin clave para la eleccin de Barcelona como sede de la Unin por el Mediterrneo. Este excelente momento de las relaciones hispano-francesas quedar reejado en la primera visita a Espaa de Sarkozy como jefe de Estado, a nales de abril de 2009, durante la cual ste manifest el total compromiso de Francia en la lucha contra ETA y su compromiso con la presencia de Espaa en el G-2044. Con Alemania, a pesar del entendimiento mutuo que, en general, ha existido, las relaciones se han visto condicionadas por la llegada de Angela Merkel. Si las excelentes relaciones con el canciller Schrder permitieron, como hemos visto, que en los primeros pasos del gobierno socialista, Espaa volviera a situarse en trminos prcticos en el corazn de Europa, con Merkel y el nuevo entendimiento franco-alemn, especialmente en el contexto de la crisis econmica, ha disminuido el papel de Espaa en el centro del poder europeo. En este sentido, han existido algunas tensiones pasajeras, por ejemplo, las derivadas de la OPA lanzada por la alemana EON sobre Endesa y la solucin nal a cargo de la italiana ENEL. Este tema fue abordado en la reunin que, el 20 de abril de 2006, tuvieron en Berln Rodrguez Zapatero y Merkel, en la que adems se abordaron otros temas, como la apuesta de ambos pases por la Constitucin Europea.
44 En dicha reunin se suscribieron, adems, distintas declaraciones, destacando la relativa a la seguridad interior, que ampliaba la cooperacin en la lucha contra ETA a la lucha contra el terrorismo yihadista, el narcotrco y la inmigracin ilegal; la relativa a infraestructuras y transportes, que apuesta por la conclusin a tiempo de las interconexiones elctrica y ferroviaria de alta velocidad a travs de los Pirineos; y la que se reere a la presidencia espaola de la UE, a la que Francia se comprometa a prestar todo su apoyo.
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Estas tensiones, que no han deteriorado en ningn momento las relaciones entre ambos pases, se han vuelto a poner de maniesto, a raz de la crisis de la deuda soberana de algunos pases europeos y de los ataques especulativos contra el euro, en las posiciones mantenidas por Alemania en el seno de la UE, divergentes en algunos casos de las posiciones defendidas por Espaa, y en las declaraciones sobre la salud nanciera de Espaa realizadas por la canciller Merkel45. Con el Reino Unido, a pesar de las excelentes relaciones mantenidas por Rodrguez Zapatero, primero con Tony Blair, y despus con Gordon Brown, ha sido la cuestin de Gibraltar la que ha continuado marcando la agenda bilateral. En este punto, el gobierno socialista ha dado un giro signicativo a la tradicional poltica mantenida por Espaa respecto del Pen, basada en la reivindicacin permanente de la soberana por encima de cualquier otra consideracin, para pasar a una nueva estrategia que descansa en el desarrollo de la colaboracin y cooperacin con la colonia britnica con el n de resolver problemas concretos que permitan la creacin de un nuevo clima en las relaciones entre las poblacin gibraltarea y espaola, aparcando de momento la cuestin de la soberana, lo que no supone renunciar a la misma. En concreto, en la reunin mantenida el 3 de junio de 2004, en Londres, entre Blair y Rodrguez Zapatero, se acordaba trabajar de forma amistosa y constructiva sobre Gibraltar. Con ello se abra una nueva va que tendra pronta concrecin, el 27 de octubre, en el Acuerdo de Madrid, por el que ambos pases decidan abrir un Foro Trilateral de Dilogo sobre Gibraltar, en el que participara con voz propia el gobierno gibraltareo, tratando de desbloquear la situacin de parlisis existente desde el verano de 2002. Con ello, el gobierno espaol pona en prctica la mencionada nueva estrategia que, como sealara Moratinos, parta del hecho incuestionable de que el Reino Unido, sin la aquiescencia de las autoridades locales de Gibraltar y, consecuentemente, de la poblacin gibraltarea, es decir, sin cooperacin, no dara ningn paso signicativo en materia de soberana46. Se trataba, sin lugar a dudas, de un paso arriesgado, no muy bien explicado, por otro lado, a la opinin pblica. El 8 y 9 de diciembre de 2004, en Kent, se celebraba la primera reunin tcnica del nuevo foro tripartito47. La creacin de este foro sera aprobada
45 Destacan, en este punto, las declaraciones poco afortunadas de Merkel, a nales de junio de 2010, en torno a que Espaa poda acogerse al Fondo de Estabilizacin, puesto en marcha por la UE, con lo que se la inclua en un posible plan de rescate, compensadas poco despus con alabanzas a las medidas de ajuste adoptadas por el gobierno de Rodrguez Zapatero. 46 El Pas, 28 de octubre de 2004. 47 En esta primera reunin del foro se jarn las caractersticas del proceso: agenda abierta; con voz propia de cada parte; reuniones a nivel ministerial al menos cada 12
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en el Congreso de los Diputados por todos los grupos parlamentarios, salvo el PP, por 184 votos a favor frente a 142 en contra, dando lugar a muy duras crticas por parte del PP48. Tras cerrarse las negociaciones entre el Reino Unido y Gibraltar para reformar la Constitucin del Pen de 1969, Moratinos se felicitar, el 17 de marzo de 2006, porque el gobierno britnico ha respetado y cumplido la palabra dada al gobierno espaol y no ha sobrepasado las lneas rojas que habamos marcado (Aldecoa y Sotillo, 2007: 326)49. El ministro de Asuntos Exteriores espaol, el ministro para Europa del Reino Unido y el ministro principal de Gibraltar, celebraron en Crdoba, el 18 de septiembre de 2006, la primera reunin del Foro Trilateral de Dilogo, adoptndose una serie de acuerdos tendentes a favorecer el desarrollo econmico y social del Pen y del Campo de Gibraltar50. Posteriormeses; cualquier acuerdo deber ser negociado por las tres partes; posibilidad de crear los grupos de trabajo que sean necesarios; y toma en consideracin de las actuaciones de la Comisin Mixta de Cooperacin establecida el 18 de noviembre entre la mancomunidad de municipios del Campo de Gibraltar y el gobierno gibraltareo (El Pas, 22 de diciembre de 2004). 48 En el debate, Gustavo de Arstegui, portavoz de Exteriores del PP, acusar al gobierno de torpeza y de hacer concesiones de graves consecuencias, al dar por primera vez voz y veto a Gibraltar y permitir que se consideren a s mismos como pueblo soberano. Por su parte, el portavoz del PSOE, Rafael Estrella, neg que Espaa hubiera renunciado a sus posiciones de principio, y que no se alejaba de la direccin seguida por los gobiernos anteriores, alegando que simplemente haba un compromiso de entendimiento, con solo dos banderas y tres voces, por lo que Gibraltar no puede ser, ni va a ser, un Estado soberano (Diario de Sesiones 21.12.2004). De hecho, como destacar Sahagn, con su nueva estrategia, el gobierno socialista empezaba a reconocer en pblico lo que sus antecesores siempre aceptaron en privado: que no se puede decidir nada sobre Gibraltar contra los gibraltareos a no ser que se est dispuesto a enviar los tanques. Con el gobierno de Aznar, al recuperarse la idea de co-soberana, latente desde los aos de Fernando Morn, se deja ya muy claro que los britnicos consultaran a los gibraltareos. La prueba es que desde 2000, cuando se empez a negociar, se invit al primer ministro de Gibraltar a participar en la delegacin britnica con el compromiso de respetar el estatus gibraltareo, si bien Caruana lo rechaz, convencido de que haba un acuerdo entre Blair y Aznar a sus espaldas. La respuesta de Caruana fue convocar un referndum, que gan con el 98% de los votos, en el que los gibraltareos rechazaron cualquier cesin de soberana (Sahagn 2005: 278). 49 El nuevo texto, aunque introduce el derecho de autodeterminacin de los gibraltareos, lo condiciona a los tratados existentes, tal como peda Espaa. 50 El 5 de octubre de 2006, Moratinos explica los acuerdos de Crdoba en la Comisin de Asuntos Exteriores y Cooperacin del Senado, sorprendiendo el apoyo del PP a los mismos. En concreto, el diputado del PP y exministro de Asuntos Exteriores, Josep Piqu, sealar que el Gobierno tiene el apoyo del PP en este tema. () Los acuerdos en general nos parecen buenos. Con respecto a la autodeterminacin que se reconoce a Gibraltar, Moratinos responde que, segn el acuerdo alcanzado el 20 de noviembre de 431
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mente se ha continuado avanzando en el proceso, con la puesta en marcha de los acuerdos de Crdoba51. La tercera reunin del Foro Trilateral, celebrada en Gibraltar, el 21 de julio de 2009, con asistencia de Moratinos, ha sido la ms polmica, por cuanto que por primera vez un ministro espaol visitaba la colonia britnica. Dicha reunin concluy con un comunicado en el que Espaa, el Reino Unido y Gibraltar se comprometen a colaborar en diferentes campos, como medioambiente, scalidad, cooperacin judicial, aduanera y policial, adems de educacin y visados. Esta reunin estuvo, sin embargo, a punto de no celebrarse como consecuencia de la agudizacin de la disputa sobre la soberana de las aguas que rodean Gibraltar, que Espaa reclama como propias, apoyndose en el Tratado de Utrech de 1713, mientras que el Reino Unido las considera bajo su jurisdiccin. La cuestin de las aguas ha continuado agudizndose desde entonces, como consecuencia de la estrategia gibraltarea, apoyada por el Reino Unido, de hacer efectivos sus pretendidos derechos sobre las aguas como forma de rearmar en la prctica el carcter soberano del propio Gibraltar, provocando incidentes con patrulleros y pesqueros espaoles, que han tensado progresivamente las relaciones hispano-gibraltareas y con ello, indirectamente, las relaciones con el Reino Unido. De hecho, las reuniones tcnicas preparatorias de la IV reunin del Foro Tripartito, que estaba previsto se celebrase en Madrid, en el otoo de 2010, fueron suspendidas por el ministro principal del Pen, Caruana, alegando los recientes incidentes, ocurridos el 28 de septiembre de 2010, entre una patrullera de la Guardia Civil, que persegua a contrabandistas, y lanchas de la polica gibraltarea52. Esta suspensin deja en punto muerto el proceso iniciado en Crdoba en 2006, poniendo de maniesto que Gibraltar y el Reino Unido no han aparcado el tema de la soberana y suscitando importantes interrogantes en cuanto a la conveniencia de que el gobierno de Rodrguez Zapatero contine sin ms con la estrategia puesta en marcha en 2004.
2001, entre el propio Piqu y Straw, debe ser entendida exclusivamente a efectos internos (Aldecoa y Sotillo, 2007: 326). 51 Estos acuerdos supusieron el nal de la excepcin gibraltarea en las relaciones de vecindad de Espaa y se identicaron las reas que centrarn los futuros trabajos del Foro Trilateral de Dilogo sobre Gibraltar: medio ambiente, servicios nancieros y scalidad, cooperacin judicial y policial, educacin, comunicaciones martimas, el aeropuerto de Gibraltar, pensiones, la apertura de un Instituto Cervantes en Gibraltar y cuestiones relacionadas con los visados Schengen. 52 En declaraciones a la televisin gibraltarea, Caruana seal que la jurisdiccin sobre las aguas es una prioridad absoluta para su gobierno, por encima de otras polticas, como la cooperacin. 432
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Esta situacin, aunque incide lgicamente en las relaciones bilaterales, no ha impedido, sin embargo, como destacbamos, el mantenimiento de excelentes relaciones con Reino Unido, no solo con Blair y Brown53, sino igualmente en los primeros contactos con el nuevo primer ministro britnico, el conservador David Cameron. En el caso de Portugal, el 4 de junio de 2004, en Lisboa, Duro Barroso y Rodrguez Zapatero reiteraban su voluntad de mantener una relacin privilegiada en todos los mbitos, muy en concreto en la lucha contra el terrorismo internacional. Estas relaciones se aanzarn con el triunfo del socialista Jos Scrates en las elecciones de 2005, y su nombramiento como primer ministro, el 12 de marzo de 2005. El 8 de mayo de 2006, la vicepresidenta primera, M. Teresa Fernndez de la Vega, se rene en Lisboa con el nuevo presidente portugus, Anibal Cavaco Silva, destacndose la sintona existente entre los dos pases, y con el primer ministro Scrates, concertndose para la reunin euroafricana, que se celebrar en julio en Rabat54. Este proceso de entendimiento con Portugal continuar posteriormente, destacando la celebracin en Braga, el 18 de enero de 2008, con asistencia de los respectivos ministros de Defensa, de la primera reunin del Consejo de Defensa y Seguridad, acordado en la Cumbre Ibrica, celebrada en Badajoz, en noviembre de 2006. Con ello, Portugal se convertir en el segundo pas, tras Francia, con el que Espaa tiene este mecanismo, dedicado a potenciar las relaciones militares y la industria de defensa, que facilitar la superacin de los recelos existentes en el mbito de la cooperacin militar por parte portuguesa. Con Italia las relaciones han sido igualmente excelentes. La Cumbre hispano-italiana de Npoles, el 5 de diciembre de 2007, continuacin de la celebrada el 20 de febrero en Ibiza, no solo puso de maniesto el excelente momento que conocan las relaciones bilaterales hispano-italianas55 y la coincidencia de posiciones en cuanto al desarrollo de una poltica europea en materia de inmigracin y a la reforma de la Poltica Agraria Comn, sino que sirvi tambin para reforzar el eje Madrid-Roma, como forma de compensar el protagonismo de Sarkozy en el Mediterrneo, y lograr el apoyo italiano a
A destacar el reiterado apoyo de Brown a la presencia de Espaa en el G-20. Signicativo, tambin, de las excelentes relaciones es que Espaa ser el destino del primer viaje ocial de Cavaco Silva como presidente de Portugal, a nales de marzo de 2006. 55 Estas excelentes relaciones se haban puesto ya de maniesto anteriormente y, de forma concreta, en la reunin que Rodrguez Zapatero mantuvo en Madrid, el 16 de octubre de 2006, con Prodi, acordndose presentar propuestas comunes sobre inmigracin y energa en el Consejo Europeo informal que tuvo lugar el 20 de ese mismo mes.
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la poltica mediterrnea de la UE que deende Espaa. Los resultados se vieron en la Cumbre de Roma, el 20 de diciembre de 2007, que reuni a Sarkozy, Prodi y Rodrguez Zapatero, con el exclusivo objetivo de apoyar la puesta en marcha de la Unin por el Mediterrneo, pero como un proyecto de la UE, aceptado en parte los planteamientos espaoles y dando cierta continuidad al Proceso de Barcelona. Estas relaciones y la concertacin, especialmente en temas mediterrneos, se han mantenido con Berlusconi, como se pondr de maniesto en las visitas mutuas realizadas por ambos presidentes. Fuera de la UE, pero en el mbito tambin europeo, hay que destacar el buen desarrollo de las relaciones con Rusia, que han transcurrido, a lo largo de las dos legislaturas socialistas, por el camino del entendimiento y la cooperacin, institucionalizndose las reuniones anuales entre ambos pases al mximo nivel56.
III. LAS RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS
La retirada inmediata de las tropas de Iraq, ordenada por Rodrguez Zapatero, el 18 de abril de 2004, poco despus de la constitucin del nuevo gobierno socialista57, con el n de cumplir con el compromiso electoral y con el deseo de la inmensa mayora de los espaoles de respetar la legalidad internacional, fue recibida por la administracin Bush como un duro golpe en las relaciones bilaterales, marcando el inicio de una serie de desencuentros con Estados Unidos, que encontrarn en otras actuaciones del presidente del Gobierno58 y de los ministros de Asuntos Exteriores, Moratinos, y Defensa,
56 Estas excelentes relaciones, por poner un ejemplo, se reejaron en la reunin que mantuvieron Rodrguez Zapatero y Vladimir Putin en Sochi, el 28 de septiembre de 2007, en la que trataron temas de inters para ambos pases, como intercambios comerciales, turismo, cooperacin en materia de seguridad, de lucha contra el terrorismo y la delincuencia y coincidieron en su anlisis de diferentes cuestiones internacionales, como es el caso del futuro de Kosovo. Las buenas relaciones han continuado con Dmitri Medvedev. 57 Esta rpida decisin, que sorprendi a todos, la tom Rodrguez Zapatero consciente, por un lado, de que si esperaba, las presiones de Estados Unidos y de sus aliados en Iraq para evitar la retirada se haran cada vez ms fuertes, y, por otro, de que las Naciones Unidas no se haran cargo de la seguridad en Iraq antes del 30 de junio. El Congreso de los Diputados respald la decisin de retirada el 27 de abril de 2004, por 185 votos a favor, 141 en contra y 4 abstenciones. 58 Entre estas actuaciones destaca, ya antes de asumir la presidencia del Gobierno, el permanecer sentado ante el paso de la bandera de Estados Unidos con ocasin del desle de las Fuerzas Armadas, el 12 de octubre de 2003, y, muy especialmente, el llamamiento
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Bono, campo abonado para la frialdad inicial que caracterizar las relaciones entre ambos pases y para la ausencia de encuentros ociales entre el presidente del Gobierno espaol y Bush59. Esta frialdad de la administracin Bush, unida el deseo de los gobiernos socialistas de normalizar plenamente las relaciones con Estados Unidos, condicionar las relaciones bilaterales, determinando por parte espaola una cierta condescendencia con las posiciones estadounidenses, y por parte norteamericana una ms fcil presin en la defensa de sus intereses. Desde este punto de partida, la bsqueda de la armacin de una relativa autonoma en relacin a Estados Unidos, que caracterizar la poltica exterior de los gobiernos socialistas, materializada en el mantenimiento de posiciones y puntos de vista diferentes en cuestiones puntuales, especialmente en la poltica iberoamericana, no siempre ser fcil de mantener (Arenal, 2005a y 2005b; y Barb y Soriano, 2008). En consecuencia, no ser sencillo para los gobiernos socialistas llevar a la prctica los principios que en su opinin deban caracterizar, de acuerdo con las declaraciones realizadas por el presidente del Gobierno y el ministro de Asuntos Exteriores, la poltica respecto de Estados Unidos. Una poltica que, como vimos al analizar el proyecto de poltica exterior de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, se basaba en el establecimiento de una relacin rme de aliados entre ambos pases, en base a los mltiples intereses y valores comunes existentes, pero sin seguidismos incondicionales que podan ser contrarios a los intereses de Espaa60. En palabras de Moratinos, se tratar de volver al espritu que qued plasmado en el Convenio sobre Cooperacin para la Defensa, de 1 de diciembre de 1988, entre Espaa y Estados Unidos, que supuso la superacin de la relacin subordinada respecto de ese pas, que vena del franquismo, y consagr una relacin de pases amigos y socios, equilibrada, propia de aliados, basada en la igualdad, la lealtad, el mutuo respeto y la cooperacin en todos los campos (Moratinos, 2004: 66-67). No puede extraar, por lo tanto, que una vez tomada la decisin de retirarse, el gobierno de Rodrguez Zapatero se implicase en el proceso de
de Rodrguez Zapatero en Tnez, el 9 de septiembre de 2004, a otros miembros de la coalicin en Iraq para que siguieran el ejemplo espaol. 59 Expresin signicativa de este distanciamiento a nivel presidencial, que continuar hasta el nal del segundo mandato de Bush, ser que el presidente estadounidense no devolver la llamada de felicitacin que le hizo Rodrguez Zapatero, el 3 de noviembre de 2004, a raz de su reeleccin. 60 Para las relaciones de los gobiernos de Rodrguez Zapatero con Estados Unidos, adems de los trabajos que se citarn, vase tambin, Garca Cantalapiedra, 2010: 455-457. 435
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estabilizacin de Iraq, participando en la redaccin y votando a favor de la Resolucin 1546, de 8 de junio de 2004, que abra la puerta para la devolucin de la soberana a los iraques, manteniendo todos los compromisos de ayuda a Iraq adquiridos por el gobierno de Aznar en la Conferencia de Donantes de 2003 y participando, ms tarde, a partir de la decisin anunciada en febrero de 2005, en la formacin de miembros del ejrcito iraqu. Sin embargo, los deseos espaoles de normalizar plenamente las relaciones bilaterales en el plano poltico-diplomtico61, no encontrarn de momento eco en la administracin Bush62. Habr que esperar a 2006 para que se produzcan los primeros pasos signicativos en ese sentido. El 19 de junio, Moratinos se rene en Washington con la secretaria de Estado, Condoleezza Rice, inicindose un progresivo deshielo en las relaciones polticas entre ambos pases. A lo anterior, se unir el viaje que el ministro de Defensa, Jos Bono, realiza por primera vez a Washington, el 22 de octubre de 2006, para reunirse con el secretario de Defensa, Donald Rumsfeld. En este nuevo contexto, se explica que Moratinos, en su comparecencia ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados, el 19 de junio de 2007, destacase que la cooperacin bilateral haba sido intensa, especialmente en la lucha contra el terrorismo y en el mbito de la defensa, mantenindose consultas en asuntos internacionales de inters comn, como es el caso de Afganistn, Oriente Medio, Norte de frica y Amrica Latina (Real Instituto Elcano, 2007c: 225-226). Este proceso de normalizacin se acelera durante 2007. Lo anterior no impedir, sin embargo, que la administracin Bush pase factura a Espaa en algunas de las iniciativas emprendidas por el gobierno de Rodrguez Zapatero, especialmente en su poltica mediterrnea e iberoamericana, tratando de disminuir el alcance y perl poltico de las mismas, caso, por ejemplo, de la Cumbre Euro-Mediterrnea de Barcelona, en noviembre de 2005, presionando a otros pases para que no tuviese xito; caso, entre otros, de las presiones a algunos pases de la UE para que se manifestasen en contra del levantamiento del embargo a la venta de armas a China, defendida por Espaa, durante su presidencia de la UE en el primer semestre de 2010; o no apoyando determinadas candidaturas a organizaciones internacionales, como sucedi con la candidatura del general Flix Sanz, jefe del Estado Mayor de
El evidente deterioro que se produce en las relaciones poltico-diplomticas entre ambos pases no afectar, sin embargo, a otros mbitos de las relaciones bilaterales, en los que la cooperacin y el entendimiento ser, salvo en cuestiones puntuales, una constante. 62 Como se ha destacado, las relaciones poltico-diplomticas con Estados Unidos vendrn marcadas por la dureza declarativa y la frialdad gestual (Garca Segura, 2007: 67).
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la Defensa, a la presidencia del Comit Militar de la OTAN, en noviembre de 2007. A partir de 2007, superadas las diferencias respecto de la venta de aviones y buques a Venezuela, el principal punto de divergencia entre ambos pases ser la poltica desarrollada en relacin a Cuba, donde encontrar su mxima expresin la relativa autonoma de la poltica exterior de los gobiernos de Rodrguez Zapatero. Esta divergencia, que vena desde 2004, se pondr especialmente de maniesto con la nueva poltica respecto de Cuba seguida por el gobierno socialista y, muy en concreto, con ocasin de la visita que el ministro Moratinos realiz a la isla, a principios de abril de 2007, con el n de consolidar la posicin de Espaa como un interlocutor privilegiado de cara a la necesaria transicin poltica que ms pronto que tarde tiene que iniciar el rgimen cubano63, como se analiza posteriormente al tratar de la poltica respecto de Amrica Latina. La visita caus malestar en Washington, siendo criticada por la secretaria de Estado, Condoleezza Rice64. La visita de sta a Madrid, el 1 de junio de 200765, primera visita ocial de un ministro del gobierno Bush desde que accedi a la presidencia Rodrguez Zapatero, rubricar la normalizacin de las relaciones entre Espaa y los Estados Unidos y servir para poner de maniesto los numerosos puntos de encuentro, entendimiento y concertacin entre ambos pases en relacin, entre otros, a Ecuador, Bolivia, Oriente Prximo, Afganistn y la aplicacin del Convenio de Defensa de 198866. Finalmente, en cuanto expresin tambin de esta normalizacin de relaciones hay que referirse a la rma, el 24 de abril de 2007, despus de casi cinco
63 Se trataba de la primera visita a Cuba de un ministro de Asuntos Exteriores espaol desde 1998, cuando lo hizo Abel Matutes, y de la primera visita de un responsable europeo de Asuntos Exteriores desde la crisis que estall entre Cuba y la UE en 2003. En esta visita se abordarn, adems de otros temas, los vuelos de la CIA y la cuestin de la prisin de Guantnamo. 64 La secretaria de Estado para Iberoamrica, Trinidad Jimnez, que viaj a Washington, el 23 y 24 de mayo, con el n de preparar el camino para la visita a Madrid de la secretaria de Estado norteamericana, tuvo que aprovechar la ocasin para tratar de aclarar la poltica espaola hacia Cuba, con el n de descubanizar en lo posible la visita de Condoleezza Rice a Espaa. 65 Esta visita se haba suspendido anteriormente tres veces en los ltimos momentos, alegndose por parte norteamericana problemas de agenda de la secretaria de Estado. 66 Este entendimiento se reejara en la colaboracin del gobierno espaol con la administracin Bush para lograr que la Conferencia de Anpolis sobre Oriente Medio, convocada por los Estados Unidos, fuese un xito, as como en la propia participacin de Espaa en dicha Conferencia, celebrada a nales de noviembre de 2007. La invitacin para participar en dicha Conferencia testimoniaba al mismo tiempo el reconocimiento de la administracin Bush a la activa poltica de Espaa en relacin al conicto de Oriente Prximo.
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aos de negociaciones, del protocolo que establece las normas reguladoras de la actuacin en Espaa de los servicios de informacin militar de Estados Unidos y que desarrolla el artculo 17.6 del Convenio de Defensa con ese pas67. Sin embargo, continuaba pendiente, en cuanto expresin denitiva de esa normalizacin de relaciones, el encuentro ocial entre Rodrguez Zapatero y Bush. Tal reunin, ms all de saludos formales y puntuales con ocasin de foros internacionales y del apretn de manos y las pocas palabras que intercambiaron con ocasin de la visita que, junto con otros jefes de Estado y de Gobierno, realiz el presidente espaol a la Casa Blanca, a raz de su participacin en la Cumbre del G-20, que se celebr en Washington, a mediados de noviembre de 2008, con Barack Obama ya como presidente electo, no llegar a producirse, testicando el malestar de Bush con Rodrguez Zapatero. La eleccin de Obama como presidente de Estado Unidos va a cambiar radicalmente el clima de las relaciones bilaterales, permitiendo su normalizacin plena, incluso a nivel presidencial68. Sin embargo, el anuncio unilateral de la retirada de las tropas espaolas desplegadas en Kosovo, realizado por la ministra de Defensa, Carme Chacn, en su visita a la base de Istok, en Kosovo, el 19 de marzo de 2009, pocos das antes del primer viaje de Obama a Europa, va a generar de nuevo la irritacin de Estados Unidos y de la OTAN, enturbiando el buen clima existente en las relaciones bilaterales, hasta el punto de que, el 20 de marzo, el secretario general de la Presidencia, Bernardino Len, se trasladar a Washington para dar garantas de que la retirada se realizar de forma coordinada, tomando el tiempo que sea necesario, y recomponer as la relacin con la administracin Obama69. En ese contexto se inserta la decisin de incrementar el contingente espaol desplegado en Afganistn y de acoger en Espaa a presos de Guan67 Este protocolo estaba pendiente desde que, en abril de 2002, con el gobierno de Aznar, se reformase dicho Convenio, legalizando la presencia y actuacin en Espaa de los servicios secretos de la Navy (NCIS) y de la Fuerza Area (OSI) de los Estados Unidos, sin concretarse entonces en todos sus trminos los detalles de esa actuacin. 68 El gobierno de Rodrguez Zapatero y el PSOE, con independencia de las relaciones que haban venido manteniendo con el Partido Demcrata, acentuaron su aproximacin durante la campaa electoral de Obama, apostando por su triunfo electoral y por la apertura de una nueva etapa en las relaciones bilaterales. El entonces secretario de Estado para la UE, Diego Lpez Garrido, lleg incluso a mantener, el 6 de agosto de 2008, un breve encuentro con Obama. Signicativamente, la cuestin de la invitacin a Rodrguez Zapatero a la Casa Blanca constituir uno de los temas del debate electoral entre Obama, que se pronunci a favor, y el candidato republicano, John McCain, que evadi la respuesta. 69 El anuncio de la retirada de las tropas desplegadas en Kosovo, que el ministro Moratinos desconoca, se insertaba en el no reconocimiento de la Repblica de Kosovo por parte de Espaa, en contra de la posicin mantenida por la mayor parte de los Estados miembros de la UE y de Estados Unidos.
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tnamo, as como el viaje que Rodrguez Zapatero realiza a Via del Mar, en Chile, el 28 de marzo, para participar en un encuentro de gobernantes progresistas, al que asista el vicepresidente de Estados Unidos, Joseph Biden, con el que se entrevista, dndose por zanjado el desencuentro en relacin a Kosovo70. Al mismo tiempo, la Casa Blanca anuncia que Obama se entrevistar con Rodrguez Zapatero el 5 de abril, coincidiendo con la Cumbre UE-Estados Unidos, que se iba a celebrar en Praga71. Tal como estaba previsto, el 5 de abril se producira la primera reunin ocial entre Obama y Rodrguez Zapatero, manifestando el primero su deseo de mantener unas relaciones excelentes y ofreciendo el segundo todo su apoyo a Obama, adems de intercambiar puntos de vista sobre la situacin internacional y, especialmente, sobre Amrica Latina. La primera visita ocial de Rodrguez Zapatero a la Casa Blanca tuvo lugar el 13 de octubre de 2009, manteniendo con Obama una larga reunin de dilogo y trabajo, que permiti un repaso a los temas de inters mutuo, con Amrica Latina, el conicto rabe-israel y Afganistn como principales referentes. A partir de estos encuentros terminaba la etapa de difciles relaciones durante las administraciones de Bush y se certicaba formalmente la nueva etapa de entendimiento y colaboracin que se abra en las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Espaa.
IV. LAS RELACIONES CON MARRUECOS, EL CONFLICTO DE ORIENTE PRXIMO Y LA ALIANZA DE CIVILIZACIONES
La poltica mediterrnea ha sido uno de los ejes principales de la poltica exterior de los gobiernos de Rodrguez Zapatero. Se ha tratado no solo de recuperar y reforzar una de las seas tradicionales de la poltica exterior espaola, sino que adems se le ha prestado una especial atencin, ms all de lo habitual, derivada de la particular experiencia personal y conocimiento que tanto el ministro de Asuntos Exteriores y Cooperacin, Miguel ngel Moratinos, como el secretario de Estado de Poltica Exterior, Bernardino Len, tenan de esa regin. Ello explica, como veremos, lo ambi-
Este ser el primer encuentro del presidente espaol con un miembro relevante de la administracin demcrata. 71 Con todo, el primer encuentro informal entre ambos presidentes se producir el 1 de abril, con ocasin de la recepcin que la reina Isabel II ofreci a los asistentes a la Cumbre del G-20, que se celebraba al da siguiente en Londres.
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cioso de algunos de los objetivos de esa poltica. Esta prioridad que se ha otorgado a la poltica mediterrnea en sus distintas dimensiones, sin embargo, ha debilitado otros ejes tradicionalmente claves en la poltica exterior espaola, como es el caso de la poltica iberoamericana. La poltica mediterrnea de Espaa tiene dos focos de atencin interrelacionados, Magreb y Oriente Prximo, pero que presentan lgicamente diferente nivel de prioridad desde la perspectiva de los intereses espaoles y distintas posibilidades en cuanto a protagonismo y actuacin. Mientras que en el Magreb los importantsimos intereses estratgicos, polticos, econmicos, sociales, culturales y de seguridad que estn en juego afectan de manera directa a Espaa, obligando a dedicar a esta regin una especialsima atencin, en Oriente Prximo, esos intereses, a pesar de estar interrelacionados con los primeros, no tienen una incidencia tan directa. En todo caso, ms all de ese diferente alcance, en trminos de principios, la poltica mediterrnea desarrollada por los gobiernos de Rodrguez Zapatero, muy especialmente respecto del Magreb, se caracterizar por seis rasgos sustantivos: la creacin de interdependencias, el fomento de los intereses polticos, econmicos y socio-culturales, la cooperacin, la promocin del multilateralismo, la apuesta por la democracia y los derechos humanos y la europeizacin (Gonzlez del Mio, 2007: 102). Esta ltima caracterstica, la europeizacin, puesta en prctica para reforzar la propia poltica mediterrnea, ya analizada al estudiar las polticas mediterrneas de los gobiernos de Felipe Gonzlez y de Aznar, presentar mayor perl en el caso de la poltica hacia Oriente Prximo, dadas la dimensin de los retos existentes y las limitaciones apuntadas para una actuacin autnoma de Espaa en dicha regin. Ello es lgico, adems, si se tiene en cuenta que el conicto rabeisrael ha sido un tema fundamental en el desarrollo de la poltica exterior europea. Sin embargo, no por ello la europeizacin ha dejado de tener tambin importancia en la poltica espaola hacia el Magreb, pues a travs de la misma, adems de potenciar la poltica espaola, se ha tratado de trasladar a la agenda europea algunas de las cuestiones problemticas en las relaciones bilaterales de Espaa, como ha sucedido en el caso de Marruecos, tratando de minimizar los costes de una actuacin autnoma72. La europeizacin de la poltica mediterrnea de Espaa, como hemos destacado al analizar la poltica europea, se ha producido principalmente con un doble alcance, segn se tratase del Proceso de Barcelona o de la Poltica Europea de Vecindad. Mientras que en el primer caso la paternidad de Es72 Esta europeizacin, sin embargo, perder perl e intensidad durante la segunda legislatura.
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paa es indiscutible en su puesta en marcha, a partir de 1992, y desarrollo posterior, en el caso de la Poltica Europea de Vecindad, de carcter fundamentalmente bilateral, la iniciativa es marcadamente europea, sin que el gobierno de Rodrguez Zapatero, que inicialmente no vea claras las ventajas de la misma, contemplndola como competitiva con el Proceso de Barcelona, haya apostado con decisin por la misma hasta la segunda mitad de la primera legislatura, centrando su prioridad en la concertacin con Francia e Italia y en el impulso de un estatuto avanzado UE-Marruecos. Posteriormente, el gobierno defender la complementariedad de los dos marcos de relacin con los pases del Mediterrneo (Barb, Mestres y Soler, 2007). Lo anterior explica, como hemos sealado previamente, la defensa que el gobierno socialista hizo de la poltica mediterrnea de la UE, y muy en concreto del Proceso de Barcelona, frente al proyecto inicial de Sarkozy de impulsar una Unin Mediterrnea al margen de la UE, logrando el apoyo italiano y, nalmente, la aceptacin francesa, al menos en parte, de los planteamientos espaoles. En relacin con el Magreb, el gobierno socialista desde el primer momento trat de llevar adelante una poltica global, alejada de las alianzas coyunturales, basada en el dilogo, la cooperacin, el respeto, la conanza mutuas y la creacin de interdependencias con cada uno de los pases de la zona, especialmente con Marruecos y Argelia, centrndose principalmente en los desafos del terrorismo, los ujos migratorios y el desarrollo. Se buscaba articular una poltica, diferente a la de Aznar, basada en el desarrollo simultneo de las potencialidades de la relacin con cada uno y con el conjunto (Iranzo Gutirrez, 2007: 346), aunque priorizando, en ltima instancia y en la prctica, la relacin con Marruecos. Siguiendo una poltica que ya haban iniciado los gobiernos de Felipe Gonzlez, ante lo relativamente limitado de los intereses compartidos, que explicaran la fragilidad de las relaciones, se tratar de incrementar un tejido de intereses multisectoriales, de forma que acten como amortiguador de las inevitables diferencias entre pases vecinos. La creacin de ese colchn de intereses deba desempear una labor preventiva encapsulando las crisis e impidiendo que afectaran al conjunto de las relaciones (Hernando de Larramendi y Ma, 2009a: 11-12). Todo ello con el objetivo ltimo de fomentar la integracin regional magreb y, en concreto, la revitalizacin de la Unin del Magreb rabe (UMA), lo que supona necesariamente implicarse activamente en la solucin del conicto del Shara Occidental, que gravitaba negativamente en las relaciones entre los pases de la regin y de Espaa con los mismos. Esta poltica se ver afectada, tanto positiva como negativamente, especialmente respecto de Marruecos, por un notable incremento de los actores
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no gubernamentales, Comunidades Autnomas, Corporaciones Locales, ONG, fundaciones y empresas, implicados en las relaciones con los pases del Magreb, que, adems de complejizar las relaciones, en algunos casos desarrollarn estrategias diferentes o no coordinadas con la del gobierno socialista, especialmente en relacin al Shara Occidental73. La poltica se planteaba dos objetivos claves a corto plazo que eran la normalizacin de las relaciones con Marruecos y la ruptura de la situacin de estancamiento en que se encontraba el conicto del Shara Occidental, mediante la adopcin por parte espaola de una diplomacia activa, sin alterar, en teora, los principios fundamentales que tradicionalmente haban inspirado la actuacin espaola en la cuestin del Shara, incluido el derecho de autodeterminacin (Vaquer, 2007: 137). Se consideraba acertadamente, por un lado, que Espaa no poda optar entre dos socios estratgicos de primera importancia, sino desarrollar una poltica global cooperativa con ambos, y, por otro, que Espaa no solo tena una especial responsabilidad, en cuanto antigua potencia administradora, en la bsqueda de una solucin satisfactoria para las partes del conicto del Shara Occidental, sino tambin que la permanencia de dicho conicto dicultaba fuertemente el xito de esa poltica, en cuanto que el Shara Occidental era el principal contencioso entre Marruecos y Argelia e incida negativamente en las relaciones de Espaa con ambos pases. En consecuencia, en paralelo a una rpida normalizacin de relaciones con Marruecos, se asumi un especial protagonismo en la bsqueda de una solucin negociada al Shara Occidental, que parta de considerar superado el Plan Baker de las Naciones Unidas, que Marruecos rechazaba, al mismo tiempo que se apelaba, al menos como principio, como era tradicional, a la aplicacin del principio de autodeterminacin, en correspondencia con las resoluciones de esa misma organizacin internacional. En ltima instancia, sin embargo, se producir un giro promarroqu, basado en el rechazo del Plan Baker y en la apuesta por el plan de autonoma que Marruecos propugnar para el Shara, que a la postre desequilibrar la poltica global pretendida74.
73 Para una consideracin amplia del papel de estos actores no gubernamentales, vase Hernando de Larramendi y Ma, 2009b. 74 La razn explicativa de este posicionamiento favorable a las tesis marroques y de la sordina en relacin a los derechos humanos y la democracia en el Magreb hay que encontrarla en que en la poltica de gobierno socialista hacia el mismo primar ante todo, como tambin haba sucedido con los gobiernos de Felipe Gonzlez, la estabilidad de Marruecos y de la propia regin, que se entiende se veran seriamente alteradas en el supuesto de que se produjese una cada de la monarqua alauita, como consecuencia de
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La recomposicin de las relaciones con Marruecos y la iniciativa en relacin al Shara Occidental, desde el primer momento se interpretaron por Argelia y el Frente Polisario como una toma de posicin favorable a las tesis marroques. Esta interpretacin se hizo an ms evidente a raz del comunicado conjunto hispano-marroqu, suscrito con ocasin de la VIII Cumbre hispano-marroqu, celebrada en Rabat, el 6 de marzo de 2007, en el que se manifestaba el inters por el nuevo proyecto de autonoma marroqu para el Shara Occidental, aunque al mismo tiempo mencionando, explcitamente por parte espaola, el derecho de autodeterminacin75. El conicto seguir, en consecuencia, sin que a corto y medio plazo se vea una salida negociada, como lo demuestra el fracaso de las rondas de negociacin directa entre marroques y saharauis, celebradas a partir de junio de 2007, cerca de Nueva York (Lpez Garca, 2007b). Todo ello ha gravitado de forma importante, como veremos, en las relaciones de Espaa con Argelia. En contrapartida, la sintona con los Estados Unidos y, especialmente, Francia en relacin a Marruecos y al Shara Occidental se ha hecho patente. La normalizacin de las deterioradas relaciones con Marruecos, que alcanz su punto crtico durante el gobierno de Aznar con la crisis de Perejil, en el verano de 2002, fue para el gobierno socialista, como hemos apuntado, una de las prioridades de su poltica exterior. Prueba de ello es que el primer viaje internacional de Rodrguez Zapatero, siguiendo una tradicin de los presidentes democrticos espaoles, fue a Marruecos, el 24 de abril de 2004, al poco de la constitucin del nuevo gobierno, para entrevistarse con Mohamed VI, con el objetivo de recomponer esas relaciones. A partir de ese momento, las relaciones se intensicarn de forma notable, incrementndose muy signicativamente las visitas y los contactos polticos, econmicos y culturales entre ambos pases y alcanzndose un nivel de cooperacin en todos los terrenos desconocido anteriormente. A ello contribuir, sin lugar a dudas, la posicin adoptada por el gobierno socialista respecto del Shara Occidental. Estas excelentes relaciones no van a
la independencia del Shara Occidental o de una revuelta social, o surgiese un Estado saharaui independiente, dbil o manejable por otras potencias o corrientes islamistas radicales, con los efectos negativos para los intereses de Espaa que ello tendra desde el punta de vista especialmente del terrorismo y la inmigracin. 75 El Observatorio de Poltica Exterior Espaola (OPEX), de la Fundacin Alternativas, al mismo tiempo que propone una solucin justa y duradera en el Shara Occidental y considera que Espaa debe apoyar una solucin equilibrada que ofrezca garantas a las partes, por cuanto que Espaa es histricamente parte del conicto, entiende, acertadamente, que sta no se puede lograr de cualquier manera y a cualquier precio, al mismo tiempo que apunta, tambin con sentido, la limitada capacidad que Espaa tiene de mediar en el mismo (Observatorio de Poltica Exterior Espaola, 2008: 31). 443
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impedir, sin embargo, como veremos, que peridicamente se produzcan crisis de mayor o menor intensidad entre ambos pases, consecuencia principalmente de los problemas internos de Marruecos y de la cuestin del Shara Occidental. El punto culminante de esas ptimas relaciones tendr lugar con ocasin de la celebracin en Rabat, el 6 de marzo de 2007, de la VIII Cumbre hispano-marroqu, en la que, adems del presidente del Gobierno, participaron nueve ministros espaoles, que presidieron con sus homlogos marroques las distintas mesas sectoriales. Aunque la Cumbre concluy sin acuerdos relevantes, si exceptuamos la rma del acuerdo de repatriacin de menores que entren ilegalmente en territorio espaol y la propuesta marroqu de crear una comisin permanente para tratar de asuntos de inmigracin, sirvi para constatar el excelente estado de las relaciones bilaterales. Marruecos quiso escenicar ese estado con un gesto previo de especial signicado como fue la raticacin del acuerdo de pesca con la UE. Rodrguez Zapatero, por su parte, manifest el inters espaol por la nueva propuesta marroqu de un plan de autonoma para el Shara Occidental, que ya hemos destacado. Este clima en las relaciones bilaterales no va a impedir, sin embargo, la aparicin de nuevas crisis entre ambos pases, como consecuencia de la exagerada reaccin de Marruecos ante determinados gestos espaoles o de actuaciones en el Shara Occidental, a pesar del extremo cuidado que el gobierno de Rodrguez Zapatero va a poner en todas sus actuaciones respecto del vecino del sur, para no herir sus susceptibilidades, incluidas las cuestiones de los derechos humanos y del Shara Occidental76. Va a suceder con la visita de los reyes de Espaa a Ceuta y Melilla, los das 5 y 6 de noviembre de 2007. El rey de Marruecos, Mohamed VI, al conocer los preparativos manifest la indignacin marroqu y decidi llamar a consultas a su embajador en Espaa, Omar Azziman, abrindose de nuevo una crisis en las relaciones bilaterales77. Por parte marroqu se aprovech, adems, la visita de los reyes para tratar de que la tradicional recla76 Expresin de este planteamiento del gobierno socialista ser tambin la oposicin del mismo a que la Misin de las Naciones Unidas para el Referndum sobre el Shara Occidental (MINURSO) se ocupe de los derechos humanos. 77 Segn Marruecos, pese a ser el principal, ese no era el nico motivo de agravio, sino que al anterior se sumaban el anuncio por el juez Baltasar Garzn de que perseguira a responsables marroques por un supuesto genocidio de saharauis, los marroques heridos en el desalojo de la Caada Real Galiana en Madrid y la coincidencia de la visita de los reyes con el 32 aniversario de la Marcha Verde organizada en 1975 por el rey Hassan II para conseguir que Espaa le entregase el Shara Occidental.
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macin de Ceuta y Melilla volviera a aparecer en el primer plano de la agenda bilateral78. Por su parte desde Espaa, el gobierno, sorprendido por una reaccin que no esperaba79, envi mensajes apaciguadores, que no satiscieron inicialmente a Rabat. La duracin de la crisis, sin embargo, ser corta, 65 das, lo que pona de maniesto la solidez de las relaciones bilaterales y, consecuentemente, el deseo marroqu de volver rpidamente a la normalidad diplomtica80. El punto de partida, al menos pblico, de la normalizacin hay que situarlo en el gesto conciliador realizado por Espaa con la entrevista que Moratinos mantuvo con su homlogo marroqu en Rabat, el 3 de enero de 2008, con el n de hacerle entrega de una carta de Rodrguez Zapatero para el rey de Marruecos, en la que se transmita la voluntad espaola de ahondar la relacin con ese pas desde el respeto mutuo. El cierre de la crisis se produjo con el regreso del embajador marroqu en Espaa, anunciado el 7 de enero de 2008. Suceder igualmente con el caso de la saharaui Aminatu Haidar, a lo largo de noviembre y diciembre de 2009, cuando Marruecos la retira el pasaporte y la deporta por haber escrito Shara Occidental en la casilla correspondiente a la nacionalidad, llegando al aeropuerto de Lanzarote e iniciando una huelga de hambre, que durar 32 da, para reclamar sus derechos y los del pueblo saharaui. Todo ello, unido a la reaccin de la opinin pblica espaola, provocar una nueva crisis en las relaciones hispano-marroques, que pondr de maniesto no solo lo precario de las bases poltico-diplomticas sobre las que se asientan las relaciones bilaterales y la extrema prudencia con la que reacciona el ejecutivo espaol ante la actuacin de Marruecos, carente de toda base legal, y la violacin de los derechos humanos, sino igualmente la falta absoluta de credibilidad de la propuesta de autonoma para el Shara Occidental defendida por ese pas.
