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GUA PARA LA ELABORACIN DE PLANES DE MEJORA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

SALVADOR PARRADO DEZ

GUA PARA LA ELABORACIN DE PLANES DE MEJORA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

DIPUTACIN DE ALICANTE INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA MADRID 2007

Coleccin: MANUALES

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP


Gua para la Elaboracin de Planes de Mejora en las Administraciones Pblicas / Salvador Parrado Dez 1. reimpresin. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2007. 152 pp. (Manuales) ISBN: 978-84-7351-247-3. NIPO: 329-07-009-4

Primera edicin: diciembre 2005 Primera reimpresin: enero 2007

Catlogo general de publicaciones oficiales: http://publicaciones.administracion.es

Edita: MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS Instituto Nacional de Administracin Pblica www.inap.map.es ISBN: 978-84-7351-247-3 NIPO: 329-07-009-4 Depsito Legal: M. 4.605 - 2007 Fotocomposicin e impresin: TARAVILLA Mesn de Paos, 6 - 28013 Madrid

NDICE

NDICE

Pgs. AGRADECIMIENTOS .............................................................................................................. CMO LEER ESTE LIBRO ...................................................................................................... INTRODUCCIN .................................................................................................................... PARTE A EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA CAPTULO 1. 1. 2. 3. 4. EL CREDO RACIONAL Y LA REALIDAD POLTICA ................... 21 21 24 27 37 41 41 43 46 11 13 15

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ............................................................................. LAS METAS ORGANIZATIVAS Y PBLICAS .................................................................. EL DIAGNSTICO DE LOS PROBLEMAS: SMBOLOS, NMEROS, CAUSAS E INTERESES ... SOLUCIONES ............................................................................................................ EL CICLO DE GESTIN Y DE LAS POLTICAS PBLICAS ......

CAPTULO 2.

1. PLANTEAMIENTO ...................................................................................................... 2. RECURSOS, ACTIVIDADES, PRODUCTOS E IMPACTOS ................................................. 3. EL CICLO Y LA EVALUACIN .................................................................................... PARTE B LAS PARTES DEL PLAN DE MEJORA CAPTULO 3. EL DIAGNSTICO ................................................................................

53 53 56 63 63 65 68 72 75 75 79 81 84 87 95

1. EL CONTEXTO .......................................................................................................... 2. LOS OBJETIVOS DE LA ORGANIZACIN Y EL PROBLEMA A RESOLVER ........................ CAPTULO 4. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 5. 6. LA PROPUESTA DE MEJORA ............................................................ LOS OBJETIVOS ....................................................................................................... LAS HERRAMIENTAS ................................................................................................. LA IMPLANTACIN ................................................................................................... LA EVALUACIN ...................................................................................................... EL DOCUMENTO .................................................................................. LA PLANIFICACIN Y LAS PARTES DEL DOCUMENTO ................................................. LA PORTADA Y EL NDICE DE CONTENIDOS ............................................................... EL RESUMEN EJECUTIVO Y LA INTRODUCCIN .......................................................... LA BIBLIOGRAFA Y LOS ANEXOS ............................................................................. LAS TABLAS Y LOS GRFICOS .................................................................................. EL ESTILO ESCRITO .................................................................................................

CAPTULO 5.

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Pgs. BIBLIOGRAFA ..................................................................................................................... 7. REFERENCIAS .......................................................................................................... 8. FUENTES DE LOS EJEMPLOs ..................................................................................... ANEXO A. JUSTIFICACIN DE UNA APO PARA EL PLAN DE MEJORA ............................. ANEXO B. EJEMPLOS DE EVALUACIN DEL PLAN DE MEJORA Y DE INDICADORES .......... ANEXO C. RESUMEN EJECUTIVO DEL PLAN DE MEJORA DE UN SERVICIO DE RECAUDACIN ANEXO D. PLAN DE MEJORA PARA EL INCREMENTO DE PLAZAS DE EDUCACIN INFANTIL DE PRIMER CICLO SOSTENIDAS CON FONDOS PBLICOS ........................... 97 97 99 101 105 109 115

LISTADO DE ACRNIMOS, DE RECUADROS, DE TABLAS Y DE ILUSTRACIONES

LISTADO DE ACRNIMOS

Acrnimo AENOR APO CAF CAPI CCA CDT CE CIS CLAD DAFO EEII EFQM EGB FITUR IAM IBI IECM IMADE INAP INEM ISO IVA LODE LRBRL LOGSE MAP MEC MEH OCDE OPEC OTAN PIB TGN TRRL

Significado Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin Administracin por Objetivos Common Assessment Framework Marco Comn de Evaluacin Centro de Acceso Pblico a Internet Centro Comercial Abierto Centro de Difusin Tecnolgica Constitucin Espaola Centro de Investigaciones Sociolgicas Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo Debilidades, Amenazas, Fortalezas, Oportunidades Escuelas Infantiles European Foundation of Quality Management Fundacin Europea de Gestin de la Calidad Educacin General Bsica Feria Internacional del Turismo Informtica Ayuntamiento Madrid Impuesto sobre Bienes Inmuebles Instituto de Estadstica de la Comunidad de Madrid Instituto Madrileo de Desarrollo Instituto Nacional de Administracin Pblica Instituto Nacional de Empleo International Standards Organisation Organizacin Internacional de Estndares Impuesto sobre el Valor Aadido Ley Orgnica reguladora del Derecho a la Educacin Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local Ley Orgnica Ordenacin General del Sistema Educativo Ministerio de Administraciones Pblicas Ministerio de Educacin y Ciencia Ministerio de Economa y Hacienda Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos Organizacin de los Pases Exportadores de Petrleo Organizacin del Tratado del Atlntico Norte Producto Interior Bruto Tcnica de Grupo Nominal Texto Refundido de disposiciones legales vigentes de Rgimen Local

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Pgs.

LISTADO DE RECUADROS
RECUADRO 11. Caractersticas de la organizacin. Informacin de contexto (I) ...... RECUADRO 12. Caractersticas de la ciudad. Informacin de contexto (II) .............. RECUADRO 13. Diagnstico de la situacin. Anlisis financiero de un ayuntamiento .................................................................................................. RECUADRO 14. Anlisis DAFO de la polica local .................................................... RECUADRO 15. La APO del Consejo Superior de Deportes (1991-1994) ................ RECUADRO 16. Los costes econmicos de un plan de mejora en el rea de formacin (I) ................................................................................................. RECUADRO 17. Los costes econmicos de un plan de mejora de elaboracin de estadsticas (II) ....................................................................................... RECUADRO 18. Previsin de recursos humanos para la mejora del rea de formacin ...................................................................................................... RECUADRO 19. Cronograma para la mejora del rea de promocin econmica ....... RECUADRO 10. Orden de elementos del informe ........................................................ RECUADRO 11. Sistemas de numeracin del ndice del plan ..................................... RECUADRO 12. Introduccin a un plan de mejora de saneamiento financiero .......... RECUADRO 13. Citas en el texto .................................................................................. RECUADRO 14. Las referencias bibliogrficas ............................................................. RECUADRO 15. Anexos de un plan de mejora del rea de formacin ....................... RECUADRO 16. Grfico de lneas ................................................................................. RECUADRO 17. Grfico de barras apiladas .................................................................. RECUADRO 18. Estilo escrito. Relacin entre prrafos ............................................... RECUADRO 19. Evaluacin del plan de mejora del rea de promocin econmica (I) .................................................................................................... RECUADRO 20. Evaluacin del plan de mejora de saneamiento financiero (II) ........ RECUADRO 21. Indicadores de actividades y de productos de un plan de mejora estadstica (I) ....................................................................................... RECUADRO 22. Indicadores de productos e impactos de un plan de creacin de plazas de educacin infantil (II) ......................................................... 54 55 59 60 64 69 70 71 72 78 80 83 85 85 87 94 95 96 105 106 107 107

LISTADO DE TABLAS
TABLA 1. TABLA Paro registrado en Espaa y en la Comunidad de Madrid en diciembre de 2002 ......................................................................................................... 2. FITUR: Participantes y visitantes profesionales entre 2000 y 2005 ........ 89 92

LISTADO DE ILUSTRACIONES
ILUSTRACIN 1. El ciclo de las polticas y de la gestin ............................................ 44

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AGRADECIMIENTOS

AGRADECIMIENTOS

Esta gua ha sido pacientemente leda y rigurosamente comentada por Javier Cuenca, Fernando Faria, Estrella Fernndez, Carmen Garca, Paz Martnez, Antoni Merino, Fermn Cerezo, Alberto Parrado y Carles Rami. Los alumnos de varias promociones del Curso de Directivos Pblicos Locales del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) utilizaron una versin anterior de la gua para la elaboracin de planes de mejora. De todos ellos he recibido apoyo, numerosas aportaciones y ejemplos. Quedo en deuda con ellos por su tiempo y sus comentarios acertados. A Milagros Cruz le agradezco su disponibilidad y su amable oferta de incluir el plan de mejora de su organizacin como ejemplo de esta gua en el Anexo D. Soy consciente de que no he podido introducir todas las sugerencias que se me han realizado por falta de capacidad. He hecho lo que he podido con los comentarios y asumo toda responsabilidad en las inexactitudes, los errores y los planteamientos difusos. Todo comentario sobre el texto enviado a sparrado@poli.uned.es ser bienvenido. Finalmente, quisiera dedicar unas palabras especiales a Paz Martnez, del Instituto Nacional de Administracin Pblica, quien ha promovido activamente que esta gua vea la luz. Asimismo agradezco a la direccin del INAP la posibilidad de incluir este ttulo en su coleccin.

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CMO LEER ESTE LIBRO

CMO LEER ESTE LIBRO

En este apartado se ofrecen recomendaciones sobre qu leer de la gua en funcin de los intereses y formacin del lector. Estas sugerencias son fruto del pragmatismo, de un problema de conciencia, de una preocupacin, y de una crtica. Para ser pragmticos, el lector con poco tiempo puede concentrarse en los tres ltimos captulos y en los anexos. En estas partes se sustancia la parte aplicativa de la gua. El captulo primero surge de un problema de conciencia. La gua, de carcter prescriptivo a mi pesar, sigue el modelo racional de definicin de problemas, anlisis, presentacin de alternativas, seleccin de la alternativa segn criterios propuestos y planteamiento de un curso de accin con un plan de implantacin y de evaluacin. Ese modelo se aleja de la realidad, de cmo funcionan las organizaciones y de cmo deberan funcionar. En el mbito de la accin pblica y organizativa predomina un proceso poltico en el que las definiciones de igualdad, eficacia y eficiencia no son unnimes; en el que existen intereses y coaliciones diversas de poder; y, en el que la negociacin, la persuasin y la retrica desempean un papel importante en la interpretacin de los datos a partir de los que se adoptan decisiones. Los datos, los problemas, las alternativas y los cursos de accin no son hechos neutrales y objetivables. Algunos directivos que han ledo las versiones anteriores de esta gua sin el captulo primero han adoptado el credo racional sin cuestionarlo a la hora de elaborar los planes de mejora. En las ltimas versiones introduje consideraciones sutiles acerca de cmo tamizar el credo racional con los elementos del proceso poltico. He comprobado que estas consideraciones no eran claras, por ello no me queda ms remedio que incluir un captulo en el que se anima a considerar las dimensiones del proceso poltico en la elaboracin de un plan de mejora. Si el lector prescinde de leer este captulo, pero comprueba que si-

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gue al pie de la letra las recomendaciones de la parte aplicativa, le recomiendo encarecidamente la lectura del captulo primero. La preocupacin se refleja en el segundo captulo, que est motivado por la lucha personal que mantengo contra el hbito adquirido por muchos polticos y directivos pblicos a concentrar sus esfuerzos de mejora en la cantidad de recursos (monetarios, personal, normativos y otros) que destinan a un nuevo proyecto sin calcular, evaluar o analizar los resultados y los impactos que la gestin de dichos recursos propicia. En el captulo se ofrece una perspectiva amplia de cmo se inserta el plan de mejora en el ciclo de gestin y de las polticas. Si el lector tiene la tendencia a redactar un plan que se concentre en la publicacin de una norma o a aumentar la partida presupuestaria de un nuevo programa sin preocuparse por los resultados, le animo a leer este captulo. En caso contrario, se puede prescindir de su lectura. Finalmente, quines pueden prescindir de la lectura de la gua? La respuesta a esta pregunta es fruto de una crtica contundente. Haba adoptado una actitud complaciente con el trabajo despus de la lectura de versiones anteriores por varias promociones de directivos pblicos locales, muchos de ellos juristas, que se forman anualmente en el Instituto Nacional de Administracin Pblica. Sus apreciaciones sobre el texto tenan un tono suave, con sugerencias de mejoras complementarias. Ahora estoy seguro de que no se atrevieron a formular las consideraciones ms duras sobre el texto. Sin embargo, mi hermano Alberto, economista de formacin y directivo en una organizacin privada, me hizo una crtica demoledora en la que mantena que el texto era prescindible y poco til para abordar las mejoras de las organizaciones. No es mi intencin defenderme de sus crticas ahora y procurar recoger algunas de sus sugerencias, no todas, en el cuerpo de la gua. Asumo que este texto no puede complacer a lectores como l. Sin embargo, creo que el texto no es del todo prescindible por dos razones. En primer lugar, en la gua se enumeran los elementos relevantes de los planes de mejora que normalmente no aparecen en los proyectos elaborados por la gran mayora de los directivos pblicos espaoles. En segundo lugar, el texto intenta ayudar a los directivos a respaldar sus propuestas de una forma muy distinta a la lgica de la argumentacin jurdica. Nuestro sistema educativo de formacin secundaria y universitaria no nos ha ayudado ni nos ayuda en la actualidad a presentar y defender argumentos, a respaldarlos con datos y persuasin, a analizar e interpretar. Por ello, la gua puede ser un comienzo para quienes hasta ahora slo han redactado informes jurdicos o normas.

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INTRODUCCIN

INTRODUCCIN

Todo libro se define por lo que es y lo que no es, por cmo se ha elaborado y para qu y quines se ha publicado. Esta gua ofrece orientaciones sobre cmo plasmar en un documento las herramientas normalmente empleadas por los directivos pblicos para persuadir a quienes controlan los recursos que sus ideas merecen la pena. La gua se centra en cmo plasmar el plan de mejora en un documento. El texto ha sido elaborado en varias etapas y a lo largo de varios aos. Al principio estaba formado por apuntes sobre la redaccin de informes de diagnstico destinados a estudiantes universitarios de gestin pblica. Posteriormente se aadieron elementos de los planes de mejora para ayudar a los directivos pblicos locales en su trabajo. En la ltima versin se han incluido dos captulos para insertar la elaboracin de los planes de mejora y el trabajo de los directivos pblicos en un contexto ms amplio. La gua tambin se define por lo que no es. Este libro no contiene explicaciones exhaustivas sobre cmo diagnosticar un problema o cmo proponer alternativas, valorarlas y seleccionarlas. As, en el texto no se aborda el detalle de las tcnicas de recopilacin de datos (encuestas, grupos de discusin, observacin participante) ni de valoracin y anlisis de la informacin (diagrama de afinidades, diagrama de causa-efecto, grfico de control, diagramas de flujo, histogramas, diagrama de Pareto) ni de adopcin de decisiones (tormenta de ideas, multivoto, tcnica de grupo nominal) ni de cmo evaluar las propuestas (matriz de prioridades, matriz de criterios). Todas estas tcnicas pueden ser estudiadas en las monografas especializadas. La elaboracin de la gua ha seguido los principios del modelo racional de adopcin de decisiones, pero ha sido filtrada por una concepcin poltica de las organizaciones pblicas y de la comunidad. El credo racional mantiene que un analista de la organizacin y de su entorno es capaz de identificar y cuantificar claramente un problema, desarrollar

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varias alternativas posibles, sopesarlas teniendo en cuenta distintos criterios y aconsejar o elegir el conjunto de decisiones ms apropiado para la accin en consonancia con la misin y los objetivos de la organizacin. En la realidad cotidiana de las organizaciones y en el campo de la accin pblica se constata tozudamente que esta secuencia raramente se produce as, por mucho que los consultores y los acadmicos se empeen en tratar de demostrarlo. La construccin de los problemas, de las alternativas y de los cursos de accin es una tarea primordialmente poltica y la especificacin de unos objetivos y la seleccin de unos criterios para mensurar los efectos de las acciones actuales o futuras estn basadas en opciones polticas. La poltica, como actividad colectiva por la que se asignan recursos entre intereses, preferencias y valores competitivos y se dirimen conflictos, no slo se produce en el mundo exterior de los partidos polticos, los sindicatos y las altas instancias estatales. El mbito neutral, tcnico y alejado del mundo de la poltica de las organizaciones tambin se presta a la construccin poltica de la realidad, pues los lderes de la organizacin (polticos, funcionarios, gerentes), los grupos internos (cuerpos burocrticos, sindicatos), el personal de distintos niveles organizativos (directivos, cuadros medios, personal de ventanilla), los empleados de diferentes departamentos, los ciudadanos, los intereses afectados, los usuarios y los clientes de las organizaciones disputan parcelas de poder y mantienen visiones diferentes sobre cmo funcionan las organizaciones y cmo deberan funcionar. Pensar que un plan de mejora y sus resultados pueden satisfacer a todos estos grupos de la misma forma, que existe una nica solucin eficiente y eficaz para un problema, que la igualdad se puede definir sin controversias es una utopa. Los usuarios de esta gua deberan ser conscientes de ello. El texto se mueve por tanto en un terreno resbaladizo e intenta maridar la concepcin racional con la poltica. Por una parte, la gua ofrece una aproximacin sistemtica a la identificacin de los objetivos de la organizacin, el anlisis y el diagnstico de los problemas, la bsqueda de soluciones y la elaboracin de un plan de implantacin y evaluacin siguiendo muchas de las consignas del credo racional. Por otra parte, y de forma paralela, se han introducido elementos para que el lector se cuestione la existencia de definiciones nicas de problemas, de objetivos organizativos claros, de soluciones universales y de planes incontestables de accin. Es evidente que los responsables pblicos elegirn una definicin del problema, un curso de accin, un plan y un tipo de evaluacin. Una vez elegida la forma de contar el problema y de resolverlo, se emplearn recursos retricos que, basados en los nmeros, incluirn elementos de persuasin, smbolos para convencer a distintas audiencias. En consecuencia, se cree que es posible combinar

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INTRODUCCIN

un mtodo sistemtico de estudio con la aceptacin de que existen diversas concepciones de la realidad. Estas concepciones deberan ser tenidas en cuenta por los lectores de la gua, incluso aunque no aparezcan reflejadas en los planes elaborados. Este texto ha sido redactado para cubrir una laguna en la formacin de los directivos pblicos y los estudiantes de gestin pblica. Los planes y los proyectos de mejora que se elaboran en las organizaciones pblicas carecen normalmente de una sistemtica y un soporte documental claros. Muchos de estos planes carecen de un plan de implantacin o de evaluacin. El cronograma no aparece en el plan, no se proponen indicadores para valorar en qu medida se han conseguido los resultados y, normalmente, no se plantean estimaciones de cunto cuesta la mejora, no slo en trminos presupuestarios sino tambin en horas por empleado dedicadas al plan de mejora. Estas carencias son especialmente notorias en los planes elaborados por los directivos de formacin jurdica, es decir, la mayora de los funcionarios y responsables pblicos de las administraciones pblicas espaolas. Ellos son los destinatarios principales del texto. En la medida en que muchos de estos directivos desempeen labores de gestin distintas a las jurdicas y deban proponer y entender planes de mejora, esta gua les puede ser de utilidad. Adems, la gua est pensada especialmente para quien redacte un plan de mejora por primera vez. Incluye elementos superfluos para los consultores y los directivos experimentados en la redaccin de informes. La gua acta a modo de libro de cocina, pues en ella se ofrecen los ingredientes, sus cantidades aproximadas y las indicaciones para mezclarlos. Al igual que ocurre con la cocina, el conocimiento de cunto, qu y cmo se prepara no garantiza que el plato alcance la quintaesencia culinaria, pues la cocina es un arte, para el que se requiere tener mano y constancia. Sin embargo, el conocimiento de los ingredientes, de sus cantidades aproximadas y de la forma de presentarlos permite elaborar platos comestibles. Por tanto, en el texto que se presenta se ofrecen las partes principales de un plan y los modos de abordarlo. La constancia y la adaptacin al contexto concreto respondern del resto. La presentacin no pretende ser exhaustiva, sino que se reduce a exponer los aspectos principales de una forma ilustrativa. El documento se articula a partir de ahora en dos partes, cinco captulos y cuatro anexos. En la primera parte se inserta el plan de mejora en una concepcin poltica de las organizaciones. Para ello, en el captulo primero se critican los excesos del modelo racional de adopcin de decisiones a partir de consideraciones polticas. En el captulo segundo, se incluye el plan de mejora en el ciclo poltico y de gestin,

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de esta forma se intenta ampliar el foco de atencin de los responsables pblicos para que se concentren no slo en recursos y actividades sino tambin en resultados e impactos. En la segunda parte, se tratan por separado los dos apartados que todo plan de mejora debera contener. En el captulo tercero se realizan consideraciones acerca del diagnstico del problema a resolver o la situacin a mejorar dentro de una organizacin. A continuacin, en el cuarto captulo se introducen los elementos que toda propuesta de mejora debera contener (objetivos de la propuesta, previsin de recursos presupuestarios, humanos y de otro tipo, calendario de implantacin y evaluacin de las mejoras). En el ltimo captulo se realizan consideraciones formales acerca de las partes que tiene el documento, de cmo planificarlo, de cmo plantear el estilo escrito y de cmo incorporar tablas y grficos para reforzar el argumento. Los anexos contienen ejemplos de informes. En el anexo A se justifica el empleo de una herramienta, en este caso una APO (Administracin por Objetivos) aplicada a un caso de promocin del empleo en un ciudad de unos 50.000 habitantes. El anexo B contiene ejemplos de evaluacin del plan e indicadores. En el anexo C se pone como ejemplo un resumen ejecutivo del plan para mejorar el servicio de recaudacin de una ciudad de unos 20.000 habitantes. Finalmente, en el anexo D se ha incluido un informe completo de un plan para crear plazas del primer ciclo de las escuelas infantiles (0 a 3 aos) en la ciudad de Madrid. Adems de estos anexos, otros ejemplos ilustran en el libro las afirmaciones realizadas. En el captulo primero abundan los casos de polticas pblicas nacionales; en el captulo segundo se proponen ejemplos del mbito de la gestin de recursos hdricos y, finalmente, en los tres captulos aplicativos de la gua se han citado planes de mejora de corporaciones locales.

