MNICA MULLOR

LA REFORMA DE LOS SERVICIOS PBLICOS DE EMPLEO

Propuestas para fomentar la colaboracin pblico-privada, la competencia y la libertad de eleccin de los desempleados

a estrategia Europa 2020, recientemente aprobada por el Consejo Europeo, marca un giro notable en la autoconciencia europea acerca de los problemas que afectan a la regin. Nada queda de la hybris de la Agenda de Lisboa. Ya no se trata de ser lderes mundiales sino simplemente de no seguir decayendo. Como dice Barroso en la introduccin: La crisis es una llamada de atencin, el momento de reconocer que dejar que las cosas sigan igual nos relegara a un declive gradual, a la segunda fila del nuevo orden global. sta es la hora de la verdad para Europa. Es el momento de ser intrpido y ambicioso. Esta nueva sabidura debe ser aplicada a todos los mbitos, ya que la enfermedad que aqueja a Espaa y a Europa es una seria multiesclerosis. Uno de estos mbitos es el mercado laboral y, en ese contexto, los servicios de intermediacin laboral. En este artculo se plantean algunas reformas que podran hacer de nuestros anquilosados servicios pblicos de empleo una herramienta dinmica al servicio de la recuperacin de Espaa.

Mnica Mullor es profesional de Inmigracin y Cooperacin, Universidad Rey Juan Carlos y vicepresidenta de APIC-CAM (Asociacin de Profesionales de Inmigracin y Cooperacin de la Comunidad de Madrid).

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La transformacin de los monopolios pblicos europeos de intermediacin laboral y provisin de empleos en reas abiertas a las empresas privadas y a la colaboracin pblico-privada se inici ya en la primera mitad de los aos 901. Por su parte, la Comisin Europea viene planteando ya desde hace algunos aos que Europa debe transformar los desafos a los que se enfrenta (envejecimiento de la poblacin, mayor competencia mundial, cambio tecnolgico, presiones sobre el medio ambiente) en nuevas perspectivas. En la propuesta presentada por la Unin Europea en 2001, relativa a las directrices para las polticas de empleo de los Estados miembros para el ao 2002, se plantea por primera vez la necesidad de una modernizacin de los servicios pblicos de empleo a travs de la ampliacin de la oferta, permitiendo que empresas privadas de intermediacin laboral acreditadas puedan colaborar con las pblicas en la provisin y gestin de los programas y actividades de insercin laboral. A partir de estas nuevas directrices, los Estados miembros de la Unin se han visto enfrentados a un nuevo reto. Es decir, la reconversin o sustitucin progresiva de las costosas oficinas nacionales de empleo por eficientes y menos costosas oficinas privadas de colocacin, permitiendo que empresas privadas de intermediacin laboral y de formacin acreditadas colaboren con las pblicas en la provisin y gestin, y otorgando as mayores oportunidades de eleccin a los usuarios de estos servicios. En Francia, por ejemplo, el actual marco regulador permite a las Empresas de Trabajo Temporal (ETT) ofrecer tanto contratos temporales como indefinidos. Tambin posibilita a los servicios pblicos de empleo recurrir a estos operadores para la colocacin, indefinida o temporal, y recolocacin de desempleados. Los servicios de formacin y recualificacin profesional por parte de las ETT han cobrado especial vigor en estos tiempos de crisis2. Desde que en Francia se aprob la ley de cohesin social, en enero de 2005, son numerosas las ETT que han querido asumir estas nuevas responsabilidades y operan actualmente como agencias de empleo; y el propio Ministerio de Trabajo de Francia ha alabado el papel que estn
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Vase Koning (1999). En Francia las ETT (Entreprises de Travail Temporaire) constituyen un amplio sector laboral con ms de 1.000 empresas, 6.400 agencias y unos 600.000 asalariados en sus plantillas. Vase Gugnard, Rebeuh y Triby (2008).

