Experiencias en La Implementacion Del PPR en Al Ambito Municipal en Colombia

2008
Sistemas de Gestin por Resultados: La experiencia de Pasto, Medelln y Tocancip en la implementacin del Presupuesto por Resultados a nivel municipal
Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas www.dnp.gov.co/sinergia Direccin General Carolina Rentera Rodrguez Subdireccin General Andrs Escobar Arango Secretara General Elizabeth Gmez Snchez Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas Bertha Briceo Angarita
Departamento Nacional de Planeacin Sistemas de Gestin por Resultados: La experiencia de Pasto, Medelln y Tocancip en la implementacin del Presupuesto por Resultados a nivel municipal Bogot, D.C., Noviembre de 2008 Coordinacin de la Publicacin Equipo tcnico del Proyecto Presupuesto por Resultados Municipal Leonardo Garzn Laura Martnez Carolina Chica Mario Velasco Jorge Ardila Martha Garca Grupo de Difusin y Rendicin de Cuentas David Quintero Elizabeth Tello Marcela Martinez Diseo y diagramacin Sinergia - DNP Catalina Corts Murcia Departamento Nacional de Planeacin, 2008 Calle 26 Nm. 13 -19 Telfono 3815000 Bogot, D.C., Colombia
Personas que participaron en el Proyecto de Presupuesto por Resultados Municipal
Equipo tcnico del Proyecto Presupuesto por Resultados Municipal Bertha Briceo (Directora Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas) Manuel Fernando Castro (ex- Director Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas) Carolina Chica Felipe Castro Jorge Ardila Laura Martnez Leonardo Garzn Mara de Carmen Lpez Mario Velasco Martha Garca Mauricio Olivera Rafael Gmez Medelln Alonso Salazar Alcalde (2008-2011) Sergio Fajardo - ex Acalde (2004-2007) Federico Restrepo - ex director del Departamento Administrativo de Planeacin Municipal Horacio Vlez de Bedout ex Secretario de Hacienda ngela Arango - Subdirectora de Metroinformacin Martha Lasso - Subsecretaria Financiera Rodrigo Toro - Jefe de la Unidad de Planeacin Financiera Alexandra Pelez - Coordinadora del Plan de Desarrollo Equipo tcnico: Juan Manuel Giraldo Liseth Garca Lina Guzmn Isabel Gmez Hernn Agudelo Huberth Hincanpi Consultor: Enrique Tintinago Pasto Eduardo Alvarado Alcalde (2008-2011) Ral Delgado ex Alcalde (2004-2007)
Adriana Oviedo ex Secretaria de Hacienda Nelson Rosero Subdirector de Proyectos del Departamento de Planeacin Municipal Equipo tcnico: Germn Chamorro Claudia Rodrguez Ricardo Pupiales Rommel Solarte Consultor: Harold Montufar Tocancip Miguel ngel Garzn - ex Alcalde (2004-2007) Luis Heriberto Orjuela - ex Secretario de Hacienda Equipo tcnico: Luisa Fernanda Cardozo Nubia Esperanza Barrero William Ricardo Aguilar Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible Departamento Nacional de Planeacin Oswaldo Porras Director Tcnico Grupo de Gestin Pblica Territorial: Maritza Pomares, Lina Margarita Bravo y Diana Carolina Franco Otros Urban Institute (Harry Hatry y Katharine Mark) USAID (Casals & Associates)
Contenido
ndice de Figuras ndice de Tablas ndice de Anexos Siglas y abreviaturas I. Presentacin II. El Presupuesto por Resultados en el marco de la gestin pblica orientada a resultados III. Contexto del proyecto Presupuesto por Resultados Municipal IV. La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados 1. Preparacin institucional 2. Diagnstico del proceso de planeacin y presupuestacin, y del sistema de informacin municipal 3. Montaje del sistema de gestin y presupuestacin por resultados 3.1. Desarrollo de instrumentos de planificacin con enfoque de resultados: la formulacin del Presupuesto por Resultados 3.2. Incorporacin de metodologas y herramientas para el seguimiento integrado a la gestin 3.3. Desarrollo de ejercicios de difusin y rendicin de cuentas 3.4. Generacin de capacidades para la evaluacin de la gestin pblica 3.5. Implementacin de arreglos institucionales y normativos V. Conclusiones VI. Anexo VII. Bibliografa 6 7 8 9 11 13 17 25
27 31 35 35 51 54 56 57 61 63 67
ndice de Figuras
Figura 1: Informacin del Presupuesto Financiero Tradicional frente a la del Presupuesto por Resultados. Figura 2: Lneas de accin y componentes del Proyecto PPRM. Figura 3: Fases de la implementacin del Proyecto PPRM. Figura 4: Estructura Unidad Coordinadora Local de Pasto. Figura 5: Estructura Unidad Coordinadora Local de Medelln. Figura 6: Estructura Unidad Coordinadora Local de Tocancip. Figura 7: Etapas del Ciclo de Polticas Pblicas. Figura 8: Cadena de Valor. Figura 9: Cronologa PPR formulados. Figura 10: Proceso de formulacin del PPR con enfoque programtico. Figura 11: Proceso de formulacin del PPR con enfoque sectorial. Figura 12: Esquema simple del flujo de informacin para el seguimiento integrado en Medelln. Figura 13: Apartes del EOPM de Tocancip sobre PPR. 58 26 27 28 29 30 36 37 38 39 47 52 15
ndice de Tablas
Tabla 1: Ejemplo de pases que han avanzado en el desarrollo del Presupuesto por Resultados. Tabla 2: Cronologa del Proyecto Presupuesto por Resultados Municipal -PPRM. Tabla 3: Tiempos y objetos de estudio del diagnstico. Tabla 4: Descripcin de las etapas de formulacin del PPR sectorial. Tabla 5: Dependencias agregadas por sector para formulacin del PPR sectorial Medelln 2008. 31 46 48 23 18
ndice de Anexos
Anexo 1: Formato de formulacin del PPR sectorial con su instructivo de diligenciamiento. 63
Siglas y abreviaturas
BID: Banco Interamericano de Desarrollo BPIM: Banco de Proyectos de Inversin Municipal CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina DAPM: Departamento Administrativo de Planeacin Municipal DDTS: Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible DEPP: Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas DNP: Departamento Nacional de Planeacin EOPM: Estatuto Orgnico de Presupuesto Municipal GPPRM: Gestin y Presupuesto por Resultados Municipal de Tocancip MFMP: Marco Fiscal de Mediano Plazo NGP: Nueva Gerencia Pblica OCDE: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico PA: Plan de Accin PDM: Plan de Desarrollo Municipal PGM: Presupuesto General del Municipio PGN: Presupuesto General de la Nacin PI: Plan Indicativo POAI: Plan Operativo Anual de Inversiones POR: Presupuesto Orientado a Resultados PPR: Presupuesto por Resultados PPRM: Presupuesto por Resultados Municipal PUI: Proyecto Urbano Integral SHM: Secretara de Hacienda Municipal SIGER: Sistema de Informacin de Resultados de la Gestin Pblica SINERGIA: Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados UCL: Unidad Coordinadora Local USAID: United States Agency for International Development / Agencia Norteamericana para el Desarrollo Internacional.
Presentacin
Este documento es un producto del Proyecto de Presupuesto por Resultados Municipal (PPRM), liderado por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), a travs de la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas (DEPP) y el acompaamiento de la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS). Iniciado en el 2004 y en ejecucin hasta el 2008, el proyecto tuvo como objetivo desarrollar una metodologa para implementar sistemas de gestin y presupuestacin por resultados en el nivel territorial, que contribuyeran a mejorar la calidad del gasto pblico en trminos de eficacia y eficiencia. La adopcin de este ejercicio tiene su origen en un inters institucional por fortalecer la gestin local, por cuanto en este nivel de gobierno recae buena parte de la responsabilidad de ejecucin del gasto pblico de inversin. Para su implementacin, los municipios de Pasto, Medelln y Tocancip fueron seleccionados como entidades territoriales piloto, debido a caractersticas especficas que presentaban y compartan, tal como voluntad poltica, viabilidad fiscal y Planes de Desarrollo Municipales con objetivos definidos. As mismo, la ejecucin del proyecto fue posible gracias al trabajo conjunto desarrollado entre el DNP , las administraciones locales, la agencia de cooperacin internacional USAID1 y organismos de control como la Procuradura General de la Nacin2.
1 El proyecto cont con el apoyo y acompaamiento de USAID (United States Agency for internacional Development / Agencia Norteamericana para el Desarrollo Internacional) hasta el 2006. 2 La Procuradura General de la Nacin, por medio del Convenio Interinstitucional de Cooperacin celebrado con el Municipio de Tocancip y la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas del Departamento Nacional de Planeacin, apoy la implementacin de la metodologa de presupuestacin por resultados de dicho municipio para realizar la programacin presupuestal de la vigencia 2008.
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Esta publicacin, dirigida a funcionarios y directivos de entidades territoriales, tiene como propsito dar a conocer la experiencia de estos municipios respecto al uso e incorporacin de la metodologa de presupuestacin por resultados dentro de sus procesos de planificacin estratgica y financiera. De igual manera, espera constituirse en un documento de consulta que sirva como punto de referencia para otras entidades territoriales que an no han incorporado este enfoque de gestin pblica. En orden, el documento desarrolla los siguientes temas: inicialmente, plantea un marco terico general sobre la gestin por resultados y la importancia de su uso en las prcticas de los gobiernos locales; contina con la descripcin del el contexto bajo el cual se desarroll el proyecto Presupuesto por Resultados Municipal (PPRM) en los municipios piloto; posteriormente, presenta la experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados (PPR) en sus diferentes etapas y dimensiones; y finaliza con la presentacin de algunas conclusiones relevantes.
Presentacin
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II
El Presupuesto por Resultados en el marco de la gestin pblica orientada a resultados
La consolidacin de las economas de mercado, la masificacin en el uso de las tecnologas de la informacin y de la comunicacin, y el afianzamiento de la participacin ciudadana como requisito indispensable para la legitimacin de las actuaciones pblicas, son aspectos que se cuentan entre las grandes transformaciones sociales del siglo XX. En este contexto de cambios rpidos y permanentes y de mayores exigencias en relacin con la calidad, cantidad y oportunidad de los servicios pblicos, fue posible observar que las formas de produccin empresarial demostraban ser ms efectivas y eficientes, dejando en evidencia la brecha entre las estructuras organizacionales pblicas y las privadas. Dicha situacin, oblig al replanteamiento del papel del Estado en cuanto a su tamao y funciones, origin cambios en la estructura de su aparato administrativo, resalt la necesidad de buscar nuevos mtodos para hacer seguimiento a su gestin, y evidenci como importante la ampliacin o ajuste de los mecanismos existentes para atender las necesidades colectivas. As, inspiradas en el exitoso esquema empresarial, las entidades estatales se dieron a la tarea de introducir los principios de lo que hoy se conoce como la Nueva Gerencia Pblica (NGP); entendida como la adaptacin y el uso de las modernas prcticas del sector privado a los sistemas organizacionales del sector pblico3. Este nuevo modelo gerencial ha procurado mejorar la eficacia y eficiencia estatal mediante la flexibilizacin de las estructuras administrativas, el aumento de la velocidad en la toma de decisiones pblicas, el mejoramiento en la identificacin de las necesidades ciudadanas a travs de su mayor participacin y la introduccin de nuevos desarrollos
3 THOMPSON Fred (1997). Defining the new public management, en: Advances in International Comparative Management, p. 1-14.
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tecnolgicos para reducir los tiempos de respuesta a la ciudadana. De igual forma, ha apostado al uso de instrumentos para cuantificar en forma ms acertada los recursos empleados en la produccin de bienes y servicios pblicos y para medir su impacto en el mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad. En otras palabras, el inters de los nuevos gerentes pblicos se ha volcado hacia el logro de un aparato estatal efectivo, responsable y ms cercano a los ciudadanos. El uso de prcticas administrativas propias de la NGP tiene como condicin un adecuado manejo de la informacin, por ser sta el insumo bsico para el diagnstico, formulacin, implementacin, monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas. Por esta razn, en busca de optimizar su aprovechamiento, se ha trabajado en el desarrollo de nuevos mtodos para ordenar tanto los datos estadsticos disponibles, como los registros contables y presupuestales que se originan con la puesta en marcha de proyectos de inversin pblica. Dichos instrumentos se encuentran directamente relacionados con administraciones ms transparentes, las cuales tienen como propsito la asignacin eficiente de recursos pblicos, el cumplimiento de los objetivos de gobierno y la consolidacin de espacios para la rendicin pblica de cuentas. En el marco de la NGP , uno de los instrumentos que apoya la gestin orientada a resultados es el Presupuesto por Resultados (PPR). Se trata de una herramienta gerencial de planificacin que complementa al presupuesto financiero tradicional, en la medida en que su principal caracterstica es la de proveer informacin sobre la relacin entre la asignacin de recursos y los resultados esperados de la intervencin de los gobiernos (figura 1). Aunque no existe un concepto estandarizado, la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) define el PPR como la forma de presupuestacin que vincula los fondos dispuestos por la Administracin con los resultados medibles de dicha accin4.
4 OECD Observer (2008). Performance Budgeting: a users guide, en: Policy Brief, marzo, p. 2.
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Figura 1 Informacin del Presupuesto Financiero Tradicional frente a la del Presupuesto por Resultados
$ Presupuesto Financiero Tradicional
Inversin Insumos y bienes intermedios Proyectos sectoriales
Programa del PDM Indicadores de producto Estrategias
Presupuesto por Resultados
Indicadores de resultado
Objetivos de poltica
Fuente: Castro, M.F. (2006). Gestin y presupuesto de inversin por resultados: el caso de Colombia. p. 143.
Gracias al uso de una serie de indicadores en el presupuesto que permiten medir el avance del gobierno en el cumplimiento de sus metas, el PPR permite analizar el efecto que se espera tener con la asignacin del gasto en cada uno de los programas y proyectos de inversin pblica. De esta forma, el PPR supera la distribucin inercial de recursos por cuanto intenta garantizar que cada unidad monetaria asignada contribuya a la consecucin de por lo menos un objetivo de poltica planeado. El PPR consiste en un ejercicio anual de programacin presupuestal que toma los recursos de inversin de los gobiernos nacionales o locales, y los distribuye segn los productos que se encuentran asociados a las metas de desarrollo previamente definidas por la entidad nacional o territorial en su Plan de Desarrollo. En la medida en que este instrumento complementa el presupuesto financiero tradicional, puede acompaar en forma de anexo la presentacin del proyecto de Presupuesto General a los cuerpos colegiados encargados de su estudio, de tal forma que termina por enriquecer el debate presupuestal y propender por una mayor racionalidad en su aprobacin.
