de 1988 e operacionalizada pela PNAS e pelo SUAS POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA * Resumo: Este artigo trata das transformaes sofridas pela Assistncia Social brasileira no curso da histria, particularmente aps a sua pioneira insero na vigente Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 1988. Seu foco central a Poltica Nacional de Assistncia (PNAS), de 2004, e o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) que, a partir daquele ano, inauguraram um novo aparato normativo e institucional para essa rea semelhana do que j vinha sendo adotado na da Sade. O artigo descreve e analisa os aspectos principais desse novo aparato para, ao final, tecer consideraes crticas sobre a sua convenincia terico-conceitual e possibilidades polticas. Palavras-chave: seguridade social, Poltica Nacional de Assistncia Social, sistema e processo. The social assistance predicted by the Federal Constitution of 1988 and operationalyzed by the PNAS and by the SUAS Abstract: This article is about the historical changes of the Brazilian Social Assistance particularly after its pioneering insertion * Professora titular do Departamento de Servio Social (SER) do Instituto de Cincias Humanas (IH) da Universidade de Braslia UnB); coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social do SER/IH/UnB e coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Poltica Social (Neppos), do Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares (Ceam) da UnB. POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA 64 in the existing Brazilian Federal Constitution, promulgated in 1988. Its central focus is in the National Social Assistance Policy (PNAS), of 2004, and in the Unified Social Assistance System (SUAS) that, from that referred year, inaugurated a new normative and institutional social assistance apparatus similar to the one that was already being adopted in the Health area. The article describes and analyzes the main aspects of this new apparatus in order to build critical considerations about its theoretical and conceptual conveniences and also its political possibilities. Keywords: Social Security, National Social Assistance Policy, system and process. Transformao histrica da assistncia social Para falar da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), aprovados em 2004, preciso traar o perfil das conquistas democrticas nessa rea, pois so essas conquistas que esto na base da atual configurao legal, poltica e institucional da assistncia social brasileira como poltica pblica. Com efeito, at 1988, a assistncia social no Brasil no era considerada direito do cidado e dever do Estado. Embora existisse desde o Brasil Colnia, a sua ao era ditada por valores e interesses que se confundiam com dever moral, vocao religiosa, sentimento de comiserao, ou, ento, com prticas eleitoreiras, clientelistas e populistas. Nessa poca predominava o que denominamos assistencialismo, isto , o uso distorcido e perverso da assistncia ou a desassistncia, como prefiro chamar , porque a satisfao das necessidades bsicas dos cidados no constitua o alvo dessas aes ditas assistenciais. Portanto, s em 1988, com a promulgao da Constituio Federal vigente, a Assistncia Social passou a ser considerada SER SOCIAL, BRASLIA, N. 20, P. 63-83, JAN./JUN. 2007 65 poltica pblica de Seguridade Social, ao lado da Sade e da Previdncia, ganhando, ento, um novo status e significado que no mais incorporava as antigas noes que a desfiguravam e a estigmatizavam. Ao assumir a condio de poltica pblica de Seguridade, que deveria concretizar direitos sociais previstos na Constituio, de 1988, e na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), de 1993 que regulamenta os artigos 203 e 204 da referida Carta Magna , a assistncia social deu, em verdade, um salto de qualidade. No s saiu do crnico estgio de alternativa de direito, ou da abominvel condio de anti-direito, mas revolucionou o pensamento juspoltico (jurdico e poltico). Exigiu tambm redefinies legais, tericas e filosficas, que lhe conferiram um paradigma prprio, antes inexistente, e contriburam para a ampliao do catlogo de