Autonomia municipal no Estado brasileiro

Maria Coeli Simes Pires

Sumrio
1. Consideraes preliminares. 2. Origem do Municpio brasileiro. 3. Evoluo do regime municipal no Brasil e conformao da autonomia. 4. Neo-municipalismo na Constituio de 1988. 4.1. Competncias constitucionais do municpio. 5. Descentralizao e poder local sob uma viso comparativa. 5.1. Descentralizao na Alemanha. 5.2. Outras experincias de governos locais. 6. Concluso uma viso crtica da autonomia no Brasil.

1. Consideraes preliminares
O Municpio, tradicional objeto de investigaes no campo do Direito, da Administrao Pblica e do Urbanismo, hoje, sensivelmente impactado, por um lado, pelo marcante fenmeno de complexificao social a impor a densificao de demandas e relaes em mbito local, e, por outro, pela tendncia globalizante da economia e da cultura, a par de continuar como desafio daquelas cincias, suscita a canalizao de esforos de estudiosos de outras reas do conhecimento, notadamente da Sociologia, da Psicologia, da Economia, da Cincia Poltica e da Histria, para quem j se coloca como categoria funcional estratgica de garantia de referncia e de identidade dos cidados. Assim que se afirma o Municpio como contraponto da tendncia universalizante, como espao de expresso do homemsujeito, e, ento, de significao do dado ou estatstica e, ainda, como o locus de apro143

Maria Coeli Simes Pires Mestre em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da UFMG, doutoranda e profesora junto mesma Faculdade.
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priao dos benefcios da civilizao e de revelao de seus efeitos perversos. Nesse contexto, o prprio direito h de desenvolver nimo criador de nova reflexo acerca dos contedos desse ncleo de estudos, na busca de releitura e ressemantizao de seus elementos, a partir de consideraes outras, que, classicamente, refugiriam ao plano comum de anlise. A autonomia municipal, tema estruturante das construes jurdicas nesse campo, h, pois, de ser retomada tendo em vista a nova contextualizao e a contribuio multidisciplinar que se adensa no estudo de estratgias de gesto contempornea e de compreenso da trama urbana e dos diversos atores que a tecem. Nesse sentido, as questes relacionadas com as tendncias internas quanto organizao local e com as perspectivas do direito comunitrio assumem um papel fundamental na ressemantizao do conceito da autonomia municipal no Brasil, o que est a demandar estudo especfico. Com o propsito de preparar as bases para a reflexo, buscar-se-, neste passo, o recuo na tentativa de rastrear as origens da instituio municipal, em breve escoro histrico, sem uma cientfica sistematizao dos diversos estamentos de razes que a erigiram no tempo; as construes tericas s permearo a abordagem como suporte para reavaliao, tendo em vista o prisma da realidade brasileira, dos pontos essenciais e das teses fundamentais que o tema suscita, pacificadas ou no. O presente trabalho no abre espao para que se possa passar a limpo a teoria dos Municpios, seja porque a pertinaz caminhada da Doutrina brasileira nessa seara j muito avanou, seja porque a realidade da Federao brasileira est a invocar uma reflexo sobre o tema sob perspectiva mais conjuntural. Tomar-se-, ento, o aporte j feito em substanciosos trabalhos sobre a matria, muitos deles anteriores Constituio de 1988, e outros editados na vigncia da nova ordem, sendo certo que, sob a gide do Esta144

do Democrtico de Direito, intensificaramse as contribuies, ampliando-se consideravelmente a pliade de estudiosos de assuntos atinentes municipalidade brasileira.

2. Origem do Municpio brasileiro

Diferentemente das cidades europias surgidas a partir do sculo XII como fruto de evoluo natural dos grupos sociais, as brasileiras foram impulsionadas pelos artifcios e interesses colonialistas da Metrpole1. Segundo Castro2, nossa instituio municipal, tendo sua origem nas comunas portuguesas, inaugurou-se no Brasil com a criao, por Martim Afonso, em 1532, sob a vigncia das Ordenaes Manuelinas de 1521, da Vila So Vicente, atual So Paulo, seguida aquela por Olinda, Santos, Salvador, Santo Andr de Borda do Campo e Rio de Janeiro. A Vila, por sua vez, marcou o incio da Repblica Municipal Brasileira, constituindo-se, historicamente, no primeiro governo local autnomo das Amricas, conforme registra Godoy3. A poltica de colonizao portuguesa, partindo da fundao de vilas e atendendo aos interesses da Metrpole, tomara, inicialmente, a descentralizao como estratgia para a ocupao territorial, um modo mais seguro de garantir a dependncia da Colnia. A lgica de disperso do poder em diversos plos justificou a instituio das Capitanias Hereditrias, concedidas aos donatrios sob regime de sujeio Metrpole e com autonomia interna, cabendo queles, entre outros poderes, o de criar Vilas, conforme anota Rocha4. Essas Capitanias, em sua feio original, perptuas, inalienveis e hereditrias, organizaram-se sob os signos da autonomia e indivisibilidade, submetendo-se, contudo, s imposies da Coroa. A organizao municipal lusitana foi, ento, transplantada para as primeiras vilas e cidades do Brasil com suas mltiplas
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figuras: um alcaide, juzes ordinrios, vereadores, almotacs, juiz de fora, procurador e homens bons. A estrutura revelou logo a imposio da Metrpole e um certo desprestgio da Comuna, alada ao controle cerceador daquela, especialmente, pela integrao dos representantes da Coroa nos Conselhos, os juzes de fora5. O principal papel de governo local fora reservado Cmara Municipal ou Cmara de Vereana, composta de vereadores escolhidos entre os grandes proprietrios, os chamados homens bons, e juzes, ordinrios ou de fora, estes enviados de Portugal para zelar pelos interesses da Coroa. Entre as atribuies da Cmara, a administrao do patrimnio pblico, a autorizao para construo de obras pblicas, o policiamento, a nomeao de funcionrios e o estabelecimento de impostos. As vilas e as cidades evoluram. O sistema de Capitanias, contudo, no apresentou os resultados esperados, verificando-se o desenvolvimento de algumas delas apenas. Surgiram, ento, propostas unificadoras da Colnia, estruturadas pela reao das Capitanias, ou a partir do esprito centralista da Coroa, e que se revelaram em contraditrias medidas: a instalao do Governo-Geral na Bahia, que, entanto, logo dividiu poder com o estabelecido no Rio de Janeiro (1572); a transferncia da Corte Portuguesa para a Colnia, com o propsito de dominao das capitanias; a elevao daquela a Vice-Reino, a Reino Unido de Portugal e Algarve; o prprio evento da Independncia, que, conquanto tivesse precedentes relacionados com a alternativa de ndole federativa, assentou soluo unitarista, sob o argumento de adequao aos propsitos de consolidao da emancipao do Estado Brasileiro6. Apesar da lgica centralista da Coroa no tocante administrao, persistente na subjugao da Colnia e na resistncia das Capitanias s Comunas, a instituio municipal ganhou incontestvel vigor ainda no Brasil Colnia, para o que contriburam,
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entre outros fatores: a distncia da Metrpole; a vastido territorial da Colnia; o afastamento entre a cidade e a sede dos latifndios, o que projetava a necessidade de que cada cidade logo se constitusse em centro de poder auto-suficiente; a nfase dada pela colonizao portuguesa instalao de ncleos urbanos como suporte s aspiraes de desenvolvimento da burguesia mercantil, seja como ponto de convergncia da produo rural, seja como estratgia para alcance do mercado europeu; as determinaes contidas nas cartas de doao aos donatrios e nos regimentos dos Governadores-Gerais quanto s atividades econmicas e quanto fundao dos centros polticoadministrativos; o apoio da Igreja; o poder poltico da vereana e a iniciativa prpria das cmaras que se arrogavam relevantes atribuies em assuntos das Capitanias e de interesse local; o poder econmico dos proprietrios rurais; o sentimento nativista de cada povo e a reao das Cmaras contra os governadores das Capitanias Hereditrias. Registros desse tempo do conta da existncia de senadores das Cmaras Municipais do Brasil e do clima de resistncia das Casas Legislativas locais aos Governadores, como resposta s sucessivas tentativas da Coroa de submeter as localidades superioridade das Capitanias. Nesse clima de resistncia, as Cmaras, gozando de autonomia, chegaram a questionar o domnio da Coroa, o que levou a sucessivas medidas de restrio do poder local por parte da Metrpole7. A despeito das tentativas de unificao no Brasil Colnia e da unidade do Brasil Imprio, a estrutura descentralizada do Estado brasileiro, adotada, na Carta de 1824, por imposio poltica, fora assimilada como soluo natural. Em efeito, a centralizao caiu logo em declnio, antes que se aglutinassem as Provncias em torno do monarca, motivando a partida de D. Pedro I para Portugal em 1831. Aps esse episdio, instalou-se a regncia em clima francamen145