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PARTE A EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA

EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA

CAPTULO 1 EL CREDO RACIONAL Y LA REALIDAD POLTICA

1.

PLANTEAMIENTO

DEL PROBLEMA

Este captulo surge de un problema de conciencia. En esta gua se propone una elaboracin de los planes de mejora que sigue de cerca los principios del modelo racional de adopcin de decisiones. Cualquier responsable pblico sabe perfectamente que este modelo no funciona normalmente porque la realidad organizativa y de la comunidad no se construye de forma racional sino polticamente. Con este captulo se pretende contrarrestar el exceso de racionalidad de la metodologa del plan de mejora. El modelo racional de adopcin de decisiones ha sido tratado tanto en el mbito organizativo como en el de la polis (Simon (1947, 1982, 1997)). Este modelo, de carcter fundamentalmente prescriptivo, domina la teora organizativa as como el anlisis de las polticas pblicas. En el modelo se plantea la secuencia que se debera seguir para acometer el cambio y las mejoras en las organizaciones pblicas y en la sociedad mediante las polticas pblicas. Las organizaciones (pblicas y privadas) tienen unas metas que conseguir. Estas metas orientan la accin organizativa y pblica. El analista organizativo o poltico toma estas metas como punto de referencia contra las que contrastar los problemas sociales y organizativos. En el anlisis de los problemas se enumeran todas las dimensiones posibles, se cuantifica su magnitud y se buscan las causas primigenias de estos problemas. Una vez identificadas las causas, se exploran algunas alternativas de solucin. Cada alternativa se sopesa en funcin de los recursos necesarios para llevarla a cabo y la capacidad que tiene la organizacin para resolver el problema y cumplir las metas

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de la accin organizativa o pblica. Aquella alternativa que solucione el problema al menor coste y satisfaciendo al mximo las metas deseadas ser privilegiada como curso de accin. En los casos en los que los problemas no sean corregidos tal como estaba previsto, se revisa la decisin y el plan de actuacin incorporando las medidas correctoras oportunas. El modelo racional ha sido criticado por diversos autores y corrientes. La versin incrementalista, los enfoques derivados de la teora del cubo de la basura y los enfoques basados en los actores sern presentados de forma esquemtica. Lindblom (1958,1959) propuso una interpretacin distinta a la del modelo racional sobre cmo es el cambio y cunto cambian las organizaciones. Su propuesta inici la escuela del incrementalismo. La base del incrementalismo se encuentra no en las metas ideales de la organizacin sino en las polticas presentes de la organizacin. A partir de ellas, los responsables pblicos adoptan decisiones que suponen cambios incrementales o marginales. Como consecuencia, slo se revisan unas cuantas alternativas y consecuencias, dado que las polticas actuales condicionan las soluciones incrementales susceptibles de ser practicadas. Este modelo no est exento de crticas, pues no ayuda a mejorar sustantivamente las organizaciones y la accin pblica (no cumple una funcin normativa) ni tampoco explica bien por qu una organizacin cambia y mejora radicalmente. True et al. (1999) parten del modelo incremental para elaborar su teora del equilibrio puntuado (punctuated-equilibrium theory). En esta teora se admite que los cambios son incrementales y las organizaciones pblicas se encuentran normalmente en equilibrio. Pero en determinados momentos se producen cambios radicales que desafan el equilibrio y las pautas incrementales. As se explicara, por ejemplo, que el Instituto Nacional de Seguridad Social de Espaa pasara de emplear ms de noventa das en reconocer una pensin de jubilacin en la dcada de los aos setenta a tardar menos de un mes por trmino medio en la actualidad. Un segundo grupo de estudios que se distancia del modelo racional puro procede de los modelos que se basan en la idea de que las instituciones (pblicas) y la realidad constituyen una anarqua organizada (Cohen, March y Olsen 1972), quienes elaboran la teora del cubo de la basura o la papelera. Basados en este trabajo, Kingdon (1995) y Zahariadis (1999) estudian como se introducen los problemas y las decisiones en la agenda pblica. En las organizaciones y en la polis hay cuatro corrientes: problemas, soluciones, actores y oportunidades de eleccin. Cada corriente sigue su lgica y secuencia independiente. Las decisiones surgen del solapamiento o encuentro parcial o total de problemas, soluciones, actores y ventanas de oportunidad. Por tanto, una decisin no es el reflejo de un intento racional de solucionar un problema

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EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA

con un plan determinado. La decisin es fruto de la mezcla particular en la papelera o basura. Esto puede explicar que muchas iniciativas de los directivos plasmadas en estupendos planes de mejora no son adoptadas como soluciones a los problemas de la organizacin. Si no se produce el encuentro entre quienes deciden, quienes se enfrentan al problema, quienes proponen la solucin y quienes la financian, el estupendo plan est destinado a ocupar un espacio de estantera. Quienes plantean planes de mejora deberan interesarse ms por el encuentro de las distintas corrientes en la organizacin que por la solucin. Un tercer grupo de estudios se basa en la identificacin de las coaliciones de actores que promueven valores y soluciones de una naturaleza determinada a los problemas que se plantean. Estos estudios se nutren de varios enfoques. Uno de los ms extendidos es el enfoque de las coaliciones promotoras (advocacy coalition framework) iniciado por Sabatier (1988). Las decisiones adoptadas se alinean junto a un grupo de valores, intereses, preferencias y recetas empleadas por los actores de estas coaliciones, quienes se encuentran ubicados en diversas instituciones pblicas, organizaciones privadas y asociaciones de inters. Estas coaliciones se encuentran por ejemplo en el mbito educativo (coaliciones que promueven los valores religiosos y la enseanza privada frente a las coaliciones que prefieren una enseanza laica y pblica). Por tanto, las decisiones no son adoptadas como consecuencia de un razonamiento racional con valores universales nicos. Por el contrario, la argumentacin de las coaliciones promotoras presentes en una poltica pblica o en una organizacin se adapta a los valores y los fines perseguidos por la coalicin. Por tanto, estos valores, intereses y preferencias informan decididamente el modo de argumentar las soluciones a los problemas existentes: de produccin de energa, medioambientales, de la sanidad, etc. A pesar de las crticas que el modelo racional recibe por autores de tendencias y enfoques tan diversos, acadmicos, consultores y responsables pblicos aluden a este modelo de forma continua al analizar las metas, los problemas y las soluciones. El credo racional domina los cursos de gestin pblica y tambin! la lnea argumental de esta gua para elaborar planes de mejora. Sin embargo, la realidad organizativa y de la accin pblica no est dominada por el modelo racional sino por uno poltico. Por qu se ha adoptado, entonces, el argumento racional a sabiendas de que no responde a lo que ocurre en la realidad? Dos razones se pueden aducir. La argumentacin racional es fcilmente reconocible, dado que la mayora de los cursos, seminarios y libros de gestin pblica emplean el modelo racional. Al mismo tiempo, este modelo propone un planteamiento sistemtico para abordar las mejoras de una organizacin y el trabajo de los directivos carece a veces de esta sistematicidad.

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Por otro lado, el contenido de esta gua se aparta del modelo racional de dos formas. En primer lugar, en este captulo se indican las consideraciones del proceso poltico de adopcin de decisiones que se apartan del modelo racional. Estas consideraciones ponen en cuestin las verdades absolutas y las mejores soluciones del modelo racional. En el modelo poltico existen verdades relativas y distintas soluciones que satisfacen unos intereses frente a otros. En segundo lugar, en los prximos captulos se incorporan reflexiones para relativizar el valor absoluto del modelo racional. 2. LAS
METAS ORGANIZATIVAS Y PBLICAS

En este captulo se sigue fundamentalmente el planteamiento de Deborah Stone (2002) desarrollado en Policy Paradox. The Art of Political Decision-Making (La Paradoja de las Polticas. El arte de la decisin poltica) y publicado por primera vez en 1988. Aunque el libro se centra en la accin pblica orientada a la comunidad, es decir, siguiendo un enfoque de anlisis de polticas pblicas, su planteamiento sirve tanto para los planes de mejora de una organizacin como para los problemas de la polis. Stone (2002) desarrolla su argumento en torno a las metas, los problemas y las soluciones. Las metas como la eficiencia, la eficacia, la igualdad, la equidad, la libertad y la seguridad son objetivos reconocibles de la accin pblica. Estas metas son aplicables a macrosistemas organizativos como los ayuntamientos o las comunidades autnomas. Muchas de ellas son tambin de aplicacin a organizaciones menores (organismo autnomo de recaudacin de tributos, hospital, universidad...). Para otros autores, estas metas son principios para justificar la accin pblica u organizativa o criterios para medir la consecucin de otros objetivos, es decir, estndares. Los problemas constituyen un alejamiento de las metas. Si se contrasta la magnitud de la meta con la situacin real, se deber decidir si la distancia existente es normal o constituye un problema. El problema se verbaliza y se cuantifica. Su magnitud y sus consecuencias negativas pueden aconsejar la necesidad de intervenir y de elaborar un plan de mejora para solucionarlo. La secuencia del razonamiento es lgica y simple. Los problemas surgen cuando las metas propuestas no se cumplen y la distancia entre lo que sucede y lo propuesto es considerable, causa conflictos de asignacin de recursos o no permite la mejora de la calidad organizativa o la calidad de vida de la poblacin en la medida deseada. Se intentar mostrar que la definicin de las metas y los problemas no es simple ni nica, por lo que la secuencia del razonamiento anterior se encuentra jalonada por numerosos obstculos.

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EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA

Las metas no poseen una definicin unvoca y clara como demuestra Stone (2002: 38-130). De la lista de metas propuestas por Stone, aqu se ilustrarn la equidad y la eficiencia. En el anlisis de la equidad, Stone enumera hasta ocho soluciones que sus alumnos le ofrecen para repartir equitativamente una pastel en la clase de Polticas pblicas. Todas estas soluciones son objeciones a la intencin de la autora de repartir el pastel en partes iguales para todos los alumnos que se encuentran en el aula en ese momento. Recientemente, en una clase de directivos se discuti qu sera lo ms equitativo para solucionar las colas de matriculacin en los centros culturales y deportivos de un ayuntamiento. Unos directivos mantenan que era ms equitativo que hubiera una cola para acceder a las actividades, incluso si sta comenzaba a formarse la noche anterior, pues los vecinos que hacan cola a partir de determinada hora saban que tenan una plaza asegurada en el curso de macram o en las clases de natacin. Otros directivos argumentaban que esta solucin no era equitativa, pues solamente hara cola quien tuviera tiempo para ello, dado que las obligaciones laborales u otras le impedan hacer cola. Como alternativa preferiran un sistema en el que todos obtuvieran fcilmente un nmero de una mquina y posteriormente se sortearan las plazas. Ambos sistemas se dan en la vida real y en cada uno se argumenta la equidad de forma distinta. En ningn caso se puede argir la superioridad del uno sobre el otro. El concepto de eficiencia, cuya definicin parece poco controvertida, tambin se somete a tensiones similares. Imaginemos que se busca el sistema educativo ms eficiente para una sociedad. La eficiencia se define de forma simple como la capacidad de producir la mayor cantidad de unidades con la menor cantidad de recursos posibles. Si esta meta se intenta aplicar al sistema educativo (educacin primaria y secundaria) podremos comprobar que no existe una nica forma de medir la eficiencia que sea tcnicamente superior a las dems. En algunos casos se emplea como unidad de recursos el porcentaje del producto interior bruto (PIB) destinado a educacin y como unidad de resultado los valores alcanzados en cada una de las dimensiones del informe Pisa (2000 y 2003) (i. e. puntuacin en la comprensin de la escritura, cultura matemtica o cultura cientfica). En otros casos se propone como unidad de recursos el nmero de profesores por alumno, mientras que la unidad de resultados puede ser el nmero de alumnos que terminan sus estudios de forma satisfactoria. Cada forma de medir la eficiencia entraa unas ventajas y unos inconvenientes. No hay criterios tcnicos que aconsejen el empleo de unos o de otros que no vayan ms all de referirse a la facilidad o dificultad para recabar la informacin. Diferentes grupos de inters otorgarn un valor diferente a cada medida de eficiencia. Por ejemplo, los profesores pueden pronunciarse a favor de la ltima medida porque saben que cualquier aumento del gasto pblico en educacin

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estar directamente relacionado con el nmero de profesores contratados. En cambio, no estaran tan seguros de que el aumento de la proporcin del PIB fuera necesariamente favorable al aumento del nmero de profesores, pues los recursos podran emplearse en nuevas tecnologas o en libros. Por tanto, qu se entienda por eficiencia y cmo se mida va a depender de qu intereses y preferencias sean tenidos en cuenta en la delimitacin del concepto. En definitiva, no existen metas claras y unvocamente definidas en el sector pblico. Polticos, funcionarios, sindicatos, ciudadanos, usuarios, grupos de inters pueden tener objetivos no necesariamente coincidentes. Incluso en una misma organizacin, distintos departamentos o grupos formales o informales pueden interpretar de forma diferente las metas y la misin de la organizacin. Una nica definicin del inters pblico o del inters general es cuestionable, por mucho que los directivos pblicos o los polticos aduzcan que ellos buscan el inters general. Los funcionarios argumentan que su bsqueda del inters general es desinteresada pues constituyen el elemento permanente de la organizacin y el Estado (en sentido amplio) ha sido constituido para velar por el inters comn. Los polticos mantienen que su bsqueda del inters general es ms genuina porque interpretan a travs del voto cul es la voluntad de los ciudadanos, quienes les han pedido que interpreten sus deseos como inters general en el perodo de su mandato. Por tanto, a la hora de elaborar un plan de mejora se debe ser consciente de que existen diferentes definiciones de las metas pblicas y distintas concepciones del inters general. Por ello, los directivos y los responsables pblicos deben sopesar continuamente las preferencias que compiten entre s en funcin de distintos criterios que pueden estar relacionados con la cantidad o la calidad de los apoyos o con la sostenibilidad de las acciones pblicas para las generaciones futuras. En este aspecto, el credo racional no parece ser muy acertado en intentar buscar soluciones tcnicas nicas y perfectas. Adems puede haber contradicciones entre distintas metas. Un programa de actuacin puede puntuar alto en la dimensin de eficiencia; sin embargo, puede afectar negativamente en equidad. Para el sector pblico puede ser ms eficiente aumentar las plazas escolares de titularidad privada, pero la igualdad en el acceso a la educacin puede sufrir como consecuencia de que determinadas capas sociales encuentren ms oneroso y, probablemente imposible, acceder a la educacin.

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EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA

3.

EL

DIAGNSTICO DE LOS PROBLEMAS: SMBOLOS, NMEROS, CAUSAS E INTERESES

Planteamiento Un plan de accin de mejora puede surgir del contraste entre una meta deseada y la situacin real. Esto podra definirse como un problema. Por ejemplo, si el objetivo es aumentar el nivel educativo de un pas y se constata que determinados grupos minoritarios (etnias, inmigrantes, discapacitados) no alcanzan el mismo nivel que el grupo mayoritario, entonces puede considerarse que existe un problema por el desajuste entre la situacin actual y la deseada. En la realidad no se pueden definir simplemente los problemas como la distancia entre las metas y la situacin actual, porque las metas son complejas y la situacin actual es objeto de una visin representativa y estratgica por quien la interpreta. La definicin de un problema es representativa porque en ella se vierte uno de los muchos puntos de vista posibles. Adems es estratgica porque supone favorecer a unos grupos o individuos frente a otros y unas soluciones frente a las contrarias. Las representaciones de los problemas se construyen para ganar el favor de unos y el mayor grado de influencia posible sobre otros. La insatisfaccin con la situacin presente se muestra como parte de un proceso poltico, no como parte de proceso racional. Este subapartado intenta mostrar que no existe un mtodo objetivo, cientfico y universal para definir los problemas. Los problemas son definidos en procesos polticos, en un contexto donde conviven distintos niveles de poder o en organizaciones cuyas unidades departamentales defienden distintas visiones sobre una cuestin. Cada actor procura emplear diferentes mtodos y lenguajes para la definicin de los problemas. Cada lenguaje es una combinacin de hechos (normalmente traducidos a nmeros) y smbolos. No existe un lenguaje tcnico universal con fros nmeros y despojados de toda simbologa. La fe en la neutralidad de los nmeros para identificar los problemas se produce tanto en el amplio campo de las polticas pblicas como en el microcosmos de las organizaciones y es uno de los aspectos centrales del credo racional. En la polis, en cambio, el objetivo de los directivos pblicos debera encaminarse a entender los problemas desde mltiples perspectivas y a identificar las asunciones que en cada perspectiva se hace respecto a los distintos hechos y valores en juego. A continuacin se presenta el argumento de Stone (2002: 131-231) sobre los problemas, que contienen smbolos, nmeros, causas e intereses.

