UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA din Iai

FACULTATEA DE ECONOMIE SI ADMINISTRAREA AFACERILOR

DREPT ADMINISTRATIV Suport curs An universitar 2013-2014

Conf. Dr. Ana-Maria BERCU

CUPRINS INTRODUCERE ........................................................................................................................3 UNITATEA DE STUDIU I ........................................................................................................4 DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMUR A DREPTULUI PUBLIC ......................................4 1.1 Noiuni generale privind dreptul administrativ ...................................................................5 1.2. Evoluia i definirea dreptului administrativ ......................................................................8 1.3. Obiectul dreptului administrativ........................................................................................9 1.4. Fundamentele constituionale actuale privind dreptul administrativ i administraia public .............................................................................................................................................. 10 1.5. Dreptul administrativ european consideraii generale ................................................... 11 UNITATEA DE STUDIU II ..................................................................................................... 14 IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV ...................................................................... 14 2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept ....................................................................... 15 2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept ....................................................................... 15 2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ .................................................................. 16 2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ ..................................................................... 17 2.4. Izvoarele primare i secundare ale dreptului administrativ european ............................... 19 UNITATEA DE STUDIU III .................................................................................................... 25 NORMA I RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV ....................................... 25 3.1. Definiia i structura normelor de drept administrativ ...................................................... 26 3.2. Ipoteza, dispoziia i sanciunea normei de drept administrativ ....................................... 26 3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ ................................................................... 28 3.4. Codificarea normelor de drept administrativ ................................................................... 28 3.5. Definiia raportului de drept administrativ ..................................................................... 29 3.6. Clasificarea i trsturile raporturilor de drept administrativ .......................................... 30 Bibliografie ............................................................................................................................... 32

INTRODUCERE

Dreptul administrativ este o disciplin de specialitate, proprie studiului tiinelor juridice i tiinelor administrative. Acumularea cunotinelor specifice acestei discipline trebuie facilitat de parcurgerea n mod obligatoriu a altor materii, precum Drept constituional, Teoria general a statului i dreptului. Studierea disciplinei Drept administrativ permite studenilor acumularea cunotinelor de specialitate privind organizarea i funcionarea administraiei publice prin analiza juridic a raporturilor ce se instituie ntre aceasta, ca parte integrant a sistemului de guvernare i celelalte subiecte de drept, state, organizaii publice i/sau private, persoane fizice i/sau juridice. Amplul proces de guvernare presupune nelegerea de ctre viitorii specialiti din administraiei publice a tuturor mecanismelor de funcionare i organizare a structurilor, proceselor i fenomenelor administrative n scopul prestrii unor servicii publice calitative. n consecin, n activitatea profesional viitoare, studenii vor fi capabili s identifice specificitatea unui organ administrativ sau autoritate administrativ n funcie de modul de organizare i funcionare, avnd n vedere normele juridice de drept administrativ aplicabile. Studenii vor fi capabili s soluioneze poteniale conflicte din activitatea administraiei publice cu celeritate i eficien, prin raportare la norma de drept. n ceea ce privete nvarea materiei, este recomandat parcurgerea capitolelor n ordinea prezentrii lor. Citii cursul cu atenie, subliniind noiunile importante care trebuie reinute. Astfel, vei putea ulterior s facei o trecere n revist rapid a principalelor noiuni nvate. Nu trecei la urmtorul capitol fr s fi neles pe deplin noiunile din capitolul anterior, procesul de nvare fiind n acest caz lacunar i lipsit de eficien. Nu ncercai s memorai textul acolo unde nu nelegei. Reinerea noiunilor poate fi realizat mai uor dac apelai la exemple ipotetice din cotidian i, de asemenea, la bibliografia recomandat. Alocai mai multe edine de studiu pentru capitolele ample pentru care timpul necesar de nvare este mai mare de 200. Revenii ori de cte ori este nevoie asupra noiunilor explicate n curs. Dup parcurgerea fiecrei uniti de studiu, rezolvai testele de evaluare inserate la sfritul acesteia. Testele au un caracter orientativ, oferindu-v doar un model de evaluare. Rspunsurile la ntrebri le gsii la finalul cursului.

UNITATEA DE STUDIU I DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMUR A DREPTULUI PUBLIC Cuprinsul Unitii de Studiu I I.1 Noiuni generale privind dreptul administrativ I.2 Evoluia i definirea dreptului administrativ I.3 Obiectul dreptului administrativ I.4 Fundamentele constituionale actuale privind dreptul administrativ i administraia public I. 5 Dreptul administrativ european consideraii generale Obiective specifice: definirea noiunii de drept administrativ i includerea acestuia n ramura dreptului public; analiza evoluiei tiinei dreptului administrativ i evidenierea atributelor sale juridice; identificarea obiectului de studiu al dreptului administrativ n raport de alte discipline juridice de drept public; determinarea principalelor izvoare ale dreptului administrativ; identificarea particularitilor dreptului administrativ european. Cuvinte cheie: - drept public, administraie public, administraie privat, fenomen administrativ, drept european. Timpul mediu necesar asimilrii cunotinelor : 150 minute Bibliografie selectiv: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I i II, ediia a IVa, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 2. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea general , Editura All Beck, Bucureti, 2003. 3. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Ctlin Silviu Sraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 4. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2008. 5. ***Constituia Romniei

1.1 Noiuni generale privind dreptul administrativ Modalitile de abordare a dreptului administrativ nu au fost identice de -a lungul timpului, dei, n esen, specialitii au fost preocupai de analiza acelorai instituii fundamentale. Prezentarea acestor instituii se realizeaz din tripl perspectiv: legislativ, jurisprudenial i doctrinar. Perspectiva legislativ presupune interpretarea instituiilor de drept administrativ n acord cu dispoziiile constituionale i legale n materie. Perspectiva jurisprudenial presupune analiza soluiilor pronunate de instanele judectoreti unor cauze determinate, soluii care se bazeaz pe litera i spiritul legii. Perspectiva doctrinar presupune abordrile de natur teoretic ale fenomenelor juridice de ctre teoreticienii dreptului. Acestea sunt publicate sub forma unor tratate, monografii, manuale, note de curs, studii, articole, cronici, practic judiciar, analize, investigaii, interpretri pe care oamenii de specialitate le dau fenomenului juridic 1. Dreptul administrativ face parte din ramura dreptului public. Drept urmare, trebuie s se fac o delimitare ntre dreptul public i dreptul privat. n accepiunea teoreticienilor2 dreptul public cuprinde normele care se refer la organizarea i funcionarea autoritilor publice, raporturile dintre aceste autoriti, dintre stat i particulari, precum i raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate dup obiectul de reglementare n ramuri ale dreptului public, cum ar fi: dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul financiar etc. . Unii autori3 consider c dreptul administrativ a aprut naintea altor ramuri ale dreptului public, deoarece naintea oricror activiti i preocupri, omul a trebuit s o opun pe cea privind modul n care-i organizeaz comunitatea, cum se apr mpotriva dumanilor, acestea fiind dimensiuni ale activitii administrative 4. Dreptul privat determin raporturile dintre particulare, fie dintre persoane fizice, fie dintre acestea i persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, dar nu n vederea realizrii puterii publice, ci n nume personal. n dreptul privat se nscriu ramura dreptului civil, ramura dreptului familiei, ramura dreptului muncii i securitii sociale, ramura dreptului comercial etc.. Autorii dreptului contemporan 5 fac o remarc privind distincia dintre dreptul privat i cel public, n sensul c aceast demarcaie nu trebuie absolutizat, ci, dimpotriv, din raiuni puternice se produc imixtiuni ale dreptului privat n viaa public i invers. n studiul dreptului administrativ, ramur a dreptului public, noiunea de administraie public ocup o poziie central 6.
1

N. Popa, M. C. Eremia, S. Cristea, Teoria general a dreptului, editura All Beck, ed. 2, Colecia Curs Universitar, Bucureti, 2005, p. 170. 2 I. Muraru, E. S. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, ed. 12, editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 5. 3 E. Molcu, D. Oancea, Drept privat roman, Casa de Editur i Pres ansa SRL, Bucureti, 1995, p. 7-8. 4 V. Vedina, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, ediia a IIIa revzut i adugit, Bucureti, 2007, p. 9. 5 Ibidem, p. 5. 6 D. Aposol-Tofan, Drept administrativ, vol. I, ediia a 2a, editura CH Beck, Bucureti, 2008, p. 4.