te aberto descentralizao, principalmente pela posio independente das Provncias e pelas injunes regionais com o apelo de participao. Desse perodo, anotam-se, ainda, providncias importantes de inspirao descentralizadora: o Ato Adicional Lei n 16, de 12 de agosto de 1834, e o Cdigo de Processo. O referido Ato, embora no tendo acolhido solues aventadas no projeto que lhe servira de antecedente, como a de Monarquia Federativa, entre outras alternativas mais ousadas, adotou a substituio dos Conselhos Gerais das Provncias por Assemblias Provinciais com poderes significativamente mais amplos que os daqueles. No se registrara, contudo, linearidade nesse processo, eis que no infenso s presses e crticas, constatando-se alternncia centralizao descentralizao at que se firmaram as bases do federalismo8. 3. Evoluo do regime municipal no Brasil e conformao da autonomia Deitando razes no contexto scio-poltico e econmico do perodo colonial, a instituio municipal a se conformou e evoluiu, sofrendo, tambm, adaptaes na fase seguinte, na qual se elevou a Colnia categoria de Vice-Reino (1763). Com efeito, estruturou-se o regime municipal, principalmente, a partir de 1549, no Governo-Geral, quando as Cmaras Municipais, revestindo-se de grande prestgio poltico, tiveram nas pessoas de seus senadores os responsveis pela administrao do Municpio, pela arrecadao dos impostos e pela administrao da justia, detendo poder de controle sobre Governadores e forte atuao no processo emancipacionista brasileiro. Presentes naquelas representaes a ndole libertadora e a identificao com as aspiraes de nacionalidade. Referindo-se ao regime municipal sob os auspcios da Coroa Portuguesa, Brasileiro9 mostra os interesses que sustentaram a organizao local de ento: No perodo colonial, que se estende at 1822, as cidades funcionaram, principalmente, para promover os in146

teresses dos colonizadores portugueses voltados para a exportao ou para a ocupao do interior. (...) A municipalidade brasileira conservou-se num estgio primitivo e foi bastante ineficiente como unidade de governo. No Brasil Imprio, a instituio municipal ganhou foro constitucional. A Carta de 1824, num aceno de fortalecimento da instncia local, destinou tratamento especial s Cmaras Municipais, em captulo apartado, estabelecendo, entre outras prescries, que, em todas as cidades e Vilas ento existentes e nas mais que para o futuro se criassem, haveria Cmaras eletivas, s quais competiria o governo econmico e municipal (art. 167). A Constituio reservara lei a definio do nmero de vereadores s cmaras e a explicitao das funes municipais e dos critrios de formao das Posturas Policiais, a forma de aplicao das rendas e todas as particularidades e atribuies do Municpio. A Lei 28, de 1/10/1828, editada como documento bsico da organizao municipal no Brasil, em linha centralizadora, e em contradio com as idias nacionalistas, estabeleceu subordinao administrativa e poltica das Cmaras aos presidentes das Provncias, reduzindo o rgo legislativo municipal a mera corporao administrativa dos Conselhos Provinciais, sem atuao na jurisdio contenciosa. Configurou-se, a, absoluta fragilidade da autonomia, j que ficou, ento, reservado um papel secundrio e subalterno Cmara, por sua vez, amplamente submetida tutela permanente do poder central mediante autorizaes para obras, aprovao de nomeaes dos empregados e outras manifestaes limitadoras, e, sobremaneira, vitimada pela perda de muitas franquias. Nesse quadro, no passaram os Municpios de meras circunscries administrativas. Meirelles10 afirma, contudo, que as municipalidades, mesmo sob o centralismo
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imperial, foram mais autnomas que no regime de 1937, porque os interesses locais eram debatidos na Cmara de Vereadores e levados ao conhecimento dos Governadores (Lei 1828) ou das Assemblias Legislativas das Provncias (Ato Adicional de 1834). Em 1834, o Ato Adicional abriu perspectiva no sentido de que as Provncias recuperassem o prestgio do poder municipal, como reao linha centralizadora da Lei 28. No houve, entretanto, qualquer fortalecimento no plano da reforma constitucional ou das normas subseqentes, tendo prevalecido, em todo o Imprio, o desprestgio do governo municipal e o clima francamente desfavorvel ao iderio de autonomia das municipalidades. Consoante apostila Tavares Bastos11, em estudo clssico sobre a matria, o que se buscou, posteriormente, foi a descentralizao provincial, no se tendo cogitado da autonomia municipal. A Constituio de 1891, consagrando o Federalismo e revigorando a instituio local, inaugurou, no art. 68, a expresso autonomia municipal e o prprio termo Municpio, vinculando o contedo daquela ao critrio do peculiar interesse. F-lo, todavia, em frgil construo, j que sua extenso deveria ser traada pelo prprio Estado. Tal peculiaridade, aliada escassez de recursos destinados aos municpios e s contingncias de nomeao de prefeitos para a maioria dos municpios, reservou quele modelo de autonomia um carter meramente nominal. O municipalismo segundo as crticas no-liberais, uma idia extica, e, sobretudo, americana s emergiu, verdadeiramente, no sculo XX, na esteira do Movimento Pluralista. A ideologia municipalista a se estruturou para desembocar na campanha do Movimento Municipalista, que gerou, a um s tempo, instituies como o IBAM e a Associao Brasileira dos Municpios, conforme assevera Melo12.
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At a dcada de 30, as circunstncias scio-poltico-econmicas do Brasil, tais como a prevalncia da economia de exportao do caf, da oligarquia rural e do coronelismo, distanciaram, sobremaneira, as perspectivas de um Brasil urbano, a despeito da ocorrncia de alguns processos de urbanizao em algumas regies do Pas. Todas essas determinantes estiveram na base da poltica dos Governadores, falsearam as eleies, interferiram no processo da organizao municipal e projetaram reflexos na mquina governamental. No perodo de 1930 a 1934, com a ascenso da classe mdia ao poder e com a ditadura de Vargas e, mais, na ausncia de Constituio, o Brasil esteve sujeito s drsticas conseqncias do Decreto 19.398, de 11/11/ 1930: inexistncia de Poder Legislativo; exerccio de governo por interventores nomeados para os Estados, e por prefeitos, tambm, nomeados e sujeitos queles. Iniciouse o perodo de centralizao da Ditadura de Vargas, sob a bandeira de um projeto nacional urbano, de cunho industrialista. Nessa fase, teve, ainda, espao o movimento constitucionalista. Com a Constituio de 1934 (art. 13), sob o plio das idias sociais democrticas, registrou-se o renascimento do municipalismo, ao amparo do Poder Central, com o restabelecimento e a ampliao da autonomia municipal, baseada no critrio do peculiar interesse e assegurada em plano constitucional: em termos polticos, pela eleio de prefeito e vereadores; em matria financeira, pela previso de rendas prprias para o Municpio por meio de atribuio de competncia tributria para decretao de seus impostos e, finalmente, pela capacidade organizatria de seus servios, severamente protegida contra a ingerncia do Estado. Lembra Melo13 que a ideologia municipalista dessa poca colocou-se contra as foras oligrquicas e corruptas, comprometedoras da racionalidade do aparelhamento estatal:
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Na dcada de 30, Alberto Torres e Oliveira Viana enunciavam o municipalismo como algo antagnico ao suposto estadualismo da Repblica Velha que, dentro dessa crtica, era vista como inteiramente oligrquica e corrupta, onde as oligarquias estaduais e o mundo da poltica imprimiam irracionalidade esfera pblica. Segundo registro do mesmo autor14, a idia ento defendida foi a de um Estado forte, no qual o Municpio pudesse significar a esfera poltica comunitria. Nesse contexto, o enaltecimento do municipalismo foi a estratgia de fortalecimento da Unio contra a idia da Provncia tendo-se convertido, ento, nessa ideologia curiosa, ruralista que aparece como redeno do interior, uma espcie de pedagogia rural. No perodo de 1937 a 1945, atingido pelos reflexos do impulso da industrializao, da crise de 1929, do Estado Novo, da deflagrao da Segunda Guerra Mundial, registrou-se um quadro desolador da histria municipalista. A Carta de 1937 manteve apenas nominalmente o poder local. Vulnerou a autonomia poltica: previu eleio de vereadores, mas, ao mesmo tempo, desprezou o Legislativo, ao assinalar a dissoluo dos sistemas de representao; definiu a nomeao pelo Governador como critrio para investidura dos prefeitos e abrigou um regime interventorial nos Estados e Municpios. Neutralizou a autonomia financeira e administrativa no mbito da Federao, mediante rigorosa tcnica de concentrao de poderes no mbito do executivo federal em prejuzo de Estados e Municpios, transformados estes em instncias gerenciais da Unio, tendose voltado a ateno desta, em especial, para as cidades estratgicas e de expresso industrial. No perodo de 1945 a 1964, o Brasil vivenciou o cenrio do fim da Guerra Mundial, da deposio do Governo Ditatorial, da queda do Estado Novo, da reconstitucionalizao do Pas, do liberalismo poltico, das
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bandeiras do nacionalismo, da expanso da base econmica nacional, com substituio das importaes. De trao democrtico, o perodo restaurou o sistema federativo descentralizador, oportunidade em que se restabeleceram os poderes das Casas Legislativas e em que se abriram perspectivas de reorganizao partidria. A campanha municipalista teve grande reflexo na Constituinte de 1946 e impregnou a poltica do Estado Novo. Nesse contexto, imbricada na cultura poltica no-liberal, surgiu a proposta de uma Repblica Municipalista, com base na rediviso dos Estados, como contraponto da hegemonia do caf com leite15. A Constituio de 1946, que reinaugurou os valores democrticos, deu nova densidade autonomia, prefigurando-a segundo as trs linhas bsicas: poltica; financeira e administrativa (art. 28). O arranjo constitucional prestigiou a instituio municipal, seja pela eqitativa distribuio de renda mediante ampliao da participao do ente local nas finanas, seja pelo delineamento dos fundos de transferncia, seja pela reintegrao do Municpio no sistema eleitoral do Pas e, ainda, pelas categricas barreiras indiscriminada interveno estadual nos municpios. No se pode dizer, todavia, de uma consistente autonomia poltica no referido perodo, sobretudo pela ausncia de clareza no sistema de repartio de competncias e poderes entre as diversas esferas. No perodo de 1964 a 1970, num cenrio marcado pela queda de Joo Goulart; pelo golpe militar, com a ascenso das Foras Armadas, a distribuio do poder nas mos de militares, tecnocratas e burguesia industrial; pela ditadura das armas, sob as bandeiras da moralizao, do desenvolvimentismo, do combate inflao e da segurana nacional, a autonomia municipal apenas se manteve nominalmente. Esteve, a, afetada pela hipertrofia do Poder Executivo, notadamente na esfera da Unio, pelo dirigismo estatal, caracterizado por forte poder de inRevista de Informao Legislativa