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Smbolos En la identificacin de problemas aparecen frecuentemente los smbolos. El modelo racional propone que los problemas se definan estricta y framente por nmeros. Sin embargo, una lectura atenta de los informes, incluso los que parecen ser ms neutrales y tcnicos, prueba que los smbolos aparecen continuamente en el texto con el objetivo de persuadir a sus destinatarios ms all de lo comunicado por los nmeros. Los smbolos adoptan formas distintas. A veces son historias de buenos y malos, de villanos y hroes, de tiempos tenebrosos frente a futuros luminosos y prometedores. En ocasiones, los smbolos adoptan la forma de juegos estilsticos y de recursos del lenguaje: refiriendo una cosa mediante otra con la que guarda cierta semejanza (metforas); definiendo al todo por una parte (sincdoque), o la parte por el todo (metonimia) o dando a entender lo contrario de lo que se dice, generalmente con intencin de burla (irona), o refiriendo cosas que se imitan o se deben imitar (ejemplos), o dando a entender dos o ms cosas al mismo tiempo (ambigedades) entre otras. Para ilustrar esta seccin se emplearn ejemplos de The Economist. En varios informes especiales de esta revista se puede apreciar el empleo de los recursos del lenguaje para arropar los datos y los argumentos. The Economist, a pesar de ser una revista, destaca mundialmente porque sus artculos e informes especiales son de un alto nivel analtico por su contenido, la informacin que maneja y los esfuerzos constantes por averiguar las causas de los problemas y sus consecuencias. La orientacin liberal de la revista enmarca los ejemplos seleccionados. En The Economist (16- abril- 2005), el informe sobre la necesidad de aplicar una tarifa nica a los impuestos hace un empleo intensivo de los recursos del lenguaje para intentar demostrar que los sistemas de impuesto nico funcionan mejor porque son simples de gestionar. El informe comienza as:
Un recaudador de impuestos con arte, de acuerdo con Jean-Baptiste Colbert, el tesorero de Luis XIV, despluma un ganso para obtener el mximo nmero de plumas con los menos graznidos posibles. Este arte se ha perdido en los Estados Unidos. Con el acercamiento del 15 de abril, fecha para entregar la declaracin de la renta, los graznidos se oyen ms que nunca.

Se emplea una historia con una metfora. En la metfora se asemeja la recaudacin fiscal con el desplume de los gansos y la necesidad de obtener lo mximo con el menor nmero posible de quejas. Los contribuyentes de muchos sistemas impositivos se quejan no slo de la elevada presin fiscal sino tambin de la complejidad del sistema. Esto ltimo es lo que provoca la queja de los estadounidenses. El recaudador de im-

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puestos, por tanto, puede ser un villano o un hroe en funcin de los graznidos de los contribuyentes. A continuacin, se incorporan en el informe otros textos para criticar los sistemas impositivos complejos. En el prrafo se observan palabras elocuentes sobre la oscuridad de estos sistemas y la carga que suponen para los ciudadanos. En la historia, los villanos son la complejidad y los recaudadores.
Pero los estadounidenses no estn solos. El sistema impositivo de Nueva Zelanda produce enfado, frustracin, confusin y alienacin en la comunidad empresarial de las islas de acuerdo con un informe redactado para el gobierno en 2001. Adam Smith hablaba por muchos cuando se quejaba de los problemas, las vejaciones y las opresiones innecesarias que la gente sufra en manos de los recaudadores de impuestos.

Seguidamente, el informe relata los pasos dados por los hroes, es decir, aquellos ejemplos que han adoptado un tipo impositivo nico.
En 1994, Estonia fue el primer pas europeo en introducir el llamado tipo impositivo nico para sustituir tres impuestos sobre la renta personal y otro sobre los beneficios empresariales con una carga impositiva nica del 26%. La simplicidad en s misma. De un plumazo, esta pequea nacin bltica pas de ser un charco de agua estancada a una corriente afluente, emulada por los pases vecinos y envidiada por los conservadores estadounidenses, que desde hace tiempo quieren simplificar los impuestos de su propio pas.

En el prrafo anterior se emplean metforas como charco de agua estancada. En el prximo extracto se acude a la irona para criticar los sistemas impositivos complejos en los que se justifica la existencia de varios tramos porque se considera ms justo. Para ello se recurre a ejemplos absurdos y se emplean voces de autoridad (expertos de una organizacin internacional econmica prestigiosa) para echar por tierra los argumentos de la justicia con una pregunta irnica.
La justicia es la razn principal por la que la mayora de los pases han impuesto diferentes tramos y tipos de impuestos. En Canad y en Australia, por ejemplo, se exceptan del impuesto sobre el valor aadido (IVA) los alimentos del mercado o el supermercado, mientras que no ocurre lo mismo con las comidas de los restaurantes. Se piensa que esto es justo porque los pobres gastan una mayor parte de su renta en la comida sin preparar. Esto puede llegar al disparate. Jeffrey Owens y Stuart Hamilton de la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos) apuntan a que el pollo asado caliente est sometido al IVA, mientras que los pollos asados fros, no. Espera alguien que los inspectores de impuestos y los empresarios lleven un termmetro en la mano cuando rellenan sus impuestos? se preguntan medio en broma.

Adems, el informe est lleno de ejemplos. Los ejemplos ayudan a entender las afirmaciones generales de una forma rpida. A continuacin se expone un ejemplo de cmo funcionara un sistema con un tipo impositivo nico.

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La elegancia de un sistema administrativo con un tipo impositivo nico no es tan visible a primera vista. Dado que cada dlar se grava con el mismo porcentaje, al recaudador no le importa cuntos dlares se destinan al salario de cada persona. As, en principio, el recaudador podra simplemente retener el 20% de la nmina de una empresa, sin necesidad de saber cunto se le ha pagado a cada trabajador. En cambio, si se aade un segundo tipo impositivo o se admiten excepciones, entonces el recaudador debe averiguar cunto dinero va a cada bolsillo antes de que pueda estar seguro de recaudar la cantidad adecuada de cada persona. En Estados Unidos, por ejemplo, el recaudador necesitar conocer los salarios de 130 millones o ms de empleados, en vez de simplemente gravar las nminas de aproximadamente 8 millones de empresas.

Finalmente, habra que dedicar algunas consideraciones a la ambigedad como smbolo. La ambigedad consiste en dotar de ms de un significado a una afirmacin. La ambigedad es un elemento muy importante en la poltica y aparece en numerosos informes. La ambigedad permite que los individuos y los grupos de inters opuestos apoyen normas, leyes, polticas y proyectos, porque cada uno de ellos puede leer distintos significados. Por ejemplo, una mayor libertad religiosa puede significar para unos la posibilidad de que haya oracin y clases de religin en una escuela pblica y la ausencia de cualquier cuestin religiosa para otros. Nmeros Una forma comn de definir un problema es medirlo con nmeros. Muchos informes estn llenos de datos para mostrar la magnitud del problema. Podra parecer que los nmeros muestran neutralmente la realidad, pero los nmeros pueden tambin interpretarse. La eleccin de los indicadores concretos que darn cuenta de un problema determinado supone una decisin importante. Hay muchas maneras de medir un fenmeno. Cada manera responde a un objetivo distinto. Por ello, la misma eleccin de los datos es una tarea crtica y deliberada que se orienta por los objetivos concretos de quien lo propone. Un ejercicio que suelo hacer con los directivos cuando tratamos el tema de los indicadores de rendimiento se refiere a cmo medir la mejora en la gestin de expedientes administrativos. Ante la pregunta de cul es el indicador que mejor describe las mejoras obtenidas con un plan determinado, normalmente se propone como indicador el siguiente: Nmero de expedientes gestionados. A continuacin les reto a que busquen otro indicador que les permita compararse con otras organizaciones o a lo largo del tiempo, porque si la organizacin A tramita 252 expedientes y la B 22, no implica necesariamente que la organizacin B sea peor gestora, pues puede que los expedientes sean ms complejos o

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el volumen total de expedientes muy inferior. Ante este reto, proponen otro indicador Porcentaje de expedientes resueltos en plazo sobre el total de los expedientes iniciados en la unidad temporal considerada. Seguramente, los miembros del departamento econmico pediran otro esfuerzo suplementario en su inters por conocer cunto cuesta la gestin de cada expediente proponiendo un indicador similar al siguiente Coste medio (en euros) por expediente resuelto en la unidad temporal considerada. Los asesores legales de la organizacin insistiran en otra dimensin que afecta directamente a su trabajo Porcentaje de expedientes resueltos en plazo y que no han sido recurridos sobre el total de los expedientes iniciados en la unidad temporal considerada. La eleccin de los datos que definen la magnitud del problema depende de los intereses de quien formule el indicador. Otro problema al elegir los indicadores consiste en delimitar adecuadamente el mbito al que se aplica. En la delimitacin de quines estn en paro o quines estn empleados hay muchos argumentos acerca de si incluir o no a las personas segn distintos criterios: amas de casa, edad, tipo de empleo... En los ejercicios con indicadores con los directivos pblicos se palpa continuamente la perspectiva interesada dominante en su definicin. Por ejemplo, cuando se pregunta a un gestor de recursos humanos cmo medira en das la resolucin de una oferta de empleo, invariablemente suele decir Nmero de das que se tarda desde que se publica la convocatoria hasta que se resuelve el concurso o la oposicin. En la definicin del indicador se nota claramente que domina la perspectiva de la unidad de recursos humanos. En la realidad, el plazo para cubrir una vacante en una organizacin es mucho ms amplio pues abarca desde que se detecta una necesidad y se crea un puesto de trabajo hasta que efectivamente se cubre ese puesto y se resuelve el problema de la unidad que lo solicit. Un indicador elaborado con esta perspectiva representa mejor la diligencia con la que la organizacin atiende a sus necesidades de personal. Sin embargo, el indicador gusta poco a los gestores de recursos humanos, porque muchas fases del proceso se escapan de su competencia. Este ejemplo muestra que muchos nmeros slo se refieren a una parte de lo observado y los responsables pblicos tienden a parcelar la realidad en funcin de sus intereses y son incapaces de aunar diferentes intereses para resolver problemas globales. Los nmeros crean normas acerca de qu es poco, demasiado o lo justo. El pleno empleo se ha considerado en Estados Unidos que se encontraba entre el 3 % y el 4 %, o en torno al 5 % o al 6 % en funcin de la predominancia de las teoras econmicas y la situacin del desempleo en determinadas pocas. De esta forma, cualquier desempleo superior a la tasa de pleno empleo urga a tomar medidas. Los nmeros pueden ser ambiguos, como el lenguaje, y pueden crear la ilusin de que un fenmeno muy complejo y ambiguo es simple,

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contable y definido precisamente. Por ejemplo, a veces se utilizan ndices para medir la corrupcin de un pas determinado como el empleado por Transparencia Internacional. Este ndice puede revelar problemas sintomticos y generales de un pas, pero tiene poca especificidad para conocer qu ocurre en un municipio. Adems, este ndice est construido sobre una escala y est formado por la opinin de informantes de los distintos pases. De esta forma se oculta cmo entienden los distintos actores la corrupcin y qu grado de aceptabilidad existe para qu tipo de corrupcin, dado que los parmetros empleados para medirla han sido trasladados de un contexto especfico a todos los pases en los que se emplea el ndice. El ndice tiene cierta utilidad para las inversiones empresariales, sin embargo, da poca informacin sobre cmo perciben mltiples agentes sociales e institucionales el grado de transparencia y de corrupcin en una ciudad determinada o en pas concreto con valores distintos. En el informe que aboga por un tipo nico de impuestos tambin se emplean datos para sustentar el argumento:
La economa de Estonia ha crecido de una forma impresionante desde que se introdujo la reforma en 1994. El crecimiento alcanz dos dgitos en 1997 y desde entonces se ha estabilizado aproximadamente en un 6% anual despus de una cada brusca en el cambio de siglo. La reduccin de una alta tasa impositiva sobre los ms ricos no ha supuesto una merma en los ingresos fiscales, tal como algunos haban temido. En 1993, los ingresos obtenidos fueron el 39,4% del PIB; en 2002, el 39,6%.

El informe, sospechosamente, no ofrece una serie de datos desde 1994 hasta 2005, por lo que se puede suponer que estos datos no respaldan el argumento principal. Tal como se ha mencionado anteriormente, la eleccin de los datos es importante para contar el argumento. Tambin lo es blindar la historia frente a las crticas de incondicionales y opositores. Los nmeros son descripciones del mundo y no son necesariamente ms reales que un cuadro o un poema o los smbolos del lenguaje. La visin que los nmeros dan de los problemas puede ser tan cercana o prxima a la realidad como la fotografa, el arte realista o el expresionista. La interpretacin que dan los nmeros depende de cmo se empleen simblicamente y de cmo se inserten en el argumento. Causas El modelo racional y el modelo poltico mantienen visiones distintas sobre las causas. El primero usa un razonamiento mecanicista para identificar qu caus originariamente el problema; y el segundo se esfuerza en desentraar quin fue el responsable del problema.

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En el modelo racional se da por sentado que los problemas deben tratarse atendiendo a sus causas y no a los sntomas. Con frecuencia se proponen ejemplos de la sanidad para explicar la diferencia entre sntomas y causas. Por ejemplo, la diarrea no es una enfermedad, sino el sntoma que puede estar producido por ocho agentes distintos (cuatro bacterias, tres virus y un protozoo). Los cientficos sociales son conscientes de que los problemas de la sociedad estn producidos por mltiples causas y la bsqueda de una nica causa o de la causa verdadera se convierte en una tarea difcil. Se piensa que las causas son objetivas y que se pueden probar, en principio, mediante la investigacin cientfica. Una vez que la verdadera causa ha sido hallada, el programa de mejora o la nueva poltica deberan eliminarla, modificarla, reducirla o neutralizarla para as eliminar el problema o disminuir su magnitud. Frente a esta concepcin, Stone (2002: 188-209) mantiene que la bsqueda de las causas en el mundo de la polis sigue un razonamiento distinto al modelo mecanicista propuesto por el credo racional. Las causas no son slo las razones ltimas de los problemas, sino que tambin son la prueba de que unos agentes, frente a otros, han causado un problema determinado. En la polis se emplea tambin el conocimiento de las causas para hacer que los responsables del dao compensen o sean castigados por su accin. La identificacin de las causas en la polis supone culpar a unos y no a otros. Las historias causales del informe tienen nmeros y smbolos para reforzar la solucin propuesta. En la identificacin de las causas en el mundo de la polis deben distinguirse varias estrategias. Una primera estrategia dominante consiste en buscar si los agentes causantes de las tragedias o los problemas son humanos o naturales. El huracn Katrina que asol Nueva Orlens en 2005 y desastres similares obedecen en principio a causas naturales. Esto es importante en la polis, puesto que los desastres causados por agentes naturales automticamente generan compensaciones para las vctimas y los afectados en muchos pases del mundo. Si se encuentra que estos desastres estn causados por agentes humanos y se identifican adecuadamente quines y qu acciones han derivado en qu consecuencias por causa de la actividad humana, la historia causal sobre la atribucin de culpa y sobre las soluciones sigue otros derroteros. En la dcada de los noventa, una riada arras un camping en los Pirineos dejando un elevado nmero de vctimas. Si bien la riada es un fenmeno natural, la culpa del desastre se atribuy a quienes levantaron el camping en zona de riadas y, especialmente, quienes lo autorizaron. sta sera, por tanto, una segunda estrategia en la identificacin de las causas: mostrar que el problema, interpretado inicialmente como un accidente, es en realidad el resultado de la accin humana.

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En una tercera estrategia se intenta mostrar que los efectos de una accin fueron pretendidos secretamente por el actor, es decir, la teora de la conspiracin. En el debate sobre las causas del 11-M, el ataque terrorista a diversos trenes de cercanas de Madrid, y su influencia en los resultados inesperados de las elecciones generales del 14-M de 2004, los grupos polticos de ambos bandos han empleado la culpa y la teora de la conspiracin para establecer quines han causado qu acciones y con qu consecuencias. Una cuarta estrategia consiste en mostrar que la baja probabilidad de que ocurrieran unos efectos determinados estaba contabilizada como riesgo calculado por el actor. El problema se presenta cuando los efectos superan ese riesgo calculado. Por ejemplo, la invasin de Irak iniciada por George Bush (hijo) ha tenido, segn muchos, unos efectos negativos superiores a los riesgos calculados por los resultados para Irak, el nmero de vctimas estadounidenses y las consecuencias para la esfera internacional. Una ltima estrategia consiste en mostrar que el fenmeno es de tal complejidad social que hace falta una poltica a gran escala para cambiar las causas. En una investigacin de The Economist (30-abril-2005) sobre la elevacin de los precios del crudo en el mundo se exponen razones que dan idea de la complejidad del fenmeno. El informe menciona tres causas de la subida de los precios llegando a los 70 $ por barril en el momento de escribir este texto y augurando unas subidas por encima de los 100$: oferta escasa, creciente demanda y especulacin financiera. La escasez de la oferta se debe a varias cuestiones: manejo de las cuotas por la OPEC (Organizacin de los pases exportadores de petrleo) para que la oferta no sea superior a la demanda y los precios no bajen, preocupaciones por las actuaciones de Putin contra el magnate de la compaa Yukos y por las revueltas civiles en dos pases productores: Venezuela y Nigeria. Adems, las reservas que en pocas anteriores haba empleado Arabia Saudita en casos de problemas de oferta (guerra Irn-Irak, primera guerra del Golfo o la crisis poltica de Venezuela en 2003) ya no funcionan, porque los pases de la OPEC no han invertido al ritmo requerido por la demanda. La creciente demanda es atribuida al crecimiento econmico mundial y especialmente al de China, Estados Unidos e India. Se argumenta que en 2004 la economa creci globalmente 3-4 % en vez del 1-2 % usual y casi un tercio del crecimiento se atribuye a China donde se cree que el consumo de petrleo subi un 16 %. Finalmente, existe tambin una estrategia especulativa, por la que se est invirtiendo en el mercado de futuros del crudo a los precios entre

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40 y 70 $ por las expectativas que se tiene de obtener enormes beneficios cuando los precios alcancen o superen los 100 $ por barril. El informe mantiene que las causas son demasiado complejas como para encontrar la solucin atajando una de ellas. Tradicionalmente se echaba la culpa slo a los pases productores de la OPEC por la subida de los precios, pero en el informe se demuestra que stos son una parte de la causa, pero no la nica. La identificacin de los culpables puede ayudar a legitimar la solucin propuesta y a encontrar aliados entre las vctimas del problema. Por ejemplo, la lectura que se hace de la propuesta de trasvase del Ebro a otras cuencas del Mediterrneo est muy vinculada a cules son las causas y los causantes de la sequa en el Levante espaol. El debate de si la sequa est vinculada no slo a cuestiones climticas (reduccin de las precipitaciones en el Levante) sino tambin a acciones antrpicas (construccin de urbanizaciones, campos de golf, hoteles, deficientes aprovechamientos del agua en los regados) sirve para que las distintas coaliciones de actores disputen sobre quin tiene la culpa. Las soluciones del gobierno siempre tendrn a unas coaliciones como aliadas frente a las contrarias. Para ello, los argumentos deben cambiar el sentido de la culpa y sus responsables. Con esta seccin se ha intentado demostrar que los argumentos causales son esfuerzos por controlar la interpretacin de cmo se generaron los problemas. Segn la correlacin de fuerzas dominantes y el inters estratgico de la situacin se nombrar de forma ms o menos explcita quines han ocasionado un curso de accin u otro en los informes. El analista debera atender a la funcin estratgica que tiene la interpretacin causal. En continua relacin con los destinatarios del informe, el analista debera indagar qu tipo de historia debe ser contada, con qu nmeros y con qu simbologa. En unos casos interesar destacar el apoyo de las vctimas; en otros, ser conveniente legitimar la accin mediante una crtica despiadada de los hechos y de los culpables. Frente a la secuencia mecanicista de las causas del credo racional, en el mundo de la polis existe una interpretacin en la que hay culpables, vctimas y salvadores. En el mbito de las organizaciones tambin se dan estas circunstancias, incluso cuando los informes slo pretenden mejorar de forma neutral e inocente el rendimiento de la organizacin. Siempre hay intereses en juego y causas del mal funcionamiento y de las propuestas de mejora. Intereses Los problemas, sus causas y las soluciones estn afectados por los intereses. Segn Stone (2002: 210-231) existe una distincin fundamental