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desempeando estas empresas en la modernizacin del Servicio Pblico de Empleo y en la mejora del funcionamiento del mercado de trabajo francs. En otros pases europeos, la cooperacin pblico-privada engloba no tan slo a las ETT sino tambin a los consultores de recursos humanos e incluye adems la gestin de la formacin. Suecia, con la ltima reforma de ley presentada en septiembre de 2009 sobre la recepcin de refugiados3, ha dado un gran paso a la ampliacin de la oferta y libertad ciudadanas, concediendo a los ciudadanos con estatus de refugiado la posibilidad de hacer uso del subsidio de insercin laboral en las agencias especializadas de empleo privadas que ellos elijan. Se trata en este caso de una extensin del sistema de vales del bienestar que ha caracterizado las reformas del Estado de bienestar de este pas4, cuyo efecto estara teniendo resultados positivos. Un estudio realizado por IFAU (Instituto para la evaluacin de polticas del mercado laboral de Suecia) sugiere que los organismos privados, en comparacin con el servicio pblico de empleo, son ms eficientes para encontrar puestos de trabajo a los nacidos en el extranjero, entre otros motivos por su capacidad de adaptarse mejor a las habilidades de los solicitantes de empleo5. En Australia, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Canad, las ETT y en general las empresas privadas de intermediacin laboral se han convertido en un operador gil y eficiente, ofreciendo asistencia y apoyo al trabajador en sus transiciones en funcin de sus necesidades y expectativas a lo largo de toda su trayectoria laboral. La colaboracin pblico-privada en la gestin de los servicios pblicos de empleo est otorgando una solucin global a las necesidades de capital humano en un entorno cambiante y plural, en el que las personas, la eficacia y el talento son, sin lugar a duda, una ventaja competitiva.
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Integrations- och Jmstlldehetsdepartamentet. Reform fr nyanlnda invandrare, 2009-0911. El objetivo de esta reforma es fomentar la bsqueda activa de empleo, otorgndole al refugiado la libertad de elegir dentro del sector privado el servicio de intermediacin laboral para el empleo que prefiera, con el fin de lograr una rpida insercin en el mercado de trabajo sueco. Este servicio est subvencionado por el Estado y no exige pago alguno por parte del demandante de empleo que lo solicite. Vese Rojas (2008). Vese IFAU: Betalt efter resultat utvrdering av frsksverksamhet med privata arbetsfrmedlingar. Helge Bennmarker, Erik Grnqvist, Bjrn ckert. Informe 2009:23.

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En Espaa la evidencia comprueba la necesidad de este cambio, al constatar que las ETT6 superan al servicio pblico de empleo en intermediacin. En 2008 los servicios pblicos de empleo (SPE) intermediaron en slo el 7,2% de las colocaciones totales que se produjeron en todo el pas, mientras que las ETT intermediaron en un 13%. La Asociacin de Grandes Empresas de Trabajo Temporal (AGETT), lleva varios aos reclamando al Gobierno espaol que refuerce la cooperacin pblico-privada otorgando a estas firmas el reconocimiento como agencias de empleo. A pesar de que algunas Comunidades poseen competencias en las polticas de empleo, sigue siendo decisin del Gobierno central la ampliacin de la oferta de las ETT como Agencias de Intermediacin7. La necesidad urgente de modernizar el servicio pblico de empleo en Espaa, a fin de transformarlo en un agente dinmico de intermediacin y, no menos, de recualificacin profesional, se debe en buena medida a los grandes cambios ocurridos desde mediados de los aos 90 hasta el estallido de la crisis econmica en 2008. Es decir, a un periodo donde se produjo uno de los cambios ms trascendentales de su historia: el paso de una sociedad tradicionalmente caracterizada por la emigracin a otra capaz de atraer a unos seis millones de inmigrantes en un periodo muy corto de tiempo, para trabajar principalmente en los sectores ms expansivos del ciclo productivo, como la construccin y los servicios de baja cualificacin. Este hecho viene a reforzar una de las caractersticas ms problemticas de la fuerza de trabajo espaola, a saber, su amplia falta de formacin y cualificacin profesional. La crisis econmica espaola y las posibles soluciones para salir de la misma han sido el tema central del debate pblico en los ltimos aos, y
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ETT: Empresa de Trabajo Temporal, ha sido la nica figura legal autorizada para la cesin legal de trabajadores, es decir, poder contratar trabajadores para ponerlos a disposicin de un tercero o empresa usuaria de forma temporal (Art. 1 de la Ley 14/1994). Las empresas asociadas a AGETT (Adecco, Eulen, Flexiplan, Randstad y Start People) representan el 47% de los contratos en el sector de las ETT, y todas disponen de autorizacin administrativa nacional y oficinas en todas las comunidades. Actualmente existen 350 empresas de trabajo temporal en Espaa, pero las seis empresas de AGETT representan cerca del 50% de la contratacin total y el 60% de la facturacin del sector.