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Este instrumento gerencial puede ser utilizado por todo tipo de autoridad gubernamental, a partir de su organizacin institucional y de los programas que desarrolla. Para su implementacin, los gobiernos deben estar dispuestos a incorporar herramientas de gestin que fortalezcan la cultura organizacional de la entidad pblica en cuanto al manejo, utilidad y seguimiento a la informacin generada por su intervencin en lo pblico.
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III
Contexto del proyecto Presupuesto por Resultados Municipal
La experiencia internacional
Desde comienzos de los aos 90, organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial5, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y la Comisin Econmica para Amrica Latina6 (CEPAL/ONU) entre otras7, han dedicado parte de sus estudios al anlisis, desarrollo y promocin de herramientas de gestin pblica que permitan mejorar la eficacia y el impacto de las polticas y programas pblicos, incrementar la eficiencia y la transparencia en la programacin y asignacin de los recursos, y estimular el control ciudadano a la gestin pblica. Gracias a su liderazgo y a la asesora tcnica que brindan, la implementacin de dichas herramientas se ha expandido a nivel internacional (tabla 1). Su acogida se debe en gran medida a la demanda de los gobiernos, nacionales y/o locales, de contar con instrumentos de gestin que les permitan dirigir sus acciones y recursos hacia aquellas reas donde mejor puedan atender las necesidades de los ciudadanos.
5 Especialmente, el Departamento Operations Evaluations Departament (OED) y el Grupo Independent Evaluation Group (IEG). 6 Especialmente, el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES). 7 Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD); Red en lnea de instituciones regionales para el desarrollo de capacidades en administracin y finanzas pblicas (UNPAN/ONU); U.S. Government Accountability Office (GAO); y el Programa Urb-Al de la Unin Europea.
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Tabla 1 Ejemplo de pases que han avanzado en el desarrollo del Presupuesto por Resultados Continente Pas Brasil Canad Chile Colombia Estados Unidos Honduras Mxico Nicaragua Per Salvador Uruguay Dinamarca Finlandia Francia Holanda Reino Unido Suiza Corea Rusia Tailandia Uganda Australia Nueva Zelanda
Amrica
Contexto del proyecto Presupuesto por Resultados Municipal (PPRM)
Europa
Asia frica Oceania
Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados DEPP/DNP
Varios pases de la OCDE han utilizado el PPR como herramienta para mejorar sus procesos de planificacin fsica y financiera. Uno de ellos, Australia, decidi implementar el PPR en abril de 1997, teniendo como base la definicin de productos y resultados. Un ao despus, todos los ministerios ya haban realizado un ejercicio de concertacin sobre los resultados que buscaran, as como los productos que generaran para contribuir al logro de dichos resultados. Con esa informacin, el presupuesto de la vigencia 1999-2000 cont y se present por primera vez con un enfoque de resultados y gracias a ello, las agencias quedaron como directas responsables de los resultados y productos identificados en las cuentas de apropiacin del presupuesto.
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El gobierno australiano, al incorporar la metodologa PPR por medio del documento sobre Lineamientos Anuales de Presupuesto, identific el desempeo planeado de cada agencia para la vigencia presupuestal del ao siguiente. De igual forma, estableci como obligatoria la presentacin de reportes anuales para detallar el grado de cumplimiento de lo planeado y la eficiencia de las agencias para conseguir sus resultados, as como los elementos utilizados para alcanzarlos. En la preparacin de estos documentos, las agencias deben presentar con claridad la relacin entre lo planeado y su desempeo real. Un elemento a destacar de la experiencia australiana es la utilizacin de dos tipos de indicadores en su PPR. Por una parte, contiene indicadores de eficacia que muestran la relacin de causalidad entre los productos y los resultados y, por otra, indicadores de eficiencia que brindan informacin sobre la productividad de los productos en trminos de calidad, cantidad, precio y los elementos administrativos usados para producirlos.
Otra experiencia internacional es la de Canad, pas que en 1994 decidi implementar un Programa de Revisin para incrementar los esfuerzos orientados a implementar un modelo de administracin pblica basado en un enfoque de resultados. Dicho programa busc asegurar que los recursos de los gobiernos federales fueran dirigidos hacia los requerimientos de la ms alta prioridad. Siguiendo este ejercicio de revisin, los departamentos y las agencias comenzaron a planear y reportar sus resultados en el mediano y largo plazo, con base en lo que se denomin como Compromisos Claves de Resultado (CCR). Actualmente, los departamentos planean y reportan con base en stos y presentan dicha informacin ante el Parlamento y la ciudadana en el documento Reporte sobre Planes y Prioridades, el cual es publicado poco despus del presupuesto. Posteriormente, son presentados al Parlamento los Reportes de Desempeo de cada departamento, junto con los informes anuales que presenta la Oficina Presidencial del Tesoro, en donde se analiza el desempeo de la gestin de todo el gobierno respecto al cumplimiento de los CCR. El reporte describe en qu medida los resultados y los productos de un departamento han sido logrados, qu recursos fueron utilizados y cmo las actividades del departamento contribuyeron a la direccin estratgica y al cumplimiento de los compromisos generales del gobierno. Por ltimo, en la medida en que estos reportes son publicados cinco meses antes del siguiente ao fiscal, proveen la informacin y el contexto para la planeacin de la siguiente vigencia.
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Como se observa, Canad ha logrado grandes avances en materia de implementacin de sistemas y presupuestos con enfoque de resultados. Sin embargo, en busca de una continua mejora, actualmente se encuentra definiendo una metodologa que le permita mejorar la relacin entre el costo econmico y los resultados, de tal forma que la planificacin fsica y financiera tenga cada vez ms correspondencia8.
La experiencia nacional
En el caso colombiano, varios factores presentados en la dcada de los 90 llevaron a que el pas no fuera indiferente a este fenmeno internacional en relacin con la adopcin de herramientas que contribuyeran al mejoramiento de la calidad del gasto pblico en trminos de eficacia y eficiencia. Al final de dicha dcada, la coyuntura econmica se caracteriz por el fuerte incremento del gasto pblico9 y por unos ingresos que no crecieron en la misma proporcin. Esto ocasion un importante dficit en las finanzas pblicas y, por consiguiente, un aumento del endeudamiento para subsanar la difcil situacin fiscal del momento. El significativo crecimiento del gasto pblico gener la expectativa de que el Gobierno Nacional alcanzara un alto nivel de cumplimiento en los resultados esperados de su intervencin. Sin embargo, en el 2002 se analizaron algunos casos que indicaron que la relacin entre los recursos asignados y los resultados obtenidos no era proporcional. Por ejemplo, aunque los gastos hospitalarios crecieron en un 113% entre 1996 y 2001, el nmero de casos atendidos se mantuvo relativamente constante10. Bajo estas condiciones, el gobierno nacional comenz a considerar la posibilidad de adoptar e implementar herramientas de gestin como el PPR, para que por medio de una adecuada articulacin entre la planificacin fsica y financiera se lograra mejorar la calidad del gasto pblico.
8 La informacin de estas experiencias internacionales fue extrada del artculo Outcome-focused Management and Budgeting publicado en el 2002 por la revista Journal on Budgeting (volumen 1, no. 4) de la OCDE. Para mayor informacin se recomienda su consulta, ya que tambin presenta la experiencia de Estados Unidos, Francia, Reino Unido, Japn, Noruega, Nueva Zelanda y Holanda. 9 Castro, M.F. (2006). Gestin y presupuesto de inversin por resultados: el caso de Colombia. En: Memorias del Seminario Internacional Transparencia Fiscal. Presupuesto por resultados y calidad del gasto pblico. Bogot, Colombia: Departamento Nacional de Planeacin. p. 137. 10 Ibd., p. 143.
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Por esta razn, desde el 2005 un anexo de PPR se viene presentando al Congreso de la Repblica como complemento a la informacin del Presupuesto General de la Nacin (PGN). Este anexo muestra el objetivo, la estrategia, el programa y, los indicadores de resultado y de producto del Plan de Desarrollo que se encuentran relacionados a la parte de inversin del presupuesto11. () Esta informacin adicional permite establecer la relacin entre los resultados fsicos esperados y los recursos asignados tanto al ordenador del gasto, como al ciudadano y al congresista12. Aqu es importante anotar que si bien el anexo de PPR no est reglamentado, es decir, no es obligatorio, su presentacin materializa las disposiciones de un amplio marco normativo que busca vincular los procesos de planeacin del desarrollo, la programacin presupuestal, la ejecucin, el seguimiento, la evaluacin de la gestin y la rendicin de cuentas a la ciudadana13.
Por otra parte, en el mbito municipal la situacin del gasto no era muy distinta a la de la Nacin. Debido al proceso de descentralizacin en Colombia iniciado en la dcada del 80, las competencias a cargo de las entidades territoriales fueron ampliadas y, por consiguiente, buena parte de la responsabilidad de ejecucin del gasto pblico de inversin qued a cargo de departamentos y alcaldas. No obstante, este proceso no cont con el acompaamiento y fortalecimiento institucional necesario para garantizar el buen desarrollo de las nuevas funciones y la adecuada ejecucin de los recursos. Por esta razn, en los ltimos aos fue necesario no slo mejorar el marco normativo financiero, sino introducir herramientas de gestin como el PPR, que contribuyeran a dar solucin a un problema asociado no a la falta de recursos, sino a la baja calidad del gasto. De esta manera, el proyecto Presupuesto por Resultados Municipal (PPRM) comenz en el ao 2004 en el Municipio de Pasto, a raz de una solicitud hecha por la Administracin local de contar con orientaciones especficas para realizar seguimiento fsico a su Plan de Desarrollo. As, entre agosto de 2004 y junio de 2005, la DEPP del DNP en asocio con USAID y la Alcalda de Pasto, dieron inicio al diseo e implementacin
11 Actualmente, el PPR slo se desarrolla con la informacin del presupuesto de inversin. Sin embargo, an se est considerando la metodologa para incluir dentro del ejercicio la informacin del presupuesto de funcionamiento, de tal manera se pueda entregar al Congreso un insumo completo sobre la asignacin de los recursos y los resultados del gasto. 12 Castro, Op. Cit. p. 143. 13 Para explorar la normatividad relacionada, se recomienda consultar: Constitucin Poltica de Colombia de 1991 (artculos 342, 343, 346 y 352), Ley Orgnica de Presupuesto (Ley 38/89, artculos 9,13 y 14; Ley 179/94, artculo 5 y 55; y Decreto 111 de 1996, artculo 13, 17 y 18), Ley Orgnica de Planeacin del Desarrollo 152 de 1994 (artculo 44), y Ley 715 de 2001 (artculos 89 y 90).
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de un esquema de seguimiento fsico a las polticas pblicas territoriales, con base en metodologas y herramientas de gestin por resultados.
Bogot: primer entidad territorial en incorporar el PPR
Es importante mencionar que la implementacin de la metodologa de presupuestacin por resultados en el nivel municipal, cuenta con una experiencia previa en el pas diferente a la de Pasto, Medelln y Tocancip, que sin duda arroj los primeros lineamientos sobre el desarrollo de dicha prctica en el nivel territorial. Bogot, desde el ao 2000, viene elaborando e implementando lo que ha definido como Presupuesto Orientado a Resultados POR-. La Alcalda Mayor, motivada por la idea de aumentar la transparencia en la utilizacin de los recursos pblicos, ms que en aumentar la eficiencia, y en reorientar la discusin pblica y poltica del presupuesto, decidi incorporar el POR al sistema de planeacin y presupuestacin de la Administracin local. En Bogot, el PPR se introdujo en un momento donde el Distrito contaba ingresos propios robustos que le daban un mayor grado de autonoma en la definicin del gasto. Adicionalmente, la herramienta fue incorporada cuando ya se haban adoptado otras estrategias para mejorar la gestin pblica, relacionadas, en su mayora, con la creacin de incentivos a la buena gestin.
Gracias a los logros obtenidos en dicho municipio en la primera fase de ejecucin del proyecto, en el 2005 se decidi ampliar su alcance, de tal manera que su enfoque no slo gir en torno al desarrollo de un esquema de seguimiento al cumplimiento de metas fsicas (propsitos de gobierno), sino que propuso la utilizacin del PPR para que a dichas metas fueran vinculados los recursos de inversin del Presupuesto General Municipal (PGM). Con esto, el proyecto busc consolidar un sistema de gestin y presupuestacin por resultados que contribuyera a la realizacin de un seguimiento integrado a la gestin de la Administracin local en trminos de eficacia y eficiencia. Simultneamente, en ese mismo ao, se consider la posibilidad de incluir a otro gobierno local como piloto de la implementacin de herramientas gerenciales orientadas al logro de resultados y, por ello, el Municipio de Medelln fue incorporado como nuevo escenario para el desarrollo de este tipo de metodologas. La ampliacin territorial del proyecto en su etapa de aplicacin en el mbito territorial culmin en el 2006 con la vinculacin de Tocancip como tercer municipio piloto, a travs del Convenio Interinstitucional de Cooperacin celebrado entre la Alcalda municipal, la Procuradura General de la Nacin y la DEPP del DNP . Estos tres municipios fueron seleccionados para desarrollar el proyecto porque cumplan con las siguientes caractersticas14: en primer
14 Cumplir con estas tres condiciones es indispensable para poder incorporar la metodologa de presupuestacin por resultados.
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lugar, presentaban voluntad poltica para incorporar en sus prcticas metodologas de gestin novedosas que contribuyeran al mejoramiento de sus procesos de planificacin. En segundo lugar, contaban con viabilidad fiscal, lo cual les permita asignar sus recursos de inversin con libertad y de acuerdo a las prioridades de sus administraciones. Y por ltimo, se trataba de entidades territoriales con Planes de Desarrollo Municipales que contenan objetivos definidos15. En el 2008, finalmente, el proyecto PPRM culmin su periodo de ejecucin en calidad de pilotaje. Por ello y con el fin de aprovechar todos los desarrollos metodolgicos alcanzados, la DEPP realiz un proceso de transferencia a la DDTS16, basado en visitas conjuntas a los municipios piloto y en la realizacin de reuniones tcnicas entre las dos direcciones, para que sta, bajo su criterio y discrecionalidad, ajuste, replique y expanda la metodologa de PPR en el nivel territorial, como estrategia para el fortalecimiento del modelo de gestin pblica propuesto por dicha Direccin.
A manera de resumen, se presenta linealmente la cronologa del proyecto PPRM (tabla 2):
Tabla 2 Cronologa del Proyecto Presupuesto por Resultados Municipal PPRM