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entre los intereses reales (qu problemas y necesidades tiene la gente) y las demandas polticas (qu es lo que pide la gente del gobierno). Tambin se hace una distincin entre los intereses objetivos (lo que afecta a la gente incluso aunque no sea consciente de ello) y los subjetivos (lo que la gente piensa que le est afectando). El trfico de las grandes ciudades se puede emplear como ejemplo para distinguir distintos tipos de intereses. Los atascos de las horas punta constituyen un problema que afectan a los intereses reales de la gente: retrasos para llegar al trabajo y a la escuela, aumento de la contaminacin y aumento del ruido entre otros. Se puede distinguir tambin intereses objetivos en el ejemplo. El ruido y la contaminacin afectan considerablemente a la salud (sistema nervioso y vas respiratorias), aunque las personas no sean siempre conscientes de ello. Diversos indicadores de la intensidad (nmero de autos que entran y circulan por la ciudad) y la fluidez del trfico (kilmetros por hora de velocidad media) sirven para ilustrar las diferencias entre distintas horas del da y diferentes pocas del ao. Otros indicadores ms sofisticados pueden intentar vincular las enfermedades nerviosas y de las vas respiratorias al trfico. El trfico no afecta de la misma a forma a todos porque cada persona o cada grupo de personas con unas caractersticas similares poseen una visin subjetiva del problema. Por ejemplo, los transentes, los automovilistas, los usuarios de los transportes pblicos, los turistas, los trabajadores que vienen de las ciudades-dormitorio, los taxistas, los repartidores, los comerciantes de las zonas afectadas por los atascos tienen intereses subjetivos con una visin especfica del problema. Los taxistas, los repartidores y los comerciantes pueden aducir, por ejemplo, que los problemas de trfico perjudican sus expectativas de negocio, mientras que el atasco slo supone para un trabajador que deba madrugar algo ms para ir al trabajo o emplee ms tiempo en la calzada. Muchos politlogos han defendido ingenuamente que los intereses reales, problemas que afectan a la gente, se convierten automticamente en demandas polticas, es decir, en peticiones de los afectados al gobierno. Esto no es as. En algunos casos, ninguno de los interesados se moviliza; en otros, slo se movilizan algunos de los grupos afectados. En el caso del trfico ser difcil ver a los automovilistas manifestndose y creando plataformas con demandas a los responsables polticos municipales. Sin embargo, cuando la situacin se hace insostenible, las asociaciones de taxistas y de comerciantes suelen plantear demandas al gobierno municipal. El analista, por tanto, debe ser consciente de la combinacin de intereses objetivos y subjetivos existentes y de cmo se van a construir las alianzas entre los intereses afectados para interpretar el problema y hallar

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la solucin. Las definiciones del problema y las soluciones adoptadas pueden proponer un cambio de relaciones de poder en un contexto determinado. 4. SOLUCIONES

Una vez identificados y dimensionados los problemas, sus causas y causantes, el analista ofrece una solucin en el plan de mejora. En la solucin intervienen decisiones y herramientas para implantar el plan. Esta seccin se centrar en las decisiones. El credo racional se aparta considerablemente del modelo de la polis en el mbito decisorio. Stone (2002: 232-257) identifica varias diferencias entre ambas propuestas. En el modelo analtico racional, se establecen las metas y los objetivos de forma explcita y precisa. En cambio, en la polis no siempre se establecen estas metas de forma precisa, sino que se plantean de forma ambigua, o a veces se mantienen escondidas y secretas. Una meta ambigua puede suscitar el apoyo de grupos con intereses opuestos. Si la meta es aumentar la seguridad del trfico vial en la carretera, difcilmente puede haber desacuerdo. Si los medios se basan en aumentar excesivamente el impuesto sobre el combustible para reducir el nmero de automviles en circulacin, surgir la oposicin de determinados grupos. Esto no implica que se planteen siempre las metas ambiguas en la polis; pues a veces el gobierno prefiere manifestar claramente sus intenciones sealando contra quines est actuando. Por ejemplo, con el carn de conducir por puntos se enva el mensaje de que no se tolerar el comportamiento inadecuado de los conductores imprudentes o temerarios. El analista del modelo racional se adhiere a la misma meta a lo largo de todo el proceso decisorio. En cambio, las metas pueden ser modificadas y redefinidas en la polis conforme la situacin poltica se modifica. En el mbito de las polticas pblicas en Espaa es nombrado como paradigmtico el cambio de poltica exterior propiciado por Felipe Gonzlez en la dcada de los ochenta. El lder socialista pas de defender la no integracin de Espaa en la OTAN (Organizacin del Tratado del Atlntico Norte) estando en la oposicin a proponer el referndum solicitando el s en 1986, cuando se encontraba en el gobierno. En el modelo racional se propone que se consideren tantas alternativas como sea posible. En la realidad poltica esto no suele ocurrir porque las alternativas no queridas que susciten oposicin nunca son mencionadas en los informes. La alternativa preferida por el analista suele contar con smbolos, interpretaciones e historias causales que la hacen la nica posible o factible. A veces, el analista se centra en una parte de

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la decisin y obvia otras acciones futuras que podran entraar costes polticos. Adicionalmente, en el modelo racional se pide que se evalen los costes y los beneficios de cada curso de accin de forma tan precisa y completa como sea posible. El modelo de la polis sigue una estrategia distinta pues generalmente se analizan aquellos costes y beneficios, de las infinitas consecuencias de la alternativa preferida, que hagan aparecer a la alternativa como la mejor. Finalmente, en el modelo racional se prescribe elegir el curso de accin que maximice el bienestar total segn los objetivos de la organizacin. Frente a esto, en el modelo de la polis se aconseja elegir el curso de accin que menos dae a los ms poderosos (por si acaso no se puede resistir su influencia) y que muestre que la decisin es capaz de crear el mximo bienestar posible para un pblico amplio, compuesto de diversos intereses. En las soluciones posibles para los atascos de las ciudades se pueden destacar tres alternativas: una solucin de mercado, otra de Estado y otra comunitaria. A) Solucin de mercado: Una solucin del mercado supondra que los individuos realizan un anlisis de costes-beneficios y deciden emplear otro medio de transporte (si existe) distinto al vehculo privado para evitar los atascos. El aumento del precio del combustible, la falta de aparcamiento o su encarecimiento y los atascos pueden mermar los beneficios que el ciudadano encuentre en el transporte privado. En este caso, el gobierno municipal no decide actuar y opta por una poltica de laissez-faire, en la que la dinmica del trfico influye en los usuarios a travs del balance individual de costes-beneficios. B) Solucin de Estado: La solucin estatal puede implicar que las autoridades proporcionen nuevas infraestructuras (por ejemplo, doble piso de va pblica en el Perifrico de la Ciudad de Mxico o tneles). La provisin de infraestructuras tambin se puede hacer en sentido negativo, disminuyendo las vas existentes (por ejemplo mediante la peatonalizacin de las calles); restringiendo el uso de la va pblica (los autos no pueden circular un da a la semana); mediante el pago de un peaje para entrar en el centro de la ciudad o instalando parqumetros en las calles. C) Solucin comunitaria: Las autoridades municipales acuden a los intereses afectados (transportistas, taxistas, conductores de autobuses, usuarios de vehculo privado, empresas...) para buscar soluciones de forma participada (i.e. Plan de Movilidad Urbana de Matar de 2001). Imagnese, por ejemplo, que las empresas de un gran polgono industrial

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EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA

acuerdan ampliar el horario de entrada y salida de sus trabajadores y concertar autobuses de recogida de empleados del polgono. En la realidad no se producen soluciones exclusivamente estatales, comunitarias o de mercado, sino una combinacin de dos o ms alternativas. En estas soluciones se pueden ver cmo los distintos intereses son tenidos en cuenta, privilegiados o ignorados. Ninguna de las soluciones es la ptima y en cada una se emplea una combinacin de nmeros, smbolos e interpretaciones del problema, sus causas y los posibles cursos de accin. En conclusin, el modelo racional parece prometer un enfoque sistemtico para analizar la realidad y resolver sus problemas. Sin embargo, la estrategia mecanicista de este enfoque no captura la realidad, cmo se desenvuelve, cmo se simboliza, cmo se interpreta y cmo se emplea en la polis y en las organizaciones. En el captulo se ha intentado ofrecer argumentos para filtrar las propuestas de los captulos destinados a explicar cmo se podra abordar un plan de mejora. Con ello se espera que el analista ample su visin sobre los objetivos y los problemas a partir de los intereses en juego. La comprensin de cmo interactan los hechos y los valores le ayudar a plantear los problemas y las soluciones.

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EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA

CAPTULO 2 EL CICLO DE GESTIN Y DE LAS POLTICAS PBLICAS

1.

PLANTEAMIENTO

Este captulo nace de la preocupacin de constatar que las propuestas de mejora en el sector pblico hacen referencia a los euros invertidos, el empleo generado o las normas promulgadas. Todas esas propuestas se centran en los recursos que se invertirn y poco dicen de los productos o de los impactos en los destinatarios de la medida. El mbito de la seguridad ciudadana sirve para ilustrar esta preocupacin. La sensacin de inseguridad ha aumentado en numerosos pases del mundo no slo por el aumento de las actividades terroristas de gran impacto sino tambin por la percepcin de que la delincuencia aumenta. Las autoridades normalmente proponen planes de choque en los que se detallan las inversiones y las actividades acometidas: en alta tecnologa para la vigilancia de las calles, estaciones y aeropuertos, contratacin de ms policas, compra de vehculos para la lucha contra el crimen, o elaboracin de nuevas normas en las que se prohban determinadas actividades entre otras. Todas estas medidas se cuantifican en euros, personal, equipamiento y normas previstas. Es inusual encontrar en los planes otros objetivos como la reduccin de la tasa de delincuencia o la disminucin del porcentaje de inseguridad ciudadana. Y estos son los objetivos que importan a los ciudadanos! Los responsables pblicos creen que un aumento de los recursos implica automticamente una mejora de la seguridad (impacto). Esto no es siempre as.

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Para ilustrar las diferencias entre recursos, resultados e impactos (medidos como percepcin de los ciudadanos) se emplea el anlisis de un proyecto piloto desarrollado por Governance International (www. govint.org) entre 2003 y 2004 denominado Local Governance Health Check (Diagnstico de la gobernanza local) (Parrado, Lffler y Bovaird, 2005). En el proyecto se estudiaba la percepcin sobre la seguridad ciudadana, entre otros mbitos de la calidad de vida, en cuatro municipios europeos: Ulm (Alemania) con 115.000 habitantes, Barcelona (Espaa) con 1.515.000 habitantes, Calderdale (Reino Unido) con 192.000 habitantes, y Baar (Suiza) con 20.000 habitantes. Para el estudio se hicieron 46 grupos de discusin estructurados con funcionarios, polticos, periodistas (radio, televisin y prensa), ciudadanos elegidos aleatoriamente y por grupos (ancianos, jvenes, adolescentes, inmigrantes), representantes de las organizaciones no gubernamentales, empresarios y comerciantes. En el ejemplo se empezar por los impactos y no por los recursos. La percepcin de seguridad vara ampliamente en las ciudades del estudio. En el grupo de ciudadanos de Baar, ubicada en una de las regiones ms ricas de Europa, se manifestaba de forma mayoritaria el aumento de la percepcin de inseguridad por tres razones: 1) los vehculos conducan a alta velocidad por las calles y haba aumentado el riesgo de ser atropellado; 2) los inmigrantes del Este de Europa se reunan en la plaza del pueblo a consumir alcohol y ponan la msica de los aparatos estereofnicos a alto volumen; 3) se daban robos de bicicletas sin cierre de seguridad; mientras que en el pasado nadie se apropiaba de bicicletas ajenas sin candado. Debe recordarse que en todo el cantn se haba producido una nica muerte violenta en los ltimos aos y de acuerdo con las estadsticas policiales, el nivel de delincuencia haba disminuido paulatinamente. Esta sensacin de inseguridad en Baar asombrar a los residentes de otras ciudades del mundo. En dos grupos de discusin de Barcelona, uno de ciudadanos y otro de periodistas se opin mayoritariamente que Barcelona es segura, con zonas puntuales menos seguras. Esta opinin se da a pesar de que se producen al ao ms de 50 muertes violentas en la ciudad, la mayora de los participantes en el grupo de ciudadanos haban sido robados recientemente y dos semanas antes de la celebracin de la reunin se haban producido dos crmenes en el barrio del Puntxet, que haban adquirido amplia cobertura nacional y haban conmocionado a la ciudad de Barcelona. Una seora barcelonesa de unos 45 aos lleg a manifestar lo siguiente:
... nuestro barrio es tranquilo... me han robado el bolso, cmo a todo el mundo!, pero me tocaba, no? Yo deca, le ha tocado ya a todo el mundo. As que cuando me robaron, me deca: Mira, estadsticamente te tena que tocar y te ha

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EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA

tocado, as que ya puedes descansar!... es decir, es normal, que en una poblacin tan grande donde hay tanta necesidad y gente con tan poco que comer tenga que robar...

La percepcin de seguridad/ inseguridad (impacto) de los ciudadanos es independiente de las cifras de delitos cometidos, muertes violentas (productos) y difiere de una ciudad a otra, pues las percepciones son relativas no absolutas. La solucin clsica del gobierno al problema es sacar ms policas (recursos) a la calle y esta es la demanda expresada en Barcelona por los ciudadanos. En cambio, en Baar fue diferente. En el grupo de discusin de los cuerpos de seguridad, el comandante jefe de las fuerzas policiales del cantn manifest lo siguiente:
Soy consciente de que los ciudadanos se sienten ms inseguros segn las encuestas. Al mismo tiempo puedo decir que la tasa de delincuencia ha bajado considerablemente en los ltimos aos. Como s que los ciudadanos perciben mayor inseguridad, a pesar de los mejores resultados en la lucha contra el crimen, he decidido poner ms policas en la calle...

Frente a esta solucin (ms recursos), los ciudadanos inseguros del grupo de discusin pedan ms integracin de los inmigrantes del Este y no mencionaron la necesidad de ms policas. La polica haba fallado en identificar las causas de la ansiedad (impacto) de los ciudadanos y haba reaccionado de la forma clsica con ms recursos. En resumen, los planes de mejora y los programas de actuacin pblica fallan en diferenciar recursos, actividades, productos e impactos. Un diagnstico poco informado puede llevar a adoptar medidas inadecuadas. En este captulo se intenta ubicar el plan de mejora en el ciclo de gestin y la poltica, para que los directivos no se centren slo en los recursos. 2. RECURSOS,
ACTIVIDADES, PRODUCTOS E IMPACTOS

El ciclo de gestin y de la poltica sirve para ubicar el plan de mejora. Bouckaert y van Dooren (2003) proponen que el ciclo de gestin es un proceso lgico que arranca de la existencia de un planteamiento estratgico de la organizacin. En la realidad, numerosas organizaciones no contienen declaraciones estratgicas de su actuacin u objetivos claramente definidos. En cualquier caso, las organizaciones tienen unas funciones y metas plasmadas en sus estatutos o en la legislacin correspondiente. El cumplimiento de los objetivos estratgicos, de las funciones de la organizacin y de sus metas a largo y corto plazo puede ser objeto de un plan de mejora.

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Los objetivos estratgicos (recuadro 1 de la Ilustracin 1) marcan los fines de la organizacin para un perodo concreto de tiempo. Son propsitos finalistas que se derivan de la misin de la organizacin o de los documentos polticos. Los objetivos operativos (recuadro 2) son metas ms especficas y medibles que se desprenden de las directrices estratgicas. Se suele asignar convencionalmente el largo y el medio plazo a los objetivos estratgicos, que se sustancian en los planes estratgicos de la organizacin o de la ciudad. El plazo corto de los objetivos operativos coincide con el ao presupuestario. Estos objetivos pueden plasmarse en los documentos ms operativos del plan estratgico, en el presupuesto o en programas de las unidades departamentales. Los recursos son los insumos financieros, humanos, tcnicos, informativos, organizativos y legislativos empleados para obtener los productos.

Ilustracin 1.

El ciclo de las polticas y de la gestin

Las actividades son los procesos que permiten alcanzar productos concretos a partir de los recursos de la organizacin. Las actividades organizativas son muy variadas: expedientes tramitados, detenciones practicadas, inspecciones realizadas, cursos de formacin, informes, dictmenes, autorizaciones... Los productos (outputs) son los resultados que se obtienen a partir de los recursos de la organizacin y a travs de las actividades que desarrolla. En cambio, los impactos (outcomes) constituyen los cambios en el entorno de la organizacin, combinados con los impactos de otros actores que influyan en el mismo mbito. La distincin entre productos e impactos es de considerable importancia. El impacto no es lo que hizo la organizacin, sino su consecuencia; es el conjunto de efectos que tie-

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EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA

nen los resultados concretos de la accin gubernamental y del resto de los actores no gubernamentales. En los recuadros 6 y 7 se realiza una diferenciacin pragmtica entre impactos (outcomes) directos e impactos finales. Esta distincin se ilustra con un ejemplo. Imagnese una agencia que gestiona recursos hdricos e implanta un programa de actuacin en una zona agrcola cuyos productos solamente se consumen en el mercado local. En esta zona, la aportacin de la actividad agrcola al producto interior bruto (PIB) es muy pequea. El programa pblico intenta cumplir con el objetivo operativo de aumentar la cantidad de agua destinada al regado. Este objetivo operativo debera permitir la consecucin de dos objetivos estratgicos: mejorar la competitividad de los productos agrcolas de la regin introducindolos en el mercado internacional y aumentar la proporcin de la actividad agrcola en el PIB de la regin. Para el cumplimiento del objetivo operativo se decide mejorar las canalizaciones de agua. En la mejora de la canalizacin se pueden emplear recursos materiales (tuberas, productos de impermeabilizacin), recursos humanos (ingenieros, capataces, operarios, personal de administracin) y recursos financieros. Las actividades realizadas son fundamentalmente dos: sustitucin de las tuberas en mal estado por otras nuevas e impermeabilizacin de las tuberas que no sern sustituidas. Los productos obtenidos por la organizacin pblica se podran medir con el nmero de metros de tuberas sustituidas e impermeabilizadas y el aumento del nmero de metros cbicos de agua gracias a la mejora de la canalizacin. Las medidas de estos parmetros deberan ser completadas con un anlisis de los impactos causados con la intervencin pblica. Estos impactos estn vinculados a los objetivos estratgicos sealados: mejora de la competitividad internacional y aumento de la contribucin de la produccin agrcola al PIB de la regin. La entrada de ms agua en el campo permite una mejora de la calidad de los productos cultivados, que ahora podran ser exportados. La mejora de la calidad del producto agrcola constituye un impacto directo de la mejora de la canalizacin, mientras que la exportacin a mercados internacionales y la mejora relativa de la produccin agrcola en el PIB son impactos finales. En teora, la mejora de la calidad de los productos agrcolas debera propiciar un aumento de la exportacin, pero no necesariamente. Supongamos que las comunicaciones son deficientes en la regin por lo que los productos no pueden alcanzar los mercados internacionales en la forma requerida. En definitiva, no se puede inferir que un producto de la organizacin conduzca a impactos directos y finales especficos, pues existen otros factores y actores intervinientes. Existe otra diferenciacin importante entre impactos objetivos y simblicos. Los impactos objetivos se refieren a las dimensiones externas,