Administraia public se prezint ntr-o multitudine de concepte i teorii menite s o defineasc i s o explice. Dinamica vieii sociale determin o schimbare i o modelare a tuturor structurilor, instituiilor, organismelor care compun i fac ca administraia public s funcioneze. Timpul prezent demonstreaz c teoria i practica administraiei publice sunt ntr o perpetu i radical schimbare sub influena unor factori contextuali extrem de diferii: factori istorici, politici, geografici, culturali, economici. ne legerea tuturor mecanismelor de funcionare a acesteia reclam nainte de toate cunoaterea sensurilor atribuite. Termenul de administraie provine din latinescul administer, cuvnt compus din prefixul ad care arat direcia, sensul i substantivul minister care nseamn servitor, ajuttor, agent. Verbul administro nseamn a da o mn de ajutor, a conduce sau a dirija. Dicionarul limbii romne explic verbul a administra prin a conduce, a crmui, iar pentru sintagma administraie public totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de problemele administrative ale unei instituii sau agent economic. n Dictionary of American Government and Politics, editat la The Dorsey Press, Chicago , n 1988, sub ndrumarea profesorului Jay M. Shafritz7 de la Universitatea din Pittsburgh, sintagmei public administration i sunt date mai multe explicaii. Astfel c, administraia public nseamn funcia executiv n Guvern, executarea, aplicarea politicii publice, organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernrii, arta i tiina conducerii aplicat la sectorul public. Se poate constata c numeroasele explicaii atribuite termenului nu fac altceva dect s demonstreze complexitatea sa. Dificultatea de a defini termenul determin n egal msur gsirea tuturor acelor cadre de manifestare a administraiei publice, astfel nct aceasta s poat fi neleas. O problem de o importan deosebit se pune ntre coninutul sintagmelor administraie public i administraie de stat. Astfel c, n doctrina, legislaia i jurisprudena interbelic din ara noastr a fost utilizat n ara noastr sintagma de administraie public, la care s-a revenit i dup anul 1990, n perioada postbelic a fost utilizat exclusiv noiunea de administraie de stat, consacrat prin Constituiile socialiste i legislaia epocii. Este necesar a se delimita sfera celor dou sintagme. Din analiza regimurilor constituionale romneti, caracteristice fiecrei epoci, rezult c, spre sfritul secolului al XIX lea i prima parte a secolului XX prin noiunea de administraie public se avea n vedere att activitatea administraiei centrale, ct i a celei locale. Drept urmare, sintagma administraie public era mult mai cuprinztoare dect cea de administraie de stat. n timpul regimului socialist, dimpotriv, administraia public central era supraordonat celei locale, astfel nct terminologia utilizat era de administraie de stat pentru toate structurile administrative. Anii de dup 1990 marcheaz transformri n accepiunile date acestor sintagme, astfel c, prin dobndirea de ctre autoritile locale a autonomiei locale i descentralizrii, se rectig de ctre acestea regimul de putere public. Ca urmare, prin administraie public se nelege att administraia public central (de stat) ct i administraia public local de la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Spre exemplu, construirea unei coli ntr -o localitate reprezint o problem de interes pentru colectivitatea local a comunei respective, de care va trebui s se preocupe autoritile administraiei publice locale. Pe de alt parte, exercitarea

Alexandru Ioan, Administraia public. Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 65.

atribuiilor de autoritate tutelar prezint un caracter statal, fiind vorba despre o activitate ce se regsete la nivelul fiecrei localiti8. Conceptul de administraie public presupune dou sensuri: a. din punct de vedere funcional, material, administraia public este neleas ca activitate specific realizat de anumite structuri administrative. b. din punct de vedere organic, noiunea de administraie public desemneaz organele, structurile administrative care realizeaz activitatea de administraie public. Din punct de vedere funcional, administraia public reprezint activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legilor, urmrindu -se satisfacerea interesului general prin asigurarea unei bune funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari. Din punct de vedere organizatoric, administraia public este constituit dintr -un ansamblu de autoriti publice care, n regim de putere public, duc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice. Se impune n acest sens, delimitarea noional a urmtoarelor categorii: autoritate public, organ de administraie public, serviciu public, regim de putere public, instituie public, interes public. Din analiza reglementrilor constituionale i legale actuale, se poate observa faptul c se utilizeaz cu predilecie termenul de autoritate a administraiei publice i mai puin cea de organ al administraiei publice. Profesorul Iorgovan afirma c ntre cele dou noiuni nu exist o distincie care s-ar putea face, ele fiind una i aceeai categorie juridic, desemnndu-se structurile prin intermediul crora se nfptuiete administraia public 9. Sensul principal al sintagmei autoritate public este acela de organ public, adic o colectivitate organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal sau local ori, altfel formulat, o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes public. Noiunea de serviciu public desemneaz o activitate cu caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice n vederea satisfacerii unui interes public. ntr-o alt accepiune 10, serviciul public este acea activitate desfurat sau autorizat de un organ public, prin care se realizeaz nevoi sociale de interes public. Noiunea de putere public desemneaz drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraiei publice i, implicit, orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public, care n cazul unui conflict cu cel particular trebuie s se impun 11. Noiunea de instituie public se deosebete fundamental de cea de autoritate public. Instituia public are n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care funcioneaz ca urmare a alocrii de resurse financiare bugetare. Instituiile publice se afl n raporturi de subordonare ierarhic fa de autoritatea care le -a nfiinat i care
8

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Introducere, Organizare administrativ. Funcia public, ed. 4, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p.83. 9 A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 60. 10 V. Vedina, op. cit., 2007, p. 13. 11 A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 86.

va exercita puterea de instrucie i puterea de control asupra lor. n literatura de specialitate se utilizeaz i noiunea de stabiliment public ca un corespondent al noiunii de instituie public. Stabilimentul public fiind un procedeu tehnic, menit s dea o mai bun satisfacie interes ului general. 1.2. Evoluia i definirea dreptului administrativ Potrivit literaturii de specialitate, termenul de drept administrativ poate fi utilizat n dou accepiuni. Pe de o parte, desemneaz o ramur de drept, adic un ansamblu de norme juridice avnd un obiect propriu de reglementare a unor relaii sociale specifice. Pe de alt parte, dreptul administrativ este o tiin care studiaz fenomenul administrativ din perspectiv juridic. n opinia unor reputai specialiti12, dreptul administrativ a fost primul instrument tiinific de investigare i modelare a administraiei. Doctrina dreptului administrativ consider c obiectul reglementrii reprezint criteriul obiectiv de formare a ramurii de drept, iar metoda, criteriul subiectiv, determinat de vo ina legiuitorului, de interesul forelor politice care conduc societatea. n acest sens, obiectul i metoda de reglementare identific dreptul administrativ ca ramur a dreptului public care cuprinde norme juridice ce privesc procesul de aplicare a legii i a celorlalte acte normative cu putere de lege. Profesorul Iorgovan definete dreptul administrativ ca ramur a dreptului public care reglementeaz concret sau cu valoare de principiu relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structurile private, nvestite cu autoritate public, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte13. n istoria dreptului administrativ regsim definiii care edific aspecte ale rolului i locului ocupat de administraia public n cadrul statului i a raporturilor juridice dintre aceasta i celelalte persoane fizice i/sau juridice. Anibal Teodorescu definea dreptul administrativ ca cuprinznd regulile dup care statul exercit funciunea executiv, precum i pe acelea care guverneaz raporturile dintre stat i individ nscute n urma unui act administrativ 14. E. D. Tarangul formula definiia dreptului administrativ de o manier mai sintetic: organizarea autoritilor administrative i funcionarea serviciilor administrative 15 n opinia noastr, dreptul administrativ este ramura dreptului public, un ansamblul de norme juridice care reglementeaz raporturile sociale din sfera administraiei publice, raporturile dintre aceasta i alte autoriti publice i persoane fizice i /sau juridice, cele care privesc organizarea i funcionarea ei, precum i rspunderea i sanciunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme. Din aceast definiie se desprind urmtoarele trsturi ale dreptului administrativ:
12 13

I. Alexandru. M. Cruan, S. Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 83. A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, vol I, p. 122. 14 D. Apostol-Tofan, op. cit., p. 42 citndu-l pe A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. A IIIA, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., Bucureti, 1929, p. 14. 15 Ibidem, citnd pe E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Ed. Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 54.

a.

b.

c.

d.

dreptul administrativ ramur a dreptului public, reglementnd relaiile dintre administraie i celelalte autoriti, precum i ntre aceasta i persoanele fizice i/sau juridice n raport de putere public. sintagma administraie public trebuie neleas n accepiunea sa de autoritate public, statal sau local, dar i de agent privat autorizat s presteze anumite servicii publice care nfptuiete activitatea de administraie public. Este stipulat n Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, n art. 2, alin. (1) litera b c noiunea de autoritate public este definit ca orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public. dei nu mai este precizat regimul de putere public care caracterizeaz activitatea administraiei publice, acesta se subnelege, ntruct administraia poate acorda drepturi particularilor, dar le poate ncredina i obligaii, fr a cere consimmntul acestora. Regimul de putere public d dreptul administraiei s emit sau s adopte acte administrative care se supun principiului executio ex officio (executrii din oficiu) astfel nct, administraia public poate s treac direct la executarea lor, fr a mai fi necesar parcurgerea unor proceduri de nvestire cu formul executorie. dreptul administrativ reglementeaz dou categorii de relaii sociale: o categorie care vizeaz raporturile dintre administraia public i celelalte categorii de subieci de drept i vizeaz executarea legii, emiterea de acte normative cu for juridic inferioar legii sau egal acesteia, prestarea de servicii publice, n limitele legii. Cea de-a doua categorie face referire la relaiile de natur conflictual dintre administraia public i cei vtmai n drepturile i interesele lor legitime.

1.3. Obiectul dreptului administrativ n literatura juridic s-au conturat trei mari direcii privind obiectul dreptului administrativ: a. taza unicitii care susine c dreptul administrativ este singura ramur de drept aplicabil administraiei publice. b. teza pluralitii conform creia dreptul administrativ se aplic administraiei publice, alturi de alte norme aparinnd altor ramuri de drept. Aceasta deoarece atta vreme ct prin administraia public nelegem, n final, o activitate n regim de putere public, logic, nu este de conceput ca normele dreptului public, care contureaz acest regim, s nu de impulsuri pentru coninutul i sfera rezervat reglementrii normelor de drept privat, garantnd totodat, executarea actelor de drept privat 16. c. teza subsidiaritii consider c dreptul administrativ se aplic nu doar activitilor desfurate de autoritile administraiei publice, ci i aciunilor de natur administrativ realizate de alte autoriti publice.

16

A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 115.