No. Etapa 1 Introduccin del modelo 2 Implementacin y ajustes 3 Consolidacin de la metodologa
Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados DEPP/DNP .
2004 2005 2006 2007 2008
15 Vale la pena mencionar que dichos objetivos no tenan asociadas metas cuantificadas ni indicadores de desempeo, razn por la cual fue necesario formular el instrumento de Plan Indicativo al inicio de la ejecucin del proyecto PPRM. 16 La Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible se encarga de adelantar acciones en relacin con finanzas pblicas territoriales, fortalecimiento de la descentralizacin, desarrollo y ordenamiento territorial. Desarrolla, en coordinacin con las entidades respectivas, las orientaciones de poltica del Gobierno Nacional en el mbito territorial, as como el seguimiento, control y evaluacin para formular recomendaciones de consolidacin del proceso.
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IV
La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados
El proyecto Presupuesto por Resultados Municipal (PPRM), enfocado en el desarrollo de una metodologa para implementar sistemas de gestin y presupuestacin por resultados en el nivel territorial, se desarroll bajo tres lneas de accin. A travs de su implementacin, el equipo tcnico nacional, en cabeza del Grupo de Presupuesto por Resultados de la DEPP del DNP , busc cumplir el objetivo del proyecto. La primera lnea de accin, basada en el acompaamiento tcnico, consisti en brindar asesora permanente a los equipos tcnicos de las entidades territoriales para que, trabajando en forma conjunta, fuera posible compartir y transferir la metodologa de gestin y presupuestacin por resultados, resolver dudas y construir conjuntamente instrumentos de planificacin estratgica y financiera bajo el enfoque de resultados. La segunda, la capacitacin en gestin pblica orientada a resultados, tuvo como propsito transferir a los funcionarios de la entidad los conceptos y la metodologa relacionados con el desarrollo de un sistema de gestin como el propuesto por el proyecto, de tal forma que se dejara una capacidad instalada y se apoyara la consolidacin de una cultura organizacional orientada a resultados. Y, por ltimo, la tercera lnea hace referencia al desarrollo de metodologas para fortalecer los ejercicios de planificacin estratgica y financiera. Estas metodologas se ven reflejadas en el desarrollo de formatos, manuales y procedimientos para la realizacin de dichos ejercicios. Estas lneas de accin fueron permanentes en la ejecucin del proyecto y su aplicacin transversal hizo posible el desarrollo de cada uno de los componentes que facilitaron la implementacin de un sistema de gestin y presupuestacin por resultados en los municipios piloto. Los
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componentes17 fueron: 1) Desarrollo de instrumentos de planificacin con enfoque de resultados; 2) Incorporacin de metodologas y herramientas para el seguimiento integrado a la gestin; 3) Desarrollo de ejercicios de difusin y rendicin de cuentas, 4) Generacin de capacidades para la evaluacin de la gestin pblica; e 5) Implementacin de arreglos institucionales y normativos (figura 2). Figura 2 Lneas de accin y componentes del Proyecto PPRM COMPONENTES DEL PROYECTO PPRM
1. Desarrollo de instrumentos de planificacin con enfoque de resultados 2. Incorporacin de metodologas y herramientas para el seguimiento integrado a la gestin 3. Desarrollo de ejercicios de difusin y rendicin de cuentas 4. Generacin de capacidades de evaluacin de la gestin pblica
5. Implementacin de arreglos institucionales y normativos
TRANSVERSALIDAD
LNEAS DE ACCIN DEL PROYECTO PPRM 1. Acompaamiento tcnico 2. Capacitacin en gestin pblica orientada a resultados 3. Desarrollos metodolgicos
Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados - DEPP/DNP .
La ejecucin del proyecto fue dividido en tres fases de implementacin, que resumen el proceso experimentado en cada uno de los municipios y describen los pasos lgicos a seguir para la incorporacin de la metodologa de gestin y presupuestacin por resultados en el nivel municipal (figura 3).
17 El avance alcanzado o el desarrollo mismo de estos componentes en los municipios piloto, dependi de las necesidades presentadas en cada uno de ellos.
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Figura 3 Fases de implementacin del Proyecto PPRM 1 2 3
PREPARACIN
DIAGNSTICO
MONTAJE
Presentacin al Gobierno Municipal Conformacin Unidad Coordinadora Local
Proceso Presupuestal Proceso de Planeacin Sistemas de informacin
Instrumentos de planificacin Seguimiento integrado Rendicin de cuentas Evaluacin Arreglos institucionales y normativos
Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados - DEPP/DNP .
1. Preparacin institucional
Para implementar un sistema de gestin y presupuestacin por resultados en los municipios piloto, el primer paso consisti en realizar un ejercicio de presentacin del proyecto a la entidad territorial, especficamente al Alcalde y a su equipo de gobierno, seguido por un proceso de preparacin bsica institucional. En el caso de Pasto, gracias a la solicitud realizada por su Alcalde18 en el 2004 ante el DNP , fue posible dar inicio al apoyo tcnico19 para implementar un sistema de seguimiento al Plan de Desarrollo Municipal con caractersticas similares a las del Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno el cual es utilizado por la Nacin.
18 Ral Delgado (2004-2007). 19 Con el propsito de viabilizar la ejecucin del proyecto, en el 2005 USAID, a travs de su agencia CASALS, y el DNP , firmaron un Convenio para desarrollar el proyecto de Presupuesto por Resultados Municipal (PPRM). Su objetivo era implementar un modelo de Presupuesto por Resultados en el nivel municipal, para aumentar la eficiencia, eficacia y transparencia de la programacin y asignacin de los recursos en la Administracin pblica municipal, con base en los lineamientos, metodologas e instrumentos del Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados Sinergia-.
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De esta manera, al contar con la aprobacin y voluntad poltica de la mxima autoridad del municipio, la DEPP , por medio del Grupo de Presupuesto por Resultados, comenz a organizar un equipo al interior de la Alcalda denominado Unidad Coordinadora Local (UCL), quien tuvo la responsabilidad de realizar el montaje y operacin del PPR. Es importante aclarar que la conformacin de dicha unidad es uno de los arreglos institucionales ms importantes que se debe realizar para garantizar el buen desarrollo del proyecto. En el caso de Pasto, las funciones de la UCL fueron asumidas por el Departamento de Planeacin Municipal quien la conform por medio de la ampliacin del nmero de miembros de su equipo para que trabajaran en esta unidad (figura 4).
Figura 4 Estructura Unidad Coordinadora Local de Pasto Subdirector de Planeacin Municipal Profesional del Banco de Proyectos (carrera administrativa) Departamento Administrativo de Planeacin Municipal
Profesional del Banco de Proyectos (contratista)
Jefe de sistemas
Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados - DEPP/DNP
Respecto a la experiencia del municipio de Medelln, en el 2005 el proyecto fue propuesto al Alcalde de dicha Administracin20, por iniciativa de USAID y el DNP , debido a los buenos resultados observados en Pasto y a la voluntad de ampliar el piloto a otro municipio. Luego de un periodo de dos meses, en donde se hizo la respectiva presentacin del proyecto a miembros del Concejo de Gobierno, ste fue aceptado por la Alcalda y desde ese momento se procedi a constituir la UCL. En el caso de Medelln, la consolidacin de esta unidad se hizo, a diferencia de Pasto, a travs de la creacin de un nuevo grupo que estara adscrito al Departamento Administrativo de Planeacin Municipal (DAPM) y cuya funcin sera la de realizar la Coordinacin
20 Sergio Fajardo (2004-2007).
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del PDM (figura 5). Esta UCL tambin fue participe de un proceso de capacitacin inicial con el fin de generar familiaridad conceptual en el tema de gestin por resultados. Figura 5 Estructura Unidad Coordinadora Local de Medelln Asesor Despacho del Alcalde responsable de la Coordinacin del Plan de Desarrollo Municipal Departamento Administrativo de Planeacin Municipal
Ingeniero electrnico
Ingeniero de sistemas
Tcnico en sistemas
Ingeniero forestal
Por ltimo, respondiendo a la solicitud realizada por la Procuradura General de la Nacin, quien desarrollaba un programa de control preventivo para generar transparencia en entidades territoriales, el proyecto fue extendido a Tocancip en el 200621. Nuevamente, el primer paso para iniciar el proyecto fue la consolidacin de la UCL. En Tocancip, a diferencia de los otros dos municipios, esta unidad no fue conformada por funcionarios de la Administracin, ya que dicho arreglo institucional se hizo bajo una figura de tercerizacin, es decir, se hizo a travs de una instancia adscrita a la Secretara de Hacienda conformada por contratistas (figura 6).
21 Para formalizar dicha iniciativa, se firm un Convenio Interinstitucional de Cooperacin entre la Alcalda Municipal (Alcalde Miguel ngel Garzn (2004-2007)), la Procuradura General de la Nacin y la DEPP del DNP . Este convenio expir en diciembre de 2007.
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Figura 6 Estructura Unidad Coordinadora Local de Tocancip Coordinador operativo Secretara de Hacienda Municipal
Profesional apoyo poltica social
Profesional apoyo poltica ambiental, territorial e institucional
Ingeniero administrador sistema PPRM
Asesor jurdico
Para dar inicio al proyecto, en los tres municipios la UCL tuvo la responsabilidad de capacitar a las diferentes dependencias en el enfoque de gestin y presupuestacin por resultados. Gracias a este ejercicio se gener un alto nivel de confianza al interior de las tres Administraciones y se pudo explicar que el proceso se encontraba enmarcado dentro de una iniciativa para generar capacidades gerenciales y no para controlar la gestin del municipio.
Recomendaciones para un buen inicio del proyecto de gestin y presupuestacin por resultados en el nivel territorial
Para garantizar un proceso exitoso de preparacin del municipio, es clave, en primer lugar, contar con voluntad poltica por parte de la Administracin y, segundo, lograr que el proceso sea liderado por agentes de cambio al interior de la entidad, es decir, que la coordinacin la realice un funcionario con nivel de Subdirector o Subsecretario en el rea de planeacin y/o hacienda, que tenga no slo poder para tomar decisiones sino que pueda acceder con facilidad al Secretario de su ramo y, por esta va, al gobernante, lo cual es importante para fortalecer el proceso cuando ste as lo requiera. En Medelln, por ejemplo, los funcionarios que lideraron el proceso fueron la Coordinadora de la Oficina de Seguimiento al Plan de Desarrollo, la Subsecretaria Financiera y el Jefe de la Unidad de Planeacin Financiera. De igual forma, dada la importancia de contar con una Unidad Coordinadora Local UCL- completa, se recomienda que sta sea conformada, adems del Subdirector o Subsecretario de planeacin y/o hacienda, por un funcionario del nivel tcnico, por uno que est familiarizado con los sistemas de informacin manejados por el municipio, por otro que tenga experticia en planeacin y seguimiento, y por algunos contratistas que puedan apoyar las diferentes tareas de dicha unidad. As mismo, sin importar si la UCL se crea al interior de un grupo de trabajo ya existente en la Administracin o si se tercerizan sus funciones, es clave que sta logre articularse y consolidar canales de comunicacin con las diferentes unidades operativas de la Administracin que intervienen en los procesos de planeacin y presupuestacin.
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2. Diagnstico del proceso de planeacin y presupuestacin, y del sistema de informacin municipal

Una vez realizada la presentacin, la UCL dio inicio a la segunda fase de implementacin del proyecto, la cual consisti en el desarrollo de un diagnstico para estudiar las condiciones de la Administracin Municipal en los siguientes aspectos: 1) el proceso presupuestal, 2) el proceso de planeacin, 3) el funcionamiento de los sistemas de informacin y, 4) el proceso de rendicin de cuentas22 (tabla 3). Tabla 3 Tiempos y objetos de estudio del diagnstico Proceso Presupuestal Tiempo 6 semanas Objeto de estudio Anlisis etapas del presupuesto Conocimiento de los sistemas de costo Identificacin estructura del Plan de Desarrollo Identificacin de metas e indicadores Revisin de la plataforma tecnolgica y conectividad Anlisis sistemas de seguimiento al Plan de Desarrollo Identificacin de actores e instancias Revisin de estrategia de comunicacin de la Administracin
Planeacin
2 semanas
Sistemas
1 semana
Rendicin de cuentas 2 semanas
Este ejercicio, basado en la aplicacin de encuestas y en la recoleccin de documentos claves, fue implementado por las UCL, con el apoyo de algunos funcionarios de la DEPP del DNP , a tres actores bsicos que fueron clasificados en dos grupos: 1) Entidades asignadoras: el
22 Es necesario aclarar que si bien el diagnstico fue implementado en los tres municipios piloto, el tema de rendicin de cuentas fue incluido slo en Tocancip.
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Departamento Administrativo de Planeacin Municipal (rea Banco de Proyectos, seguimiento al Plan de Desarrollo y sistemas) y la Secretara de Hacienda Municipal (rea presupuestal, financiera, tesorera, contadura y sistemas) y; 2) Entidades ejecutoras: las dependencias del nivel central e institutos descentralizados.
Seleccin de los sectores para el diagnstico