Signicativo de las buenas relaciones existentes hasta ese momento era que nunca un rey de Marruecos, como era el caso de Mohamed VI, haba insistido tan poco en la cuestin de Ceuta y Melilla y nunca un gobierno espaol, como el de Rodrguez Zapatero, haba realizado tantos gestos de soberana sobre esas dos ciudades. 79 El gobierno espaol, al decidir y preparar la visita real a Ceuta y Melilla, en ningn momento pens que la reaccin marroqu llegara a ese extremo, dado el buen estado de las relaciones bilaterales. De hecho, el propio ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin se encontraba en Marruecos cuando se anuncio la retirada del embajador marroqu. Como antecedente a favor de esta percepcin espaola se encontraba la visita que el presidente del Gobierno, Rodrguez Zapatero, realiz a Ceuta y Melilla, en enero de 2005, algo a lo que ninguno de sus predecesores se haba atrevido desde 1981. 80 En el carcter limitado y corto de la crisis inuy la percepcin por parte marroqu de que el gobierno socialista mantena posiciones favorables a sus planteamientos, especialmente respecto del Shara, por lo que no era conveniente alargar la crisis.
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Para la solucin de esta crisis, con el regreso de Haidar a El Aain, no bastaron las gestiones del gobierno de Rodrguez Zapatero, sino que fue necesaria la intervencin de Estados Unidos y, especialmente, Francia, quedando patente, una vez ms, las limitaciones de los gobiernos espaoles para gestionar con sus propios medios los problemas con los pases del Magreb81. Sin embargo, el restablecimiento del entendimiento con Marruecos no va a durar mucho. Aunque la celebracin de la primera Cumbre entre la UE y Marruecos, en Granada82, en marzo de 2010, resultado del Estatuto Avanzado de Asociacin, que ese pas obtuvo en octubre de 2008, vena a expresar la plena normalizacin de las relaciones, pronto se producir una nueva crisis cuando, a mediados de julio de 2010, por parte de Marruecos se acus a la polica espaola, que controla la entrada en Melilla, de inigir malos tratos a los que pasaban por la frontera83, incrementndose la tensin cuando la acusacin se concret en cinco comunicados ociales de protesta, que se acompaaron de movilizaciones que bloquearon la entrada en Melilla de determinados productos. La crisis, a pesar de la actuacin del PP, que no facilit nada su superacin84, entr en vas de solucin a raz de
81 El gobierno socialista no consigui por s solo que Marruecos recticase. La solucin a la crisis pas, adems de por gestiones de otros actores, por un acuerdo pactado entre Marruecos, Francia y Espaa de emitir tres comunicados sobre el tema en los que se abordaba la cuestin del Shara Occidental en trminos prximos a las tesis marroques. En concreto, el comunicado francs recoga favorablemente la propuesta de Marruecos de una amplia autonoma en el marco de una solucin poltica bajo los auspicios de la ONU, aadindose que en espera de esa solucin se aplica la legislacin marroqu sobre el Shara Occidental. Por su parte, el espaol abogaba por una solucin poltica justa, denitiva y de acuerdo con las partes, pero sin aludir al referndum de autodeterminacin, que unos das antes haba respaldado el Congreso de los Diputados, aadiendo que mientras se resuelve el contencioso, Espaa constata que la ley marroqu se aplica en el territorio del Shara Occidental. El ministerio de Asuntos Exteriores trat de aclarar que el trmino constatar no supone reconocimiento alguno de legitimidad o soberana sobre el territorio. 82 A esta Cumbre, primera que la UE mantena con un pas rabe, no asistir, sin embargo, el rey de Marruecos. 83 Esta acusacin fue rotundamente desmentida por el gobierno espaol. 84 El PP aprovech la crisis para tratar de desgastar polticamente al gobierno, contribuyendo incluso a incrementar la tensin de la misma, en momentos en los que se estaba a las puertas de una solucin. En esta lnea se insertan las visitas a Melilla, primero, del secretario de Comunicacin del PP, Esteban Gonzlez Pons, el 16 de agosto, y, despus, del expresidente, Jos Mara Aznar, el 18 de agosto, el mismo da en que Marruecos y Espaa emitan un comunicado que daba por superada a crisis. La visita de Aznar resulta especialmente signicativa, pues nunca viaj a Ceuta y Melilla como presidente del Gobierno. Solo lo hizo para hacer campaa electoral, en 2000 y 2004, en su condicin de presidente del PP, dejando claro que no era un viaje ocial. Las visitas mencionadas sern pblicamente respaldados por el presidente del PP, Mariano Rajoy.
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la visita a Rabat del director general de la Polica y la Guardia Civil, Francisco Javier Velzquez, el 18 de agosto, y el comunicado conjunto que emitieron ambos pases dando cuenta de las buenas relaciones existentes, aunque sin mencionar a Melilla. La superacin nal de la crisis se producir con la visita que el ministro del Interior, Alfredo Prez Rubalcaba, realizar a Rabat, el 23 de agosto, para entrevistarse con su homlogo marroqu, siendo recibido por Mohamed VI85, sin que, sin embargo, se aclarasen las razones que llevaron realmente a Marruecos a provocar la crisis86. La reunin en Nueva York, el 20 de septiembre, con ocasin de la celebracin de la Asamblea General de las Naciones Unidas, entre Mohamed VI y Rodrguez Zapatero, vino a conrmar la superacin de la crisis. Con todo, casi sin solucin de continuidad, el 8 de noviembre, volver a producirse una nueva crisis, derivada, en este caso, del asalto marroqu al campamento levantado por activistas saharauis en Agdaym Izik, a 15 kilmetros de El Aain, con la muerte posterior de un ciudadano espaol de origen saharaui, detenciones y malos tratos, y el consiguiente bloqueo informativo sobre el caso y la prohibicin de que los periodistas espaoles pudieran entrar en el Shara Occidental. El gobierno socialista, a travs de la ministra de Asuntos Exteriores, Trinidad Jimnez, reaccionar llamando a la calma y la contencin, pero sin llegar a condenar en ningn caso a Marruecos, alegando la falta de informacin sobre los hechos87. La aprobacin por el Parlamento Europeo, el 25 de noviembre, de una resolucin, moderada a instancias de los eurodiputados espaoles, pidiendo a Marruecos la apertura de una investigacin independiente de las Naciones Unidas sobre los hechos de Agdaym Izik y El Aain y el libre acceso
85 En el comunicado conjunto emitido por los ministerios de Interior se recuerda la solidez de las relaciones entre los dos pueblos, que comparten los valores de la democracia, la libertad y la tolerancia y se congratulan de la cooperacin en materia de inmigracin ilegal, trco de drogas y lucha contra el terrorismo. Prez Rubalcaba anunciar tambin la puesta en marcha de comisaras conjuntas en Algeciras y Tnger, as como el aumento de los ociales policiales de enlace y la celebracin de reuniones anuales entre los dos ministros del Interior. 86 Aunque no se puede descartar que en el fondo se encuentre el intento de Marruecos de presionar a Espaa para que apueste con mayor fuerza por su propuesta de autonoma para el Shara Occidental, demostrando la vulnerabilidad de Melilla, la razn ms inmediata puede encontrarse en el enojo de Mohamed VI por la presencia militar espaola cuando se encontraba de vacaciones en la costa del Rif. 87 Signicativamente, el 26 de noviembre, tras siete meses de aplazamiento, como represalia por las reticencias de Moratinos a su nombramiento, Mohamed VI nombrar embajador en Espaa a un saharaui, que hasta haca 16 meses ocupaba un puesto de responsabilidad en el Frente Polisario, cubrindose ese puesto que desde enero de 2010 estaba vacante.
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a la zona de los medios de comunicacin y de observadores, y la aprobacin por el Congreso de los Diputados, el 2 de diciembre, de una mocin, moderada igualmente por el PSOE, instando al gobierno a condenar los incidentes violentos que se produjeron con el desalojo del campamento saharaui, pero sin condenar expresamente a Marruecos, e instando al gobierno a intensicar las relaciones con el Frente Polisario, van a llevar de nuevo a la monarqua alauita a tensar la cuerda en las relaciones con Espaa, adoptando el Parlamento marroqu, en sesin extraordinaria, celebrada el 3 de diciembre, una declaracin en la que se insta al gobierno a revaluar globalmente el conjunto de las relaciones con Espaa y, en concreto, a reabrir el asunto de Ceuta y Melilla88. Aunque, en la fecha en que se cierra este anlisis, la tensin no ha ido a ms, es evidente que las crisis que se han producido, cada vez con mayor frecuencia, y los contenciosos que continan abiertos en las relaciones bilaterales con Marruecos obligan a replantear, al menos, algunos puntos de la poltica seguida hasta ahora89. Estas crisis ponen de maniesto que ante la agudizacin de los problemas en el Shara Occidental, Marruecos ha replanteado su poltica respecto de Espaa, tratando, a travs de las crisis y de la recuperacin de la reivindicacin de Ceuta y Melilla, de presionar al gobierno de Rodrguez Zapatero para que adopte una posicin an ms favorable a sus tesis respecto del Shara Occidental. En el caso de las relaciones con Argelia, la cuestin del Shara Occidental y las relaciones de Espaa con Marruecos, como ya hemos apuntado, han gravitado de forma decisiva en las relaciones bilaterales hispano-argelinas, manteniendo ambos pases del Magreb posiciones radicalmente enfrentadas respecto del Shara, que son expresin de un enfrentamiento que viene desde la independencia entre dos potencias que aspiran al protagonismo regional y que tienen problemas territoriales, que ya dieron lugar a una guerra entre ambos. Por otro lado, si los intereses de Espaa en Marruecos son clave en todos los sentidos, en el caso de Argelia los intereses
88 Otra cuestin que ha gravitado decisivamente en las sucesivas crisis entre Marruecos y Espaa, con los importantes intereses que estn en juego, han sido las actuaciones no ya crticas, que son legtimas, sino marcadamente demaggicas del PP, que han puesto de maniesto, una vez ms, las graves consecuencias que tiene para los intereses de Espaa la ausencia de consenso y el hacer de cuestiones clave de la poltica exterior un tema de enfrentamiento poltico. 89 Sin tomar en consideracin la cuestin de Ceuta y Melilla, donde las posiciones son totalmente opuestas y sin posibilidades de momento de aproximacin, uno de los contenciosos pendientes ms signicativos es la delimitacin de las aguas de ambos pases, con el problema aadido de una posible existencia de recursos de petrleo y gas en las mismas, que ya ha generado algunas tensiones en las relaciones bilaterales.
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espaoles son igualmente decisivos en materia econmica, de seguridad, lucha contra el terrorismo, inmigracin ilegal y suministro de gas, por mencionar algunos de los ms importantes. De ah la dicultad que todos los gobiernos democrticos espaoles han tenido para mantener una poltica equilibrada en el Magreb, que permitiese al mismo tiempo mantener excelentes relaciones con Marruecos y Argelia. El gobierno de Rodrguez Zapatero, como hemos visto, trat de desarrollar una poltica global respecto de los dos pases. Sin embargo, los especiales gestos que tuvo con Marruecos, con el n de normalizar rpidamente las deterioradas relaciones, unido a la diplomacia activa puesta en marcha en relacin a la bsqueda de una solucin negociada al conicto del Shara Occidental, que se interpret por Argelia y el Frente Polisario como ms prxima a las tesis marroques, gener un clima de crecientes recelos y ausencia de conanza de Argelia respecto de la poltica del gobierno socialista. A la luz de este contexto se puede entender que, a pesar de los reiterados intentos de la diplomacia espaola90 para tratar de explicar al gobierno argelino su posicin, las relaciones de Espaa con Argelia no hayan avanzado por los cauces pretendidos inicialmente por el gobierno socialista, a pesar de que el vnculo argelino es calicado por el gobierno de estratgico y privilegiado, dados los intereses implicados. La visita de Rodrguez Zapatero a Argel, el 12 de diciembre de 2006, para asistir a la III Cumbre hispano-argelina, a pesar de desarrollarse en trminos cordiales, puso de maniesto que el clima entre ambos pases no es de plena conanza. Aunque se rm un convenio de extradicin y hubo avances en materia de inmigracin, crendose un grupo de alto nivel sobre el tema, no se pudo rmar el convenio bilateral sobre seguridad y terrorismo, que llevaba siete aos esperando. Signicativo fue el llamamiento hecho por el presidente Buteika a Rodrguez Zapatero para que Espaa se comprometa de forma ms decidida a llevar al Reino de Marruecos y al Frente Polisario a aceptar la puesta a punto de las modalidades del referndum de autodeterminacin. La VIII Cumbre hispano-marroqu, celebrada en Rabat, el 6 de marzo de 2007, en la que Rodrguez Zapatero manifest el inters espaol por la nueva propuesta marroqu de un plan de autonoma para el Shara Occidental, contribuy an ms a enrarecer las relaciones bilaterales, utilizando Argelia cada vez con mayor dureza la importante baza energtica que tiene frente a Espaa. A la utilizacin de la energa como instrumento poltico se aadir tambin el cambio en la poltica energtica iniciado por Argelia, en
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el sentido de estatalizar la explotacin de los recursos energticos, siguiendo los pasos de otros pases productores. La aproximacin a las tesis marroques sobre el Shara Occidental, unido al retraso en la visita de Rodrguez Zapatero a Argelia y la cercana, en consecuencia, de fechas con la de los reyes, explicarn el especial clima que rodear la visita que los mismos realizan a Argelia, el 13 y 14 de marzo de 2007, despus de 24 aos. Aunque la visita transcurri en trminos muy cordiales y relajados, sin que se planteara el tema del Shara Occidental y con un llamamiento del rey al entendimiento entre ambos pases, signicativamente el da anterior se produjo el anuncio de una subida del precio del gas que Argelia vende a Espaa. La visita que el ministro de Energa argelino realiz a Madrid, el 19 de julio de 2007, pareci despejar las nubes que se cernan sobre los contenciosos energticos entre ambos pases (subida del precio del gas, titularidad del gaseoducto submarino Medgaz, explotacin del yacimiento de Gassi Touil). Sin embargo, el comunicado de la compaa estatal argelina Sonatrach a Repsol-YPF y a Gas Natural, a principios de septiembre de 2007, de su decisin de rescindir el contrato suscrito con las dos empresas espaolas para desarrollar el proyecto integrado de gas natural de Gassi Touil, que se haba adjudicado en 2004 en un concurso internacional, alegando retrasos en la ejecucin del proyecto, volvi a poner de maniesto las dicultades por las que pasaban las relaciones bilaterales91. En todo caso, las relaciones entre Espaa y Argelia, sin haber entrado en crisis abierta, continan marcadas por la desconanza, como consecuencia, especialmente, de la posicin del gobierno espaol respecto del Shara Occidental. Con relacin a Mauritania la poltica del ejecutivo de Rodrguez Zapatero ha respondido a la pauta que han inspirado en trminos generales sus relaciones con otros pases de Magreb, defensa de los intereses sobre los valores, primando por encima de cualquier otra consideracin la estabilidad de ese pas, muy importante desde el punto de vista de la lucha contra el terrorismo, la inmigracin y la pesca. El notable incremento que ha experimentado en los ltimos aos la ayuda al desarrollo con ese pas, ms all del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, responder a este planteamiento. El gobierno socialista en ningn caso quiere que
91 La reaccin Moratinos fue armar que se trataba de un problema entre empresas y que se hara todo lo posible para lograr un entendimiento entre Sonatrach y Repsol-YPF y Gas Natural. El episodio se cerr, en parte, un mes ms tarde con la autorizacin a Sonatrach de comercializar gas natural directamente, sin restricciones, en el mercado espaol.
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pueda surgir un Estado fallido a las puertas de Canarias, que desestabilizara todo el Magreb. Ello explica que a raz del golpe de Estado militar del general Mohamed Ould Abdelaziz, en agosto de 2008, la prioridad del gobierno de Rodrguez Zapatero, como tambin de Francia, no fuese tanto el restablecimiento de la democracia, como el mantenimiento de la estabilidad de Mauritania. Con respeto a Libia, el ejecutivo socialista, como anteriormente el gobierno de Aznar, mantuvo unas buenas relaciones. En este contexto hay que situar la visita a Espaa del coronel Gada, del 13 al 18 de diciembre de 2007. Ms all del problema que plante en relacin a la defensa de los derechos humanos y la democracia, que inspiran la poltica exterior, la visita fue una oportunidad para intentar establecer un nuevo marco de relaciones con un pas importante en la estabilidad del Magreb y los pases saharianos, con los que Espaa mantiene crecientes relaciones, y que puede ser clave en el futuro abastecimiento energtico de Espaa. Con ocasin de esa visita se cerr un Acuerdo Marco de Cooperacin econmica y poltica, del que se podran derivar proyectos conjuntos en materia de infraestructuras, defensa y sector energtico por un valor aproximado de 11.500 millones de euros. Se rmaron tambin un Acuerdo de Promocin y Proteccin Recproca de Inversiones, declaraciones de intenciones en materia de defensa, nanzas y una declaracin poltica. Finalmente, en lnea con las reexiones generales respecto del Magreb que hacamos al abordar la poltica hacia Marruecos, solo una breve mencin a Tnez, con el que el gobierno socialista mantuvo, igualmente, una poltica de apoyo a la estabilidad del pas. Las revueltas populares que se estn produciendo en el mundo rabe, desde Egipto hasta Yemen y, en concreto, en lo que se reere a la poltica de Espaa hacia el Magreb, el derrumbamiento del rgimen de Ben Al en Tnez a mediados de enero de 2011, considerado hasta ese momento como el ms estable de todo la regin y que tena el pleno apoyo de Espaa y de la UE, a pesar de su carcter no democrtico, ha puesto de nuevo de maniesto las inconsistencias de la poltica pragmtica de apoyo a la estabilidad seguida con determinadas dictaduras, en funcin exclusivamente de los intereses de todo tipo en juego en el pas, y la necesidad de que los derechos humanos y la democracia ocupen un lugar destacado en las relaciones con el Magreb y de que, en consecuencia, se produzca un replanteamiento de la poltica seguida hasta el momento con esa regin. En cuanto a Oriente Prximo, y muy especialmente al conicto rabeisrael, el gobierno de Rodrguez Zapatero ha desarrollado una muy activa y ambiciosa poltica, por entender que las amenazas a la paz y la seguridad
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en el Mediterrneo, y sobre todo en el Mediterrneo rabe, afectan directamente a los intereses espaoles y que Espaa como pas mediterrneo y potencia media tiene que estar necesariamente presente en una regin extremadamente problemtica92. Razones de prestigio y credibilidad tambin se han hecho presentes en esta poltica. En ello ha inuido, igualmente, el objetivo de mejorar las relaciones con el mundo islmico, de lo que es expresin la Alianza de Civilizaciones. Esta poltica, por otro lado, dada la limitada capacidad de Espaa en la regin, ser una poltica fuertemente europeizada, que buscar en la UE, y sobre todo en Francia e Italia, la cobertura y los aliados necesarios para su xito. La activa presencia de Espaa en la regin, con actuaciones no siempre coincidentes con los planteamientos defendidos por la administracin Bush, ser expresin de la armacin de los relativos mrgenes de autonoma de la poltica mediterrnea de Espaa93. Aunque es indudable la ntima y directa relacin que existe entre las distintas manifestaciones del conicto de Oriente Prximo, de cara a exponer de forma clara y sucinta la poltica de Espaa en la regin nos jaremos, primero, en su actuacin en el conicto israel-palestino, para a continuacin referirnos al conicto entre Israel y Lbano. En el caso del conicto israel-palestino, el gobierno socialista mantuvo desde el primer momento la necesidad que de que, por un lado, el mismo se abordase desde una perspectiva regional, que tomase en consideracin la problemtica general y los distintos conictos existentes en la regin y no se limitase a la estricta consideracin del conicto israel-palestino, y, por otro, una posicin favorable a la bsqueda de una solucin pacca y negociada y a la creacin de un Estado palestino soberano, en el marco del establecimiento de fronteras seguras y reconocidas por ambos Estados, de conformidad con las resoluciones de las Naciones Unidas. Esta posicin de
92 La ambiciosa y activa poltica sobre Oriente Prximo del gobierno de Rodrguez Zapatero se explica tambin, muy especialmente, por la presencia de Miguel ngel Moratinos como ministro de Asuntos Exteriores, profundo conocedor de la problemtica de la regin e implicado diplomticamente, desde haca tiempo, en la misma, primero en su condicin de diplomtico, entre otros cargos, como embajador ante Israel, y despus, durante seis aos, como enviado especial de la UE para el proceso de paz en Oriente Prximo. Lo anterior explica, igualmente, la especial implicacin personal de Moratinos en esa poltica y sus numerosos viajes a la regin. Sin su presencia en el Ministerio es seguro que la poltica espaola en la regin hubiera tenido un menor perl. 93 Esta autonoma de ha manifestado, en concreto, en relacin a Hezbol y Siria (Hurtado de Ory y Masciulli, 2007; y Goenaga, 2007). Al contrario de lo sucedido con Hams, Hezbol ha continuado siendo un interlocutor de la diplomacia espaola, por entender que sin dicho movimiento no es posible avanzar en una solucin al conicto.
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principio experimentar, sin embargo, algunos matices en funcin de los distintos acontecimientos que se irn produciendo en la regin. El triunfo de Hams en las elecciones legislativas palestinas de enero de 2006, a costa de Fatah, supuso un cambio importante en el escenario del conicto, pues unas elecciones democrticas, que se venan reclamando por los Estados occidentales desde haca tiempo como forma de avanzar en la solucin del conicto, se concretaban en el triunfo de una organizacin calicada de terrorista por Estados Unidos y la UE, por su no reconocimiento de Israel y sus acciones armadas contra el mismo. La decisin la UE de cancelar temporalmente la asistencia econmica a la Autoridad Nacional Palestina y del Cuarteto (Estados Unidos, UE, Rusia y Naciones Unidas) de imponer sanciones al nuevo ejecutivo si no cumpla determinadas condiciones94, llev inicialmente al gobierno socialista a mantenerse en un segundo plano, respaldando las posiciones de la UE y del Cuarteto95. En este contexto, el objetivo de la UE y del gobierno espaol era la constitucin de un gobierno de unidad nacional, que aunque se logr inicialmente, pronto fracasara ante la agudizacin de la lucha entre Hams y Fatah (lvarez-Ossorio, 2007). Sin embargo, la operacin militar Lluvia del Verano contra Gaza, iniciada por Israel, en junio de 2006, a raz del secuestro de un militar israel, y muy especialmente la captura por la milicia libanesa de Hezbol de dos nuevos militares israeles, que desencaden la segunda guerra del Lbano en el verano de 2006, con masivos ataques israeles sobre la poblacin civil libanesa, provocar un cambio signicativo en la actuacin del ejecutivo socialista, que tomar la iniciativa. Por un lado, se procedi a condenar con rotundidad el uso desproporcionado de la fuerza por parte de Israel y los ataques de Hezbol y a pedir un alto el fuego inmediato, la intervencin de las Naciones Unidas y de la UE y el despliegue de una fuerza internacional, que reforzase la Fuerza Interina de las Naciones Unidas para el Lbano (FINUL) y, por otro, se trat de buscar salidas a la crisis humanitaria que se viva en Gaza. Este activo posicionamiento explica que Espaa fuese uno de los pases europeos, junto con Francia e Italia, que ms rpidamente se comprometi a enviar efectivos militares a la Lnea Azul que separa Israel del Lbano, para garantizar la zona fronteriza y el cese de hostilidades, y que participase acti94 Reconocimiento de Israel, renuncia a la va armada y aceptacin de los compromisos anteriores. 95 Esta poltica se acompa del apoyo poltico y econmico a la presidencia palestina de Mahmud Abbas.
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vamente en las Conferencias de Donantes de Estocolmo, celebrada a nales de agosto de 2006, y de Pars III, en enero de 2007. En concreto, el gobierno de Rodrguez Zapatero desplegar 1.100 militares, en base a la Resolucin 1701 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de 11 de agosto de 2006, que reforzarn la FINUL96, generando crticas de la oposicin. Este compromiso activo en el conicto del Lbano facilitar que el gobierno se plantee objetivos ms ambiciosos en relacin al proceso de paz en Oriente Prximo, tratando de revitalizar el mismo y acariciando incluso la posibilidad de que se celebrase una nueva Conferencia de Paz en Madrid, con participacin de todos los actores, incluida Siria97. En este contexto se inserta la iniciativa de paz para Oriente Prximo, anunciada por Rodrguez Zapatero, a la que se sumarn inmediatamente Francia e Italia, como se puso de maniesto en la decimonovena Cumbre hispano-francesa, celebrada en Girona, el 16 de noviembre de 2006. Esta iniciativa hispano-franco-italiana se someter posteriormente a la consideracin del Consejo Europeo, celebrado en Bruselas, el 14 y 15 de diciembre, donde, sin embargo, solo encontrar un tibio apoyo a travs de una Declaracin sobre Oriente Prximo en la que, adems de reclamar el cumplimiento de la Hoja de Ruta y la revitalizacin del Cuarteto, se apostaba por el inicio de negociaciones denitivas. El no contar con el apoyo de los Estados Unidos e Israel, ni con el pleno respaldo del Reino Unido y Alemania, debilit de forma importante el recorrido posterior de la iniciativa, que acabara decayendo (Sabiote y Soler, 2008: 99). Como previo a la celebracin de una posible Conferencia de Paz el gobierno espaol contemplaba todava la posible constitucin de un gobierno de unidad nacional entre Hams y Fatah, apoyado expresamente en la Declaracin sobre Oriente Prximo mencionada98. Sin embargo, los enfrentamientos armados entre Hams y Fatah y la conquista por Hams de
Los militares espaoles se desplegarn entre la frontera israel y el ro Litani y se concentrarn en la base Miguel de Cervantes, situada en el trmino municipal de Blat. Esta base constituir el Cuartel General de la Brigada Multinacional Este de la FINUL. La participacin espaola en esta misin tendr un signicativo coste en vidas humanas. En mayo de 2010, Espaa asumir el mando de la FINUL. 97 Comparecencia del ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Miguel Angel Moratinos, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso, para informar sobre la Asamblea General de las Naciones Unidas y de la situacin de Oriente Prximo, Boletn Ocial del Congreso de Diputados 690, 24 de octubre de 2006. 98 De hecho, con ocasin de la visita del presidente de la Autoridad Nacional Palestina, Mahmud Abbas, a Madrid, el 26 de enero de 2007, el propio Rodrguez Zapatero expres el pleno apoyo de Espaa a un gobierno de unidad nacional. Paralelamente, Moratinos intervino activamente en las negociaciones entre palestinos y sirios para lograr ese gobierno de coalicin.
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Gaza en el verano de 2007 no solo hicieron imposible un gobierno de unidad nacional, sino que adems truncaron momentneamente la posibilidad de revitalizacin del proceso de paz. La consecuencia nal ser la divisin del territorio palestino en dos entidades polticas enfrentadas, Gaza controlada por Hams y Cisjordania por Fatah, que gravitarn negativamente, junto con el boicot de Israel, en la bsqueda de una solucin negociada al conicto israel-palestino. En ese nuevo escenario, el gobierno espaol manifestar su inequvoco apoyo al presidente Mahmud Abbas. Al nal sera el presidente Bush quien convocara la Conferencia de Paz, con el n de tratar de obtener un xito en su poltica sobre la regin. La participacin de Espaa en la Conferencia de Annapolis, celebrada del 26 al 28 de noviembre de 2007, tratando de revitalizar el estancado proceso de paz, supuso un evidente reconocimiento al activo papel desempaado por el gobierno socialista en la regin99, pero al mismo tiempo volvi a situar a Estados Unidos y, consecuentemente, a la Hoja de Ruta y al Cuarteto en el primer plano del proceso de paz, dejando denitivamente fuera de juego la iniciativa hispano-franco-italiana. Aunque en dicha Conferencia se acord recuperar la negociacin entre Israel y la Autoridad Nacional Palestina, con el n de lograr un acuerdo denitivo para nales de 2008, con la mirada puesta en la creacin de un Estado palestino independiente, su fracaso pronto se har evidente, ponindose de maniesto una vez ms las dicultades que existen para una solucin negociada del conicto. Con todo, el gobierno socialista ha tratado de mantenerse como un actor relevante en la solucin del conicto de Oriente Prximo, como se puso de maniesto en la gira que realiz Rodrguez Zapatero, a mediados de octubre de 2009, visitando Israel, los territorios palestinos, Jordania y Lbano, con el encargo del presidente Obama de intentar desbrozar el camino para desbloquear el proceso de paz. La nueva iniciativa de paz lanzada por el presidente Obama, materializada formalmente en la Cumbre de Nueva York, celebrada en septiembre de 2010, con asistencia de Netanyahu y Abbas, no parece tampoco que vaya a tener xito, como consecuencia no solo de la divisin palestina, sino, sobre todo, por la nula voluntad de Israel de avanzar hacia la constitucin de un Estado palestino, como se pone de maniesto en su negativa a congelar la construccin de asentamientos en territorio palestino. En cuanto a las relaciones con Israel, a pesar de haber continuado siendo cordiales, no han sido todo lo fructferas que se esperaba, como consecuencia
99 Este reconocimiento es especialmente signicativo si se tiene en cuenta las difciles relaciones existentes todava en esos momentos entre Bush y Rodrguez Zapatero.
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de los recelos israeles ante las posiciones espaolas adoptadas en relacin al conicto del Lbano, en el verano de 2006, y en relacin a Hezbol y Siria. Es por ello que el gobierno socialista ha tratado a lo largo de sus dos legislaturas de aproximar posiciones con Israel, a travs de distintas visitas diplomticas, incluida la visita de Rodrguez Zapatero, en octubre de 2009. Por ltimo, en esta breve consideracin de los pasos dados por el gobierno de Rodrguez Zapatero, es necesaria una mencin a la Alianza de Civilizaciones, una de las expresiones ms signicativas y ambiciosas de la apuesta del gobierno socialista por el poder blando y el multilateralismo y por la necesidad de tender puentes, especialmente entre Occidente y el Islam, presentada por Rodrguez Zapatero, el 21 de septiembre de 2004, ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, que entr a nales de 2006 en una fase de puesta en prctica. El Informe elaborado por el Grupo de Alto Nivel, que cre el secretario general de las Naciones Unidas, Ko Annan, tras asumir la iniciativa, se present en Estambul, el 13 de noviembre de 2006, en presencia de sus dos principales promotores, el presidente espaol y el primer ministro turco, Erdogan, y el propio secretario general de las Naciones Unidas, Ko Annan. En este Informe se identicaron cuatro campos de accin concretos, educacin, juventud, migraciones y medios de comunicacin. Con posterioridad, el 18 de diciembre de 2006, el secretario general de las Naciones Unidas present el Informe con sus recomendaciones a la comunidad internacional, abriendo denitivamente la fase de puesta en prctica. Para esta nueva etapa, las Naciones Unidas elaboraron inicialmente un Plan de Accin 2007-2009, en el que se abordaban desde la estrategia, los objetivos programticos, la estructura institucional y la nanciacin, hasta las actividades y proyectos que integran la Alianza de Civilizaciones y que corresponder llevar adelante al alto representante para la Alianza de Civilizaciones, el expresidente de Portugal, Jorge Sampaio, nombrado por el secretario general de las Naciones Unidas. El nuevo secretario general de las Naciones Unidas, Ban Ki-Moon, ha respaldado plenamente la iniciativa. El I Foro de la Alianza de Civilizaciones tuvo lugar en Madrid, en enero de 2008, presidido por el primer ministro turco, el presidente del Gobierno espaol y el secretario general de las Naciones Unidas, con asistencia de representantes de 32 pases, aprobndose una serie de iniciativas100. El II Foro se cele100 Entre stas destacan el Mecanismo de Respuesta Rpida para Medios de Comunicacin, el Fondo de Solidaridad para la Juventud, el Centro de Intercambio de Informacin sobre Educacin, el Fondo para Medios de Comunicacin y el Proyecto Silatech de Empleo Juvenil.
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br en Estambul, en abril de 2009, con la presencia de Rodrguez Zapatero y con el lanzamiento de nuevos planes nacionales y regionales101 y de un Grupo de Amigos de la Alianza que superaba el centenar de miembros. Este Foro cerr la etapa constituyente de la misma. El III Foro ha tenido lugar en Ro de Janeiro, a nales de mayo de 2010, continuando con los trabajos e iniciativas, si bien en este caso llam la atencin la no asistencia del presidente del Gobierno espaol, por razones derivadas de la crisis econmica102.
V. LAS RELACIONES CON ASIA-PACFICO Y EL FRICA SUBSAHARIANA
La regin Asia-Pacco, con la excepcin de Filipinas y Japn, y el frica subsahariana, con la excepcin de Guinea Ecuatorial, han sido hasta fechas recientes dos de las grandes lagunas de la poltica exterior espaola, a las que por razones de muy distinta ndole, especialmente por la limitacin de recursos diplomticos y por lo limitado hasta hace relativamente poco tiempo de los intereses implicados, no se haba prestado especial atencin. Sin embargo, la condicin de Espaa de potencia media, con proyeccin global, exiga que estas dos regiones fuesen objeto de una consideracin especca Esta situacin va a empezar a cambiar, en el caso de Asia-Pacco, con los gobiernos populares de Aznar, acrecentndose la atencin con los gobiernos de Rodrguez Zapatero, y en el caso del frica subsahariana con los gobiernos de este ltimo, en razn de los cada vez ms importantes intereses que se van a ir haciendo presentes en ambas regiones. En el caso de Asia-Pacco la laguna no poda continuar, dada la creciente importancia y peso de algunos de los pases de la regin, transformados en potencias emergentes con un protagonismo internacional cada vez mayor y un desarrollo econmico espectacular, que obligaba a prestarles una atencin especial, si se quera que Espaa armase su condicin de potencia con intereses globales. De esta forma, la regin Asia-Pacco se situar como una de las prioridades de la poltica exterior de Espaa en los ltimos aos. El espectacular
101 Cabe mencionar en este punto el proyecto de Estrategia Regional Balcnica, otra para Iberoamrica, animada por la Secretara General Iberoamericana, y una tercera Mediterrnea, propiciada por la Unin por el Mediterrneo. 102 El problema de fondo de la Alianza de Civilizaciones es si un proyecto tan ambicioso y con un elevado coste nanciero puede ser llevado adelante con xito real por una potencia media como Espaa, y habra que aadir Turqua, sin que se involucre en el mismo, de forma explcita, una gran potencia.
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desarrollo econmico y poltico de Asia y las expectativas a medio y largo plazo que generaba, la irrupcin del terrorismo global a partir de 2001, con especial incidencia en Espaa en 2004, unido al mayor peso poltico, econmico y cultural de Espaa en el mundo y a la creciente presencia internacional de las empresas espaolas haca necesario platear en trminos ms ambiciosos y concretos la presencia de Espaa en dicha regin. Los gobiernos de Aznar, como acabamos de apuntar, fueron los primeros que trataron de orientar la atencin de la poltica exterior hacia esa regin, ms all de las relaciones tradicionales que se mantenan con Filipinas y Japn y las dbiles y poco institucionalizadas relaciones que se mantenan con algunos pases puntuales, diseando una estrategia nueva. Para ello se elabor el Plan Marco Asia-Pacco 2000-2004, que, aunque permiti a Espaa iniciar una presencia ms signicativa, sin embargo naci sin los recursos necesarios para acometer los objetivos que planteaba y con un enfoque excesivamente economicista (Delage, 2007: 81). A su vez, los gobiernos de Rodrguez Zapatero acometieron la tarea de dar el salto que faltaba, creando la Direccin General de Asia-Pacco y diseando una estrategia ms global para la regin. En concreto, Rodrguez Zapatero, en diciembre de 2005, present el II Plan de Accin Asia-Pacco 2005-2008, que traer consigo una presencia creciente y cada vez ms slida de Espaa, tanto en trminos polticos y de seguridad, como econmicos y culturales. Se trataba de un Plan de Estado, global, integral, abierto, adaptado al ritmo de los cambios en la zona, fruto de un esfuerzo conjunto y coordinado entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin y la prctica totalidad de los departamentos ministeriales, las administraciones autonmicas y locales y la sociedad civil (Salarich, 2007: 91). Representaba, adems, por un lado, un notable esfuerzo de la poltica exterior espaola por incardinarse en la estrategia de la UE hacia Asia en el marco de las Cumbres ASEM (Asia-Europe Meeting) y en el dilogo abierto con la Asociacin de Naciones del Sureste Asitico (ASEAN) y, en trminos bilaterales, con otros pases de la regin, y, por otro lado, de aprovechar la importante dimensin iberoamericana de la poltica exterior espaola para reforzar la presencia en Asia-Pacco, a travs de las crecientes relaciones de Amrica Latina con esa regin y de sta, y muy especialmente China, India y Japn, con la primera103. Los resultados concretos derivados de la ejecucin del mencionado Plan de Accin, hechos pblicos por el Ministerio de Asuntos Exteriores y
103 Para una aproximacin a las posibilidades de la triangulacin Espaa-Amrica Latina-Asia Pacco, vase Montobbio, 2002; Bustelo y Sotillo, 2002; y Arenal, 2002.
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de Cooperacin, en febrero de 2008, pusieron de maniesto el espectacular avance que se haba producido en la presencia poltica, econmica y cultural de Espaa en Asia-Pacco104. Posteriormente, el gobierno socialista pondr en marcha el III Plan Asia-Pacco 2008-2012, actualmente en desarrollo, que apuesta por la consolidacin de las posiciones adquiridas y por la profundizacin de las relaciones con esa regin, igualmente en los planos poltico, econmico y cultural. Con todo, a pesar de estos importantes avances, todava el despliegue diplomtico, empresarial y cultural de Espaa en Asia-Pacco sigue estando entre los ms bajos de Europa occidental, quedando un importante camino por recorrer (Esteban e Ybarra, 2007). En trminos bilaterales hay que destacar, entre otras, el impulso que han conocido las relaciones con China, Japn, Corea del Sur, Filipinas, Afganistn, India y Pakistn, que abordaremos muy brevemente. Las relaciones con China, segunda potencia econmica mundial, consideradas prioritarias, han despegado de forma especialmente signicativa, a travs de numerosas visitas ociales mutuas a todos los niveles, siempre con un destacado perl empresarial, destacando, adems de los viajes del rey, la visita de Rodrguez Zapatero a China, en junio de 2005 y la del presidente chino, Hu Jintao, a Espaa, a mediados de noviembre de 2005, en la que se aprob una importante declaracin conjunta por la que ambos pases se convierten en socios privilegiados en virtud de un Acuerdo de Asociacin Estratgica Integral. La visita de los reyes, en julio de 2007, unida a la visita de la vicepresidenta primera, en abril de 2007, para inaugurar el Ao de
104 En este sentido, hay que destacar, al lado del espectacular incremento experimentado en trminos de visitas y contactos de alto nivel entre Espaa y los pases de dicha regin, el importante despliegue diplomtico e institucional que se haba realizado en el periodo que abarbaba dicho Plan, que ha permitido consolidar la presencia y visibilidad en Asia-Pacco y atender a los diferentes intereses espaoles. Se crearon tres nuevas embajadas, en Kabul (Afganistn), Wellington (Nueva Zelanda) y Dacca (Banglads), a las que se aadirn las de Phnom Penh (Camboya) y Colombo (Sri Lanka), lo que supona un aumento del 40% de las embajadas de Espaa en la regin desde el inicio de la legislatura. A ello haba que sumar la creacin de consulados generales en Bombay (India) y el previsto en Guangzhou (China), ocinas comerciales en Bombay y previstas en Guangzhou o Chengdu, consejeras de Defensa en Kabul, Canberra (Australia), Kuala Lumpur (Malasia), consejeras de Interior en Islamabad (Pakistn), Yakarta (Indonesia), Kuala Lumpur y Pekn, y la apertura de seis Institutos Cervantes (Pekn, Tokio, Shanghi, Sel, Delhi y Sydney). Vase Espaa hacia Asia y el Pacco. Balance nal del Plan de Accin 2005-2008, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, febrero de 2008.
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Espaa en China en 2007105, y la de Rodrguez Zapatero, a nales de octubre de 2008, darn igualmente la pauta del alto nivel alcanzado por las relaciones entre ambos pases. En el plano econmico, la intensicacin de los intercambios comerciales y de inversin y la correccin del marcado desequilibrio existente en los mismos se ha tratado de favorecer a travs de un Plan Integral de Desarrollo del Mercado, iniciado en 2005, que ha extendido su ejecucin al periodo 2007-2009. En el mbito cultural destacan los Institutos Cervantes, abiertos en Pekn y Shanghi. La Exposicin Universal de Shanghi en 2010, en la que Espaa ha tenido una presencia destacada, ha contribuido tambin, de forma signicativa, a reforzar la presencia espaola en ese pas. La visita del viceprimer ministro chino, Li Keqiang, a principios de enero de 2011, concretada en la rma de acuerdos por importe de 5.650 millones de euros y en un compromiso de continuar comprando deuda espaola expres, igualmente, el excelente estado de las relaciones bilaterales. Li Keqiang rearm en esta visita que Espaa es el mejor amigo de China en la UE106. El punto dbil de estas relaciones lo constituye, sin embargo, el silencio espaol en relacin con la situacin de los derechos humanos en ese pas. Con Japn, sin embargo, las relaciones polticas, siendo excelentes, especialmente entre la Casa Real espaola y la familia imperial japonesa, no acaban de despegar plenamente, a pesar de ser el primer inversor y cliente turstico de Espaa en la regin y de las visitas mutuas de alto nivel que han tenido lugar. La creacin de un Instituto Cervantes en Tokio, en septiembre de 2007, el ms grande de todos los que componen la red, ha servido para dar un impulso a las relaciones culturales. En marzo de 2006 se puso en marcha un Plan Integral de Desarrollo del Mercado, con el n de favorecer la actividad exportadora de Espaa. En el caso de Corea del Sur las relaciones han empezado a intensicarse, destacando en el plano poltico las visitas a Espaa del presidente de la Repblica de Corea, en febrero de 2007, y del viceministro de Exteriores,
105 El Ao de Espaa en China en 2007 constituy una ambiciosa iniciativa de Estado en la que desplegaron sus esfuerzos un amplio conjunto de instituciones para dar a conocer la realidad de Espaa y fomentar el desarrollo de nuevos intercambios en el plano poltico, econmico, cultural y educativo. 106 Signicativo de esta especial relacin es la iniciativa del gobierno socialista para que la UE levantase el embargo de venta de armas a China, puesta en marcha durante la presidencia espaola de la UE, en el primer semestre de 2010, que se frustr por las presiones de Estados Unidos sobre los pases miembros.
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en junio y noviembre de 2007. En junio de 2007 se puso en marcha un Plan Integral de Desarrollo del Mercado. En el caso de la India, considerado pas prioritario por su creciente peso internacional y su importante desarrollo econmico, se han empezado a dar los primeros pasos para el lanzamiento de las relaciones, hasta hace muy poco con escaso perl poltico. En 2004 se abri en Valladolid la Casa de la India, una iniciativa de la Universidad de Valladolid y la embajada de la India en Espaa, apoyada por las autoridades de ambos Estados. La visita de Rodrguez Zapatero, en julio de 2006, supuso un importante impulso a esas relaciones. Al trmino de la visita se rm un memorando de entendimiento para establecer un mecanismo de dilogo poltico, un acuerdo de asistencia legal mutua en materia penal y un memorando de entendimiento de cooperacin cientco-tecnolgica. Las relaciones se han ido concretando, con la apertura de una ocina econmica y comercial en Bombay, capital nanciera e industrial de la India, un consulado general en esa misma ciudad y la apertura de un Instituto Cervantes en Nueva Delhi. Est tambin en ejecucin un Plan Integral de Desarrollo de Mercado. Filipinas, por razones histricas y culturales principalmente, constituye otra de las prioridades de la poltica exterior en la regin, habindose desarrollado tradicionalmente unas intensas relaciones poltico-diplomticas. Espaa es el principal donante europeo de AOD y existen, tambin, unas excelentes relaciones de cooperacin en materia antiterrorista. Las relaciones polticas, como hemos apuntado, son igualmente excelentes, como se puso de maniesto, entre otras, en las visitas de la presidenta Macapagal Arroyo a Espaa, en junio de 2006 y en diciembre de 2007, cuando anunci su compromiso de que el idioma espaol volviera a ser una asignatura de estudio obligatorio en Filipinas. En mayo de 2007 se cre un Consulado General en Manila, y en junio de 2006 una sede del Instituto Cervantes en esa ciudad. El papel de Espaa en Afganistn contina siendo muy signicativo, en consonancia con los compromisos internacionales adquiridos en relacin con la reconstruccin y estabilizacin de ese pas y la defensa de la seguridad global. Este compromiso y la importancia que Espaa atribuye en estos momentos a las relaciones con ese pas se puso de maniesto en las visitas del rey, en diciembre de 2007, y de Rodrguez Zapatero, en diciembre de 2005, y la apertura de la Embajada en Kabul107. De acuerdo con el mandato de las Naciones Unidas y en el marco de la Alianza Atlntica, dentro de la Fuerza Internacional de Asistencia a la Seguridad en Afganistn (ISAF), Espaa, en
107 A las visitas sealadas hay que aadir las realizadas por distintos miembros del gobierno a las tropas espaolas destacadas en ese pas.
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concreto, ostenta el mando de la Base de Apoyo Avanzada de Herat y la responsabilidad de la provincia de Badghis, en cuyo desarrollo y reconstruccin colaboran la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo y el Ministerio de Defensa, a travs de un Equipo de Reconstruccin Provincial ubicado en Qala-e Now. Al mismo tiempo, existe presencia espaola en el Cuartel General de la ISAF en Kabul y se proporciona instruccin a la polica y las fuerzas armadas de ese pas. Finalmente, en lo que se reere a Pakistn, pas clave desde el punto de vista estratgico y de seguridad, las relaciones han conocido un importante salto cualitativo desde el lanzamiento de los Planes de Accin Asia-Pacco. Las visitas de Moratinos, en marzo de 2006, y del presidente Musharraf a Espaa, en abril de 2007, pusieron de maniesto el inters mutuo por el incremento de las relaciones, que en plano de la cooperacin al desarrollo ya conocieron un salto cualitativo con ocasin del terremoto que asol Pakistn, en octubre de 2005. En cuanto al frica subsahariana, si exceptuamos Guinea Ecuatorial por razones derivadas de la antigua presencia colonial, tradicionalmente ha sido una de las lagunas ms llamativas de la poltica exterior espaola. Espaa, en trminos generales, solo ha prestado una mnima atencin al subcontinente cuando se ha puesto en entredicho la espaolidad de las islas Canarias, durante la transicin democrtica, olvidndose del mismo una vez superada esa situacin. Sin embargo, el frica subsahariana ha pasado a tener una importancia cada vez mayor desde la perspectiva de los intereses espaoles, polticos, econmicos y culturales. Los cambios que est experimentando la regin, especialmente en los ltimos aos, como consecuencia de los avances registrados en los procesos de paz y la consolidacin de los sistemas democrticos y el creciente inters poltico y econmico de las grandes potencias, unido a los dramticos problemas que la afectan, como la persistencia de conictos, como los de Darfur y la regin de los Grandes Lagos, la pandemia del VIH-sida, los elevados ndices de pobreza y subdesarrollo y la necesidad de atender a los Objetivos del Milenio de las Naciones Unidas, junto con la emergencia de nuevos desafos como los ujos masivos de inmigracin ilegal o la implantacin de redes terroristas en Estados dbiles o fallidos, especialmente en el Sahel, han hecho que el frica subsahariana, por intereses polticos, de seguridad y econmicos, pero tambin de solidaridad, se transforme en uno de los referentes de la poltica exterior desarrollada por el gobierno de Rodrguez Zapatero (Moratinos, 2006). A estos desafos respondern los Planes frica 2006-2008 y 2009-2012, que han impulsado de forma muy importante la presencia y la inuencia espaola en la misma.