terveno do Governo Central em todos os domnios, por meio de planejamento federal compreensivista dos diversos setores, pela expanso da mquina pblica federal em modelo conformador do aparelhamento das esferas estadual e municipal, com prevalncia da simetria dos organogramas racionalistas e burocrticos. Com efeito, a Carta de 1967 e a Emenda Constitucional n 1/69 fragilizaram os Municpios em termos polticos, administrativos e financeiros. Ficaram eles, financeiramente, submetidos Unio, que passou a concentrar a maior parte da receita pblica e a impor-lhes condio de mendicncia e de dependncia na aplicao das verbas; e tornaram-se os entes locais mais vulnerveis perante o Estado-membro, do ponto de vista poltico, pelo aumento das hipteses de interveno estadual; administrativamente, estiveram condicionados simetria na organizao, segundo matrizes da Unio, sem espao para o necessrio afinamento s peculiaridades de cada qual. E , ainda, nesse perodo que se estabeleceram rigorosas restries remunerao de vereadores, determinando-se, para municpios com populao abaixo de certa faixa, a gratuidade dos mandatos. De 1970 a 1984, ainda sob a gide da Emenda Constitucional n 1/69, e presentes a ideologia e a estratgia da Revoluo de 1964, os Municpios continuaram refns da Unio, eis que permaneceram sujeitos linha centralizadora do Governo Federal, no obstinado propsito de assimilar e impor os avanos da tecnologia. Tal linha, de carter racionalista, estratificou, sobremaneira, a dependncia dos Municpios tecnocracia dos gabinetes. Com efeito, na ditadura militar, a autonomia poltica foi atingida diretamente pela regra de nomeao de prefeitos de capitais, de estncias e de municpios de Segurana Nacional; o campo de atuao legislativa foi, tambm, sensivelmente restringido, de modo que os governos locais atuaram como meros executores da poltica central, espeBraslia a. 36 n. 142 abr./jun. 1999

cialmente no tocante ao desenvolvimento urbano traado pela Unio. Registra-se a contribuio de Melo16 sobre o municipalismo nas dcadas de 60 a 80: Durante o regime militar, salvo num primeiro momento em que o Ministrio do Interior tinha a idia de planos de desenvolvimento integrado, o municipalismo foi absorvido pelas polticas governamentais. Mas, com o segundo PNB e a recentralizao que o governo Geisel imprime, o municipalismo ficou deslocado, enquanto princpio ordenador de polticas. Isso se mantm at 1985, quando se iniciam os movimentos que vo transparecer na Constituio de 1988, que profundamente Municipalista. No perodo de 1984 a 1988, abriram-se amplas perspectivas, a partir da mobilizao da sociedade, de abertura poltica e distenso. Essas sinalizaes intensificaram-se depois de 1984, com os movimentos populares pr-constituinte, as campanhas municipalistas, a sensibilizao da sociedade para participao das cruzadas pelos Planos de Estabilizao do Cruzado, passando pelo Bresser e pelo Vero, e com o processo constituinte, de carter participativo e democrtico, que culminou com a edio da Constituio de 1988, rotulada como Constituio da Cidadania, a qual, restabelecendo, por inteiro, a autonomia poltica, prescreve tratamento privilegiado entidade local, integra-a formalmente Federao e agrega, ainda, ao poder local a competncia para elaborao de sua lei orgnica, consolidando, de modo expressivo, o contedo de autonomia municipal, sob o pilar do interesse local. V-se, pois, que, ao longo da histria brasileira, o contedo da autonomia municipal no se manteve uniforme, nem esteve infenso aos interesses da Coroa, s vicissitudes dos regimes, nem aos caprichos dos ditadores ou tecnocratas.
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Desde a sua inaugurao nominal no texto constitucional de 1891, a autonomia foi mantida nas cartas seguintes, muitas vezes, relativizada: no plano poltico, pela nomeao de prefeitos, pelo fechamento das cmaras, pela neutralizao do campo de competncia legislativa municipal; no plano administrativo, pelas linhas centralizadoras, pelos processos centrpetos de planejamento e deciso no mbito da Unio, pela prefigurao de modelos administrativos e de estrutura de servios; no plano financeiro, por uma perversa repartio de receita que estruturou a onipotncia da Unio. Esta, concentrando a receita pblica, pode manter refns os Municpios, tendo estes, por sua vez, na ode palaciana, o espao de mendicncia. Nesse tpico, utilizaram-se amplamente dados constantes de estudos e quadros desenvolvidos por Brasileiro17 e Dias18.

4. Neo-municipalismo na constituio de 1988

Erigem-se como pilares estruturantes da Federao Brasileira, na Constituio de 1988, os comandos expressos nos artigos 1 e 18. Na interpretao dos referidos dispositivos, especialmente no que tange posio do Municpio no quadro federativo, divergem os doutrinadores, sustentando alguns a absoluta inconsistncia da tese da figurao daquele como entidade federativa, e outros, a integrao do ente local naquela estrutura. Na primeira corrente, colocam-se, entre outros, Baracho19 e Silva20. Aduzem, em abono tese, argumentos como o de que o federalismo no pressupe o Municpio como elemento essencial; o da no-participao do ente local na formao da vontade e das decises do Senado e na prestao jurisdicional; o de que no se lhe reconhece o poder de apresentao de emendas Constituio. Sustentam, categoricamente, que a possibilidade de interveno do Estado nos Municpios mostra a vinculao direta des150