Obiectul dreptului administrativ este reprezentat de ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile sociale din sfera de administrare a treburilor statului i unitilor administrativ-teritoriale exercitate prin autoritile lor. ntre dreptul administrativ i alte ramuri de drept exist interdependene, dup cum urmeaz. Dreptul constituional se caracterizeaz prin teza dublei naturi juridice a unor raporturi sociale, tez ce pornete de la ideea c toate relaiile sociale reglementate de normele constituionale sunt raporturi de drept constituional , calitate ce nu exclede, dimpotriv, ngduie, calificarea unor raporturi juridice i din perspectiva alto r ramuri ale dreptului, cum este i dreptul administrativ. Astfel c, dispoziiile constituionale referitoare la puterea executiv, administraia public central i local, contenciosul administrativ, funcia public au o dubl natur juridic, fiind n principal norme de drept constituional, iar n subsidiar i norme de drept administrativ. De asemenea, dreptul administrativ are calitatea de factor structurant17, ca urmare a desprinderii n timp a unor instituii ale sale n veritabile ramuri ale dreptul ui, ca de exemplu: dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc. Interdependena dreptului administrativ cu dreptul familiei, dreptul civil etc. ntregete reglementrile privitoare la competena autoritilor administraiei publice, acestea din urm situndu-se ntr-un raport subsecvent fa de normele dreptului administrativ. Relaiile externe, cooperarea dintre state sunt parte component a activitii de administrare a statului i fac obiectul reglementrilor prin norme juridice de drept administrativ n cooperare cu cel internaional public. n literatura de specialitate18 se susine c obiectul dreptului administrativ cuprinde studiul organizrii administraiei publice, studiul activitii administrative, studiul mijloacelor de aciune ale administraiei (personalul utilizat-funcionarii publici, bunurile materiale-domeniul public sau bunurile administrative), studiul contenciosului administrativ (controlul juridicional al administraiei), dar i al controlului administrativ sau al mecanismelor nejurisdicionale, la care se poate aduga instituia rspunderii administrative cu cele trei forme ale sale: contravenional, disciplinar i patrimonial. 1.4. Fundamentele constituionale actuale privind dreptul administrativ i administraia public Constituia Romniei de la 1991, revizuit prin legea de revizuire nr. 429/2003, consacr un regim politic semiprezidenial, parlamentarizat sau atenuat 19, sau un regim semiparlamentar. Legea fundamental consacr de asemenea i executivul bicefal, respectiv Guvernul i Preedintele. Capitolul V al titlului III din Constituia Romniei este consacrat Administraiei publice. Aceasta grupare a autoritilor administraiei publice ntr-un capitol distinct al titlului consacrat autoritilor statului, impune precizarea c , n conformitate cu principiul separaiei
17 18

D. Apostol, Tofan, op. cit., p. 40. C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ediia a IVa revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 54. 19 Verginia Vedina, op. cit., p. 13.

puterilor n stat, fiecare dintre acestea au un rol bine delimitat din punct de vedere constituional, rspunznd cerinelor democraiei constituionale. Ideea de democraie constituional trebuie neleas din perspectiva cooperrii i colaborrii dintre puterile statului, fiind exclus subordonarea unei autoriti fa de alta. Revizuirea Constituiei a avut ca rezultat includerea ntre prevederile sale a unor dispoziii care au fundamentat procesul de integrare european n structurile euroatlantice. Perspectiva integrrii rii noastre n structurile Uniunii Europene a determinat nevoia de a pune n consonan administraia public naional cu structurile administrative ale statelor membre ale acesteia. n acest sens, s-a impus reorganizarea i compatibilizarea nu numai a structurilor de administraie public, ci i a regimurilor serviciilor publice 20. Acquis-ul comunitar contribuie la crearea unei convergene la nivelul politicilor admin istrative dezvoltate de guvernele naionale, contribuind n acest sens la crearea unui Spaiu Administrativ european. Se poate vorbi astfel de trecerea de la dreptul administrativ naional ctre cel european unitar. Trebuie specificat faptul c armonizarea legislativ nu pretinde statelor membre o identitate de reglementare, ci o compatibilitate, similitudini ntre instituii i competenele acestora, respectarea unor principii largi de organizare i funcionare ce in de scopul reglementrii i nu de mijloacele prin care finalitatea este atins21. Este cunoscut faptul c, dreptul european este preeminent dreptului naional, drept urmare principiile de organizare i funcionare a administraiei publice sunt completate de cele instituite la nivel comunitar. n art. 120, Capitolul V, Titlul III din Constituia Romniei se stipuleaz c: administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. Principiul european al subsidiaritii, nscris n art. 5 al Tratatului de la Maastricht, completeaz aceste prevederi: decizia trebuie luat ct mai aproape de nivelul de baz. 1.5. Dreptul administrativ european consideraii generale Noiunea dreptului administrativ european implic cunoaterea determinrilor, evoluiilor i trsturilor caracteristice ale noilor reglementri juridice care au fundamentat Uniunea European. Dreptul administrativ european22 reprezint ansamblul normelor juridice cuprinse n tratatele de institutire sau n actele adoptate de instituiile comunitare prin care sunt reglementate structurile, rolul si funciile instituiilor Uniunii Europene si raporturile acestora cu instituiile naionale, se aplic n cadrul comunitilor europene ca un drept intern al acestora, dar nu i relaiilor cu un pronunat caracter intern al statelor 23(statuare facut de Curtea de Justiie a Comunitaii Europene). Aceste norme sunt cuprinse n tratate sau sunt

20 21

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 9. Bianca Maria Carmen Predescu, Armonizarea legislativ-component a integrrii europene, articol n Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative al Romniei Paul Negulescu, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, p. 90. 22 Dumitru Mazilu, Integrarea european, Drept comunitar i instituii europene, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 54 23 Viorel Marcu, Drept instituional comunitar, ediia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 105

emise de instituii, obiectul lor fiind Comunitiile si exercitarea competenelor lor. Ca atare, dreptul administrativ european are ntietate fa de dreptul naional al fiecarui stat membru 24. n cazul reglementrilor europene elaborate de ctre instituiile comunitare vom ntlni att norme juridice de drept comercial, drept financiar i bancar, dreptul muncii i securitii sociale, drept procesual, drept comunitar al mediului, drept comunitar al asigurrilor, dreptul societilor comerciale. Aceste dispoziii cuprinse in reglementrile comunitare s unt studiate n cadrul disciplinilor juridice de ramur, iar n Romnia vor fi studiate tot in cadrul acestora, pe msura receptrii lor de ctre legislaia intern, in cadrul amplului proces de armonizare a acesteia ca acquis-ul comunitar25. Dreptul administrativ comunitar reglementeaz raporturile juridice din cadrul Comunitiilor Europene i dintre acestea i statele membre, n baza competenelor instituiilor europene, precum i a raporturilor juridice dintre aceste instituii i organismele statelor membre. Dreptul comunitar este alctuit din dou categorii de norme juridice: cele cuprinse n tratatele constitutive, care au valoare constituional; cele cuprinse n acte juridice emise de instituii comunitare care constituie legislatia comunitar ordinar. Metoda comunitar are la baza permanentul dialog dintre interesele naionale i interesele comune, respectnd diversitatea naional, dar n acelai timp afirmnd i propria identitate a Uniunii. Ea a aprut cu scopul de a depai antagonisme seculare, pentru a terge aerele de superioritate i pentru a aboli recursul la for ce marca relaiile dintre state. Aceast metod va permite realizarea unei Europe democratice, atasat valorilor libertaii, generat de nevoia popoarelor de astzi de a construi un nou continent n care s nu mai existe antagonismul Est-Vest26. Ca ansamblu al regulilor de drept aplicabile n ordinea juridica comunitar, dreptul comunitar este complex i original. Aceste caracteristici i gsesc reflectarea i n sistemul izvoarelor dreptului comunitar, izvoare in egal msur diverse i ierarhizate (corespunzator autoritii care le este recunoscut n sistem). Dreptul administrativ comunitar european se aplic pe teritoriul statelor membre exact ca i un drept naional intern, avnd o for juridic specific din care rezult i caracterele dreptului: a) Normele juridice comunitare dobndesc automat, chiar de la adoptare, statutul de drept pozitiv n ordinea juridic intern, deci are un caracter de aplicabilitate imediat. b) Normele comunitare sunt susceptibile prin ele nsele de a crea drepturi i obligaii pentru particulari, deci dreptul administrativ comunitar are aplicabilitate direct. c) Normele comunitare confer particularilor drepturi individuale chiar dac nu sunt destinatarii normei, deci are efect de aplicabilitate pe vertical. Potrivit acestor norme particularii pot s le invoce n litigiile mpotriva altor particulari, rezult i caracterul de efect pe orizontal a dreptului administrativ comunitar.

24 25

Irina Moroianu-Zlatescu, Drept institutional european, Editura Oplim, Bucuresti, 1999, p. 139 Viorel Marcu, Drept instituional comunitar, Tratat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 6 26 Dana Victoria Savu, Integrare european, Editura Oscar Print, 1996, pp. 116-117

d) Normele juridice comunitare au rang de prioritate fa de normele naionale, deci dreptul adminitrativ comunitar are caracter primordial n raport cu dreptul naional intern. In dreptul comunitar se aplic teoria monist privind relaiile care trebuie s existe ntre dreptul naional si cel comunitar. Aceast teorie exclude discontinuitatea ntre aplicarea normelor. Sistemul dualist existent n unele state ale Uniuni Europene consider c ordinea juridic internaional i ordinea juridic naional sunt doua sisteme de drept distincte i paralele. Teste de autoevaluare 1. Analizai specificitatea dreptului administrativ n sistemul juridic de drept public. 2. Argumentai sintagma preeminena drptului european asupra dreptului administrativ . 3. Explicai tezele formulate n literatura de specialitate cu privire la obiectul dreptului administrativ. 4. Evideniai diferenele dintre sintagma administraie public i administraie de stat. 5. Eplicai principiul executio ex officio.