direitos no Pas. Foi, pois, no mbito das leis, dos conceitos, das idias, e at das utopias, redefinidos a partir da crise do regime ditatorial (que vigorou no Brasil por 25 anos), que a assistncia social brasileira lavrou tentos no desprezveis: ganhou um paradigma norteador, centrado na cidadania; ressignificou-se, assumindo a identidade de poltica de Seguridade Social; e se introduziu nos ordenamentos jurdicos, nos currculos das universidades, na conscincia e nos discursos de intelectuais e polticos formadores de opinio, nos debates parlamentares, na agenda dos governos e de organizaes da sociedade civil. Transformou-se igualmente em objeto de estudos e pesquisas; em matria suscitadora de polmicas; em bandeira de luta de grupos simpatizantes (e at militantes) e em espinha atravessada na garganta de liberais e conservadores que, at hoje, no a reconhecem como direito devido. Enfim, contrariando previses pessimistas e preconceitos arraigados, POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA 66 e remando contra a corrente neoliberal dominante, a assistncia social vem, desde o incio da dcada de 1990, constituindo-se, ironicamente, em importante espao de construo de projetos sociais contra-hegemnicos. Em suma, regida por lei federal (a LOAS), a assistncia social passou a ser concebida como: a) Poltica pblica que, associada s demais polticas sociais e econmicas, deve concretizar direitos historicamente negados a uma ampla parcela da populao. Como tal, ela passou a ter complexidade que requer conhecimento prprio, gesto qualificada e ao competente. Por isso, no deve ser encarada como mera distribuio de benefcios e servios, mas como uma unidade de mecanismos diversos, interligados entre si, que vo desde a compreenso e o estudo da realidade, o planejamento, a definio de opes, a deciso coletiva (geralmente conflituosa), at a implementao, o acompanhamento e a avaliao das aes. E isso exige aparato legal e institucional, recursos materiais e financeiros, alm de pessoal qualificado a servio do interesse pblico. Por essa perspectiva, a Assistncia Social no poder: funcionar isolada das demais polticas pblicas, porque nenhuma poltica auto-suficiente. Por conseguinte, ela tem que estabelecer vnculos orgnicos com as suas congneres, se no quiser desenvolver aes meramente paliativas; desenvolver aes focalizadas na pobreza extrema, porque est comprovado que tais aes produzem os seguintes efeitos perversos: a) valem-se da ausncia de poder de presso dos necessitados para oferecer-lhes benefcios e servios de baixa SER SOCIAL, BRASLIA, N. 20, P. 63-83, JAN./JUN. 2007 67 qualidade; b) funcionam como armadilha da pobreza porque no liberam os pobres de sua situao de privao; c) aumentam a pobreza porque, ao deixarem no desamparo grupos no focalizados, mas socialmente vulnerveis, contribuem para seu empobrecimento; d) estigmatizam a poltica e os seus destinatrios, da porque a poltica de assistncia social dever ter como referncia o princpio da universalizao, apesar de em si no ser universal. b) Poltica de natureza incondicional, isto , gratuita e desmercadorizvel que, por no prever contrapartidas, constitui um dever de prestao dos poderes pblicos e um direito de crdito do cidado atendido que vtima histrica de uma enorme dvida social (Pisn, 1998). Tal concepo apia-se na premissa de que, com o reconhecimento da assistncia social como direito, a viso contratual de proteo social que exige sempre contrapartida do beneficirio substituda por uma viso de proteo incondicional, baseada na cidadania, que dispensa qualquer tipo de contrapartida ou de condio. c) Poltica cuja realizao de competncia primaz do Estado, com o aval e o controle da sociedade. Essa primazia no se resume na garantia estatal dos direitos dos cidados, visto que s o Estado tem essa prerrogativa, mas tambm inclui: obrigaes dos governos de prover bens e servios sociais pblicos; prontido estatal para coibir abusos de poder e desrespeito s leis acatadas socialmente; remoo de obstculos ao exerccio da cidadania, dentre os quais a pobreza absoluta. Tal concepo no implica como muitos pensam paternalismo ou autoritarismo. Implica, sim, obrigar