ses entidade federativa intermediria ou regional, afastando, portanto, a vinculao dos entes locais unidade federativa aglutinadora ou central, que a Unio. Em posio antagnica, colocam-se Bastos, Horta, Ferrari e Santana, entre outros. Sustenta o primeiro21: Desde o momento em que a Constituio brasileira alou o Municpio a entidade condmina do exerccio das atribuies que, tomadas na sua unidade, constituem a soberania, no poderia, para ser conseqente consigo mesma, deixar de reconhecer que a prpria Federao estava a sofrer um processo de diferenciao acentuada, relativamente ao modelo federal dominante no mundo, que congrega apenas a ordem jurdica central e as ordens jurdicas regionais: a Unio e os Estados Membros. Por sua vez, referindo-se ao esforo de reconstruo e retificao do federalismo como mrito inegvel da Constituio de 1988, Horta22 assinala: Projetou-se alm da edificao reconstruda, para introduzir novos fundamentos e modernizar o federalismo constitucional brasileiro. Entre esses fundamentos, sobressai a singular incluso do Municpio entre os entes que compem a unio indissolvel da Repblica Federativa, no artigo inicial da Constituio (art. 1). Essa eminncia do Municpio no dispe de correspondncia nas anteriores Constituies Federais Brasileiras, nem to pouco nas Constituies Federais dos Estados Unidos, do Mxico, Argentina, Venezuela, ustria, Alemanha, Canad, ndia, Sua e Austrlia. A inovao da Constituio adveio da atrao sugestionadora do movimento municipalista, que rompeu o quadro da lgica constitucional e erigiu o Municpio autnomo em componente da Repblica Federativa.
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Ferrari23, embora reconhecendo que o federalismo se assenta sobre duas idias fundamentais a autonomia das entidades federativas e a participao dessas na formao da vontade dos rgos federais e nas suas decises , no nega a integrao do Municpio no condomnio federativo: ... na Federao brasileira, conforme determina a Constituio Federal, os Municpios so unidades territoriais, com autonomia poltica, administrativa e financeira, autonomia essa limitada pelos princpios contidos na prpria Lei Magna do Estado Federal e naqueles das Constituies Estaduais. Na mesma linha, e admitindo a relevncia dos argumentos contrrios tese da configurao do Municpio como entidade federativa encontradios na doutrina, adverte Santana24: ... o fato que no podemos nos esquecer de que os modelos federativos no podem ser transplantados de um Estado para outro. Enfatizamos novamente que cada Estado possui suas prprias caractersticas e, assim, tipificam sua estrutura interna. No caso brasileiro de se dar grande importncia a esse aspecto, porque, como sabido, todas essas particularidades que o Municpio apresenta so, em verdade, notas definidoras dos contornos da nossa fisionomia federativa; so especificidades do ser-federativo-ptrio. De fato, a Constituio de 1988 introduz significativas alteraes na fisionomia do Estado Brasileiro. E, se j no tnhamos uma federao segundo o modelo tradicional, a partir da nova ordem, ela mais se afasta daqueles moldes, pela tonificao de suas peculiaridades. Acentua-se, portanto, a distino de tratamento dado ao ente local. Ganha este relevncia no plano federativo, seja pela excepcionalidade do status a ele conferido, seja pela sinalizao pelo menos no plano constitucional no sentido da
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inverso do movimento expansionista do poder central. Sobre a importncia desse status do ente local, lembra Horta25: a ascenso do Municpio desfaz antigas reservas que se opunham s relaes diretas entre a Unio e o Municpio. Em efeito, a Carta categrica ao explicitar o Municpio na configurao da Federao, prdiga em referncias ao ente local: uma leitura de seu texto evidencia a preocupao do constituinte em enaltec-lo, quer no plano da estrutura do federalismo; quer na partilha de competncias, embora seja possvel verificar-se, ainda, a persistncia de competncias centralizadas em relao a uma gama considervel de matrias; ou, ainda, no reconhecimento de seu papel como importante agente de polticas pblicas, e, especialmente, na dedicao de comandos bsicos e preordenadores da lei orgnica municipal. Sob a perspectiva reconstrutiva do federalismo, acena a Constituio para solues mediante cooperao entre a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal, consoante disposto no artigo 23, pargrafo nico. Alm da reconstruo formal e material do federalismo de vocao cooperativa, com nfase para o ente local, a concepo democrtica de Estado fator de fortalecimento da esfera municipal de governo. De fato, a Constituio de 1988, acolhendo as reivindicaes dos movimentos organizados, firma o compromisso com a igualdade material, reconhece garantia de acesso dos cidados aos servios pblicos sociais, consagra a universalizao dos benefcios da seguridade social, entre outros, e traa diretriz de participao da sociedade na concepo, na execuo e controle das polticas pblicas, o que pe em realce, sobretudo, o poder local26. Como conseqncia do agravamento do quadro social e daquela mobilizao, a mquina pblica impactada pela demanda
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cada vez mais densa e diversificada de benefcios, o que reflete de forma mais clara nas esferas estadual e local, tendo em vista, principalmente, a diminuio da capacidade de investimento do Governo Federal na prestao direta de servios ou no financiamento das polticas27. A resposta natural seria a criao de mecanismos cooperativos consistentes entre as diversas esferas de governo e entre estas e o setor privado, como recurso indispensvel para o enfrentamento das questes relacionadas com emprego, segurana, acesso a equipamentos bsicos. O Poder Pblico deveria conjugar seus esforos buscando sinergia no mbito da esfera pblica estatal e, insuficientes tais esforos, pois o Estado no poderia dispor de todos os recursos e modos de gesto para o atendimento das demandas sociais, invocar-se-ia, tambm, a integrao da sociedade e do prprio setor de mercado. O quadro de mltiplas demandas e o apelo de participao foraram a precipitao dos processos de descentralizao e cooperao, que tm conduzido, nos ltimos anos, formao de vrias polticas setoriais, sob novos moldes, alimentadas, tambm, por tendncias internacionais: o SUS, que teve sua matriz na Reforma Sanitria Italiana de 1978; as polticas de controle social, que tm sua inspirao na Frana socialista28. Esses processos de descentralizao e cooperao desenvolveram-se, ento, sem os pressupostos das negociaes polticas para que a incorporao de aes, servios, equipamentos se fizesse sem os traumas que se impuseram como resultado da lgica autoritria no traspasse dos servios sociais. As bases de cooperao federativa revelamse insuficientes no plano constitucional e sequer estavam disciplinadas pela via legal ou mediante pactos sociais. E, ainda, o vetor da participao popular se conduzia mais em carter emblemtico que conseqente, no figurando como instrumento efetivo de controle. Entre esses fatores, a
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ausncia da lei complementar preconizada pelo art. 23 da Constituio da Repblica ressai como dificultador da desejvel interao ou inviabiliza, na prtica, o federalismo cooperativo29. Nesse sentido, a crtica de Ferreira30, Coordenador do Grupo de Trabalho sobre Descentralizao e Federalismo do IPEA: Apesar do avano no reconhecimento da autonomia dos entes federativos, o Texto Constitucional , porm, falho no que diz respeito a uma definio clara de competncias dentro da Federao. (...) Mas a indefinio de perfil da estrutura cooperativa dentro da Federao e a impreciso das fronteiras de competncia faz com que a Unio dificulte esse processo de descentralizao, interferindo na autonomia dos outros nveis de poder. O certo que, nesse contexto, o municipalismo passa a ser defendido sob enfoques diferentes e sobre bases ideolgicas distintas: como princpio democrtico e como princpio de engenharia administrativa, com vistas construo da eficincia na prestao do setor pblico. Essas idias, segundo Melo31, constituem o ncleo de sustentao do consenso em torno da idia do neo-municipalismo. O autor32 sustenta, contudo, ser meramente aparente essa unidade em torno do municipalismo, colocando sob foco o aparente consenso relativo autonomia do ente local, que, na sua advertncia, escamoteia um dissenso muito profundo. Para ele, o neo-municipalismo brasileiro ou o neo-localismo, como discurso recorrente, h de ser apreendido segundo as conotaes que lhe emprestam os ncleos filosficos subjacentes, os quais, por sua vez, se inscrevem em genealogias intelectuais distintas: Na realidade, a idia de descentralizao hoje lugar comum tanto em uma agenda neo-liberal quanto em uma agenda histrica, identificada com a social-democracia, uma agenda reformista e, ambas aquelas so simtricas dentro de uma tradio neoliberal.
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A idia da descentralizao, da devoluo de funes e competncias a entes subnacionais, equivale a uma estratgia maior de retirada de parcela do poder do Governo central. Este o Leitmotiv da idia da descentralizao. Da mesma forma, dentro de uma agenda social democrtica, histrica, a idia de descentralizao inteiramente diversa; aqueles que propugnam pela descentralizao e pela autonomia local, em ltima instncia, esto postulando a democratizao da gesto e a ampliao do controle social. Na perspectiva da teoria econmica, o contraponto o mercado como mecanismo locativo; sob a tica da democratizao da gesto, a participao do cidado tem o primado33. Assim, na prtica de descentralizao de polticas pblicas, no se tem verificado a sintonia entre os entes federativos, o que acarreta irracionalidade de gastos pblicos e prejuzo de qualidade da prestao. De igual modo, as parcerias pblico e privado, por ausncia de tradio na realidade, fragilizam-se, na prtica, em razo do comprometimento do interesse pblico e da prevalncia da lgica de socializao de nus e privatizao dos benefcios. E, por fim, a participao popular, apesar dos avanos j conquistados, ainda no alcanou o estgio de efetivo controle social. Demais disso, a nova ideologia municipalista h de se assentar, sim, sobre os pilares da participao, da democratizao da gesto, da eficincia do setor pblico na prestao de servios pblicos, da parceria, mas isso no basta, eis que no pode perder de vista os fatores que desafiam a criatividade e o arrojo das cidades, as quais se colocam como referncia de identidade e estratgia de superao da crise contempornea. Nesse sentido, deve-se acreditar como Magalhes34 que, luz dos paradigmas do Estado Democrtico de Direito, na perspectiva da construo do Estado ConstitucioBraslia a. 36 n. 142 abr./jun. 1999

nal, novo tratamento h de ser dado ao poder local, projetando-lhe fora proativa da mudana do prprio Estado na relao com a sociedade. 4.1. Competncias constitucionais do Municpio Tradicionalmente, o conceito de autonomia do Municpio fixou-se sobre os pilares do provimento privativo dos cargos governamentais e da competncia exclusiva do ente local no trato de assuntos afetos do seu peculiar interesse. Na Constituio de 1988, o arranjo da autonomia municipal est estruturado pelos artigos 1,18, 29, 30, 35, 39, 145, 149, 150, 158, e 182, entre outros. O contedo do poder a delineado expressa-se em quatro planos: o da auto-organizao, o do autogoverno, o da autolegislao e o da auto-adminstrao, sendo o primeiro a principal novidade includa no objeto do direito pblico subjetivo do Municpio, oponvel aos demais entes federativos, consoante anotao de Meirelles35. O teor poltico da autonomia revela a capacidade de o Municpio estruturar seus poderes, organizar e constituir seu prprio governo mediante eleies diretas de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores e de editar o seu prprio direito, observados os princpios estabelecidos na Carta da Repblica e na Constituio do Estado. Nesse plano, ganha relevncia a anlise da competncia legislativa do ente local. Os artigos 21, 22, 23 e 24 da Constituio da Repblica atribuem competncias aos diversos entes federativos. A norma prevista no art. 21, relativa Unio, enunciada por verbos que remetem a aes concretas, sugere um plano de atuao administrativa, ou seja, indica competncia executiva. Contudo, essa prevalncia de seu carter no exclui competncia legislativa em matrias referidas naquele espao de atribuio. E, conquanto aquela atuao no esteja restringida privativamente Unio, no parece comportar partilhamen153

to com as demais esferas, salvo no que toca elaborao e execuo de planos de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico, social e urbano, incluindo habitao, saneamento bsico e transportes, pela pertinncia do interesse e tendo em vista o apelo de complementariedade que a competncia atribuda Unio suscita. A competncia estabelecida no art. 22 dirige-se Unio em carter privativo e tem natureza legislativa. S comporta partilha com outras esferas quando tm sede na Unio as diretrizes ou normas gerais ou, ainda, quando a matria, mesmo tematizada no art. 22, tenha um desdobramento especfico a justificar a tutela direta do interesse local. Quanto ao Estado, de destacar-se o disposto no pargrafo nico do artigo referido, que deixa lei complementar a possibilidade de autorizao para que aquele legisle sobre questes especficas relacionadas no artigo. No art. 23, a Constituio da Repblica trata da competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Esse trao da competncia definido por Silva36 como a faculdade de legislar ou praticar certos atos, em determinada esfera, juntamente e em p de igualdade, consistindo, pois, num campo de atuao comum s vrias entidades sem que o exerccio de uma venha a excluir a competncia de outra. Assim, no obstante catalogue o artigo uma srie de aes comuns aos diversos entes, do que se deduz, primeira leitura, um trao executivo de competncia, tem-se que a legislao instrumental de aes enunciadas fica, tambm, alada s entidades indicadas no caput. No art. 24, tratou o constituinte de disciplinar a competncia no mbito da legislao concorrente. No incluiu nesse condomnio o Municpio. Contudo, a referida ausncia no significa, segundo sustentam alguns autores, que o Municpio no tenha competncia nesse campo concorrencial, pois restar-lhe-ia a competncia para legislar sobre matria de interesse local, com ful154