En caso de no poder realizar el ejercicio diagnstico con todos los sectores de la Administracin, se recomienda seleccionar o implementarlo por lo menos en aquellos que tienen ms participacin en el Presupuesto General del Municipio y, que por consiguiente, tienen un alto grado de relevancia dentro de los objetivos del Plan de Desarrollo Municipal.
En cuanto a sus objetivos generales, se destaca, por un lado, la necesidad de valorar las fortalezas y debilidades del proceso presupuestal y, por otro, analizar los mecanismos de encuentro entre las diferentes etapas del ciclo de la poltica pblica (planeacin, presupuestacin, ejecucin y seguimiento, y rendicin de cuentas). El diagnstico le permiti a las UCL identificar el punto de partida desde el cual se iniciara el desarrollo del sistema de gestin y presupuestacin por resultados propuesto por el proyecto, dado que a partir de la informacin obtenida se definieron las prioridades, metas, costos y tiempos necesarios para lograr su implementacin.
A continuacin se presentan algunos de los resultados ms destacados del diagnstico realizado en los tres municipios: Proceso presupuestal: se identific que el Plan Plurianual de Inversiones, contenido en el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), es el primer instrumento que participa en el proceso de planeacin presupuestal. Sin embargo, ste se ve complementado por otros instrumentos como el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), el Presupuesto General del Municipio (PGM), el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), el Plan Indicativo (PI) y el Plan de Accin (PA). Estos tres ltimos instrumentos, especialmente el POAI, reflejan el ajuste anual que se realiza sobre dicha parte financiera del PDM. De igual forma, se observ que la participacin de las dependencias en la formulacin del presupuesto es reducida, debido a que existen limitaciones institucionales y tcnicas, pero sobretodo limitaciones
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generadas por la inflexibilidad en los criterios de asignacin23, restndole al presupuesto su papel como instrumento de poltica. As mismo, en la etapa de discusin y aprobacin del presupuesto, se evidenci que el debate en el Concejo Municipal no giraba en torno a establecer si dicho instrumento cumpla o no con los objetivos del PDM, es decir, no se trataba de una discusin tcnica y estratgica sino poltica. En cuanto a su ejecucin, se observ que se realizaban traslados presupuestales que le restaban validez al proceso de presupuestacin y que no todo lo que se programaba se ejecutaba, incidiendo as sobre la efectividad de la poltica pblica. Con respecto al ejercicio de seguimiento, se identific que era difcil saber con certeza si los resultados esperados con las asignaciones presupuestales eran alcanzados o no, ya que las acciones de monitoreo se caracterizaban por ser dispersas y por contar con diversos actores y fuentes de informacin. Por ltimo, sobre el papel del Banco de Proyectos Municipal (BPIM), el diagnstico indic que ste no estaba cumpliendo con la totalidad de sus funciones, haciendo evidente la necesidad de generar capacidades locales, tanto en el recurso humano del banco como de las dependencias, en los temas de formulacin, seguimiento y evaluacin de proyectos de inversin. Proceso de planeacin: en todos los municipios piloto se identific que el instrumento rector del proceso de planeacin era el PDM24, el cual toma como base el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan de Ordenamiento Territorial. As mismo, se observ que el PDM se vea complementado, posteriormente, con otros instrumentos que contribuyen a su ejecucin como el Plan Indicativo, el cual permite resumir y organizar por anualidades los compromisos adquiridos en dicho documento. En el diagnstico se busc identificar qu tan evaluables eran los PDM25 de las entidades territoriales piloto. Los resultados fueron favorables por cuanto se reconoci en todos ellos una adecuada estructura
23 Dichos criterios, en el caso de la programacin del gasto de inversin de Tocancip, hacen referencia al establecimiento de recursos de forzosa inversin, a la existencia de programas que requieren continuidad y a la definicin de inversiones en infraestructura. En cuanto al presupuesto de funcionamiento, los criterios de programacin del gasto estn definidos por la renovacin de equipos, la evolucin histrica, la proyeccin de los pagos de la deuda, el incremento en los salarios y la existencia de normas preexistentes. 24 Tal como lo estipula la normatividad en la Ley 152 de 1994 (Planeacin) y la Ley 387 de 1997 (POT). 25 Los Planes de Desarrollo Municipales analizados fueron los siguientes. i) Pasto: Gobierno de Ral Delgado 20042007 Pasto mejor; ii) Medelln: Gobierno de Sergio Fajardo 2004-2007 Medelln, compromiso de toda la ciudadana y; Tocancip: Gobierno de Miguel ngel Garzn 2004-2007 Tocancip en accin y bienestar.
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debido a la presentacin de la informacin de forma clasificada por diferentes niveles como polticas, programas, objetivos y metas. Sobre las metas, si bien fue evidente la necesidad de mejorarlas en trminos de su formulacin y de su asociacin con indicadores para realizar el seguimiento, fue posible identificar que se manejaban tres tipos: de resultado, de producto y de gestin26. Ahora, con respecto a la articulacin del proceso de planeacin con el de presupuestacin, se observa una adecuada relacin entre el PDM y el PGM, dado que este ltimo contempla la inversin anual programada en el POAI de conformidad con las metas y prioridades definidas en el PDM. No obstante, fue posible identificar que hay importantes asignaciones presupuestales que no corresponden con las contempladas en el Plan y que hay casos donde no se encuentran bien definidos los bienes y servicios a proveer con el presupuesto anual. Funcionamiento de los sistemas de informacin: a partir del diagnstico fue posible identificar que los municipios, sobretodo en Pasto y en Tocancip, tenan la necesidad de realizar un ajuste en sus sistemas de informacin, en la medida en que no contaban con las herramientas idneas para ejercer algunas funciones, especialmente, aquella relacionada con el seguimiento. Esta valoracin se ve justificada por la identificacin de las siguientes falencias: - Procedimientos poco estructurados para garantizar un adecuado flujo de informacin, en donde se identifiquen etapas, responsables, roles y tiempos. - Herramientas (tecnolgicas y metodolgicas) de seguimiento fsico, financiero y presupuestal no articuladas y con alta necesidad de ajuste para responder a las necesidades de informacin. - Baja coordinacin entre el Departamento Administrativo de Planeacin Municipal y la Secretara de Hacienda, lo cual dificulta la vinculacin de los procesos de planeacin y presupuestacin, y por consiguiente, el seguimiento y la evaluacin. Estas carencias reflejaron, entonces, que si bien en los municipios se contaba con diversos sistemas de informacin, su funcionamiento no satisfaca los requerimientos para el montaje de un sistema de gestin y presupuestacin por resultados.
26 En cuanto a las metas del PDM segn su tipologa, vale la pena aclarar que las de menor aparicin fueron las de resultado, mientras que las de producto y gestin participaron de manera significativa. Esto se debe, por lo general, a que las Administraciones suelen comprometerse sobre aquello que est dentro de su mbito de control, no sobre lo que depende de factores exgenos.
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Proceso de rendicin de cuentas: con este diagnstico, realizado nicamente en Tocancip, se identific que la sociedad civil estaba altamente organizada y contaba con un nmero importante de organizaciones sociales, como las Juntas de Accin Comunal (JAC) y las Veeduras Ciudadanas, dndole voz a la ciudadana en mbitos de discusin poltica. Por el lado de la Administracin Municipal, se reconoci la existencia de un rea de Divulgacin y Prensa en la Alcalda de Tocancip, encargada de promover una serie de medios de comunicacin, tanto al interior como al exterior de la entidad, para informar a la comunidad sobre las acciones del gobierno. Al respecto, el estudio hizo evidente que a pesar de la existencia de estos escenarios de participacin e informacin, ninguno estaba siendo aprovechando plenamente ni por el gobierno ni por la ciudadana. Los hallazgos sealados en el diagnstico realizado en Pasto, Medelln y Tocancip permitieron construir la base para dar inicio a la tercera fase del proyecto: el montaje del sistema de gestin y presupuestacin por resultados.
3. Montaje del sistema de gestin y presupuestacin por resultados

Esta fase, eje central de la ejecucin del proyecto, tuvo como base el desarrollo de cinco componentes que, a continuacin, son explicados detalladamente a partir de la experiencia de los municipios piloto.
3.1. Desarrollo de instrumentos de planificacin con enfoque de resultados: la formulacin del Presupuesto por Resultados (PPR)
Para dar inicio al montaje de un sistema de gestin y presupuestacin por resultados, lo primero que se debe buscar es lograr que las diferentes etapas de la gestin pblica (figura 7) estn articuladas entre si, especialmente aquellas relacionadas con la planeacin y la presupuestacin.
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Figura 7 Etapas del Ciclo de la Poltica Pblica
2. Presupuestacin
3. Ejecucin y seguimiento
Ciclo de la Gestin Pblica 1. Planeacin 4. Evaluacin
5. Rendicin de cuentas
Lograr ese vnculo es lo que garantiza que al momento de ejecutar, sea posible cumplir con los compromisos adquiridos por la Administracin Municipal, en la medida en que stos cuentan con unos recursos previamente asignados que les dan viabilidad. Persiguiendo dicho objetivo, es decir, articular la planeacin con la presupuestacin, el proyecto propuso el PPR como un instrumento de planificacin diseado para complementar y darle mayor aplicacin y uso a los dems instrumentos que la DDTS del DNP ya ha definido para vincular la planeacin fsica con la financiera27 y as mejorar la gestin del gasto en el nivel territorial. El PPR tom como base metodolgica lo que se conoce como cadena de valor28, una metodologa cuyo propsito es identificar y separar las diferentes actividades que se desarrollan al interior de una empresa, en este caso, de la entidad pblica, para entender cmo esas actividades estn contribuyendo al logro de unos objetivos deseados y a la generacin de valor.
27 Es importante decir que el POAI es el instrumento que ms cumple con esta funcin. 28 Para mayor informacin sobre la cadena de valor, se recomienda consultar a Michael E. Porter, especialmente su publicacin: Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance (1985).
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La cadena de valor para una organizacin pblica parte de entender el valor como aquellos resultados que se generan a partir de la intervencin pblica. Para alcanzar dichos resultados, que pueden ser de corto, mediano y largo plazo, es necesario identificar los diferentes componentes que conforman la cadena, de tal manera que sea posible visualizar la relacin de uno a otro y, a su vez, si sta apunta a la consecucin de los objetivos perseguidos. La cadena de valor tomada como referente para la formulacin del PPR est conformada por cinco componentes. El primero, identifica los insumos con los que cuenta la Administracin para llevar a cabo su funcin, tal como el recurso humano, fsico y financiero. El segundo, identifica la gestin desarrollada al interior de la entidad, la cual est relacionada con las acciones efectuadas para transformar esos insumos en productos. El tercero, identifica los productos, es decir, los bienes y servicios producidos por la entidad pblica que son entregados a la comunidad. El cuarto, identifica los resultados (esperados o no) que hayan sido alcanzados a partir de la interaccin entre los tres anteriores componentes, haciendo referencia a efectos inmediatos o de corto plazo. El quinto y ltimo, identifica el impacto generado, es decir, los efectos (directos o indirectos) de mediano y largo plazo (figura 8).
Figura 8 Cadena de Valor EJECUCIN Insumos Gestin RESULTADOS Producto Resultado Impacto
El ejercicio de formulacin de PPR tuvo en cuenta esta metodologa y por ello, el instrumento recoge y presenta informacin de productos y resultados. Al respecto, es importante mencionar que en los tres municipios piloto, las dependencias realizaron un trabajo amplio y riguroso por definir sus productos, en la medida en que stos efectivamente se encuentran dentro de su mbito de control, es decir, su cumplimiento depende de factores completamente propios o internos. Por el contrario, en cuanto a los resultados, las entidades ejecutoras fueron un poco ms reservadas en su planteamiento, dado que stos dependen de factores ajenos o externos que pueden afectar su capacidad de cumplimiento y por ello, el ejercicio de definicin de resultados fue un poco ms difcil.
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En consecuencia, el mbito de incidencia directa del PPR son los productos y su objetivo es el logro de los resultados hacia los cuales stos contribuyen29. Debido a la evolucin del proyecto y a su adaptacin a la coyuntura del gobierno municipal, el PPR se formul de dos maneras en Pasto, Medelln y Tocancip: 1) PPR con enfoque programtico y 2) PPR con enfoque sectorial (figura 9).
Figura 9 Cronologa PPR formulados 2006 PPR 2007 formulado con enfoque programtico basado en la estructura de los Planes de Desarrollo Municipales 2004-2007 Pasto y Medelln
2007 PPR 2008 formulado con enfoque sectorial basado en la misin de los sectores estratgicos de la Administracin
2008 PPR 2009 formulado con enfoque programtico basado en la estructura de los Planes de Desarrollo Municipales 2008-2011 Pasto, Medelln y Tocancip
Pasto, Medelln y Tocancip
3.1.1 PPR con enfoque programtico

La formulacin de un PPR con enfoque programtico se realiz en vigencias donde el municipio contaba con un PDM aprobado y vigente, es decir, en momentos donde el gobierno municipal no se encontraba en un periodo de transicin. Para su formulacin, los municipios piloto llevaron a cabo cuatro etapas (figura 10) que se explican a continuacin:
29 Es importante mencionar que el PPR no incluye informacin relacionada con la gestin, dado que si bien se trata de una actividad importante, es necesario que las entidades territoriales comiencen a planificar orientndose hacia el logro de resultados, es decir, con miras a la produccin de bienes y servicios y a la generacin de efectos e impactos. Adicionalmente, existen otros instrumentos que llevan la informacin de gestin, tal como el Plan de Accin.
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Figura 10 Proceso de formulacin del PPR con enfoque programtico 1
Definicin de prioridades de poltica Meta de resultado Meta de producto Medicin Medicin Indicador de resultado Indicador de producto
2 Identificacin de proyectos de inversin y ajuste a partir de la restriccin fiscal 3 Asociacin fsica y financiera Meta de producto 4 Valoracin financiera
Proyectos de inversin
Preparacin del anexo de PPR
Etapa 1: Definicin de prioridades de poltica Lo primero que realizaron los gobiernos locales, en cabeza del Departamento Administrativo de Planeacin Municipal (DAPM) en Pasto y Medelln y de la Secretara de Hacienda Municipal (SHM) en el caso de Tocancip, fue identificar los objetivos prioritarios que la Administracin tena que cumplir en la siguiente vigencia. Para ello, fueron tomadas las metas establecidas de acuerdo a la estructura programtica del PDM, que se encontraban fijadas en dos niveles: el estratgico y el programtico. En el primero, se definen los efectos positivos que se esperan generar en el bienestar de la poblacin, mientras que en el segundo, se identifican los bienes y servicios pblicos a proveer con
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el fin de generar dicho efecto. Conceptualmente, las metas de nivel estratgico son de resultado o impacto, mientras que las de programa son de producto3031. Para facilitar este ejercicio, el equipo nacional de la DEPP realiz un trabajo de acompaamiento a las entidades territoriales en la construccin del Plan Indicativo (PI), un instrumento que permite identificar, resumir y organizar por anualidades los compromisos asumidos por los gobernantes en sus PDM, precisando los resultados y productos que se esperan alcanzar en cada vigencia, as como los indicadores de desempeo asociados a dichas metas, los recursos y la entidad responsable de su cumplimiento, entre otros. Al respecto, vale la pena mencionar que el valor agregado de la formulacin del PI, fue el trabajo efectuado por las dependencias, con la asesora del equipo tcnico de la DEPP y la UCL, para definir indicadores tanto de resultado como de producto, que permitieran visualizar el nivel de cumplimiento de uno u otro. La definicin de dichos indicadores fue clave en el proceso de elaboracin del PPR, por cuanto gracias a ellos fue posible realizar el seguimiento a la ejecucin del PDM, en trminos de avance logrado en polticas, programas y proyectos. Una vez formulado el PI, las dependencias se encargaron de definir los compromisos que asumiran para la siguiente vigencia y que seran financiados con los recursos del presupuesto que se encontraba en programacin. Etapa 2: Identificacin de proyectos de inversin y ajuste a partir de la restriccin fiscal Posteriormente, y con el propsito de dar cumplimiento a los compromisos de gobierno definidos para la vigencia en programacin, las dependencias se dieron a la tarea de escoger los proyectos de inversin en donde se encontraban enmarcadas las acciones que permitiran llevar a cabo las polticas y programas del PDM. Dichos proyectos estaban previamente inscritos en el BPIM y, por ello, eran los nicos susceptibles de ser financiados con el presupuesto de inversin municipal.
30 Es necesario mencionar que si bien esta es la estructura ideal del Plan de Desarrollo, no siempre se presenta as, dado que a veces los indicadores de resultado y de producto son formulados de manera simultnea sin diferenciar el nivel al que pertenecen. 31 Convenio Interinstitucional Procuradura General de la Nacin, Departamento Nacional de Planeacin y Alcalda Municipal de Tocancip (2007). Gua metodolgica aplicada para la formulacin de un presupuesto de inversin orientado a resultados para el Municipio de Tocancip. Tocancip, Cundinamarca. p. 22.
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Informacin sugerida para la formulacin del Plan Indicativo