o Estado POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA 68 a arcar com responsabilidades que so suas e que lhe foram delegadas pela sociedade no curso do desenvolvimento da democracia. Portanto, est se falando de um Estado Social de Direito, e no de um Estado Liberal omisso, absentesta e mercantilizador, que no encampa as causas sociais. Ou, mais precisamente, est se falando de um Estado que fruto das lutas democrticas por maior liberdade e justia social, o qual dever ter como uma de suas principais funes a reduo das incertezas sociais mediante polticas pblicas. Trata-se, em resumo, de um Estado em ao, que, sob o controle ou presso da sociedade, presta servios ao mesmo tempo em que remove obstculos efetivao de direitos de cidadania conquistados coletivamente. Tem-se assim, de forma breve, os traos definidores do paradigma da assistncia social institudo em 1988, paradigma este que deveria ser levado em conta pelos governos ps- ditadura militar (Sarney, Collor, Itamar, Fernando Henrique e Lula), bem como pela sociedade, j que desta depende a sua legitimao. Na qualidade de poltica pblica, a Assistncia Social ocupa um espao institucional prprio: uma Secretaria Nacional de Assistncia Social, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, responsvel pela elaborao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), de 2004. Na PNAS est previsto e definido, pela primeira vez na histria da assistncia, o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), em ateno a uma recomendao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em Braslia, em 2003. A cri ao do SUAS obedeceu, portanto, a uma determinao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social que, por sua vez, aprovou uma nova agenda poltica para o reordenamento das aes descentralizadas e participativas da SER SOCIAL, BRASLIA, N. 20, P. 63-83, JAN./JUN. 2007 69 assistncia social no Brasil (PNAS/2005), baseada no art. 6 da LOAS que assim dispe: [...] as aes na rea da assistncia social so organizadas em sistema descentralizado e participativo, constitudo pelas entidades e organizaes de assistncia social abrangidas por esta Lei, que articule meios, esforos e recursos, e por um conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na rea tendo como instncia coordenadora o rgo gestor do governo federal. Donde se conclui que o SUAS , nos termos da lei, um mecanismo organizador dos preceitos, disposies, aes e procedimentos previstos na LOAS e na PNAS. Seu objetivo o de garantir, do ponto de vista operacional e em carter sistmico (funcionalmente interligados), a implementao e gesto da Poltica. Ou seja, por meio do SUAS que se ir saber: como os servios, benefcios, programas e projetos previstos na LOAS e na Poltica vo ser organizados e oferecidos; onde podem ser encontrados; que pessoas ou grupos sociais tero acesso a eles e sob quais critrios; que padres de atendimento vo ser definidos; como sero realizados, fornecidos e utilizados os estudos e diagnsticos que embasaro os atendimentos; e de que forma ser feito o acompanhamento e a avaliao do prprio sistema e de seus resultados e impactos. Contudo, por fazer parte da nova Poltica Nacional de Assistncia Social, a compreenso do SUAS exige que, antes, se conhea a poltica nacional qual est associado. A PNAS e o SUAS de 2004 Quanto nova poltica, convm esclarecer que ela apresenta vrias mudanas em relao PNAS anterior, datada de 1998, e, por isso, exigiu uma nova Norma Operacional POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA 70 Bsica, conhecida como NOB/SUAS, criada em 2005, em substituio s NOBs de 1997 e 1998. Dentre as mudanas surgidas, merecem destaque a: definio da Assistncia Social como poltica de proteo social; delimitao das protees que ela deve assegurar; territorializao da ao; instituio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS); novas bases de financiamento (Ipea, 2005). Embora no esteja claro porque a PNAS/2004 preferiu chamar a poltica de assistncia de poltica de proteo, em vez de seguridade j que como seguridade que foi concebida na Constituio Federal o fato que, como proteo, a