UNITATEA DE STUDIU II IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Cuprinsul Unitii de Studiu II II.1 Caractere generale ale izvoarelor de drept II.2 Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ II.3 Izvoarele scrise ale dreptului administrativ II.4 Izvoarele primare i secundare ale dreptului administrat iv european Obiective specifice: definirea noiunii de izvor de drept; identificarea izvoarelor nescrise ale dreptului administrativ i analiza acestora; identificarea izvoarelor scrise ale dreptului administrativ i analiza acestora; cunoaterea principalelor izvoare de drept administrativ european. Cuvinte cheie: - izvor de drept, legitate, izvor scris, izvor nescris, cutum, jurispruden, lege, act normativ. Timpul mediu necesar asimilrii cunotinelor : 180 minute Bibliografie selectiv: 1. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea general , Editura All Beck, Bucureti, 2003. 2. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Ctlin Silviu Sraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 3. Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2007. 4. Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006. 5. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 6. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 7. Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a IIIa revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007. 8. ***Constituia Romniei 9. ***Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu modificrile i completrile ulterioare.

2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept Ca pentru orice disciplin juridic, analiza izvoarelor este o chestiune de debut al discuiilor teoretice. Abordarea clasic a noiunii de izvor de drept presupune a naliza izvoarelor materiale i a celor formale. Astfel, abordarea clasic a izvoarelor unei ramuri autonome de drept, i analiza izvoarelor dreptului n teoria general a dreptului, au fost puse n lumin dou categorii de accepiuni ale acestei noiuni: izvor de drept n sens material si izvor de drept n sens formal. Numite de ctre Georges Ripert ,,forele creatoare ale dreptului, iar de ctre Jean Louis Bergel ,,izvoare substaniale, izvoarele materiale sunt izvoarele reale ale dreptului pozitiv. Izvoarele materiale ale dreptului relev condiiile materiale, concrete care genereaz norma juridic. Ele reprezint infrastructura oricrui sistem de drept pozitiv. Dreptul pozitiv este creaia contiinei juridice a societii respective. Din relaiile sociale care se cumuleaza i se generalizeaz apare acel curent general de opinie pe care l numim constiin juridic colectiv a societii respective. Din aceast constiin colectiv a societii se ivete dreptul pozitiv, fie c este vorba de un drept cutumiar, constituit ntr-un mod incontient i latent, fie c este vorba de legea scris, care se formeaz prin aciunea contient a legiuitorului. Dar, dreptul pozitiv este rezultatul contiinei juridice, mai mult sau mai puin generalizate, a societii respective. ntr-o alt definire izvoarele materiale ale dreptului (sociale, economice, culturale, ideologice, etc.) reprezint factorii ce dau coninut concret dreptului pozitiv, concentrnd nevoile reale ale vieii i relevndu-se legiuitorului sub forma unor comandamente sociale (comenzi sociale), i sunt concepute ca adevarate dat -uri ale dreptului, realiti exterioare, sau dau natere unor reguli izvorte din necesitile practice i reprezint condiiile sociale care determin adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru cei crora li se adreseaz , este nevoie ca acea regul s capete o form juridic, prin care voina guvernanilor s devin voina de stat obligatorie pentru membrii societii, pent ru a putea s intervin n caz de nevoie fora de constngere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Din punct de vedere juridic, prezint un interes deosebit, care au n vedere o multitudine de aspecte i modaliti prin care semnificaia normei de drept este regula de conduit social i se impune ca model de urmat n relaiile interumane. Ca urmare, prin izvor formal juridic inelegem exteriorizarea unei reguli de conduit printr-o anumit formulare de limbaj juridic, corespunzatoare unei receptri optime de catre destinatarii si. Izvoarele formale ale dreptului reprezint una din necesitile cele mai de seama, care asigura ordinea juridic, corespunznd unei nevoi profunde, nevoia de securitate a societii. Studiul izvoarelor forma le ale dreptului dezvluie existena unei diversiti de asemenea izvoare, aceast diversitate fiind motivat de multitudinea i varietatea relaiilor sociale care reclam reglementare juridic. n evoluia ndelungat a societii toate tipurile de drept de pn acum au cunoscut o pluralitate de izvoare. Ponderea unuia sau altuia dintre izvoarele

formale de drept n cuprinsul unui sistem de drept se modific n raport de gradul dezvoltrii sale, fiind influenat de complexitatea relaiilor pe care le reglementeaz (de pild n cazul dreptului feudal principala form de exprimare e obiceiul, pe cnd n cadrul dreptului contemporan pondere a cptat actul normativ). Acestea sunt actele normative adoptate sau emise de autoritiile publice competente, acte ce conin norme juridice, reguli de conduit generale, obligatorii, imperative. ntr-o formulare succint, izvoarele formale reprezint formele juridice de exprimare a vointei guvernanilor27. 2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ In ceea ce privete izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, acestea sunt: obiceiul (cutuma), jurisprudena, principiile generale ale dreptului i doctrina. Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrativ cu respectarea unor condiii. Cutuma este o regul nescris, care a fost aplicat n mod repetat o perioad indelungat de timp i care a fost acceptat ca obligatorie de o colectivitate uman . Pentru ca obiceiul s fie izvor de drept, trebuie s existe o prevedere scris a legii ,care s permit utilizarea obiceiului n anumite situaii. In ceea ce privete dreptul administrativ, este puin probabil posibilitatea recurgerii la cutum, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept n dreptul civil. Astfel potrivit Constituiei ,obligaiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei28. Jurisprudena ca izvor de drept are o situaie diferit n funcie de sistemul de drept. Prin jurispruden se nelege un ansamblu, o totalitate de hotrri judectoreti. n sistemul de drept francez, ca i n alte state, hotrrile instanelor judectoreti nu sunt considerate a fi izvor de drept, ntruct se pornete de la ideea c rolul insantelor judectoreti este de a aplica legea la cazurile concrete, prin soluionarea de litigii juridice, i nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotrrile prin care se pronun. n alte sisteme de drept (de exemplu n dreptul anglo-saxon ), precedentul judiciar, adic hotrrile judectoreti pronunate anterior, este socotit drept izvor de drept, fcndu-se apel la asemenea hotrri pentru soluionarea unor litigii asemntoare. Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei ramuri de drept. n doctrin a fost susinut necesitatea de a se face distincie ntre acele principii care sunt prevzute n acte normative, situaie n care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, dup cum s -a menionat mai sus, i acele principii care, fr a fi prevzute expres n vreun act normativ, se degaj prin generalizare, captnd valoarea unor izvoare distincte de acte normative respective. S-au format principii ale dreptului administrativ care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate n administraia activ i sunt impuse acesteia de instanele judectoreti, atunci cnd sunt nclcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijin n bun parte pe principii de drept formulate de doctrina juridic i aplicate n practica instanelor de contencios administrativ care controleaz
27 28

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol 1, Editura. All Beck, Bucureti 2003, p.48; Dumitru Brezoianu, Drept administrative, Partea general, Editura Universitii Titu Maiorescu, Bucureti 2003, p. 52;

legalitatea administraiei publice. Spre exemplu, principiul revocrii actelor administrative nu este prevzut expres n nici un text de lege, dei exisa propuneri n acest sens, dar el se deduce din actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publice. Privit ca operaiunea de ncetare definitiv a producerii de efecte juridice de un act administrativ, acest principiu ar trebui prevzut expres n viitorul Cod de procedur administrativ . n doctrina occidental au fost identificate ca principii aplicabile n ipoteza absenei bazei legale, n activitatea administraiei comunitare, principiul egalitii i nediscriminrii principiul securitii juridice i a proteciei increderii legitime, principiul proportionalitii pe lang cel al legalitii i al libertii de decizie a administratiei30. Referitor la doctrina prerile sunt imprite, uneori i se recunoaste caracterul de izvor de drept, alteori nu. n ceea ce ne privete, ne situm de partea autorilor care susin c, n sens strict, riguros tehnic juridic, doctrina n general, i doctrina de drept public, n particular, nu constituie un izvor de drept, dar nu e mai puin adevarat ca are o influen decisiv asupra jurisprudenei. n toate statele civilizate un judector nu-i poate ingdui s motiveze o soluie fr s aduc argumente din doctrin, fiind peste tot lucrri de drept care sunt invocate ,,ratio scripta de tribunale. Trebuie menionat c dac dreptul intern al statelor naionale dispune de mijloace coercitive de aplicare i respectare a normelor lor, Comunitile dispun de dreptul administrativ comunitar ca un mijloc integrator pentru a impune statelor membre obinerea obiectivelor n vederea crora au fost create. Ca regul general, se tie c dreptul legitimeaz, organizeaz comportamentul i, n acelai timp, fixeaz i limitele raporturilor sociale, fiind astfel o form constitutiv a lor. Toate acestea sunt asigurate prin mijloci rea unor mecanisme permanente, prin instituii i alte organisme specifice. Ele sunt proprii i dreptului administrativ comunitar, cu meniunea c trebuie ridicate la scar Comunitilor, pentru ca dreptul administrativ comunitar este supranaional i are n toate situaiile ntaietate asupra dreptului naional. Aceast pozitie a determinat o bogat jurispruden a Curii de Justiie a Comuniti Europene care pe parcursul timpului a definit natura i ordinea juridic comunitar. O decizie a Curii a reafi rmat ca tratatele au fora de lege n toate statele membre din moment ce acestea le -au ratificat i c ele primeaz, n ntregul lor ansamblu asupra dreptului intern al statelor. O alt decizie precizeaz ca toate actele comunitare sunt obligatorii pentru dreptul intern al statelor. Se nscrie astfel ca foa executorie a dreptului comunitar este egal pentru toate statele, ca preeminena dreptului administrativ comunitar nseamn c i alte acte, cum sunt de pild regulamentele, au valoare obligatorie i sunt aplicabile statelor, ca transferurile unor pari din suveranitatea statelor facute n favoarea Comunitiilor, potrivit dispoziiilor din tratate constituie de fapt o limitare definitiva i voluntar din dreptul suveran al statelor i care nu se pot pre vala de un act ulterior de drept intern care ar fi incompatibil cu tratatele pentru a scap de obligaiile lor. 2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt reprezentate de: Constituia i legile constituionale, legea organic i legile ordinare, ordonanele de Guvern, decretele n vigoare