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todos los expertos estn de acuerdo en que para superar la crisis econmica Espaa deber modificar lo que habitualmente se denomina su modelo productivo, y apostar por un aumento de la productividad del trabajo, por los emprendedores, la innovacin y el desarrollo tecnolgico, lo que supone una gran inversin en el capital humano de la fuerza de trabajo espaola. Es evidente que hoy enfrentamos una situacin muy distinta a la que caracteriz la fase de crecimiento y de inmigracin intensa. Con ms de 4,6 millones de parados y una tasa de paro que duplica la media de la UE no es tiempo de escatimar esfuerzos de reforma. Espaa es el pas con la mayor tasa de desempleo de la UE-27, llegando a ms que duplicar la media comunitaria (9,6%)8. Estas cifras poco alentadoras nos obligan, entre otros puntos, a buscar estrategias de colaboracin eficaces en la provisin y gestin de los servicios pblicos de empleo, cuyos objetivos deberan estar enfocados a que el cien por cien de los desempleados recibiese algn tipo de formacin. Y a impartir, para aquellos que llevan ms de un ao en el paro, una formacin que proporcionase al desempleado las herramientas necesarias para poder incorporarse de manera inmediata a un puesto de trabajo. En el terreno de la formacin se trata de suplir un importante dficit espaol frente a los pases ms avanzados en la materia. En Espaa el 10,4% de la poblacin entre 25 y 64 aos recibe formacin continua, porcentaje que parece haberse estancado en los ltimos aos y que es muy inferior al de Dinamarca (31,6%), Suecia (22,2%), Finlandia (22,1%), Reino Unido (20,1%) y Holanda (17%)9. A pesar de la importancia de la formacin ocupacional y continua, en Espaa slo 788.200 de los 4,6 millones de desempleados realiza algn tipo de formacin (17,1%)10. Esta cifra coincide con un estudio que realic el ao 200911 de 261 personas, predominantemente de origen extranjero, que buscaron el servicio de insercin laboral en la
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Eurostat, 1 de octubre de 2010. Eurostat. Informe sobre Formacin de los desempleados en Espaa y la EU. Nota de Alerta Agett n 83, 20 de julio 2010. Datos INE. Tesina para optar al ttulo de Profesional de Inmigracin y Cooperacin de la URJC: VILMA-Vale de Insercin Laboral Madrileo. Mnica Mullor. Madrid, enero 2010.