Assistncia Social ir encarregar-se de prover a proteo vida, reduzir danos, monitorar populaes em risco e prevenir a incidncia de agravos vida em face das situaes de vulnerabilidade (Brasil. MDS, 2005). , portanto, como ao protetora que a Assistncia Social deve propiciar trs principais tipos de segurana: de sobrevivncia, de acolhida e de convvio. A segurana de sobrevivncia consiste, basicamente, na prestao governamental de um valor monetrio mnimo aos idosos e s pessoas com deficincia pobres no contribuintes da Previdncia Social e sem condies de se manter ou ser mantidos por suas famlias bem como s vtimas de calamidades ou de outras contingncias sociais. Esta segurana ser viabilizada por meio da distribuio do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), no valor de um salrio mnimo, e dos Benefcios Eventuais (em fase de SER SOCIAL, BRASLIA, N. 20, P. 63-83, JAN./JUN. 2007 71 regulamentao), assim como de bolsas-auxlios financeiros condicionais e passveis de serem objeto de contratos de compromissos. A segurana de acolhida refere-se ao atendimento de demandantes especiais da Assistncia Social em espaos fsicos e por servios estrategicamente montados em todo territrio nacional para prestarem provises bsicas, especialmente as que se referem alimentao, ao vesturio e moradia. Dentre esses demandantes, incluem-se pessoas com histrias de abandono, violncia familiar ou social, velhice e deficincia desprotegida, consumo de drogas, entre outras. Para se viabilizar, esta segurana requer a oferta de uma rede de servios e de locais de permanncia de curta, mdia e longa durao sob a forma de abrigos, albergues, alojamentos, vagas , dotados de condies fsicas e profissionais que garantam: a escuta profissional qualificada, a informao devida, a proviso requerida e aes socioeducativas. Por fim, a segurana de convvio diz respeito construo, restaurao e fortalecimento dos laos familiares e comunitrios de demandantes da assistncia com fracos vnculos afetivos e sociais. Tal segurana requer, igualmente, oferta pblica de atividades socioeducativas, culturais e de convivncia em espaos definidos. Esses trs tipos de segurana visam ao desenvolvimento humano e social associado cidadania, e regem-se pelos seguintes princpios: centralidade familiar, territorializao, proteo pr-ativa, integrao seguridade social e integrao s polticas sociais e econmicas. A centralidade familiar est associada ao fato de a famlia ser considerada na PNAS/2004 o espao insubstituvel de POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA 72 proteo e socializao primrias dos indivduos. Portanto, a famlia constitui o ncleo bsico e matricial das seguranas assistenciais previstas na referida PNAS. Mas, para que a famlia assuma as responsabilidades que lhe so reservadas, torna- se preciso que ela seja redefinida, isto , entendida como um conjunto de pessoas que se acham unidas no s por vnculos consangneos, mas por laos afetivos e de cooperao. Esse entendimento supera referncias de tempo e lugar para a localizao da famlia, rompendo, simultaneamente, com a prtica da poltica social que considera o grupo familiar como unidade econmica ou referncia de clculo de rendimento per capita para a concesso de benefcios. Alm disso, a famlia como unidade de proteo primria tambm precisa de proteo pblica, o que a coloca na condio de sujeito de direitos sociais e no s de deveres. Pelo fato de os ncleos familiares estarem distribudos por todo o territrio nacional, suas necessidades requerem respostas poltico-administrativas descentralizadas. Essa descentralizao que constitui um princpio gmeo da participao est na base da democratizao da poltica de Assistncia Social. Todavia, diferentemente do que preconiza a LOAS, a PNAS/2004 concebe um caminho descentralizador que no se restringe distribuio de poderes, responsabilidades e encargos entre os trs entes federados: Unio, Estados e municpios, incluindo-se, nesse conjunto, o Distrito Federal como um misto de Estado e municpio. A descentralizao prevista pela nova PNAS pauta-se pelo conceito de territorializao que, no estabelecimento de prioridades sociais, leva em conta recortes territoriais