Si bien desde la DDTS del DNP se han dado lineamientos para la elaboracin del PI, con base en ellos el municipio puede definir su formato de formulacin de acuerdo con la estructura particular de su Plan de Desarrollo. Lo importante es que la entidad territorial tenga en cuenta que es fundamental que dicho instrumento guarde total coherencia con la estructura de informacin que se presenta en el PDM. Realizando un ejercicio tcnico entre la DEPP y la DDTS, se propuso a los municipios que como mnimo el PI incluyera la siguiente informacin:
Nivel Estratgico
Nivel Programtico
Eje Sector Componente Metas de Resultado Cuatrenio Nombre indicador Unidad de medida Indicador Resultado Valor actual Valor esperado al final de cuatrenio Programa Proyecto o Lnea de intervencin Metas de Producto Cuatrenio Nombre indicador Unidad de medida Valor actual Indicador Producto Valor esperado ao 1 Valor esperado ao 2 Valor esperado ao 3 Valor esperado ao 4 Ao 1 Ao 2 Recursos (millones de $) Ao 3 Ao 4 Responsables
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En el proyecto, la formulacin del PPR slo incluy informacin del presupuesto de inversin
La formulacin del PPR en Pasto, Medelln y Tocancip se hizo exclusivamente con los recursos de inversin, no slo porque en el nivel territorial dicho presupuesto tiene la mayor participacin sobre el presupuesto total, sino porque es en este componente donde las Administraciones municipales tienen la oportunidad de asignar los recursos con mayor discrecionalidad (exceptuando los recursos del SGP). En todo caso, es necesario mencionar que es posible incluir en el PPR informacin relacionada con el presupuesto de funcionamiento, ya que tambin se pueden establecer para ste metas y productos asociados.
A partir del conjunto de alternativas existentes, que incluye todas las posibles intervenciones para ejecutar el PDM, se inicia la identificacin de proyectos como parte de la programacin presupuestal. Este ejercicio se orienta con base en los compromisos de gobierno definidos, los cuales a su vez responden a la estructura programtica del Plan de Desarrollo Municipal. Esto con el fin de orientar la asignacin de recursos al logro de los compromisos definidos como parte de un programa, y por medio de una serie de acciones enmarcadas en uno o varios proyectos32.
Despus de seleccionar los proyectos de inversin, las dependencias tuvieron que realizar un ejercicio de ajuste a causa de las restricciones fiscales definidas por parte de la SHM. Esencialmente, dichas restricciones se encuentran establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo33 (MFMP), un instrumento de programacin presupuestal que presenta la proyeccin de los ingresos a 10 aos, en donde se define la financiacin de los pagos e inversiones a realizar en el corto, mediano y largo plazo. Estas proyecciones se constituyen como el principal referente para la distribucin de recursos, acotando el ejercicio de programacin a un escenario probable de recursos disponibles para financiar las inversiones priorizadas34.
Etapa 3: Asociacin fsica y financiera Cumplidas las etapas de definicin de prioridades de poltica e identificacin de los proyectos de inversin, las dependencias comenzaron a realizar un ejercicio de asociacin entre sus metas fsicas y sus metas financieras. Dicha accin fue fundamental por cuanto constituye el eje central del proceso de formulacin del PPR, razn por la cual es posible afirmar que las dos etapas anteriores corresponden a la adecuacin de un escenario de referencia para la elaboracin del PPR.
32 Ibd. p. 29. 33 Reglamentado por la Ley 819 de 2003 (Ley de Responsabilidad Fiscal). 34 Convenio, Op. Cit. p. 13.
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La asociacin de lo fsico con lo financiero inici con la identificacin de las metas e indicadores de resultado (nivel estratgico) y su respectiva articulacin con las metas e indicadores de producto (nivel programtico). Una vez articuladas, el siguiente paso de asociacin consisti en la vinculacin de los proyectos de inversin a las metas de producto, ya que de su ejecucin dependa la produccin del bien o servicio. De esta forma, al finalizar el ejercicio, la totalidad de los recursos de inversin a ejecutarse durante la vigencia programada deban tener compromisos de gobierno asociados con sus correspondientes metas.
Estimacin del costo de la provisin de bienes y servicios

Bajo la metodologa PPR, es posible realizar una valoracin en trminos de recursos financieros de los productos que entregan las entidades territoriales a la ciudadana, mediante la asociacin de los proyectos de inversin a las metas de producto. Por su parte, es importante recalcar que cuando se trata de resultados, al estar stos asociados a externalidades positivas y negativas que determinan su obtencin, no es posible realizar su costeo y por ello, tcnicamente sera un error hacerlo. Para aclarar este punto, a continuacin se presenta el siguiente ejemplo:
1. Sector 1.1. Meta de resultado: 1.1.1. Meta de producto 1.1.2. Meta de producto
Seguridad ciudadana Reducir la tasa de homicidio en 3 puntos porcentuales Aumentar la fuerza pblica a 10.000 policias Extender el alumbrado pblico a 5 comunas ms del municipio Total $ 30.000.000 $ 80.000.000 $ 100.000.000 $ 210.000.000
1.1.3. Meta de producto: Construir 2 crceles
En este caso, no se podra afirmar que reducir la tasa de homicidio en este municipio vale $210.000.000, por cuanto el logro de dicho resultado puede verse afectado por la ocurrencia de hechos exgenos, tal como la llegada de un gran nmero de poblacin desplazada. Por esta razn, dicha cifra slo permite conocer el valor de los productos que estn asociados a un resultado determinado.
Etapa 4: Preparacin del anexo de PPR Con el objetivo de recoger todo el ejercicio de programacin presupuestal realizado hasta el momento por las dependencias y con base en un formato de PPR propuesto por el equipo tcnico de la DEPP , las entidades ejecutoras remitieron al DAPM en Pasto y Medelln y a la
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SHM en Tocancip, su anteproyecto de presupuesto.
Con esta informacin, el DAPM o la SHM se encargaron de consolidar toda la informacin y elaboraron el anexo de PPR que acompaara, junto con el MFMP y el POAI, al proyecto de Presupuesto General del Municipio (PGM) a ser presentado ante el Concejo Municipal para su discusin y aprobacin. En resumen, la estructura del documento de anexo de PPR presentaba la metodologa del ejercicio, las generalidades del presupuesto de inversin y los presupuestos por resultado de cada dependencia. En esta ltima parte, la informacin presentada haca referencia en primer lugar, a una breve descripcin de las funciones a cargo de la dependencia, seguido por sus logros alcanzados a la fecha, luego por la presentacin de las metas y recursos de la vigencia en programacin y, por ltimo, la matriz de PPR con la vinculacin de lo fsico con lo financiero35.
Formulacin del PPR programtico articulado al proceso de planeacin y presupuestacin: La experiencia de Medelln
Dada la coyuntura poltica del 2008, caracterizada por el inicio de nuevos periodos de gobierno, la formulacin del PPR para la vigencia 2009 en Medelln estuvo vinculada a todo el proceso de planeacin del municipio, que inici con la construccin del PDM para el periodo 2008-2011. Gracias al trabajo que la entidad territorial ha realizado en los ltimos aos en el marco del proyecto, el PDM fue elaborado bajo el enfoque de resultados, siendo posible destacar en l la presencia de metas claras y medibles, tanto de nivel estratgico (metas de resultado) como de nivel programtico (metas de producto), asociadas a indicadores de desempeo. De igual forma, es necesario destacar el ejercicio de discusin y aprobacin que surti el PDM 2008-2011 Medelln es Soldara y Competitiva en el Concejo Municipal. Dicho cuerpo colegiado realiz, durante un mes, un anlisis detallado del contenido del documento, revisando cada Lnea Estratgica con su respectivo operador (Secretarios) y representante del DAPM. Fue una tarea realizada a profundidad donde las metas fueron estudiadas una por una, junto con sus respectivos indicadores y lneas de base. Fue un ejercicio muy enriquecedor en la medida en que, gracias a que se trat de un Concejo Municipal cualificado y con nocin sobre gestin por resultados, se generaron debates donde los Concejales pudieron respaldar con argumentos tcnicos sus compromisos polticos. As mismo, en vista de que ellos tienen un gran conocimiento sobre lo que sucede en la ciudad, lograron retroalimentar a la Administracin y debatir, ajustar y proponer algunas lneas de base, metas e indicadores.
35 Para conocer un PPR programtico, se recomienda consultar el Anexo de PPR de Medelln para la vigencia 2007, el cual se puede descargar de la pgina web del DNP (www.dnp.gov.co) o solicitar a la Alcalda.
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Un pequeo ejemplo para ilustrar el ejercicio realizado, se puede mostrar presentando el caso de un Concejal que identific la existencia de un indicador que se llamaba Estacin de Bomberos Corregimiento San Antonio de Prada y cuya meta era 50%. Como se observa, ni el nombre del indicador ni la meta era clara, razn por la cual, luego de debatirlo en las discusiones del Plan, dicho indicador fue eliminado del documento. Es evidente que se present un fuerte empoderamiento del Plan al interior del Concejo Municipal, de forma tal que los Concejales operaban sin dificultad el documento, es decir, saban cules eran sus Lneas Estratgicas, sus Componentes, Programas y Proyectos, y las discusiones giraron en torno a elementos tcnicos. Una vez aprobado el PDM, al interior de la Administracin fue formulado el Plan Indicativo para anualizar las metas del Plan y con esa informacin fue elaborado el proyecto de PGM para la vigencia 2009, el cual se present ante el Concejo Municipal junto con los anexos de MFMP , POAI, Presupuesto Participativo y PPR. Esto, sin duda, es el reflejo de que tanto la Administracin Municipal como los actores que influyen sobre la toma de decisiones, estn manejando un modelo de gobierno orientado a la consecucin de resultados, lo cual es quizs el mayor y ms destacado logro que se puede resaltar del esfuerzo realizado en estos aos, por conducir al municipio de Medelln haca la incorporacin de un sistema de gestin y presupuestacin por resultados.
3.1.2 PPR con enfoque sectorial

El PPR con enfoque sectorial fue formulado debido a la coyuntura poltica de los gobiernos municipales, quienes al encontrarse en un periodo de cambio de gobierno (2007 a 2008), no podan contar con los lineamientos programticos del PDM para guiar su programacin presupuestal del ao siguiente. Por esta razn, el ejercicio de formulacin de la herramienta PPR vari levemente frente al enfoque programtico, de forma tal que se caracteriz por el desarrollo de un fuerte ejercicio de planeacin estratgica alrededor de las funciones misionales que la Administracin Municipal debe cumplir independientemente del gobierno de turno. En este ejercicio de planeacin, las entidades territoriales se dieron a la tarea de definir los sectores que conformaban la Administracin, para as determinar o revisar su misin, es decir, los propsitos, fines y lmites de cada uno. Al tener identificados los sectores, fue necesario definir qu dependencias participaban dentro de uno u otro en el
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cumplimiento de sus objetivos; un ejercicio difcil debido a la existencia de responsabilidades compartidas.
En este caso, el criterio utilizado por un municipio como Medelln se bas en analizar cmo las responsabilidades de una dependencia, asociadas a los recursos que le asigna el municipio, se orientaban al cumplimiento de los objetivos de un determinado sector. Cuando se reconoci que la dependencia participaba en varios sectores debido a la transversalidad de sus funciones y responsabilidades, sta tuvo que participar en varias mesas de trabajo sectoriales (tabla 4).
Tabla 4 Dependencias agregadas por sector para la formulacin de PPR sectorial Medelln 2008
Sector Dependencias
Sector Agropecuario Secretara de Desarrollo Social Sector Agua Potable y Saneamiento Departamento Administrativo de Planeacin, Secretara de Bsico Medio Ambiente, Secretara de Desarrollo Social, Secretara de Hacienda Sector Arte y Cultura Biblioteca Pblica Piloto, Secretara de Cultura Ciudadana, Secretara de Hacienda Sector Bienestar Social Secretara de Bienestar Social Sector Comunicaciones Secretara General y Comunicaciones, Telemedelln Sector Desarrollo Econmico Departamento Administrativo de Planeacin Municipal, Secretara de Desarrollo Social Sector Desarrollo Social Secretara de Desarrollo Social Sector Educacin Secretara de Educacin, Instituto Tecnolgico Metropolitano (ITM), Colegio Mayor de Antioquia Sector Equidad de Gnero Secretara de las Mujeres Sector Fortalecimiento Institucional Secretara General y Comunicaciones, Departamento Administrativo de Planeacin, Secretara de Hacienda, Secretara de Evaluacin y Control, Secretara de Servicios Administrativos Sector Infraestructura Urbana no Vial Secretara de Obras Pblicas, Secretara de Hacienda, Departamento Administrativo de Planeacin Sector Justicia y Paz Secretara de Gobierno Sector Medio Ambiente Secretara de Medio Ambiente Sector Recreacin y Deporte Instituto de Deportes y Recreacin (INDER) Sector Salud Secretara de Salud Sector Transporte e Infraestructura Vial Secretara de Transporte y Trnsito, Secretara de Hacienda, Departamento Administrativo de Planeacin, Secretara de Obras Pblicas Sector Vivienda Fondo de Vivienda de Inters Social - Fovimed, Departamento Administartivo de Planeacin, Secretara de Desarrollo Social
Fuente: Anexo de Presupuesto por Resultados al proyecto de Presupuesto General del Municipio de Medelln para la vigencia 2008. p. 10.
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As, una vez identificados los sectores y distribuidas las dependencias en cada uno, se dio inicio por medio de mesas de trabajo sectoriales a la definicin de los objetivos misionales sectoriales, o sea, aquellos logros que el sector persigue en un plazo determinado, y de los productos misionales sectoriales que generan con sus acciones, es decir, los bienes o servicios que entregan directamente a la comunidad. Tanto a los objetivos como a los productos misionales sectoriales, les fueron asociados sus respectivos indicadores de desempeo, y en el caso especfico de los productos, tambin les fueron asociados los proyectos de inversin. Con base en este esquema, los municipios, siguiendo cinco etapas principales, realizaron la formulacin del PPR sectorial (figura 11): Figura 11 Proceso de formulacin del PPR con enfoque sectorial 1 Ajuste de los sectores de poltica pblica
2 Planeacin estratgica y estimacin de las metas fsicas Meta de resultado Meta de producto 3 Medicin Medicin Valoracin financiera Indicador de resultado Indicador de producto Proyectos de inversin
Planificacin financiera y ajuste de las metas fsicas Ajuste presupuestal entre asignadores y ejecutores del gasto pblico Preparacin del anexo de PPR
Los aspectos ms importantes de este proceso se ilustran a continuacin (tabla 5).