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Despus de una primera aproximacin del gobierno popular108, se puede armar que por primera vez, a partir de 2005, un gobierno espaol va a dedicar una parte signicativa de su esfuerzo en materia exterior hacia ese subcontinente y lo va a hacer no a travs de acciones aisladas, sino mediante la articulacin de una poltica global, ambiciosa y realista, con la participacin de actores de la sociedad civil (Oda-ngel, 2007: 88), cuyos frutos empiezan ya a ser una realidad. El eje inspirador de esa poltica fue inicialmente el Plan frica 2006-2008, en el que se denan los objetivos generales y prioridades geogrcas, las lneas de accin, la participacin activa en la estrategia de la UE para el continente y el importante despliegue diplomtico que todo ello llevaba consigo. Los siete grandes objetivos planteados estn en pleno proceso de cumplimiento y tiene su continuidad en el actual Plan frica 2009-2012. En relacin al objetivo de aanzamiento de la democracia, la paz y la seguridad, Espaa ha tenido una relevante participacin en iniciativas como la misin EUFOR, con la contribucin de un contingente militar espaol para apoyar las primeras elecciones democrticas de la Repblica Democrtica del Congo; la Agenda para la Paz de la Unin Africana, de la que Espaa es uno de los principales contribuyentes; el Programa de Control de Armas Ligeras, y la Mesa Redonda Ministerial para pases de frica Occidental y Central sobre el marco jurdico de la lucha contra el terrorismo, celebrada en Madrid, en mayo de 2006. En el marco de esta poltica hacia el frica subsahariana hay que insertar, tambin, la destacada participacin militar espaola en la Operacin Atalanta de la Fuerza Naval de la UE (UENAVFOR), iniciada el 8 de diciembre de 2008, para la lucha contra la piratera en aguas de Somalia, que constituye una importante amenaza para la presencia pesquera espaola en la zona. Respecto al objetivo de contribuir a la agenda africana de desarrollo hay que destacar que la Ayuda al Desarrollo, gestionada por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), ha experimentado un salto espectacular. Al mismo tiempo, se han suscrito Convenios Bsicos de Cooperacin al Desarrollo, entre otros, con Senegal, Mali, Etiopa y Nger, y se han incorporado al Plan Director, adems de los tres ltimos, la Repblica Democrtica del Congo y Sudn. Tambin se ha concedido apoyo presupuestario a diversos fondos destinados al subcontinente, en materia de igualdad de gnero, infraestructuras, gobernabilidad, lucha contra el sida, la malaria y la tuberculosis.
En marzo de 2002, el gobierno de Aznar present ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados un Plan de Accin para frica subsahariana 2001-2002, que, sin embargo, careci de continuidad (Guerrero, 2008: 103-104).
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En cuanto al objetivo referente a la cooperacin migratoria, Espaa ha llevado el liderazgo, tanto en la UE como en frica, defendiendo y poniendo en prctica un enfoque global, de acuerdo con el cual la lucha contra la inmigracin ilegal y las maas que tracan con la misma debe ir acompaada de una facilitacin de los mecanismos de contratacin en origen de los trabajadores subsaharianos y la aplicacin de polticas de integracin, fortalecimiento de las capacidades para gestionar la migracin y fomento de las acciones de co-desarrollo. En el mbito bilateral se han rmado, entre otros, Acuerdos Marco de Cooperacin Migratoria de segunda generacin con Cabo Verde, Gambia, Guinea Bissau, Guinea Conakry, Mali, Senegal, Ghana y Camern, que suponen una giro radical respecto de los antiguos acuerdos, centrados exclusivamente en la readmisin. Se han rmado Acuerdos de Lucha contra la Delincuencia con Cabo Verde y Senegal. Al mismo tiempo, se han desarrollado misiones de vigilancia y patrullaje conjunto en aguas de frica Occidental, bajo coordinacin de la Agencia Europea de Fronteras (FRONTEX)109, que han interceptado y evitado la salida de embarcaciones de inmigrantes. Los resultados han sido, por un lado, una notable disminucin de los ujos migratorios con destino a Canarias, reducindose muy signicativamente el nmero de inmigrantes llegados a las costas espaolas, y, por otro, un incremento sustancial de las repatriaciones, en aplicacin de los convenios suscritos con los pases de origen. Lo mismo cabe decir en la lucha contra el terrorismo, que tiene en el Sahel una de sus principales plataformas. En relacin con el desarrollo de una estrategia global y a largo plazo de la UE respecto de frica, aprobada en el Consejo Europeo de diciembre de 2005, y la celebracin de la II Cumbre UE-frica, que renovar esa estrategia, el gobierno socialista ha sido uno de los principales impulsores. En dicha Cumbre, celebrada en Lisboa, los das 8 y 9 de diciembre de 2007, Rodrguez Zapatero propuso un pacto entre Europa y frica, que permita superar los dramticos problemas del continente, basado en tres ejes: un esfuerzo prioritario en la escolarizacin, como base para el futuro; creacin de empleos para jvenes, para que no tengan que seguir el camino de la inmigracin; y construccin de infraestructuras, que tiene un importante efecto multiplicador sobre el desarrollo. El pacto propuesto se inspiraba en la losofa y en las lneas de accin del Plan frica. Otros objetivos de los Planes frica hacen referencia a la promocin de los intercambios comerciales y la inversin y la cooperacin cultural, donde
109 Espaa, y en concreto el gobierno de Rodrguez Zapatero, ha sido la principal impulsora de FRONTEX, a partir de su creacin en 2004 (Hernndez Sagrera, 2008).
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destaca la creacin de la Casa frica, en 2006, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, inaugurada por los reyes el 12 de junio de 2007. Especial alusin merece, en el marco de esta nueva poltica, por lo que supone de cambio radical respecto del pasado, el importante despliegue diplomtico realizado por Espaa en los ltimos aos, que ha incrementado de forma muy importante la capacidad de interlocucin, informacin y apoyo de Espaa en el subcontinente. A los viajes realizados por la reina a Senegal y Cabo Verde, en abril de 2006, por el presidente del Gobierno a Senegal, a principios de diciembre de 2006, y por la vicepresidenta primera del Gobierno a Kenia y Mozambique, en marzo de 2006, hay que sumar las numerosas visitas al frica subsahariana de Moratinos, destacando las realizadas, a nales de enero de 2008, a Mali, Guinea Bissau, Repblica Democrtica de Congo y Etiopa110. En este viaje, Moratinos reiter a sus homlogos de la Unin Africana (UA), reunidos en Addis Abeba, el pacto intercontinental propuesto por Rodrguez Zapatero en la Cumbre de Lisboa, siendo uno de los primeros ministros europeos en dirigirse al Consejo Ejecutivo de la UA. A estos viajes se han sumado los realizados por otros miembros del Gobierno. A su vez se han incrementado signicativamente las visitas a Espaa de distintos mandatarios africanos. Especial signicado tuvo la gira que realiz Rodrguez Zapatero, en junio de 2009, por Nigeria, que suministra a Espaa el 25% del petrleo y gas que consume, y Togo, as como su participacin en la Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de los pases miembros de la Comunidad Econmica de Estados de frica Occidental (CEDEAO), celebrada en Abuja (Nigeria). Con esta gira se trat tambin de dar un impulso al Estado de derecho, la gobernabilidad democrtica y la abolicin de la pena de muerte. Estas visitas y acuerdos se han visto reforzados, adems, por una creciente presencia diplomtica e institucional, que se ha traducido en la creacin de nuevas embajadas en Jartum (Sudn), Bamako (Mali), Praia (Cabo Verde), Conakry (Repblica de Guinea), Bissau (Guinea Bissau) y Niamey (Nger) y de dos antenas diplomticas permanentes en Banjul (Gambia) y MonroviaFreetown (Liberia-Sierra Leona). A lo anterior se han unido la creacin de nuevas Ocinas Tcnicas de Cooperacin en Bamako, Praia y Addis Abeba. El creciente papel de Espaa en la regin se puso de maniesto en la liberacin de los distintos cooperantes espaoles que han sido secuestrados en el Sahel.
Signicativo, en el caso de la Repblica Democrtica de Congo, con sus importantes reservas minerales, es que desde que en 1983 lo visitaron los reyes, no haba vuelto ningn miembro del Gobierno espaol.
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Finalmente, en esta consideracin de la poltica hacia el frica subsahariana es necesario hacer unas breves referencias a las relaciones con Guinea Ecuatorial, considerado pas prioritario en el Plan frica 2009-2012. Desde la independencia de esta antigua colonia, Espaa siempre ha tenido unas difciles relaciones con los sucesivos gobiernos de ese pas, como consecuencia de la mal ejecutada descolonizacin, pero sobre todo por el carcter no democrtico de los sucesivos gobiernos guineanos. El gobierno socialista puso en marcha en 2006 un nuevo intento de alcanzar un clima de cooperacin y conanza con dicho gobierno, con el n de recuperar inuencia y presencia poltica, econmica y cultural en el pas y promover el avance de la democracia, el pluralismo poltico y el respeto de los derechos humanos, sistemticamente violados en el mismo. Para ello se trat de desarrollar un dilogo leal, pero crtico al mismo tiempo, tanto con el gobierno guineano como con las distintas fuerzas polticas que apuestan por la democracia, que permitiese abrir un proceso de apertura democrtica y la liberacin de presos polticos. Estos principios quedaron plasmados en el comunicado conjunto rmado por Moratinos con su homlogo guineano, con ocasin de la visita efectuada a Malabo en octubre de 2006. Ese fue tambin uno de los principales mensajes transmitidos al presidente de Guinea Ecuatorial, Teodoro Obiang, a raz de la accidentada visita de trabajo que realiz a Madrid, a mediados de noviembre de 2006, tras el portazo que le dio el Congreso de los Diputados, despus de ms de cinco aos sin visitar Espaa. La visita que Moratinos realiz a Guinea Ecuatorial, a principios de julio de 2009, con el acompaamiento de un grupo de empresarios, en busca de la articulacin de una poltica de Estado y de una mayor presencia de inversiones espaolas en ese pas, que es el segundo productor africano de petrleo, fue objeto de crticas, dada la total ausencia de democracia y la violacin sistemtica de los derechos humanos que caracterizan al rgimen guineano. Esta situacin qued una vez ms constatada en las elecciones celebradas a nales de noviembre de 2009, ganadas de nuevo por Obiang a travs de un maniesto fraude y con persecucin sistemtica de los opositores al rgimen. Esta poltica pragmtica respecto a Guinea Ecuatorial presenta, sin lugar a dudas, algunos interrogantes derivados especialmente de la situacin de aislamiento en que, salvo en el caso de los Estados Unidos y en menor medida Francia, se encuentra ese pas en el mundo occidental y de los hasta ahora nulos avances de la poltica espaola hacia el mismo, en cuanto a la democracia y los derechos humanos. Se trata, en consecuencia, de una apuesta que si bien parece necesaria, desde el punto de vista de los intere466
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ses polticos, econmicos y culturales de Espaa, puede, sin embargo, ser arriesgada a medio plazo, si no obtiene resultados, al debilitar una de las caractersticas principales que, en principio, denen la poltica exterior del gobierno socialista, como es su apuesta normativa.
VI. LA POLTICA DE COOPERACIN AL DESARROLLO: EL OBJETIVO DEL 0,7%111
La llegada al gobierno del PSOE, en 2004, cerr una etapa de estancamiento y deterioro de la cooperacin espaola y dio inicio a un periodo de reforma y modernizacin que, en parte, tratar de responder a los consensos internacionales existentes en esta materia. Se pretenda una clara reorientacin de esa poltica hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), a travs de un aumento de la AOD y de cambios en su asignacin geogrca y sectorial; la mejora de la calidad de la ayuda; una gestin ms gil y ecaz, y llevar a cabo reformas de hondo calado en la gestin y los instrumentos de esa poltica. En concreto, se abordarn dos cuestiones clave: la reforma de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI) y de los desprestigiados crditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD). El compromiso del ejecutivo desbordaba las polticas de ayuda, pues segn la idea-fuerza que guiaba el programa electoral, despus asumida por el gobierno de Rodrguez Zapatero, se trataba de pasar de una poltica de ayuda a una poltica de desarrollo basada en el principio de coherencia de polticas. Conforme a este principio, como se ha sealado, el conjunto de la accin exterior del Estado debera incorporar los ODM y la lucha contra la pobreza como elemento comn, en particular en sus actuaciones en materia poltico-diplomtica, en las relaciones econmicas y, especialmente, en cuanto a deuda externa, inversiones, y comercio112. Todo ello era coherente con el nuevo modelo de poltica exterior que se trataba de poner en marcha, caracterizado, como hemos visto, entre otras ideas fuerza, por un nuevo realismo de corte cosmopolita que redenir los intereses nacionales en el marco de problemas e intereses globales, y por la promocin de un multilateralismo ecaz para la gobernanza de la sociedad internacional.
111 Este apartado sobre la poltica de cooperacin de los gobiernos de Rodrguez Zapatero ha sido elaborado por Jos Antonio Sanahuja, a quien una vez ms maniesto mi agradecimiento. 112 Para una consideracin de los distintos retos a los que se enfrentaba la poltica de cooperacin al desarrollo con los gobiernos de Rodrguez Zapatero, analizados por distintos especialistas, vase la obra colectiva: Iglesia-Caruncho, 2007.
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La cooperacin internacional para el desarrollo se congurar, en este contexto, como un instrumento de creciente importancia, que para ser ecaz deber responder a estrategias y metas colectivas, y no a una denicin estrecha y egosta del inters nacional. El multilateralismo ecaz es consecuencia de lo anterior. Ese objetivo comportar la (re)construccin de organizaciones internacionales ecaces para asegurar una provisin adecuada de bienes pblicos globales y movilizar la accin colectiva internacional hacia objetivos comunes, como los ODM. Ello signicaba asumir plenamente estos objetivos, aunque stos puedan adaptarse a la especicidad de Espaa como donante, y a las particularidades de los pases de renta intermedia de Amrica Latina y el Mediterrneo a los que Espaa otorga prioridad. En este marco, tuvo una especial carga simblica la decisin de sumar a Espaa a la Alianza contra el Hambre y la Pobreza, lanzada en enero de 2004 por los presidentes de Brasil, Chile y Francia, con el apoyo del secretario general de las Naciones Unidas. En palabras de Rodrguez Zapatero, la inclusin de Espaa en el quinteto contra el hambre deba convertirse en la contraimagen del tro de las Azores, expresando el compromiso del nuevo gobierno con el desarrollo, la lucha contra la pobreza, el multilateralismo y las Naciones Unidas. Rodrguez Zapatero consolidar esa imagen en septiembre de 2004, al anunciar los compromisos de aumento de la AOD del nuevo gobierno, hasta el 0,33% de la RNB en 2006, y el 0,5% en 2008, al trmino de la legislatura, en su intervencin ante la Asamblea General de las Naciones Unidas. Si se atiende a las cifras, se puede advertir la magnitud del esfuerzo realizado. Entre 2004 y 2008 la AOD aument de 1.962 a 4.761 millones de euros, lo que signic pasar del 0,24% al 0,45% de la RNB. Se tratar del mayor aumento en la historia de la cooperacin espaola, tanto en trminos absolutos como relativos. Ello situ a Espaa como el sptimo donante mundial en trminos absolutos, y el octavo en cuanto al esfuerzo relativo, si bien la cifra de 2008 se situ por detrs de las previsiones del gobierno socialista, que se haba comprometido a alcanzar el 0,5% del PIB en ese ao. En el plano cualitativo, la cooperacin espaola tambin acometi importantes reformas que dieron lugar a una mejora del marco regulador, de la planicacin y de la gestin de la ayuda. La antigua SECIPI se convirti en la Secretara de Estado de Cooperacin Internacional (SECI). Dentro de la SECI, se cre la Direccin General de Planicacin y Evaluacin de Polticas para el Desarrollo (DGPOLDE), con una estructura reforzada y ms medios para que pudiera acometer ecazmente las competencias atribuidas a la SECI en la direccin de la poltica espaola de cooperacin, y en particular en materia de formulacin, planicacin y evaluacin de la cooperacin es468
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paola. La aprobacin del II Plan Director (2005-2008), junto con la creacin de la DGPOLDE, signic un fuerte impulso de la planicacin estratgica de la cooperacin espaola, elaborndose numerosos documentos de planicacin, tanto de tipo sectorial como geogrco, incluyendo una amplia estrategia de cooperacin multilateral, aprobada en noviembre de 2008. El proceso de mejora de la gestin de la cooperacin continu con la elaboracin de los instrumentos normativos pendientes desde la promulgacin de la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, en 1998. En abril de 2006 se aprob el Estatuto del Cooperantes, que dar un sustento jurdico a los derechos y deberes de esta gura. En diciembre de ese mismo ao se aprob la Ley de Gestin de la Deuda Externa113. Se trata de un instrumento muy avanzado, que a partir del principio de coherencia de polticas, trat de vincular por primera vez los programas de condonacin o conversin de deuda externa con las metas de desarrollo y de lucha contra la pobreza de la poltica de cooperacin. Por otra parte, durante estos aos la poltica espaola de cooperacin sigui asumiendo como propia la agenda internacional de desarrollo. Adems de incorporar la Declaracin del Milenio como referencia de la poltica de cooperacin en el II Plan Director (2005-2008), Espaa suscribi en 2005 la Declaracin de Pars sobre Ecacia de la Ayuda, que establece cinco principios orientadores, apropiacin, alineamiento, armonizacin, gestin orientada a resultados y corresponsabilidad, que deben orientar la prctica de la ayuda para aumentar su ecacia. Asimismo, con el n de adaptarla a los nuevos retos de la cooperacin espaola y mejorar su capacidad de gestin tcnica y de ejecucin, en octubre de 2007 se acometi la reforma de la que ya entonces haba pasado a denominarse Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID)114. La rearmacin de la lucha contra la pobreza y los ODM como objetivos de la cooperacin espaola ha tenido consecuencias muy visibles tanto en el aumento de la ayuda, como en su pauta de distribucin. En el periodo
113 Ley 38/2006, de 7 de diciembre, reguladora de la gestin de la deuda externa. BOE 293, de 8 de diciembre de 2006. 114 Esta reforma se consideraba esencial para hacer frente a sus problemas tradicionales, como el peso excesivo de un personal diplomtico sin formacin en cooperacin al desarrollo y con una elevada rotacin en los puestos de direccin; las dicultades para contratar profesionales y retener al personal con ms experiencia; y los procedimientos administrativos inadecuados. Pero sta tambin era condicin imprescindible para gestionar adecuadamente recursos que aumentaban con rapidez, e incorporar los nuevos modelos de gestin por resultados exigidos por las metas internacionales de ecacia de la ayuda.
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2004-2008, de vigencia del II Plan Director, aument la ayuda a los sectores sociales bsicos y a los pases ms pobres, en particular en el frica subsahariana, tanto en trminos absolutos como relativos. Aumentaron las contribuciones voluntarias a las organizaciones multilaterales no nancieras, en particular a los organismos, programas y fondos del sistema de Naciones Unidas, con lo que se empez a corregir la escasa atencin que se haba dado tradicionalmente a esta organizacin en la distribucin de la AOD espaola en el pasado. Amrica Latina, tradicional destino prioritario de la cooperacin espaola, perdi importancia relativa, pero recibi ms fondos en trminos absolutos debido al fuerte aumento de la ayuda total. Por otro lado, se realiz un importante esfuerzo doctrinal para disear una estrategia de cooperacin con los pases de renta intermedia, que la AECID denomin ODM plus a efectos de su programacin. Esa estrategia se orient a denir y promover polticas ecaces de lucha contra la pobreza en pases en desarrollo relativamente ms avanzados, que la cooperacin espaola consideraba prioritarios, particularmente en Amrica Latina, Oriente Prximo y norte de frica. De esta manera, la cooperacin espaola trat de vincular los ODM con sus habituales prioridades geogrcas, alentando un mayor esfuerzo de otros donantes en esas reas, frente a una interpretacin reduccionista, asumida por otros donantes, segn la cual los ODM signicaban una paulatina reduccin de la ayuda a esos pases y una mayor concentracin de la misma en los pases de renta ms baja. En 2007 tuvo lugar un nuevo examen del CAD a la poltica espaola de cooperacin, destacando, entre otros aspectos, el impulso poltico otorgado al proceso de reforma de la cooperacin, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos, su progresiva conformacin como un donante cada vez ms activo y estratgico del sistema multilateral, destacando los crecientes fondos destinados a los organismos no nancieros, y el esfuerzo realizado para desvincular su ayuda en 2012115. Cabe sealar tambin que, producto de la incidencia y activismo desplegados por la sociedad civil, especialmente desde las ONGD, en diciembre de 2007 se aprob el Pacto de Estado contra la Pobreza. Este documento, rmado por todas las fuerzas polticas con representacin parlamentaria trataba de erigir la poltica de cooperacin al desarrollo y la lucha contra la pobreza en una poltica de Estado, trascendiendo los signos y ciclos polticos. Para ello, rearm los ODM y los principios de la Declaracin de Pars como ejes orientadores de la cooperacin espaola, y consagr una serie de medidas concretas, tales como alcanzar el 0,7% del PNB antes de
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2012, la desvinculacin de la ayuda, y la reforma del FAD, o destinar el 20% de la AOD a la partida de servicios sociales bsicos. A la vista de todo lo anterior, durante la primera legislatura del gobierno de Rodrguez Zapatero hay que destacar la voluntad poltica y el dinamismo con el que se intent desarrollar este ambicioso programa de reforma, y el saldo positivo que, en conjunto, arrojar este periodo. Los objetivos de desarrollo han estado ms presentes en el conjunto de la poltica exterior espaola; la AOD experiment el mayor aumento de su historia, tanto en trminos absolutos como relativos; se restableci el consenso perdido en la legislatura anterior en materia de cooperacin; los avances en la planicacin y la coordinacin de actores contribuyeron a mejorar la calidad de la ayuda; y hubo cambios importantes en el marco normativo, en particular con la aprobacin de la Ley reguladora de la gestin de la deuda externa, de diciembre de 2006116. Sin embargo, al terminar el primer mandato del gobierno de Rodrguez Zapatero, en 2008, no se haban materializado todava algunos de los principales compromisos adoptados al comienzo de la legislatura, y volvan a ponerse de maniesto los lmites institucionales y polticos a los que se enfrentaban las reformas. Si se atiende al aumento de la ayuda, se observa que se haba producido en gran medida a travs de mecanismos que no son sostenibles, como la condonacin de deuda entre 2004 y 2008 esta partida se situ entre el 8% y el 21% del total; o bien mediante enmiendas al presupuesto introducidas en el parlamento por el propio PSOE y apoyadas por la izquierda que, ao a ao, reasignaban fondos presupuestados como FAD para contribuciones voluntarias a las Naciones Unidas y/o para la creacin de fondos duciarios con organismos multilaterales, no sin la resistencia del Ministerio de Economa117. Al mismo tiempo, los fondos destinados a modalidades tradicionales de ayuda (programas y proyectos, conanciacin con ONG) y a nuevos instrumentos gestionados por la AECID, como el apoyo presupuestario, pese a que tambin experimentaron un crecimiento, seguan siendo una parte excesivamente baja de la AOD. En cuanto a la asignacin de la ayuda, no se cumplieron las metas del Plan Director relativas a la ayuda destinada a sectores sociales bsicos, y a los
116 El examen del CAD de 2007, como hemos sealado, destac los progresos logrados en la asuncin de las metas internacionales de desarrollo y en materia de planicacin y evaluacin. 117 En la IV Conferencia de Embajadores, en septiembre de 2006, el propio ministro de Economa, Pedro Solbes, expres, a puerta cerrada, sus reservas al rpido aumento de la AOD, alegando que ello poda suponer problemas de absorcin en los destinatarios. Vase Solbes ve peligrosa una subida tan rpida de la ayuda espaola al desarrollo, ABC, 6 de septiembre de 2006.
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pases ms pobres. Entre los principales destinatarios de la AOD espaola continuaron estando pases que no eran considerados prioritarios en el Plan Director, como Turqua, Indonesia, China o Iraq118. En algunos casos, ello se deba a la asignacin de crditos FAD; en otros, a operaciones de condonacin de deuda externa acordadas en el Club de Pars. A la postre, todo ello demostraba que el Plan Director, el nuevo sistema de planicacin adoptado y los responsables polticos de la cooperacin espaola, ejercan un control limitado sobre la distribucin de la ayuda espaola, y seguan siendo otros los actores y factores que explicaban una parte importante de la misma119. En relacin con estos problemas, el examen del CAD, en 2007, insista, en particular, en la necesidad de mejorar la coherencia de polticas. Este ha sido un terreno en el que se han realizado esfuerzos notables, pero tambin en el que se han planteado los obstculos ms importantes, impidiendo que realmente se pudiera pasar de una poltica de ayuda, a una poltica de desarrollo. Hubo importantes avances en materia de facilitacin del envo de remesas o en las posiciones de Espaa respecto de la reforma de las organizaciones internacionales. Sin embargo, la insistencia de la Secretara de Estado de Cooperacin Internacional (SECI) en la mejora de la coherencia de polticas, que ocasion visibles pugnas interburocrticas, no pudo evitar que prevalecieran las posiciones tradicionales de otros ministerios en asuntos clave, como el proteccionismo agrcola; las misiones militares de ayuda humanitaria, en las que el Ministerio de Defensa sigui adoptando decisiones al margen de la poltica de cooperacin al desarrollo, a cuyo mbito pertenecen estas misiones aunque comporten el uso de medios militares; o el comercio de armas. Un indicador signicativo de estas dicultades se encuentra en el Consejo de Cooperacin al Desarrollo, que conforme a sus normas reguladoras deba elaborar un informe anual sobre coherencia de polticas y, sin embargo, en esos cuatro aos solo logr aprobar uno de ellos, a causa de las citadas pugnas interburocrticas y la ausencia de posiciones unicadas del gobierno sobre esos asuntos. Probablemente uno de los elementos de cambio de mayor importancia en la poltica de cooperacin fue la redenicin de la poltica migratoria del
118 El caso de Iraq es particularmente llamativo. Entre 2005 y 2007 se situ entre el primer y el cuarto lugar en el listado de los principales receptores de AOD espaola. Ello se debi a que el Gobierno tuvo que asumir el compromiso, acordado en la legislatura anterior en el marco del Club de Pars, de condonar la deuda externa iraqu en apoyo a la estrategia de estabilizacin de Estados Unidos tras haber invadido ese pas. 119 La evaluacin del CAD de 2007, antes citada, sealaba ya algunas de estas carencias. Llamaba tambin la atencin sobre la proliferacin de actores que supona el crecimiento de la cooperacin descentralizada y las consiguientes carencias de coordinacin y ecacia que ello supona (Martnez y Sanahuja, 2009).
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gobierno socialista a partir del verano de 2006. En un primer momento, sta se caracteriz por una amplia regularizacin de trabajadores sin papeles. Sin embargo, la crisis migratoria de ese ao, causada por un aumento en la llegada de cayucos a las Islas Canarias, cambi radicalmente el enfoque y contenido de dicha poltica, que de estar centrada en la gestin adecuada del mercado de trabajo, pas a estar dominada por consideraciones de seguridad y de control de fronteras. Ello se tradujo rpidamente en la articulacin prctica de la poltica de cooperacin al desarrollo, que se concret en una rpido aumento de la AOD a determinados pases del frica subsahariana, en el marco del Plan frica 2006-2008120. Por otra parte, la reforma de los FAD, que constitua uno de los principales compromisos electorales del gobierno, no se pudo acometer, en parte por la fuerte resistencia de sus gestores y beneciarios. Y la reforma de la AECID, que se inici tardamente debido a que debi esperar a la aprobacin de la nueva Ley de Agencias121, pronto se encontr con serios obstculos, como la resistencia corporativa de los sindicatos y del Cuerpo Diplomtico, as como la de la administracin frente a un aumento de las plantillas de personal tcnico y de profesionales de la cooperacin. Como ha sealado Sanahuja (2007), el ciclo reformista que caracteriz la legislatura 2004-2008, se debi a una particular conjuncin de factores favorables al cambio, que en la segunda legislatura del gobierno de Rodrguez Zapatero ya no han estado presentes. En primer lugar, en este segundo mandato la poltica exterior y, en relacin con ella, la ayuda al desarrollo ya no tendrn las
120 En realidad, esta era sobre todo una crisis meditica azuzada por los medios de comunicacin, que tuvo una fuerte repercusin en la opinin pblica, en la intencin de voto y en la popularidad del gobierno. Ante esa situacin, entre mayo y septiembre de ese ao, el gobierno socialista, a instancias de su vicepresidenta, Mara Teresa Fernndez de la Vega, adopt todas las medidas a su alcance para revertir esa situacin, incluyendo la utilizacin de la ayuda para obtener a cambio acuerdos de repatriacin forzosa, o hacer posible la presencia de las fuerzas de seguridad espaola en los pases de origen o trnsito de dichos ujos. Ello signic un fuerte aumento de la AOD a pases como Mauritania o Senegal. La adopcin del Plan frica 2006-2008, un instrumento, como hemos visto, para denir una poltica global hacia estos pases incluyendo aspectos de seguridad, desarrollo o de ndole migratoria, supona, en la prctica, una revisin al alza de la lista de pases prioritarios en el frica subsahariana. Aunque ello contemplaba objetivos de desarrollo, esa ampliacin del nmero de pases, que el Plan Director 2009-2012 conrmara posteriormente, se explicaba esencialmente por razones de control migratorio, y conrmaba la creciente presencia de intereses nacionales, en el sentido ms restrictivo de este trmino, en una poltica hasta entonces inspirada primordialmente por valores y por una denicin de los intereses nacionales en clave cosmopolita y cooperativa (Sanahuja, 2009). 121 Vase Real Decreto 1403/2007, de 26 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. BOE 283, de 26 de noviembre.
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funciones simblicas y de legitimacin que haban tenido en 2004. Como se ha apuntado, la matriz cosmopolita de poltica exterior se debilitar, a favor de un enfoque ms pragmtico en aspectos como el control de los ujos migratorios. En segundo lugar, desaparecen las coaliciones parlamentarias con partidos polticos de izquierda que en la legislatura anterior haban permitido avances en aspectos como la cuanta de la ayuda, la reasignacin de fondos a organismos de las Naciones Unidas o la Ley de deuda externa. En su lugar, el PSOE ha tenido que apoyarse parlamentariamente en otros partidos, en particular en los grupos nacionalistas de centroderecha. Tercero, el relevo de los responsables polticos y los gestores de la cooperacin espaola en la SECI y la AECID llev a los puestos clave a personas menos experimentadas en la cooperacin y, en su caso, sin implicacin directa con las reformas iniciadas y no completadas en la legislatura anterior. En cuarto lugar, todo ello condujo al debilitamiento o desaparicin de las coaliciones de actores favorables al cambio, en concreto, ONGD, universidades y centros de estudio, movimientos sociales, de la etapa previa, mientras que los actores e intereses contrarios a la reforma, en muchos casos dentro de la propia administracin, continuaban presentes. Finalmente, a partir de 2009 la crisis econmica dio n al periodo de bonanza, crecimiento econmico y supervit presupuestario que haba coadyuvado al fuerte crecimiento de la AOD desde 2004. Por todo ello, el periodo que se inicia en 2008 se caracterizar por el agotamiento progresivo del impulso reformista de la legislatura anterior. En primer lugar, no se han materializado las expectativas que existan respecto del fortalecimiento de las capacidades del sistema para la programacin, la gestin por resultados y la generacin e incorporacin de conocimiento. stas deban congurarse como prioridades de este periodo, dado que en la etapa anterior se haban puesto las bases polticas y doctrinales de la reforma de la cooperacin espaola. As lo indicaba el examen del CAD de 2007 al armar que Espaa se enfrenta ahora al desafo de trasladar la visin de conjunto al terreno prctico; sta habra de ser la principal orientacin del Plan Director 2009-2012. Sin embargo, ste volvi a insistir en grandes orientaciones doctrinales y estratgicas con escasa concrecin en el terreno operacional. Adems, ese documento no incorpor adecuadamente la reexin estratgica que se haba realizado en el periodo anterior, y, como se ha indicado, supona una clara reorientacin de la ayuda hacia el frica subsahariana, en desmedro de las reas tradicionalmente prioritarias para la cooperacin espaola en Amrica Latina y el Mediterrneo. Algunas de las dimensiones estratgicas del Plan, como la educacin para el desarrollo o la investigacin para el desarrollo, apenas haban progresado a mediados de la legislatura. En materia de coherencia de polticas, otra de las prioridades estratgicas del Plan, ha sido ms difcil
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avanzar debido, entre otros factores, al creciente peso poltico de otros departamentos de la administracin. En segundo lugar hay que referirse a la frustrada reforma de la AECID. A pesar de su limitado alcance, esa reforma fue bloqueada, en una actuacin orientada a salvaguardar los intereses corporativos del funcionariado y el Cuerpo Diplomtico. Adems, las unidades tcnicas previstas en su nuevo organigrama no han logrado tener el papel que se esperaba para mejorar la programacin, reducir la discrecionalidad y convertir la AECID en una organizacin caracterizada por la gestin por resultados122 o en una organizacin de aprendizaje que incorpora el saber emanado de su intervencin en los pases en desarrollo123. En tercer lugar, la reforma del FAD, acometida nalmente entre 2009 y 2010, solo ha respondido parcialmente a las demandas de los actores sociales y del CAD, que en todos sus exmenes de la ayuda espaola ha criticado este instrumento. Esa reforma dio lugar a la creacin de dos instrumentos: el Fondo de Promocin del Desarrollo (FONPRODE) y el Fondo de Internacionalizacin Empresarial (FIEM)124. En cuarto lugar, se revirti la tendencia al alza en los recursos de la cooperacin espaola, a causa de la crisis econmica y, en particular, del fuerte aumento del dcit pblico a partir de 2009. En 2009 la AOD espaola, pese
Seis aos despus de la Declaracin de Pars, el nico indicador de desempeo utilizado en la agencia sigue siendo el grado de ejecucin presupuestaria. 123 Con frecuentes diferencias de orientacin y enfoque con el rgano de planicacin en la SECI y parte de su personal tcnico en la precariedad laboral, la AECID ha visto deteriorarse su efectividad para gestionar un presupuesto que ha experimentado un notable crecimiento, y ello contina siendo uno de los cuellos de botella de la cooperacin espaola. 124 Ley 11/2010, de 28 de junio, de reforma del sistema de apoyo nanciero a la internacionalizacin de la empresa espaola, BOE 157, de 29 de junio de 2010; y Ley 36/2010, de 22 de octubre, del Fondo para la Promocin del Desarrollo, BOE 257, de 23 de octubre de 2010. El primero de ellos, el FONPRODE, adscrito a la AECID, proporciona a este organismo un nuevo instrumento nanciero, tanto en crditos como donaciones, orientado ahora por consideraciones de desarrollo, superando las consideraciones comerciales propias del instrumento anterior, con el que se podrn nanciar programas de apoyo presupuestario, y realizar contribuciones a organismos nancieros, fondos globales, aportaciones de capital, y otros vehculos de inversin. El FIEM, al tener como objetivo el apoyo a la internacionalizacin de la empresa, es el verdadero sucesor del FAD. Adscrito, al igual que el FAD, a la Secretara de Estado de Comercio, incorpora una serie de garantas en materia de responsabilidad social, deuda y cumplimiento de la normativa de la OCDE. Con ellas, se trata de evitar que tenga efectos dainos sobre los pases en desarrollo. No obstante, existen serias dudas sobre la manera en la que se asegurar el principio de coherencia de polticas a travs de este instrumento, en aspectos como las violaciones de los derechos humanos o la utilizacin de crditos en los pases ms pobres, con el consiguiente riesgo de endeudamiento.
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a registrar una leve cada en trminos absolutos, alcanz el mximo histrico de un 0,46% de la RNB. Todava en los primeros meses de 2010, el gobierno mantena sus objetivos de aumento de la ayuda. Sin embargo, el fuerte ajuste presupuestario adoptado tras el Consejo Europeo de mayo de 2010, provocado por la crisis del euro, condujo a un recorte de la ayuda de 900 millones de euros en ese ao, y de 1.200 millones para 2011. Con ello, la tasa AOD/ RNB descendi al 0,43% en 2010, y segn previsiones del propio gobierno, al 0,40% en 2011. Esas estimaciones pueden incluso ser demasiado optimistas, dada la cada de la cooperacin descentralizada en Comunidades Autnomas y ayuntamientos, que tambin se enfrentan a severos ajustes presupuestarios. Todo ello aleja tanto el objetivo del 0,5%, planteado inicialmente para 2008, como el del 0,7% para el n del segundo mandato de Rodrguez Zapatero, en 2012. En cualquier caso, pese a todos estos obstculos, no se han revertido los importantes cambios y avances que se introdujeron desde 2004, cuando la AOD tan solo se elevaba al 0,24% de la RNB, presentaba graves carencias en materia de planicacin y gestin y se subordinaba a una agenda de intereses inmediatos, muy alejada de los consensos internacionales de desarrollo. En este sentido, en trminos generales, cabe calicar la poltica de cooperacin de los gobiernos de Rodrguez Zapatero como claramente positiva.
GRfIcO 1. Evolucin de la cooperacin espaola, 1985-2011 AOD total como porcentaje de la RNB
8000 7000 6000 5000 4000 3000 0,24 0,2 0,27 0,28 0,27 0,24 0,3 0,24 0,23 0,24 0,22 0,22 0,26 0,25 0,27 0,24 0,45 0,37 0,32 0,5 0,46 0,45 6867 0,43 6584 0,4 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05
03 05 06 04 07 08 20 20 20 20 20 20 20 20 1 20 0 11 09
5140 3814
0,14 0,14 2000 1737 0,1 0,09 1518 1304 1348 1234 1363 1262 0,08 1376 1305 1251 1000 1195 541 965 169 203 231 248 0
85 86 87 88 89 90 92 93 91 94 95 96 97 99 00 98 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 19
3018 2437 1961 1712
AOD total
AOD total: cifras absolutas en millones de dlares, a valores corrientes. AOD/RNB: ayuda ocial al desarrollo, como porcentaje de la Renta Nacional Bruta. FUENTE: Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD), OCDE. Los datos de AOD/RNB de 2010 y 2011 son previsiones del Gobierno espaol.
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11. POLTICA IBEROAMERICANA DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE JOS LUIS RODRGUEZ ZAPATERO (2004-2011)
I. LA REDEFINICIN DE LA POLTICA IBEROAMERICANA: AUTONOMA Y GIRO SOCIAL
La poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero va a suponer un cambio respecto de la desarrollada por los gobiernos populares de Aznar. Este cambio ser, lgicamente, reejo del que se produce a nivel general en la poltica exterior, que ya hemos analizado, pero tambin tendr algunos acentos especiales, derivados del alcance con que se plantea la iberoamericanidad que caracteriza la poltica iberoamericana y el especial papel que Espaa juega en la regin. El nuevo gobierno socialista, al igual que sucedi con otras dimensiones de la poltica exterior, desde el primer momento quiso dejar claras cules eran sus intenciones respecto de Amrica Latina, marcando distancias con la poltica seguida por los gobiernos de Aznar. El presidente del Gobierno, Rodrguez Zapatero1 y el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Moratinos2, partiendo de la base, reconocida por todos los gobiernos democrticos espaoles, de que Iberoamrica constituye el segundo pilar de la poltica exterior, despus de Europa, y de la creciente interdependencia e intereses y valores comunes existentes entre Espaa y esa regin, sealarn su intencin de priorizar las relaciones con Amrica Latina, llevar adelante una ambiciosa poltica iberoamericana, autnoma en relacin a otros Estados, basada en la concertacin y el apoyo en los foros internacionales, y plantear una relacin global, que tomase en cuenta tanto lo bilate1 Vase Discurso en la sesin de investidura como presidente de Gobierno, Congreso de los Diputados, 15 de abril de 2004; Discurso del presidente del Gobierno ante la III Conferencia de embajadores espaoles en el extranjero, Palacio de la Moncloa, 7 de septiembre de 2004; y Rodrguez Zapatero, 2004. 2 Vase Comparecencia ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados para informar sobre las lneas generales de la poltica de su departamento, 19 de mayo de 2004; y Moratinos, 2004.
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ral como lo regional. Planteamientos reiterados por Rodrguez Zapatero a comienzos de la segunda legislatura al armar su creencia en una poltica exterior natural y vocacionalmente iberoamericana, que contribuya a la consolidacin democrtica, al progreso y a la institucionalizacin regional de la Comunidad de pases iberoamericanos (Rodrguez Zapatero, 2008). Estos nuevos planteamientos fueron dados a conocer personalmente por Rodrguez Zapatero a los mandatarios latinoamericanos, con ocasin de la Cumbre ALC-UE de Guadalajara, celebrada a nales de mayo de 2004, que fue su presentacin como presidente ante la regin. Una Cumbre marcada todava por la guerra de Iraq, que permiti al presidente del Gobierno rearmar ante europeos y latinoamericanos su apuesta por el europesmo, el multilateralismo ecaz, la cooperacin y el giro social en la poltica iberoamericana. Desde estos puntos de partida, en el marco de la nueva poltica exterior que ponen en marcha los gobiernos socialistas y en trminos de principio, las principales caractersticas y objetivos, no siempre plenamente conseguidos, de esta nueva poltica iberoamericana sern las siguientes (Arenal, 2005b, y 2009a: 57-61). a) R ecuperacin de los relativos mrgenes de autonoma que tradicionalmente haba tenido la poltica iberoamericana, que se haban debilitado con el alineamiento del gobierno de Aznar con la administracin Bush. Las iniciativas tomadas por Rodrguez Zapatero, desde sus primeros pasos en el gobierno, de replantear la poltica de sanciones de la UE respecto de Cuba y la poltica inicialmente puesta en marcha con Venezuela, despus corregida, sern las expresiones ms evidentes de la voluntad de recuperar un relativo margen de autonoma en la poltica iberoamericana, acorde con los intereses espaoles. Este objetivo, que en otras dimensiones de la poltica exterior no ser siempre fcil de conseguir, dadas las presiones de Estados Unidos, tendr, sin lugar a dudas, su mxima expresin en las relaciones con Amrica Latina. b) Reforzamiento de la concertacin poltica con Amrica Latina, tanto en el terreno bilateral como en el seno de las Cumbres Iberoamericanas. La declaracin realizada por Rodrguez Zapatero con ocasin de la entrevista que mantuvo con el presidente de Mxico, Vicente Fox, a raz de su presencia en la Cumbre ALC-UE de Guadalajara, a nales de mayo de 2004, de que se plantearan las relaciones en trminos igualitarios y se coordinara estrechamente la poltica con Mxico y, en general, con la regin, certicaba, por el escenario y el pas en que se realizaba, el distinto talante con que se planteaban dichas relaciones.
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POLTIca IBEROaMERIcaNa DE LOS GOBIERNOS SOcIaLISTaS DE JOS LUIS RODRIGUEZ ZaPaTERO
Una concertacin que se producir con casi todos los pases iberoamericanos, pero muy especialmente con Argentina, Colombia, Brasil, Chile, Mxico y Per, as como en el funcionamiento de las propias Cumbres Iberoamericanas, en las que se pondr en marcha una nueva estrategia de liderazgo compartido. La Cumbre de Ciudad Guayana (Venezuela), celebrada en marzo de 2005, en la que participaron los presidentes de Brasil, Colombia, Venezuela y Espaa, que pretenda normalizar las relaciones entre Venezuela y Colombia y buscar un equilibrio en las relaciones de Espaa con ambos pases, mediante la concertacin con Brasil, ser clara expresin de este objetivo. b) Este reforzamiento de la concertacin poltica, sin embargo, perder fuerza a partir de nales de 2005, como consecuencia, por un lado, de la especial atencin que el presidente del Gobierno tendr que prestar a los asuntos internos, especialmente el dilogo con ETA y el Estatuto cataln, y, por otro, de la dedicacin que Moratinos prestar a otras dimensiones de la poltica exterior, como el Magreb y el conicto de Oriente Prximo, en detrimento de la iberoamericana, si se excepta el caso de Cuba. El nombramiento de Trinidad Jimnez como ministra de Asuntos Exteriores, en octubre de 2010, que anteriormente, entre septiembre de 2006 y abril de 2009, haba desempeado el cargo de secretaria de Estado para Iberoamrica, supondr una mayor atencin a la regin3. c) Inicio de un giro social en la poltica iberoamericana, sin dejar por ello de defender los intereses econmicos de Espaa en la regin, en consonancia con el que, como vimos, experimenta la poltica exterior en general. Se tratar de prestar una atencin creciente a las cuestiones y problemas sociales y culturales de Amrica Latina. Se entiende que las polticas dirigidas a la consolidacin institucional y democrtica en esa regin estn ntimamente unidas a las polticas de lucha contra la pobreza, la desigualdad y a favor de la cohesin social, que cobrarn un especial relieve. En este giro social, que en s mismo dene la poltica iberoamericana de los gobiernos de Rodrguez Zapatero y que constituir una sea de identidad de la misma, inuirn tambin las posiciones de la opinin pblica espaola a favor de una