cro no art. 30, I, bem assim para suplementar a legislao federal e a estadual, no que couber, a teor do art. 30, II, podendo incidir sobre matrias constantes do artigo 24. Nessa ordem de idias, Santana37, tracejando um elstico contorno do poder de atuao legislativa do Municpio, afirma a existncia de competncia concorrente originria do ente local. Adverte o magistrado38, no entanto, para o fato de que os Municpios no esto habilitados a editar normas concernentes ao art. 24, simultnea ou concomitantemente com a Unio ou Estado, restringindo-se ao mbito da expresso no que couber. E assenta o mesmo autor39: Evidente no se tratar apenas de competncia administrativa regulamentar. Os Municpios esto autorizados, por fora de dispositivo constitucional, a legislar suplementarmente. Podem, em nosso entender, ditar leis que tenham por objetivo o estabelecimento de regras especficas e, quando for o caso, tambm esto legitimados elaborao de leis gerais quando tal se faa necessrio em razo do exerccio de competncias materiais, comuns ou privativas. De outro lado, os que inadmitem atuao do Municpio no mbito da legislao concorrente, isto , competncia suplementar por fora do art. 24, destacam que o disposto no art. 30, II, h de ser entendido como poder de mera complementao, ou seja, de adaptao s peculiaridades comunais. Contudo, tem-se reconhecido ao Municpio operar no campo legislativo relativamente a matrias elencadas no art. 24, por fora de conjugao com outras normas atributivas de competncia ao Municpio ou ao poder pblico genericamente. Nesse sentido, por exemplo, o julgado do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais na Apelao Cvel n 72.988/9 Comarca de Belo Horizonte. Rel. Des. Campos Oliveira, cuja ementa encontra-se assim registrada: Tombamento de Imvel ComRevista de Informao Legislativa

petncia Legislativa do Municpio. Inteligncia dos Arts. 24, VII; 30, II, e 216, 1 da Constituio Federal. Mandado de Segurana Fundamentao da Sentena (MG 5/ 4/1997). A capacidade auto-organizatria um desdobramento da autonomia poltica, que ganha contorno no poder de edio pelo Municpio de sua prpria lei orgnica. Horta40, referindo-se a esse aspecto da autonomia municipal, leciona: Prestigiando a descentralilzao normativa, consectrio da descentralizao poltica, a Constituio de 1988 implantou o poder de auto-organizao do Municpio, atribuindolhe a elaborao da lei orgnica. A deciso do Constituinte federal retoma no plano mais elevado da Constituio da Repblica a soluo originariamente contemplada na Constituio do Rio Grande do Sul, de 14 de julho de 1981 (art. 64). A Constituio, inovando nesse ponto, apresenta uma matriz da lei orgnica municipal, isto , traz normas de preordenao balizadoras do tratamento de determinados temas na esfera local. O processo de elaborao daquela lei tem, por sua vez, carter especial, consoante definido na prpria Carta da Repblica, em linha bastante rgida, semelhana do processo constituinte. O art. 29 da Carta da Repblica localiza o Estado Brasileiro no sistema de Cartas Prprias relativamente organizao municipal, projetando a lei orgnica com status de lei fundamental. O plano administrativo da autonomia diz respeito ao espao de ao do Municpio voltada para a organizao e prestao de servios de sua competncia. Esse componente do poder autnomo do Municpio tem seu fundamento, especialmente, no disposto no art. 30, V, cuja redao a seguinte: Art. 30 Compete ao Municpio: (...) V organizar e prestar, diretamenBraslia a. 36 n. 142 abr./jun. 1999

te ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; Analisando o art. 30, comando de centralidade inegvel para o Municpio, afirma Santana41: Sendo a base das competncias legislativas municipais aquela formada pelo teor do art. 30 da Carta Federal, cumpre-nos esclarecer que o constituinte acabou por fazer opo em no apartar em dispositivos distintos as competncias materiais das competncias legislativas. (...) Convivem, assim, no mesmo dispositivo as competncias municipais de ordem legislativa e de ordem material. Isto porque o constituinte, tambm para as competncias materiais, erigiu o critrio do interesse local como o ponto de partida para a sua concretizao. Com efeito, essa competncia administrativa desenha-se em funo do interesse local, o que justifica ateno especial na anlise da expresso, cuja adequada interpretao poder inibir a invaso de competncia, pelo Municpio, de outra esfera de governo42. Da lio de Bastos43, colhem-se alguns elementos conformadores do interesse local: Cair, pois, na competncia municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. evidente que no se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matria que afete uma dada comuna findar de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal inconcebvel, inclusive por razes de ordem lgica: sendo o Municpio parte de uma coletividade maior, o benefcio trazido a uma parte do todo acresce a este prprio todo. Os interesses locais dos Municpios
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so os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercusso, com as necessidades gerais. A conotao da expresso, portanto, no remete exclusividade sob pena de, no sistema federativo, comprometer-se a unidade, que pressupe superposio de interesses com a impossibilidade de absoluto isolamento de seus diversos nveis , mas ao critrio da prevalncia. Relativamente ao poder administrativo do Municpio, a derradeiro, enfatiza-se constituir o art. 23 em conjugao com o art. 30, V, VI, VII, VIII, IX, a sede especial de sua previso. O elemento da autonomia no campo financeiro est previsto no art. 30, III, cuja redao prescreve competir quele ente: instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei. Esse poder no plano financeiro deve ser exercido nos termos dos artigos 145; 149, pargrafo nico; 156 e 158 da CF. 5. Descentralizao e poder local sob uma viso comparativa A leitura comparativa de diversos quadros de poder local em pases desenvolvidos leva concluso de que o Brasil detm posio privilegiada quanto descentralizao, o que no afasta a necessidade de que a referida tcnica, entre ns, persiga a vertente da democratizao da gesto ou, por outras palavras, a incorporao do poder local que se localiza fora dos centros oficiais dos Poderes Executivo e Legislativo. Com efeito, poucos pases apresentam experincias em que o Municpio participe do condomnio de poder de forma to expressiva, pelo menos em plano nominal. Para exemplificao desse contraste entre o Municpio brasileiro e outras experincias de poder local, comenta-se a descentralizao no Estado alemo, no qual a instncia comunal, reconhecidamente um destaque em
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termos de eficincia na prestao de servios pblicos, ostenta uma autonomia sensivelmente menos expressiva que a do Municpio brasileiro, que traz matrizes muito peculiares. So registradas, tambm, informaes bsicas relativas a outras organizaes de governos locais de destaque no plano da prestao de servios pblicos. 5.1. Descentralizao na Alemanha A descentralizao um fenmeno internacional, ganhando matizes prprios em cada realidade que lhe serve de suporte de aplicao. O modelo alemo de descentralizao, pelas suas peculiaridades, aqui destacado a partir de consideraes desenvolvidas no Seminrio Internacional Princpio da subsidiariedade e o fortalecimento do Poder Local no Brasil e na Alemanha44, realizado em So Paulo, em 1994. No referido evento, Lssing45, Prefeito da Microrregio de Rems-Murr-Kreis e Presidente da Associao Brasil-Alemanha do Distrito de Baden-Wrttemberg, reala os traos da Federao alem, em consideraes que so amplamente usadas no presente tpico. Aquela federao compe-se de 16 Estados Federados (11 da Velha Repblica Federal da Alemanha e os novos que ressurgiram a partir de 1990) e da Unio Federal, detendo cada qual a qualidade de Estado. A organizao comporta ainda as entidades locais, os Municpios ou autarquias municipais, cerca de 10.000, aproximadamente, e os Landkreis, circunscries ou regies, que atuam como instncias de governo de nvel intermedirio de Municpios e Estados. O princpio do Estado Federativo intocvel na Constituio alem, enquadrandose numa longa tradio constitucional, s interrompida com o Estado unitrio dos Nazistas, de 1933 a 1945, de modo que a Alemanha faz parte dos clssicos pases federalistas46. Os encargos da legislao dividem-se entre a Unio e os Estados Federados, conRevista de Informao Legislativa