que contenham populaes com problemas, culturas e histrias similares. Assim, em vez de privilegiar demarcaes geogrficas tradicionais, a Poltica privilegia a delimitao de espaos ou regies homogneos como pr-requisito s aes integradas SER SOCIAL, BRASLIA, N. 20, P. 63-83, JAN./JUN. 2007 73 e intersetoriais. Por isso, a nfase no ser dada ao espao fsico formal como possvel definidor da descentralizao da Poltica, mas a agrupamentos e reas homogneos. Isso requer um redesenho da rede socioassistencial, pois os municpios que constituem as unidades bsicas da Poltica devero ser caracterizados de acordo com o seu porte demogrfico. Assim, quanto mais populoso for um municpio, maior ser a necessidade de desagreg-lo territorialmente em grupos homogneos, tendo como parmetro diferenas e desigualdades existentes no seu interior. Da mesma forma, em municpios de pequeno porte, o agrupamento de reas homogneas poder ultrapassar o espao municipal e ir compor regies integradas ou consrcios intermunicipais. Estes so os procedimentos e regras baseados no princpio da territorializao. O princpio da proteo pr-ativa prev a prontido dos poderes pblicos em desenvolver aes voltadas para a reduo de ocorrncias de riscos e danos sociais, o que confere Poltica carter simultaneamente preventivo e corretivo. E, finalmente, os princpios da integrao s polticas de Seguridade Social e s demais polticas sociais e econmicas reafirmam o que j est contido na LOAS: manter a poltica de Assistncia Social inserida no conjunto da Seguridade Social, em articulao com a Sade e a Previdncia, mas sem perder de vista a sua indispensvel relao de mtua implicao com as outras polticas pblicas sociais e econmicas no integrantes do compsito da Seguridade Social brasileira, demarcado na Constituio. Esse conjunto de seguranas, guiadas por seus respectivos princpios, ser aplicado de acordo com a seguinte diviso da proteo social no campo da Assistncia: bsica e especial. POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA 74 A proteo social bsica tem carter mais preventivo, enquanto, a especial, carter mais reparador. Assim, a primeira visa prevenir situaes de riscos sociais por meio do desenvolvimento de potencialidades e possibilidades de melhoria de condies de vida e de cidadania, assim como do fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios. J a segunda visa atuar nas situaes de riscos j instalados, caracterizados, predominantemente, pela pobreza absoluta, pelo acesso precrio ou ausente aos servios sociais pblicos, pela fragilidade ou ausncia de vnculos afetivos e de pertencimento social, e pela presena permanente de discriminaes relacionadas idade e deficincia. Tendo como referncia a famlia e a territorializao, a proteo social bsica rene servios, programas, projetos e distribuio de benefcios locais, abarcando as seguranas de subsistncia, de acolhida e de convvio. Em vista disso, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e os Benefcios Eventuais integram essa categoria de proteo ao lado das aes de acolhimento e convvio, j mencionadas, que devem manter articulao com os demais programas e servios prestados pelas trs esferas de governo. A coordenao e execuo dos servios de proteo social bsica ficam a cargo dos Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS), ou Casas da Famlia, localizados em reas territoriais com vulnerabilidades sociais homogneas ou similares, tendo sob sua responsabilidade at 1.000 famlias/ ano em cada territrio de 5.000 famlias. Alm dos servios de proteo bsica, os CRAS tm como incumbncia: mapear, organizar e coordenar a rede de servios socioassistenciais local; inserir as famlias nestes servios; prestar informao e orientao para a populao em sua rea de atuao; e manter SER SOCIAL, BRASLIA, N. 20, P. 63-83, JAN./JUN. 2007 75 um servio de vigilncia da excluso social, produzindo, sistematizando e divulgando indicadores sociais (Ipea, 2005, p. 48). So exemplos de servios de proteo social bsica: Programa de Ateno Integral s Famlias (Paif); programas de incluso produtiva e projetos de enfrentamento da pobreza; centros de convivncia para idosos; servios para crianas de at 