30

Dana Apostol Tofan, op. cit, p. 53;

ale fostului Consiliu de Stat, hotrri de Guvern, actele administraiei ministeriale, ordinul prefectului, actele autoritilor administraiei publice locale, tratatele internaionale. Constituia este actul fundamental al oricrui stat. Ea cuprinde n dispoziiile sale decizii obligatorii pentru ntreaga societate, avnd rolul de a adopta msuri pentru asigurarea siguranei publice a fiecrui cetean, s reflecte interesele generale i aspiraiile unei anumite populaii, exprimate la nivel constituional 27. Constituia este cel mai important izvor de drept administrativ. Trebuie precizat faptul c nu toate prevederile constituionale constituie izvor de drept administrativ, ci numai cele care se refer, de exemplu, la organizarea i funcionarea celor mai importante autoriti ale administraiei publice (Guvern, Preedinte, Administraie de stat, administraie public local, administraie de stat n teritoriu). D e asemenea, normele constituionale care privesc drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor a cror realizare revine administraiei publice reprezint izvor de drept administrativ. Legea fundamental face referire expres i la raporturile dintre administraia public i celelalte autoriti publice, precum i cu cetenii. Se poate aprecia, n acest sens, faptul c legea fundamental este principalul izvor de drept, n general, i de drept administrativ, n subsidiar. n literatura de specialitate28 se apreciaz c legea fundamental este cel mai important izvor de drept administrativ din urmtoarele considerente: a. consacr principii cu caracter general care guverneaz statul romn; b. reglementeaz principiile i instituiile fundamentale privind administraia public n mod expres; c. consacr izvoarele propriu -zise ale dreptului administrativ, prevzndu-le sau trimind la actul normativ care urmeaz s le prevad. Legile constituionale, adic cele de revizuire a Constituiei, sunt izvor de drept administrativ numai n msura n care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei ramuri de drept. Actuala Constituie a Romniei a fost revizuit prin Legea de revizuire nr. 429/2003. unele dintre dispoziiile sale fac trimitere expres ctre instituiile dreptului administrativ: Preedintele Romniei, guvernul, prefectul, funcia public, contenciosul administrativ. Din aceast perspectiv, legea de revizuire constituie un izvor de drept administrativ. Legile organice (n acord cu prevederile Constituiei, art. 73) sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile expres prevzute de Constituie, deci se constituie ca izvor de drept, n general, i de drept administrativ, n special. De exemplu, Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului, cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu completrile i modificrile ulterioare, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu completrile i modificrile ulterioare. Legile ordinare (n acord cu prevederile art. 73 din constituie) reprezint ansamblul legilor care reglementeaz domeniile vieii economico-sociale care nu fac obiectul legilor constituionale sau al celor organice. Dac aceste legi au ca obiect de reglementare instituii sau relaii sociale care fac obiectul administraiei publice atunci se constituie ca izvor de drept administrativ. Printre legile ordinare care se constituie ca izvor de drept administrativ

27 28

Cristian Ionescu, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 1. Verginia Vedina, op. cit., p. 45.

menionm: Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regional n Romnia etc. Ordonanele Guvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific consacrat de art. 115 din Constituie, sunt acte normative cu for juridic egal legii. Avnd n vedere organul emitent putem aprecia c ele se constituie ca izvor de drept administrativ, ns nu excledem ideea ca ele s fie i izvoare ale altor ramuri de drept dac obiectul de reglementare vizeaz alte domenii i relaii ale vieii economico-sociale. Aa cum prevede Constituia, art. 108 i art. 115, ordonanele sunt rodul instituiei delegrii legislative, adic a mputernicirii pe care o primete Guvernul de la Parlament. Ordonanele simple se emit pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de Parlament n domenii care nu fac obiectul legii organice. Pe cale de consecin, acest tip de ordonan poate interveni n domenii care fac obiectul de reglementare al legii ordinare. Ordonanele de urgen, despre care constituantul se rezum s statueze c intervin doar n situaii extraordinare (art.115, alin. 5), pot cuprinde norme de natura legii organice. Rolul ordonanelor de urgen este de a completa i sprijini mecanismele statului de drept, drept urmare Parlamentul permite Guvernului s suplineasc o parte a activitii sale, intervenind cu acte normative adoptate cu o procedur mai supl i mai rapid dect cea a legii. Decretele n vigoare ale fostului Consiliu de Stat, instituite n baza vechii regl ementri constituionale de la 1965, constituie izvoare de drept, ns, nu trebuie uitat c meninerea n vigoare a unui asemenea act normativ trebuie trecut prin filtrul prevederilor constituionale i interpretate n litera i spiritul acestora. Hotrrile Guvernului, potrivit art. 108 alin 2 se emit pentru organizarea executrii legilor. Ele se semneaz de primul ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor n cazul nepublicrii. O excepie de la principiul obligativitii publicrii n Monitorul Oficial, n acord cu prevederile art. 108 alin 4 din Constituie este cel rpivitor la hotrrile care au caracter militar i care urmeaz s se comunice instituiilor interesate. Actele administraiei ministeriale, ale autoritilor administrative centrale autonome, ale autoritilor administraiei publice locale, ale prefecilor constituie izvor de drept administrativ numai n msura n care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit dup criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adreseaz tuturor, coninnd reguli generale i impersonale, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat. Tratatele i conveniile internaionale reprezint izvoare ale dreptului administrativ numai cu ndeplinirea atrei condiii: a. s fie de aplicaie direct, nemijlocit; b. s fi fost ratificate potrivit dispoziiilor constituionale; c. s cuprind reglementri ale relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ. 2.4. Izvoarele primare i secundare ale dreptului administrativ european Ca urmare a jurisprudenei Curii de Justiie a Comuniti Europene, sistemul normativ al Comunitii creat prin tratatele internaionale ncheiate ntre state se caracterizeaza prin dou trsturi fundamentale:

- prima trstur const n ordinea juridic comunitar, adic ntr -un sistem de norme ierarhizate i diversificate care nglobeaz tratatele constitutive precum i diferitele categorii de acte emise de instituii i alte organe n baza abilitrii lor de ctre tratate precum i principiile generale crora aciunea Comunitilor trebuie s li se supun; - o a doua trstura caracteristic a sistemului normativ comunitar este ca normele nu se aplic numai Comunitilor n ntegralitatea lor organic i funcional ci se integreaz n ordinea juridic internaional. Sunt doua trsaturi care determin originalitatea constructiei comunitare31. Cu alte cuvinte, ordinea juridic comunitar are ntietate, este unitar, supranaional i imperativ, ea rezult din diferenierea normelor conform izvoarelor lor de formare i din ierarhizarea acestor norme dup autoritatea care le -a fost conferit. Ca orice alt ordine juridic, ordinea juridic comunitar este constituit dintr-un ansamblul organizat de norme care i trag valoarea din norme juridice de baza cuprinse n tratate. Astfel se distinge dreptul primar, constituit din norme cuprinse n tratatele constitutive i dreptul derivat ce cuprinde norme juridice emise n baza tratatelor constitutive i cu respectarea procedurilor expres prevzute de aceste tratate32. Normele de drept au aplicabilitate imediat, fie ele de drept primar, fie de drept derivat, n sensul ca i ocup locul n ordinea de drept naional ca drept administrativ comunitar, fr a mai fi necesar o procedur special de introducere. Judectorii din statele membre sunt obligai s aplice dreptul administrativ comunitar. Aplicabilitatea lor este nu numai imediat, ci i direct, ele dau natere la drepturi i la obligaii statelor membre i persoanelor particulare. Aceste norme sunt aplicabile din momentul intrrii lor n vigoare, indiferent dac exista norme de drept naional incompatibile cu cele de drept comunitar. De aici, obligaia statelor membre de a interzice aplicarea normelor interne care intra n conflict cu normele comunitare. Voina statelor de a configure anumite norme juridice este determinat de realitaile dezvoltrii economice i sociale europene ajunse la un anumit nivel, care presupune sancionarea din punct de vedere juridic a regulilor de conduit i trasformarea lor n norme de drept. Normele juridice comunitare se exprim printr-o varietate de mijloace juridice ce formeaza izvoarele dreptului comunitar33. n regula general, se disting dou categorii eseniale de izvoare ale dreptului comunitar: izvoare primare si izvoare secundare (derivate)34. In prima categorie izvoarele primare sunt constituite din tratatele care au pus bazele Comunit ii Europene, precum i din Tratatele i actele care le modific, completeaz i adopteaz. Cu alte cuvinte este vorba despre un numr impresionant de instrumente conveionale i n categoria acestor izvoare s -ar putea include i acordurile internaionale prin care Comunitile s-au obligat, inclusive acordurile cu unul sau mai multe state sau organizaii internaionale incheie n exercitarea competenelor externe. Tratatele comunitare Tratatele constituie dreptul primar al Uniunii Europene, care este comparabil la nivel naional cu dreptul constituional. Tratatele definesc elementele fundamentale ale Uniunii i
31