En relacin con el desarrollo de la poltica iberoamericana de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, tambin hay que destacar a Juan Pablo de Laiglesia, primero como director de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) y, despus, desde abril de 2009 hasta noviembre de 2010, inicialmente como secretario de Estado para Iberoamrica y, ms tarde, como secretario de Asuntos Exteriores.
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poltica de cooperacin al desarrollo ms activa, especialmente respecto de Amrica Latina4, as como la necesidad de apoyos parlamentarios de los partidos de izquierda de mbito nacional y autonmico, ante la mayora relativa del PSOE en el parlamento5. b) Esta preocupacin social se acompaar con la continuacin de una poltica de defensa de los intereses econmicos de Espaa en Amrica Latina, como suceder especialmente en relacin a las decisiones adoptadas por los gobiernos de Argentina, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela respecto de algunas empresas espaolas, que han puesto en cuestin la seguridad jurdica existente en dichos pases, as como del desarrollo de una poltica de promocin de nuevas inversiones en la regin y de incremento de los ujos comerciales. Esta dimensin econmica de la poltica iberoamericana acabar teniendo un peso cada vez mayor en la misma. b) Se tratar, en ltima instancia, de buscar un equilibrio entre los valores, de cuya defensa pblica harn gala los gobiernos socialistas, y los
4 En 2005, el 84% de los espaoles opinaba que se deba cooperar con los pases en vas de desarrollo, a pesar de los costes que ello supona, el 55% consideraba que la cooperacin debera dirigirse prioritariamente hacia Amrica Latina y el 77% que debera orientarse especialmente a la lucha contra la pobreza y el hambre (Fundacin Carolina, 2005). En 2010, el respaldo a la cooperacin al desarrollo y a la lucha contra la pobreza y la desigualdad descender al 67%, constatndose una cierta tendencia a la baja desde 2005. De hecho, puestos en la disyuntiva de optar por la cooperacin al desarrollo o garantizar primero el bienestar de los espaoles, el 70% se decanta por esta ltima opcin. Sin embargo, la crisis migratoria que se produce especialmente a partir de 2006, situar, desde 2008, a frica subsahariana como destino prioritario de la cooperacin, con el 47% de los encuestados en 2010, en cuanto primer y segundo destino de la misma (Fundacin Carolina, 2010). 5 En esta lnea de giro social se insertan las iniciativas puestas en marcha en materia de responsabilidad social de las empresas (RSE) espaolas en la regin (lvarez et al., 2006; Juregui, 2006 y 2008; Casado, 2008a) y de las Alianzas Pblico-Privadas para el Desarrollo (Casado, 2007 y 2008b); la participacin en la Alianza contra el Hambre, impulsada, en enero de 2004, por los presidentes de Brasil, Chile y Francia, con el apoyo del secretario general de las Naciones Unidas; la propuesta de canje de deuda por educacin; el compromiso, casi cumplido, de incrementar la Ayuda Ocial al Desarrollo (AOD) hasta el 0,5% del PIB en 2008, alcanzando los 5.500 millones de euros; la reforma y modernizacin de la poltica de cooperacin al desarrollo, pasando de una poltica de ayuda a una poltica de desarrollo, en lnea con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la Declaracin de Pars; y el fortalecimiento de los vnculos y el trabajo con las ONG para el desarrollo, a travs especialmente del Consejo de Cooperacin al Desarrollo. Esta AOD, aunque se orientar prioritariamente hacia los pases ms pobres, de acuerdo con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, mantendr, sin embargo, un alto nivel de asistencia a los pases de renta media, como es el caso de la mayor parte de los latinoamericanos, caracterizados, sin embargo, por la existencia de fuertes desigualdades sociales (Sanahuja, 2007).
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intereses de Espaa, especialmente econmicos, lo que, como veremos, no siempre ha sido fcil y no siempre se ha conseguido (Soriano, 2008). En este sentido, la imagen de Espaa como potencia normativa, que el gobierno socialista quiso que fuese desde el primer momento una de las seas de identidad de su poltica exterior, muy especialmente en su dimensin iberoamericana, no se ha logrado plenamente, apareciendo un creciente pragmatismo en la misma. d) R eforzamiento de las relaciones bilaterales e incremento de la dimensin poltica de las mismas6. Se ha querido aprovechar el actual escenario latinoamericano, con gobiernos, en general, con los que existen importantes coincidencias polticas, para impulsar las relaciones bilaterales, enriqueciendo la agenda bilateral y dotndola de una mayor dimensin poltica, mediante la rma y puesta en marcha de acuerdos de asociacin estratgica con los principales pases latinoamericanos7. Se ha tratado, en ltima instancia, de dar respuesta a un importante dcit de la poltica iberoamericana de Espaa, consistente en la ausencia de polticas bilaterales slidas y especcas pas por pas, que est gravitando negativamente en los intereses de Espaa con cada uno de los pases latinoamericanos y en la propia dinmica de las Cumbres Iberoamericanas (Malamud, 2005). Sin embargo, la prioridad que el gobierno de Rodrguez Zapatero ha atribuido a otras proyecciones exteriores y la especial atencin que ha tenido que prestar a determinadas cuestiones internas, como el fracasado proceso de dialogo con ETA para el nal del terrorismo y la polmica negociacin de un nuevo Estatuto de Autonoma con Catalua, durante la primera legislatura, y la gravedad de la crisis econmica, durante la segunda, no han permitido desarrollar adecuadamente en todos los casos la dimensin poltica en las relaciones bilaterales con los pases latinoamericanos, ni, mucho menos, denir planes o estrategias-pas para cada Estado latinoamericano. La creacin en 2006 de la Secretara de Estado para Iberoamrica trat, precisamente, en este sentido, de recuperar el perl poltico de las relaciones con Amrica Latina y reforzar las relaciones bilaterales y el proceso de las Cumbres Iberoamericanas.
El propio Rodrguez Zapatero ha manifestado esa voluntad poltica. Vase Discurso ante la III Conferencia de Embajadores Espaoles en el extranjero, cit. 7 La rma de acuerdos de asociacin estratgica, como vimos, la inici Aznar mediante el acuerdo suscrito con Brasil con ocasin de la Cumbre Iberoamericana, celebrada en Santa Cruz de la Sierra, a mediados de noviembre de 2003.
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e) Apuesta por la consolidacin de las Cumbres Iberoamericanas, en cuanto instrumento para ir consolidando y desarrollando la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Aunque en este objetivo no hay novedad, pues desde los gobiernos de Felipe Gonzlez, pasando por los de Aznar, la consolidacin de las Cumbres Iberoamericanas siempre ha estado en el punto de mira de los gobiernos espaoles, lo nuevo ahora es que se busca a travs de una estrategia diferente. Se entiende que las Cumbres Iberoamericanas expresan el carcter singular e identitario de la poltica iberoamericana de Espaa, lo que hemos denominado la iberoamericanidad, que refuerza la dimensin bilateral de las relaciones y proporciona a Espaa y a los dems pases iberoamericanos unas seas de identidad especcas en el escenario global. Ahora se pretender dejar atrs el liderazgo hegemnico unilateral, practicado por el gobierno de Aznar, y poner en marcha una estrategia de liderazgo compartido, en la que participen los principales pases iberoamericanos, sobre la base del consenso y la concertacin, en el proceso de las Cumbres8. Sin embargo, como se ver, las heterogeneidades y divisiones polticas existentes en Amrica Latina, especialmente puestas de maniesto a partir de la Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile, en 2007, dicultarn esta estrategia. f) Finalmente, como ltimo objetivo, que no supone novedad respecto de gobiernos anteriores, pero que, en el contexto de las nuevas prioridades que se otorgan a la dimensin europea y a la dimensin iberoamericana de la poltica exterior espaola, cobra un nuevo alcance y sentido, hay que referirse a la voluntad de los gobiernos de Rodrguez Zapatero de reforzar las relaciones entre la UE y Amrica Latina. En concreto, en momentos en los que el inters de la UE ha decado respecto de Amrica Latina y su atencin se dirige prioritariamente en otras direcciones, como consecuencia de la reciente ampliacin, del cambio en la agenda de seguridad y del creciente inters que suscita la regin Asia-Pacco, se tratar de impulsar esas relaciones en todos los mbitos, pero de una manera muy especial en lo que respecta a una pronta conclusin del Acuerdo de Asociacin con MERCOSUR, estancado en sus negociaciones, y a la culminacin con
8 Esta voluntad de liderazgo compartido se ha puesto de maniesto, no tanto en la Cumbre de San Jos de Costa Rica, celebrada en noviembre de 2004, a la que el gobierno socialista lleg con muy poco tiempo de gestin y con el Estatuto de la SEGIB prcticamente cerrado, sino sobre todo en las Cumbres Iberoamericanas de Salamanca en 2005, Montevideo en 2006, Santiago de Chile en 2007, San Salvador en 2008, Estoril en 2009, y Mar del Plata a principios de diciembre de 2010.
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xito de las negociaciones con la Comunidad Andina y Centroamrica. La celebracin de la VI Cumbre UE-Amrica Latina y el Caribe en Madrid, en mayo de 2010, constituir la expresin ms clara del xito de esta poltica en lo que se reere al desarrollo de las relaciones entre ambas regiones, aunque, como veremos posteriormente, plantee interrogantes en cuanto a la continuidad de la tradicional estrategia regionalista de la UE respecto a Amrica Latina. En el marco de esas lneas generales, la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas se ha movido principalmente en torno a cinco ejes de actuacin: la priorizacin de las relaciones con Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per, a travs de los acuerdos de asociacin estratgica, en el mbito de las relaciones bilaterales; la articulacin de una poltica de protagonismo respecto de Cuba, con el n de impulsar el proceso de transicin en la isla y ser un interlocutor privilegiado en el mismo; el impulso a las Cumbres Iberoamericanas, sobre la base de un liderazgo compartido; el impulso a las relaciones entre la UE y Amrica Latina; y, nalmente, ya ms reciente, la implicacin en la conmemoracin de los bicentenarios de la independencia de las repblicas latinoamericanas9, como acompaante y con una perspectiva de futuro10.
Espaa no poda permanecer al margen de la conmemoracin que realizan los pases latinoamericanos. Esta posicin fue asumida por el gobierno socialista, que cre, el 4 de mayo de 2007, una Comisin Nacional para la Conmemoracin de los Bicentenarios de la Independencia de las Repblicas Iberoamericanas, adscrita al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin y presidida por la vicepresidenta primera, Mara Teresa Fernndez de la Vega, encargada de la preparacin, programacin, organizacin y coordinacin destinadas a la celebracin de los mismos, y nombr, el 27 de julio de 2007, al expresidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, embajador plenipotenciario y extraordinario para su conmemoracin. Esta implicacin de Espaa en los bicentenarios, en ningn caso como protagonista, sino simplemente como acompaante y tratando de que la agenda de los mismos mirase hacia el futuro de Amrica Latina y Espaa, se va a producir tanto en trminos bilaterales, como iberoamericano, en este caso en el marco del Grupo Bicentenarios, que ha puesto en marcha la SEGIB, a partir del mandato de la Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile, en 2007. El Grupo Bicentenarios es una instancia multilateral creada en diciembre de 2007, en Santiago de Chile, que integra a los pases iberoamericanos que conmemoran sus bicentenarios entre 2009 y 2011, y que tiene como objetivo promover y organizar la conmemoracin conjunta de los procesos de independencia desarrollados hace doscientos aos. Para el papel de Espaa en los bicentenarios y para su problemtica, vase Malamud, 2008, 2009, y 2011; y Arenal, 2010a y 2010c. 10 Como han destacado Rosa Conde y Alfonso Gamo: En Iberoamrica tenemos un horizonte cercano: a un lado del Atlntico, la conmemoracin de los Bicentenarios de las Independencias de las Repblicas Latinoamericanas; y al otro, el de la Constitucin de Cdiz. Bicentenarios de unos hechos que denotan, aqu y all, lo que fue la lucha contra
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II. LAS RELACIONES BILATERALES CON AMRICA LATINA: EL RETO DEL REFORZAMIENTO DEL PERFIL POLTICO
El primer eje de la poltica iberoamericana de los gobiernos de Rodrguez Zapatero se ha situado en el mbito de las relaciones bilaterales, lo que ha supuesto, despus de unos escarceos iniciales con la Venezuela de Chvez, pronto abandonados ante el rumbo poltico que adoptaba ese pas, apostar claramente por la priorizacin de las relaciones con Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per, a travs de la conclusin, en unos casos, y puesta en prctica, en todos, de acuerdos de asociacin estratgica, en razn no solo de la importancia de los intereses polticos, econmicos y sociales implicados en las relaciones con esos pases, sino tambin de su peso y protagonismo poltico y econmico en la regin y de la sintona poltica existente en general con sus gobiernos. El desarrollo que han conocido, a pesar de algunos altibajos, las relaciones con los pases mencionados, a travs de inversiones, acuerdos de muy distinta naturaleza, visitas ociales, relaciones diplomticas y relaciones no gubernamentales, a los que habra que sumar, a otro nivel, Uruguay, Repblica Dominicana y la mayor parte de los pases centroamericanos, deja sin sentido la acusacin reiterada por el PP de que los gobiernos socialistas se han aliado con los regmenes autoritarios o neopopulistas de Amrica Latina, en concreto, y especialmente, con Cuba y Venezuela. Ello se pone claramente de maniesto cuando se toma en consideracin que la mayor parte de los problemas y tensiones polticas y econmicas que se han producido con algunos gobiernos latinoamericanos, han sido, salvo excepciones, precisamente con los gobiernos que, segn el PP, supuestamente son aliados del gobierno de Rodrguez Zapatero, como consecuencia de las polticas neopopulistas o indigenistas y nacionalizadoras puestas en marcha por los mismos, que han afectado a empresas espaolas con inversiones en esos pases, y de actitudes y declaraciones marcadamente antiespaolas. Es lo que ha sucedido, muy en concreto, con los gobiernos de Venezuela, Bolivia, Nicaragua y, en menor medida, Ecuador.
el absolutismo, por la libertad y el constitucionalismo, que supusieron en su momento un autntico cambio histrico, y que ahora podran ser elemento el catalizador para que una generacin de jvenes de Amrica Latina reexione, se haga cargo de su propia historia y lidere un cambio no menos importante: cmo llevar a cabo las transformaciones necesarias para insertar con xito a su regin en el mundo y cmo avanzar en el desarrollo sostenible de sus respectivos pases. Para ello es necesario asumir de forma crtica y objetiva esos doscientos aos de historia y comprometerse con el fututo, trabajando con esfuerzo para encontrar soluciones a los importantes retos que tenemos hoy, en Europa y en Amrica Latina, ante la globalizacin y sus implicaciones (Conde y Gamo, 2008: X). 484
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En el mbito de las relaciones bilaterales, cuando han surgido contradicciones en el juego de valores e intereses, el gobierno socialista, como ya se ha destacado, ha buscado, en principio, el mantenimiento de un equilibrio entre ambos, pero no siempre lo ha logrado. Si, por ejemplo, en el caso de Bolivia, como veremos, ese equilibrio parece que se logr, no ha sucedido as en otros casos, especialmente como consecuencia de la defensa de los intereses econmicos espaoles en la regin y de la creciente europeizacin de la poltica iberoamericana. Este desequilibrio a favor de los intereses se manifestar tambin, aunque en menor medida, en el mbito de las Cumbres Iberoamericanas. En la consideracin de las relaciones bilaterales distinguiremos, por razones obvias, entre dos grupos de pases. Por un lado, las mantenidas con aquellos pases latinoamericanos con los que existen acuerdos de asociacin estratgica o las relaciones se han mantenido en un excelente nivel poltico, lo que no excluye que se hayan planteado algunos problemas, jndonos, no en todos, sino especialmente en los ms signicativos desde el punto de vista de la poltica iberoamericana de Espaa. Por otro lado, analizaremos las relaciones desarrolladas con aquellos pases latinoamericanos, la mayor parte de los mismos integrados en la Alternativa Bolivariana de los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA), con los que las relaciones han pasado por momentos de tensin o crisis, como consecuencia de las caractersticas de sus regmenes polticos y de las polticas neopopulistas puestas en marcha, que han incidido negativamente en dichas relaciones, y respecto de los cuales, los gobiernos de Rodrguez Zapatero han tratado de mantener, en base a la defensa de los valores, especialmente los derechos humanos y la democracia, y de los intereses, una poltica de dilogo y bsqueda de soluciones a los contenciosos planteados, acorde con el principio de indiscriminacin que rige la poltica iberoamericana, tanto desde el punto de vista de los importantes intereses de todo tipo en juego, como respecto del avance en el proceso de las Cumbres Iberoamericanas. Finalmente, nos jaremos en las relaciones con Honduras, que constituye un caso especial desde el punto de vista de la armacin de los valores, como consecuencia del golpe de Estado de nales de junio de 2009. En el primer grupo de pases se encuentran, entre otros, Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Per. En el caso de Argentina, pas con el que, el 22 junio de 2006, se rm un Acuerdo de Asociacin Estratgica en Madrid, por los presidentes Nstor Kirchner y Rodrguez Zapatero, han continuado producindose algunos problemas en relacin con las empresas espaolas con inversiones en el pas. La visita que realiz a ese pas la vicepresidenta primera del Gobier485
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no, Mara Teresa Fernndez de la Vega, a principios de agosto de 2007, que tuvo un especial contenido econmico, exigiendo un marco estable para las inversiones, permiti encauzar las relaciones bilaterales, aunque no superar todos los problemas. Sin embargo, esas relaciones han mejorado con la actual presidenta, Cristina Fernndez, con la que, siendo todava electa y junto con el presidente saliente, Kirchner, se reuni el presidente del Gobierno, Rodrguez Zapatero, con ocasin de la visita que realiz a Argentina, el 10 de noviembre de 2007, al trmino de la Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile. Con todo, persisten todava algunos problemas en relacin a las inversiones de empresas espaolas. El deseo espaol de normalizarlas plenamente qued claro en la visita que la presidenta de Argentina realiz a Espaa, el 9 y 10 febrero de 200911, en la que, adems de entrevistarse con el rey y Rodrguez Zapatero, intervino en una sesin extraordinaria y solemne de las Cortes, reservada a los jefes de Estado de los pases con mejores relaciones, si bien no se reuni conjuntamente con empresarios espaoles, preriendo recibir por separado y en privado a los directivos de algunas empresas con fuertes intereses en su pas, caso, por ejemplo, de Repsol-YPF y Telefnica. Con ocasin de esta visita se rm un Acuerdo de Voto en las elecciones municipales de los argentinos en Espaa y de los espaoles en Argentina. Ambos presidentes impulsaron de forma importante la reanudacin de las negociaciones entre la UE y MERCOSUR, que se acord, en el marco de la presidencia espaola de la UE, en la Cumbre ALC-UE de Madrid, en mayo de 2010. La reunin que mantuvieron, a nales de septiembre de 2010, Moratinos y su homlogo argentino en la sede las Naciones Unidas, en Nueva York, permiti corroborar la concertacin de los dos pases en los principales temas de la agenda bilateral, entre otros, la crisis econmica global, la presencia de Espaa en las reuniones del G-20, del que Argentina es miembro, la defensa de los derechos humanos, las Cumbres Iberoamericanas y la Alianza de Civilizaciones, y el carcter estratgico de la relacin. Con Brasil las relaciones han continuado consolidndose, como consecuencia de la sintona poltica existente entre Luis Incio Lula da Silva y Rodrguez Zapatero. Ello ha permitido ampliar la agenda bilateral, ms all de la importante dimensin econmica de la misma, a temas polticos y sociales, que expresan la coincidencia de planteamientos y la creciente concertacin entre ambos pases en relacin al multilateralismo, la apuesta por el protagonismo de las Naciones Unidas, la Alianza de Civilizaciones,
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la lucha contra el hambre y los Objetivos del Milenio de Naciones Unidas12. Brasil, desde la perspectiva espaola, dados la magnitud de los intereses en juego y su creciente protagonismo regional y global, se ha transformado en la principal apuesta estratgica en Sudamrica, como lo prueba la rma, ya con el gobierno de Aznar, del Plan de Asociacin Estratgica, el 14 de noviembre de 2003, en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), con ocasin de la Cumbre Iberoamericana que se celebraba en dicho pas. Este clima en las relaciones bilaterales se puso de maniesto desde el primer momento, con ocasin de las visitas que realizaron a Brasil, Moratinos, en junio de 2004, y, especialmente, Rodrguez Zapatero, en enero de 2005, que permitieron la rma de varios compromisos en materia de desarrollo social, crecimiento econmico, cooperacin, educacin, cultura y medio ambiente. La Declaracin de Brasilia sobre la Consolidacin de la Asociacin Estratgica, que suscribieron ambos presidentes, apostaba por el relanzamiento de la misma, la concertacin poltica y la intensicacin de las relaciones bilaterales en todos los campos. Esta concertacin poltica alcanz una de sus ms claras expresiones en el papel jugado conjuntamente por ambos presidentes en la organizacin de la Cumbre de Ciudad Guayana, celebrada el 29 de marzo de 2005, con el objetivo de disminuir las tensiones entre Venezuela y Colombia y facilitar la aproximacin entre ambos pases13. El excelente momento que conocern las relaciones bilaterales qued igualmente plasmado en la visita que Lula da Silva realiz a Espaa, del 14 al 17 de septiembre de 2007, con el objetivo principal de presentar el Plan de Aceleracin del Crecimiento para el cuatrienio 2007-2010, un proyecto que supone una inversin de 250.000 millones de dlares en energa, comunicaciones e infraestructura. Fue una visita de fuerte contenido econmico, como se puso de maniesto en el hecho de que a la presentacin del Plan en el Palacio de la Moncloa acudieron medio centenar de presidentes de las mayores empresas espaolas. El marcado contenido econmico de la visita no impidi que ambos pases reiteraran, una vez ms, su coincidencia de posiciones en el escenario internacional y su apuesta por el multilateralismo, la lucha contra el hambre, la Alianza de Civilizaciones y la reforma de las Naciones Unidas.
12 Especialmente signicativo de este nuevo clima poltico en las relaciones bilaterales va a ser el envo de un contingente militar espaol a Hait para apoyar las tareas de la Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas, bajo mando brasileo, y la participacin espaola en la Alianza contra el Hambre, lanzada por Lula en enero de 2004. 13 Participaron en la Cumbre de Ciudad Guayana los presidentes de Brasil, Lula da Silva, Colombia, lvaro Uribe, Venezuela, Hugo Chvez, y Espaa, Rodrguez Zapatero.
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Posteriormente, el 14 de mayo de 2008, Rodrguez Zapatero se reunir con Lula da Silva en Brasilia, y el 12 de octubre de 2008, el presidente de Brasil volvi a reunirse en Madrid con el presidente espaol, rearmndose el buen momento de las relaciones bilaterales. A todo ello hay que aadir los encuentros entre ambos presidentes con ocasin de las reuniones del G-20, las Cumbres Iberoamericanas y la Cumbre ALC-UE de Madrid, en mayo de 201014. Con la nueva presidenta de Brasil, Dilma Roussef, dada la continuidad de la poltica de su antecesor y sus primeras palabras respecto de la importancia de las relaciones con Espaa, no es de esperar que las mismas experimenten cambios signicativos. La gran importancia de los intereses econmicos espaoles en Brasil, la fuerte apuesta que las empresas espaolas han hecho por ese pas, la continuidad de polticas econmicas ortodoxas y la sintona poltica existente entre ambos gobiernos permite conar en el futuro de las relaciones hispano-brasileas, especialmente en su dimensin econmica. Sin embargo, en los ltimos tiempos, la armacin de Brasil como potencia regional y global, que no ve con buenos ojos el protagonismo de actores extrarregionales, ha introducido algunos interrogantes en cuanto a la posicin de ese pas respecto del papel que Espaa quiere desempear en Amrica Latina, ya sea en trminos bilaterales o en el marco de las Cumbres Iberoamericanas. En este sentido, en la dimensin poltico-diplomtica, que, sin lugar a dudas, continuar siendo uno de los pilares de las relaciones bilaterales, pueden producirse algunos desencuentros menores, derivados de la armacin por Brasil de su condicin de potencia regional y de una posible percepcin brasilea de Espaa como competidora en cuanto a protagonismo en el escenario latinoamericano. En el caso de Colombia, con la que los gobiernos de Aznar haba mantenido unas excelentes relaciones, como consecuencia de la coincidencia de planteamientos existentes entre el presidente espaol y el colombiano, lvaro Uribe, las relaciones, despus de unos titubeos iniciales, motivados por la anulacin por el gobierno socialista de la oferta de ayuda militar realizada por el gobierno de Aznar, han continuado por el mismo rumbo, producindose una cada vez mayor aproximacin entre Rodrguez Zapatero y Uribe, que se puso de maniesto en la Cumbre de Ciudad Guayana (Venezuela), celebrada el 29 de marzo de 2005, a la que ya nos hemos referido. Este proceso de aproximacin culmin con la rma, el 23 de enero de 2008, con ocasin de la visita de Uribe a Madrid, de un Plan de Asociacin
Lula da Silva apost tambin fuertemente, junto con Espaa, por la reanudacin de las negociaciones entre la UE y MERCOSUR, acordadas en la mencionada Cumbre ALC-UE de Madrid.
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Estratgica, que situaba las relaciones con Colombia al mismo nivel que las existentes con Argentina, Brasil, Chile y Mxico. El excelente estado de las relaciones se expres en la peticin del presidente colombiano para que Espaa, junto con Francia y Suiza, y bajo la coordinacin de la Iglesia catlica, mediase ante las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) para conseguir la liberacin de los secuestrados, y en la aceptacin por Rodrguez Zapatero, as como en la voluntad del gobierno colombiano de contribuir militarmente a la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad de Afganistn (ISAF), bajo mando espaol, en cuyo proceso Espaa actu como padrino e intermediario con la OTAN. La poltica del nuevo presidente colombiano, Juan Manuel Santos, igualmente centrada en la lucha contra el terrorismo, pero ms matizada en cuanto al alineamiento con Estados Unidos, junto al desarrollo econmico del pas, a la articulacin de polticas econmicas ortodoxas y a las cada vez ms importantes inversiones de empresas espaolas, facilitarn con seguridad an ms el desarrollo de las relaciones bilaterales. Con Chile, pas en el que igualmente existen importantes intereses econmicos espaoles, las relaciones con los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero han continuado siendo excelentes en todos los sentidos, transcurriendo por un camino de total entendimiento y concertacin, tanto bajo la presidencia de Ricardo Lagos15 como con la de Michelle Bachelet, ambos miembros del Partido Socialista chileno, con los que la sintona poltica, econmica y social de Rodrguez Zapatero ha sido total, respecto a la problemtica de Amrica Latina y de las Cumbres Iberoamericanas. La rma de un Plan de Asociacin Estratgica, similar a los suscritos con otros pases latinoamericanos, con ocasin de la primera visita de Bachelet como presidenta de Chile a Espaa, el 10 de mayo de 200616, reej el buen momento y la importancia que ambos pases atribuyen a las relaciones bilaterales17. Chile participa tambin en la Alianza contra el Hambre y en la Alianza de Civilizaciones. Tanto el rey como el presidente del Gobierno espaol participaron en la XVII Cumbre Iberoamericana, celebrada en Santiago de Chile, a principios de noviembre de 2007, ponindose de maniesto la coincidencia de puntos de vista sobre la cohesin social en Iberoamrica, frente al grupo de
15 Ricardo Lagos viaj a Espaa cinco veces durante su mandato presidencial, entre marzo de 2000 y marzo de 2006. 16 Con el gobierno de Rodrguez Zapatero, Michelle Bachelet ya haba visitado Espaa como ministra de Defensa, en julio de 2005, y ms tarde como candidata presidencial. 17 En el marco de la modernizacin de sus fuerzas armadas, Chile comprar a Espaa y Francia submarinos no atmicos de ltima generacin, aviones F-16, fragatas y un centenar de carros de combate Leopard.
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pases del ALBA, liderado por Hugo Chvez. El 28 de marzo de 2009, expresando la sintona poltica con Bachelet y otros mandatarios, Rodrguez Zapatero viaj a Via del Mar para asistir a la Cumbre de Lderes Progresistas. Con el nuevo presidente chileno, Sebastin Piera, a pesar del distinto signo poltico de ambos gobiernos, dados los importantes intereses en juego y la coincidencia en cuanto a la problemtica latinoamericana, las relaciones han seguido por el mismo camino sealado. En relacin con Mxico, pas clave en la poltica iberoamericana de Espaa desde un punto de vista poltico, por la concertacin tradicional entre ambos pases en relacin a Amrica Latina, la lucha contra el terrorismo y las Cumbres Iberoamericanas, y desde el econmico, por los importantes intereses espaoles en ese pas, tanto durante el mandato de Vicente Fox como de Felipe Caldern, ambos del Partido de Accin Nacional (PAN), las relaciones han sido tambin excelentes en todos los mbitos. En el caso del primero, con el que las relaciones se haban enrarecido durante los dos ltimos aos del gobierno de Aznar, como consecuencia, entre otros hechos, por un lado, del alineamiento del gobierno popular con la administracin Bush en la guerra de Iraq y por las presiones ejercidas por Aznar para que Mxico votara en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas una resolucin que diera luz verde al ataque a ese pas, y, por otro lado, consecuencia de la estrategia de liderazgo hegemnico unilateral seguida por Aznar en las Cumbres Iberoamericanas, la llegada de Rodrguez Zapatero al gobierno permiti una rpida recuperacin de las relaciones bilaterales. Como ya hemos apuntado, la declaracin realizada por Rodrguez Zapatero con ocasin de la entrevista que mantuvo con el presidente de Mxico, Vicente Fox, a raz de su presencia en la Cumbre ALC-UE de Guadalajara, a nales de mayo de 2004, de que se plantearan las relaciones en trminos igualitarios y se coordinara estrechamente la poltica con Mxico, expres el distinto talante con que se planteaban esas relaciones, desapareciendo los recelos existentes anteriormente. Este excelente clima se puso igualmente de maniesto en las visitas que Fox realiz a Espaa, en febrero de 2005 y a mediados de junio de 2006. El apretado triunfo electoral de Felipe Caldern en las elecciones del 2 de julio de 2006, puesto en entredicho por una parte de la oposicin mexicana, y el rpido reconocimiento de su triunfo electoral que realiza el gobierno de Rodrguez Zapatero, permiti que desde el primer momento las relaciones alcanzaran un alto perl poltico con el nuevo presidente18.
Son de destacar tambin, adems de las continuas visitas ministeriales, los frecuentes intercambios y acuerdos suscritos entre los poderes regionales, as como entre los poderes legislativo y judicial de ambos pases.
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Ello qued reejado en la visita a Espaa de Felipe Caldern, el 29 de enero de 2007, de marcado carcter econmico, que permiti la intensicacin de la cooperacin entre ambos pases. Caldern manifest su pleno apoyo a la poltica antiterrorista del gobierno espaol y tranquiliz a los empresarios espaoles sobre la situacin mexicana. Este elevado perl poltico se puso tambin de maniesto en la visita que Rodrguez Zapatero, realiz a Mxico, del 14 al 17 de julio de 2007, cuyo principal objetivo fue la rma de una Declaracin para profundizar en la Asociacin Estratgica existente entre ambos pases, que aport algunas importantes novedades al entramado institucional de las relaciones bilaterales. En dicha Declaracin, adems de subrayarse la coincidencia de puntos de vista sobre la necesidad del multilateralismo, los derechos humanos, las Naciones Unidas y la Alianza de Civilizaciones y de continuar con la prctica de relaciones institucionalizadas, ya presente anteriormente, se reitera la voluntad de intensicar la colaboracin policial y judicial y, entre otras decisiones, se acuerda abrir una agregadura de Seguridad en la embajada de Espaa en Mxico, crear un Foro de Dilogo entre ambos pases para poner en contacto a las respectivas sociedades civiles y la elaboracin de un Plan Integral de Desarrollo de Mercado. Finalmente, en este breve recorrido por las relaciones de Espaa con aquellos pases con los que tiene una Asociacin Estratgica, hay que mencionar a Per, en donde existen tambin importantes intereses econmicos espaoles. Si durante el periodo presidencial de Alejandro Toledo, que visit ocialmente Espaa a principios de junio de 2004, fueron frecuentes los problemas con las empresas espaolas, especialmente con Telefnica de Per, como consecuencia de su poltica nacionalista, a partir de la toma de posesin de Alan Garca como presidente, el 28 de julio de 2006, las relaciones van a experimentar una muy notable mejora. Las declaraciones del nuevo presidente, favorable a las inversiones espaolas y a la existencia de un clima estable para las mismas, unido al desarrollo econmico de Per, van a facilitar el nuevo rumbo que conocern las relaciones bilaterales, caracterizado por la concertacin y la cooperacin en todos los campos. Ello se pondr ya de maniesto en la visita a Per de la vicepresidenta primera, Mara Teresa Fernndez de la Vega, a principios de agosto de 2006, que abri la puerta para la renegociacin del contrato con Telefnica del Per, y, sobre todo, en la visita de Alan Garca a Espaa, a mediados de enero de 2008, la primera desde su triunfo en las elecciones presidenciales, para entrevistarse con Rodrguez Zapatero y reiterar el buen estado de las relaciones entre ambos pases. Particular signicado tuvo la visita del rey a Per, a nales de octubre de 2008, durante la cual se procedi a la rma por los respectivos ministros de Asuntos Exteriores, en presencia del rey y de Alan Garca, de un Plan de
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Asociacin Estratgica, en lnea de los anteriormente suscritos con otros pases latinoamericanos, poniendo con ello de maniesto la relacin preferencial entre ambos Estados. En relacin con otros pases latinoamericanos, muy esquemticamente, hay que destacar la visita de Rodrguez Zapatero a Panam, el 18 de julio de 2007, para entrevistarse con el presidente Martn Torrijos, que permiti la rma de un Memorando de Entendimiento con el n de facilitar la participacin de las empresas espaolas en el proyecto de ampliacin del Canal, cuyo concurso sera ganado nalmente por empresas espaolas, y abordar los problemas derivados de la doble imposicin y la evasin scal. Igualmente hay que mencionar la visita del presidente de Uruguay, Tabar Vzquez, a Espaa, el 19 de septiembre de 2007, para entrevistarse con Rodrguez Zapatero. En esta entrevista se abord la cuestin de la entrada de los uruguayos en Espaa y la cuestin del impulso a las relaciones econmicas, sociales y culturales entre ambos pases, manifestando el presidente uruguayo su apoyo la poltica antiterrorista del gobierno espaol y su agradecimiento al rey por sus buenos ocios en el contencioso de las papeleras con Argentina. En el segundo grupo de pases, con los que las relaciones bilaterales han pasado por momentos de tensin o crisis como consecuencia de las caractersticas de sus regmenes polticos y de sus polticas neopopulistas, respecto de los cuales los gobiernos de Rodrguez Zapatero han tratado de mantener una poltica de dilogo y bsqueda de soluciones a los contenciosos planteados, nos jaremos especialmente en los casos de Venezuela y Bolivia19. Las relaciones con la Venezuela de Chvez, con la que el gobierno socialista trat desde el primer momento de mantener buenas relaciones, dados los intensos vnculos de todo tipo existentes entre ambos pases y la importancia de los intereses econmicos y sociales que Espaa tiene en ese pas, han sido, sin lugar a dudas, las ms problemticas. Es verdad que en los primeros meses de la primera legislatura, como consecuencia de la visita de Hugo Chvez a Espaa, a nales de noviembre de 2004, pareci que esas relaciones marcaran la poltica iberoamericana del gobierno socialista20. La realidad, sin embargo, es que Espaa trat de aprovechar la buena disposicin de Chvez, de un lado, para rmar un
19 Las relaciones con Cuba, al igual que se ha hecho con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez y los gobiernos populares de Aznar, sern objeto de anlisis en un apartado especco a continuacin. 20 La retrica antiimperialista y las declaraciones del mandatario venezolano, elogiando la poltica revolucionaria de Rodrguez Zapatero, realizadas durante esta visita, causaron embarazo en la Moncloa y dieron una imagen, pronto superada, desequilibrada de la nueva poltica iberoamericana del gobierno socialista.
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protocolo de cooperacin militar, que se refera a material no ofensivo y favoreca de forma importante a la industria militar espaola21, y para apoyar la rma de un acuerdo entre Repsol-YPF y Petrleos de Venezuela, y, por otro, para tratar de inuir sobre el rgimen chavista con el n de tratar de evitar una mayor deriva neopopulista, lo que pronto se revelara intil. Este acuerdo de cooperacin militar, fuertemente criticado por Estados Unidos, que presion para que no se formalizase, junto con un acuerdo entre Repsol-YPF y Petrleos de Venezuela, que permita a la primera aumentar su produccin y reforzar su peso entre las petroleras que operan en Amrica Latina, fueron suscritos con ocasin de la presencia de Rodrguez Zapatero en la Cumbre de Ciudad Guayana, a nales de marzo de 2005, con participacin de los presidentes de Brasil, Colombia y Venezuela22. Ms all de esos momentos iniciales, las relaciones con Venezuela han sido difciles, marcadas por continuas crisis bilaterales. Esas relaciones entraron, por primera vez, en grave crisis a raz del incidente ocurrido en la Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile, en noviembre de 2007, cuando las reiteradas acusaciones de Hugo Chvez contra el expresidente Aznar y la Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales (CEOE) exigieron la respuesta pblica de Rodrguez Zapatero y la intervencin nal del rey ante las constantes interrupciones de Hugo Chvez. La crisis diplomtica que se abri a partir de esos momentos, como consecuencia de la demagogia y de los furibundos ataques que siguieron de Chvez a Espaa, al rey y a Rodrguez Zapatero, y de las amenazas a las inversiones espaolas, enturbi las relaciones bilaterales. Ante la crisis, el gobierno adopt una poltica de prudencia, destinada a no incrementar la tensin con el n de
21 Este acuerdo se fragu en la discreta visita que el ministro de Defensa, Jos Bono, realiz a Caracas, a nales de enero de 2005, en sustitucin de la inicialmente prevista de Rodrguez Zapatero, en la que se ultim un protocolo de cooperacin militar, en virtud del cual Venezuela compraba a Espaa cuatro patrulleros de vigilancia costera, cuatro corbetas destinadas a la proteccin de la Zona Econmica Exclusiva, tres barcos gaseros o qumicos, y 10 aviones de transporte C-295 y dos C-235 de patrulla martima, por valor total cercano a los 1.300 millones de euros. Finalmente, la venta de aviones, que tenan tecnologa estadounidense, no pudo realizarse como consecuencia de la negativa de Estados Unidos. Con todo, hubo discrepancias en cuanto a la venta de material militar entre el ministro de Defensa, Bono, rme defensor de la misma, y el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Moratinos, que no vea clara la oportunidad poltica de la misma. 22 Ese buen clima inicial en las relaciones entre el presidente espaol y el presidente venezolano no impidi que, con ocasin de ese viaje, Rodrguez Zapatero se reuniese con la oposicin y que, en su intervencin ante el Parlamento de Venezuela, hiciese un llamamiento al desarrollo de la democracia como nica va capaz de evitar el enfrentamiento y la violencia, y en la rueda de prensa posterior condicionase el mantenimiento de dichas relaciones al respeto de los derechos humanos y las libertades.
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salvaguardar los intereses de Espaa en Venezuela23, abriendo diferentes canales de comunicacin que permitiesen la recomposicin, sin costes para ninguna de las dos partes, de las correctas relaciones mantenidas hasta entonces y moderando sus movimientos respecto del nivel de gravedad del incidente24. Como ha sealado Felipe Sahagn, Espaa respondi a Chvez a la americana, como Washington responde a los continuos ataques de Chvez, no a la marroqu, en el caso de la visita del rey a Ceuta y Melilla25, que ya hemos analizado. La normalizacin, momentnea, de las relaciones entre ambos pases se produjo ocho meses despus, con ocasin de la visita de Chvez a Espaa, a nales de julio de 2008, y sus reuniones con el rey y Rodrguez Zapatero26. Sin embargo, apenas transcurrida una semana, las relaciones volvieron a enfriarse a raz de la venta, forzada por Chvez en su poltica de nacionalizar los negocios estratgicos del pas, de la lial del Banco de Santander en Venezuela, a pesar de que tanto el gobierno socialista como el propio Banco de Santander quisieron quitar hierro al asunto. La segunda visita de Chvez a Madrid, en este caso no ocial, amparndose en una escala tcnica, a mediados de septiembre de 2009, la aprovech, tras entrevistarse con el rey y Rodrguez Zapatero, para hacer pblico el hallazgo por Repsol-YPF de una de las mayores reservas mundiales de gas, en aguas del golfo de Venezuela. La ltima crisis en las relaciones hispano-venezolanas se ha producido, a partir de marzo de 2010, a raz de las acusaciones formuladas por la AudienLos intereses de Espaa en Venezuela que estaban en juego eran, entre otros, la presencia diplomtica y empresarial de Espaa en la regin, tanto a nivel de algunos pases concretos, prximos al populismo de Chvez, como a nivel de las Cumbres Iberoamericanas; la presencia de 300.000 espaoles ancados en ese pas; y ms de media docena de empresas espaolas (Repsol, Santander, BBVA, Telefnica, Mapfre, Prisa), con importantes inversiones, que se podran ver afectados negativamente por un empeoramiento de las relaciones. 24 Frente a esta actitud, el PP arremeti contra el gobierno socialista, exigiendo la llamada a consultas del embajador de Espaa en Caracas y la comparecencia del ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin en el Congreso de los Diputados, para que explicase cmo se ha organizado una cumbre que se ha convertido en un circo antiespaol. 25 Felipe Sahagn, Espaa responde a Chvez a la americana, El Mundo, 14 de noviembre de 2007. 26 Durante esa misma visita, Chvez se reuni con el presidente de Repsol-YPF, Antonio Brufau, recordando el buen trabajo conjunto de la misma con Petrleos de Venezuela en la exploracin, en la Faja del Orinoco, de la mayor reserva de petrleo pesado y semipesado del mundo. A nales de julio de 2009, se sell esta alianza energtica entre Espaa y Venezuela con la rma, en Caracas, en presencia de Chvez y Moratinos, de contratos por parte de Repsol-YPF para la explotacin del mencionado bloque Junn en la Faja del Orinoco, y el consorcio formado por Iberdrola y Elecnor con Petrleos de Venezuela, para la construccin de una planta termoelctrica de gas y gasleo en el Estado de Sucre.
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cia Nacional en relacin a la presencia y actuacin de terroristas de ETA en Venezuela. Aunque existan evidencias anteriores de que los terroristas se movan sin problemas por territorio venezolano, con la aquiescencia de las autoridades, y de que colaboraban con las FARC27, el problema no haba llegado a enturbiar signicativamente las relaciones bilaterales, hasta que un auto del juez Eloy Velasco, de la Audiencia Nacional, a nales de febrero de 2010, acus al gobierno venezolano de colaborar con ETA y las FARC28, mereciendo el descalicativo de las autoridades venezolanas y la acusacin de que detrs del mismo se encontraba la mano de Estados Unidos. La crisis se dar ocialmente por zanjada, el 6 de marzo, mediante un comunicado conjunto en el que al mismo tiempo que el gobierno venezolano desmenta la supuesta colaboracin, ambos pases maniestaban su ms enrgica condena al terrorismo y su compromiso de seguir colaborando en los mbitos policial y judicial, lo que no impedir que el ministro de Asuntos Exteriores venezolano, Nicols Maduro, lanzase duras acusaciones contra el expresidente Aznar y el juez de la Audiencia Nacional encargado del asunto, obligando a Rodrguez Zapatero a rechazarlas tajantemente29. Poco despus, el propio Chvez se encarg de cargar contra la Audiencia Nacional sosteniendo que el auto judicial careca de validez y que su nalidad era criminalizar al rgimen bolivariano, con lo que pona claramente de maniesto la nula voluntad venezolana de colaborar con la justicia espaola30. Las confesiones, a principios de octubre de 2010, de dos terroristas de ETA a la justicia espaola, en el sentido de que haban recibido cursillos de armas y explosivos en territorio venezolano bajo la supervisin del etarra Arturo Cubillas, alto cargo del gobierno de Chvez, volvi a abrir la crisis, obligando al Ministerio de Asuntos Exteriores a pedir explicaciones a Venezuela31. El ministro del Interior, Alfredo Prez Rubalcaba, dio crdito a
De hecho, el gobierno de Rodrguez Zapatero ya haba hecho, anteriormente, gestiones infructuosas con el n de conseguir la extradicin de algunos terroristas. 28 Lo ms grave era que uno de los terroristas de ETA, Arturo Cubillas Fontn, era un alto funcionario del gobierno venezolano, que actuaba como facilitador de los movimientos y entrenamientos de los miembros de la organizacin terrorista. Estas acusaciones se basaban en la documentacin intervenida a ETA en Francia, en los mensajes encontrados en el ordenador de Ral Reyes, uno de los jefes de las FARC, y en los testimonios de desmovilizados recogidos por la polica espaola en Colombia. 29 Moratinos, por el contrario, no elev protesta alguna al gobierno venezolano. 30 La prueba es que las rdenes de detencin cursadas a Interpol todava no han merecido respuesta de las autoridades venezolanas, como no merecieron respuesta anteriormente otras solicitudes de extradicin formuladas por las autoridades espaolas. 31 Por su parte, la Audiencia Nacional procedi a querellarse contra Arturo Cubillas y otros miembros de ETA y las FARC.