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Tabla 5 Descripcin de las etapas de formulacin del PPR sectorial

ACTORES Planeacin Planes sectoriales Marco normativo sectorial Presupuesto General y el PPR. Definir el cronograma de trabajo al interior de cada sector o mesa de trabajo con el fin de identificar tiempos de entregas y responsables de la informacin. Planeacin Planes sectoriales Marco normativo sectorial Plan de Desarrollo Compromisos adquiridos por la administracin Discutir las estrategias sectoriales necesarias para alcanzar los impactos sociales esperados durante el perodo de gobierno. Para ello, es necesario trabajar en aspectos estratgicos de la administracin, como lo son: - La definicin de la misin sectorial, entendida como la identificacin de los grandes propsitos y fines de un sector. - La definicin de los objetivos misionales sectoriales, entendidos como los logros en materia social a los cuales apunta cada sector mediante sus acciones pblicas. - La estimacin de los productos misionales sectoriales, definidos como todos aquellos bienes (e.g. matrcula, vacunacin, vas) o servicios (e.g. gestin, coordinacin, intermediacin) que debe suministrar la administracin para el logro de los objetivos misionales. Una vez se tiene claridad sobre todos aquellos productos que son responsabilidad de la Administracin, es necesario definir la cantidad y calidad de los mismos que se espera suministrar durante la vigencia y el cuatrienio (metas fsicas esperadas). Con el fin de procurar la obtencin de los bienes y servicios estimados, es necesario llevar a cabo la identificacin y vinculacin de los proyectos de inversin con los cuales se debe comprometer la Administracin. Municipal Mesas de trabajo sectoriales Municipal Entidades Dependencias INSUMOS ACTIVIDADES Agrupar las diferentes entidades y dependencias del municipio en funcin de sus principales responsabilidades pblicas con el fin de definir y delimitar los sectores que conformarn las mesas de trabajo para la formulacin del
ETAPA
1. Ajuste de los
sectores de poltica
pblica
Sistemas de Gestin por Resultados:
Perodo: enero junio
La experiencia de Pasto, Medelln y Tocancip en la implementacin del Presupuesto por Resultados a nivel municipal
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2. Planeacin
estratgica y
estimacin de
las metas fsicas
(siguiente vigencia)
Perodo: junio julio
ETAPA Planeacin Planes sectoriales Todo este trabajo de planeacin estratgica debe estar respaldado por la construccin de indicadores de producto y de resultado que permitirn, a lo largo del prximo ao, medir el logro en las metas de resultados sociales y de productos fsicos esperados al final de la vigencia. NOTA: Para la realizacin de este ejercicio de formulacin del PPR sectorial, el equipo de la DEPP entreg al DAPM o a la SHM un formato que, a su vez, stas entregaron a las Dependencias para que registraran en l la vinculacin entre la informacin de sus metas fsicas y financieras (anexo 1). Secretara Presupuesto General de aos anteriores Marco Fiscal de del municipio. Tanto la Secretara de Hacienda Municipal como la oficina de Planeacin Municipal, deben suministrar a cada sector informacin financiera referente a los techos presupuestales, coherentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el comportamiento del gasto sectorial de las vigencias anteriores y futuras. Esta fase es crtica en la formulacin presupuestal por cuanto se trata de la armonizacin entre la planeacin del desarrollo y la planeacin financiera. As, cada una de las metas fsicas y de resultados programadas deben ajustarse con base en los recursos asignados. El objetivo de esta fase de la programacin presupuestal, es garantizar que el gasto pblico futuro no exceda las posibilidades de financiamiento. Tanto las metas de resultado como las metas fsicas y los proyectos de inversin vinculados deben ser ajustados teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos. Mediano Plazo Compromisos fiscales Estados de cuenta de Hacienda Municipal Planeacin Municipal Mesas de trabajo sectoriales En forma paralela a la definicin del mbito de intervencin de la administracin, se debe trabajar en el clculo de la disponibilidad de recursos con el fin de establecer lmites a los gastos de inversin y de funcionamiento Marco normativo sectorial Plan de Desarrollo Compromisos adquiridos por la administracin Municipal Mesas de trabajo sectoriales
ACTORES
INSUMOS
ACTIVIDADES
2. Planeacin
estratgica y
estimacin de
las metas fsicas
Perodo: junio julio
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3. Planificacin
financiera y ajuste
de las metas fsicas
Perodo: agosto
ETAPA Planeacin Metas de resultado, An cuando cada uno de los sectores debe ajustar sus proyectos de inversin y metas fsicas a los techos presupuestales, se debe dar oportunidad de llevar a cabo mesas de discusin sobre la asignacin de recursos. El objetivo de esta etapa es que cada sector pueda justificar, en funcin de los proyectos de inversin programados y de los indicadores de producto y de resultado esperados, la mayor o menor necesidad de recursos. En estos espacios, la argumentacin en relacin con el logro de resultados es el elemento que permite a los sectores ganar capacidad de negociacin de recursos frente a la Secretara de Hacienda Municipal y la Oficina de Planeacin. Planeacin Asignaciones presupuestales definitivas Documentos finales despus de las mesas de negociacin Concejo. programacin financiera y de resultados. La informacin final debe ser enviada a la Oficina de Planeacin con el objetivo de dar paso a su consolidacin, su armonizacin con los dems instrumentos de planeacin y presupuestacin, y por ltimo, la elaboracin del anexo que acompaar al Presupuesto General en su discusin en el Municipal Mesas de trabajo sectoriales Una vez culminadas las rondas de negociacin y definidas las asignaciones presupuestales para el 2008, cada sector debe proceder al ajuste de su metas fsicas y proyectos estimados. Asignaciones presupuestales definitivas Municipal Mesas de trabajo sectoriales
ACTORES
INSUMOS
ACTIVIDADES
4. Discusin de
ajuste presupuestal
entre las
dependencias que
asignan recursos y
las ejecutoras del
gasto pblico
Perodo: septiembre
5. Preparacin del
anexo de PPR36
Perodo: ltima
50
semana de septiembre
36
36 Para conocer un PPR sectorial, se recomienda consultar el Anexo de PPR de Medelln para la vigencia 2008, el cual se puede descargar de la pgina web del DNP (www.dnp.gov.co) o solicitar a la Alcalda.
3.2. Incorporacin de metodologas y herramientas para el seguimiento integrado a la gestin

En el marco de la ejecucin del proyecto, cuyo objetivo fue el de desarrollar un sistema de gestin y presupuestacin por resultados en el nivel territorial, la formulacin de herramientas de planificacin como el PPR estuvo acompaada por el desarrollo de metodologas y herramientas para realizar un seguimiento integrado a la gestin. En este componente se busc desarrollar, en el caso de Pasto y Tocancip, o de complementar, en el caso de Medelln, herramientas tecnolgicas y sistemas de informacin que permitieran realizar un seguimiento al avance y cumplimiento del PDM, a partir de la informacin consignada en el PPR. Sin duda, la informacin obtenida en el diagnstico permiti definir una lnea de base a partir de la cual fue posible conocer las condiciones de los municipios en esta materia y, definir as las acciones a implementar. En el caso de Medelln, el municipio contaba con la plataforma SAP , que integraba los procesos de presupuestacin, contratacin, nmina, contabilidad y tesorera, con formulacin, evaluacin y viabilizacin de los proyectos de inversin, as como con la ejecucin financiera y fsica de los proyectos del PDM. Para complementar dicha plataforma, fue diseado un mdulo especfico para hacer seguimiento al PPR y al avance en el cumplimiento de los compromisos de gobierno. Con dicho mdulo se logr la generacin de reportes sobre la ejecucin fsica y financiera, agregando la informacin por dependencia o por programa y lnea del PDM. En Medelln, el DAPM tiene la responsabilidad de realizar el seguimiento integrado a la gestin de la entidad. El proceso inicia en las dependencias, quienes deben recoger la informacin sobre la ejecucin de los proyectos de inversin que tienen a su cargo. Posteriormente, entregan a la SHM la informacin relacionada con la ejecucin presupuestal, mientras que al BPIM entregan la referente al avance en el cumplimiento de metas fsicas. Finalmente, la oficina responsable de la coordinacin del PDM se encarga de consolidar esa informacin para generar los reportes que permiten dar cuenta de la ejecucin y hacer el seguimiento (figura 12). Los reportes se realizan, por lo general, cada trimestre, cuando usuarios como los organismos de control solicitan informacin a la Administracin Municipal. As mismo, anualmente, con el ejercicio de
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rendicin de cuentas que se presenta ante la ciudadana, la informacin de seguimiento integrado es utilizada como un insumo fundamental. Figura 12 Esquema simple del integrado en Medelln Dependencia 1 SHM Dependencia 2 Dependencia 3 BPIM - DAPM Dependencia 4 Oficina Coordinacin del PDM - DAPM
flujo
de
informacin
para
el
seguimiento
Consolidacin de la informacin Proceso de retroalimentacin Generacin reportes de
En el caso de Pasto, fue necesario desarrollar una nueva herramienta tecnolgica que apoyara la actividad de seguimiento al PDM. Por esta razn y tomando como base el Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno, fue diseado e implementado lo que hoy se conoce como el Sistema de Informacin de Resultados de la Gestin Pblica (SIGER). Esta herramienta, desarrollada en el 200537 y cuyo diseo e informacin est determinada por la estructura del PDM, permite tanto a funcionarios de la Alcalda como a la ciudadana en general, acceder va internet38 a informacin oficial que muestra el nivel de cumplimiento de los compromisos del gobierno.
37 El SIGER fue desarrollado en el gobierno de Ral Delgado (2004-2007). 38 www.pasto.gov.co
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Al consultar uno de esos compromisos, el SIGER muestra el indicador de desempeo que ste tiene asociado, la unidad de medida en la que se expresa dicho indicador, la meta del cuatrienio y el porcentaje de avance logrado en un periodo determinado. La herramienta contiene otro tipo de informacin que puede ser til dependiendo de la necesidad del usuario, tal como la descripcin general que explica el avance logrado, la grfica del indicador, algunos documentos relacionados e informacin adicional. El DAPM es responsable por la informacin contenida en el SIGER, en la medida en que es quien vela porque el sistema sea actualizado peridicamente39 por parte de cada una de las dependencias. A su cargo tambin tiene la tarea de realizar un ejercicio de retroalimentacin con cada una de ellas, para analizar su nivel de cumplimiento respecto a los compromisos de gobierno definidos para cada vigencia. Sin duda, esta herramienta ha facilitado el seguimiento cotidiano de la gestin pblica con nfasis en resultados al interior de la Administracin y ha mejorado los procesos de informacin y rendicin pblica de cuentas. No obstante, la herramienta an requiere algunos ajustes para que provea ms y mejor informacin a sus usuarios, tal como la vinculacin del mdulo financiero para que el anlisis pueda ser completo e integral. Por ltimo, en el caso del piloto de Tocancip, se desarroll una herramienta tecnolgica que recoge y analiza la informacin correspondiente a las metas fsicas y financieras programadas y que se cuantifican por medio de indicadores, con el objetivo de valorar en el tiempo los avances logrados en la entrega de bienes y servicios a la comunidad para el cumplimiento de los compromisos de gobierno. El sistema de Gestin y Presupuesto por Resultados Municipal de Tocancip (GPPRM) presenta informacin sobre datos bsicos de la Administracin relacionados con las dependencias que la componen, los sectores y metas definidas en el Plan de Desarrollo, los proyectos y los indicadores, entre otros. As mismo, permite visualizar los reportes de informacin generados, as como revisar las diferentes etapas del sistema de GPPRM (formulacin, seguimiento y evaluacin) y enviar mensajes a la Alcalda bajo la modalidad de chat.
39 El SIGER tiene dos tipos de actualizacin: la primera hace referencia a la actualizacin que se realiza a lo largo del periodo de ejecucin de un Plan de Desarrollo, en donde las dependencias ingresan la informacin de avance fsico y ejecucin financiera aproximadamente cada trimestre y; la segunda, se refiere a la actualizacin efectuada por el DAPM a raz de la entrada en vigor de un nuevo Plan de Desarrollo, ya que en l se plantean nuevas lneas estratgicas, programas, proyectos, metas e indicadores a los cuales se les realizar seguimiento.
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La UCL fue la encargada de su diseo y montaje, pero quienes se hacen responsables por la alimentacin de la informacin en el sistema son los Secretarios. Por su parte, un administrador tcnico de la oficina de Planeacin Municipal es quien verifica el cargue y la calidad de la informacin, mientras que un administrador tecnolgico de la Secretara de Hacienda sirve de soporte para que la herramienta funcione normalmente. Como se puede ver en los tres municipios, el desarrollo de herramientas tecnolgicas para hacer seguimiento integrado a la gestin pblica es un componente fundamental para la construccin de sistemas de gestin orientados a resultados. Esto se debe a que si bien la formulacin de los PPR es importante por cuanto permite organizar el proceso de programacin fsica y financiera para una determinada vigencia, haciendo eficaz y transparente la asignacin de recursos, la actividad de seguimiento es la que permite crear una cultura al interior de la Administracin Municipal sobre la importancia de estudiar cmo las actividades que desarrollan las diferentes dependencias y sectores, a travs de la utilizacin de los recursos a su cargo, efectivamente estn contribuyendo a cumplir los compromisos de gobierno. De igual forma, es importante resaltar que las herramientas tecnolgicas tambin representan un aporte fundamental al desarrollo de una ciudadana activa, capaz de ejercer control sobre la accin pblica, as como apoyar a los gobiernos locales en el ejercicio de rendir cuentas sobre los avances de su gestin.
3.3. Desarrollo de ejercicios de difusin y rendicin de cuentas