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observables y medibles vinculadas a los indicadores objetivos (i.e. nmero de metros de nuevas tuberas). El impacto simblico se refiere a las percepciones que los ciudadanos y los distintos actores interesados tienen de la accin gubernamental (i. e. satisfaccin de los regantes con el programa gubernamental). Muchas veces no existe convergencia entre los impactos objetivos y los subjetivos. Por ejemplo, es posible que determinados programas gubernamentales destinados a aliviar la pobreza o a mejorar el desarrollo econmico no consigan mejorar los indicadores (tasa de desempleo, tasa de crecimiento econmico). Sin embargo, la percepcin de la poblacin afectada puede ser positiva porque se aprecian y se valoran los esfuerzos del gobierno en revertir estas situaciones. Al poner el nfasis en el contenido simblico y no tangible de las polticas se est cambiando el significado de la poltica. Siempre se ha descrito la poltica a partir de la pregunta: quin consigue qu, cundo y cmo; parece que la pregunta ahora debe complementarse: quin siente qu, cundo y cmo. El plan de mejora tiene como objetivo fundamental modificar algunas o todas las relaciones del ciclo de la poltica y la gestin de la Ilustracin 1. El plan no tiene por qu concentrarse en todo el ciclo, pues tal ambicin supondra contar con un apoyo poltico realmente extraordinario. El plan se puede circunscribir a la mejora de la gestin de los recursos o a uno de los servicios finalistas que presta o a las actividades de la organizacin. Sera ideal que el plan de mejora demostrara que puede incidir positivamente sobre los productos y los impactos. Si esta incidencia se demuestra y se consigue persuadir al poltico de la bondad del plan, se est en mejores condiciones de conseguir su apoyo. La decisin de elaborar un plan de mejora puede responder a las carencias de gestin de recursos o de una deficiente conversin de recursos en productos e impactos. Adems, la realizacin del plan de mejora requiere que su promotor se formule otras preguntas: 1) Para qu sirve el plan de mejora? 2) A quin beneficia/perjudica los resultados esperados del plan? 3) Es el plan lo suficientemente importante para el contexto de su autor y del promotor final? 4) De cunto tiempo y recursos dispone el autor para el estudio y la elaboracin del plan? 3. EL
CICLO Y LA EVALUACIN

Los planes de mejora suelen carecer de un plan de evaluacin. Normalmente no se prev cmo se va a comprobar que las medidas propuestas mejoran la situacin o solucionan el problema para el que se elabor el plan. Para entender adecuadamente la importancia de la evaluacin del plan de mejora se debe considerar qu es la evaluacin (qu

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EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA

se evala, qu y cmo se mide y cmo se analiza lo medido) y quines evalan. Qu es la evaluacin Si se define de forma amplia, la evaluacin consiste en juzgar los mritos de los programas gubernamentales o planes de mejora. En la evaluacin se incluye todo tipo de valoraciones de los polticos, los periodistas, los ciudadanos, los funcionarios, los usuarios o los empleados de otros departamentos de la organizacin. En los planes de mejora de una organizacin es usual que los mritos sean valorados mediante la opinin de los usuarios afectados por el plan. La evaluacin est vinculada en parte a los valores de quien evala, pues la implantacin de un programa pblico tendr virtudes y vicios diferentes en funcin del evaluador. Por ello, cada vez se recurre ms a la evaluacin sistemtica de los programas pblicos, minimizando as el sesgo de los valores de determinados grupos. Ello no implica que no se tengan en cuenta los intereses de los diferentes actores, pues la evaluacin participada, al contrario de la evaluacin unilateral, realza la puesta en comn de distintos intereses en el proceso evaluatorio. Cuatro fases caracterizan a la evaluacin sistemtica: la especificacin de criterios y de estndares, la medicin, el anlisis y la utilizacin de los resultados. La especificacin de criterios es una fase muy importante de la evaluacin. En esta fase se identifican los objetivos de la evaluacin y se analizan los problemas con los que la evaluacin se va a encontrar. Adems, para cada criterio hay que especificar estndares/normas de funcionamiento que propongan niveles o grados de xito. Esta fase es especialmente importante para el plan de mejora. La medicin se refiere a la recopilacin de informacin. La medicin mediante indicadores tiene como objetivo ltimo la constatacin del grado de cambio que se ha producido como consecuencia del plan de mejora, programa o servicio pblico. Los indicadores constituyen un instrumento importante de la evaluacin, pues stos son una medida de una variable, de un atributo de una variable o de la combinacin de dos o ms variables. Esta medicin permite hacer todo tipo de comparaciones, base fundamental de las evaluaciones sistemticas. Los indicadores pueden ser objetivos y subjetivos. Los indicadores objetivos miden hechos o dimensiones externas observables (i.e. parmetros de la calidad del agua, hectmetros cbicos de agua almacenados, hectreas de superficie de regado). Los indicadores subjetivos miden percepciones de los distintos actores sobre los hechos o las dimensiones observables (i.e. satisfaccin con el grado de transparencia de la autoridad sobre la gestin del recurso hdrico).

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Los dos tipos de indicadores se pueden ilustrar con un ejemplo. Imagnese que en un acufero se producen manifestaciones violentas contra las autoridades cuando hay escasez de agua. Un indicador objetivo consistira en medir el nmero de manifestaciones y manifestantes en las que se producen hechos violentos (actos vandlicos contra el mobiliario urbano, por ejemplo). Un indicador subjetivo consistira en la realizacin de una encuesta o un grupo de discusin para determinar cmo se percibe el nivel de conflicto en un rea determinada. Cuando se emplean indicadores subjetivos y objetivos, es posible que ambos apunten en la misma direccin o que, sin embargo, haya divergencias considerables. En el ltimo ejemplo, imagnese que el nmero de manifestaciones con 100 150 manifestantes ha sido 20 en el ao 2000 y 3 en el ao 2004. El indicador podra dar a entender que el conflicto se ha reducido considerablemente; sin embargo, la percepcin de los usuarios indica todo lo contrario: el conflicto ha aumentado, a pesar de que los activistas que van a las manifestaciones han disminuido, porque el conflicto se manifiesta en ms reyertas entre usuarios vecinos. La utilizacin de indicadores objetivos y subjetivos permite obtener una visin ms completa de la realidad. La evaluacin puede servir para mltiples propsitos: Hacer un seguimiento del progreso de lo implantado frente a metas predefinidas en el plan de mejora o programa de actuacin. Aumentar la transparencia de los procesos pblicos mediante la informacin a los usuarios y los ciudadanos de los resultados obtenidos. Comparar el progreso entre agencias, departamentos, ayuntamientos o entre programas o entre pases. Valorar la calidad de la actuacin gubernamental frente a unos estndares predefinidos. Medir los costes y beneficios de los proyectos o iniciativas individuales. El anlisis es el uso de la informacin recopilada para extraer conclusiones. Este anlisis se puede abordar mediante: 1) el uso de tcnicas cuantitativas sofisticadas para comparar los beneficios con los costes; 2) el empleo de experimentos en los que se compara una poblacin sometida al programa con otra que no se ha beneficiado de l; 3) la plasmacin de impresiones a partir de las mediciones sistemticas. Con el anlisis se intenta determinar si el cambio observado se debe a la actividad o a alguna otra causa. Adems, se intenta realizar un pronstico de la durabilidad de los efectos del programa.

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EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA

Las evaluaciones sistemticas suponen una comparacin por la que se estiman los cambios en la sociedad que pueden ser atribuidos al programa de intervencin pblica. La comparacin ideal es aquella que contrasta lo que ha ocurrido frente a lo que hubiera ocurrido si no se hubiera implementado el programa. Mientras lo primero es fcil de medir, lo segundo no. Existen, no obstante, comparaciones aproximativas de los efectos de los programas. a) Comparaciones con estndares profesionales. En algunas reas de la actividad gubernamental se establecen estndares nacionales o internacionales, por ejemplo, referidos a la calidad del agua, o a los niveles de los tratamientos de los residuos slidos. La evaluacin consiste en comparar lo conseguido por los programas gubernamentales o los planes de mejora y lo determinado por los estndares. b) Comparaciones entre el grupo de control y el grupo experimental antes y despus de la implantacin del programa. Estas comparaciones constituyen la esencia del diseo experimental de la evaluacin, en el que se realiza un esfuerzo sistemtico por comparar un grupo experimental (aqul al que se le ha aplicado un programa de intervencin pblica) y otro grupo de control, similar en caractersticas socioeconmicas, al que no se le ha aplicado el programa, para averiguar cules han sido los efectos del programa. Este tipo de evaluacin es atractivo, pero hay innumerables problemas vinculados a este enfoque. En la vida real es muy difcil replicar las condiciones de un laboratorio, entre otras cosas porque las condiciones socioeconmicas y polticas de dos comunidades o las caractersticas de dos organizaciones no son idnticas al cien por cien. Por otro lado, este tipo de evaluacin es cara y slo ofrece resultados fiables de la aplicacin de programas concretos. Si se renuncia al empleo de diseos experimentales, se pueden realizar otros diseos. En el diseo cuasi-experimental se sustituye la comparacin entre el grupo experimental y el grupo de control por otras estrategias. Por una parte, se emplean tcnicas de anlisis de series temporales con mediciones antes, durante y despus de la implantacin del programa (tendencias proyectadas y tendencias reales) o se usan grupos asimilados a los de control, es decir, se comparan los datos de los servicios de dos ayuntamientos similares para averiguar los efectos del programa. c) Comparaciones antes y despus. Esta es la forma ms comn de evaluacin en la que se compara una demarcacin territorial en dos puntos temporales diferentes. A pesar de que con este sistema se intenta averiguar el impacto del programa, es difcil de identificar qu hubiera pasado si no se hubiera aplicado el programa. d) Comparaciones entre jurisdicciones con o sin el programa. Esta comparacin se podra dar, por ejemplo, entre ayuntamientos, comuni-

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dades autnomas, provincias, o delegaciones provinciales en las que se ha implantado el programa frente a los lugares en los que no. Para ello se deben controlar ciertos parmetros para constatar que los impactos se deben al programa y no a otras razones. La mejor forma de abordar esta evaluacin consistira no slo en comparar jurisdicciones, sino tambin en hacer mediciones anteriores y posteriores al programa. El aspecto clave de esta comparacin consiste en elegir la circunscripcin territorial que servir de base para la comparacin. El diseo de la evaluacin puede ser incorporado en cualquier momento del ciclo poltico; sin embargo, es aconsejable que se incluya en el momento de la planificacin, pues de esta forma se prevn objetivos y pautas del xito o del fracaso del programa. Quines hacen la evaluacin La naturaleza poltica de la evaluacin aconseja abordar la pregunta del quines. Bsicamente existen dos tipos de evaluacin en funcin de quines acuerdan su diseo y encargan su ejecucin: 1) los decisores polticos y administrativos que deciden e implementan la parte bsica del programa hacen una evaluacin unilateral; 2) los decisores junto con otros actores afectados por el programa concuerdan de forma participativa el esquema de la evaluacin. En cualquiera de estas dos posibilidades puede existir la figura del evaluador (o equipo evaluador) que acta de mediador en la operacin y se encarga de juntar las piezas del diseo de la evaluacin y de su ejecucin. Aqu se propone que la participacin de los destinatarios de los planes de mejora en el diseo de la evaluacin es un aspecto crucial para su xito. No se debe olvidar que la evaluacin no slo es un procedimiento tcnico sino tambin, y quiz ms an, poltico, porque son muchos y diferentes los actores implicados que pueden utilizar los resultados de la evaluacin. Por ello, es conveniente que los actores afectados determinen desde el principio qu debe evaluarse y cules son los procedimientos ms crebles y vlidos de recogida la informacin. En definitiva, los instrumentos de evaluacin no slo tienen que ser vlidos desde el punto de vista tcnico, sino tambin legtimos desde la perspectiva de los actores involucrados, es decir, quienes tengan un inters legtimo en el programa, sean usuarios, decisores, administradores o tcnicos. Por tanto, se produce un procedimiento de adecuacin objetiva (criterios sistemticos de la evaluacin) y de adecuacin intersubjetiva (entre los actores involucrados). La elaboracin de un sistema de indicadores debera tener en cuenta este carcter participativo de la evaluacin y dar cabida a la opinin de los actores ms relevantes.

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PARTE B LAS PARTES DEL PLAN DE MEJORA

LAS PARTES DEL PLAN DE MEJORA

CAPTULO 3 EL DIAGNSTICO En este captulo se enfatiza la importancia del contexto en el que se va a implantar el plan de mejora, la consideracin de los objetivos de la organizacin como punto de partida y la identificacin del problema a resolver o la situacin a mejorar, as como el anlisis de sus causas y consecuencias. 1. EL
CONTEXTO

La delimitacin del contexto supone describir la organizacin o unidad en la que se encuadra el problema y en la que se aplicar la medida y, en su caso, las caractersticas del rea territorial en el que el plan de mejora incidir. El detalle de la presentacin del contexto depende de la familiaridad de los destinatarios del plan con la organizacin y con las actividades que realiza. Se debe hacer un esfuerzo por reducir al mximo la presentacin de la organizacin. En el caso de que los destinatarios del plan no conozcan la organizacin, porque son consultores externos, evaluadores o una persona que se acaba de incorporar a la cpula directiva, se deberan presentar los siguientes datos de forma sinttica. La misin (funciones) de la organizacin y del servicio Estatus jurdico (especialmente para los casos de empresa pblica, sociedad estatal, organismo autnomo, consorcio...) y sus implicaciones. Tamao de la organizacin, tanto de la unidad en la que se quiera implantar la mejora como de la organizacin ms general en la que

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se inserta dicha unidad. Este tamao se referir en trminos de presupuesto que maneja, personal con el que cuenta (estructurado en funcionario y laboral y niveles jerrquicos), los servicios que presta (nmero de expedientes anuales por tipo, ciudadanos atendidos por tipo de servicio entre otros). Principales reformas (en general o en el mbito especfico del plan de mejora) que se han abordado en la organizacin en los ltimos cinco aos. En el Recuadro 1 se presenta de forma adaptada el servicio de Ordenacin para el Consumo del Ayuntamiento de Madrid. El plan de mejora en el que se incluye esta informacin propone implantar una carta de servicios en el departamento. RECUADRO 1 Caractersticas de la organizacin. Informacin de contexto (I)

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LAS PARTES DEL PLAN DE MEJORA

FUENTES: Adaptado y resumido de Guerrero 2004 (Carta de servicios del servicio de Ordenacin para el Consumo del Ayuntamiento de Madrid). En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.

Si el problema que se quiere resolver con el plan de mejora se refiere a un barrio, una ciudad o una unidad territorial determinada, sera conveniente ofrecer datos de contexto como ubicacin y caractersticas socioeconmicas. La eleccin de los datos depende considerablemente del problema que se pretende resolver. En el Recuadro 2 se vinculan las caractersticas del municipio de Astillero con el problema que ha originado el plan de mejora. RECUADRO 2 Caractersticas de la ciudad. Informacin de contexto (II)

FUENTES: Adaptado y resumido de lvarez, 2004. [Implantacin de un sistema de contabilidad de costes por actividades en el Ayuntamiento de Astillero (Cantabria)]. En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.

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Este captulo descriptivo sobre el contexto permite ubicar al lector en el mbito en el que se quiere implantar la mejora. Normalmente, la informacin sobre el contexto debe aparecer inmediatamente despus del captulo de introduccin, pero la naturaleza del plan de mejora puede aconsejar otra ubicacin diferente. 2. LOS
OBJETIVOS DE LA ORGANIZACIN Y EL PROBLEMA A RESOLVER

El anlisis del problema o de la situacin que se quiere mejorar es una labor compleja. En el Captulo 1 se analiza detenidamente cmo se tratan los problemas y los objetivos de la organizacin desde el modelo racional de adopcin de decisiones y a partir del modelo de la polis. En general, la dificultad se manifiesta por el alejamiento entre la situacin actual y los objetivos de la organizacin. En ocasiones es difcil determinar cules son los objetivos de la organizacin respecto a una cuestin determinada porque estos objetivos pueden no existir, pueden ser conflictivos o ambiguos. Al mismo tiempo, la identificacin del problema se presta a interpretacin y al uso de smbolos y nmeros en funcin de los intereses dominantes o de quien realiza el diagnstico. De acuerdo con lo expuesto en el Captulo 1, el analista debe estar siempre atento a la complejidad derivada de los mltiples objetivos organizativos y la perspectiva polidrica de los problemas. La decisin de resolver un problema est condicionada por la percepcin que el promotor del plan tiene sobre l. Muchas veces, la percepcin inicial difiere de la definicin final, debido a que el anlisis de sus dimensiones sugiere que se modifique la forma de abordarlo. Un ejemplo de esta transformacin de la percepcin del problema le sucedi a una directiva de un Ayuntamiento recin llegada al puesto. En un principio defini como problema fundamental de esa organizacin la ausencia de estadsticas. Al cabo de un mes analizando la situacin descubri que un problema previo era la falta de coordinacin entre departamentos. La informacin exista y era abundante, pero se recoga con formatos diferentes en cada departamento y no haba comunicacin entre ellos por desconocimiento, desconfianza o descoordinacin. Por tanto, la definicin final del problema se apart sustancialmente de la percepcin inicial. La percepcin personal de un problema a travs de la experiencia en el puesto o a partir del contraste entre lo experimentado en otra organizacin y el nuevo puesto de trabajo debera complementarse con datos (vanse las advertencias sobre los datos en la seccin correspondiente del Captulo 1). Los datos sirven para dimensionar el problema, ofrecer mayor sistematicidad al plan de mejora y fundamentar el diagnstico. Los problemas no vienen solos, sino acompaados de otros o se ramifican. El plan de mejora podra abordar de una forma global un pro-

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blema grave que afecta a toda la organizacin, pero eso supone una voluntad poltica considerable detrs del proyecto de cambio, pues todos los procesos y servicios pueden verse afectados. En un ayuntamiento se realiz un plan de mejora destinado a sacar a la organizacin de la bancarrota financiera. El plan abarcaba todos los aspectos de la organizacin, pero no fue implantado porque no tena el respaldo poltico que necesitaba. Por ello, en el plan se debe delimitar aquel problema o problemas que razonablemente se pueden abordar con la voluntad existente de los responsables de la unidad u organizacin y los recursos presentes o esperados para el plazo de ejecucin del plan. Debera elaborarse una propuesta inicial para valorar la viabilidad del plan. En la propuesta debera considerarse la disponibilidad y el acceso a la informacin, el tiempo necesario para hacer un diagnstico adecuado y para desarrollar y finalizar el proyecto en plazo, el conocimiento o el dominio que se posee de la cuestin, el inters real o utilidad del plan en su trabajo, la menor o mayor seguridad en los resultados, los recursos necesarios, etc. La propuesta de estudio debera ser aceptada por quienes respaldarn finalmente el plan. Debera ser un punto de partida, no de llegada y debe centrarse en la definicin del problema. La interpretacin o la evaluacin de los conceptos, ideas o polticas aplicables y el anlisis de su importancia en el contexto del trabajo ayudan a definir el problema. Esta fase de negociacin con los actores relevantes de la organizacin o destinatarios del plan es crucial. Si no se establece con ellos un dilogo sobre la situacin y la viabilidad del plan, ste puede fracasar porque visiones importantes no han sido consideradas o los destinatarios piensen que no es el momento. A continuacin se proponen preguntas que ayudan a definir el problema: 1. Percibo un problema? 2. Por qu quiero estudiarlo? 3. Es un problema comn a otros mbitos de la organizacin? 4. Cules son las dimensiones del problema a estudiar? 5. Qu tipo de informacin definen las dimensiones del problema para transmitirlo como tal a los superiores? 6. Dnde, cmo y cundo se encontrar esta informacin? 7. Qu actores (unidades, organizaciones, servicios, grupos de inters entre otros) se encuentran afectados por el problema? Estn las posturas de los distintos actores claramente especificadas?