tando tambm os Landkreis com sua prpria cmara, a Kreistag, com Constituio Regional prpria. Na autonomia legislativa do Estado Federado, inclui-se a competncia relativa edio da Constituio Municipal, documento que traa modelos prprios de estruturao do poder local, apresenta arranjo especfico e peculiar aplicvel aos municpios integrantes do territrio estadual, aos quais reservado o direito de regulamentar, sob responsabilidade prpria, todas as questes de interesse da comunidade local, isto , todas as funes pblicas nos respectivos territrios47. As competncias administrativas distribuem-se entre as diversas instncias. Esto sob responsabilidade direta da Unio, entre outras, a poltica externa, a defesa, a organizao e manuteno do servio militar, a definio da poltica econmica e monetria, podendo o Estado participar da Administrao da Unio. Uma administrao prpria da Unio s existe, basicamente, em estreito campo de atuao, cabendo aos Estados autonomia no tocante a uma gama de atividades administrativas. A eles cabem o ensino pblico, a poltica de cultura e a responsabilidade pelo corpo policial, entre outras competncias48. J os Municpios, consoante disciplinam as leis comunais, so responsveis primariamente pelas questes de interesse local, prevalecendo, assim, em relao a eles a norma da universalidade, que pode ser restringida pela legislao, j que esta pode ser instrumento de transferncia dessas questes para instncias intermedirias ou para a estadual ou federal. A relativizao da universalidade, que se d pela lei, no pode perder de vista o princpio da subsidiariedade, aplicvel ao sistema alemo, e que se assenta na racionalidade das solues da instncia local pela sua proximidade com os problemas e demandas mais imediatas e concretas. Por fora do referido princpio, s o que no pode ser adequadamente atendido pelos MunicBraslia a. 36 n. 142 abr./jun. 1999

pios transferido para outra esfera de governo.49 Nesse diapaso, cabe Unio a definio quanto aos contedos mais abstratos e ideolgicos; aos Municpios, de uma forma geral, ficam reservadas as funes traduzidas por prestaes obrigatrias como as de registro, de proteo por corpo de bombeiros, de instalao de cemitrios, de criao de cmaras de desenvolvimento, de manuteno de escolas para todos os nveis de formao, de construo de rodovias, de abastecimento de gua, e por encargos voluntrios relacionados com o oferecimento de infra-estrutura adequada para a prtica de esportes, o acesso educao, cultura, ao lazer, entre outras prestaes. Alm de cumprir essas funes bsicas que afetam a vida da comunidade, o Municpio vem atuando, tambm, como elemento de peso na economia, dirigindo empresas de eletricidade, gs, e transportes; aos LandKreis cabe a soluo de problemas que ultrapassem a capacidade administrativa ou financeira dos Municpios, como construo de grandes hospitais, coleta de lixo, escolas profissionalizantes, escolas especiais, rede rodoviria, assistncia social, transporte pblico, entre outros. E no desempenham eles apenas funes das autarquias municipais, mas tambm do Estado, sujeitando-se fiscalizao deste no que se refere execuo das leis vigentes50. Na esfera de sua autonomia, esto os Municpios protegidos contra o prprio Estado de que fazem parte, que a eles deve respeito, sem prejuzo do poder de lhes impor sujeio sua fiscalizao jurdica e aos interesses mais abrangentes e gerais51. A publicao Perfil da Alemanha registra fragmentos histricos da autonomia municipal naquele pas: A autonomia administrativa municipal, como expresso da liberdade cvica, tem tradio na Alemanha. Remonta aos privilgios das cidades livres da Idade Mdia (...), entanto, em tempos recentes, relacionada com o surgimento do Cdigo das Cidades,
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adotado na Prussia em 1808. A lei fundamental garante a autonomia administrativa das cidades, comunidades municipais e distritos, dando-lhes o direito de regulamentar a critrio prprio todos os assuntos da comunidade local, dentro da moldura traada pelas leis. O Direito comunal da competncia dos Estados: as Constituies Municipais diferem muito de Estado a Estado; isso tambm tem razes histricas52. Lssing53, relatando a experincia municipal alem, destaca a importncia histrica desse nvel de governo: Depois da destruio da II Guerra Mundial, foram os Municpios que primeiro alcanaram condies de funcionamento, pois na misria e no caos do ps-guerra, foram eles os primeiros a retomar suas atividades, pois seu funcionamento era necessrio para solucionar os problemas imediatos. Na mesma linha, Jung54, Diretor da Fundao Konrad Adenauer Stiftung no Brasil, assimilando a tendncia mundial de fortalecimento do Municpio no Estado Democrtico, mostra o contedo da autonomia no Direito alemo: Na Alemanha, existe a medida necessria de autonomia para que cada Municpio possa germinar, de per si e sobre sua prpria responsabilidade, todas as questes que dizem respeito comunidade local. Nessa concepo, a auto-administrao municipal deve ficar livre, na medida possvel, da tutela do Estado. Por isso, os cidados so instados a participar ativamente da soluo dos assuntos locais. Desta forma, a auto-administrao municipal funciona como espcie de escola de democracia. Estudiosos como Scheid55 chamam a ateno para o grau de solidez de implantao de regulamentos territoriais democrticos e descentralizados na Alemanha, reco158

nhecendo nos Lnder os verdadeiros protagonistas da poltica de organizao territorial. Nesse nvel subnacional, a Repblica Federal Alem ostenta estrutura administrativa de planejamento extremamente desenvolvida e abrangente, cujo princpio o do contrafluxo que materializa uma estreita combinao do planejamento dos Lnder e de suas entidades subregionais, e que projeta o Municpio como instncia de execuo de vrias polticas contempladas no amplo planejamento. Finalmente, com relao s bases de financiamento das polticas pblicas, cabe ressaltar que as Regies dispem de rendas prprias oriundas da cota arrecadada pelos municpios, do recolhimento de impostos a elas destinados, de taxas e tarifas relativas aos setores sob sua responsabilidade. Recebem, tambm, subveno da Unio e do Estado para execuo de leis ou para investimentos especficos. Os Municpios, igualmente, dispem de receitas prprias e beneficiam-se de transferncias e subsdios dos Estados e da Unio para compensao por execuo de leis ou para subsidiar certos encargos56. Observa-se que o Municpio alemo, conquanto assentado em concepo diversa de autonomia e cuja delimitao decorre do prprio Estado-Membro, na prtica, colocase como autntica instncia de democracia, e de cumprimento efetivo do papel estatal.

5.2. Outras experincias de governos locais

A descentralizao do Estado como estratgia de democratizao uma tendncia generalizada, sobretudo na Europa. O artigo intitulado La Democracia Territorial. Descentralizacin Del Estado Y Polticas en la Ciudad, de Borja i Sebasti57, analisa o crescente processo de descentralizao do Estado na Europa, mostrando a tentativa de se dotarem as instituies administrativas de maior identidade comunitria. O trabalho indica os Municpios como
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sujeitos comunitrios privilegiados no referido processo de descentralizao, abordado como elemento chave para modernizao das administraes pblicas e como condio prvia e favorvel participao cidad. Por outro lado, cuida de questes polmicas derivadas da experincia europia de descentralizao, notadamente das situaes em que se verifica a hipertrofia das instituies representativas locais sem os correlatos fins de democratizao da gesto e atuao mais global. Por fim, o artigo mostra que o urbanismo que se afigura, acatando a diretriz participativa, abandona o rgido funcionalismo do passado em favor de uma concepo mais compreensiva e polivalente da cidade, postulando mecanismos de incluso da cidadania para materializao da democracia poltica, econmica, social e cultural. Nesse sentido, deve ser entendida a revalorizao das cidades, bairros e comunidades enquanto espaos privilegiados de enraizamento da estrutura poltico-administrativa e de gesto poltica contempornea na Europa. Um estudo comparado dos modelos de organizao de governos locais adotados por diversos pases que se destacam na prestao de servios mostra que o grau de autonomia do governo local no guarda relao direta com o nvel de eficincia dos servios no plano municipal, isto , a forma de Estado ou o tipo de organizao no interfere diretamente nesses resultados. A relao mais direta se estabelece em funo dos padres de gesto e do grau de identificao do cidado com a esfera comunitria. Registramos alguns fragmentos de estudos nesse sentido e que sintetizam as principais caractersticas das administraes selecionadas neste tpico. Relativamente aos Estados Unidos, Estado Federal por excelncia, Meirelles58, enfatizando a eficcia do Municpio a despeito da falta de arrojo de sua burocracia, aponta a multiplicidade de modelos de estruturao do poder local:
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Quanto forma de administrao municipal, no menor a diversidade de sistemas adotados nos vrios Estados e at mesmo entre cidades de um mesmo Estado, podendo-se distinguir os seguintes tipos bsicos: 1) o governo por um Conselho (council) que toma decises colegiadas; 2) o governo por uma Comisso (comission), em que cada membro cuida individualmente de uma atividade pblica; 3) o governo por um indivduo (Mayor), em cujas mos se concentram amplos poderes, embora assessorado por um Conselho; 4) o sistema denominado federal analogy, bastante prximo do regime municipal brasileiro; 5) o governo por um gerente (Manager), contratado para administrar a cidade por um determinado perodo. Entre esses sistemas, o mais comum o Governo pelo Mayor, no qual a figura central a do prefeito eleito, por voto direto e no obrigatrio, pela respectiva comunidade, e o Conselho corresponde a uma Cmara Municipal; no sistema de Governo por Council, o prefeito eleito pelo mesmo processo, mas detm poderes muito mais restritos, j que as decises so tomadas pela Cmara; o sistema de Governo por Gerente concentra o poder poltico na Cmara, reservando a gesto administrativa para o manager, uma espcie de profissional contratado pela Cmara. Este, detendo conhecimentos especficos de Administrao Pblica, de Finanas, entre outros, rene condies satisfatrias para a indicao de solues para o Municpio, as quais se submetem apreciao pelo Conselho. Contudo, a regra a eficincia do servio municipal americano, independentemente do sistema que o sustenta, sendo certo que o cidado exerce um papel ativo na cobrana de qualidade59. Acrescente-se que, nos Estados Unidos, paralelamente burocracia tradicional, atuam as agncias da Administrao Pblica Americana, s quais so delega159

dos poderes para a realizao de funes de interesse governamental. So formalmente dependentes do legislativo e do executivo, sujeitam-se ao controle poltico de suas decises, o que de expressivo relevo para sua eficcia60. Itlia Meirelles analisa a autonomia do Municpio italiano, indicando mltiplas interferncias sobre o campo de atuao do poder local, seja por meio de mecanismos de interveno da Provncia em casos excepcionais, seja pela presena de delegados do mesmo poder provincial em atividades permanentes de controle, ou ainda pela nomeao de certos agentes pelo Ministrio da Justia.
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agentes envolvidos, preservando-se-lhes autonomia financeira, e flexibilidade institucional. Por ltimo, salienta a cultura poltica que subjaz concepo e regulao dos servios urbanos, qual seja, o critrio de boa execuo dos servios a partir da opinio dos administrados.