El tercer componente para el montaje del sistema de gestin y presupuestacin por resultados, hace referencia a los ejercicios de difusin de resultados y rendicin pblica de cuentas. Al respecto, es importante mencionar que la interaccin del gobierno local con las organizaciones que representan a la sociedad civil, es fundamental para garantizar la sostenibilidad de las reformas planteadas bajo el paradigma de la Nueva Gerencia Pblica (NGP), tal como lo es la implementacin de herramientas de planificacin y presupuestacin por resultados. En esa orientacin, se han venido identificando y fortaleciendo los espacios de relacin entre la ciudadana y el gobierno, asunto que en cada uno de los escenarios tiene unas caractersticas particulares, pero que al final denota que la poblacin en general, as como sus
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representantes e instancias sociales demandan mayor informacin sobre los avances de la gestin pblica. Esta situacin demuestra el compromiso gubernamental y la corresponsabilidad de las organizaciones sociales como artfices del desarrollo local. Las experiencias concretas en los municipios resaltan el papel de las organizaciones sociales con gran capacidad de convocatoria, como en el caso de Pasto donde en el 2006 se desarroll un ejercicio de anlisis de gestin pblica por parte de la ciudadana, soportado en lo que fue conocido como la Alianza Gobierno Local Sociedad Civil, la cual agrup a la propia Administracin Municipal, as como a la Fundacin Social Regional Nario y la Cmara de Comercio de Pasto. Como productos de la Alianza, se presentaron pblicamente los resultados de una encuesta de percepcin sobre gestin y prcticas de rendicin de cuentas, as como un anlisis sectorial realizado sobre el Plan de Atencin Bsica y el Plan Obligatorio de Salud; estas experiencias fueron denominadas como el Observatorio Ciudadano de la Gestin. De igual forma, se generaron otra serie de documentos metodolgicos que ahora son tiles para el desarrollo de procesos de participacin informados y orientados a resultados. Por su parte, en el municipio de Medelln se logr fortalecer la organizacin de la informacin dirigida a las organizaciones sociales o gremiales como la Veedura al Plan de Desarrollo de Medelln y el Programa Medelln, Cmo Vamos. De la misma manera, se avanz en una jerarquizacin de indicadores de ciudad que serviran como orientadores para la rendicin de cuentas. En el caso de Tocancip, se logr disear con el gobierno municipal una estrategia para implementar un ejercicio de difusin de informacin y rendicin de cuentas, tomando en cuenta actores comunitarios y el sector productivo e industrial de esa localidad. Cabe anotar, que en cada municipio se desarrolla un proceso propio, bajo dinmicas particulares donde el esquema de gestin por resultados del nivel territorial busca fortalecer lo existente a partir de flujos de informacin adecuados e instrumentos tcnicos y tecnolgicos que faciliten la integracin social.
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3.4. Generacin de capacidades para la evaluacin de la gestin pblica

Analizar la gestin de la Administracin Municipal a partir de la evaluacin de algunos de sus programas de intervencin ms prioritarios, tambin se constituye en uno de los componentes del montaje de un sistema de gestin y presupuestacin por resultados. En este aspecto, vale la pena destacar y compartir la experiencia del municipio de Medelln con la Evaluacin Ejecutiva40 realizada entre noviembre y diciembre del 2007 al Proyecto Urbano Integral nororiental (PUI). Este ltimo es una iniciativa de la Alcalda de Medelln, en compaa de la Empresa de Desarrollo Urbano, para realizar una intervencin urbana y social en el rea del Metrocable en la zona nororiental (comunas 1 y 2 de Medelln, las cuales anteriormente posean los ndices de Desarrollo Humano ms bajos de la ciudad). Tras contar con un amplio tiempo de ejecucin, la Alcalda de Medelln manifest ante la DEPP del DNP su intencin de realizar una evaluacin del programa para el periodo comprendido entre marzo de 2005 y julio de 2007. Acogida la solicitud, el Grupo de Evaluaciones de la DEPP se encarg de la contratacin del consultor que realiz la evaluacin, as como de garantizar el financiamiento de la misma41. Para su implementacin, se defini que la evaluacin del PUI nororiental abordara temas relacionados con el diseo del programa, sus resultados, sus insumos, el manejo operativo, las actividades de direccionamiento, la evaluacin y el control, y la estructura organizacional. Una vez realizada la evaluacin, los resultados fueron presentados a la Alcalda con el propsito de que la informacin producida le permitiera a la Administracin tomar decisiones de poltica acertadas para realizar los ajustes necesarios al programa y as, asegurar cada vez ms la obtencin de los resultados perseguidos. Por ejemplo, este ejercicio sugiri mejorar los esquemas de articulacin interinstitucional de la Administracin, incorporar los ejes de movilidad y transporte en la formulacin de este tipo de programas de desarrollo urbano, e identificar lneas de base que permitan medir con mayor precisin los cambios y efectos generados sobre la poblacin por este tipo de intervenciones, entre otras.
40 La Evaluacin Ejecutiva es una metodologa de evaluacin diseada por el Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados - Sinergia. 41 Sobre la financiacin de evaluaciones, es importante aclarar que si bien la DEPP del DNP puede financiar algunas evaluaciones que se encuentran desfinanciadas, la aprobacin depende del anlisis que realice el Comit Intersectorial de Evaluaciones.
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La evaluacin es, sin duda, una actividad clave a desarrollar por parte de las entidades pblicas, por cuanto es un instrumento de gestin que brinda muchas herramientas a los gobiernos municipales para conocer si los esfuerzos realizados en el mediano y largo plazo, junto con los recursos invertidos, estn o no teniendo los efectos o impactos deseados. De ah la importancia de ampliar y fortalecer esta prctica en el nivel territorial como mecanismo para orientar la gestin hacia el logro de resultados.
3.5. Implementacin de arreglos institucionales y normativos

El marco normativo, la estructura orgnica y la distribucin de funciones entre los diferentes actores de la Administracin Municipal, son componentes institucionales fundamentales, no slo para garantizar una experiencia exitosa de presupuestacin por resultados, sino para que el proceso sea incorporado dentro de las prcticas de la entidad conducentes a su sostenibilidad. Por esta razn, la implementacin de arreglos institucionales y normativos se constituye en el quinto componente del montaje del sistema y es transversal a todos los anteriores.
Para el desarrollo del proyecto, el arreglo institucional realizado en los tres municipios piloto estuvo relacionado bsicamente con la definicin, creacin e incorporacin de la Unidad Coordinadora Local (UCL) al interior de la Administracin Municipal. La UCL fue el principal mecanismo institucional establecido para liderar el montaje del sistema de gestin y presupuestacin por resultados en el nivel municipal y, dadas sus responsabilidades, su coordinacin estuvo a cargo del DAPM (Pasto y Medelln) o de la SHM (Tocancip), quien recibi el apoyo de otras unidades como el rea financiera, el grupo de seguimiento al PDM, el rea de planeacin de la inversin banco de proyectos -, la unidad de presupuesto y el equipo de sistemas42. En cada uno de los municipios, como se present con anterioridad en la fase de Presentacin del proyecto a la Administracin Municipal y preparacin institucional, la UCL fue creada de acuerdo a las condiciones propias de cada entidad. Por ejemplo, en el caso de Pasto, el DAPM decidi ampliar el equipo de trabajo con el que ya contaba, mientras que en Medelln se cre un nuevo grupo y en Tocancip se tercerizaron las funciones de dicha unidad, encargndoselas a un grupo externo que trabajara bajo las orientaciones de la SHM.
42 Dada la importancia del papel que cumple la UCL en el desarrollo del proyecto PPRM, es importante mencionar que si la Administracin Municipal decide no conformar dicha unidad, debe encargarle sus funciones a alguna de las dependencias asignadoras del gasto, especialmente al DAPM.
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Como se observa, lo importante no es la figura que se le d a la UCL sino garantizar que se delegue a un rgano institucional las funciones que sta tiene, relacionadas no slo con el montaje y coordinacin del sistema sino tambin con la realizacin del seguimiento integrado a la gestin de la entidad. Por el lado de los arreglos normativos realizados con miras a garantizar la sostenibilidad del proceso, el ms importante de ellos fue la propuesta y presentacin de proyectos para reformar el Estatuto Orgnico de Presupuesto Municipal (EOPM). Al respecto, si bien Pasto y Medelln elaboraron un proyecto de reforma al estatuto, debido a aspectos coyunturales de los municipios, no fue posible realizar su presentacin ante el Concejo Municipal. Por el contrario, Tocancip fue el nico municipio de los tres pilotos que logr sacar adelante la reforma al EOPM mediante el Acuerdo No. 05 de 2007, logrando incluir en ste el tema de presupuestacin por resultados (figura 13). Figura 13 Apartes del EOPM de Tocancip sobre PPR43 ARTCULO 7.- PRESUPUESTO POR RESULTADOS. El Presupuesto por Resultados es una herramienta de gestin del gasto pblico, que concibe a los rganos de la administracin como unidades gerenciales con la misin de generar valor pblico para los ciudadanos, que complementa el Presupuesto anual al establecer una relacin directa entre los gastos y los bienes y servicios finales (productos y resultados) que cada entidad o sector se compromete a entregar con las apropiaciones asignadas. Este se presentar como un anexo del Presupuesto General del Municipio. El presupuesto por resultados involucra a los rganos que forman parte del Presupuesto General de Municipio contemplados en la cobertura del presente acuerdo; ser elaborado por los rganos que conforman el Presupuesto General del Municipio bajo la coordinacin de la Oficina Asesora de Planeacin Municipal y la Secretara de Hacienda municipal, quienes lo presentarn para aprobacin del Consejo de Gobierno, previo concepto favorable del Consejo Municipal de Poltica Fiscal (COMFIS). Dicha coordinacin se ejercer mediante un comit funcional integrado por funcionarios de estas dependencias.
43 Para revisar la totalidad de los puntos del EOPM de Tocancip que incluyen el tema de PPR se recomienda consultar el Acuerdo.
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ARTCULO 26.- COMPONENTES DEL PRESUPUESTO GENERAL. El Presupuesto General del Municipio se compone de las siguientes partes: El Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital El Presupuesto de Gastos o de Apropiaciones Disposiciones Generales Adicionalmente, contendr los siguientes anexos: Marco Fiscal de Mediano Plazo Presupuesto por resultados Plan Operativo Anual de Inversiones ARTCULO 47.- ELABORACIN DEL PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES. Con base en la meta de gastos de inversin establecida en las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo, la Oficina Asesora de Planeacin Municipal en coordinacin con la Secretara de Hacienda Municipal, elaborarn el Plan Operativo Anual de Inversiones. El Plan ser elaborado con base en los resultados de los Comits Sectoriales, incluyendo los proyectos debidamente inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversin y guardar consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el anexo de Presupuesto de Resultados.
La reglamentacin del PPR en un marco normativo como el EOPM, indiscutiblemente, contribuye al acondicionamiento de un buen escenario para la sostenibilidad de un proceso de cambio como el que propone dicha metodologa. No obstante, es posible procurar su sostenibilidad sin que haya un arreglo normativo de esta ndole, siempre y cuando los equipos tcnicos de la Administracin, los Secretarios, el Alcalde y los cuerpos colegiados como el Concejo Municipal, encuentren en l una herramienta til de gestin que apoya la actividad de seguimiento y aporta elementos para tomar mejores decisiones de poltica.
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Conclusiones
El ejercicio de implementacin de un sistema de gestin y presupuestacin por resultados en Pasto, Medelln y Tocancip, deja varias lecciones y resultados que hoy permiten sentar un precedente para aquellos municipios que tambin tienen el propsito de sumarse a este enfoque de la gestin pblica. A continuacin se presentan algunas conclusiones. El PPR debe enmarcarse en un entorno institucional que oriente su gestin hacia el logro de resultados, lo que implica no slo que exista la voluntad poltica por parte del gobernante, sino que se efecten los arreglos normativos e institucionales necesarios para respaldarlo y hacerlo sostenible. Este proceso debe ser liderado por agentes de cambio que se caractericen por su alto grado de compromiso, dado que se trata de un proceso de largo plazo, que requiere dedicacin, que implica transformaciones que pueden generar resistencias y cuyos resultados no son inmediatos. La forma de incorporar el PPR no puede basarse en la misma frmula para todas las entidades territoriales, por cuanto cada una tiene condiciones y necesidades de informacin particulares. Es por esto que cuando se toma la decisin de incorporar un modelo de gestin como el aqu propuesto, la implementacin debe ser flexible y progresiva, y debe atender las necesidades y particularidades de cada municipio. La formulacin del PPR debe insertarse en el sistema de presupuestacin existente, siendo incorporado de acuerdo a los tiempos de formulacin de otros instrumentos como el PGM y el
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POAI, dado que su objetivo es complementar y hacer ms sencilla la tarea de programacin presupuestal. La asesora tcnica y el acompaamiento en campo fue fundamental en el desarrollo del proyecto, pues amabas actividades permitieron realizar una adecuada transferencia de la metodologa y dejar una capacidad instalada en la entidad territorial que garantiza la continuidad del proceso. El sistema de informacin que soporta el PPR no debe reducirse a la existencia de un software, en la medida en que dicho sistema debe estar definido, adems de la herramienta tecnolgica, por unos procedimientos donde se especifiquen actividades y responsables, tratndose entonces de un tema organizacional de mapeo de informacin.
Conclusiones
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VI
Tipo de Informacin 1 2 IDENTIFICACIN 3 No.
Anexo
Formato de formulacin del PPR con enfoque sectorial