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8. Quines son los perjudicados por el problema y en qu medida? 9. Quines son los responsables o culpables del problema? (vase la seccin correspondiente en el Captulo 1) 10. Se debe aludir a los responsables en la definicin del problema? Una vez que la propuesta ha sido aceptada y el responsable poltico respalda la necesidad de elaborar el plan, existen muchas tcnicas para hacer un diagnstico de las organizaciones y sus problemas. En algunos casos se realizan autoevaluaciones y en otros auditoras globales o parciales de un aspecto de la organizacin. En este gua no se va a detallar ninguna de estas metodologas. A continuacin se mencionan algunas publicaciones y pginas Web de utilidad para el lector interesado. La autoevaluacin se puede hacer siguiendo la metodologa de la EFQM (European Foundation for Quality Management)(Fundacin Europea para la Gestin de la Calidad) (www.efqm.org), la metodologa del modelo CAF (Common Assessment Framework) (Marco de Evaluacin Comn) (www.eipa.nl/CAF/CAFmenu.htm) o los protocolos de ISO (International Standards Organization)(Organizacin Internacional de Estndares) (www.iso.org). En la autoevaluacin se valoran varias dimensiones de la organizacin con unos instrumentos especficos. Como resultado de la autoevaluacin se exponen los elementos a mejorar en cada dimensin. A partir de ah, se elaboran los planes de mejora pertinentes para atajar las debilidades presentadas. Para las auditoras operativas en el sector pblico se recomiendan las monografas de Mas y Rami (1992, 1997). En estos textos se explica cmo hacer el anlisis de la estructura organizativa, del sistema de informacin, del sistema de comunicacin, del sistema informtico, del espacio de trabajo, de los recursos materiales, de los procedimientos organizativos, de las funciones de la organizacin, del sistema de actividades, del sistema de produccin del servicio (servuccin), de los recursos humanos y del plan de formacin. En el libro, adems, se describen las tcnicas bsicas (cuestionario, entrevista, observacin documental, observacin directa) as como las tcnicas cuantitativas y cualitativas ms especficas para recopilar la informacin. En el diagnstico de la situacin se debe responder a tres preguntas con la mayor cantidad de datos posibles (vanse las advertencias sobre datos y causas en el Captulo 1): cul es el problema?, por qu se est produciendo? y quin lo est causando? En el Recuadro 3 se ofrece un diagnstico del estado de las finanzas de un ayuntamiento a partir de la informacin disponible de la tesorera, los documentos presupuestarios y de otros documentos del departamento

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econmico del consistorio. En el ejemplo se responden las tres preguntas claves del diagnstico. RECUADRO 3 Diagnstico de la situacin. Anlisis financiero de un ayuntamiento

FUENTES: Adaptado del resumen ejecutivo de Hurtado (2004). [Plan de mejora para el saneamiento econmicofinanciero del Ayuntamiento de Len (2005-2007)] En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.

En muchas ocasiones, los directivos pblicos no cuentan con los recursos suficientes para emplear las tcnicas de la auditora operativa o para realizar una autoevaluacin de la organizacin. En estos casos, el autor del plan puede recurrir a estadsticas que posea la organizacin y a la identificacin y anlisis de los problemas a partir de un ejercicio

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DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades). Con este ejercicio, el autor del plan puede identificar estrategias y objetivos a conseguir para superar las debilidades y las amenazas expuestas. El DAFO puede nutrirse de los datos que proporcionen las tcnicas propuestas por Mas y Rami o de la comunicacin interactiva con otros directivos y personal de la unidad o de la organizacin. Cuanto ms formalizada est la tcnica, ms se ajustar el problema a lo que ocurre en la realidad. Es conveniente conocer la opinin de otros y no basar el anlisis de la situacin slo en la opinin del promotor del plan. Despus deberan vincularse las soluciones propuestas a los problemas identificados, pues en muchos planes existe la prctica de exponer todas las debilidades y amenazas existentes y no especificar cules se abordarn o no en el plan. En el Recuadro 4 se ofrece un anlisis DAFO de la polica local de una capital de provincia. En el ejemplo, se exponen adecuadamente las caractersticas de la polica local en cada una de las dimensiones (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades). RECUADRO 4 Anlisis DAFO de la polica local

FUENTES: Adaptado de Boces, 2004 (Carta de servicios de la polica local de Soria). En cursiva, anotaciones sobre el ejemplo.

El ejemplo anterior plantea, no obstante, un problema. Las dimensiones del Recuadro 4 no se cuantifican, por lo que un observador externo

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tendra dificultades en apreciar los aspectos sealados. Por ejemplo, cuando se habla en puntos fuertes de Alto grado de cualificacin profesional de los agentes hubiera sido conveniente ofrecer algn porcentaje del nivel educativo o la titulacin de los agentes. En el momento en que las dimensiones fueran cuantificadas, posiblemente cambiara la definicin del problema, pues la apreciacin de lo que es bueno o alto tambin depende de con qu se compare. En el Recuadro 3 se hace, por ejemplo, una comparacin con otros ayuntamientos, por lo que se comprende mejor la dimensin del problema:
La principal causa de dicha situacin hemos de buscarla en el fuerte peso de los gastos de personal, que superan ya el 50 % de los ingresos ordinarios del ayuntamiento, en contraste con lo que acontece en otros Municipios de similar tamao al nuestro, en los que dichos gastos oscilan en torno al 30 %.

Al final de este proceso de diagnstico, el redactor del plan debe identificar el problema a resolver o la situacin a mejorar de forma detallada, sus causas y las consecuencias si no se interviene. Es importante leer el Captulo 1 para entender la dimensin simblica, interpretativa y poltica del diagnstico de los problemas. En el Recuadro 3 se ilustran aspectos sealados en ese captulo. El argumento que desarrolla un problema suele plantearse en clave de historia de buenos y malos (vase la seccin de Smbolos en el Captulo 1). En el Recuadro 3 se cuenta una historia de quines son los villanos que causan el aumento desmesurado del gasto pblico municipal y se aportan datos para ello. Adicionalmente, se puede vislumbrar el contraste entre los tiempos oscuros y la necesidad de encontrar la luz en el ejemplo del Recuadro 3. La consecuencia implcita de bancarrota aparece en el ejemplo, aunque no se mencione de forma explcita: son las consecuencias catastrficas de una gestin psima de la organizacin. El autor del informe combina por tanto la sistematicidad del modelo racional de anlisis de los problemas y la simbologa predominante en el lenguaje de la polis. Se aportan datos que justifican el argumento de buenos y malos. Estas observaciones deberan ser tenidas en cuenta en la elaboracin del plan de mejora.

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CAPTULO 4 LA PROPUESTA DE MEJORA

1.

LOS

OBJETIVOS

Habitualmente existe una diferencia entre el estado presente y el deseado de la organizacin. Ese estado deseado se intenta alcanzar a travs de los objetivos propuestos en el plan de mejora, que implicarn cambios y transformaciones para algunas reas, y estabilizacin o consolidacin para otras. Los objetivos estratgicos surgen como respuesta a una pregunta esencial sobre qu hacer en el corto, mediano y largo plazo para que la organizacin acte en consonancia con su misin. Los objetivos tienen que ser relevantes para la misin, ya sea por su efecto en el interior de la organizacin reestructuracin, planificacin, procesos productivos, de conversin de los recursos en productos, mejora de las actividades o hacia el exterior mayor cobertura, calidad u oportunidad del servicio. Los objetivos deben ser especificados en resultados, productos o metas cuyo logro sea constatable y, a su vez, traducidos en tareas asignables a personas o equipos, factibles de realizar en plazos determinados con los recursos disponibles. En la determinacin de los objetivos del plan deberan tomarse en consideracin las advertencias realizadas al respecto en el Captulo 1, pues muchas veces se cree que es fcil proponer objetivos claros cuando en las organizaciones dominan objetivos ambiguos o poco explcitos o conflictivos entre distintos grupos. La asociacin de objetivos a estrategias se puede plantear de varias maneras en el plan de mejora en funcin de la existencia y de la articulacin de estrategias, objetivos, subobjetivos, proyectos, etc. No existe

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una forma nica de hacer estos planteamientos. A continuacin se propone un modo de articular los objetivos del plan de mejora. Los objetivos contienen una declaracin explcita del tipo de productos, de los niveles de actividad o estndares de productividad y se refieren generalmente a las preguntas qu? y cunto? que suponen la resolucin del problema o la mejora de la situacin analizada. Siempre que sea posible, los objetivos deben ser cuantificables; pueden tambin ser cualitativos, por ejemplo, cuando responden a objetivos de tipo normativo. Para la elaboracin de objetivos, a veces se emplean las siglas SMART, que en ingls significa elegante / listo y que traduce las caractersticas de los objetivos (e)Specficos, Medibles, Alcanzables, Realistas y Temporales. Dependiendo del esquema seguido de planificacin, posteriormente se determinarn las estrategias, los proyectos y las actividades. Todos ellos deberan justificarse en relacin con el problema a resolver o la situacin a mejorar. Muchas veces las organizaciones se fijan objetivos lejanos en el tiempo o que requieren de mayores recursos que los que estn o estarn efectivamente disponibles, por lo que inevitablemente se dificulta su logro. La frustracin asociada a la dificultad de lograr los objetivos deseados en un plazo determinado puede ser el peor enemigo en la implementacin de un plan de mejora. Por lo tanto, resulta imprescindible que las metas que se definan posteriormente sean la expresin del estado de avance previsto para un determinado perodo de tiempo y de los logros esperados con relacin a los objetivos asociados a la planificacin y al estado de la gestin de una institucin. RECUADRO 5 La APO del Consejo Superior de Deportes (1991-1994)

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FUENTES: Consejo Superior de Deportes (1990).

En el Recuadro 5 se recoge una ficha de trabajo del Consejo Superior de Deportes cuando elabor su primer APO a principios de la dcada de los aos noventa. En el documento se plasma el detalle referido al objetivo general de incrementar la prctica deportiva. La formulacin del objetivo especfico y de cmo evaluarlo contiene metas e indicadores que permiten conocer el avance del plan. En una nica hoja se puede tener una visin completa de los objetivos (cuantificados) y de la distribucin del objetivo a lo largo del tiempo que dura el plan. 2. LAS
HERRAMIENTAS

Las herramientas de gestin hacen referencia al cmo?, esto es, a la calidad del proceso que da lugar a la obtencin de dicho producto. Existen textos de enorme utilidad para entender las caractersticas de las herramientas, cmo son empleadas por los gobiernos y cmo deberan evaluarse (Hood, 1983; Salamon 2002). En esta seccin se exponen los aspectos ms relevantes para el plan de mejora. El plan de mejora suele contener una propuesta con una o varias herramientas. La herramienta consiste en un mtodo identificable a travs del que se estructuran los recursos financieros, humanos, organizativos, informativos y materiales de una organizacin para alcanzar sus objetivos. La lista de herramientas puede ser interminable. Algunas herramientas son de tipo gubernamental (impuestos, subvenciones, prstamos, sistema de cheques, regulacin, normas). Otras herramientas se circunscriben ms bien a la gestin de la organizacin. Estas herramientas pueden vincularse a la gestin de la calidad (modelos de autoevaluacin CAF

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y EFQM, premios a la calidad); otras son especficas de la gestin de los recursos humanos (relacin de puestos de trabajo, plan de acogida, plan de formacin, planes de empleo, evaluacin del rendimiento); otras tienen que ver con la parte financiera (contabilidad analtica, presupuestacin por objetivos o en base cero); y, finalmente, otras son ms genricas (planificacin estratgica, administracin por objetivos, reingeniera de procesos o cuadros de mando). Segn la teora ciberntica (Hood 1983), las herramientas se clasifican en funcin de si son detectoras (actan como los radares para extraer y procesar informacin del entorno) o efectoras (herramientas que producen efectos en el entorno). Muchas veces, los planes de mejora contienen herramientas de ambos tipos para as poder estar continuamente recopilando informacin que le permita al decisor nuevas mejoras y adaptaciones. Por ejemplo, un buen sistema de quejas y reclamaciones es una herramienta detectora que sirve para conocer la percepcin de los usuarios cuando el servicio prestado presenta defectos. La eleccin de las herramientas depende de cmo se valoran por los decisores varias dimensiones (Salamon 2002: 25-37). Una dimensin es el grado de inmediatez de la herramienta, es decir, la medida en que las herramientas operan directamente en las metas pretendidas. Por ejemplo, la subcontratacin de una tarea pblica no es una herramienta inmediata. Las herramientas que no son directas tienen la ventaja de suponer menos costes de personal en la entidad financiadora; pero muestran como inconveniente la menor facilidad en el control y seguimiento del servicio subcontratado. El grado de coercin es el grado por el que una herramienta restringe la conducta individual o del grupo en vez de incentivarla o desincentivarla. Otra dimensin es la automaticidad, es decir, la medida en la que una herramienta emplea una estructura administrativa existente para producir sus efectos en vez de crear un aparato administrativo especial propio. Una herramienta automtica presenta la ventaja de ser menos costosa. Finalmente, la visibilidad es la medida en que los recursos destinados a la herramienta aparecen de forma clara en el presupuesto o no. Estas caractersticas sirven al decisor para elegir en cada momento las herramientas cuyas dimensiones se adapten mejor a las circunstancias de la organizacin. Las herramientas tienen al menos dos caractersticas en comn. En primer lugar, la herramienta posee unas caractersticas singulares que la individualiza frente a otras. Ello no quiere decir que la herramienta, empleada por diferentes organizaciones, sea exactamente la misma. Un plan de acogida tiene una serie de principios comunes a cualquier organizacin en la que se implante; sin embargo, existen diferencias entre dos planes de acogida de dos instituciones diferentes como consecuencia de que la herramienta se deba adaptar a las situaciones distintas.

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En segundo lugar, las herramientas son instituciones, es decir, constituyen pautas regulares de interaccin entre individuos u organizaciones. La definicin de institucin va ms all de su identificacin exclusiva con una organizacin. Las normas escritas o no, formales o informales, y los usos que los individuos aplican en sus interacciones diarias en las organizaciones son instituciones. Por ejemplo, tomar el caf a las 11 con los compaeros de trabajo constituye una institucin para muchas personas de una organizacin, pues es una costumbre que se hace de forma regular. La prctica de esta institucin no es balad. En algunos pases no existe esta costumbre con lo que se reducen las posibilidades informales de coordinar asuntos de trabajo, pues en muchas ocasiones el caf sirve para intercambiar informacin relevantes para la vida cotidiana de la organizacin. Este es un mecanismo de coordinacin informal que puede tener mejores resultados que otros instrumentos de coordinacin formal. Normalmente, una herramienta supone la implantacin de unas pautas regulares de interaccin en sustitucin de otras existentes en la organizacin. El xito del instrumento est en funcin de la capacidad de reemplazar las pautas de interaccin vigentes. Por ejemplo, la introduccin de la evaluacin del rendimiento en consonancia con una remuneracin diferenciada introducira pautas de interaccin diferentes a las vigentes en una organizacin. Imagnese una agencia inmobiliaria privada en la que todos los agentes del mismo rango y de la misma dedicacin cobran la misma remuneracin y el porcentaje de dinero atribuido a la productividad (i. e. la cantidad de propiedades que son capaces de captar, vender o alquilar) se reparte de forma igual entre todos ellos. Las pautas institucionalizadas de interaccin son presumiblemente de cooperacin entre todos los agentes, pues a mayor nmero de transacciones exitosas, mayor es la productividad de todos. En muchas ocasiones, el comportamiento oportunista de algunos agentes (aqullos que menos transacciones hacen porque son menos hbiles o menos trabajadores) puede obligar a la direccin a emplear una herramienta de evaluacin y remuneracin individualizada del trabajo. En este caso, la cooperacin se transformar en competencia y el comportamiento oportunista, al menos, no se ver premiado y, en muchas ocasiones, castigado. Por tanto, las nuevas pautas institucionales de interaccin sustituirn probablemente a las antiguas, dominadas por un espritu ms bien cooperativo y con riesgos de aparicin de comportamiento oportunista. Un plan de mejora puede contener una o varias herramientas, o simplemente la filosofa de alguna de ellas. En cualquier caso, es conveniente justificar y documentar la herramienta o herramientas que se empleen. Para ello, es conveniente describir y analizar de forma crtica las caractersticas de las distintas herramientas que componen el plan de mejora.

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El anlisis de cada herramienta debera tener los siguientes elementos: descripcin de la herramienta en trminos de su contenido, de los objetivos que se consiguen, de las partes que la componen. Siempre que sea posible se debera ofrecer informacin de cmo se ha implantado la herramienta en otras organizaciones similares y cules son los resultados tanto positivos como negativos que se desprenden de su utilizacin. La extensin de este apartado en el plan de mejora no debe ser grande, pero s suficiente para persuadir a aquellos que deben aprobar los recursos que se necesitan. Adems de considerar las dimensiones mencionadas anteriormente, Salamon (2002: 22-24) propone cinco criterios para evaluar una herramienta: eficacia (medida en la que la herramienta alcanza los objetivos propuestos), eficiencia (cantidad de recursos que la herramienta precisa para alcanzar los objetivos propuestos), facilidad de gestin, legitimidad y factibilidad poltica. La herramienta debe ser adaptada a los objetivos, estrategias y proyectos del plan de mejora. En su adaptacin a la organizacin, se debera destacar qu actores, qu funciones de la organizacin y qu interacciones entre actores se vern afectados. En el Anexo A, Lpez Maderuelo (2004) realiza una adaptacin de la Administracin por Objetivos (APO) a las mejoras que propone introducir en el servicio de promocin econmica que dirige en un ayuntamiento. La justificacin de la herramienta y la indicacin de sus aspectos positivos y negativos ayudarn indudablemente al autor a reconocer que los instrumentos de gestin presentan ventajas e inconvenientes, que deben ser tenidos en cuenta a la hora de adoptarlos. 3. LA
IMPLANTACIN

El promotor debe plantearse cunto cuesta y qu se necesita para poner en marcha el plan. En esta seccin se realizarn algunas reflexiones sobre los recursos financieros, los humanos, los materiales y el cronograma. Recursos financieros para el plan de mejora. De forma estimativa se deberan considerar los costes que el plan supone. La estimacin debera adaptarse a la cultura organizativa de contabilizacin de costes. Por ejemplo, imagnese que la organizacin quiere implantar un plan de formacin de los empleados en las instalaciones propias. En el clculo de los costes del plan de formacin se incluiran al menos los siguientes: 1) Costes de los servicios del profesorado contratado (dietas, viajes y alojamiento en caso de que el profesor se desplace desde otro lugar). 2) Compra del material empleado (libros, apuntes, material de escritura, ordenadores, programas informticos (en su caso). 3) Gastos en fotocopias y similares. 3) Otros gastos.

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Todo plan de mejora que contemplara las partidas anteriores debera contener el detalle de los gastos mencionados, sin embargo, existen otros gastos que no siempre son contemplados en muchas organizaciones, porque sus sistemas no estn adaptados a ello: por ejemplo, el gasto de utilizacin del aula o del saln de actos en el que se celebrarn las sesiones de formacin. En algunas universidades, se estipula este gasto para calcular lo que cuesta un curso concreto. Otro tipo de coste es el incurrido por las horas que el personal directivo y de administracin emplearn en la implantacin del plan de formacin. Para ello se calculara el coste de la hora o el da del trabajo de las personas del proyecto y se multiplicara por el nmero de horas/ das que esa persona destinar de forma efectiva a las tareas mencionadas. Todava se podra afinar ms esta cuestin y se podran incluir los costes de amortizacin de equipos o la adquisicin de material de oficina. La fidelidad en la consigna de los costes est en funcin de la informacin disponible y de las costumbres organizativas. Por ello, en una organizacin en donde no se calcula cul es el coste de utilizacin de un aula por hora, ser muy difcil calcular todos los costes. En cualquier caso, todo plan de mejora debera tener una previsin de costes. El ejemplo del Recuadro 6 incluye el coste de personal, que ya trabaja en la organizacin, en la implantacin del plan de mejora para el rea de formacin en una diputacin provincial, pues el autor de este plan indica el porcentaje de tiempo que el personal de la organizacin le dedicar a la implantacin del plan de mejora en el Recuadro 8. Esta es una forma realista y un buen ejemplo de calcular los costes. RECUADRO 6 Los costes econmicos de un plan de mejora en el rea de formacin (I)

103.000 FUENTES: Adaptado de Luaces 2004 (Plan de mejora del rea de Formacin de la Diputacin de Lugo).

El ejemplo del Recuadro 7, en cambio, no tiene en cuenta los costes del personal. Esto casa con la forma de presupuestar normal en las organizaciones pblicas, pero es poco real, pues no refleja qu se hace y cunto cuesta. Un aspecto positivo del ejemplo es la inclusin de los conceptos del documento presupuestario donde se asignarn los gastos.