6. Concluso uma viso crtica da autonomia no Brasil

1) O Municpio brasileiro, de inspirao portuguesa, foi introduzido na Colnia, tendo como modelo institucional de gesto o Concelho lusitano, transplantado da experincia urbana de Portugal para a nova sociedade poltica, assentada, especialmente, sobre bases rurais. 2) O processo histrico de estruturao da municipalidade, entre ns, baseado em artificiosos e contraditrios interesses de emancipao comunitria, imprimiu no Federalismo brasileiro feio prpria, caracterizada, inicialmente, pela garantia de autonomia esfera local e, a partir da Reforma Constitucional de 1926, pela incorporao expressa do Municpio, condio que persistiu em constituies posteriores at consolidar-se na Constituio de 1988 como entidade federativa. 3) Integrando o condomnio do poder no Estado Federal, colocou-se, desde logo, como partcipe das competncias constitucionais expressivas da autonomia em diversos desdobramentos. 4) A despeito do teor autonmico originrio do prprio texto da Constituio Federal, e por fora de seus prprios ditames, submetia-se a entidade local, at 1988, com raras excees, capacidade organizatria dos Estados-Membros, da qual deveria projetar-se a matriz estrutural dos Municpios; o regime municipal como um todo, por sua vez, sofria os reflexos dos nefastos processos de concentrao de poderes na Unio, seja no plano financeiro, seja no plano poltico-administrativo, pelos reiterados mecaRevista de Informao Legislativa

Frana Quanto Frana, Meirelles62, realando o trao administrativo de sua descentralizao, localiza em trs nveis as atribuies daquela natureza: o do Estado, o dos Departamentos e o da Comuna, reconhecida esta como uma coletividade territorial e esfera administrativa preponderante para o cidado. Mostra, contudo, que a autonomia da Comuna francesa sensivelmente mais acanhada que a que se atribui ao Municpio brasileiro, comparecendo ela, naquele Estado unitrio, na base hierrquica, sucessivamente controlada pelo departamento e pelo Estado. A despeito da acanhada autonomia, o modelo de gesto e prestao de servios pblicos na Frana estrutura-se com grande apoio nas Comunas. Lorrain63, analisando esse modelo, reala a especificidade da organizao dos servios urbanos, apontando trs importantes fatores que os informam. Em primeiro lugar, uma arquitetura administrativa e um sistema de ofertas que divide tarefas entre agentes pblicos e privados, nacionais ou locais, tendo como base territorial as Comunas. Em segundo lugar, o modelo de servios urbanos caracteriza-se pela busca de formas cooperativas entre
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nismos de inibio do papel governativo e administrativo do Municpio. 5) A descentralizao poltico-administrativa, conquanto seja uma tendncia contempornea, entre ns, est longe de alcanar o estgio desejvel, quer pela ambigidade no plano de definio de competncias, quer pela imposio de matrizes da Unio que minimizam a fora criadora dos Municpios no sentido de solues prprias, ou pela persistncia de prticas autoritrias, que condicionam a atuao da instncia local capacidade reativa desta em face da quebra dos lindes de sua autonomia pelo Poder Central, seja, ainda, pela dificuldade de adaptao da realidade comunitria normatividade nacional e vice-versa. 6) Sob a perspectiva de consolidao da descentralizao, a par da superao das dificuldades apontadas, tornam-se necessrias a ampliao das bases da negociao poltica dos processos de disperso do poder e de cooperao, a conformao da disciplina legal dos mecanismos da prtica federalista cooperativa, o investimento na capacidade institucional dos atores responsveis pela sua operacionalizao e a ousadia de construo de solues prprias. 7) Numa sociedade em transio, que abriga situaes distintas e contraditrias, em termos de densidade populacional, extenso territorial, arrecadao, renda per capta, caractersticas do povo e do eleitorado sob o signo da mais ampla diversidade cultural , o modelo de autonomia no poderia ser o mesmo para todas as municipalidades e nem poderia ser o Municpio a nica unidade de Governo local. Experincias aliengenas mostram uma proliferao de formas organizativas do poder local em contraste absoluto com a simetria de organizao poltica brasileira, na qual sujeitam-se as pequenas comunidades e os grandes centros urbanos, entre os quais figuram megacidades do mundo, a idnticas prescries de autonomia. 8) No se percebe relao direta entre forma de Estado e autonomia de base comuBraslia a. 36 n. 142 abr./jun. 1999

nitria ou grau de eficincia da instncia local na prestao de servios pblicos. H, igualmente, Estados unitrios e federais com elevados padres de desempenho do setor pblico local e com ampla integrao da comunidade nas instncias decisrias, assim como h exemplos extremados de ineficincia e autoritarismo nos mesmos modelos. O importante a prtica do regime autonmico no plano de realidade em modelos menos artificiosos e mais plausveis e adaptados s peculiariedades. 9) H necessidade de ampla reflexo sobre a prtica descentralizante, com vistas, especialmente, identificao do ncleo ideolgico que a sustenta, distinguindo as estratgias de sua aplicao, consoante alertam os estudiosos da matria. Como princpio democrtico, a prtica tende a integrar a base comunitria nos processos de deciso e a estimular o controle social da atuao da esfera local; como princpio de engenharia administrativa, a descentralizao pode sustentar solues de eficincia pela lgica da proximidade em relao a problemas e alternativas para seu enfrentamento, ou se estabelecer como mecanismo de afastamento do Estado de reas tradicionalmente a ele reservadas, o que se vislumbra num horizonte de artificiosa substituio dos entes central e intermedirio pelo de mbito local e, finalmente, pelo mercado, em hiptese de ineficincia do Municpio. 10) Pretende-se como ncleo ideolgico prevalecente na descentralizao o de inspirao democrtica, o que invoca a interpretao da autonomia segundo paradigmas que apelam pela insero do poder comunitrio na esfera decisria de mbito local, que se h de expandir como espao de experincia direta da cidadania. Nesse sentido, o fortalecimento do Municpio deve, necessariamente, passar pela sua consolidao como espao privilegiado de manifestao dos discensos e tenses e, por conseqncia, de consensos sociais. evoluo do regime municipal na construo normativa e nas concepes doutri161

nrias nem sempre corresponde o aperfeioamento da autonomia no plano de realidade, isto , a definio dos contornos da autonomia no sistema jurdico e a internalizao e sofisticao terica de seus elementos, pressupostos e desdobramentos no so instrumentos suficientes de conteno do movimento expansionista do poder central; essas balizas podem estar mais ou menos flexibilizadas pela fora interpretativa dos tribunais e pelas precompreenses e preconceitos que se revelam, tambm, no campo da regulao e da prtica da autonomia municipal, tendo em vista as interfaces com os demais entes federativos. Bibliografia
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Notas
1 Sobre o processo de formao dos municpios brasileiros, veja-se CARNEIRO, Levi. Organizao dos Municpios e do Distrito Federal. Rio de Janeiro: S/ Ed., 1953, p. 9-14. 2 CASTRO, Jos Nilo de. Direito Municipal Positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 31. 3 GODOY, Mayr. A Cmara Municipal. 2 ed. So Paulo: EUD, 1989, p. 10. APUD CASTRO, Jos Nilo, IBIDEM. 4 ROCHA, Carmem Lcia Antunes. O Municpio no Sistema Constitucional Brasileiro. Belo Horizonte: UFMG, 1982, p. 21. 5 CASTRO. Ibidem. p. 30. 6 ROCHA. Ibidem. p. 22-3. 7 WILHEIN, Jorge. e LEVY, Maria Brbara. Apud. DIAS, Jos Maria A. M. Fundamentos Institucionais do Municpio Brasileiro. Belo Horizonte: Ed. do autor, 1994, p. 2-4; CASTRO, Jos Nilo de. Ob. Cit. p. 30-1. 8 ROCHA. Ibidem. 20-7. 9 BRASILEIRO, Ana Maria. O Municpio como Sistema Poltico. Rio de Janeiro: FGV, 1973, p. 4. 10 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. So Paulo: RT, 1985, p. 39. 11 BASTOS, Aurelino Cndido Tavares. A Provncia. So Paulo: Ed. Nacional; Braslia: INL, 1975. 12 MELO, Marcus Andr B.C. de. O Municpio na Federao Brasileira e a Questo da Autonomia in Subsidiariedade e Fortalecimento do Poder Local. Debates. Fundao Konrad Adenauer Stiftung Representao no Brasil. So Paulo: Centro de Estudos, 1995, n. 6. p. 64. 13 MELO. Ibidem. 14 MELO. Ibidem. 15 MELO. Ibidem. 16 MELO. Ibidem. p. 65. 17 BRASILEIRO, Ana Maria. Captulo Evoluo do Governo Local no Brasil - Quadro O Siste-