6 anos, que visem o fortalecimento do vnculo familiar, com aes que favoream a socializao, a valorizao do brinquedo e a defesa dos direitos da criana; servios socioeducativos para crianas e adolescentes na faixa de 6 a 14 anos, visando sua proteo e socializao e ao fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios; programas de incentivo ao protagonismo juvenil, com fortal eci mento dos vncul os fami l i ares e comunitrios; centros de informao e de educao para o trabalho para jovens e adultos. Centrada nas situaes de risco j instalado, a proteo especial tem como pblico-alvo crianas, adolescentes, jovens, adultos, pessoas com deficincia, idosos e migrantes, atingidos por processos de abandono, maus tratos fsicos ou psquicos, abuso sexual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situao de rua, situao de trabalho infantil processos esses que se tornam mais agudos no cotidiano da pobreza e do desemprego. POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA 76 Para enfrentar essas situaes de necessidades acumuladas e aprofundadas, os servios de proteo social especial dividem-se em duas categorias: de mdia e alta complexidade. Os de mdia complexidade tm como objeto casos de direitos violados e de marginalidade cujos sujeitos ainda mantm vnculos familiares e comunitrios preservados. Nesse caso, as aes desenvolvidas prevem uma estrutura de ateno especializada e/ou acompanhamento sistemtico e monitorado, como, por exemplo, abordagens de rua, prestaes de cuidados no domiclio e medidas socioeducativas em meio aberto. E os de alta complexidade tm como alvo pessoas sem referncia familiar e comunitria, necessitando de apoio institucional integral, mediante o qual devem ser providos moradia, alimentao, higienizao e trabalho protegido. As escalas de complexidade dos servios no esto referidas apenas aos desafios colocados pela maior ou menor magnitude dos riscos sociais a serem enfrentados pela poltica, mas tambm esto relacionadas com o tamanho do municpio e com a sua densidade populacional. Assim, se em municpios pequenos, com uma populao de at 50.000 habitantes, a instalao de uma rede de proteo bsica (unindo populao e territrio a servios organizados de maneira uniforme e prxima do cidado) considerada simples, o mesmo no ocorrer nos municpios de grande porte. Nestes, haver necessidade de se implantar uma rede mais ampla de servios de complexidade mdia e alta. nesse contexto e dentro dessa lgica que o SUAS deve funcionar, no como algo alm ou acima da Poltica, mas como um de seus instrumento, isto , como um modelo da gesto unificada da Poltica em todo o Brasil, tendo como principal SER SOCIAL, BRASLIA, N. 20, P. 63-83, JAN./JUN. 2007 77 funo organizar as trs esferas de governo em torno da gesto compartilhada, da diviso pactuada de competncias e do seu efetivo co-financiamento (Ipea, 2005). Ou seja, o SUAS um instrumento de gesto da Poltica de Assistncia e, como tal, deve organiz-la, estabelecer um padro comum de servios e implantar uma sistemtica de acompanhamento e avaliao, contando com efetivo financiamento. Portanto, tudo o que est previsto na PNAS/2004, em termos de proteo, segurana, princpio, avaliao e financiamento, dever estar contido no SUAS de forma sistmica e operacionalizvel, de acordo com as especificaes da NOB/2005. Como suporte financeiro do SUAS, a PNAS/2004 prev ainda uma nova sistemtica de financiamento da assistncia social, tambm em ateno s recomendaes da IV Conferncia. Nessa sistemtica, os antigos convnios firmados entre as esferas de governo para financiar servios, programas e projetos assistenciais foram substitudos por repasses automticos fundo a fundo. O mecanismo de convnio permanecer apenas para apoiar financeiramente projetos e programas no continuados, reforando assim os fundos especiais de assistncia como instncias privilegiadas de financiamento em cada unidade da Federao. Isso quer dizer que a gesto financeira descentralizada da Assistncia Social se efetivar atravs desses fundos, utilizando critrios de partilha de todos os recursos neles alocados, os quais so aprovados pelos respectivos Conselhos de Assistncia Social (Brasil. MDS, 2005, p. 52). Alm disso, a nova sistemtica de financiamento estabelece a fixao de pisos de ateno bsica e especial, tendo em vista as suas complexidades, substituindo, assim, os antigos valores per capita baseados no nmero de atendimentos. POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA 78 Todas essas disposies, contedos e definies, contidos na PNAS/2004 e sistematizados no SUAS, esto detalhados e regulamentados pela NOB/2005, conhecida como NOB/SUAS, que disciplina a operacionalizao da atual Poltica de Assistncia Social, substituindo as antigas NOBs, criadas em 1997 e 1998, e que, basicamente, disciplina: a diviso de competncias e responsabilidades entre as trs esferas de governo; os nveis de gesto de cada uma dessas esferas; as instncias que compem o processo de gesto e de controle dessa poltica e como elas se relacionam; a nova relao com as entidades e organizaes governamentais e no-governamentais; os principais instrumentos de gesto a serem utilizados; e a forma de gesto financeira, que considera os mecanismos de transferncia e os critrios de partilha e de transferncia de recursos (Brasil. MDS, 2005, p. 14). Consideraes crticas sobre a PNAS e o SUAS/2004 Em que pesem as mudanas contidas na PNAS/2004, que, na verdade, vinham sendo gestadas desde anos anteriores, o SUAS ainda est se implantando e sendo objeto de avaliaes crticas. Uma dessas avaliaes diz respeito ao fato de ele ser uma reproduo do Sistema nico de Sade (SUS) e, portanto, um instrumento que no teve como referncia mestra as particularidades tericas e polticas da rea de assistncia social. Em vista disso, pergunta-se: como uma poltica setorial e universal como a de Sade, que SER SOCIAL, BRASLIA, N. 20, P. 63-83, JAN./JUN. 2007 79 obedece a protocolos internacionais gerais, poder servir de espelho fiel para uma poltica intersetorial e particularista como a de Assistncia, que no possui protocolos internacionais e cujos avanos tericos, democrticos e cvicos restringem-se particularmente ao Brasil? Como justificar, na Assistncia, a incorporao de um sistema que, na Sade, emprega termos ou conceitos especializados, cuja conotao difere ou se antagoniza com o sentido dos mesmos no mbito da Assistncia, a saber: na Sade, a assistncia no uma ao promotora, mas cuidadora ou reparadora; na Sade, o que promove a ateno, e no a assistncia; e, na Sade, o termo coletivo muito mais consistente e valorizado do que o termo pblico que, na Assistncia, mais do que coletivo: sinnimo de universalizao. Por outro lado, as complexidades da ateno Sade (baixa, mdia e alta) foram estabelecidas com base em patologias codificadas internacionalmente com seus respectivos tratamentos. A poltica de Assistncia no trabalha ou no deveria trabalhar , com o conceito de patologia e nem deveria identificar demandas e necessidades sociais de seus destinatrios com este conceito. Tal identificao, por mais sutil que seja, recupera uma concepo equivocada, de corte funcional, das mudanas sociais. Alm do mais, no mbito do trabalho da Assistncia Social, difcil dizer o que ou no mais e menos complexo. Nesse mbito, uma ao preventiva pode ser muito mais complexa e onerosa do que uma ao corretiva. A dinmica social no comporta categorizaes rgidas. Esses e outros exemplos tm incomodado muitos analistas do Sistema nico de Assistncia Social, dentre os quais me incluo. Muitos outros incmodos poderiam ser listados, mas, para os fins deste artigo, importa salientar o uso do termo vigilncia da excluso, como uma espcie de rplica POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA 80 de vigilncia sanitria empregado na Sade. A questo que, no mbito da Sade, a vigilncia sanitria tem poder de polcia. Em vista disso, pergunto: qual a relao que a vigilncia da excluso tem com o controle democrtico, previsto na LOAS e no pensamento acumulado referente Assistncia como poltica pblica concretizadora de direitos? Essa vigilncia teria, no mbito da poltica de Assistncia Social, o poder de polcia que a vigilncia sanitria possui de apreenso de alimentos, de interdio de casas comerciais e da emisso de voz de priso em casos de atentado sade da