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RECUADRO 7 Los costes econmicos de un plan de mejora de elaboracin de estadsticas (II)

FUENTES: Adaptado de Martn 2004 (Plan de mejora de las herramientas estadsticas del rea de Coordinacin Territorial, Ayuntamiento de Madrid) Nota: No se cuantificarn en este captulo los costes derivados de los planes de formacin, por ser parte de los sistemas de formacin interna, ni las horas que el personal directivo y administrativo emplear en la implantacin de las mejoras propuestas. Tampoco se cuantifican los costes relativos a inversiones en aplicaciones informticas por ser un desarrollo interno del IAM (Informtica Ayuntamiento de Madrid).

Recursos humanos para el plan. En la previsin de los recursos humanos necesarios para la implantacin del plan de mejora, el nivel de detalle puede oscilar desde el mero recuento de cuntas personas se precisarn para la implantacin del plan hasta la previsin precisa de recursos. Una previsin ms detallada incluira el nmero de personas (jornada completa, media jornada o nmero de horas al mes) segn el nivel (directivo, especializacin, conocimiento...) que se exija de la persona (por ejemplo, 2 das mensuales de un directivo del grupo A, ms 10 das mensuales de personal administrativo del grupo B). En la exposicin debe quedar muy claro cuntos recursos de la organizacin se emplean en la implantacin del plan y cuntos recursos nuevos deben contratarse, ya sea directamente o ya sea subcontratando la ejecucin del plan con otra empresa u organizacin. La programacin de recursos necesarios para la implantacin del plan es muy precisa en el ejemplo del Recuadro 8, que debe verse en relacin con el Recuadro 6. En este caso se tiene en cuenta el tiempo que el personal dedicar a la implantacin del nuevo plan. Quien organice el departamento sabe cunto tiempo les queda para las tareas cotidianas de la organizacin hasta que los resultados del plan converjan con el trabajo diario.

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RECUADRO 8 Previsin de recursos humanos para la mejora del rea de formacin

FUENTES: Luaces 2004. (Plan de mejora del rea de Formacin de la Diputacin de Lugo). Vase en relacin con el Recuadro 6.

Otros recursos. En el plan de mejora se pueden incluir otros recursos: sistema de informacin, informtica, subcontratacin de servicios, etc. Todas estas cuestiones deberan ser detalladas y contabilizadas como costes del programa. En el cronograma se listarn todas las estrategias, su descomposicin en actividades y subactividades y se realizar una previsin del tiempo de duracin y de la secuencia. El cronograma tambin se puede denominar calendario de trabajo. En el ejemplo del Recuadro 9 se exponen las actividades y los proyectos en los que se descompone el objetivo 4 Promover la creacin de empresas en el municipio como forma de potenciar el tejido econmico y la generacin de empleo en el municipio de Collado Villalba (Lpez Maderuelo 2004). La divisin temporal puede hacerse en meses, en semanas o en das en funcin de la duracin temporal del proyecto cuyo seguimiento se quiera hacer.

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RECUADRO 9 Cronograma para la mejora del rea de promocin econmica

FUENTES: Adaptado de Lpez Maderuelo (2004). Plan de mejora de la gestin y la organizacin del rea de Desarrollo Local del Ayuntamiento de Collado Villalba.

4.

LA

EVALUACIN

La realizacin de un plan de mejora constituye una actividad integral en la que se incluyen tanto el diagnstico de la situacin, las decisiones adoptadas, el plan de ejecucin y cmo ser evaluado el alcance de las mejoras. La evaluacin tiene cuatro fases fundamentales: la especificacin de criterios (se decide cmo se evaluar), la medicin (se mide y se recogen los datos), el anlisis (se analizan los datos) y la utilizacin de los resultados (se retroalimenta el plan o programa con los datos). Para la realizacin del plan de mejora interesa especialmente la fase de especi-

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ficacin de criterios (vase la seccin correspondiente del Captulo 2 para el resto de las caractersticas). La especificacin de criterios es la fase ms importante de las mencionadas anteriormente, pues en esta fase se intenta identificar las metas o los criterios mediante los que un programa pblico de accin va a ser evaluado. En esta fase se identifican los objetivos de la evaluacin y se analizan los problemas con los que la evaluacin se va a encontrar. Adems, para cada criterio hay que especificar estndares/normas de funcionamiento que propongan niveles o grados de xito. En el plan de mejora se debera exponer la informacin siguiente: quin realizar la evaluacin, cules son los indicadores concretos (objetivos y/o subjetivos) que determinarn el xito del programa, qu medida ser considerada un xito, y cundo y cada cunto tiempo se realizar la evaluacin. La evaluacin se puede realizar sobre varias categoras (recursos, actividades, productos e impactos) o una combinacin de ellas de la Ilustracin 1. La lista siguiente no es exhaustiva: Economa consiste en consignar el coste de cada unidad de recurso (por ejemplo, el coste por empleado). Productividad se refiere a los productos obtenidos por una unidad especfica de recurso (por ejemplo, nmero de expedientes analizados por cada inspector). Eficiencia es la ratio entre los productos y los recursos (globalmente considerados). Normalmente, la eficiencia termina por referirse al coste, por ejemplo, coste por enfermos afectados por enfermedades respiratorias (vanse las precauciones sobre este concepto de eficiencia en el Captulo 1). Efectividad es la ratio entre el impacto y el producto, (por ejemplo, nmero de toneladas de productos agrcolas exportados dividido por el nmero de kilmetros de canalizacin realizados). Coste-eficacia es la ratio entre el impacto y el coste (coste de cada tonelada exportada de productos agrcolas). Los planes de mejora no suelen incorporar un plan de evaluacin. Siempre es conveniente prever una valoracin de las mejoras potenciales. En el Anexo C se hallan varios ejemplos de evaluacin del plan de mejora. En los ejemplos del Recuadro 10 y del Recuadro 11 hay dos formas distintas de disear la evaluacin de los resultados que se alcanzarn con el plan de mejora. En el Recuadro 12 y el Recuadro 13 se dan ejemplos de indicadores en funcin del ciclo de gestin expuesto en la Ilustracin 1 del Captulo 2.

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CAPTULO 5 EL DOCUMENTO

1.

LA

PLANIFICACIN Y LAS PARTES DEL DOCUMENTO

El documento soporte del plan de mejora debe ofrecer la informacin de una forma concisa y precisa, por lo que debe ser un documento breve en el que el argumento principal se exponga con el menor nmero posible de palabras. El plan de mejora tiende a seguir una estructura estndar, aunque sta depende en gran medida de las circunstancias y del contexto en que se redacten. En la redaccin del plan de mejora se debera: Dar respuesta a las necesidades de su destinatario/ destinatarios y contestar las posibles preguntas que tenga en mente. Adaptar el lenguaje y el tono del plan al nivel de los destinatarios. Algunos lectores tienen un conocimiento profundo del tema; otros pueden ser decisores sin conocimientos especializados o tcnicos. Cuidar la presentacin para dar una buena primera impresin En el comienzo de la realizacin de un plan de mejora se debe tener claro el propsito pretendido. Para ello es conveniente planificar el proceso de elaboracin del plan mediante: la determinacin de su finalidad, la agrupacin de ideas que ayuden a dicha finalidad, la seleccin del material, la decisin sobre la importancia del material para el argumento principal y, finalmente, la estructuracin de las ideas. Para la determinacin de la finalidad del informe uno se puede preguntar:

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Por qu estoy elaborando el plan de mejora? Qu quiero conseguir? Quin leer mi plan? Qu quiere saber el lector del plan? Cmo ser empleado el plan? Cundo debe estar terminado el plan?

Posteriormente, una forma de empezar la tarea consiste en agrupar las ideas del plan de mejora en un cuaderno de trabajo. En este ejercicio no es necesario escribir prrafos, ni siquiera frases. Simplemente se debe tener presente cul es la finalidad del plan y las necesidades y preguntas que el lector pueda tener en mente. De esta forma se concentra uno en lo relevante y no en todo lo que existe sobre un tema determinado. El proceso de redaccin de un plan de mejora debera planificarse para que se redacte a lo largo del tiempo. Normalmente, la elaboracin de estos documentos requiere mucho tiempo del autor. Por ello, es conveniente marcar la fecha del plazo de entrega y establecer unas etapas para llegar a ella. Al mismo tiempo, la redaccin a lo largo del tiempo ayuda a consolidar las ideas. Una vez redactadas las ideas vinculadas al plan se puede volver sobre ellas uno o dos das ms tarde para comprobar cmo ha evolucionado en la mente del autor lo escrito. Este proceso de escribir y volver sobre lo escrito ayuda a que el texto se refine y cumpla mejor sus objetivos. A continuacin se seleccionan las ideas ms relevantes. Para ello se puede leer el contenido de lo redactado en el cuaderno de trabajo preguntndose: Si todas las ideas son relevantes. Si se debera eliminar algo de lo sealado. Si algunas ideas, una vez desarrolladas, deberan ir en un anexo. Si falta an algo para alcanzar la finalidad del plan. Si los argumentos del diagnstico requieren de la aportacin de datos.

En el proceso de revisin de las ideas apuntadas se debera pensar en cmo se va a ilustrar o resaltar el significado y/o la importancia de los hechos considerados relevantes: qu tipo de datos se emplearn?; se emplearn grficos, diagramas, tablas para que el lector entienda y reciba mejor el mensaje?; y cmo se van a recopilar los datos? El plan de mejora debera ser estructurado de forma lgica y clara para conducir al lector en la comprensin del mensaje principal. La es-

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tructura del plan se articula a partir de la secuencia de captulos y secciones, que actuarn a modo de seales de circulacin que orientarn al lector. A vista de pjaro, los elementos del documento del plan de mejora son los siguientes: Las partes perifricas: la portada, los ndices, la bibliografa y los anexos. Estas partes aparecen al principio y al final del plan y lo contienen, pues dan informacin sobre el ttulo, los contenidos, las fuentes empleadas y la informacin accesoria pero relevante para el plan. El resumen ejecutivo sintetiza el problema que se aborda, sus causas y consecuencias, la solucin o las soluciones planteadas y la viabilidad de la solucin en trminos de costes econmicos, de personal y de tiempo. La introduccin presenta el problema que se quiere abordar, la metodologa empleada para analizar el problema, las soluciones buscadas y la articulacin en captulos del proyecto que se presenta. El diagnstico sirve para que el autor 1) describa la organizacin o unidad en la que se encuadra el problema y en la que se aplicar la medida, 2) identifique el problema a resolver, y 3) analice sus causas y consecuencias. La descripcin del contexto depender de quin es el destinatario del proyecto: un jefe o un poltico recin llegado, un superior con aos de experiencia en la unidad o un tribunal externo que debe juzgar la calidad de quien presenta el proyecto. En la identificacin de las causas y las consecuencias del problema se emplear desde la experiencia en el puesto de quien escribe el proyecto hasta la utilizacin de tcnicas cuantitativas y cualitativas de anlisis de datos involucrando a compaeros de trabajo y/o destinatarios inmediatos y finales del servicio prestado por la unidad (vase el detalle en el Captulo 3). El plan de mejora en s mismo consta de varias secciones (vase el captulo Captulo 4): Los objetivos del plan: En esta seccin se proponen los objetivos operativos del plan, que a su vez se desglosan en estrategias y proyectos o actividades en funcin de su tamao. Las herramientas: Esta seccin (opcional) est destinada a que el redactor del proyecto presente la(s) herramienta(s) que debera(n) emplearse para superar el problema, cuyas causas, sntomas y consecuencias han sido descritos anteriormente, y alcanzar los objetivos propuestos.

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La viabilidad de la propuesta: En esta seccin se hace referencia al coste en trminos econmicos, de personal y de tiempo que la introduccin de la medida supone para la organizacin. La evaluacin del xito del programa: En esta seccin se expone cmo se evaluar el plan de mejora respondiendo a la pregunta de quin, qu, cmo y cundo. En el Recuadro 10 se presentan los elementos del informe y su orden aconsejado. A priori, el orden que se presenta debera servir para cualRECUADRO 10 Orden de elementos del informe

FUENTES: Elaboracin propia.

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quier plan de mejora; sin embargo, la naturaleza del problema, las caractersticas de la organizacin y del contexto as como las peculiaridades del plan concreto de mejora pueden aconsejar ciertas alteraciones en el orden propuesto. En el Recuadro 10 no existe el captulo clsico de conclusiones y recomendaciones. Varias razones justifican la ausencia de este captulo en el esquema propuesto. En primer lugar, el mismo plan de mejora constituye la recomendacin que el autor hace. Por tanto, un captulo adicional de recomendaciones slo podra constituir un resumen del captulo destinado a describir el plan. En segundo lugar, el resumen del plan de mejora (recomendaciones) se encuentra recogido en el resumen ejecutivo. En tercer lugar, a pesar de que el resumen ejecutivo es diferente al captulo de conclusiones y recomendaciones, suele existir confusin a la hora de elaborar estos captulos. Por todas las razones anteriores, se ha preferido incluir un nico captulo de resumen, que se ubica al principio del documento y que contiene una parte de la introduccin, un resumen del diagnstico de la situacin y resumen del plan de mejora a modo de recomendaciones. 2. LA
PORTADA Y EL NDICE DE CONTENIDOS

La portada de un plan de mejora contiene al menos cinco elementos: el ttulo, el nombre y los apellidos del autor (con el cargo y la unidad en la que desempea su trabajo), la fecha de entrega y el destinatario del plan. En este ltimo caso, los datos del destinatario suelen variar en funcin de la cultura organizativa. Alguno o varios de los siguientes elementos pueden identificar al destinatario (nombre de la persona, cargo, organizacin, telfono, correo electrnico y domicilio del despacho). A continuacin, el plan de mejora debera contener un ndice de contenidos en el que se muestra de forma esquemtica el esqueleto del argumento. Cuando el plan se ayuda de tablas y grficos, los ttulos de estas representaciones tambin deberan aparecer reseados en sendos ndices (vanse los ndices de este documento como ejemplo). El ndice de contenidos es el mapa de carretera que permite llegar desde el origen al punto de destino. Adems de que el ndice constituya una herramienta de trabajo til para quien redacte el plan, proporciona una informacin muy valiosa al lector. El ndice ofrece un esbozo de la estructura del plan de mejora y muestra adems la lgica que se ha seguido a la hora de trocear el problema y analizarlo. La elaboracin del ndice depende de la pericia de quien escribe. No es extrao que se reescriba continuamente el ndice a medida que se avanza en la redaccin. Un buen ndice debera transmitir el argumento del texto.

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Es conveniente que los captulos estn numerados y paginados en el ndice. Afortunadamente, esta labor se facilita enormemente gracias a que los procesadores de texto generan automticamente los ndices. Se recomiendan dos mtodos para numerar los captulos del plan: el mtodo alfanumrico y el mtodo decimal (vase el Recuadro 11). Convencionalmente, la numeracin comienza en la introduccin (o en los captulos propios del informe) y no en el resumen ejecutivo, a pesar de que ste la preceda. En el caso de que sea pertinente incluir los ndices de los cuadros, grficos, tablas e ilustraciones, stos no estarn numerados como captulos. Tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro, los anexos pueden ser identificados con letras (normalmente en mayscula) o con nmeros romanos. Dado que en muchas ocasiones los anexos constituyen fotocopias de documentos cuya paginacin no es correlativa con el resto del plan, no es necesario repaginarlos. RECUADRO 11 Sistemas de numeracin del ndice del plan

FUENTES: Elaboracin propia.

Respecto a los ttulos de los captulos, es conveniente que se elijan aquellas palabras que versen sobre el qu del captulo con el detalle que permita al lector tener una primera aproximacin al contenido. El ndi-

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ce da cuenta del contenido del plan, por ello, es conveniente que se elijan cuidadosamente los ttulos. En el mismo ndice debera ser posible identificar la secuencia lgica de captulos. La reelaboracin continua de los ttulos de los captulos y secciones es algo normal en el proceso de redaccin del plan. Si se genera automticamente el ndice con un procesador de texto, se puede tener una visin general del ndice y corregir el nombre de los captulos segn se vaya adaptando a la lgica argumental del plan. 3. EL
RESUMEN EJECUTIVO Y LA INTRODUCCIN

Estos dos apartados aparecen al principio del plan, pero se redactan una vez que todo el informe ha sido concluido. Los redactores de un plan de mejora que se enfrentan por primera vez a la redaccin de un resumen ejecutivo encuentran la tarea sumamente difcil. La redaccin de un buen resumen ejecutivo lleva ms tiempo del que uno espera, especialmente cuando ha trabajado ya intensamente en la elaboracin del informe. Normalmente, la introduccin y el resumen ejecutivo se aprenden hacindolos. No obstante, se pueden ofrecer algunas sugerencias para su redaccin. El resumen ejecutivo El resumen ejecutivo tiene una importancia enorme, pues muchas veces es lo nico que se leer el destinatario del plan, si es que se lee algo. Desde el punto de vista del redactor del plan de mejora, la visin de esa cuestin es distinta. El promotor del plan ha realizado la mayor parte del esfuerzo en la redaccin del plan, por lo que le quedan pocas energas para abordar el resumen ejecutivo, que necesariamente debe elaborarse una vez redactado el informe. En la planificacin temporal del informe debe contemplarse el resumen ejecutivo como un captulo importantsimo y no debe abordarse esta tarea con un ...y ahora a hacer un resumencito.... Es frustrante pensar que alguien slo se vaya a leer un resumen ejecutivo, pues el trabajo de elaboracin del plan es enorme. Tampoco sera extrao que el destinatario del plan no lea ni siquiera el resumen, sino que atienda solamente a una presentacin oral (ayudada probablemente de diapositivas en PowerPoint) del plan de unos 20 25 minutos. En este caso, tambin puede resultar frustrante la cantidad de trabajo y esmero destinada al plan. Sin embargo, esta sensacin de frustracin debera modificarse. Si el destinatario del plan le dedica tiempo a escuchar a sus promotores (no importa que este tiempo sea en presentacin oral o en resumen) y formula preguntas antes de su implantacin, los autores estarn preparados para responderlas porque conocen el detalle del mismo

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al haber trabajado minuciosamente todo el plan. La firmeza con la que se defiende y se justifican los grandes apartados del plan son indicativos del conocimiento exhaustivo de cada uno de sus trminos. En este caso, los detalles del plan importarn a quienes lo implanten, pues servir de gua. El resumen ejecutivo se nutre de la informacin de la introduccin, del diagnstico y de las propuestas. Normalmente, el resumen ejecutivo contiene la siguiente informacin de forma muy concisa: La motivacin del informe (de la introduccin) Los objetivos del informe (de la introduccin) Los lmites del objeto de anlisis (de la introduccin) Metodologa de trabajo (de la introduccin) Informacin de contexto: Caractersticas de la organizacin, o del procedimiento a analizar, si stos no son conocidos por los destinatarios del informe (del captulo de diagnstico) Caractersticas fundamentales del problema: el diagnstico o la situacin que se quiere mejorar (del captulo de diagnstico) Esbozo del plan: objetivos del plan, principales lneas de accin, herramienta seleccionada, recursos que se prevn, el cronograma a grandes rasgos y forma de evaluacin (del captulo sobre el plan). El arte de la redaccin del resumen ejecutivo estriba en mencionar todos los puntos importantes que se han tratado en el plan sin intentar describir minuciosamente cada uno de los aspectos, pues la informacin detallada se encuentra en cada uno de los captulos del informe. La redaccin del resumen ejecutivo depende mucho de quin sea el destinatario del informe. Se entiende que este captulo va a ser ledo por quien decide o tiene una influencia directa en quien decide y el informe completo ser ledo por quien vaya a implantar el plan, si es que la decisin ha sido positiva. Es difcil estimar si el texto del resumen ejecutivo debe corresponderse con un 10% o un 5% del plan de mejora. En cualquier caso, se debera intentar decir lo mximo posible con el mnimo nmero de palabras. En el Anexo C y en el Anexo D se ofrece un ejemplo de un resumen ejecutivo. El ejemplo del Anexo D va acompaado de todo el informe, por lo que la lectura conjunta del informe y el resumen ejecutivo puede ayudar a comprender cunto espacio debe destinarse al resumen.