ma maior e a Autonomia Municipal in O Municpio como sistema Poltico. RJ: FGV (Cadernos de Administrao Pblica - Administrao Municipal), 1973, p. 3-12. 18 DIAS, Jos Maria de Almeida Martins. Anexo - Quadro Evolutivo da Autonomia Municipal Contexto Scio-Poltico e Econmico Brasileiro in Fundamentos Institucionais do Municpio Brasileiro. Belo Horizonte: Edio do autor, 1994. 19 BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo, Belo Horizonte: FUMARC UCMG. 20 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, So Paulo: RT, 1990, p. 408 -9. 21 BASTOS, Celso. Comentrios Constituio do Brasil, So Paulo: Saraiva, 1988, v. I, p. 232. 22 HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey. 1995, p. 523. 23 FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Elementos de Direito Municipal, So Paulo: RT, 1993, pp. 62 e 63. 24 SANTANA, Jair Eduardo. Competncias Legislativas Municipais. Belo Horizonte: Del Rey, 1993, p. 40. 25 op. cit. p. 523. 26 FERREIRA, Paulo Brum. O Modelo Federativo Brasileiro: Evoluo, o Marco da Constituio de 1988 e Perspectivas in Subsidiariedade e Fortalecimento do Poder Local. Debates. p. 9. 27 FERREIRA. Ibidem. 28 MELO. Ibidem. p. 66. 29 FERREIRA, op. cit. p. 10. 30 FERREIRA: Ibidem. 31 MELO, op. cit. p. 65. 32 MELO. Ibidem. p. 63. 33 MELO. Ibidem. 34 MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Poder Municipal: paradigmas para o Estado Constitucional. Belo Horizonte: Faculdade de Direito da UFMG, 1997. 35 Apud FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Elementos de Direito Municipal. SP: RT. 1993, p. 65. 36 SILVA. op. cit. p. 415. 37 Afirmamos haver no mbito municipal as competncias ditas concorrentes, mesmo a despeito de no constar o Municpio no rol do artigo 24 da Constituio Federal, porque o prprio artigo 30, inciso II, d a exata magnitude desse campo a ser explorado pelo referido ente. De fato, cabe ao municpio, suplementar a legislao federal e a estadual, no que couber (...) Releve-se, mais uma vez, que o simples fato de ter sido o Municpio excludo do artigo 24 no fator conclusivo de que no tenha ele competncia

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concorrente. Desmente quem assim o afirma o prprio teor do artigo 30, II, da Constituio Federal. Colocado nosso entendimento com relao ao tema e, concluindo que se trata de modalidade de competncia legislativa concorrente primria (porquanto prevista diretamente da Constituio Federal), no podemos comungar, por incompatvel, com o pensamento que professa Manoel Gonalves Ferreira Filho ao afirmar que o artigo citado apenas autoriza o Municpio a regulamentar normas federais ou estaduais (SANTANA. op. cit. p. 89). 38 Pensamos que, na verdade, a competncia concorrente primria (na sua acepo mais rigorosa) somente foi partilhada entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal, nos moldes do artigo citado. De modo que, em tais termos o Municpio no a tem. (...) Portanto, a legislao municipal somente poder se efetivar aps detectados os requisitos exigidos pela expresso no que couber, ou seja, para que seja vivel a legislao municipal de se ver que a normao existente deficiente ou insuficiente de modo a comportar normao local, aliandose a isso as demais exigncias constitucionais, conforme teremos oportunidade de ver. Inobstante, utilizaremos a expresso concorrente para designar a competncia legislativa municipal que advm do inciso II do artigo 30 (Carta Federal), j que ela se encontra de certo modo consagrada em nosso meio (SANTANA. Ibidem. p. 89). 39 SANTANA. Ibidem. p. 90. 40 HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, p. 524. 41 ob. cit. p. 87-8. 42 SANTANA. ob. cit. p. 97. 43 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, 1989, p. 277. 44 Evento promovido pela Representao da Fundao Konrad Adenauer Stiftung no Brasil em conjunto com o Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal CEPAM, da Fundao Prefeito Faria Lima, no auditrio da CEPAM Cidade Universitria, So Paulo, nos dias 17 e 18 de outubro de 1994, com participao de autoridades e estudiosos brasileiros, cujos debates esto registrados em publicao da referida fundao, sob aquele ttulo e datada de 1995. 45 LSSING, Horst. O Papel da Esfera Municipal no Modelo Federativo Alemo in Subsidiariedade e Fortalecimento do Poder Local. Debates. p. 49. 46 Perfil da Alemanha. Societts - Verlag. Frankfurt Germany. 1992. Traduo: Joo A. Persh e outros. 47 Ibidem. 48 LSSING. op. cit. p. 49-50. 49 LSSING. Ibidem. p. 49. 50 LSSING. Ibidem. p. 52-3.

LSSING. Ibidem. p. 50. p. 135-6. 53 op. cit. p. 50. 54 JUNG, Winfried. Palavras de abertura do Seminrio Internacional Princpio da Subsidiariedade e o Fortalecimento do Poder Local no Brasil e na Alemanha. in Subsidiariedade e Fortalecimento do Poder Local. Debates. p. 3. 55 SCHEID, Andreas Hildenbrand. Politica de Ordenacin Del Territorio en Alemania. Las experiencias de Los Lnder e su inters para las Comunidades Autnomas. In: Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, III (104). Madrid, MOPT, 1995, p. 297-313. 56 LSSING. op. cit. p. 52. 57 BORJA i SEBASTI. La Democracia Territorial. Descentralizacin del Estado y Politicas en la Ciudad. In: Ciudad y Territorio-81-82 13-41, Madrid, MOPT, 1989 - p. 25-38. 58 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 1996, p. 45. 59 Informaes extradas de entrevista feita por Paulo David de Oliveira Ferreira UFMG com os advogados Roy Alexander e J. Meurling, o primeiro da Imigration and Naturalization Service e o segundo da Shell Oil Company, ambas dos Estados Unidos. 60 Ibidem. 61 O Municpio italiano (Comune) autnomo no mbito dos princpios fixados pelas leis da Repblica, dispondo do poder de editar normas locais e de arrecadar tributos necessrios a suas despesas. , entretanto, criado e organizado pelo Estado em moldes uniformes para toda a Repblica (CF, art. 118). O governo local constitudo pelo prefeito (Sindaco), pela Junta Municipal (Giuta Municipale) e pelo Conselho Comunal (Consiglio Comunale), na conformidade do Dec. Legislativo 1, de 7-1-46. O prefeito o presidente da Junta e o representante legal da Comuna, enfeixando em suas mos todas as funes executivas da administrao local. A Junta Municipal o rgo administrativo auxiliar do prefeito, constituda por secretrios eleitos entre os conselheiros, e variando o seu nmero de 2 a 14 membros, conforme a populao da Comuna. A Junta, alm de auxiliar o prefeito na rotina administrativa, colabora com o Conselho na tarefa legislativa e pode substitu-lo na funo deliberativa dos casos de urgncia, submetendo a sua resoluo, posteriormente, ratificao da Cmara Comunal. Em caso de impedimento ou irregularidade verificada na Junta, a Provncia, por seu governador (Prefetto), pode intervir na Comuna por meio de interventor provincial (Comissario Prefettizio), at a regularizao do governo municipal.
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A Comuna italiana possui, ainda, um rgo sui generis, que o Escritrio Comunal (Ufficio Comunale), dirigido por um secretrio remunerado pela administrao local, mas equiparado em suas prerrogativas a funcionrio provincial, e com a incumbncia de fiscalizar a execuo das leis e atos dos administradores locais. O secretrio comunal nomeado e transferido pelo Ministrio do Interior, ouvida a Comuna interessada (Dec. Legislativo 553, de 21-8-45, e Lei 530, de 9-6-47). Sua posio a de delegado do poder provincial no Municpio. O rgo legislativo da Comuna italiana o Conselho Comunal, composto de membros eleitos por sufrgio direto, em nmero varivel de 15 a 80, segundo a populao local (ob. cit. p. 55). 62 ... as Comunas e os Departamentos que as agrupam so as nicas unidades territoriais com alguma importncia poltico-administrativa na diviso do territrio francs. Todavia, comparadas com os Municpios e os Estados-membros brasilei-

ros, essas unidades territoriais desfrutam de uma autonomia muito acanhada, em razo do enrgico controle do Estado, que atua at mesmo com poderes hierrquicos. Esse controle exercido no s sobre os rgos unipessoais, como, tambm, sobre as assemblias locais (Conselhos departamentais e comunais). Com efeito, no plano municipal, o Conselho pode ser dissolvido por decreto motivado do presidente da Repblica, que tambm pode exonerar qualquer de seus membros; o Maire e seus adjuntos podem ser suspensos por um ms pelo Prfet (agente executivo do Departamento) e por trs meses pelo Ministro do Interior, e revoqus, isto , destitudos de suas funes executivas, sem prejuzo de sua condio de conselheiros municipais, por decreto do presidente da Repblica, em qualquer caso, sempre motivadamente (Ibidem. p. 53). 63 LORRAIN, Dominique. El Modelo France de Servicios Urbanos. In: Ciudad Y Territorio 15, n. 2, Madrid, MOPT, 1991, p. 15-27.

Referncias bibliogrficas conforme original.

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