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Comunidad de Madrid. Segn los resultados del estudio, el 83% de los usuarios dice no haber sido contactado por el Servicio Regional de Empleo en un plazo de seis meses, luego de haberse inscrito como demandante de empleo; es decir, ni por una oferta de empleo, ni para participar en algn curso de formacin profesional y/o ocupacional para el empleo12. El mismo estudio permite constatar la necesidad de otorgar una formacin ms actualizada, ms dinmica y coordinada, dado que hay muchos recursos en materia formativa pero estn dispersos y, en muchos casos, los potenciales usuarios los desconocen. Las dificultades que encuentran muchos extranjeros para hacer valer sus experiencias laborales y competencias profesionales ponen de manifiesto la falta de mecanismos expeditos para un funcionamiento ptimo del mercado de trabajo madrileo, lo que dificulta tanto el empleo como la utilizacin correcta del potencial productivo de las personas inmigrantes. Por otra parte, todo indica que una situacin similar afecta a los desempleados de origen espaol y que lo que ocurre en la Comunidad de Madrid ocurre por doquier en Espaa. En la parte relativa a las actividades de las ETT y a la intermediacin laboral, la reforma del mercado de trabajo contemplada en la reciente Ley 35/2010, de 17 de septiembre, abre nuevas posibilidades de aumentar la eficacia de las polticas pblicas para el empleo a travs de la competencia en la gestin y provisin de estos servicios. Esto bajo la condicin de que el Gobierno realmente se atreva, en la concrecin de la iniciativa, a ser, con las palabras ya citadas de Barroso, intrpido y ambicioso. Segn la nueva Ley 35/2010, de 17 de septiembre, y RD 10/2010, de 16 de junio, para la reforma del mercado de trabajo, las ETT podrn actuar en los sectores hasta ahora excluidos de su radio de accin, como son las Administraciones Pblicas y los llamados sectores de riesgo. Al mismo tiempo, el cambio sin duda ms radical de la nueva ley en estas materias es que se autorizan las agencias privadas de colocacin. Estas agencias podrn funcionar o bajo la forma de una colaboracin pblico-privada (me12

Se entiende por Formacin Profesional para el Empleo (FPEm) al conjunto de instrumentos y acciones que tienen por objeto impulsar y extender entre las empresas y los trabajadores ocupados y desempleados una formacin que responda a sus necesidades y contribuya al desarrollo de una economa basada en el conocimiento. RD 395/07, artculo 2.1.