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los hechos, si bien consider que no existan datos que permitieran sospechar de la implicacin del gobierno venezolano32, y la vicepresidenta primera, Fernndez de la Vega, exigi acciones inmediatas del gobierno venezolano contra Cubillas, que hasta el momento no se han producido. Como se ha visto, la deriva neopopulista y autoritaria, las medidas nacionalizadoras adoptadas y la nula voluntad de colaboracin en la lucha contra ETA del rgimen de Chvez plantean serios interrogantes en el futuro de las relaciones bilaterales. Es verdad que los intereses espaoles en ese pas son importantes y que la prudencia, y no la poltica teatral, debe marcar la accin espaola, pero tambin lo es que los derechos humanos y la democracia no pueden obviarse en las relaciones con pases como Venezuela y que, en determinadas ocasiones, cuando se producen crisis como las comentadas, algn gesto de rmeza es conveniente. En el caso de Bolivia, a pesar de las medidas nacionalizadoras y neopulistas adoptadas por el gobierno de Evo Morales, de algunas declaraciones antiespaolas, de la grave crisis poltica e institucional que ha vivido ese pas y del avance en el proceso de refundacin de Bolivia sobre la base indgena, con exclusin de la historia criolla, emprendida por Morales, las relaciones en general han transcurrido sin especiales sobresaltos, existiendo, en trminos generales, un buen clima en las relaciones entre ambos pases33. Este buen clima se puso de maniesto en la actuacin del gobierno de Rodrguez Zapatero, a raz del Decreto de Nacionalizacin de los Hidrocarburos, de 1 de mayo de 2006, del gobierno de Evo Morales, que afect directa y gravemente a las inversiones y presencia de Repsol-YPF en ese pas. En este caso, el gobierno espaol se vio obligado a actuar abiertamente ante el gobierno boliviano, a travs del secretario de Estado de Poltica Exterior, Bernardino Len, para proteger los intereses de la empresa hispano-argentina y facilitar un acuerdo satisfactorio para ambas partes, al mismo tiempo que se continuaba apostando con fuerza por el impulso de la cooperacin al desarrollo con dicho pas, a pesar de la existencia de presiones en sentido contrario34. Tambin qued reejado este clima en la visita que Evo Morales realiz a Espaa, a mediados de septiembre de 2009, en la que, adems de entrevistarse con el rey y Rodrguez Zapatero, se reuni con empresarios espaoles para alentar las inversiones en su pas, pidiendo socios, no dueos.
32 Unas declaraciones del embajador de Venezuela en Espaa, Isaas Rodrguez, insinuando que los testimonios de los terroristas de ETA se podan haber obtenido mediante torturas, contribuy a tensar an ms el ambiente. 33 Este clima se hizo ya patente en la visita que, siendo presiente electo, realiz Evo Morales a Madrid, el 4 de enero de 2006, a invitacin de Rodrguez Zapatero. 34 Espaa es el principal donante de Bolivia, con aproximadamente 90 millones de euros.
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Resultados de esta visita fueron la condonacin de la deuda con Espaa y el acuerdo para que los bolivianos residentes en Espaa puedan votar en las elecciones municipales. Algo parecido hay que decir de las relaciones con Ecuador, miembro igualmente del ALBA, que a pesar de las medidas nacionalizadotas, que han provocado alguna tensin en las relaciones bilaterales, especialmente en el caso de Repsol-YPF35, han transcurrido sin especiales sobresaltos. Un caso singular, por lo que supuso de primaca de los valores en la poltica iberoamericana, lo constituyen las relaciones con Honduras, marcadas por el golpe de Estado del 28 de junio de 2009, que supuso la expulsin del presidente Manuel Zelaya y su sustitucin por Roberto Micheletti36. Desde el primer momento, el gobierno de Rodrguez Zapatero procedi a condenar rotundamente el golpe y a exigir el restablecimiento del orden constitucional, participando activamente en las tomas de posesin igualmente condenatorias de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y del Sistema de Integracin Centroamericano (SICA), y entrando en contacto con la secretaria de Estado norteamericana, Hillary Clinton, y con distintos mandatarios iberoa-mericanos, que expresaron tambin su condena. En el mismo sentido, inmediatamente se pronunciarn por unanimidad los portavoces de la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados. Al mismo tiempo, el 30 de junio, siguiendo las medidas adoptadas por el SICA, el ALBA, Brasil, Chile, Mxico y el propio gobierno de Rodrguez Zapatero, Moratinos propondr a los Estados miembros de la UE, cuyos ministros de Asuntos Exteriores ya haban condenado el golpe dos das antes, la llamada a consultas de sus embajadores en Tegucigalpa y la adopcin de sanciones37, lo que Espaa realizara desde el primer momento.
Fue la intervencin del gobierno de Rodrguez Zapatero la que permiti superar la amenaza de Rafael Correa de expulsar del pas a Repsol-YPF, si no aceptaba las condiciones de un nuevo contrato. 36 El golpe de Estado respondi al proyecto de Zelaya, al margen de la voluntad mayoritaria del Parlamento, de convocar un referndum que diese va libre a su reeleccin, prohibida por la Constitucin, la entrada de Honduras en el ALBA y a la creciente inuencia de Venezuela en el pas. 37 Sin embargo, las reticencias de algunos pases miembros impidieron la retirada de embajadores, salvo en los casos de Espaa, Francia e Italia, mientras que el resto de los socios europeos optaron por evitar cualquier contacto con las autoridades polticas, ms all del nivel tcnico. Finalmente, la UE decidi, despus de que lo hicieran Estados Unidos, el Banco Mundial y el BID, congelar la ayuda presupuestaria correspondiente al periodo 2007-2010 y suspender las negociaciones para un Acuerdo de Asociacin entre la UE y Centroamrica, medidas que posteriormente se levantaran (Barb, 2009c).
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Durante la crisis hondurea el gobierno socialista mantendr permanente el contacto con los mandatarios latinoamericanos y con el secretario general de la OEA, as como con los distintos actores polticos hondureos, con el n de encontrar una solucin constitucional a la misma. En esta lnea se inserta el apoyo a la mediacin del presidente de Costa Rica, scar Arias, para alcanzar una solucin negociada, que nalmente fracasara. La celebracin de elecciones presidenciales en Honduras, el 29 de noviembre de 2009, y el triunfo en las mismas de Porrio Lobo, del Partido Nacional, por una amplia mayora, abri la puerta a una posible superacin poltica de la crisis, colocando en una cada vez ms dbil posicin a los pases del ALBA y a Brasil y Argentina, que no admitieron la legalidad de las elecciones, frente a la raticacin que hicieron Estados Unidos y una parte signicativa de los pases latinoamericanos, en concreto Colombia, Costa Rica, Panam y Per. Con ello se rompi en dos el bloque iberoamericano, situando a Espaa, en su papel de buscador de aproximaciones entre ambos bloques, en una difcil posicin, como se puso de maniesto en la Cumbre Iberoamericana de Estoril (Portugal), celebrada precisamente al mismo tiempo que las mencionadas elecciones hondureas38. Esas elecciones dieron pie, tambin, para que Estados Unidos y prcticamente todos los Estados miembros de la UE normalizaran sus relaciones con el nuevo gobierno hondureo. Por el mismo camino, aunque con mayor lentitud, ha caminado el gobierno espaol39, que procedi a invitar al nuevo presidente hondureo a la Cumbre ALC-UE de Madrid, en mayo de 2010, a la que nalmente no asisti por la amenaza de algunos presidentes latinoamericanos, encabezados por Brasil, de no participar en la misma, caso de que el primero estuviese presente. Con todo, la crisis no se ha solucionado totalmente, en concreto, en relacin a Amrica Latina, pues Brasil, Argentina y los pases del ALBA, con la excepcin de Nicaragua, continan exigiendo la vuelta del expresidente Zelaya y no reconocen al gobierno de Porrio Lobo40.
38 Lo mismo ha sucedido en la Cumbre Iberoamericana de Mar del Plata (Argentina), celebrada a principios de diciembre de 2010, a la que no fue invitado Porrio Lobo a instancias de la antriona, Cristina Fernndez, con el apoyo de Brasil y los pases del ALBA. 39 El gobierno socialista entiende que, a pesar de que dichas elecciones tenan como base un golpe de Estado absolutamente condenable, la celebracin de las mismas, con garantas de limpieza, la necesidad de asegurar la estabilidad del pas y de la subregin y de evitar la creciente inuencia de Chvez, exigen, despus de un tiempo transcurrido, normalizar las relaciones con el pas iberoamericano. 40 La crisis de Honduras, en cuya solucin se implic fuertemente Brasil, apostando por la vuelta de Zelaya, para no perder posiciones frente a Venezuela, ha puesto de maniesto las dicultades de este pas para armarse como potencia regional.
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El golpe de Estado de Honduras ha sido la expresin ms clara en la poltica iberoamericana de los gobiernos de Rodrguez Zapatero de la armacin de la condicin de Espaa como potencia normativa y, consecuentemente, de la primaca de los valores, en este caso democrticos, sobre los intereses, aunque a la postre, como hemos visto, estos ltimos, despus de las elecciones presidenciales en ese pas, han acabado por imponerse por razones polticas y de identidad iberoamericana41.
III. LA POLTICA HACIA CUBA: DILOGO CONSTRUCTIVO
El segundo de los referentes de la poltica iberoamericana ha sido la poltica activa desarrollada respecto a Cuba, tanto en trminos bilaterales como en el seno de la UE, poniendo de maniesto un empeo muy personal de Moratinos y el papel protagonista que Espaa tiene en este tema en Europa, y cmo, al mismo tiempo, se busca el paraguas europeo para rebajar los costes que una actuacin autnoma en este tema podra suponer respecto de Estados Unidos. Para el gobierno de Rodrguez Zapatero la ruptura de la interlocucin y la tensa situacin de las relaciones bilaterales con el rgimen castrista, existente con los gobiernos de Aznar, produca ms perjuicios que benecios, tanto respecto de los intereses polticos, econmicos42, sociales y culturales de Espaa en la isla, como en relacin con la defensa de los derechos humanos, la disidencia y la capacidad de inuencia en el futuro de ese pas, por lo que se consider que era necesario articular una nueva poltica, menos ideologizada, ms pragmtica y menos seguidista respecto de Estados Unidos. Se adoptar, en consecuencia, una estrategia de dilogo exible y constructivo y de respeto mutuo, que hasta ahora solo ha tenido resultados relativamente exitosos. Sin embargo, el gobierno de Rodrguez Zapatero se va a encontrar con un escenario que dicultar su nueva poltica hacia Cuba. En primer lugar, se enfrentar a una poltica fuertemente europeizada, con una posicin comn que condiciona la cooperacin a las reformas democrticas, y con la atribucin de un papel destacado a la disidencia. Segundo, el nuevo contexto latinoamericano, caracterizado por el ascenso de la nueva iz41 Para Espaa era importante esta normalizacin de las relaciones con el n de retomar cuanto antes las negociaciones para la rma, que se produjo en vsperas de la Cumbre ALC-UE de Madrid, del Acuerdo de Asociacin de la UE con Centroamrica, en el que est incluida, como es lgico, Honduras, como parte signicativa de su poltica iberoamericana. 42 Vase Bayo, 2008.
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quierda latinoamericana, liderada por Venezuela, que si, de un lado, impactar en la poltica espaola hacia la isla en trminos de oportunidad, de otro, tambin la dicultar, como consecuencia de la salida del relativo ostracismo en que se encontraba el rgimen castrista, de sus crecientes relaciones con la mayor parte de los pases de Amrica Latina y con potencias extrarregionales, como China, India y Rusia, traducindose en el hecho de que su necesidad de Espaa y Europa sea cada vez menor. A todo lo anterior hay que aadir la ampliacin de la UE, en 2004, con el ingreso, entre otros, de ocho pases del antiguo bloque comunista, que ha ampliado el grupo de Estados reticentes al dilogo constructivo con el rgimen cubano y que diculta un cambio en la poltica de la UE hacia la isla. Finalmente, hay que tomar en consideracin el activismo que asumirn el PP y el propio Aznar en contra de la nueva poltica del gobierno socialista hacia Cuba, tanto en el mbito internacional como, muy en concreto, en el seno de la UE (Barb, 2009a: 142-143). Las primeras manifestaciones de la intencin del gobierno de Rodrguez Zapatero de revisar la poltica que, en el mbito espaol y europeo, se vena desarrollando hacia la isla, se producen en julio de 2004, cuando la liberacin de una veterana disidente por parte del rgimen castrista dio pie a que el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Moratinos, expresara la intencin espaola de revisar la poltica de sanciones que segua la UE en relacin a Cuba, por considerar que las mismas eran inecaces desde la perspectiva de la democracia y los derechos humanos en dicho pas. Con todo, fue la recepcin que, el 12 de octubre de 2004, ofreci el embajador de Espaa en La Habana la que abri el proceso de cambio a la luz pblica, como consecuencia del anuncio por l mismo de que Espaa se desmarcaba de la poltica seguida por la UE por entender que no era ecaz. En apoyo de estos planteamientos inmediatamente acudi el presidente del Gobierno que, de visita en Hungra, el 15 de octubre ratic esa intencin de cambio por considerar que la situacin de aislamiento en que se encontraban los embajadores europeos en Cuba no favoreca ni a los cubanos ni a Europa. A partir de diciembre de 2004, el proceso de cambio de la poltica hacia Cuba, en este caso ya por parte de la UE, pero a instancia espaola, se acelera, culminando el 31 de enero de 2005, cuando los ministros de Asuntos Exteriores de los 25 Estados miembros, raticando la posicin comn vigente desde 1996, acuerdan suspender temporalmente las sanciones contra Cuba adoptadas en junio de 2003, proponiendo mantener un dilogo constructivo con las autoridades cubanas y desarrollar unas relaciones ms intensas con la oposicin, supeditndolo a una revisin peridica de las mismas.
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Se trataba, en principio, de un indudable xito del gobierno de Rodrguez Zapatero, que lograba que la UE modicase su poltica de sanciones hacia Cuba, aceptando los nuevos planteamientos postulados por Espaa. En 2007 esa estrategia de dilogo crtico, constructivo y exible con el rgimen castrista da un salto cualitativo, que implicar una cierta renacionalizacin de la poltica hacia la isla, que solo a la postre buscar el apoyo europeo, situndose Espaa como un interlocutor privilegiado de cara al posible proceso de transicin que se poda producir como consecuencia de la retirada de Fidel Castro por problemas de salud43. Este salto se inicia con la visita que Moratinos realiza a Cuba el 2 y 3 de abril de 200744. Era una visita de alto nivel45, correspondida en los mismos trmino por el rgimen castrista, que, al mismo tiempo que buscaba impulsar las relaciones bilaterales y reforzar el perl de la interlocucin con las autoridades cubanas, trataba de dejar sentada a los ojos de la UE y de Estados Unidos la autonoma de la poltica espaola, la importancia de los intereses espaoles en la isla y la importancia que Espaa atribua a esas relaciones. La visita se acompa de contactos con la disidencia cubana. Los principales temas que conformaron la agenda de la visita, dilogo sobre derechos humanos, relaciones con la disidencia, recuperacin del Centro Cultural Espaol en La Habana, cerrado en 2003, y restablecimiento de la cooperacin al desarrollo, ponan a las claras la trascendencia que ambas partes daban a la misma. Los resultados concretos de la visita fueron importantes, poniendo de maniesto la voluntad cubana de atribuir a Espaa el papel de interlocutor. Se cre un mecanismo de consultas polticas y dilogo sobre derechos humanos, que en el caso de la ltima temtica tendra personalidad propia, que ha celebrado ya varias reuniones, sin exclusiones de temas en la agenda de la misma46. Se levant el veto cubano a la cooperacin al desarrollo entre ambos gobiernos, convocndose para septiembre una reunin de la Comisin Mixta de Cooperacin, que llevaba cinco aos sin reunirse, y que se
Vase Roy, 2007; y Barb, 2009a: 145. Esta visita, que suscitar duras crticas por parte del PP, de Estados Unidos y de algunos pases de la UE, era la primera que realizaba un ministro de Asuntos Exteriores de Espaa desde 1998, cuando Abel Matutes, bajo la presidencia de Aznar, visit la isla. Era tambin la primera visita de un ministro de Asuntos Exteriores de un pas miembro de la UE desde 2003. 45 Expresin de la importancia que le atribua el gobierno socialista es que acompaaban al ministro la secretaria de Estado para Iberoamrica, Trinidad Jimnez, y la secretaria de Estado de Cooperacin Internacional, Leire Pajn. 46 El tema de los presos polticos y de la situacin penitenciaria de los mismos est incluido en la agenda.
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celebr el 29 de septiembre de 200747. Se acord dar luz verde a una prxima negociacin para estudiar la apertura del Centro Cultural Espaol, as como para abordar el problema de la deuda cubana con Espaa, que rondaba los 1.200 millones de euros. Finalmente, se acord rmar en breve la renovacin del Acuerdo para la Proteccin Recproca de las Inversiones. Al mismo tiempo, el gobierno cubano iniciar, aunque de momento muy espordicamente, la liberacin de algunos disidentes, por motivos de salud, que viajarn a Espaa. Este entendimiento con el rgimen castrista generar, sin embargo, nuevas reticencias por parte de algunos pases europeos y de la administracin Bush, con crticas pblicas de la secretaria de Estado, Condoleezza Rice, que incluso llegar a solicitar explicaciones sobre el alcance de los nuevos pasos dados por el ejecutivo espaol48. La nueva etapa de dilogo con el rgimen castrista abierta por el gobierno de Rodrguez Zapatero, ser apoyada por la UE en la declaracin del Consejo de Asuntos Generales, de 18 de junio de 2007, proponiendo la reanudacin del dilogo poltico, pero sin levantar las sanciones, y el comisario para el Desarrollo, Louis Michel, visitar Cuba, del 6 al 9 de marzo de 2007, con el n de normalizar las relaciones y facilitar la interlocucin de la UE de cara al futuro de la isla49. Por su parte, el rgimen castrista aceptar iniciar un dilogo poltico con la UE. El levantamiento denitivo de las sanciones impuestas por la UE a Cuba en 2003, a pesar de subsistir las reticencias de algunos Estados miembros, se producir en el Consejo Europeo, que se celebra a nales de junio de 200850, culminando inicialmente
47 La reunin en La Habana, el 29 de septiembre de 2007, de la Comisin Mixta de Cooperacin, con presencia de la secretaria de Estado de Cooperacin Internacional, Leire Pajn, permiti restablecer la cooperacin al desarrollo que llevaba suspendida cinco aos. Signicativamente el viaje a Cuba de la secretaria de Estado coincidi con el XV Encuentro Empresarial Hispano-Cubano. 48 La visita de la secretaria de Estado para Iberoamrica, Trinidad Jimnez, a Washington, el 23 y 24 de mayo de 2007, se aprovech para tratar de aclarar la poltica espaola hacia Cuba y eliminar las reticencias de Estados Unidos. 49 Por su parte, la Santa Sede seguir una poltica parecida a la espaola en relacin a Cuba, tratando igualmente de desempear un papel de interlocutor en momentos importantes para el futuro de la isla. Ello se puso de maniesto en la visita que el secretario de Estado del Vaticano, cardenal Tarsicio Bertone, realizar a Cuba a nales de febrero de 2008, y en el dilogo, al ms alto nivel, de la Iglesia catlica con el rgimen castrista. 50 Las dudas de Alemania provocaron que la decisin se retrasase durante setenta y dos horas, revisndose el texto. En el texto denitivo, entre otras posiciones, se incluye la liberacin de los presos polticos como una prioridad de la UE, se establece que en las visitas de alto nivel se tratarn cuestiones de derechos humanos, se tendrn encuentros con la oposicin democrtica y se producir una evaluacin posterior para decidir si se contina con el dilogo.
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con xito la nueva poltica espaola hacia la isla y la armacin de Espaa como el referente principal en las relaciones de la UE con Cuba. Moratinos visitar de nuevo Cuba, a mediados de octubre de 2009, reunindose con Ral Castro, con el objetivo de profundizar el dilogo poltico con el rgimen castrista, reiterar que Espaa promover un cambio en la poltica de la UE respecto de la isla y abordar algunos de los temas conictivos que persistan en las relaciones bilaterales51, sin que se reuniese con representantes de la disidencia, lo que fue objeto de crticas por parte del PP y de una parte importante de la oposicin democrtica cubana. Del lado gubernamental cubano, se asegur la continuacin de la liberacin de presos polticos y la voluntad de apertura econmica, pero manteniendo intacto el modelo cubano en trminos polticos. El siguiente paso del gobierno de Rodrguez Zapatero se ha planteado con ocasin de la presidencia espaola de la UE, en el primer semestre de 2010, tratando de cambiar la posicin comn adoptada en 1996, con el n de adaptarla al actual escenario mundial, dados los importantes cambios que se han producido en los casi catorce aos transcurridos desde entonces, y de conseguir la rma de un acuerdo de cooperacin UE-Cuba o, en su defecto, incluirla en el acuerdo suscrito por la UE con los pases del Caribe. Sin embargo, la negativa de las autoridades cubanas, a principios de enero de 2010, de permitir la entrada al pas del eurodiputado espaol, Luis Yez, que viajaba privadamente con su esposa, enrareci, momentneamente, el clima de entendimiento que se haba ido fraguando. Al hecho anterior, inmediatamente se van a sumar otros ms graves que pondrn a prueba la poltica del gobierno socialista. La muerte, a nales de febrero de 2010, del disidente preso Orlando Zapata, por huelga de hambre, lamentada por Rodrguez Zapatero, que exigi la libertad de los presos polticos y el respeto de los derechos humanos, y la represin de las manifestaciones de protesta de las Damas de Blanco constituyeron, en este sentido, un importante contratiempo en la pretensin del gobierno socialista de revisar la posicin comn de la UE respecto de Cuba, como se puso de maniesto, a mediados de marzo de 2010, en la votacin del Parlamento Europeo, por 590 votos a favor, 30 en contra y 14 abstenciones, con los votos a favor de los eurodiputados socialistas espaoles, que conden enr51 Entre otros, hay que mencionar la crtica situacin nanciera en la que se encuentran 280 empresas espaolas, al tener inmovilizados alrededor de 300 millones de dlares; la reclamacin de apertura del Centro Cultural Espaol en La Habana; la sustitucin de tres agentes del CNI, relevados tras destaparse la trama, que acab con las carreras polticas del vicepresidente cubano, Carlos Lage, y del excanciller, Felipe Prez Roque; y el problema de la deuda cubana de 1.900 millones de euros.
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gicamente su muerte y exigi la liberacin inmediata e incondicional de todos los presos polticos y de conciencia, alejando con ello cualquier posibilidad de revisin de la mencionada posicin comn. La constatacin de este hecho por el gobierno de Rodrguez Zapatero se expres en la proposicin no de ley, impulsada por el PP y acordada por el PSOE, aprobada por el Congreso de los Diputados, el 14 de abril de 2010, en la que se instaba al gobierno a impulsar un dilogo con el gobierno de Cuba que tenga como objetivo conseguir la inmediata e incondicional liberacin de todos los presos de conciencia52. Por primera vez en aos, se produca un acercamiento entre el PSOE y el PP sobre el tema de Cuba. En denitiva, el inmovilismo del rgimen castrista, ms all de un proceso muy amplio de liberacin de presos polticos53, como consecuencia de la interlocucin de la Iglesia catlica y de Espaa, que la UE no ha considerado suciente, ha impedido que esta propuesta culminara, de momento, con xito54. En la revisin de la posicin comn, realizada el 14 de junio ante la oposicin de una parte importante de los Estados miembros, se acord dejar de momento ese tema en suspenso, para dar, en opinin de Moratinos, ms tiempo para dialogar con las autoridades cubanas, en base a la interlocucin entre la Iglesia catlica y Espaa con el rgimen castrista y la prxima liberacin de presos polticos, y as crear las condiciones para establecer una nueva relacin bilateral entre la UE y Cuba55. En esta lnea se insertar la visita que Moratinos realiz a Cuba, a principios de julio de 2010, cinco das despus de terminar la presidencia espaola de la UE, tratando de acompaar el proceso de dilogo entre la Iglesia catlica y el rgimen cubano y acelerar la excarcelacin de la prctica totalidad de los presos polticos. La reunin que mantuvieron Ral Castro, el cardenal Ortega y Moratinos, propici que el gobierno cubano anunciara la liberacin en los prximos meses de los 52 presos del llamado Grupo de los 75, que todava seguan en prisin56, destacando el ministro espaol que
52 Fue aprobada con los votos del PSOE, PP, CIU, PNV, UPyD, y UPN, mientras Coalicin Canaria se abstuvo y ERC, IU-ICV y BNG votaron en contra. 53 El proceso de liberacin ha estado, sin embargo, sujeto a importantes limitaciones, derivadas, entre otras, de la obligatoriedad de viajar a Espaa. 54 El principal problema es que la posicin comn solo puede cambiarse por unanimidad y sta, de momento, es imposible de conseguir ante la oposicin de algunos pases miembros de la UE, como es el caso de la Repblica Checa, Polonia, Hungra, Reino Unido y, en menor medida, Alemania, si no hay una apertura democrtica real en Cuba. 55 El Pas, 14 de junio de 2010; y El Mundo, 15 de junio de 2010. 56 Este paso del rgimen castrista ya se haba fraguado en la reunin que mantuvieron en Pars, el 10 de junio de 2010, Moratinos y el canciller cubano, Bruno Rodrguez. El
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se abra una nueva etapa en el dilogo con Cuba, por lo que no haba razn para mantener la posicin comn. En la reunin de ministros de Asuntos Exteriores comunitarios, que tuvo lugar el 25 de octubre de 2010, en la que se mantuvo la posicin comn, al mismo tiempo que se decida explorar nuevas vas acercamiento a Cuba57 ante el proceso de liberacin de presos, la nueva ministra de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Trinidad Jimnez, consider que, aunque no se haba producido una derogacin formal de la misma, sta haba quedado de hecho superada58. En la prctica, nos encontramos ante una situacin en la que sin cambiar la posicin comn, se abren nuevas perspectivas en las relaciones entre la UE y Cuba, cuyo resultado nal no est claro, dado el inmovilismo poltico del rgimen castrista. A la vista de todos los interrogantes que subsisten, los riesgos que para Espaa representa esta poltica hacia Cuba no se pueden menospreciar, dada la utilizacin que el rgimen castristas hace de esta aproximacin, el inmovilismo poltico que le ha caracterizado hasta el momento y el escaso protagonismo que se concede a la disidencia. Sin embargo, es evidente que la anterior situacin, sin canales de interlocucin abiertos, no poda mantenerse en momentos en los que se abre una posible transicin en la isla, donde los intereses espaoles son muy importantes. Los nuevos planteamientos que la administracin Obama tiene respecto de Cuba pueden servir para reforzar la arriesgada apuesta espaola. Pero, en todo caso, ms all de las concesiones humanitarias del rgimen cubano, utilizadas como pura contraprestacin a un simple dilogo poltico, y la apertura econmica prometida, impuesta por la dramtica situacin econmica de Cuba, es evidente que, de momento, la poltica espaola hacia la isla no ha producido resultados polticos realmente relevantes en el camino hacia la democracia y el respeto a los derechos humanos, y que el encastillamiento de las autoridades castristas en su proyecto poltico no democrtico, anunciado recientemente por Ral Castro, no augura, a corto plazo, nada nuevo.
problema no es solo que Cuba nicamente permite escoger entre la crcel y el exilio, sino que se trata de una concesin humanitaria, limitada aunque importante, que no implica apertura poltica de ningn tipo. 57 Estas nuevas vas consisten principalmente en el encargo a la alta representante para Asuntos Exteriores y de Seguridad, Catherine Ashton, para iniciar conversaciones con Cuba con el n de explorar los cambios que puedan conducir a la normalizacin de las relaciones. 58 El Pas, 26 de octubre de 2010. 505
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IV. LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS: LA ESTRATEGIA DE LIDERAZGO COMPARTIDO
En relacin con la poltica desarrollada por los gobiernos socialistas respecto de las Cumbres Iberoamericanas, que, en cuanto mxima expresin de la iberoamericanidad y de la dimensin identitaria de la poltica iberoamericana, continuarn siendo uno de los ejes principales de la misma, hay que destacar, por un lado, la introduccin de dos importantes novedades en la poltica seguida por Rodrguez Zapatero respecto a la articulada por Aznar, que ha permitido que se abra una nueva etapa en cuanto a la dinmica de las mismas, y, por otro, una fuerte politizacin de las Cumbres, que ha introducido importantes divisiones entre los pases iberoamericanos, que pueden, a medio y largo plazo, incidir en el futuro de las mismas. La primera novedad ha sido el cambio desde la estrategia de liderazgo hegemnico unilateral practicada por Aznar en su segunda legislatura, a una estrategia de liderazgo compartido, que ha buscado el consenso y la concertacin con los pases iberoamericanos en los avances de las Cumbres. Este cambio de estrategia permiti, de entrada, la concertacin de los avances en las mismas con los dems pases iberoamericanos y facilit el xito de las Cumbres de San Jos de Costa Rica, en noviembre de 2004, y de Salamanca, en noviembre de 2005, permitiendo la puesta en marcha de la SEGIB, que ha supuesto un salto cualitativo de primera importancia en la consolidacin de la dinmica de las Cumbres, al proporcionar a las mismas una estructura institucional permanente, con funciones no solo en el campo de la cooperacin, como suceda con la SECIB, sino tambin con funciones polticas y de representacin (Lozoya, 2005; y Arenal, 2005f y 2007b). A travs del trabajo desarrollado por la SEGIB y de la apertura de ocinas de representacin en algunos pases iberoamericanos59, han aumentado considerablemente la operatividad y visibilidad de las Cumbres60, as como su proyeccin internacioAdems de la sede en Madrid, las ocinas de representacin se encuentran en Brasilia, Mxico, Montevideo y Panam. 60 De acuerdo con el Barmetro de la Fundacin Carolina, en 2010, el 67% de los espaoles arma conocer o haber odo hablar de las mismas, lo que representa un porcentaje prcticamente idntico al de 2008 y 2009 (71% y 70%), pero superior a las encuestas anteriores que situaban ese conocimiento en torno al 63%. En cuanto a la importancia que se atribuye a la Cumbres es muy alta, pues, en 2010, el 52% de los entrevistados considera que es un acontecimiento muy importante o bastante importante para Espaa y, lo que es ms signicativo, el 70% piensa que tambin lo es para Amrica Latina. Esta importancia que se atribuye a la Cumbres contrasta, lo que resulta igualmente muy signicativo de la opinin que se tiene de las mismas, con el escepticismo que existe en cuanto a sus resultados y ecacia real, que se repite en los distintos Barmetros. En este sentido, en 2010, el 69% de los espaoles sostiene
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nal, hacindose presentes como observadoras en Naciones Unidas y colaborando con otras organizaciones internacionales61. La segunda novedad de la poltica de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, impulsada tambin por una parte signicativa de otros gobiernos iberoamericanos, como consecuencia del cambio poltico que se ha producido en la regin, ha sido el giro social que ha experimentado la agenda de las Cumbres a partir de la celebrada en San Jos de Costa Rica, en 2004, cuya temtica se ha centrado en las migraciones, la cohesin social, la juventud y el desarrollo y la innovacin y el conocimiento, producindose una reorientacin en los compromisos asumidos en las mismas62. Expresin de este giro es igualmente la apertura de las Cumbres a las sociedades civiles iberoamericanas, que constitua un reto pendiente, indispensable para la consolidacin de la Comunidad Iberoamericana, a travs de los Foros Parlamentario Iberoamericano, Cvico, Empresarial y de Gobiernos Locales, que se vienen celebrando desde la Cumbre de Salamanca, y el Encuentro de Interlocutores Sociales, que rene a sindicatos y empresarios63. Ello ha permitido que las Cumbres aborden problemas y retos que realmente interesan a los pases iberoamericanos, proporcionndolas mayor operatividad. La mayor operatividad se ha hecho patente en los trabajos que se han venido desarrollando entre Cumbre y Cumbre y en los compromisos que se han asumido en las Cumbres de Salamanca, en octubre de 2005, Montevideo, en noviembre de 2006, Santiago de Chile, noviembre de 2007, San Salvador, en octubre de 2008, Estoril, en noviembre/diciembre de 2009, y Mar del Plata, en diciembre de 2010, a pesar incluso de los incidentes y de la marcada divisin poltica que se produjo en las Cumbres de Santiago de Chile, Estoril y Mar del Plata64.
que sus resultados prcticos han sido siempre muy escasos y, lo que es ms preocupante, un 62% opina que las ltimas Cumbres han ido perdiendo relevancia (Fundacin Carolina, 2006, 2007, 2008, 2009a, 2009b, y 2010). Estos datos se repiten con pequeas variaciones en el Barmetro del Real Instituto Elcano, de noviembre de 2007, en el que la mayora de los entrevistados optan por describir las Cumbres ms como relacionadas con el futuro (60%) que con el pasado, como algo ms simblico (52%) que funcional, ms benecioso para Amrica Latina (59%) que para Espaa, ms con el consenso (56%) que con el disenso y ms con el Estado (45%) que con la sociedad civil (Real Instituto Elcano, 2007b). 61 Vase Bautista Jimnez, 2007. 62 Vase Secretara General Iberoamericana, 2007a, 2007b, 2008a, 2008b, 2008c, 2008d, 2009a, y 2009b. 63 Para los vnculos existentes entre las Cumbres y las sociedades civiles iberoamericanas hasta 2005, vase Mallo, 2005a y 2005b. 64 Factor igualmente signicativo en esta mayor operatividad ha sido la creacin del Consejo de Organismos Iberoamericanos, que institucionaliza, a travs de la SEGIB, las relaciones de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI), la Organizacin Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS), la Or507
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El nombramiento de Enrique Iglesias como secretario general iberoamericano en la reunin extraordinaria de ministros de Asuntos Exteriores, celebrada en Guimaraes (Portugal), el 28 de mayo de 2005, ser tambin un importante factor en la mayor operatividad y presencia internacional de las Cumbres, dado su prestigio internacional, su trabajo y su intensa actividad a travs de la SEGIB. Junto a estas dos novedades, importantes para la consolidacin de las Cumbres, hay que destacar el hecho de la creciente divisin poltica entre los pases iberoamericanos, consecuencia del nuevo escenario latinoamericano, que puede incidir negativamente en el funcionamiento de las mismas. ste escenario es muy distinto al caracterstico de los aos noventa e, incluso, al de inicios de la primera dcada del siglo XXI, cuando las Cumbres se pusieron en marcha y se consolidaron. Ahora nos encontramos con un escenario marcado por la creciente heterogeneidad y divisin poltica y con diferentes proyectos polticos y econmicos por parte de los pases latinoamericanos, muy alejado de la homogeneidad que, a pesar de los distintos niveles de desarrollo, en trminos generales era el rasgo dominante en los aos noventa, con lo que ello ha supuesto de incremento en las tensiones y los conictos intrarregionales y bilaterales, de fragmentacin poltica de Amrica Latina y de dicultad para la adopcin de posiciones comunes por parte de los Estado latinoamericanos. A lo anterior, en directa relacin, se une la deriva neopopulista de algunos gobiernos o la puesta en marcha de polticas indigenistas, que han introducido una nueva dimensin identitaria en la realidad latinoamericana, que tiende a chocar con la dimensin identitaria derivada de la historia, la lengua y la cultura comunes, presente en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina y expresada, principalmente, en las Cumbres Iberoamericanas. La concrecin ms clara y operativa de esta divisin la encontramos en los pases que integran la llamada Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA), entre otros, Venezuela, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Cuba, que trata de articular un liderazgo y una estrategia poltica y econmica propia en Amrica Latina y en el escenario internacional, enfrentada, aunque con diferentes matices, segn los pases que la conforman, al resto de los pases latinoamericanos. Esta estrategia se hace tambin operativa en el seno de las Cumbres Iberoamericanas, con la problematicidad aadida que ello supone.
ganizacin Iberoamericana de la Juventud (OIJ) y la Conferencia de Ministros de Justicia de los Pases Iberoamericanos (COMJIB) con las Cumbres Iberoamericanas, y que permite una mejor coordinacin de los trabajos del conjunto de los organismos iberoamericanos actualmente en funcionamiento. 508
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La novedad en este caso se encuentra, por contra, en la clara prdida de protagonismo de Cuba en las Cumbres, como consecuencia de la retirada de Fidel Castro y de la no asistencia a las mismas de Ral Castro. Las Cumbres, desde 1991, haban tenido tradicionalmente como uno de sus protagonistas mediticos a Fidel Castro, que, dado el aislamiento en que se encontraba Cuba, con su sola presencia, cuando no provocando alguna salida de tono, monopolizaba la atencin meditica y recuperaba un cierto protagonismo internacional. Sin embargo, Fidel Castro, en ningn caso utiliz las Cumbres para vender o tratar de imponer sus opciones polticas. El relevo en el protagonismo, no solo meditico, sino tambin en el discurrir interno de las Cumbres, ha pasado, de esta forma, a Venezuela de la mano de Hugo Chvez, que apoyado en los pases del ALBA, como hemos apuntado, trata de imponer en la dinmica de las Cumbres, incluso a travs de acusaciones y descalicaciones de Espaa, unos planteamientos neopopulistas que chocan con los que postulan la mayora de los pases participantes65. A lo anterior se une, desde una perspectiva distinta, la armacin de Brasil en el papel de potencia regional y global, que necesariamente incide en las Cumbres Iberoamericanas, caracterizadas por la presencia de Estados extrarregionales, que, en el caso de Espaa, debido a su papel protagonista en las Cumbres, no es excesivamente apreciada por ese pas, con lo que ello puede suponer de interrogante para el futuro. No puede extraar, por lo tanto, que la concertacin reinaugurada, a partir de 2004, se haya visto amenazada, especialmente desde 2007, por la estrategia seguida en las Cumbres por los pases del ALBA. El incidente en la Cumbre de Santiago de Chile, en 2007, al que nos referiremos, la imposibilidad de lograr un consenso sobre la crisis de Honduras en la Cumbre de Estoril, en 2009, y el intento de condenar a Estados Unidos por los documentos ltrados por Wikileaks, en la Cumbre de Mar del Plata, en 2010, son clara expresin del debilitamiento de ese escenario de concertacin iberoamericano que se haba abierto. En todo caso, los resultados que continan generando las Cumbres, desde el punto de vista de la consolidacin de la Comunidad Iberoamericana, no pueden menospreciarse. Dejando al margen, por razones de espacio, los compromisos asumidos en las Cumbres de Salamanca, en 2005, y Montevideo, en 2006, entre los que destacan por su importancia la puesta en marcha de la SEGIB, que hemos destacado, el Compromiso sobre Migraciones y Desarrollo66 y la Carta Cultural Iberoamericana, nos centrareSignicativo de esta estrategia es que, previamente a la celebracin de las Cumbres, los pases del ALBA suelen concertar su actuacin en las mismas. 66 Vase Garca Casas, 2007.
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mos en los resultados y compromisos asumidos por las ltimas Cumbres, empezando por la de Santiago de Chile, que tuvo como tema central la cohesin social y las polticas sociales para alcanzar sociedades ms inclusivas en Iberoamrica, en sus distintas dimensiones, educacin, reforma scal y promocin de las comunidades indgenas y afrodescendientes, y cuyos resultados han sido, en este sentido, muy signicativos67. Estos resultados quedaron, sin embargo, en cierta medida oscurecidos como consecuencia del incidente ocurrido entre el rey y el presidente de Venezuela, Hugo Chvez, que marc mediticamente la Cumbre. Desde los prolegmenos de la Cumbre era evidente que Chvez, con su mediacin con las FARC y con su suspense sobre si asista o no a la misma, quera acaparar el protagonismo de la misma, por un lado, con el n de utilizarla para reforzar su gura de cara a que ganase el s en el referndum constitucional de principios de diciembre de 2007, y, por otro, para defender, y eventualmente imponer, su modelo neopopulista bolivariano de integracin y desarrollo, contraponindolo al modelo defendido por la propia Cumbre y la mayor parte de los pases iberoamericanos, basado en la economa de mercado y en la adopcin de polticas sociales encaminadas a luchar contra la desigualdad y la pobreza y a favor de la cohesin social. Para ello, lo ms rentable era situar a Espaa, uno de los impulsores de ese modelo, como la diana principal de su estrategia. Desde el primer momento se sucedieron los ataques a la CEOE y a Jos Mara Aznar. Las protestas que en privado tanto el rey como Rodrguez Zapatero transmitieron a
67 Destaca especialmente, la rma del Convenio Iberoamericano de Seguridad Social, en virtud del cual los pases iberoamericanos se comprometen a reconocer recprocamente los derechos pasivos devengados por un trabajador en cualquier Estado iberoamericano, de forma que los inmigrantes puedan consolidar una pensin en el pas en que termine su vida laboral. Este Convenio, que constituye un hito en el proceso de consolidacin de la Comunidad Iberoa-mericana, afectar a entre cinco y seis millones de personas. Igualmente, por su relevancia, hay que resaltar la creacin de un Fondo para el Agua Potable, propuesto por Espaa, que aporta 1.500 millones de dlares en cuatro aos, que est abierto a otras contribuciones y que pretende garantizar el acceso a un servicio bsico para la salud del que carecen 77 millones de personas en Amrica Latina y proporcionar saneamientos adecuados a 138 millones de ciudadanos; la creacin de una base logstica en Panam para la prevencin y respuesta en los desastres naturales, a iniciativa de Espaa y Mxico; la puesta en marcha del Plan de Alfabetizacin, aprobado en Montevideo, cuyo objetivo es alfabetizar, a largo plazo, a cerca de 34 millones de personas; la aprobacin del programa iberoamericano de becas Pablo Neruda para estudiantes de maestras y doctorados, que pretende llegar a ser el Erasmus iberoamericano; la continuacin del Programa de Canje de Deuda por Educacin, que ya ha beneciado a milln y medio de nios y a 80.000 maestros; la creacin de una red de Bancos de Leche Materna; y la creacin de una Comisin Iberoamericana para la Conmemoracin de los Bicentenarios. Para los resultados de la Cumbre de Santiago de Chile, vase Arenal, 2008d.
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Chvez, y el descontento espaol que Moratinos transmiti a su homlogo venezolano, no fueron sucientes para moderar su lenguaje, ponindose de maniesto que no era una salida de tono ms, sino una estrategia perfectamente diseada. El momento lgido del incidente se produjo en la clausura de la Cumbre, cuando, ante la reiteracin de los insultos contra Aznar y los empresarios espaoles, Rodrguez Zapatero pidi la palabra y, dirigindose a Chvez, exigi reiteradamente respeto para un expresidente del Gobierno, Aznar, que haba sido elegido democrticamente por los espaoles, siendo interrumpido una y otra vez por Chvez. En ese punto, el rey sali en defensa de Aznar y de Rodrguez Zapatero, espetando a Chvez el ya famoso Por qu no te callas?!, lo que permiti que Rodrguez Zapatero continuase con su defensa. A continuacin, Daniel Ortega, presidente de Nicaragua, arremeti, en una intervencin delirante, contra Espaa y sus inversiones, provocando, en un gesto acordado con Rodrguez Zapatero, que el rey se levantara y se ausentase temporalmente de la ceremonia de clausura. Este incidente, ms all de lo que supuso de problema en las relaciones bilaterales entre Espaa y Venezuela, ya superado como se ha visto al estudiar las relaciones entre ambos pases, va a pesar, sin lugar a dudas, en la futura dinmica de las Cumbres, por cuanto que los motivos que lo provocaron, como son los reiterados ataques a Espaa y, en el fondo, la defensa y eventualmente imposicin de una estrategia de desarrollo neopopulista, muy diferente a la estrategia adoptada por las Cumbres, es probable que continen en los prximos aos, como se puso de maniesto, posteriormente, en las Cumbres de Estoril y Mar del Plata. La Cumbre de San Salvador, celebrada a nales de octubre de 2008, fue igualmente importante, no solo por los compromisos adoptados68, sino tambin porque se volvi, momentneamente, a una senda de normalidad y consenso que
En el plano de los compromisos asumidos cabe destacar, entre otros, los referidos al tema central de la Cumbre Juventud y Desarrollo. De cara a un futuro prximo, hay que mencionar el apoyo que la Declaracin de San Salvador y el mencionado Compromiso de San Salvador prestan al ambicioso proyecto Metas Educativas 2021: La Educacin que queremos para los Jvenes de los Bicentenarios, desarrollado por la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI), con la colaboracin de la SEGIB, y aprobado por los ministros de Educacin Iberoamericanos en la reunin celebrada en San Salvador en mayo de 2008. En concreto, la Cumbre insta a los ministros de Educacin Iberoamericanos a que procedan a identicar las mencionadas metas educativas con el n de poder proceder a su aprobacin denitiva y puesta en marcha en la Cumbre de Mar del Plata, en 2010. Tambin como resultado signicativo hay que destacar la aprobacin de una declaracin sobre Fortalecimiento institucional de la Conferencia Iberoamericana, que pretende introducir una mayor lgica y coherencia en el funcionamiento del sistema iberoamericano. Para los resultados de la Cumbre de San Salvador, vase Arenal, 2009c.
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se haba visto amenazado en la anterior Cumbre de Santiago de Chile. La ausencia de Chvez en la misma contribuy, sin lugar a dudas, a esta normalizacin. Particular signicado tendr la aprobacin del Consenso de San Salvador sobre las modalidades de participacin en la Conferencia Iberoamericana, que pretende suplir una laguna existente hasta ahora en el proceso de las Cumbres, que dicultaba la participacin de actores no iberoamericanos. En este sentido, a efectos de promover una estrecha cooperacin institucionalizada con otros miembros y actores de la sociedad internacional se crean las guras de Observadores Asociados, para los Estados, y de Observadores Consultivos, para los Organismos Internacionales69. Estas guras permitirn ampliar la proyeccin internacional de las Cumbres y facilitar la colaboracin en sus trabajos con distintos actores internacionales que tienen inters en dicha dinmica70. Esta Cumbre, al celebrarse en plena crisis econmica global, sirvi tambin para que los pases iberoamericanos se pronunciasen sobre la misma. En el Comunicado especial de la Comunidad Iberoamericana sobre la coyuntura econmica mundial, adems de expresar la determinacin de participar y contribuir activamente en un proceso de transformacin profunda y amplia de la arquitectura nanciera internacional, que establezca instrumentos de prevencin y respuesta inmediata ante futuras crisis y garantice una regulacin ecaz de los mercados de capitales, coordinar las acciones necesarias para hacer frente a la crisis, comprometerse a tomar medidas para proteger el empleo y la inversin e impulsar polticas sociales