A continuacin se presenta el instructivo para el diligenciamiento de este formato:
Ttulo Nombre del sector Entidades que conforman el sector Descripcin Nombre del sector que diligencia el formato. Listado de cada una de las dependencias y/o entidades que hacen parte del sector en mencin. La misin es la formulacin de los propsitos, fines y lmites del sector. Para la definicin de la misin ser necesario revisar sus funciones en torno al sector al que pertenece, a partir de preguntas como: para qu existe la dependencia/entidad?, cul es su principal contribucin al sector al cual pertenece?, cules son los principales bienes o servicios (productos) que genera en el sector? Son logros que el sector persigue en un plazo determinado. Es importante que guarden correspondencia con el marco legal vigente y las principales orientaciones de poltica nacionales e internacionales (i.e. Plan Nacional de Desarrollo, Objetivos de Desarrollo del Milenio, Colombia Visin 2019) y municipales (i.e. Plan de Ordenamiento Territorial; Plan de Ciudad o rea Metropolitana; Planes de Comunas y Corregimientos; Planes Estratgicos de las dependencias/entidades). Es el consecutivo numrico que acompaa cada uno de los objetivos misionales listados en el formato. Los objetivos agrupan uno o varios resultados sectoriales, definiendo como resultado a aquellos cambios deseados en el bienestar de la poblacin gracias a la generacin de bienes y servicios prestados por la administracin (i.e., mejor desempeo escolar, mejores condiciones de vida, reduccin de ndices de violencia, morbi/mortalidad, reduccin de vctimas por desastres, entre otros). En este orden de ideas, los indicadores de resultado son una medicin numrica que rastrea el avance asociado a un cambio en el bienestar de la poblacin para cada uno de los objetivos sectoriales identificados. Referente para cuantificar la cantidad o tamao de la variable del indicador. Es la cuantificacin de la situacin inicial de un indicador asociado a una meta, es decir, la informacin correspondiente al ao anterior al que se est programando. Valor al que se espera que llegue el indicador como resultado de las acciones de la administracin durante la vigencia que se est programando.
Misin Sectorial
Objetivos sectoriales
No. de objetivo sectorial
OBJETIVOS MISIONALES SECTORIALES
Indicador de resultado
7 8
Unidad de medida Lnea de base
Meta ao XXX
63
Tipo de Informacin
No.
Ttulo
Descripcin Valor acumulado del indicador que corresponde al avance en el cumplimiento de la meta de la vigencia que se program. Nota: Esta columna est diseada para realizar el seguimiento a la gestin y por ello, se diligencia una vez iniciada la ejecucin y de acuerdo a los tiempos de seguimiento definidos por el sector. Tenga en cuenta que a nivel de resultado, la informacin sobre el avance en el cumplimiento de la meta est sujeta a la disponibilidad de las cifras, lo cual no dependen directamente del gobierno local sino de otras fuentes de informacin secundaria. As mismo, por el tipo de informacin, es probable la frecuencia en el levantamiento y actualizacin de las cifras sea muy amplia. Identifica los bienes o servicios entregados por la dependencia/entidad, los cuales contribuyen al logro de los resultados esperados y por ende, al cumplimiento del respectivo objetivo sectorial (i.e. matrcula escolar, vacunacin, campaas de capacitacin, entre otros). Cada producto sectorial debe estar vinculado al logro de un objetivo determinado. Por tal razn, en esta casilla se registra el consecutivo del objetivo sectorial que guarda relacin con el producto. Representacin cuantitativa de una variable la cual permite medir la cantidad y/o calidad de los bienes o servicios finales entregados por la dependencia o entidad del sector. Referente para cuantificar la cantidad o tamao de la variable del indicador. Es la cuantificacin de la situacin inicial de un indicador asociado a una meta, es decir, la informacin correspondiente al ao anterior al que se est programando. Valor al que se espera que llegue el indicador como resultado de las acciones de la administracin durante la vigencia que se est programando. Valor acumulado del indicador que corresponde al avance en el cumplimiento de la meta de la vigencia que se program. Nota: Esta columna est diseada para realizar el seguimiento a la gestin y por ello, se diligencia una vez iniciada la ejecucin y de acuerdo a los tiempos de seguimiento definidos por el sector. Son los proyectos de inversin registrados o por registrar en el Banco de Proyectos, los cuales permitirn el logro de los productos programados durante la prxima vigencia. Espacio para registrar la financiacin del proyecto de inversin asociado a cada producto sectorial mediante aportes del municipio. Espacio para registrar la financiacin del proyecto de inversin asociado a cada producto sectorial mediante recursos propios de la entidad/ dependencia o recursos que ingresen directamente a stas sin que sean contabilizados por la administracin central. Espacio para registrar el origen de los recursos recibidos por la entidad/ dependencia para la financiacin de sus proyectos de inversin. En este espacio aparecer en forma automtica el clculo del valor total del presupuesto de inversin estimado por proyecto para la vigencia que se est programando. En este espacio aparecer el valor total ejecutado del presupuesto de inversin estimado por proyecto para la vigencia que se program. Nota: Esta columna est diseada para realizar el seguimiento a la gestin y por ello, se diligencia una vez iniciada la ejecucin y de acuerdo a los tiempos de seguimiento definidos por el sector. Espacio para registrar la contribucin porcentual del proyecto en el logro del producto misional sectorial. Este valor resulta de multiplicar las columnas 22 y 24, indicando la contribucin monetaria del proyecto en la obtencin del producto misional sectorial. Este valor resulta de multiplicar las columnas 23 y 24, indicando la ejecucin monetaria del proyecto en la obtencin del producto misional sectorial. Nota: Esta columna est diseada para realizar el seguimiento a la gestin y por ello, se diligencia una vez iniciada la ejecucin y de acuerdo a los tiempos de seguimiento definidos por el sector. En este espacio aparecer la sumatoria de las columnas 25 y 26 que componen el formato.
OBJETIVOS MISIONALES SECTORIALES
10
Avance en logro de meta ao XXX
11
Productos misionales sectoriales No. de objetivo misional sectorial asociado Indicador de producto y/o gestin Unidad de medida Lnea de base Meta ao XXX
12
13 PRODUCTOS MISIONALES SECTORIALES 14 15 16
17
Avance en logro de meta ao XXX
18 19
Proyectos Nivel central
20
OTROS. Valor
21 22
OTROS. Fuente Total presupuesto programado del proyecto
RECURSOS FINANCIEROS 24
23
Total presupuesto ejecutado del proyecto Participacin del proyecto en el producto misional sectorial (%) Total programado del proyecto en el producto misional sectorial Total ejecutado del proyecto en el producto misional sectorial
25
26
27
Total inversin del sector
64
Formato de formulacin del PPR con enfoque sectorial

NOMBRE DEL SECTOR (1) PRESUPUESTO POR RESULTADOS - PPR PROYECTO DE PRESUPUESTO AO XXX ENTIDADES QUE CONFORMAN EL SECTOR (2)
MISIN SECTORIAL (3) OBJETIVOS MISIONALES SECTORIALES
Objetivo Misionales Sectoriales (4)
No.de Objetivo Sectorial (5) Indicador Resultado (6) Unidad de medida (7)
Lnea de base (8)
Meta ao XXX (9)
Avance en logro de meta ao XXX (10)
Columna de seguimiento PRODUCTOS SECTORIALES Recursos financieros OTROS Proyectos (18) Nivel central (19) valor (20) Lnea de base (15) Meta ao XXX (16) Avance de logro de meta ao XXX (17)
65
Fuente (21) Total presupuesto programa del proyecto (22) Total presupuesto ejecutable del proyecto (23) Participacin proyecto en Producto Misional Sectorial (245) Total Programado del Proyecto en Producto Misional Sectorial (25) Columna de seguimiento Columna de seguimiento
Productos Misionale sectoriales (11)
No. Objetivo Sectorial asociado (12)
Indicador Producto Unidad de y/o medida gestin (14) (13)
Total ejecutado del proyecto en Producto Nacional Sectorial (26)
Columna de seguimiento
TOTAL INVERSIN DEL SECTOR (27)
A continuacin se presenta el ejemplo para el diligenciamiento de este formato:
SECTOR DE EQUIPAMIENTO MUNICIPAL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS PROYECTO DE PRESUPUESTO 2008 ENTIDADES SECTORIALES Direccin de Plazas de Mercado - Departamento Administrativo de Planeacin - Secretara de Agricultura y Desarrollo Econmico OBJETIVOS SECTORIALES
Objetivo Sectoriales Volumen de comercializacin en plazas de mercado 1 Satisfaccin manifestada por los representantes de los gremios 2 Casos de rabia humana presentados en el Municipio de Pasto PRODUCTOS SECTORIALES Denuncias reportadas sobre delitos contra los usarios de la plaza de mercado (comerciantes) Nmero Porcentaje Nmero
No.de Objetivo Sectorial Indicador Resultado Toneladas / ao
Unidad de medida
Lnea de base 118.080 7 70% ND
Meta 2008 120.000 5 80% ND
Generar condiciones de abastecimiento y seguridad alimentaria y nutricional, principalmente de productos agropecuarios
Mejorar las condiciones de salud pblica en el municipio
Recursos financieros Meta 2008 Proyectos Nivel central OTROS valor Fuente TOTAL
66
Indicador Producto y/o gestin Unidad de medida Lnea de base Casos de intoxicacin generados por el consumo de productos adquiridos en plazas de mercado Casos 0 0 Proyectos de mejoramiento de la Infraestructura de las plazas de mercado proyectados y ejecutados Nmero Porcentaje Porcentaje 3.600 10% 50% 100% 100% 70% 3.650 50% 5 ND Casos de inseguridad atendidos Usuarios que observan el reglamento interno de Plazas de mercado Toneladas de desechos orgnicos Nmero recolectadas Personas capacitadas Porcentaje Presupuesto asignado al producto Avance en la construccin y puesta en funcionamiento del coso y la perrera Porcentaje de animales atendidos en coso y perrera Porcentaje Porcentaje 15% 0% 100% 100% Presupuesto asignado al producto
Productos sectoriales
No. Objetivo Sectorial asociado
Operacin y administracin de plazas de mercado
Mejoramiento de la operatividad de las plazas de mercado del Municipio de Pasto
947.100.000
947.100.000
947.100.000
947.100.000
Operacin y administracin de coso y perrera
Construccin y puesta en funcionamiento de coso y la perrera municipal
150.000.000
500.000.000
Otras fuentes 150.000.000 1.097.100.000 500.000.000 500.000.000
650.000.000
650.000.000 1.597.100.000
TOTAL RECURSOS SECTOR
VII
Bibliografa
Anexo de Presupuesto por Resultados al proyecto de Presupuesto General del Municipio de Medelln para la vigencia 2007 y 2008. Anexo de Presupuesto por Resultados al proyecto de Presupuesto General del Municipio de Pasto para la vigencia 2007 y 2008. Anexo de Presupuesto por Resultados al proyecto de Presupuesto General del Municipio de Tocancip para la vigencia 2008. Castro, M.F. (2006). Gestin y presupuesto de inversin por resultados: el caso de Colombia. En: Departamento Nacional de Planeacin. Memorias del Seminario Internacional Transparencia Fiscal. Presupuesto por resultados y calidad del gasto pblico. Bogot, Colombia. Convenio Interinstitucional Procuradura General de la Nacin, Departamento Nacional de Planeacin y Alcalda Municipal de Tocancip (2007). Gua metodolgica para la programacin del Presupuesto Orientado a Resultados. Tocancip. Departamento Nacional de Planeacin (2006) Memorias del Seminario Internacional Transparencia Fiscal. Presupuesto por resultados y calidad del gasto pblico. Bogot, Colombia. Diagnsticos al proceso de planeacin, presupuestacin y capacidad en sistemas de Pasto (2004), Medelln (2005) y Tocancip (2007). Entrevistas realizadas en campo a operadores del proyecto en Pasto, Medelln y Tocancip y a ex consultores del proyecto en el periodo agosto 2007 a octubre 2008. Gmez, R. (2006) Manual del usuario para el desarrollo de un sistema de presupuesto por resultados, documento preliminar.
67
Proyecto Desarrollo de un modelo de Presupuesto por Resultados aplicable en los municipios de Colombia Convenio USAID-CASALSDNP . DEPP DNP , Bogot. Kristensen, J.K, Groszyk W.S y Bhler, B.(2002) Outcome-focused Management and Budgeting. En : Journal on Budgeting : OECD. Vol. I, No. 4; pp. 7-34. Minogue, M; Polidano, C; Hulme, D; (1998). Beyond the new Public Management, in: New horizon in public policy, series editor: Wayne Parsons. OECD Observer (2008). Performance Budgeting: a users guide, En : Policy Brief, p. 2. Ormond D, Lffler E, (1999). Nueva Gerencia Pblica: qu tomar y qu dejar?, en: Revista Reforma y Democracia, CLAD, No. 13, Caracas, Venezuela, pp. 1 19. Plan de Desarrollo Municipal Medelln 2008-2011 Medelln es Solidaria y Competitiva. Thompson, F. (1997). Defining the new public management, en: Advances in International Comparative Management, pp. 1-14. World Development Report (1997). Part 1: Rethinking the State, World Bank, Washington, pp. 19 29.
Bibliografa
68

Experiencias en La Implementacion Del PPR en Al Ambito Municipal en Colombia

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2008

Personas que participaron en el Proyecto de Presupuesto por Resultados Municipal

El Presupuesto por Resultados en el marco de la gestin pblica orientada a resultados

El Presupuesto por Resultados en el marco de la gestin pblica orientada a resultados

Inversin Insumos y bienes intermedios Proyectos sectoriales

Programa del PDM Indicadores de producto Estrategias

Presupuesto por Resultados

El Presupuesto por Resultados en el marco de la gestin pblica orientada a resultados

El Presupuesto por Resultados en el marco de la gestin pblica orientada a resultados

Contexto del proyecto Presupuesto por Resultados Municipal

Contexto del proyecto Presupuesto por Resultados Municipal (PPRM)

Asia frica Oceania

Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados DEPP/DNP

Contexto del proyecto Presupuesto por Resultados Municipal

Contexto del proyecto Presupuesto por Resultados Municipal

Contexto del proyecto Presupuesto por Resultados Municipal

Contexto del proyecto Presupuesto por Resultados Municipal

Contexto del proyecto Presupuesto por Resultados Municipal

Tabla 2 Cronologa del Proyecto Presupuesto por Resultados Municipal PPRM

2004 2005 2006 2007 2008

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

5. Implementacin de arreglos institucionales y normativos

Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados - DEPP/DNP .

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

Figura 3 Fases de implementacin del Proyecto PPRM 1 2 3

Presentacin al Gobierno Municipal Conformacin Unidad Coordinadora Local

Proceso Presupuestal Proceso de Planeacin Sistemas de informacin

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados - DEPP/DNP .

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

Profesional del Banco de Proyectos (contratista)

Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados - DEPP/DNP

Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados - DEPP/DNP

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

Profesional apoyo poltica social

Profesional apoyo poltica ambiental, territorial e institucional

Ingeniero administrador sistema PPRM

Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados - DEPP/DNP

2. Diagnstico del proceso de planeacin y presupuestacin, y del sistema de informacin municipal

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

Rendicin de cuentas 2 semanas

Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados DEPP/DNP .

Seleccin de los sectores para el diagnstico

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

3. Montaje del sistema de gestin y presupuestacin por resultados

Figura 7 Etapas del Ciclo de la Poltica Pblica

Ciclo de la Gestin Pblica 1. Planeacin 4. Evaluacin

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados DEPP/DNP .

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados DEPP/DNP .

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

Pasto, Medelln y Tocancip

3.1.1 PPR con enfoque programtico

Figura 10 Proceso de formulacin del PPR con enfoque programtico 1

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados

Preparacin del anexo de PPR

Fuente: Grupo Presupuesto por Resultados DEPP/DNP

La experiencia territorial en la implementacin del Presupuesto por Resultados