Irina Moroianu Zlatescu, Drept institutional comunitar si drepturile omului, Editura Institutul Roman, Bucuresti, 2005, p.83 32 Jean Paul Jacque, Droit institutionnel de lUnion Europenne, Cours Dalloz, Paris, 2004, p.493 33 Viorel Marcu, Drept comunitar general. Tratat, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.77 34 Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar, Editia a-V a, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2006, p.20

precizeaz competena instituiilor din sistemul care particip la procesul de luare a deciziilor, procedurilor legislative, precum puterile i pr erogativele care sunt recunoscute acestor instituii. Mai mult dect att, tratatele formeaz obiectul negocierilor directe ntre guvernele member pentru fiecare stat n parte (n principiu prin aprobare de catre parlamentul naional sau prin referendum). Pe langa cele doua tratate considerate fundamentale, Tratatul instituind o Comunitate Europan i Tratatul asupra Uniunii Europene, sunt avute n vedere i Tratatul instituind Comunitatea Europeana a Energiei Atomice, tratatele de aderare ale altor state dect cele fondatoare i protocoale. O prezentare exhaustiv de actualitate a acestor tratate i acte modificatoare este dificil de realizat, dac nu chiar imposibil, n msura n care modificrile i completrile aduse Tratatelor institutive rezult nu numai din tratate propriu-zise, ci i din actele instituiilor comunitare, sau din acte care au o natura juridic special, ,,deciziile care trebuie s fie ratificate de catre statele membre. ns, dintre cele mai importante modificari aduse celor trei tratate originare de-a lungul timpului, reinem atenia, dupa cum urmeaz, actele prin care s -au pus bazele instituiilor comune: Convenia cu privire la anumite instituii comune, semant i intrat n vigoare n acelai timp cu Tratatele de Roma, Tratatul instituind Consiliul Unic i o Comisie Unica pentru Comunitii i Protocolul Unic cu privire la imuniti i privilegii, semnate la Bruxelles, la 8 Aprilie 1965 i intrate n vigoare la 1 Iulie 1967, tratatele bugetare cu privire la creterea puterii financiare a Parlamentului European, semnate la Luxemburg la 22 Aprilie 1970 (intrat n vigore la 1 Ianuarie 1971) i la Bruxelles, la 22 Iulie 1975 (intrat n vigoare la 1 Iulie 1977), Decizia din 20 Septembrie 1976, cu privire la alegerea reprezentaniilor Adunrii prin sufragiu universal direct, fondat, n special, pe articolul 190 din Tratatul instituind Comunitatea European, intrata in vigoare la 1 Iulie 1978, actele de aderare care adapteaz i completeaz tratatele anterioare35. Actul Unic European, semnat la Laxemburg i la Haga, la 17 si 28 Februarie 1986, intrat n vigoare la 1 Iulie1987, Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht, la 7 Februarie 1992 i Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 sunt izvoare ale dreptului administrativ comunitar i au un caracter compozit. Ele nu constituie dreptul comunitar asimilat, dect n msura n care acestea, prin dispoziiile pe care le conin, modifica tratatele comunitare (de exemplu, Titlurile II, III, IV, din Tratatul de la Maastricht). n schimb, celelalte dispoziii, n special cele care sunt nscrise la Titlurile V i VI, care corespunde pilonilor doi i trei, fac parte, n cel mai fericit caz, din categoria dreptului administrativ european complementar36. Tratatul de la Amsterdam are o structura inedit, in trei pari. Prima, cea mai substanial, conine modificrile de fond aduse Tratatului asupra Uniunii Europene i celor trei tratate comunitare. A doua parte realizeaz o simplificare a tratatelor comunitare, cupriznd i anexele i protocoalele lor, n scopul suprimrii dispoziiilor i adaptrii, n consecina, a textului din anumite dispoziii. De asemenea, tot aici, este prevzut i abrogarea Conveniei din 25 Martie 1957, cu privire la anumite instituii comune i a Trat atului de fuziune, din 8 Aprilie 1965.
35 36

Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generala , Editura All Beck, Bucuresti, 2003, pp. 49,50 Augustin Fuerea, op, cit, p.51

A treia parte, n afara dispozitiilor generale i finale, obinuite ntr-un astfel de tratat, realizeaz o renumerotare fcnd s dispar astfel juxtapunerea articolelor identificate prin cifre sau prin litere, din Tratatul asupra Uniunii Europene i din Tratatul instituind Comunitatea European. Dei Tratatul cuprinde, la final, un tablou de echivalente, Conferina a decis s -i adauge , la Actul final, cu titlul demostrativ, textele consolidate ale celor dou tratat e. Deci, nu este vorba despre noi tratate, ci despre tratatele iniiale aa cum se prezint ele dup modificrile de fond, simplificrile i renumerotarea realizate prin Tratatul de a Amsterdam 37. Izvoarele derivate ale dreptului administrativ european Aceast a dou categorie de izvoare ale dreptului administrativ european este format din ansamblul actelor unilaterale ale instituiilor, nemaifiind, deci, n prezena unui drept conveional, ci n prezena unui drept ,,legiferat adic a unui grup de regu li (acte, norme realizate chiar de ctre Comunitate, n i pentru aplicarea tratatelor) 55. Denumirea de drept derivat (legislaie sau drept secundar) indic att funcia pe care actele o ndeplinesc (de realizare a obiectivelor prevzute de tratate) ct i subordonarea lor n raport cu tratatele. Ca expresie a subordonrii menionate, dreptul derivat nu poate deroga de la cel originar, iar instituiile comunitare nu pot adopta dect actele necesare ndeplinirii misiunii lor. Termenul act comunitar nseamna orice instrument legislativ sau administrativ adoptat de autoritile administrative ale comunitilor. Avnd caracter derivat, dreptul secundar nu poate contraveni dreptului primar; n caz contrar, el va fi lipsit de efecte juridice. n acelasi timp, dreptul secundar trebuie s fie conform obiectivelor fundamentale, generale, ale Comunitilor i obiectivelor cu caracter mai specific, care sunt nfaptuite prin intermediul diverselor politici comunitare i, chiar dac Tratatul nu enun expres obiective specifice ale unei anumite activiti, aceste obiective pot fi normal deduse prin interpretare. Ele, nsa, trebuie s fie conforme principiilor generale ale dreptului administrative european comunitar, n sensul c, spre exemplu, aplicarile diferentiate trebuie s respecte principiul nediscriminrii, inclusiv atunci cnd regulile de aplicare acorda unui stat membru o perioad mare de implementare, precum i prohibiiile specifice enuntae de Tratat n diverse domenii. Vorbim, despre dreptul derivat, deoarece actele care l constituie sunt subordonate dispoziiilor din Tratatele de la care nu se poate deroga. Instituiile comunitare sunt abilitate s emit astfel de acte, numai n condiiile n care ele sunt necesare pentru aducerea la ndeplinire a obiectivelor lor i dac tratatele prevd aceast atribuie56. Sunt acte interne cu caracter juridic obligatoriu, privitoare la organizarea i funcionarea instituiilor comunitare, sau acte funcionale preparatorii. n anumite circumstane, n practic, au mai aprut i alte acte care
37

J.P. Jacgue, Le traite dAmsterdam. La simplification et la consolidation des traits RTDE, 1997 p. 903; Rapport explicatif du secretariat general du Conseil sur la simplification des traites communautraires, Jornel Officiels Communitaties Europeens nr. C 353/1, din 20 Noiembrie 1997 38 Augustin Fuerea, op, cit, p. 52 55 Filipescu Ion.P, Drept institutional comunitar european , Editura Actami, Editia a-Va, Bucuresti, 2000 p. 36 56 Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, Drept instituional european, Editura Olimp, Bucureti, 1999, p.146

produc efecte de drept cum ar fi decizii ale Consiliului din 1 februarie 1971, care atribuie noi obiective Fondului Social European sau cea din 30 martie 1981 privitoare la mrirea numrului de avocai generali i altele. Nomenclatura acestor acte este variat, dar exist corespondene care permit stabilirea i a unei nomenclaturi comune. Aa dar actele din categoria izvoarelor derivate pot fi invalidate sau recalificate de ctre Curte, dac nu s-a respectat procedura de adoptare, conform naturii actului; de asemenea, conform practicii instituite de Curtea de Justiie a Comuniti Europene, adoptarea oricrui act normativ de organele comunitare trebuie s fie motivat, fiind considerat ca viciu de form, att lipsa motivaiei, ct i insuficiena acesteia. Analizate dup modul n care sunt definite n tratatele constitutive, izvoarele derivate sunt clasificate n: - regulamente: sunt de aplicabilitate general, fiind obligatorii i direct aplicabile statelor membre. Ele sunt acte juridice adoptate de Consiliu, Comisie, Parlament i Banca Central European. Din punctul de vedere al naturii juridice, regulamentele pot fi de baz sau de execuie. Cele de baz sunt de competena Consiliului sau a cuplului Consiliu/Parlament, iar cele de execuie sunt emanaia celorlalte organe abilitate. - directive: sunt acte obligatorii pentru fiecare stat membru destinatar n atingerea scopului pentru care sunt adoptate, ns las la latitudinea autoritilor naionale alegerea formei i a mijloacelor necesare pentru atingerea scopurilor prevzute57; n principiu, ele nu au influen general, deoarece se adreseaz direct unui stat membru i nu au nici aplicabilitate direct n ordinea juridic intern. - decizii: se caracterizeaz prin faptul c nu sunt de aplicabilitate general, ci se adreseaz unor destinatari precis determinai i identificai, fiind obligatorie pentru destinatarii pe care i desemneaz. - recomandri i avize: sunt acte comunitare fr for juridic obligatorie, neavnd efect constrngtor, deoarece ele solicit numai adoptarea unei anumite conduite de ctre statele comunitare. Izvoarele complementare ale dreptului administrativ european Spre deosebire de izvoarele derivate i de cele care sunt constituite din angajamentele externe ale Comunitilor, care rezult ambele din exercitarea de ctre ins t it u iile comunitare a competenelor ce le -au fost atribuite prin tratate, n acest caz avem de-a face cu izvoare care rezult din acordurile ncheiate ntre statele membre n domeniile de competen naional. n msura n care obiectul lor se situeaz n cmpul i n prelungirea obiectivelor definite de tratate, poart denumirea de, drept (izvoare) complementare ale dreptului adimistrativ European comunitar i pot fi considerate norme de drept comunitar, n sens larg 74. Alturi de actele comunitare precizate n articolul 249 Tratatul Comuniti Europene, exist o serie de acte derivate numite atipice", deoarece nu apar n clasificarea fcut de articolul menionat. n aceast categorie intr urmtoarele acte comunitare: aa -numitele acte interne, care cuprind regulamente de organizare i funcionare a organelor sau
57 74