69 Posteriormente, la SEGIB ha elaborado el Procedimiento para la tramitacin de solicitudes del estatus de Observador Asociado y de Observador Consultivo de la Conferencia Iberoamericana, en el que se especican el procedimiento de tramitacin de las solicitudes y los derechos que les corresponden. Vase Boletn del Secretario General 2008/1 (22 de diciembre de 2008). Para este tema, vase Durntez Prados, 2003 y 2006; y Olmos Giupponi, 2007. 70 Forman ya parte de las Cumbres Iberoamericanas, como Observadores Asociados, Blgica, Filipinas, Italia, Pases Bajos, Marruecos y Francia, y, como Observadores Consultivos, la Corporacin Andina de Fomento (CAF), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organizacin de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), el Sistema Econmico latinoamericano (SELA), la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), la Unin Latina (UL) y la Organizacin de Estados del Caribe Oriental (OECO). Ello reeja el inters que las Cumbres Iberoamericanas suscitan en otros pases y organismos internacionales. Aunque se ha rechazado la entrada de Guinea Ecuatorial como Observador Asociado, por considerarse que no cumple los mnimos estndares democrticos, sin embargo, la atribucin de la condicin de Observador Asociado a Marruecos, dado su carcter no democrtico, no facilitar la superacin de la contradiccin poltica en la que viven las Cumbres en relacin a la vigencia de la democracia y los derechos humanos.
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para defender a los ms vulnerables, destacar la importancia de la participacin universal, democrtica y equitativa, en el debate y solucin de la actual crisis nanciera internacional y apostar por una conclusin satisfactoria de la Ronda de Doha, que tome en consideracin los intereses de los pases en desarrollo, se acuerda estudiar la posibilidad de convocar una reunin de jefes de Estado y de Gobierno para tratar la crisis en el marco de las Naciones Unidas. Por primera vez, la Comunidad Iberoamericana se pronunciaba concertadamente sobre una crisis econmica mundial, planteando adems una iniciativa encaminada a buscar soluciones a la misma71. En la Cumbre de Estoril, celebrada del 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2009, que tena como tema central Innovacin y Conocimiento, se han logrado igualmente resultados importantes72, si bien han vuelto a hacer acto de presencia las divisiones existentes entre los pases iberoamericanos, no logrndose una posicin de consenso sobre la crisis de Honduras, provocada por el golpe de Estado del 28 de junio de 2009, contra el presidente Manuel Zelaya, y que fue condenado inicialmente por la casi totalidad de los pases iberoamericanos, incluida Espaa, y por los Estados Unidos. Adems, el hecho de que en plena celebracin de la Cumbre, en concreto el 29 de noviembre, por primera vez despus del golpe, se celebrasen elecciones presidenciales en Honduras, que supusieron la victoria de Porrio Lobo, del Partido Nacional, por una amplia mayora, y que abran la puerta a una posible superacin poltica de la crisis, introdujo una novedad, que colocaba en una cada vez ms dbil posicin a los pases del ALBA, que no admitan la legalidad de las elecciones y pedan la restitucin de Zelaya, fren71 La presencia de Argentina, Brasil, Mxico y Espaa en el G-20 abra, adems, una puerta, es verdad que no fcil de cruzar, para la actuacin concertada de estos cuatro pases iberoamericanos, y con ello para hacer presente la voz de las Cumbres Iberoamericanas en la actual crisis econmica global. 72 Destacan, entre otros, la decisin de promover la creacin de un nuevo y ambicioso programa de innovacin tecnolgica y aplicada, cuya denicin estar a cargo de un grupo de trabajo de responsables gubernamentales de cada pas, coordinado por la SEGIB, abierto a todos los pases, que contribuya a un modelo de apropiacin social y econmica de conocimiento ms equilibrado en el mbito de las sociedades iberoamericanas; la creacin de un Foro bianual iberoamericano sobre Ciencia, Tecnologa e Innovacin; el apoyo a un incremento sustancial de capital del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial para asegurar que cuenten con recursos sucientes para cumplir con sus mandatos en materia de nanciacin para el desarrollo; la creacin de un Observatorio Iberoamericano de Justicia; la comprobacin del avance en el proceso de raticacin del Convenio Iberoamericano de Seguridad Social, aprobado en la Cumbre de Santiago de Chile, en 2007, que estar vigente en 2010; y el avance en la puesta en marcha del Fondo del Agua, creado en la Cumbre de Santiago de Chile, que ha alcanzado alrededor de 900 millones de dlares en el ao 2009 para proyectos en ese campo.
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te a su reconocimiento por una parte de los pases iberoamericanos, en concreto Colombia, Costa Rica, Panam y Per, y, ya en otro escenario, por Estados Unidos. Con ello se rompa de nuevo en dos el bloque iberoamericano, y Brasil, en su armacin de potencia regional, que no puede ceder el liderazgo a Venezuela, lo que le obligaba a rechazar la legalidad de las elecciones, y Espaa en su papel de buscador de aproximaciones entre ambos, se encontraran en una difcil posicin. En este sentido, Espaa se situ en una posicin intermedia entre las dos posturas enfrentadas. Lo complejo de la situacin hondurea, con las elecciones presidenciales celebrndose en ese mismo momento, el anuncio previo de algunos pases iberoamericanos de su reconocimiento como salida de la crisis y el creciente desinters de los pases del ALBA, al no poder imponer sus tesis, puede servir para explicar, tambin, algunas de las ausencias en la Cumbre de determinados presidentes de los pases que integran el ALBA, como es el caso de Hugo Chvez de Venezuela, Evo Morales de Bolivia, Daniel Ortega de Nicaragua y Ral Castro de Cuba. No puede extraar, en consecuencia, que la crisis de Honduras acaparase toda la atencin meditica, marcase el trascurrir de la Cumbre e impidiese la adopcin de una posicin de consenso sobre la misma, siendo solo Portugal, en su condicin de presidente de la Cumbre, el que suscribiese un comunicado especial de mnimos, que, de alguna manera, expresaba el sentir comn de los mandatarios iberoamericanos, dejando de lado la valoracin del tema clave que eran las elecciones presidenciales. En dicho comunicado se exiga la restitucin del presidente Zelaya para el retorno a la normalidad constitucional, se condenaban las graves violaciones de los derechos y libertades fundamentales del pueblo hondureo y se tomaba nota, sin valoracin alguna, de las elecciones del 29 de noviembre. La XX Cumbre Iberoamericana, celebrada en Mar del Plata (Argentina), el 3 y 4 de diciembre de 2010, se caracterizar por cuatro hechos, de muy distinto alcance y sentido, pero signicativos desde el punto de vista del proceso de las Cumbres Iberoamericanas. El primero es el relativo a las ausencias. Aunque a lo largo de la corta historia de las Cumbres siempre, salvo en la primera, celebrada en Guadalajara (Mxico), en 1991, ha habido ausencias por parte de mandatarios iberoamericanos, en este caso las mismas no han dejado de ser especialmente llamativas. Por un lado, por primera vez, Espaa solo ha estado representada por el rey, no asistiendo Rodrguez Zapatero a la Cumbre. Hasta ahora, las Cumbres, nacidas, como hemos visto, de una iniciativa espaola y parte sustancial de la poltica exterior de Espaa, siempre contaron con la asistencia, adems del rey, de los sucesivos presidentes de Gobierno, testimo514
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niando con ello la fuerte apuesta que supona la consolidacin y desarrollo de la Comunidad Iberoamericana. En este contexto, la asistencia de Rodrguez Zapatero, presente en anteriores Cumbres, era algo que se daba por descontado, de ah la sorpresa que caus la noticia entre los mandatarios de los dems pases iberoamericanos. Razones derivadas de la aguda crisis econmica que vive Espaa y de las turbulencias nancieras que la afectan, que obligaban al presidente del Gobierno a presidir un Consejo de Ministros dedicado a adoptar una serie de importantes medidas econmicas, fundamentaron esta decisin, que, sin embargo, si se repite podra incidir negativamente en la poltica iberoamericana de Espaa. No olvidemos que, hasta ahora, la diplomacia espaola siempre haba sido la que haba movilizado todos sus recursos para lograr que el mayor nmero de mandatarios iberoamericanos asistiesen a las Cumbres. Por otro lado, llama la atencin la ausencia de los presidentes de todos los pases del ALBA, salvo Rafael Correa de Ecuador. Ni Evo Morales de Bolivia, recin operado de la rodilla, ni Hugo Chvez, alegando las graves inundaciones de Venezuela, ni Daniel Ortega de Nicaragua, que no dio ninguna excusa concreta, pero que tema que la presidenta de Costa Rica, Laura Chinchilla, le acusase por su invasin del territorio costarricense, ni Ral Castro de Cuba, que nunca ha asistido a estas Cumbres, estuvieron presentes en la misma. Ms all de las razones alegadas, esta ausencia colectiva es signicativa, pues pone de maniesto el cada vez menor inters que los pases del ALBA muestran por las Cumbres Iberoamericanas, que caminan por derroteros que, mayoritariamente, no son coincidentes con sus planteamientos. La presencia de Rafael Correa puede explicarse, aparte de por sus planteamientos menos alineados, por el especial inters que tena en que la Cumbre condenase el reciente intento de golpe de Estado en Ecuador y aprobase, como veremos, una clusula democrtica, que garantizase la solidaridad iberoamericana con los gobiernos objeto de golpes de Estado. Finalmente, en la cuestin de las ausencias, de nuevo destaca la del presidente de Honduras, Porrio Lobo, en razn de no haber sido invitado por Cristina Fernndez, con el respaldo de Brasil y los pases del ALBA, al considerar a su gobierno como resultado del golpe de Estado contra Manuel Zelaya en 2009. Llama la atencin que un foro que nunca haba hecho discriminaciones de tipo poltico, como lo pone de maniesto la presencia en el mismo de Cuba, excluya a un pas como Honduras con un gobierno elegido democrticamente, aunque en su origen permanezca el golpe de Estado. El segundo hecho caracterizador de la Cumbre de Mar del Plata fue la presencia de nuevo de la agenda bolivariana del ALBA en los debates de la misma. Como ya se puso de maniesto en anteriores Cumbres, los pases
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del ALBA han tratado de que sus planteamientos tuvieran reejo en los acuerdos de las Cumbres Iberoamericanas e incluso instrumentalizar las mismas en funcin de sus objetivos polticos y econmicos. Ahora, liderados por Rafael Correa, pretendieron que la Cumbre condenase a Estados Unidos, por entender que las ltraciones de Wikileaks ponan de maniesto la poltica imperialista y el intervencionismo de ese pas en los asuntos internos. Aunque la condena no se aprob por la negativa, entre otros, de Cristina Fernndez, antriona de la Cumbre, de Lula da Silva, que se despeda con esa Cumbre, y de Sebastin Piera, Felipe Caldern y de Espaa, expresa perfectamente, una vez ms, la actuacin coordinada de los pases del ALBA y su estrategia con relacin a las Cumbres Iberoamericanas. El tercer hecho ha sido la aprobacin de la declaracin especial sobre La defensa de la democracia y el orden constitucional en Iberoamrica o clusula democrtica, que, lejos de la radicalidad de la aprobada por UNASUR, debido a los matices introducidos por Espaa y otros pases iberoamericanos, no dejaba de ser necesaria desde el punto de vista de la dinmica de las Cumbres73. Estamos ante una signicativa declaracin que casa perfectamente con el acervo iberoamericano, en concreto con la defensa de la democracia y los derechos humanos, que las Cumbres Iberoamericanas han venido consagrando reiteradamente desde 1991, pero que pone de maniesto, ahora claramente, el contrasentido en el que se han desarrollado las mismas desde sus primeros pasos al admitir a pases no democrticos, como es el caso de Cuba74.
73 En esta Declaracin se establece, en primer lugar, que, cuando el gobierno constitucional de un Estado miembro considere que existe una amenaza de ruptura o alteracin del orden democrtico que lo afecte gravemente, los pases miembros podrn decidir la adopcin de medidas concretas concertadas de cooperacin y el pronunciamiento de la comunidad iberoamericana para la defensa y preservacin de su institucionalidad democrtica. En segundo lugar, en el caso de que exista efectivamente ruptura del orden constitucional o del Estado de derecho, una reunin extraordinaria de los ministros de Relaciones Exteriores podr decidir por consenso las siguientes medidas: 1. Realizar gestiones diplomticas en el Estado afectado con el objeto de contribuir a la restitucin del proceso poltico institucional democrtico y, 2. Suspender al Estado en cuestin del derecho a participar en los distintos rganos e instancias, as como del goce de los derechos y de los benecios que se derivan de ser miembro de la Conferencia Iberoamericana. 74 Ello ha sido posible por la contradiccin, consagrada formalmente ya desde la Declaracin de Guadalajara, en 1991, que, en su punto 3, al mismo tiempo que arma que la Comunidad Iberoamericana se asienta en la democracia, el respeto a los derechos humanos y en las libertades fundamentales, a rengln seguido establece que se reconoce el derecho de cada pueblo a construir libremente en la paz, estabilidad y justicia, su sistema poltico y sus instituciones.
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La aprobacin de la mencionada declaracin constituye en s misma un importante y necesario desarrollo de la primera parte de ese punto, pero incide, ahora con mayor fuerza, en la contradiccin sealada, obligando a las Cumbres en el futuro a aclararla de una vez por todas, so pena de ir perdiendo credibilidad. El ltimo hecho caracterizador de la Cumbre, cuyo lema era Educacin para la Inclusin Social, igualmente importante, pero que por las cuestiones anteriores pas en gran medida desapercibido, fue la aprobacin del Programa Metas Educativas 2021: la educacin que queremos para la generacin de los Bicentenarios, que pretende abordar los principales desafos educativos de la regin y constituye un hito en la educacin iberoamericana, no solo por lo ambicioso de sus objetivos, sino en cuanto que supone un proyecto comn del conjunto de los pases iberoamericanos75. La puesta en marcha del Programa Metas Educativas 2021 pone de maniesto, junto al resto de los programas y compromisos asumidos por las Cumbres, la utilidad de las mismas y la operatividad de la Comunidad Iberoamericana. Es una pena que las ausencias y los problemas polticos de las Cumbres sean siempre los que centren el inters de los medios de comunicacin, sin que se preste la debida atencin a los logros que se derivan de stas, que son los que realmente van proporcionando visibilidad a este foro de dilogo, concertacin y cooperacin iberoamericana en las sociedades civiles iberoamericanas. En suma, la Cumbre de Mar del Plata testica que la Comunidad Iberoamericana contina consolidndose como espacio de dilogo, concertacin y
75 El programa, diseado durante ms de dos aos por la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI), con la colaboracin de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), los pases iberoamericanos y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), supone un compromiso para movilizar 104.000 millones de dlares durante la prxima dcada, con el n de acabar con los retrasos educativos que afectan a la misma, que saldrn de un esfuerzo presupuestario sostenido por parte de los pases implicados y de un Fondo Solidario de 3.000 millones de dlares para ayudar a los pases menos desarrollados. Este Fondo se constituir con lo que aporten los pases iberoamericanos con mayor desarrollo, empresas, fundaciones, agencias europeas de cooperacin, organismo internacionales y otros donantes. A su vez, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha incluido las Metas Educativas 2021 en sus objetivos estratgicos. Adems de este Programa, la Cumbre aprob la puesta en marcha, entre otros, de los siguientes: Programa Iberoamericano de Innovacin, cuyo objetivo es incrementar la competitividad iberoamericana, en particular de la PYMES, as como contribuir a un modelo ms adecuado de apropiacin social y econmica del conocimiento; Programa Iberoamericano IBER-RUTAS, que aborda la investigacin, formacin y difusin sobre los procesos migratorios en Iberoamrica y el Programa Iberoamericano de Acceso a la Justicia, que pretende favorecer ese acceso, especialmente de los grupos ms vulnerables y de las mujeres vctimas de la violencia de gnero. Todos esos programas se suman a los que ya vienen funcionando anteriormente.
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cooperacin multilateral, aunque con algunos problemas derivados de la marcada heterogeneidad poltica de los pases iberoamericanos, que puede amenazar su futuro. Ha puesto, igualmente, de maniesto, como hemos apuntado, la importancia que las Cumbres tienen en la poltica iberoamericana de Espaa, as como algunos de los retos a los que se enfrentan, si quieren realmente tener credibilidad y ser operativas en el actual escenario global76.
V. LAS RELACIONES ENTRE LA UE Y AMRICA LATINA: LA CUMBRE ALC-UE DE 2010
El estancamiento relativo que conocen las relaciones entre la UE y Amrica Latina desde la segunda mitad de los aos noventa del siglo XX, solo empezar a romperse, primero de forma tmida y, despus claramente, en la segunda mitad de la primera dcada del siglo XXI, con los gobiernos de Rodrguez Zapatero. En ello inuir decisivamente en el progresivo replanteamiento que har la UE de sus relaciones con Amrica Latina, a la vista de los cambios que se producen en la regin, especialmente la apertura de una nueva etapa en la integracin y las crecientes divisiones polticas, pero inuir, tambin, la nueva poltica europesta, de aproximacin a la UE, que ponen en marcha los gobiernos socialistas77. Realmente, solo a partir de la celebracin de la Cumbre ALC-UE de Guadalajara, a nales de mayo de 2004, de la Comunicacin de la Comisin, de diciembre de 2005, Una Asociacin reforzada entre la UE y Amrica Latina, y, especialmente, de la Cumbre ALC-UE de Viena, a mediados de mayo de 2006, la UE empez a tomar conciencia de las nuevas demandas de Centroamrica y de la CAN, abrindose por n la puerta al inicio de negociaciones para la rma de sendos Acuerdos de Asociacin, condicionados a unos procesos de evaluacin conjunta de los avances en la integracin de ambas organizaciones subregionales, que en el caso de Centroamrica actuar como un importante acicate para la misma. En consecuencia, a partir de mediados de la primera dcada del siglo XXI, con el apoyo de Espaa, la UE empieza a replantear en parte esa estrategia, al armar el objetivo de crear una red de Acuerdos de Asociacin entre la UE y
Vase Daz Barrado, 2007c. Este hecho no impide que algunos especialistas consideren que Espaa ha perdido inuencia en la UE a la hora de denir su posicin respecto de Amrica Latina, debido a la falta de inters de Europa en relacin a esa regin, como se puso de maniesto en el caso del golpe de Estado de Honduras, al plantear el gobierno de Rodrguez Zapatero la retirada de los embajadores y solo encontrar eco en los casos de Francia e Italia (Barb, 2009c).
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todos los pases y grupos de integracin de Amrica Latina. Sin embargo, esa estrategia continu basndose fundamentalmente en el mapa de la integracin de mediados de los noventa, alejado del nuevo que se empezaba a dibujar en esos momentos en la regin, con los problemas que ello va a plantear, sobre todo en lo relativo a la negociacin de los nuevos Acuerdos (Freres y Sanahuja, 2006: 26-29). Todo ello planteaba un escenario caracterizado por una red de acuerdos de asociacin a distintas velocidades (Ayuso, 2009: 192), que, adems de complejizar las relaciones birregionales, no se ajustaba a los nuevos movimientos integracionistas que caracterizan la regin (Sanahuja, 2010b; y Arenal, 2010d), abriendo interrogantes en cuanto a su resultado nal. Sin embargo, en el contexto de la preparacin, primero, y la celebracin, despus, de la Cumbre ALC-UE de Madrid, el 18 de mayo de 2010, las relaciones birregionales van a experimentar un signicativo cambio, rompindose la situacin de relativo estancamiento en que se encontraban, especialmente en lo que se reere a la negociacin de los acuerdos de asociacin. Una vez ms, el papel jugado por la diplomacia espaola en los dos aos previos a la Cumbre ser decisivo para el relanzamiento de estas relaciones. Puntos clave, previos a la Cumbre de Madrid, en ese proceso de relanzamiento de las relaciones birregionales, van a ser la decisin del Consejo de la UE, de enero de 2009, que abra la puerta para la negociacin comercial bilateral con Colombia y Per, y la Comunicacin de la Comisin La Unin Europea y Amrica Latina: Una asociacin de actores globales, de 30 de septiembre de 2009, que supondr un avance respecto del pasado y que ya se hace expresamente eco de los nuevos mecanismos de integracin, muy especialmente de UNASUR, instando a la UE a reiterar su compromiso de apoyo a la integracin en relacin a los mismos, adems de llamar al reforzamiento del dilogo y la coordinacin con otros procesos birregionales, aunque todava no se asuma con todas sus consecuencias la necesidad de perlar una nueva estrategia, ni se termina de denir con claridad cules deberan ser, en todo caso, los ejes conductores de la misma. Por lo tanto, no se pueda armar que en los prolegmenos de la Cumbre de Madrid hayamos asistido a un cambio denitivo de estrategia de la UE respecto de Amrica Latina, que continuar siendo, en lo fundamental, la estrategia regionalista de apoyo a la integracin, denida a mediados de los aos noventa, con algunas adaptaciones de mediados de la presente dcada, sino simplemente que la UE, como hemos visto, ha asumido la necesidad de articular esa estrategia en trminos ms exibles con el n de poder atender a las nuevas realidades y demandas polticas y econmicas latinoamericanas. En este proceso de exibilizacin, el papel de Espaa, principal interesado en la UE en desbloquear la situacin y consciente de
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que para ello era urgente adecuar la estrategia de la UE a los nuevos escenarios latinoamericano, europeo y global, ha sido, de nuevo, muy importante (Arenal y Sanahuja, 2010). Los resultados de la Cumbre de Madrid han sido, en este sentido, claramente positivos, con avances en todos los terrenos, tanto desde la perspectiva europea y espaola como latinoamericana, poniendo Espaa de maniesto a los ojos de los europeos su papel de liderazgo y de referencia en las relaciones con Amrica Latina y a los ojos de los latinoamericanos su protagonismo en lo que se reere al impulso de las relaciones birregionales. Ha sido en esta Cumbre donde la estrategia triangular Espaa-UE-Amrica Latina, puesta en marcha por Espaa desde su ingreso en las Comunidades Europeas, en 1986, ha funcionado, una vez ms, de forma clara78. Para tener una visin de conjunto de los resultados de la Cumbre79, hay que considerar tanto la Cumbre ALC-UE propiamente dicha, como las Cumbres bilaterales con Mxico, Chile y Brasil, las subregionales, con Centroamrica, la CAN, MERCOSUR y el CARIFORUM, con los dilogos polticos consiguientes, as como las reuniones ministeriales sobre asuntos como ciencia y tecnologa o migraciones. Tambin se realiz una Cumbre Empresarial, a la que asistieron ms de 700 empresarios de ambos lados del Atlntico, y distintos foros de la sociedad civil. Estas reuniones, en conjunto, dan idea de la intensidad que caracteriza las relaciones entre la UE y Amrica Latina y el Caribe. La Declaracin de Madrid, en lnea con las anteriores Cumbres, reitera el compromiso con el acervo de principios, valores e intereses comunes de la asociacin estratgica birregional, y vuelve a apostar con fuerza, de nuevo, por el multilateralismo, las Naciones Unidas, la democracia, los derechos humanos, la cooperacin al desarrollo, la integracin, el apoyo a la cohesin social, la proteccin del medio ambiente, y la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada. Como novedad, la Declaracin se ve acompaada de un Plan de Accin 2010-2012, que ms all de las generalidades de una Declaracin, dene una agenda mucho ms concreta, prctica y orientada al futuro de la cooperacin birregional, en mbitos prioritarios como el desarrollo del Espacio UE-ALC del Conocimiento, el fomento de la interconectividad, el desarrollo de redes sociales y econ78 Tambin funcion adecuadamente, como vimos, durante los gobiernos de Felipe Gonzlez. 79 La exposicin de los resultados de la Cumbre de Madrid se basa en el anlisis sobre la misma elaborado por este autor con Jos Antonio Sanahuja para la Fundacin Carolina (Arenal y Sanahuja, 2010). Para la Cumbre de Madrid, entre otros, vase Pea, 2010; y Malamud, 2010.
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micas, y la intensicacin de los dilogos temticos y la cooperacin sobre migraciones, drogas, educacin y cohesin social. Por su mayor concrecin, ese Plan permitir un seguimiento ms preciso de metas y compromisos, y el correspondiente ejercicio de evaluacin de cara a la prxima Cumbre ALC-UE, a celebrarse en 2012. Tambin se alcanz un acuerdo para la creacin de la Fundacin Amrica Latina y el Caribe-UE, que ya se anunci en la Cumbre de Viena de 2006. Este proyecto, para el que la diplomacia espaola ha tenido que vencer la resistencia inicial de distintos Estados miembros, pretende contribuir a un mejor conocimiento mutuo, necesario a partir de los cambios que experimentan ambas regiones y que no siempre parecen ser bien comprendidos por la otra parte. Tambin puede ser un instrumento para dar seguimiento a los acuerdos de las Cumbres e incluso asumir alguno de sus mandatos, favorecer la participacin de la academia y de otros actores sociales, y realizar anlisis respecto al estado y perspectivas de las relaciones80. Signicativo fue que, en el actual escenario de crisis econmica y nanciera global, la Cumbre manifestase su rechazo al proteccionismo y su compromiso tanto con la intensicacin de la cooperacin para hacer frente a sus consecuencias econmicas y sociales como con un trabajo conjunto de la UE y Amrica Latina y el Caribe en favor de una nueva arquitectura nanciera internacional81. Con todo, ha sido en el mbito de los Acuerdos de Asociacin y de las relaciones comerciales donde los progresos han sido ms signicativos, pues afectan al conjunto de Amrica Latina. En la Cumbre de Madrid se acord retomar las negociaciones entre la UE y MERCOSUR para la rma del Acuerdo de Asociacin, que iniciadas hace ms de diez aos, estaban estancadas desde 2004. Con ello, se han abierto perspectivas esperanzadoras en cuanto a una conclusin de las mismas. Es verdad que persisten las dicultades en determinados temas, principalmente agropecuarios, por parte europea, y de servicios, propiedad intelectual y
80 No se logr, sin embargo, un acuerdo respecto a su sede plantendose tres candidaturas: Hamburgo, Miln y Pars y se pospuso esta cuestin a la siguiente reunin de funcionarios de alto nivel. Finalmente, la sede de la Fundacin se establecer en Hamburgo, siendo su presidenta la excomisaria Benita Ferrero-Waldner. 81 No obstante, no se debe sobrevalorar el alcance de esos pronunciamientos, en cierta medida retricos, como revela el compromiso asumido, una vez ms, para coordinar esfuerzos para la obtencin de una conclusin rpida, ambiciosa, plena, equilibrada y rpida de la Ronda de Doha, que se encuentra estancada desde 2003. Paradjicamente, este hecho es, como se indicar, uno de los factores que explican los avances registrados en las negociaciones comerciales entre ambas regiones.
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productos industriales, por parte MERCOSURea. Pero, en todo caso, ahora parece existir una clara voluntad poltica, del lado latinoamericano, casos de Argentina y Brasil, y del europeo, caso de la Comisin y de algunos pases como Espaa, para tratar de cerrar cuanto antes este captulo pendiente en las relaciones entre ambas regiones. Sin embargo, no se puede desconocer que en el Consejo de Ministros de Agricultura celebrado en vsperas de la Cumbre, un poderoso grupo de pases europeos, encabezados por Francia, presentaron una nota en la que, en trminos muy duros, se expresaban importantes reticencias ante dichas negociaciones y la posible apertura europea a los productos agrcolas y ganaderos mercosureos82. Signicativamente, en esta ocasin, Espaa, habitualmente alineada con las posiciones ms proteccionistas, no se sum al grupo de pases reticentes al acuerdo. En relacin con Centroamrica, las negociaciones para la rma de un Acuerdo de Asociacin han avanzado sin problemas signicativos, salvo las demandas centroamericanas de mecanismos de correccin de las asimetras, no satisfechas plenamente por la UE, y, durante un cierto periodo de tiempo, el caso del golpe de Estado de Honduras y los problemas que planteaba la participacin de Panam. Este avance se ha debido a que el Sistema de Integracin Centroamericano (SICA) ha ido cumpliendo todas las condiciones previas en materia de unin aduanera y no tiene excesivos productos sensibles desde la perspectiva de la UE, si se exceptan el banano, el azcar y la carne de bovino. La conclusin del Acuerdo de Asociacin con esta subregin tuvo lugar en vsperas de la Cumbre de Madrid, procedindose a su rbrica durante la misma. Se trata del primer Acuerdo de Asociacin que la UE rma con otro bloque regional. Ms all de su importancia en s mismo, este Acuerdo tiene un importante carcter simblico desde el punto de vista del apoyo a la integracin por parte de la UE, y revela que, a pesar de las dicultades, la estrategia interregionalista de la UE sigue siendo relevante, sin perjuicio de que en otros casos se requiera de un enfoque bilateral que debe ser considerado complementario, y no excluyente del anterior.
82 En particular, se recordaba que, conforme al mandato de negociacin vigente, el Acuerdo no se puede rmar hasta que est concluida la Ronda de Doha. Adems, en el futuro de esta negociacin puede incidir de forma signicativa la Asociacin Estratgica de la UE con Brasil, que abre una grieta en las relaciones con MERCOSUR, que puede llevar a medio plazo, si no progresan las negociaciones, a que la UE se incline por la rma de un Acuerdo de Asociacin bilateral, lo que dara al traste denitivamente con la estrategia de apoyo a la integracin. No olvidemos tampoco que otros pases mercosureos, como Uruguay y Paraguay, ya han pedido acuerdos de asociacin bilaterales con la UE. Si a todo lo anterior se une la entrada de Venezuela en el MERCOSUR, con lo que ello puede suponer de mayor problematicidad en la negociacin, se comprender que el escenario no es tan favorable como puede parecer, a primera vista, despus de la Cumbre de Madrid.
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Similar importancia simblica, y prctica, tiene este Acuerdo respecto la difcil relacin entre los objetivos de cohesin econmica, social y territorial planteados en las relaciones entre la UE y Amrica Latina y los Acuerdos de Asociacin, ya que stos comportan un proceso de liberalizacin econmica profunda que puede no contribuir e incluso perjudicar a esos objetivos de cohesin83. En el caso de la CAN las negociaciones han sido especialmente problemticas. La intencin inicial de la UE de negociar en bloque con la CAN, lgica en su apoyo a la integracin, se frustr despus de tres rondas negociadoras como consecuencia de las diferentes posiciones mantenidas por los pases andinos, divididos en dos bloques. Por un lado, Colombia, Per y, con dudas, Ecuador, y, por otro, Bolivia, disconforme con los planteamientos comerciales que presentaba la UE, que respondan al modelo OMC-plus, similares a los suscritos con Estados Unidos. Ante esta situacin de estancamiento y las demandas de Colombia y Per de continuar la negociacin, aunque fuese bilateralmente, el Consejo de la UE, en enero de 2009, decidi abrir dos vas paralelas de negociacin. Una, la parte comercial, que se ha negociado con Colombia, Per y, con algunos problemas, con Ecuador, quedando de momento Bolivia fuera de la misma, y, otra, los pilares del dilogo poltico y la cooperacin, que se negocian con la CAN. Esta decisin del Consejo tendr una importancia decisiva pues, ms all de los Acuerdos de Asociacin suscritos con Mxico y Chile, justicados en el hecho de que ninguno de esos dos pases perteneca a un mecanismo de integracin, se rompa con la estrategia de apoyo a la integracin que hasta entonces haba defendido la UE y se abra la puerta para la rma de acuerdos comerciales con pases latinoamericanos miembros de mecanismos de integracin, con lo que ello supona de exibilizacin de la estrategia de apoyo a la integracin mencionada. Espaa apoy desde el primer momento esta exibilizacin, consciente de que la misma era necesaria para acabar con el estancamiento en las relaciones birregionales.
Para promover el crecimiento econmico y una mejor insercin internacional de Amrica Latina, los Acuerdos de Asociacin son particularmente importantes incluso ms que las transferencias de ayuda, ya que aseguran el acceso a mercados externos, promueven la inversin extranjera, incentivan la innovacin y la competitividad y proporcionan un marco regulatorio estable y seguro. Sin embargo, para que estos Acuerdos sean verdaderos instrumentos de desarrollo es necesario el reconocimiento de las asimetras mediante instrumentos como la evaluacin de sostenibilidad, el reconocimiento del principio de trato especial y diferenciado, los periodos transitorios y las excepciones en sectores sensibles, y un diseo que deje cierto margen de maniobra para la aplicacin de polticas activas para atenuar los costos del ajuste y promover polticas de transformacin productiva y mejora de la competitividad. El Acuerdo de Asociacin UE-Centroamrica ser un caso de prueba en relacin a todo lo anterior.
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En estas condiciones, la negociacin avanz rpidamente en los ltimos tiempos, concluyndose antes de la Cumbre. La rbrica del Acuerdo Comercial multipartes con Colombia y Per se produjo con ocasin de la Cumbre ALC-UE de Madrid. Este Acuerdo ha supuesto otro importante paso en la conformacin de la red de Acuerdos de libre comercio que la UE va estableciendo con Amrica Latina y el Caribe. Sin embargo, estas negociaciones han sido objeto de polmica, ya que han puesto en cuestin el compromiso de la UE con la integracin regional y, en el caso de Colombia, con los derechos humanos84. Como es sabido, han quedado fuera del Acuerdo los otros pases de la CAN: Bolivia, que rechaza estos Acuerdos por su carcter neoliberal, y Ecuador, que s quiere negociar un Acuerdo de Comercio para el Desarrollo que reconozca las asimetras existentes. Aunque ello ha sido por voluntad de los propios pases concernidos, ha supuesto un signicativo viraje respecto de la tradicional poltica de apoyo a la integracin y el regionalismo de la UE que, a su pesar, pasa a ser un factor ms de la crisis de la propia CAN. Ello parece mostrar que la profunda divisin poltica y econmica que caracteriza a la regin gravita de forma creciente en las relaciones entre Amrica Latina y la UE. En concreto, esas divisiones dicultan el avance en la Asociacin Estratgica Birregional y obligan a la UE a recurrir a la va bilateral como forma de avanzar en las relaciones con aquellos pases latinoamericanos que lo deseen. Si a los anteriores Acuerdos se suman los ya en vigor con Mxico y Chile, y en el supuesto de que la negociacin con MERCOSUR concluya con xito en los prximos meses, nos encontraremos con que la casi totalidad de Amrica Latina constituir, a travs de distintos instrumentos, una zona de libre comercio con la UE. Dejando de lado al CARIFORUM, que tiene sus propios acuerdos con la UE, y a Ecuador, que ya ha retomado las negociaciones, solo Cuba, Bolivia y Venezuela quedaran al margen, con lo que ello supondra de signicativa fractura poltica en el mbito de las relaciones birregio-
84 En cuanto al Acuerdo con Colombia, que se acompaa de un compromiso para revisar en el plazo de tres aos sus efectos sobre los productos lcteos colombianos, principales afectados por la apertura comercial, la negociacin bilateral implica privilegiar el libre comercio sobre la situacin de derechos humanos en ese pas, que, en un marcado contraste, ha impedido que Estados Unidos ratique el acuerdo de libre comercio bilateral que ya ha rmado con Bogot. Puede alegarse que en Estados Unidos el argumento de los derechos humanos no siempre es sincero, y muchas veces funciona como coartada moral de intereses proteccionistas. No obstante, ha causado cierta perplejidad que la UE haya dado este paso dada su tradicin de potencia normativa y su tradicional defensa de los derechos humanos en sus relaciones con la regin.
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nales, con consecuencias polticas y econmicas, a corto y medio plazo, que no pueden ignorarse y que la UE debe tomar en consideracin de cara a la denicin de una posible nueva estrategia. La no presencia de Hugo Chvez en la Cumbre expresa mejor que cualquier otro hecho esta fractura, as como que su protagonismo en la misma iba a ser muy escaso. En cualquier caso, ello no debiera ser interpretado como prueba de un pretendido alineamiento de la UE en las fracturas polticas que recorren la regin. Uno de los ms signicativos resultados de la Cumbre ha sido la rearmacin, no solo de principios sino tambin prctica, como se acaba de ver al referirnos a los Acuerdos de Asociacin, que la UE ha hecho de su apuesta por la integracin, congratulndose de la decisin latinoamericana de crear la Comunidad de Estados de Amrica Latina y el Caribe. Ello sita la va bilateralista en un relativo segundo plano, al menos de momento, en las relaciones con Amrica Latina y el Caribe. De esta forma, la UE respalda indirectamente las polticas que se han ido promoviendo desde la propia regin, y en particular desde Brasil y UNASUR, para tratar de construir nuevos consensos regionales y minimizar esas divisiones. Esa renovada apuesta, al menos terica, por la integracin y la cohesin social ha incidido especialmente en el fomento de la inversin en infraestructuras que favorezcan la interconectividad y el desarrollo de interdependencias sociales y econmicas. Ello revela un signicativo cambio de estrategia, que trata de responder a los cambios que se observan en la integracin regional. Parece quedar atrs el apoyo a las instituciones formales y a las estrategias de liberalizacin del regionalismo abierto, y se asume la nueva agenda de polticas comunes y de apoyo a la integracin fsica del regionalismo postliberal. La puesta en marcha por la Comisin del nuevo Mecanismo de Inversin en Amrica Latina (MIAL) constituye, en este sentido, una importante novedad. Este instrumento, aunque inicialmente de pequea cuanta, puede actuar como catalizador de otras inversiones en infraestructura de energa y de comunicaciones de otros bancos y entidades pblicas y privadas. A la vista de lo anterior, los importantes resultados alcanzados hacen de esta Cumbre una de las ms relevantes de los ltimos aos. Sin embargo, ello no debiera ser motivo de complacencia. Sigue planteada la necesidad de que la UE dena y articule una nueva estrategia hacia la regin, adaptada a las nuevas realidades, intereses y retos que plantean las relaciones entre ambas regiones, pues los avances que ahora se han producido continan respondiendo en lo fundamental a la estrategia establecida a mediados de los aos noventa del siglo XX, con algunas adaptaciones realizadas a mediados de la primera dcada del siglo XXI, en funcin de unos escenarios, global, europeo y latinoamericano, muy diferentes a los actuales. De
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hecho, la evolucin de las relaciones birregionales ser juzgada a la luz de los retos del presente, ms que de las metas denidas en la dcada anterior. Por ejemplo, hacer frente a la crisis econmica y a otros problemas globales a travs de una cooperacin internacional ms intensa, sea en relacin al cambio climtico o a las amenazas transnacionales de la seguridad, hoy ya no es una opcin, sino que es un imperativo que ambas regiones no pueden eludir, y ello requiere ir ms all de la agenda actual para conformar, en palabras de las instituciones europeas, una asociacin de actores globales capaz de mejorar la gobernanza de la globalizacin. En la denicin de esta nueva estrategia Espaa debe continuar jugando un importante papel. En todo caso, de momento, la actual estrategia exible de la UE con Amrica Latina, que trata de combinar el apoyo a la integracin, cuando sea posible, con la apertura de vas bilaterales cuando las circunstancias del escenario latinoamericano, lase divisiones polticas y econmicas, conictos o crisis de mecanismos de integracin, lo hacen inevitable, es, sin embargo o favorable para la poltica iberoamericana de Espaa, que igualmente tiene el reto de combinar adecuadamente la aproximacin bilateral, a travs de polticas ajustadas a las realidades polticas, econmicas y sociales y a los intereses en juego en cada pas latinoamericano, con la aproximacin subregional y regional, materializada en los distintos mecanismos de integracin actualmente en marcha, y, especialmente, en el apoyo a las Cumbres Iberoamericanas, cada vez ms condicionadas, como hemos visto, por las divisiones y conictos que caracterizan a Amrica Latina y, consecuentemente, cada vez ms marcadas por la necesidad por parte espaola de articular polticas bilaterales ajustadas a cada pas. En este sentido, los principales resultados que, como hemos visto, se han producido en la Cumbre de Madrid (de un lado, Acuerdo Comercial multipartes con Colombia y Per, por la va bilateralista, y, de otro, Acuerdo de Asociacin con Centroamrica y desbloqueo de las negociaciones para un Acuerdo de Asociacin con MERCOSUR, por la va del apoyo a la integracin), no hay duda que refuerzan considerablemente la poltica iberoamericana y la estrategia triangular de Espaa. Si en el plano de las relaciones generales de la UE con Amrica Latina, el papel de Espaa, como hemos visto, ha sido signicativo, ste ha sido an ms evidente en el caso de las relaciones de la UE con Cuba, en el que, a pesar de la reticencias de algunos pases comunitarios, ha sido claro el liderazgo ejercido por Espaa en este punto, como hemos visto al estudiar la poltica de los gobiernos de Rodrguez Zapatero hacia Cuba.
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12. PERSPECTIVAS DE FUTURO
La poltica exterior espaola y, en concreto, las relaciones con Amrica Latina han conocido desde 1976, como hemos visto, un importante proceso de cambio, desarrollo y normalizacin, que ha permitido a Espaa alcanzar una posicin relevante en el escenario mundial y jugar un papel destacado en el mismo, en su condicin de potencia media con proyeccin global. Primero, los gobiernos centristas de Adolfo Surez y Leopoldo Calvo-Sotelo, despus los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, ms tarde los gobierno populares de Jos Mara Aznar y, nalmente, los gobiernos socialistas de Jos Luis Rodrguez Zapatero, aunque con diferencias y vaivenes importantes entre unos y otros, y contradicciones en todos, han ido perlando un modelo de poltica exterior, que si fue vlido en trminos generales en los aos ochenta y noventa del siglo XX y en la primera dcada de siglo XXI, con matices signicativos entre 2002 y 2004, ahora empieza a demostrar sus carencias, lagunas y contradicciones de forma cada vez ms clara, como consecuencia de los importantes cambios estratgicos, polticos, econmicos, cientco-tcnicos, sociales y culturales, que se estn produciendo en el escenario global a raz de la actual crisis econmica, de la globalizacin, de la creciente interdependencia y de la mutacin en cuanto a su papel internacional que estn experimentando los actores globales, estatales y no estatales1. Estamos asistiendo a un proceso de redenicin de roles internacionales, que se orienta en general hacia un cambio progresivo, pero imparable, en el sentido de debilitarse el indiscutible protagonismo que tradicionalmente han venido teniendo las grandes potencias del siglo XX y reforzarse el protagonismo de toda una serie de actores no estatales, por un lado, con las grandes instituciones nancieras y corporaciones empresariales transnacionales como actores, cada vez con ms poder para marcar la agenda global y, por otro, con el terrorismo y el crimen organizado transnacional
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Para esto cambios, vase Arenal, 2009d. 527
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como actores cada vez ms decisivos, al tiempo que aparecen nuevas potencias emergentes, que aspiran a desempear o, en algunos casos, ya desempean, papeles centrales en el funcionamiento de la actual sociedad global, introduciendo importantes cambios, tanto a nivel de percepciones como de realidades, en cuanto al peso de los diferentes Estados en la denicin de la agenda global. Estamos, en denitiva, ante la conformacin de una nueva sociedad internacional, con estructuras, dinmicas y actores nuevos y diferentes a los que caracterizaron la sociedad internacional del siglo XX, que explica una parte considerable de las contradicciones y lagunas de las polticas exteriores de los actores estatales e intergubernamentales y que obliga a los mismos a redenir las polticas exteriores seguidas hasta ahora, en base a planteamientos y retos nuevos y diferentes de los que las han venido marcando hasta ahora. Este proceso de cambio afecta tambin de forma muy directa a Amrica Latina, caracterizada, en el contexto del proceso de globalizacin, por una creciente heterogeneidad y divisin poltica y econmica; la armacin de la autonoma y la diversicacin de sus polticas exteriores; el tomar conciencia toda la regin de que solos y unidos pueden dar respuesta a los principales problemas de la misma con el aumento de los recelos respecto del papel desempeado hasta ahora por determinados Estados extrarregionales, casos de Estados Unidos, la UE y Espaa; la emergencia de potencias regionales, e incluso globales, que aspiran a jugar papeles cada vez ms relevantes en los escenarios latinoamericano y global, como es el caso de Brasil y, en mucha menor medida, Venezuela; la redenicin del mapa de la integracin latinoamericana, con el desarrollo de nuevos esquemas de integracin postliberales, que suponen una ruptura con el regionalismo abierto de nales el siglo xx; la irrupcin en la regin de nuevas potencias extrarregionales, como China, India y Rusia, que aspiran a sustituir a las tradicionalmente presentes, con el consiguiente debilitamiento del papel de Estado Unidos, de la UE y de Espaa en la misma; y el que Amrica Latina experimenta en menor medida que otras regiones los efectos de la crisis econmica global. El proceso de cambio afecta tambin a la UE, maniatada por su incapacidad para actuar unida y denir su papel internacional, que pierde posiciones en el escenario global y se debilita como actor internacional frente a unas potencias emergentes cada vez ms protagonistas, con las consecuencias que ello tiene para la poltica exterior espaola y, en lo que ahora nos interesa, para la poltica iberoamericana, que haban apostado fuertemente por su europeizacin, de cara a su fortalecimiento y cobertura, como ya hemos explicado.