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diante un convenio o acuerdo con los Servicios Pblicos de Empleo y sin coste para los trabajadores o los empleadores) o de forma totalmente privada, siempre que no haya costes ni contraprestaciones para los trabajadores. Este tipo de actividades, que en cuanto a la colaboracin pblico-privada haban estado reservadas exclusivamente a las entidades sin nimo de lucro, son muy bienvenidas y necesarias. Ahora bien, a esta iniciativa tan promisoria le veo dos carencias desde el punto de vista de una colaboracin pblico-privada. La mayor es la ausencia de un sistema que asegure una plena libertad de eleccin por los usuarios entre las agencias de colocacin autorizadas, ya sean stas de gestin pblica o privadas que colaboren con los servicios pblicos de empleo. Esto se puede lograr mediante un sistema inspirado en las reformas suecas, con un vale de apoyo a la insercin laboral que ponga en manos del usuario la posibilidad de elegir, del amplio espectro de proveedores autorizados, la oferta que mejor se adece a sus necesidades particulares de insercin laboral. La segunda carencia es que no se observan mecanismos que aseguren una real competencia entre los proveedores de los servicios, sean stos pblicos o privados, con o sin nimo de lucro. Para ello, de nuevo siguiendo el modelo sueco, se debera evitar el sistema de convenios, que siempre permite manipular y limitar la nueva oferta, y en su lugar dar una amplia libertad de establecer agencias de empleo que cumplan un mnimo determinado de exigencias de calidad, eficiencia y transparencia, y que se atengan a las reglas de la colaboracin pblico-privadas establecidas. As, las agencias de empleo podran ser de gestin pblica o privada, siendo lo importante el que todas sigan las mismas normas y compitan bajo las mismas condiciones. Luego, sern los ciudadanos desempleados quienes, con su capacidad para disponer del vale de insercin laboral, decidirn cules de estos proveedores subsistirn, sean pblicos o privados, y cules debern cerrar sus puertas. Con la incorporacin de estos elementos estaramos ante una reforma de gran calado, porque, adems de estimular a los desempleados a la bsqueda activa de empleo, permitiramos que fueran la voluntad ciudadana y la sana competencia las que decidieran, en vez del favor burocrtico, quines reciben los fondos pblicos.
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Mi experiencia en el mbito de empleo me permite creer que la ampliacin de la oferta a travs de la competencia, combinada con una real libertad de eleccin de los usuarios, dara paso a un sistema ms dinmico y eficaz, y otorgara a los desempleados un acceso continuo a una formacin adecuada a la realidad del mercado de trabajo que aumentaran la movilidad ascendente y la flexibilidad laboral que tanto se necesitan en Espaa. Lo importante no es quin tiene la gestin sino que los programas de formacin e insercin laboral de responsabilidad pblica sean de calidad y eficaces, y que los usuarios estn satisfechos y tambin, por supuesto, que las leyes y las reglas se cumplan. La ampliacin de la oferta y de la libertad de eleccin ciudadana no slo debera ir acompaada de un control ms riguroso de la calidad de la oferta, sino tambin de una transparencia sobre los resultados obtenidos. Con las reformas introducidas por la Ley 35/2010, de 17 de septiembre 2010, hoy sera posible la implementacin de un instrumento, VILMA (Vale de Insercin Laboral Madrileo), que elabor el ao pasado para la Comunidad de Madrid. De acuerdo a mi propuesta, VILMA sera un instrumento financiado con fondos pblicos que otorgara a los desempleados la libertad de elegir, dentro del sector de colaboracin pblico-privado, el proveedor que les otorgue la mejor oferta relativa a un plan de reinsercin laboral basado en las necesidades especficas de cada ciudadano portador del vale VILMA. Los objetivos de VILMA seran los siguientes: 1. Crear un sistema ms dinmico y eficaz a travs de la competencia y la libre eleccin de los usuarios, incorporando a las empresas privadas de colocacin (acreditadas ante el Servicio Regional de Empleo) a la gestin y formacin de los programas de orientacin, formacin e intermediacin laboral de responsabilidad pblica. 2. Ampliar la oferta para apostar, especialmente en tiempos de crisis, por la formacin ocupacional con el fin de incentivar la pronta vuelta al mercado laboral y no las subvenciones por desempleo.
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3. Conferir al usuario de los Servicios de Orientacin Profesional para el Empleo la libre eleccin de un plan de reinsercin laboral basado en sus necesidades especficas y asistido por las agencias profesionales, que competirn por su eleccin y que por ello se vern obligadas realmente a poner al usuario en el centro. Una frmula para el procedimiento de cobro del vale VILMA que incentive la obtencin de reales logros en trminos de acceso al empleo podra ser como sigue: El 50% del vale Vilma ser cobrado por cada usuario que haya establecido un plan de reinsercin laboral y participado en alguno de los momentos de formacin ocupacional contemplados en el mismo. El otro 50% del cobro del Vale de insercin laboral madrileo (VILMA) slo se har efectivo una vez lograda la insercin laboral y probado el seguimiento del cliente a fin de que mantenga el empleo. La propuesta de introducir el Vale de Insercin Laboral Madrileo (VILMA) puede ser un medio efectivo para el ejercicio ms pleno y ms amplio de nuestra libertad de eleccin, como ciudadanos y como trabajadores; pero requiere, a su vez, que nuestros polticos estn dispuestos a desprenderse de una importante tajada de poder para, a cambio, drselo a los desempleados. Esto tambin implicar debilitar el vnculo de clientelismo que hoy parece existir entre administraciones y gestionadores de los programas pblicos, y permitir que sea la sana competencia entre ellos, y no el favor burocrtico, quien decida quin recibe los fondos pblicos. Si la Comunidad de Madrid da el paso a la innovacin de los servicios pblicos de empleo bajo la cobertura de la nueva legislacin, un da podramos llegar a ver que VILMA se ha convertido en VILE (Vale de Insercin Laboral Espaol).

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PALABRAS CLAVE
Espaa Mercado laboral

Libertad econmica

RESUMEN
En este artculo se plantean algunas reformas que podran hacer de nuestros anquilosados servicios pblicos de empleo una herramienta dinmica al servicio de la recuperacin de Espaa. La autora propone propuestas para fomentar la colaboracin pblico-privada, la competencia y la libertad de eleccin de los desempleados.

ABSTRACT
This article sets forth some reforms which could make out of our stagnant public employment services a dynamic tool at the service of Spains recovery. The author suggests proposals devised to promote publicprivate partnerships, competition and freedom of choice for the unemployed.

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