Viorel Marcu, Drept instituional comunitar, Ediia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 110-111 I.P.Filipescu, Drept institutional comunitar European, Editura Actami, Editia a-V a, Bucuresti, 2000, p. 44

instituiilor, statute, regulamente financiare etc, pe de o parte, iar, pe de alt parte, actele sui generis, i anume: hotrri cu caracter general, rezoluii, declaraii, concluzii, programe de aciune, comunicri ale Comisiei, acorduri inter -instituionale.Adoptarea acestui tip de acte a fost legitimat de Curtea Justitie a Comunitatii Europene, sub rezerva ca acestea s nu deroge de la prevederile Tratatelor constitutive, principiul valabil, de altfel, pentru ntregul drept derivat ai crui emiteni sunt instituiile comunitare. Actele interne ale instituiilor comunitare Aceste acte privesc activitatea intern a instituiilor. Aa cum precizam mai sus, este vorba despre: statute, regulamente interne, regulamente financiare etc. Astfel, fiecare dintre instituiile comunitare are dreptul, prevzut de Tratate, de a -i elabora Regulamentul de organizare intern i de funcionare. De asemenea, putem da ca exemple care intr n aceast categorie: actele adoptate de o instituie n executarea statutului funcionarilor comunitari, regulamentele financiare prevzute de articolul 27 a Tratatului Comunitii Europene 75. Acte pregtitoare n cadrul etapelor procesului decizional n aceast categorie intr: propunerile Comisiei; programele generale pe care trebuie s le adopte instituiile; recomandarea adresat de Comisie Consiliului n vederea ncheierii unui acord internaional; deliberarea Consiliului cu privire la negocierea i ncheierea unui acord internaional. Acte care modific dispoziiile instituionale ale Tratatelor. Astfel, articolul din Tratatului Comunitii Europene, prevede c, la cererea Curti de Justiie a Com unitii Europene, Consiliul, statund cu unanimitate, poate crete numrul judectorilor i poate face adaptrile necesare modului de organizare a sesiunilor Curii n plen sau n Camere. Aceste acte nu produc, n general, efect juridic dect n cadrul r elaiilor interinstituionale, exist situaii n care efectele se extind i n afara acestui cadru. Astfel, Statutul funcionarilor comunitari are forma unui regulament al Consiliului, iar actele adoptate de instituii n baza Statutului pot determina efecte juridice n afara administraiei comunitare; de asemenea, Regulamentul de procedur al Curi de Justiie a Comunitii Europene determin, evident, i efecte externe, i exemplele pot continua. Teste de autoevaluare 1. 2. 3. 4. Explicai conceptul de izvor de drept i delimitai izvoarele dreptului administrativ. Analizai izvoarele directe ale dreptului administrativ. Argumentai interpretarea dat tratatelor europene ca izvoare de drept administrativ. Explicai importana cunoaterii izvoarelor complementare a le dreptului administrativ european n practica administraiei publice. 5. Legea principal izvor de drept administrativ.

75

I.P.Filipescu, op.cit. p 45

UNITATEA DE STUDIU III NORMA I RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV Cuprinsul Unitii de Studiu III III.1 Definiia i structura normelor de drept administrativ III.2 Ipoteza, dispoziia i sanciunea normei de drept administrativ III.3 Clasificarea normelor de drept administrativ III.4 Codificarea normelor de drept administrativ III. 5 Definiia raportului de drept administrativ III. 6 Clasificarea i trsturile raporturilor de drept administrativ Obiective specifice: definirea noiunii de norm de drept administrativ; analiza structurii normei de drept administrativ; cunoaterea clasificrii normelor de drept administrativ n funcie de criterii specifice; analiza necesitii codificrii normelor de drept administrativ prin raportare al exemple de bune practici; definirea i clasificarea raportului de drept administrativ i evidenierea specificitii acestuia fa de alte tipuri de raporturi juridice. Cuvinte cheie: - norm juridic, criteriu de clasificare, codificare, raport juridic. Timpul mediu necesar asimilrii cunotinelor : 90 minute Bibliografie selectiv: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I i II, ediia a IVa, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 2. Cristian Ionescu, Instituii politice i drept constituional, Editura Juridic, Bucureti, 2004. 3. Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Ilie Gorjan, . a., Dreptul Administrativ n Uniunea European, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 4. Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006. 5. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 6. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 7. ***Constituia Romniei

3.1. Definiia i structura normelor de drept administrativ n teoria general a dreptului, norma juridic este definit ca celula de baz a dreptului, este sistemul juridic elementar. n coninutul oricrei norme juridice este nmaganizat o anumit reprezentare contient a legiuitorului n legtur cu conduita posibil sau datorat a subiectelor participante la relaiile sociale. Pe cale de consecin, norma juridic este un etalon, un model de comportament, ce reflect preteniile i exigenele societii fa de conduita membrilor si n anumite categorii de relaii 29. Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementeaz raporturile sociale care apar ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor administrative, ntre acestea i particulari. n doctrin au fost formulate o serie ntreag de definiii care sunt menite s explice coninutul i aplicabilitatea normei juridice. Astfel, norma juridic reprezint o regul de conduit instituit de puterea public sau recunoscut de aceasta, a crei aplicare este asigurat prin contiina juridic, iar, la nevoie, prin fora de contrngere a statului. Normele de drept administrativ sunt reguli de conduit ale subiecilor care particip, ntr-o form sau alta, la realizarea administraiei publice. Dumitru Brezoianu definete norma juridic de drept administrativ ca acele reguli juridice care reglementeaz relaiile sociale ce fac obiectul dreptului administrativ, ca ramur de drept30. Ca urmare, normele de drept administrativ reprezint regula social de comportament caracterizat prin generalitate, impersonalitate i obligativitate, instituit sau recunoscut de autoritatea public avnd acest atribut conferit de societate i a crei aplicare se asigur prin acceptare contient de ctre destinatarii ei, nerespectarea fiind sancionat de fora specializat a statului31. Autorii de drept administrativ sunt de prere c norma juridic are o structur tripartit, din punct de vedere al structurii interne, logico-juridice: ipoteza, dispoziia i sanciunea. Structura extern sau tehnico-juridic este reprezentat de forma exterioar pe care o mbrac norma juridic: articole i alineate n cadrul actelor normative. 3.2. Ipoteza, dispoziia i sanciunea normei de drept administrativ Ipoteza poate face referire la: a. mprejurrile, condiiile, situaiile n care se aplic norma juridic (ea poate conine, spre exemplu, definiii, pincipii, scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni etc.). Ipoteza normei de drept administrativ este de obicei mai dezvoltat pentru a oferi subiectelor raporturilor juridice elemente suficiente n vederea identificrii cadrului legal al aciunii lor;

29 30

N. Popa, M.C. Eremia, S. Cristea,Teoria general a dreptului, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 130. D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed. All Beck, Bucureti, 2004. 31 Radu Stancu, Norma juridic, Ed. Tempus, 2002, p. 43.

b. subiectele de drept, persoane fizice sau persoane juridice, care cad sub incidena normei; Dup modul de determinare ipoteza poate fi: a. absolut determinat, cnd legea impune cu precizie administraiei un anumit comportament, i dicteaz ce anume trebuie s fac, iar aceasta trebuie s se supun ntocmai. Este vorba n acest sens de o competen legat. b. relativ determinat, cnd legea creaz cadrul general i las posibilitatea administraiei publice s aprecieze, n funcie de circumstane, dac va face sau nu ceea ce ea consacr n termeni generici. n aceast situaie este vorba de puterea discreionar a administraiei publice sau competena de apreciere a acesteia. Dispoziia normei de drept administrativ este acea parte a normei juridice care conine prescripia, comandamentul, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva32. Dispoziia normei de drept administrativ cuprinde fondul, coninutul reglementrii, indicnd conduita pe care trebuie s o urmeze subiectele la care se refer, ce trebuie s fac sau s nu fac acestea. Administraia public se desfoar n regim de putere public i are ca scop realizarea binelui comun, public, drept urmare dispoziia normei de drept administrativ va fi imperativ, categoric, impunnd o anumit prestaie sau interzicnd o anumit activitate. Se cunosc trei categorii de dispoziii, care se regsesc ntr-un mod specific n sfera acestui tip de norme juridice: a. dispoziii imperative, prin care se impune o anumit conduit subiectului de drept; b. dispoziii prohibitive, prin care se interzice o anumit conduit subiectului de drept; c. dispoziii permisive, atunci cnd se prevede o anumit aciune, lsnd la alegerea subiectului de drept dac va face sau nu ceea ce norma i permite, dar nu-l oblig. Ca i ipoteza, dispoziia poate fi absolut determinat sau relativ determinat. Sanciunea normei de drept administrativ prevede consecinele juridice ce decurg n cazul nerespectrii normei. n teoria dreptului, sanciunea este analizat din dou perspective: a. n sens larg, sanciunea nseamn orice msur de natur s asigure respectul regulii de drept, fie prin a mpiedica violarea normei (sanciune preventiv), fie prin a reprima aceast violare (saniune represiv). b. n sens restrns, prin sanciune se nelege orice msur de represiune mpotriva violrii regulilor de drept. Sanciunile normei de drept administrativ se clasific dup urmtoarele criterii: a. dup obiect: - sanciuni cu privire la acte juridice (anulri, suspendri etc.); - sanciuni cu privire la persoane, instituii, autoriti publice (amend, ave rtisment); - sanciuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcii ilegale); - sanciuni mixte (destituirea i anularea unui act emis de un funcionar public). b. din punct de vedere al temeiului obiectiv: - sanciuni administrativ-disciplinare (intervin n cazul svririi ilicitului administrativ propriu-zis, sub forma unei abateri administrative);