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PERSPEcTIVaS DE fUTURO
Finalmente, como no poda ser de otra forma, estas transformaciones afectan tambin a Espaa en su proyeccin exterior, marcada, adems, no solo por una aguda crisis econmica, que debilita considerablemente su papel internacional, sino tambin, muy especialmente en los ltimos aos, por una crispacin poltica y una crtica sistemtica y sin lmites por parte del PP a la poltica exterior de los gobiernos socialistas, que incide muy negativamente en la imagen-pas y en la necesaria consistencia de esa poltica. Ante este nuevo escenario global, latinoamericano, europeo y espaol, la poltica exterior y la poltica iberoamericana, en cuanto una de las dimensiones principales de la misma, no pueden permanecer inalterables, no pueden continuar ancladas en presupuestos, criterios, ejes de actuacin y pautas de comportamiento propias del siglo XX, so pena de que esa poltica exterior sea cada vez ms inecaz, menos atractiva para otros actores internacionales y presente cada vez mayores contradicciones que la debiliten desde la perspectiva de la defensa de los intereses nacionales. Deben, en consecuencia, tratar de redenirse en trminos nuevos y con perspectivas, al menos en parte, diferentes a las que las han caracterizado tradicionalmente, en funcin de los nuevos desafos y el proceso de cambio que presenta el siglo XXI. En concreto, con relacin a la poltica iberoamericana de Espaa, hay que partir de la base de que sta no es algo que, dados los importantes vnculos, interdependencias e intereses compartidos y la inercia de las relaciones con los pases iberoamericanos, se desarrolle sin necesidad de dedicarle una especial atencin. No se desarrolla sin ms como algo que viene dado por la propia dinmica de las relaciones de Espaa con Amrica Latina, sino que, por el contrario, exige una atencin constante y una progresiva y permanente adaptacin a las, como hemos apuntado, circunstancias cambiantes del escenario global, latinoamericano y europeo. No es algo que pueda, por lo tanto, plantearse solo en trminos generales y en el marco de las Cumbres Iberoamericanas, dando por supuesto que su base identitaria y su propia dinmica general permiten atender sin excesivos problemas las relaciones bilaterales con los pases iberoamericanos. Precisamente por la importancia de los intereses, interdependencias y vnculos implicados y por la dimensin identitaria de la misma, exige una particular dedicacin y atencin, tanto en trminos iberoamericanos como, especialmente, bilaterales, so pena, en caso contrario, de su progresivo debilitamiento, inecacia y prdida de las posiciones que Espaa ha alcanzado en la regin, sobre todo en el nuevo escenario complejo en que, como hemos visto, se encuentran en estos momentos Amrica Latina y Europa. En el anlisis que hemos ido haciendo de la poltica exterior y de las relaciones con Amrica Latina de los sucesivos gobiernos democrticos
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espaoles, especialmente de los gobiernos de Aznar y de Rodrguez Zapatero, que son los que han vivido ms intensamente este proceso de cambio de la sociedad internacional, han ido apareciendo, en algunos de sus desarrollos, estas carencias y contradicciones, sealando por nuestra parte en esos casos la necesidad de hacer frente a las mismas y de articular cambios en la poltica que se vena siguiendo. Ahora, en este captulo nal, que mira fundamentalmente al futuro, es cuando realmente procede la culminacin de ese ejercicio de reexin en torno a la poltica exterior espaola y, como parte de la misma, especialmente a la poltica iberoamericana. En este sentido, sin ningn nimo de exhaustividad, trataremos de identicar algunos de los, en nuestra opinin, principales desafos que tiene la poltica exterior y, en concreto, la poltica iberoamericana de Espaa de cara al siglo XXI. Para ello, primero, apuntaremos, de forma breve, los principales retos a los que se enfrenta, en general, la poltica exterior espaola, desde la perspectiva de la poltica iberoamericana, en trminos principalmente tericos, sin entrar en consideraciones prcticas que alargaran innecesariamente este punto, para, despus, con un mayor detenimiento, jarnos en los principales desafos que, en concreto, tiene planteada la propia poltica iberoamericana.
I. PRINCIPALES RETOS DE LA POLTICA EXTERIOR ESPAOLA
En lo relativo a la poltica exterior estos retos seran los siguientes: a) El desarrollo de una poltica de Estado, basada en el consenso Constituye el reto de base al que tienen que dar respuesta con urgencia los principales actores polticos espaoles. Es necesario recuperar el consenso, en este caso tcito, sobre el que, salvo en el periodo 1980-1986, se bas la poltica exterior espaola desde 1976 hasta 2002, proporcionndola una continuidad, consistencia y credibilidad que se ha perdido. Por consenso entendemos, como ya hemos sealado, el acuerdo, tcito o expreso, entre los principales partidos polticos de un Estado en cuanto a las lneas o coordenadas maestras, prioridades y principios bsicos que deben denir la poltica exterior del mismo. Se reere, por lo tanto, exclusivamente al acuerdo sobre las lneas maestras de la poltica exterior, la denicin de sus prioridades, en cuanto que stas marcan todo el modelo de poltica exterior de un Estado, y la aceptacin de unos principios y valores bsicos. El consenso no debe impedir, por lo tanto, los desarrollos y despliegues concretos, bilaterales y multilaterales, de esa poltica exterior
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y la articulacin prctica de la misma, que responder lgicamente a los planteamientos polticos e ideolgicos y al proyecto de gobierno del partido o partidos gobernantes (Arenal, 2008a: 8). Solo desde esta base ser posible el desarrollo de una poltica exterior de Estado, atenta a la defensa de los intereses nacionales2. Espaa no puede estar cambiando las bases inspiradoras de su poltica exterior cada vez que se produce el triunfo de un partido poltico en las elecciones generales, ni los partidos polticos pueden hacer de la poltica exterior un motivo de sistemtica descalicacin, con maniesta deslealtad, de la accin exterior del gobierno3. b) El diseo de una poltica exterior global y coherente en todos sus trminos y proyecciones Ese consenso, al que nos acabamos de referir, debera partir y facilitar la articulacin de un diseo global y coherente en todos sus trminos y proyecciones de lo que debe ser la poltica exterior en los prximos aos, plateada en trminos ambiciosos al mismo tiempo que realistas, que deniese las lneas maestras, prioridades y principios bsicos de la accin exterior y tomase en consideracin, por lo tanto, las tradicionales y nuevas proyecciones exteriores; las nuevas formas de la diplomacia, con especial atencin a la diplomacia pblica; la identicacin de los principales intereses nacionales y valores a defender en el escenario global; las potencialidades de la presencia de Espaa en las organizaciones internacionales y supranacionales, hasta ahora no sucientemente aprovechadas; las posibilidades de las triangulaciones existentes y posibles y su materializacin prctica; los actores ms relevantes a considerar y cmo se debera actuar en relacin a los mismos; los retos, polticos, econmicos, sociales y culturales, ms signicativos; y los recursos, de todo tipo, humanos y materiales, duros y blandos, de que dispone Espaa para su actuacin internacional. Hay, en este sentido, como seala Surez Pertierra, que avanzar, buscar otros caminos, no solo para mantener nuestra posicin en el tablero
2 La consideracin del complejo y difcil concepto de intereses nacionales merecera un captulo propio, que, sin embargo, no incluimos por desbordar el objeto de este trabajo. Simplemente, queremos destacar un punto que nos parece especialmente relevante para entender adecuadamente las reexiones que hacemos en este apartado, que es el relativo al carcter socialmente construido de los mismos, que puede implicar una percepcin e interpretacin diferentes en torno a cules son los intereses nacionales, por parte de los distintos actores polticos y sociales de un pas, con la complejidad que ello supone para su consideracin. 3 Para una consideracin ms amplia de la cuestin del consenso como base de la poltica exterior, nos remitimos al captulo 3 de esta obra.
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internacional, sino para incrementar dicha inuencia, porque los intereses de Espaa ya estn en todas partes. Esta es la gran paradoja: para contrarrestar nuestros constreimientos regionales, estamos obligados a desarrollar ambiciones globales (Surez Pertierra, 2008: 143). La consecucin de este objetivo es clave para que la presencia de Espaa en el exterior sea acorde con su posicin y sus capacidades, para que sea realmente, no solo sobre el papel, una potencia media con proyeccin global. En esta lnea, es indispensable combinar adecuadamente la iberoamericanidad, la europeizacin y el atlantismo que caracterizan a la poltica exterior espaola, con el n de que ninguna de esas tres dimensiones decisivas de la misma se imponga sobre las dems, anulndolas o desvirtundolas. Estas tres dimensiones no son incompatibles en ningn caso, sino complementarias, como lo demuestran las sinergias que se derivan de las mismas, aunque es verdad, como hemos visto, que tambin se producen contradicciones y no es fcil denir y aplicar una poltica que las combine adecuadamente. En todo caso, el diseo de una poltica exterior global y coherente para Espaa pasa forzosamente por la toma en consideracin de las mismas y por su combinacin en trminos equilibrados. c) El adecuado equilibrio entre intereses y valores En el marco del diseo del consenso mencionado, y de esa poltica exterior global y coherente, se insertan los dems retos que se destacan a continuacin, empezando por el desafo de establecer un adecuado equilibrio entre la defensa de los valores y la de los intereses. Este reto se ha hecho patente especialmente a partir del momento en que, como consecuencia de la armacin de Espaa como potencia media con crecientes intereses globales, estratgicos, polticos, econmicos y culturales, la defensa de los valores, que haba sido una de las seas de identidad de la poltica exterior espaola desde 1976, se ha empezado a debilitar, imponindose un cada vez mayor pragmatismo en la accin exterior. La cuestin se complejiza, an ms, si se tiene en cuenta que en el caso de Espaa la defensa de los valores constituye una de sus seas de identidad internacional y que, consecuentemente, la misma, adecuadamente formulada, ha formado y forma parte signicativa de los intereses nacionales. Es evidente que cuando los intereses en juego son menores y poco importantes es relativamente fcil desarrollar una poltica exterior normativa, como sucedi, en el caso de Espaa, en general, a nales de los setenta, durante toda la dcada de los ochenta y en los primeros aos de la primera mitad de los noventa. Ahora, por el contrario, nos encontramos con unos intereses de todo tipo de gran importancia en muchas regiones del planeta, que obligan a desarrollar una poltica exterior mucho ms medida en materia de arma532
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cin y defensa de valores, pero que, en ningn caso, debe reducir los mismos a una pura armacin de principio, sin traduccin prctica efectiva. Nos encontramos ante la difcil cuestin de la bsqueda de un equilibrio entre los valores y los intereses, que implica combinar adecuadamente la defensa de los intereses con la defensa de los valores que inspiran la poltica exterior espaola. En este punto, no caben, en consecuencia, ni pragmatismo a ultranza, ni idealismo extremo, como tampoco cabe la utilitaria combinacin de pragmatismo prctico con idealismo retrico. En denitiva, la defensa de los intereses estratgicos, polticos, econmicos y culturales de Espaa debe, necesariamente, acompaarse de la defensa de los derechos humanos y la democracia, signicativa sea de identidad de Espaa en el mundo y de la poltica exterior espaola desde 1976, sin que ni intereses ni valores denan en exclusiva la accin exterior. Este reto se plantea, por ejemplo, en trminos especialmente signicativos en el caso, entre otros, de la poltica hacia el Magreb en general y respecto de Marruecos en particular, dada la importancia de los intereses de todo tipo que estn en juego, que tomamos como referencia concreta en cuanto a la necesidad de reorientar la poltica exterior. Las sucesivas crisis que vienen caracterizando las relaciones con Marruecos, a pesar de los avances que se han producido en el desarrollo de las relaciones en todos los mbitos y del pragmatismo que ha inspirado e inspira la poltica exterior espaola hacia esa regin y hacia ese pas, expresan, de forma maniesta, lo precario que continan siendo las relaciones bilaterales desde el punto de vista poltico-diplomtico y la dicultad de relacionarse con unos pases que responden a un modelo de actuacin autoritario, no democrtico, sujeto, adems, a distintos intereses coyunturales de orden interno, que gravitan decisivamente sobre su poltica exterior. Es necesario, en consecuencia, proceder a poner en prctica un nuevo modelo de relaciones con el Magreb, dada la interrelacin de los problemas que existen en la regin y, en concreto, con Marruecos. Parece claro que ni funcion la estrategia de los gobiernos populares, de jugar con las diferencias entre Marruecos y Argelia y, en ltima instancia, de aproximarse a Argelia para defender los intereses de Espaa en el Magreb, ni funciona la estrategia puesta en marcha por los gobiernos socialistas, a partir de 2004, de articular una poltica global, basada en un colchn de intereses que, sin embargo, en la prctica, se sesgaba hacia Marruecos, apostando prioritariamente por su estabilidad en funcin tambin de los intereses espaoles, a costa de cualquier otra consideracin. A la vista de las reiteradas crisis y de la existencia de contenciosos que continan sin solucin en el caso de Marruecos, es evidente que esta estrategia tampoco sirve.
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Partiendo de la base indiscutible de que el mantenimiento de una buena relacin con Marruecos es una prioridad en la poltica exterior espaola, como lo es tambin con Argelia, habra que volver a poner en marcha, con los cambios derivados de las nuevas realidades que caracterizan las relaciones de Espaa con el Magreb, una poltica global de neutralidad activa, basada, por supuesto, en el colchn de intereses, en lnea con la que pusieron en prctica con xito los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, tratando de evitar que Marruecos marque la agenda de las relaciones y utilice las crisis como instrumento de presin frente a Espaa, en funcin de sus propios intereses. Para ello es necesario empezar por denunciar las violaciones de los derechos humanos y los atropellos que se cometan en ese pas o en cualquier otro de la regin, pues la estabilidad de la misma solo podr asegurarse cuando la democracia empiece a avanzar realmente en los pases que la conforman, como se ha puesto de maniesto con la revuelta popular y el cambio de rgimen en Tnez. Es verdad que los intereses estratgicos, polticos, econmicos y culturales en juego por parte de Espaa son muchos e importantes, pero tambin le sucede igual a Marruecos. Es verdad que en los ltimos aos se ha incrementado de forma notable la cooperacin en la lucha contra el terrorismo, el trco de drogas y la inmigracin ilegal entre ambos pases. Es verdad que Francia constituye un importante obstculo para aprovechar la poltica europea para presionar a Marruecos en materia de derechos humanos y en relacin al Shara Occidental. Pero todas estas realidades no deben impedir la denicin de una nueva estrategia en las relaciones con el Magreb y, muy en concreto, con Marruecos, que forzosamente pasa por la denicin de una poltica clara sobre el Shara Occidental, basada en las resoluciones de las Naciones Unidas. d) La combinacin del poder duro y poder blando: el poder inteligente Directamente relacionado con el reto anterior se encuentra este tercer desafo de la poltica exterior espaola. Es evidente que Espaa tiene un importante poder blando, en trminos de imagen, lengua, cultura y perl normativo, que refuerza de forma signicativa la accin exterior y obliga y permite, en ocasiones, plantear las relaciones exteriores, desde la perspectiva de la defensa de los intereses nacionales, en trminos diferentes a los que tradicionalmente han marcado la actuacin de los Estados. Pero esta fortaleza de la poltica exterior no debe transformarse en el nico, o casi nico, instrumento de la misma, sino que debe combinarse, cuando sea necesario, y en muchos casos lo es, en mayor o menor medida, con el ejercicio del poder duro, que no implica siempre, ni mucho menos, el uso o la
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amenaza del uso de la fuerza, sino que supone, en la mayor parte de los supuestos, hacer valer adecuadamente los intereses estratgicos, polticos y econmicos en juego con el pas en cuestin4. De la misma forma, la poltica exterior no puede descansar prioritaria o exclusivamente en el ejercicio del poder duro, en cualquiera de sus mltiples manifestaciones, para la defensa de los intereses nacionales, so pena, en el caso de una potencia media como Espaa, de deteriorar maniestamente su imagen y seas de identidad internacional y debilitar su importante posicin normativa en el escenario global, con la consecuencias negativas que ello tendra para los propios intereses nacionales. No hay que olvidar que en las potencias medias, como Espaa, el poder blando es fundamental para su proyeccin exterior, y que, en muchos casos, el poder blando puede legitimar el uso del poder duro, cuando ste es necesario. Es, por lo tanto, indispensable por parte de los gobiernos espaoles, que en directa relacin a la armacin de un equilibrio entre valores e intereses, articulen una adecuada combinacin del poder blando y el poder duro, que es lo que, acertadamente, Joseph Nye ha denominado poder inteligente. e) Una poltica exterior con un relativo margen de autonoma Estamos ante otro de los retos que se han hecho presentes en la poltica exterior espaola desde 1976 y que han recibido distintas respuestas por parte de los diferentes gobiernos espaoles, desde la armacin de una relativa autonoma, con mayor o menor xito, hasta la casi total desaparicin de la misma, como consecuencia del alineamiento con un determinado pas. Una potencia media con intereses globales, como Espaa, debe armar siempre unos relativos mrgenes de autonoma en su poltica exterior, como forma de defender mejor sus intereses nacionales, pues los mismos no siempre coincidirn, como es lgico, con los de otros Estados, por muchos que puedan ser los intereses compartidos con los mismos. Decimos relativos mrgenes de autonoma, porque es obvio que en el crecientemente interdependiente y globalizado mundo actual la autonoma plena es una quimera, que ni siquiera Estados Unidos puede lograr. La armacin de una relativa autonoma en la poltica exterior, acorde con la defensa de los intereses nacionales, no solo se puede poner de mani-
Como seala Palacio de Oteyza, el poder blando no puede ejercerse sin el soporte del poder duro; esto es, la capacidad militar y el peso econmico. Y es claro que, en estos dos mbitos, una potencia media como Espaa solo puede compensar sus evidentes limitaciones globales, mediante un despliegue diplomtico potente y una actividad poltica incansable de lanzamiento de iniciativas en las distintas cuestiones (Palacio de Oteyza, 2008: 100).
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esto en las decisiones que se toman en la vida internacional cotidiana, sino que pasa, sobre todo, por saber tomar la decisiones adecuadas en los momentos y ante las situaciones crticas o especiales que afectan a un pas, pero huyendo siempre de gestos teatrales o intiles, que pueden agudizar las consecuencias negativas de esa armacin de autonoma. f) Articulacin de polticas transversales Finalmente, en esta esquemtica y terica consideracin de algunos de los principales retos de la poltica exterior espaola hay que referirse a la necesaria articulacin de polticas transversales, entre otras, en materia de terrorismo, inmigracin, cambio climtico, cooperacin, cultura y lengua espaola, que, como hemos destacado al analizar la poltica exterior de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, son expresin, por un lado, de la progresiva dilucin de la distincin y separacin entre lo interno y lo internacional, entre las polticas internas y la poltica exterior, y, por otro, de la superacin de los escenarios geogrcos tradicionales que han venido marcando la poltica exterior de Espaa, como consecuencia todo ello de los procesos de creciente interdependencia, transnacionalizacin y globalizacin. Son expresin, tambin, de los nuevos retos y amenazas a los intereses nacinales y, consecuentemente, a la seguridad nacional, multidimensionales y multidireccionales, que derivan de las profundas transformaciones que est experimentado la sociedad internacional, en el paso desde una sociedad westfaliana y estatocntrica a una sociedad postwesfaliana y multicntrica, como consecuencia de los procesos anteriormente mencionados. Esta necesidad, que se ha empezado a atender por los gobiernos de Rodrguez Zapatero y que debe continuar siendo objeto de especial atencin, parte de la constatacin, como ha destacado la Fundacin Alternativas, de que la concepcin que haca descansar la poltica exterior de Espaa en determinados ejes geogrcos ya no es suciente, debiendo adoptarse una concepcin fundamentalmente problemtica, temtica o transversal, que, sin abandonar la anterior, la ample o complemente (Sartorius, 2008: 17). g) Reforma y potenciacin del servicio exterior Se trata de otro de los grandes retos que tiene planteada la poltica exterior, que ha empezado a ser atendido por los gobiernos de Rodrguez Zapatero, aunque todava queda mucho por hacer. Todos los retos que hemos considerado anteriormente solo podrn atenderse de forma ecaz y operativa sobre la base de continuar decididamente con la reforma y potenciacin del servicio exterior. Ello supone no solo una adecuada dotacin de recursos humanos y materiales, hasta ahora maniestamente insucientes para las
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necesidades derivadas de la proyeccin global de Espaa5, en cuanto a la defensa de los intereses y la promocin de valores inspiradores de la poltica exterior, y de su protagonismo en el actual escenario internacional, sino tambin un rediseo de la losofa que inspira la formulacin y ejecucin de la poltica exterior y del organigrama del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin y del propio servicio exterior, con el n de adaptarlos a los cambios y desafos, polticos, econmicos, sociales y culturales, que, como hemos visto, presentan los escenarios global, latinoamericano, europeo y espaol. Es verdad que la urgencia de esta reforma y potenciacin no es fcil de atender en el contexto de la crisis econmica que afecta en estos momentos decisivamente a Espaa, pero tambin lo es que las mismas pueden ser muy importantes para facilitar la salida de la crisis, al mejorar la accin exterior y con ello el peso y la inuencia en la escena internacional y la imagen-pas. La Ley del Servicio Exterior, pendiente desde hace mucho tiempo, poda ser el punto de arranque de este proceso.
II. PRINCIPALES RETOS DE LA POLTICA IBEROAMERICANA
Los retos a los que se enfrenta la poltica exterior, que acabamos de considerar, tienen su reejo y se concretan, aunque no siempre en los mismos trminos, en la poltica iberoamericana. Sobre la base de un tratamiento adecuado de la iberoamericanidad, que en este caso cobra una especial relevancia, por cuanto que est en la razn de ser ltima de la poltica iberoamericana, la europeizacin y el atlantismo, que hemos apuntado anteriormente, los principales desafos de esta poltica seran los siguientes: a) El difcil equilibrio entre los valores y los intereses Si una adecuada combinacin entre la defensa de los intereses y los valores, como acabamos de ver, es un reto de la poltica exterior en general, lo es, an ms, en el caso concreto de la poltica iberoamericana, como consecuencia del importante papel e imagen normativa que tiene Espaa desde la transicin democrtica en Amrica Latina y el peso que ello tiene en las relaciones con esa regin. Es en esta regin, por razones identitarias y por
5 Resulta especialmente signicativo de la insuciencia de recursos humanos y materiales que caracteriza a la poltica exterior espaola el hecho de que Espaa, pas con proyeccin global, con muy importantes intereses en Amrica Latina y en el Mediterrneo, este muy por debajo en este captulo en relacin a la mayora de los Estados de la Europa occidental, incluidos pases mucho menores, en prcticamente todos los aspectos y con menor proyeccin internacional.
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tener una historia, una lengua y una cultura comn y formar una Comunidad, donde, por un lado, mejor funciona el poder blando de Espaa y donde, de manera ms clara, ste puede, en determinados casos, llegar a legitimar el poder duro, y, por otro, donde el poder blando y el carcter de potencia normativa de Espaa pueden deteriorarse ms fcilmente, en el caso de que no se logre un adecuado equilibrio entre la defensa de los valores y de los intereses. Este reto se ha ido agudizando con el paso del tiempo, al complejizarse de forma creciente la poltica iberoamericana como consecuencia, especialmente a partir de mediados de los aos noventa, del espectacular incremento de los intereses econmicos en Amrica Latina, que van a gravitar cada vez con ms fuerza en esa poltica, no solo condicionndola fuertemente desde el punto de vista de su promocin y defensa, sino hacindola ms fcilmente vulnerable en el caso de que un gobierno adopte medidas nacionalizadoras o neopopulistas que afecten a dichos intereses, y reducindose signicativamente los mrgenes para la armacin de los valores, en concreto los derechos humanos y la democracia, sobre los intereses. Este efecto, que se har ya patente durante los gobiernos de Aznar, adquirir mayor importancia en los gobiernos de Rodrguez Zapatero, como consecuencia de la proliferacin de gobiernos neopopulistas, que, unas veces adoptarn medidas nacionalizadoras que pondrn en quiebra la seguridad jurdica de las inversiones extrajeras, y, otras, utilizarn las inversiones espaolas como instrumento de presin y amenaza, cuando Espaa trate de hacer valer la vigencia de los derechos humanos y la democracia o la defensa de sus intereses nacionales. El reto que, como hemos visto anteriormente, adquiere una especial relevancia en las relaciones bilaterales con los pases latinoamericanos, tambin tiene importancia en el caso de las Cumbres Iberoamericanas, cada vez ms marcadas por las divisiones, enfrentamientos y heterogeneidades entre los pases iberoamericanos y por la contradiccin que arrastran desde su puesta en marcha, en 1991, entre la armacin de un acervo iberoamericano que hace de los derechos humanos y la democracia pilares clave de la Comunidad Iberoamericana y la admisin en su seno, tanto en la condicin de Estados miembros, como en la de Observadores Asociados, de pases cuyas credenciales democrticas y de respeto de los derechos humanos brillan por su ausencia. En este sentido, aprovechando la aprobacin en la Cumbre Iberoamericana de Mar del Plata, en 2010, de la Declaracin sobre La defensa de la democracia y el orden constitucional en Iberoamrica o clusula democrtica, habra que plantear el alcance y sentido del acervo iberoa538
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mericano, hasta ahora puramente formal y retrico, introduciendo un criterio de exigencia prctica en el cumplimiento de sus principios y valores bsicos, empezando por el respeto de los derechos humanos y la vigencia de la democracia, de forma que los mismos pasasen realmente a ser parte de la agenda iberoamericana, tratando de abrir vas de cooperacin multilateral que faciliten ese objetivo, dejando de lado las condenas, salvo, como establece la Declaracin, que se produzcan casos extremos de alteracin del orden constitucional vigente, como consecuencia de un golpe de Estado6. Por otro lado, en este reto est incidiendo cada vez con ms fuerza la europeizacin de la poltica iberoamericana. Si la europeizacin actu inicialmente como una factor reforzador de la imagen de Espaa como potencia normativa, al contagiarse de la slida imagen que en ese sentido tena la UE, en los ltimos tiempos, al decaer el inters de la UE por Amrica Latina y avanzar en la articulacin de una poltica migratoria, continuar el proteccionismo agrcola y apostar por una estrategia exible en las relaciones con esa regin, que abre la puerta a acuerdos comerciales bilaterales y debilita la apuesta por la integracin que vena haciendo la UE en la misma, Espaa se est contagiando de la imagen contraria, erosionndose an ms su ya cada vez ms problemtica imagen de potencia normativa, defensora de valores, en las relaciones con Iberoamrica (Sanahuja, 2010a), y plantendose en trminos ms agudos el necesario equilibrio entre intereses y valores7.
El problema de fondo, como se pregunta Malamud, en general respecto de la poltica iberoamericana, pero que tiene un especial signicado respecto de las Cumbres Iberoamericanas, es: Nos quedaremos en el plano de lo polticamente correcto, tocando temas fcilmente asumibles por cualquier gobierno, con independencia de su color poltico, como la desigualdad social, la pobreza, el hambre en la regin o la educacin, o se ir a cuestiones ms sensibles como la existencia de prcticas autoritarias, la emergencia de propuestas populistas o la discusin ms de fondo entre democracia participativa y democracia representativa? (Malamud, 2005: 34). 7 Es, por ejemplo, lo que ha sucedido en relacin al proteccionismo, los subsidios agrcolas y la poltica migratoria de la UE, respecto de los cuales los gobiernos espaoles, no solo los socialistas, siempre han apostado por primar claramente los intereses del sector agrario europeo y espaol sobre los valores de solidaridad y desarrollo en los que descansa la poltica iberoamericana. Es lo que ha sucedido tambin en materia migratoria, a raz especialmente de la crisis que se produce a partir de 2006, que ha trado consigo una clara priorizacin de los intereses sobre los valores y, en este caso, igualmente sobre la dimensin identitaria de la poltica iberoamericana, al reorientarse la cooperacin al desarrollo hacia el frica subsahariana, aunque este giro se justique por el gobierno en trminos de valores, en base al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Expresin mxima de esta priorizacin de los intereses ser, en otro orden, el cerrado apoyo espaol a la Directiva europea sobre el retorno de inmigrantes ilegales, aprobada por el Parlamento Europeo en junio de 2008, que oblig a la diplomacia espaola a dar
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En el caso de la poltica iberoamericana, al plantearse tanto en trminos bilaterales como en el marco de la UE y de las Cumbres Iberoamericanas, la bsqueda de equilibrio entre los valores y los intereses, absolutamente necesario, es, por lo tanto, mucho ms multidimensional, compleja y difcil, lo que no obsta para que haya que tratar de dar una respuesta adecuada a este reto, que no implique ni un exagerado pragmatismo, ni un inocente idealismo. Como destacar Barb, solo una gestin adecuada de la tensin intereses-valores de la poltica espaola en Amrica Latina reforzar su inuencia en la regin ms all de los estrictos intereses materiales (inversin, inmigracin), que le corresponde defender, y dar coherencia al concepto de poltica exterior comprometida de una potencia media de alcance global (Barb, 2009: 137-138). Este reto se plantea de una forma especial en el caso de la poltica hacia Cuba, que tomaremos como referencia para su consideracin especca. La poltica hacia la isla se ha caracterizado hasta ahora, como hemos visto, por los continuos bandazos en funcin del color poltico de los distintos gobiernos democrticos y por la ausencia de resultados signicativos, con independencia de la poltica seguida, en materia de democracia y derechos humanos. En relacin con este pas habra que empezar, en lnea con lo sealado respecto al consenso como base de la poltica exterior, por acordar, al menos entre los dos grandes partidos en condiciones de ser alternativa de gobierno, unas lneas maestras que denieran una poltica consistente y con continuidad, sin vaivenes que la debiliten, hacia ese pas, pues ms all de las concesiones humanitarias del rgimen castrista, utilizadas por dicho rgimen como pura contraprestacin a un simple dilogo poltico, y la apertura econmica largamente prometida, impuesta, en estos momentos, por la dramtica situacin econmica de Cuba, es evidente que, hasta ahora, la poltica espaola hacia la isla, tanto la de dureza de los gobiernos
explicaciones en Amrica Latina, por cuanto que algunos de sus puntos entraba en conicto con el Compromiso de Montevideo sobre Migraciones y Desarrollo, aprobado en la Cumbre Iberoamericana de 2006, y con lo tratado en la V Cumbre UE-Amrica Latina y el Caribe, celebrada en Lima, en mayo de 2008. Es, nalmente, lo que ha sucedido tambin con la Decisin del Consejo de la UE, adoptada en enero de 2009, apoyada por Espaa, que ha cristalizado en la rma de un Acuerdo Multilateral de Libre Comercio con Colombia y Per, a costa de las negociaciones iniciadas con la Comunidad Andina, como consecuencia de las posiciones mantenidas por Bolivia y, en menor medida, Ecuador, en relacin al modelo de libre comercio que deende la UE. Esta decisin, que supone debilitar considerablemente la apuesta realizada por Espaa y la UE desde los aos ochenta a favor de la integracin regional, tiene costes para la imagen de Espaa en la regin como potencia normativa, al dar clara primaca a los intereses comerciales sobre los valores. 540
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populares como la de dilogo de los gobiernos socialistas, no ha producido resultados polticos realmente relevantes en el camino hacia la democracia y el respeto a los derechos humanos, dado el encastillamiento de las autoridades castristas en su proyecto poltico no democrtico. En la denicin de esta nueva poltica debe entrar en juego, de nuevo, la difcil bsqueda de un adecuado equilibrio entre los valores y los intereses, que hasta ahora no siempre se ha conseguido. b) La formulacin de un Plan Iberoamrica y la denicin de estrategias-pas Si en relacin con la poltica exterior espaola en general es necesario, como hemos apuntado, la formulacin de un diseo global y coherente de la misma, en el mbito concreto de la poltica iberoamericana es indispensable, a la vista de los problemas y limitaciones contrastados a lo largo de este estudio y en el marco de ese diseo global de la poltica exterior, por un lado, elaborar un Plan Iberoamrica, que identique los puntos dbiles y fuertes, las carencias y problemas existentes y establezca un Plan de Accin para la regin8, y, por otro, en directa relacin, denir estrategias-pas para cada uno de los Estados latinoamericanos, prestando una mayor atencin a las relaciones bilaterales, articulando polticas bilaterales mucho ms ajustadas a cada pas, que tomen en consideracin las peculiaridades polticas, econmicas y sociales de cada uno de ellos y los nuevos escenarios latinoamericano, europeo y global (Arenal, 2009a: 76-78)9. Es indispensable que, ms all de los planes de asociacin estratgica existentes, se haga un esfuerzo por denir y poner en marcha estrategias o planes-pas, en funcin de las caractersticas polticas, econmicas y socia8 Es signicativo que se hayan formulado Planes Asia-Pacco y Planes frica, con el objetivo, es verdad, de llenar importantes lagunas en la poltica exterior espaola, y, sin embargo, hasta ahora no se haya planteado la necesidad de un Plan Iberoamrica, cuando sta es una regin clave para la armacin de Espaa como potencia media de alcance global y empiezan a hacerse evidentes los crecientes problemas de Espaa en la misma. La razn, como apuntbamos anteriormente, hay que encontrarla en que los sucesivos gobiernos espaoles dan las relaciones con Iberoamrica como algo que funciona por s solo, por la misma inercia de esas relaciones, sin necesidad de una especial atencin. 9 Esta importante laguna de la poltica iberoamericana contrasta con lo sucedido, en el sentido opuesto, en el propio Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, dentro de la secretara de Estado de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, en el campo especco de la cooperacin al desarrollo, que en el contexto del proceso de reforzamiento y modernizacin de dicha poltica, emprendido en los ltimos aos por el gobierno socialista, se ha concretado en la elaboracin de Documentos de EstrategiaPas para los 23 pases prioritarios, junto con Documentos de Estrategia Sectorial, una Estrategia de Cooperacin multilateral y Planes de Actuacin Especial para los 30 pases preferentes y de atencin especial del Plan Director (Sanahuja, 2009).
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les del pas y del papel que aspira a jugar en la regin, de las interdependencias y los intereses polticos, econmicos, sociales y culturales implicados en las relaciones con Espaa, de los valores comunes que estn en juego, de la imagen de Espaa en el mismo y del escenario latinoamericano concreto en el que se mueve cada pas. Las identidades y valores, que hasta ahora haban servido para fundamentar en una medida importantes las polticas bilaterales, ya no funcionan con determinados pases latinoamericanos, especialmente en aqullos en los que el neopopulismo o la dimensin identitaria indgena se ha hecho presente, por lo que es indispensable un replanteamiento de la poltica seguida hasta ahora. Solo en el caso de Cuba ha existido y existe, aunque con importantes bandazos que la debilitan, segn el gobierno, una poltica bilateral denida y puesta en prctica, al menos en lo que reere al gobierno de turno. Esta necesidad de un Plan Iberoamrica y de estrategias-pas se hace an ms evidente si tenemos en cuenta que el problema de fondo de la poltica iberoamericana, clave para la armacin de Espaa como actor global, que se va agudizando con la globalizacin y la armacin de polticas exteriores cada vez ms autnomas respecto a los actores extrarregionales tradicionales, y ms diversicadas, como consecuencia de la irrupcin de otros actores no tradicionales, casos de China, India y Rusia, es que, cada vez ms, Amrica Latina necesita menos a Espaa10. En todo caso, el Plan Iberoamrica y los correspondientes planes-pas deben enlazarse directamente con los otros mbitos clave de la poltica iberoamericana, que son el regional y subregional, objeto hasta ahora de muy escasa atencin (Daz Barrado, 2007b), y el propiamente iberoamericano, concretado en las Cumbres Iberoamericanas, con relacin a los cuales es necesario igualmente una redenicin, que debera concretarse en el mencionado Plan Iberoamrica11. La denicin de un Plan Iberoamrica y de estrategias o planes-pas, con la articulacin de polticas bilaterales ajustadas a cada Estado, permitiran coordinar mucho ms adecuadamente las polticas bilaterales con la poltica hacia las Cumbres, que hasta ahora no siempre han dido de la mano, e incidiran muy positivamente en la dinmica de las mismas, reforzndolas de forma importante y reduciendo los riesgos de enfrentamientos en su seno.
Vase Areilza y Torreblanca, 2009; Torreblanca, 2010; y Maihold, 2010. Como han destacado Hirst y Torchiaro, las Cumbres reejan una realidad ambigua. Reproducen la importancia otorgada por Espaa a la regin en su conjunto, pero no exprimen la suma de los vnculos bilaterales que Madrid mantiene con los pases de la regin (Hirst y Torchiaro, 2009: 163).
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c) Iberoamericanizacin de la poltica de la UE respecto de Amrica Latina La poltica iberoamericana se ha ido europeizando, en los trminos explicados, desde el inicio de las negociaciones para la adhesin y, muy especialmente, a partir del ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, en 1986. Esta europeizacin, unida a los intereses de todo tipo de Espaa en Amrica Latina, al escaso inters europeo en la regin, especialmente, en los ltimos aos, y al protagonismo que Espaa ha asumido en el desarrollo de las relaciones birregionales, ha permitido que nuestro pas juegue un cierto papel de liderazgo en el seno de la UE en lo que se reere a las relaciones con Amrica Latina. En este sentido, se ha producido una cierta iberoamericanizacin de la poltica de la UE en relacin a esa regin, que, sin embargo, corre el riesgo de debilitarse progresivamente, con lo que ello supone, en trminos negativos, para la poltica iberoamericana de Espaa. El reto, difcil, dado el desinters de la mayor parte de los Estados de la UE respecto de Amrica Latina, es, en estos momentos, tratar de impulsar una mayor iberoamericanizacin de las polticas europeas (Gratius y Sanahuja, 2010). En este sentido, hay que proceder a introducir algunas novedades en la poltica europea de Espaa, empezando por establecer una comunicacin operativa entre las Cumbres Iberoamericanas y las Cumbres ALC-UE. La poltica europea ha prescindido, al menos ocialmente, hasta ahora de lo que suponen las Cumbres Iberoamericanas en las relaciones entre ambas regiones y no ha tratado de hacer valer las mismas en las relaciones entre la UE y Amrica Latina. Espaa debe, por el contrario, de tratar que se establezca una relacin, no solo formal e institucionalizada, como existe ahora, a travs de la SEGIB y la Comisin Europea, sino tambin de trabajo, que permita realmente conectar ambas agendas y establezca canales de comunicacin entre ambas Cumbres12. Por otro lado, con la mayor iberoamericanizacin de las polticas europeas se lograran superar ms fcilmente las contradicciones entre el europesmo y la iberoamericanidad, que de forma creciente se hacen presente en la poltica exterior, gravitando negativamente en la estrategia triangular Espaa-UE-Amrica Latina, y se podra encontrar ms fcilmente un equilibrio entre la dimensin iberoamericana y europea de la poltica exterior. Todo ello exigira, como paso previo, una mayor labor didctica de Espaa, en el seno de las instituciones comunitarias y en relacin a los principales pases miembros, respecto de las potencialidades, polticas, econmicas, culturales y normativas, que ofrece Amrica Latina desde el punto de vista de la armacin de la UE como potencia global.
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En denitiva, es necesario relanzar en trminos nuevos la triangulacin Espaa-UE-Amrica Latina, que tan buenos resultados le ha dado a Espaa en el pasado, a travs no solo de una mejorada europeizacion de la poltica iberoamericana, sino tambin procurando la iberoamericanizacin de la poltica de la UE hacia Amrica Latina. Solo sobre esta base podr funcionar adecuadamente esa triangulacin en el nuevo escenario global y latinoamericano, en inters de los tres actores, Espaa, la UE y Amrica Latina, que ocupan los vrtices del tringulo (Arenal, 2011). d) Iberoamericanizacin de las Cumbres El cuarto reto al que se enfrentan las Cumbres hace referencia a la necesidad de iberoamericanizarlas13, lo que pasa ineludiblemente por un replanteamiento de la poltica iberoamericana de Espaa. Desde que se ponen en marcha las Cumbres, como resultado de una iniciativa espaola, Espaa ha tenido siempre un especial protagonismo en las mismas, ha sido con gran diferencia la que ha aportado el grueso de su presupuesto y ha sido su principal impulsora, aunque con polticas y resultados en ocasiones muy diferentes. Esta realidad fue asumida desde el primer momento por los dems pases iberoamericanos como una de las principales caractersticas denidoras de las Cumbres, contribuyendo con esta percepcin a reforzar an ms la identicacin de las Cumbres con Espaa. El resultado han sido unas Cumbres fuertemente espaolizadas, con lo que eso supone de debilidad de las mismas en cuanto foro efectivo de dilogo, concertacin y cooperacin multilateral iberoamericano, a los ojos de los latinoamericanos y, consecuentemente, de falta, en muchos casos, de inters real de estos mismos pases respecto de dichas Cumbres. Se impone, en consecuencia, en lnea con el camino iniciado a partir de la Cumbre de Salamanca, avanzar en la desespaolizacin de las Cumbres, de forma que las mismas se iberoamericanicen, conformndose como un foro realmente multilateral iberoamericano. Para ello, es indispensable, por supuesto, que Espaa proceda a replantear su poltica en relacin a las Cumbres, pero tambin que los dems pases iberoamericanos replanteen las posiciones que hasta ahora mantienen respecto de las mismas. Esta iberoamericanizacin pasa forzosamente por un cambio en la forma en que se nancian las Cumbres, hasta ahora principalmente a cargo de Espaa. Solo si los dems pases iberoamericanos asumen realmente la nanciacin ser posible su efectiva iberoamericanizacin.
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Vase Arenal, 2010a: 611-615. 544
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Partiendo de la base de que un cierto protagonismo de Espaa es til y conveniente para el avance de las Cumbres, es necesario que los dems pases iberoamericanos se impliquen progresivamente en su funcionamiento y nanciacin14, a travs de un liderazgo efectivamente compartido. Ello supone necesariamente la concertacin con los principales pases iberoamericanos del proceso de cambio, institucionalizacin y desarrollo de las mismas, sobre la base de un relacin comprometida que descanse en la conanza y la adopcin, efectiva y no retrica, de posiciones comunes ante los acontecimientos y problemas internos de la Comunidad Iberoamericana e internacionales, y que resalte no solo los valores comunes sino, sobre todo, los intereses comunes y compartidos existentes en lo poltico, lo econmico, lo social y lo cultural. La iniciativa en este punto corresponde sin lugar a dudas a Espaa, pues ello facilitar un cambio de percepcin en los dems pases respecto de la actitud y el papel espaol en las Cumbres. Sin embargo, esta nueva poltica de Espaa respecto a las Cumbres solo puede construirse desde lo bilateral, es decir, a partir de unas slidas relaciones bilaterales en todos los mbitos, sostenidas en un elevado perl de las relaciones poltico-diplomticas, lo que, como hemos visto, constituye otro de los retos ms importantes que tiene pendientes la poltica iberoamericana. Espaa debe continuar haciendo de Amrica Latina un referente prioritario de su poltica exterior y volver a creer realmente en las Cumbres como foro de dilogo, concertacin y cooperacin multilateral, cuidando al mximo los niveles polticos de su representacin, tanto en lo bilateral como en lo iberoamericano, siendo para ello necesario articular estrategias o planes-pas que permitan el desarrollo de polticas bilaterales ajustadas a cada uno de los pases latinoamericanos. Estos son algunos de los principales desafos a los que, en nuestra opinin, tiene que dar respuesta la poltica exterior, y con ella la poltica iberoamericana, con el n de que Espaa pueda continuar desempeando un papel relevante en el actual escenario internacional, acorde tanto con sus potencialidades y recursos como con sus intereses y valores, y con la vocacin de proyeccin global que la caracteriza.
Signicativo de lo que estamos destacando es que actualmente el 70% del presupuesto de funcionamiento de la SEGIB corre a cargo de Espaa, Portugal y Andorra, correspondiendo el 30% restante a los pases latinoamericanos participantes. Algo parecido sucede con la nanciacin de los programas de cooperacin iberoamericanos, a cargo principalmente de Espaa.
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Política Exterior y Relaciones Con AL