coletividade? Se tivesse, como ficaria o Ministrio Pblico, que, na Constituio Federal e na LOAS, considerado parte legtima na defesa dos direitos sociais e individuais indisponveis? Por que no usar, na Assistncia, o conceito de controle democrtico, ou controle pblico, em vez de controle social como faz o SUS, j que o controle a que Assistncia se refere emana das bases da sociedade e no do Estado como, na acepo clssica, o termo controle social era empregado? Por que qualificar a poltica de Assistncia Social como poltica de proteo e no de seguridade ou mesmo poltica social, que tm conotaes mais densas, consistentes e precisas? Alm disso, embora reconhecendo a importncia de uma organizao explcita e articulada da Poltica de Assistncia Social, pergunto se essa organizao deveria ser chamada de sistema, j que toda poltica pblica um processo que pode ser planejado e acompanhado em sua movimentao. Das leituras dos documentos oficiais e das tendncias em voga, o que se depreende que no a Poltica que contm o Sistema, mas este que a contm. Em adio, pergunto se a NOB-SUAS, que tambm foi inspirada na Sade, no poderia fazer a vez do SUAS, j que ela que contempla o Sistema e o detalha. A impresso que fica da anlise do conjunto PNAS-NOB-SUAS que SER SOCIAL, BRASLIA, N. 20, P. 63-83, JAN./JUN. 2007 81 o campo da Assistncia Social est sendo cada vez mais enquadrado em padres, modelos e submodelos de gesto que superestimam a racionalidade tcnica, que, por sua vez, escalona hierarquicamente o contedo da Poltica em vrias partes que se repetem com pequenos acrscimos. Em relao a isso, falava-se, em 2006, na elaborao de um Plano Nacional de Assistncia Social, ao que, naquela poca, eu me indagava: em que esse plano diferiria da PNAS? A Poltica j no contm em si o Plano? Os atuais planos estaduais, municipais e distrital da Assistncia Social no traduzem as polticas desses entes federados? Qual a concepo de poltica de ao para o SUAS? Por outro lado, grande parte dos programas de assistncia social ainda no apresenta importantes alteraes e significativos resultados em nome do SUAS. Em comparao com anos anteriores, a maioria deles apresenta situao quase estvel. Entretanto, alguns desses programas, sob a responsabilidade do governo federal, merecem destaque pelo seu crescimento e ampliao de cobertura que nem sempre se devem ao SUAS. O principal deles foi o BPC que, em 2004, teve grande incremento na sua cobertura graas introduo de novas regras na legislao desse benefcio com a entrada em vigor do Estatuto do Idoso naquele ano. Assim, para atender determinao do referido Estatuto de que a idade mnima para a solicitao do BPC de 65 anos, houve a reduo da idade de 67 anos, prevista nas Normas da Assistncia Social, para 65. Alm disso, em relao aos idosos, a antiga e polmica restrio do benefcio a uma pessoa por residncia j que seu valor monetrio entrava no clculo da renda familiar definida como at do salrio mnimo foi extinta. Hoje, mais de uma POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA 82 pessoa idosa credenciada para receber o benefcio podero ser atendidas em uma mesma residncia, o que imps outra mudana na poltica do BPC: a famlia deixou de ser a base de clculo para a concesso de benefcios aos idosos. E outras mudanas podero acontecer no mbito do BPC em curto prazo, quando for aprovado o Estatuto da Pessoa com Deficincia. Por esses fatos chega-se concluso de que o SUAS corre paralelamente a vrias ingerncias no campo da Assistncia Social, muitas delas com cara de assistencialismo e que escapam do controle do Sistema. Isso, sem falar nos desafios que esse Sistema tem de enfrentar, a comear pela construo de uma identidade que se paute pelas particularidades da assistncia como poltica com contedo prprio. Sem essa construo, a sua operacionalizao sistmica ficar presa a uma racionalidade instrumental, que estranha dinmica de uma sociedade em mutao, e se chocar com princpios e critrios baseados em concepes, como as da Sade, que no so as contempladas no paradigma que reconceituou a Assistncia Social nos marcos da Constituio Federal de 1988.
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