32

Radu Stancu, op. cit., p. 58.

sanciuni administrativ-contravenionale (intervin n cadrul svririi ilicitului contravenional); - sanciuni administrativ-patrimoniale (intervin atunci cnd s-a svrit o fapt cauzatoare de prejudicii materiale i morale). Normele de drept administrativ sunt cuprinse n cele mai diferite acte juridice normative, ele putnd s mbrace cele mai variate forme 33. 3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ Normele de drept administrativ se clasific, dup cum urmeaz: dup obiectul de reglementare: norme organice care reglementeaz nfiinarea, organizarea i funcionarea structurilor administrative; norme de drept material care vizeaz drepturile i obligaiile corelative ale autoritilor administraiei publice sau agenilor autorizai implicai n activitatea administrativ; norme de drept procedural (procesual) al cror obiect l reprezint procedura de concretizare a activitii administrative. dup caracterul normelor: norme imperative, care impun subiectelor anumite obligaii- s fac norme onerative sau s nu fac- norme prohibitive; norme permisive, care ngduie o conduit determinat, care d posibilitatea subiectului de drept de a avea o anumit conduit, de a uza de anumite drepturi fr a i se impune acest lucru. din punct de vedere al ntinderii sferei lor de aplicare: norme cu caracter general, care se aplic tuturor organelor de administraie public sau unei sfere mari de organe; norme speciale care se refer la un organ determinat (Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici cu modificrile i completrile ulterioare). dup izvoarele de drept care le consacr: norme cuprinse n Constituie; norme cuprinse n legi organice i ordinare; norme cuprinse n ordonane de Guvern, simple sau de urgen; norme cuprinse n hotrri de Guvern i acte ale autoritilor centrale de specialitate; norme cuprinse n acte ale autoritilor autonome locale etc.

a. b. -

c. -

d. -

3.4. Codificarea normelor de drept administrativ Codificarea juridic reprezint chintesena sistematizrii dreptului, codurile constituind, pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun n materie 34. Problema codificrii
33 34

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 145. Ioan antai, Codificarea administrativ, cerin a statului de drept i a integrrii europene a Romniei, n Revista de drept public nr. 1/2003, p. 58.

dreptului administrativ a preocupat i preocup pe specialitii domeniului. Trebuie precizat faptul c, n ierarhia sistemului actelor administrative codul are fora juridic a unei legi, ns nu una obinuit: codul trebuie s reflecteze structura intern a ramurii de drept respective35. Una dintre calitile pe care trebuie s le ndeplineasc un cod este unitatea de concepie, care oblig pe toi autorii unui act normativ de o asemenea importan s aib capacitatea de a depi disensiunile, diferenele de concepie, pentru a putea contribui la elaborarea unei opere legislative unitare. Exist o serie de dificulti pe care o eventual codificare a dreptului administrativ le -ar ridica: - diversitatea i caracterul eterogen al materiilor care const ituie obiect de reglementare al acestei ramuri de drept; - numrul mare de autoriti publice competente s edicteze reguli administrative; - multitudinea textelor care reglementeaz activitatea administrativ; - specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia, administraia public, aflat ntr-o continu schimbare i transformare, pentru a putea face fa unei realiti. n ciuda acestor dificulti, ne raliem la prerea conform creia o administraie public modern, ntr-un stat democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile omului, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic sunt valori supreme i garantate, nu poate fi dect o administraie transparent, iar transparena nu este de conceput fr norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea. Statul de drept nu nseamn pluralitate de proceduri administrative, dimpotriv, reguli pe ct posibil identice i cnd este vorba de colectorul de taxe i cnd es te vorba de Guvern36. 3.5. Definiia raportului de drept administrativ Raportul juridic este o relaie social guvernat de norma juridic. Particulariznd pe raportul juridic de drept administrativ, acesta reprezint acele relaii care apar n sfera de realizare a administraiei publice i care sunt supuse normelor dreptului administrativ. O problem important a fost reprezentat de momentul naterii raportului juridic. n acest sens s-au conturat dou mari curente de opinie: primul, susinut cu prioritate de specialitii teoriei dreptului este adeptul tezei c raportul juridic ia natere numai dup ce a intervenit un fapt juridic, generator de efecte juridice. Cel de-al doilea susine c pentru naterea raportului juridic nu este nevoie s intervin un anumit act omenesc, c de fapt raportul se nate chiar din norm, direct i fr nici o mijlocire. Acest curent este susinut de penaliti i teoreticienii dreptului administrativ. Pornind de aici s-au conturat dou mari categorii de raporturi: - raporturi de cooperare (conformare) care dureaz ct norma de drept este respectat;
35

Liliana Vian, Diana Iuliana Pasre, Mutaii aduse instituiei contenciosului administrativ de revizuirea Constituiei. Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ n contextul integrrii europene a Romniei, n Caietul tiinific nr. 6/2004, Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, Sibiu, p. 55-56. 36 A. Iorgovan, op. cit., p. 148.

raporturi de conflict, cnd norma de drept administrativ a fost nclcat i intervine fora de coerciie statal.

3.6. Clasificarea i trsturile raporturilor de drept administr ativ Potrivit sistemului constituional i legal actual se contureaz urmtoarele categorii de raporturi de drept administrativ: a. raporturi de subordonare ierarhic (de exemplu, dintre Guvern i ministere, dintre ministere i alte autoriti centrale de specialitate subordonate lor, ntre Guvern i alte autoriti subordonate); b. raporturi de colaborare (raporturile dintre primar i consiliul local, dintre Preedinte i Guvern); c. raporturi de tutel administrativ(raporturi ntre autoritile autonome locale, inclusiv la nivelul judeului i Guvern, prin reprezentantul acestuia n teritoriul, prefectul); d. raporturi de coordonare (raporturile dintre consiliul local i cel judeean). Trsturile generale ale raportului juridic de drept administrativ pot fi sintet izate astfel: - din punctul de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au n mod obligatoriu un purttor al autoritii publice, care, potrivit prevederilor constituionale ar putea fi: statul, prin organele sale, unitile administrativ -teritoriale, un organ al administraiei publice sau o alt autoritate public, potrivit art. 52 din Constituie, stabilimente publice i de utilitate public etc.; - coninutul raportului juridic de drept administrativ se constituie din ansamblul drepturilor i obligaiilor prilor care particip la procesul de nfptuire a administraiei, respectiv executarea legii i prestarea de servicii publice n limitele legii, precum i emiterea de acte normative cu for juridic inferioar legii; - trstura general a raporturilor juridice de drept administrativ prin prisma obiectului lor este aceea c aciunea subiectelor sau inaciunea lor, n general conduita prilor se realizeaz ntr-un regim de putere public, raporturile de drept administrativ fiind raporturi de putere public. Un aspect important al raportului de drept administrativ este reprezentat de tutela administrativ. Tutela reprezint o limit impus autoritilor administrative locale , n vederea asigurrii legalitii i aprrii interesului public. Constituia consacr n art. 123 alin. 5 instituia tutelei administrative, iar dezvoltarea acesteia este realizat de Legea nr. 215/2001 i Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului. Potrivit acestor reglementri, prefectul ca reprezentant al Guvernului exercit un control asupra activitii autoritilor autonome locale i judeene sau asupra organ executiv creat, potrivit legii, la nivel judeean, putnd ataca n contencios administrativ actele acestora atunci cnd le consider ilegale. Raporturile de tutel administrativ au urmtoarele trsturi: a. subiectele acestora au o reprezentare constituional i legal, ele fiind reprezentate de Guvern, respectiv prefect, precum i de autoritile autonome locale i cele judeene; b. naterea i realizarea lor exprim voina legiuitorului.

Raporturile de tutel administrativ se nasc din lege, tutela neexistnd nici fr text, nici dincolo de text37. Teste de autoevaluare 1. Evideniai structura normei de drept administrativ i analizai ipoteza. 2. Argumentai importana tutelei administrative n raporturile dintre autoriti i alte subiecte de drept. 3. Explicai raportul de subordonare ierarhic dintre autoritile de administraie public. 4. Expunei un punct de vedere personal cu privire la necesitatea codificrii normelor de drept administrativ. 5. Prezentai i exemplificai o norm administrativ care s aib dispoziie imperativ.

37

V. Vedina, op. cit., p70.

Bibliografie
1. Ana-Maria Bercu, Pregtirea profesional i cariera personalului din administraia public, Editura Universitar, Bucureti, 2009. 2. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I i II, ediia a IVa, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 3. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea general , Editura All Beck, Bucureti, 2003. 4. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Ctlin Silviu Sraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 5. Cristian Ionescu, Instituii politice i drept constituional, Editura Juridic, Bucureti, 2004. 6. Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 7. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol I i II, Editura All. Beck, Bucureti, 2003. 8. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2008. 9. Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2007. 10. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000. 11. Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Ilie Gorjan, . a., Dreptul Administrativ n Uniunea European, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 12. Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006. 13. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 14. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 15. Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a IIIa revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007. 16. ***Constituia Romniei 17. ***Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu modificrile i completrile ulterioare. 18. ***Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare. 19. ***Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare. 20. ***Legea nr. 340/2004 privind instituia Prefectului, republicat n M. Of. Nr. 225/24 martie 2008. 21. ***Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, cu modificrile i completrile ulterioare.