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Libro 1.

Directora: Rosa Conde

Presidente: Jess Sebastin

Secretario: Alfonso Gamo

POLTICA EXTERIOR DE ESPAA Y RELACIONES CON AMRICA LATINA

CELESTINO DEL ARENaL

159 159 159 169

182 182 187

193 204 209 210 215 219 223 230

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309 309 316 318 324 328 332

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530 537 547

CELESTINO DEL ARENaL

CELESTINO DEL ARENaL

CELESTINO DEL ARENaL

CELESTINO DEL ARENaL

1. AMRICA LATINA Y ESPAA

I. LA DIMENSIN IDENTITARIA: LA IBEROAMERICANIDAD

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa

II. VNCULOS E INTERDEPENDENCIAS

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa

III. VALORES E INTERESES

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa

IV. LA EXISTENCIA DE UNA COMUNIDAD IBEROAMERICANA

Vase Arenal, 2009a; y Sanahuja, 2009. 13

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa

2. AMRICA LATINA Y ESPAA HASTA 1975

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa HaSTa 1975

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa HaSTa 1975

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa HaSTa 1975

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa HaSTa 1975

Vase Espadas Burgos, 2000. 25

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa HaSTa 1975

Vase Sueiro Seoane, 1984a y 1984b; y Palomares, 1989: 262-278. 27

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa HaSTa 1975

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa HaSTa 1975

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa HaSTa 1975

III.  EL FRANQUISMO: LA HISPANIDAD Y LA COMUNIDAD HISPNICA DE NACIONES

CELESTINO DEL ARENaL

AMRIca LaTINa Y ESPaa HaSTa 1975

III. EL FRANQUISMO: LA HISPANIDAD Y LA COMUNIDAD HISPNICA DE NACIONES

I. CONSENSO Y DISENSO EN LA POLTICA EXTERIOR: UNA POLTICA DE ESTADO?1