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La introduccin La introduccin debera establecer el marco del plan y atraer la atencin del lector a partir de los siguientes elementos (vase tambin el Recuadro 12). Motivacin del plan de mejora. En este caso, se puede exponer el encargo recibido y quin lo ha solicitado o el problema(s) que ha(n) motivado la elaboracin del plan de mejora. Objetivos del plan de mejora. Metodologa de trabajo. El mtodo seguido para identificar el problema: se han consultado estadsticas u otros informes?, se han realizado entrevistas a los responsables de las organizaciones?, procede la identificacin del problema de la vivencia prctica y cotidiana del desempeo del trabajo de la organizacin?, o se ha realizado una auditora operativa? Todo aquello que conduzca a recabar informacin para el plan debe ser reseado en la introduccin. Lmites del plan de mejora. Se deberan exponer los lmites de las soluciones buscadas, del mbito territorial bajo consideracin, del mbito organizativo o sectorial as como los lmites temporales. Contexto histrico (si es preciso). Este relato histrico de los precedentes debe atenerse a los puntos ms sobresalientes. Enunciado del contenido de los captulos. Aqu se propone el contenido de cada uno de los captulos en los que el plan se estructura. La introduccin debera escribirse una vez que se haya redactado el plan de mejora y antes de abordar el resumen ejecutivo. De otra forma se corre el riesgo de poner informacin en la introduccin que no tiene nada que ver con el plan que se propone. Por otro lado, la articulacin de los contenidos de la introduccin no sigue un orden prefijado. El orden depende de cmo haya construido el argumento el promotor. RECUADRO 12 Introduccin a un plan de mejora de saneamiento financiero

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FUENTES: Adaptado de Hurtado 2004. [Plan de mejora para el Saneamiento Econmico-Financiero del Ayuntamiento de Len (20052007)] En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.

4.

LA

BIBLIOGRAFA Y LOS ANEXOS

La bibliografa En la bibliografa se incluye la lista de todas las referencias empleadas en el cuerpo principal del plan. Por tanto, no debe incluirse ningn texto o documento publicado que no haya sido empleado en la elaboracin del plan. Aunque se tiende a redactar planes de mejora sin hacer referencia a la bibliografa, sera conveniente dar cuenta de las fuentes empleadas. De esta forma, el lector podr conocer todos los detalles de los trabajos que han sido utilizados en la elaboracin del argumento. Se deberan realizar referencias claras a los documentos (libros, planes, artculos de revistas) que constituyen las fuentes de las afirmaciones vertidas en el texto a modo de evidencia que forman el argumento del plan. Dos mtodos bsicos ayudan al autor a citar las fuentes de referencia: 1) reseando el nombre y apellido del autor, ttulo de la obra, ao de publicacin y editorial en las notas al pie de pgina o al final del texto; 2) incorporando el primer apellido del autor, la fecha y el nmero de

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pgina o pginas donde se encuentra lo referido. El primer mtodo se conoce segn Romera (1996) como procedimiento cita-nota y el segundo, como procedimiento autor-fecha. Este ltimo se conoce tambin como mtodo Harvard y es el que se preferir para el plan de mejora por la economa y la sencillez de su uso. El primer mtodo es muy comn en los textos jurdicos, donde el autor realiza digresiones sobre la idea que plantea o explora ideas menores que no son esenciales para el argumento esencial. Se entiende que un plan de mejora no debe ser una exgesis de textos, sino que debe ser un plan para la accin. La constatacin de las fuentes de donde se extraen las ideas pone de manifiesto las fuentes de inspiracin del promotor del plan y la posibilidad de ampliar la visin de los lectores. En el Recuadro 13 se ofrece un ejemplo de cmo citar y en el Recuadro 14 se exponen las reglas de cmo referir bibliogrficamente las obras consultadas. RECUADRO 13 Citas en el texto

FUENTES: Elaboracin propia.

RECUADRO 14 Las referencias bibliogrficas

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FUENTES: Elaboracin propia.

Los anexos En los anexos se incluye toda la informacin de detalle que apoya el argumento del texto. Esta informacin no se incluye en el cuerpo principal porque dificultara la lectura del plan de mejora. Dado que el plan de mejora debe ser de reducidas dimensiones para que el destinatario pueda leerlo en poco tiempo, el redactor del plan debe hacer un esfuerzo considerable en resumir lo importante y traspasar al anexo todo aquello que sea detalle. A ttulo de ejemplo, en los anexos se pueden incluir el siguiente tipo de informacin: Informacin que es til para la comprensin de la presentacin pero que no es esencial para el texto. Informacin a la que el autor del plan se refiere continuamente en el texto por lo que no existe una posicin lgica para que esta informacin sea colocada en el cuerpo principal. Tablas de datos que ocupan ms de una pgina. Otra informacin de apoyo que no se encuentre en las fuentes publicadas normales y que solamente posee el autor del plan: documentos internos, informacin de encuestas... Texto legal que se propone como resultado del plan de mejora

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Toda la informacin que se halle en los anexos debe tener su referencia en el texto de la siguiente forma (vase el Anexo A, B, C...). Vase un ejemplo de listado de anexos en el Recuadro 15 o en los anexos de este libro. RECUADRO 15 Anexos de un plan de mejora del rea de formacin

FUENTES: Adaptado de Luaces, 2004 (Plan de mejora del rea de Formacin de la diputacin de Lugo). En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.

5.

LAS

TABLAS Y LOS GRFICOS

Al destinatario del plan de mejora no le interesan todos los datos que se recopilan. Los innumerables listados y estadsticas que salen de los ordenadores hoy en da deben ser tratados, filtrados y agrupados en funcin de su relevancia. Dos instrumentos nos pueden auxiliar en la preparacin de la informacin a partir de los datos numricos: las tablas y los grficos. Elementos comunes Los grficos y las tablas poseen unos elementos comunes: Ttulo: Es el encabezamiento general que describe el contenido de una representacin. Un buen ttulo debe dar la mxima informacin posible con el menor nmero de palabras. Debera especificarse, si procede, cul es la materia que se trata, qu zona geogrfica abarca y qu perodo o momento temporal se contempla. Hay una razn que justifica escribir ttulos tan completos. En muchas ocasiones, los planes de mejora estn plagados de grficos y de tablas. El lector apresurado, que no se lee todo el plan, tender a concentrarse en aquellos grficos o partes del plan que le resulten ms interesantes,

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por lo que slo tendr tiempo de fijarse en el ttulo del grfico o de la tabla que ofrezca una informacin completa. Nmero: Permite identificar numricamente una representacin del resto. Adems, la numeracin de las tablas y de las dems ilustraciones resulta ms cmoda para relacionar las referencias del texto con los datos concretos que se estn aclarando o describiendo (por ejemplo, vase la Tabla 35). Nota al pie de la tabla o grfico: Se emplea normalmente para escribir la fuente de los datos utilizados. La referencia a la fuente debe ser lo ms completa posible. La nota al pie de la tabla se puede usar tambin para ofrecer una informacin complementaria sobre un dato o una casilla concreta, por ejemplo, aclaracin de unas siglas. Cmo hacer una tabla Se suele intercambiar la nomenclatura de tabla y cuadro o recuadro. Aqu se va a entender por recuadro aquella sntesis de informacin en la que se cruzan, como mnimo, dos variables o en la que se ilustra con un ejemplo lo explicado en el texto. En el primer caso, el resultado de este cruce es una casilla de valor no numrico que constituye una valoracin o un hecho. Un recuadro, por ejemplo, podra presentar una comparacin de las propuestas en materia econmica de tres partidos polticos diferentes. El segundo caso de recuadro se ha empleado en este documento para ilustrar con ejemplos cada uno de los captulos. Las tablas representan numricamente el cruce de dos o ms variables. La tabla debe poseer la informacin necesaria para que sea interpretada sin necesidad de recurrir al texto para entenderla. El grfico, en cambio, puede precisar de un texto complementario para que sea comprendido en su totalidad. Con un grfico se muestra una representacin de las tendencias de la realidad, se simplifican concepciones abstractas complejas. Normalmente, la curva de crecimiento o de descenso de un indicador econmico no va acompaada de datos en cada uno de sus picos, pero la curva seala indicios de si el PIB (Producto Interior Bruto) del pas est aumentando o disminuyendo. El grfico exhibe normalmente un impacto visual, mientras que la tabla muestra un dato preciso. Existen muchos grficos que ofrecen tambin los datos concretos. A continuacin se ofrece una lista no exhaustiva de recomendaciones para elaborar las tablas. Se debe planificar y pensar qu tipo de tabla, y qu informacin ayudarn al lector a entender el argumento principal. La tabla no debe brotar como un barullo de datos. Una tabla llena de porcentajes, de filas, de columnas no facilita su lectura, ms bien la difi-

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culta. La persona que redacta el plan debe adquirir un compromiso entre su papel de aportar todos los datos y la perspectiva del destinatario del plan, que precisa de una informacin clara, fcil de interpretar y rpida de leer. Se debe mantener un estilo homogneo de tablas dentro de un plan: tipo de letra, lugar donde se coloca el ttulo, formato de las fuentes, apariencia de las etiquetas. As se facilita la lectura, pues se encontrar siempre el mismo tipo de informacin en los mismos lugares y con el mismo formato. Debera ponerse en cuestin toda tabla que est repleta de nmeros 100, que implican el 100% o llena de ceros. Habra que buscar una forma econmica para obviar estas repeticiones. Las palabras en una columna se alinean normalmente a la izquierda mientras que los nmeros tienen una alineacin decimal, hacia la derecha de la celda. No debe elaborarse una tabla para mostrar datos que perfectamente se pueden incorporar en un texto sin prdida de informacin por parte del receptor. La Tabla 1 no es un buen ejemplo de Tabla, su informacin se poda haber incorporado en el texto sin la necesidad de adjuntar una tabla. El texto entrecomillado sustituye el contenido de la Tabla: El paro de los antiguos becarios de investigacin de la Comunidad de Madrid (13,7%) es considerablemente superior al registrado en la Comunidad (7,8 %) y al del Estado (9,1%) de todas las categoras laborales TABLA 1 Paro registrado en Espaa y en la Comunidad de Madrid en diciembre de 2002

Fuentes: (1) http://www.inem.es/cifras/datbas/dbprses.htm (Pgina consultada: 9-9-2005) (2) http://www.inem.es/cifras/datbas/dbprsesc.htm (Pgina consultada: 9-9-2005) (3) Paro registrado sobre poblacin activa.

Las categoras que aparecen bien en el eje vertical bien en el eje horizontal deberan estar ordenadas alfanumricamente si no hay otra ordenacin ms conveniente al anlisis realizado. Por ejemplo, si se est examinando el nmero de habitantes, la extensin y la renta per cpita de las comunidades autnomas por orden alfabtico, lo conveniente sera que las comunidades autnomas ocuparan las filas mientras que las dems variables se incluyeran en columna por

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orden de importancia en el anlisis. Esta disposicin facilita la lectura de las tablas. Salvo en casos excepcionales, slo se pone un decimal. Los datos de la bolsa constituyen una excepcin a esta regla, ya que contienen nmeros con ms de una cifra decimal. Los nmeros de ms de tres cifras suelen estar separados por un punto y los decimales por coma. Deben utilizarse subndices1, superndices2, o asteriscos (*) para explicar alguna peculiaridad de un dato concreto o de una variable o de una categora que se haya analizado. Si se ponen siglas en las columnas o en las filas, stas deben ser aclaradas al pie de la tabla. Se sugiere que la cabecera de la tabla tenga un formato diferente al del resto de los datos, por ejemplo, se puede utilizar la negrita. Si se ofrecen series temporales, podra servir de ayuda aadir una columna que ofrezca el crecimiento, bien tomando como referencia cada ao analizado, bien recogiendo el avance o el retroceso de las cifras dadas para los dos momentos temporales extremos. En ocasiones tiene sentido hacer algn tipo de operacin con las tablas: sumar las celdas de las filas, las de las columnas, o hallar un porcentaje o una media. La tabla que muestra porcentajes exclusivamente debera tener el total de filas o de columnas en nmeros absolutos. Finalmente, debera recordarse que las tablas se leen de arriba hacia abajo y de izquierda a derecha. A continuacin se muestra un ejemplo de tabla que debera evitarse. La tabla presenta algunos indicadores que miden cul es el progreso de FITUR (Feria Internacional del Turismo) en los ltimos aos. Los datos son ficticios. Trayectoria de FITUR

FUENTE: FITUR

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Aunque la tabla parece correcta a primera vista, algunos elementos dificultan su comprensin: El ttulo es insuficiente. No dice mucho de lo que se describe en la tabla. Para saber exactamente qu datos aparecen en la tabla, es necesario examinar las etiquetas de las columnas y de las filas. Si el ttulo de la tabla fuera incluido en el ndice de tablas de un plan de mejora junto a otros ttulos, no dara una idea muy clara de qu informacin se resea en ella. Falta el nmero de la tabla. Este no es necesario cuando slo aparece una tabla a lo largo de todo el documento. En cambio, si hay ms de una tabla, hace falta numerarlas. Si las tablas no estuvieran numeradas y fueran correlativas, el lector tendra dificultades en distinguir si los comentarios se refieren a una o a otra tabla. La fuente que da es pobre. En principio es vlido mencionar que FITUR es la fuente de la informacin, pero sera conveniente referir el documento concreto o la forma en que se transmitieron los datos. Fueron declaraciones de los responsables del FITUR?, hay un informe de la organizacin en el que se recogen los datos?, ha sido un peridico el que ha tomado las fuentes del FITUR? Todos estos datos son importantes a la hora de analizar la tabla y, en su caso, de comprobar los datos que se indican. No se espera que el destinatario del plan, con escasa disponibilidad de tiempo, se entretenga en comprobar que los datos de la tabla coincidan con los de la fuente. Sin embargo, un dato altisonante puede provocar una comprobacin ms minuciosa y ello hara sonrojarse al redactor del plan. ste s que debe preocuparse de las fuentes! Uno podra pensar que no se ofrece la fuente para dificultar la comprobacin de los datos. Esta decisin de ocultar la fuente debe sopesarse. Es posible que se intente encubrir la fuente cuando la unidad administrativa que emite el plan est sometida al control o el escrutinio de otro rgano (una pregunta o una cuestin parlamentaria, datos requeridos por una unidad inspectora). En cualquier caso, es triste que la omisin de las fuentes se deba a una negligencia. Los nmeros estn alineados a la izquierda. Ello complica la realizacin de operaciones con los nmeros de una misma columna. La aparicin de lneas que dividen celdas dificulta la lectura de las tablas. En principio, cuantos menos adornos tenga una tabla, ms fcil es su comprensin. Slo cuando el anlisis de los datos lo requiera, se debera distinguir el formato de unas celdas respecto a otras, ya sea esto en filas o en columnas. Falta una columna resumen de la evolucin de FITUR entre 2000 y 2005. Ya que se ofrece una serie temporal entre 2000 y 2005, hubiera sido

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deseable aadir una columna en la que se reflejara el incremento de cada indicador entre estos dos aos extremos. Por el contrario, si se hubiera aadido una columna aumento (o decremento) entre cada dos aos, se hubiera llenado la tabla de nmeros innecesariamente, aunque esta opcin depende del tipo de argumento que se realiza en el texto. La Tabla 2 es una propuesta de cmo se podra mejorar el ejemplo anterior: Se utiliza un nmero que permite una referencia directa y que distingue a la tabla de la anterior. El ttulo muestra mejor el contenido completo de la tabla. No slo se hace referencias a todos los indicadores de las filas sino tambin a los aos de las columnas. Este ttulo, insertado en el ndice, dara una idea mucho ms precisa que el anterior del contenido de la tabla. TABLA 2 FITUR: Participantes y visitantes profesionales entre 2000 y 2005

FUENTE FITUR. Los datos fueron recogidos en la Jornada Econmica 24-10-2005 (Fuente inventada). Elaboracin propia.

Se ha incluido al final una columna del aumento entre 2000 y 2005. Los nmeros se alinean decimalmente, mientras que las palabras se alinean a la izquierda. Se ha precisado la fuente y se ha incluido Elaboracin propia en el pie de la tabla. Con ello se comunica que no se ha copiado fielmente la tabla de la Jornada Econmica. La tabla no slo es una descripcin sinttica de la realidad, sino que adems debe reforzar el argumento del plan. No tiene sentido adjuntar prrafos descriptivos con la misma informacin de la tabla, sino slo comentar los datos ms relevantes para el argumento. Por tanto, se debe procurar no describir la realidad, sino interpretarla, es decir, conectar los datos de la tabla con informacin suplementaria. De esta forma se puede ofrecer una reflexin distinta a la que se pudiera desprender de la lectura de la tabla por s sola.

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Los grficos La elaboracin de grficos es importante para la presentacin y la interpretacin de los datos. En este texto se emplea el trmino grfico. Otras denominaciones para el mismo tipo de representacin son la figura y la ilustracin. Mucha informacin que se maneja cotidianamente aparece representada de forma grfica. La variedad de grficos se ampla continuamente. De los modelos simples de dos dimensiones se ha pasado a las representaciones grficas en tres dimensiones y a las presentaciones animadas. Aqu slo se harn referencias a los grficos ms sencillos. Esta seccin no pretende formar expertos en representaciones grficas (vase Alaminos (1993), ni se persigue la construccin de grficos sofisticados que corresponde a otros mbitos profesionales. El objetivo principal que se plantea es dotar al redactor del plan de los instrumentos que le permitan analizar y representar la informacin cuantitativa en las formas grficas ms comunes. No se debe pensar que una tabla o un grfico aaden relevancia a los datos. Si los datos no son capaces de describir o representar la realidad, ser muy difcil que esta carencia se pueda subsanar con una representacin grfica. Muchas veces, una simple frase explicativa bien puede sustituir un grfico entero. Por lo tanto, la primera enseanza que debera extraerse de este captulo es la necesidad de planificar cuidadosamente la inclusin de un grfico en un plan o en una presentacin oral. Hay que economizar los esfuerzos, no slo por el trabajo que cuesta elaborar un grfico sino tambin por la pobre impresin que se puede llevar su receptor si el grfico muestra informacin irrelevante. Los grficos transforman los nmeros en espacios: longitudes y volmenes. Permiten hacer comprensibles magnitudes numricas difciles de aprehender. Mientras las tablas ofrecen precisin, los grficos muestran la tendencia de los datos. No existe una regla general de cundo debera emplearse un grfico. En general, se debera confeccionar un grfico si los datos muestran tendencias muy pronunciadas; en caso contrario se puede emplear una tabla. En cualquier caso, debera preferirse la tabla cuando se quiere presentar nmeros exactos. Existe tambin la posibilidad de presentar grficos con los datos de la tabla. El grfico se puede emplear para: Aumentar la capacidad de retencin de la informacin de la audiencia. Establecer relaciones entre los datos y las ideas que seran difciles de explicar de otra forma.

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Dar mayor nfasis a las ideas relevantes. Prevenir la interpretacin incorrecta de los datos o del mensaje transmitido. Aadir credibilidad a la presentacin y ofrecer una imagen profesional adecuada de quien presenta y de su entorno organizativo. En el Recuadro 16 se ofrece un ejemplo de grfico de lneas. Este tipo de grficos se caracteriza porque cada lnea tiene un marcador por cada valor de los datos. Se emplea especialmente para resaltar tendencias temporales. Otros grficos comunes son los siguientes: circular (de tarta o de quesitos) (se presenta el aporte de cada dato al total, que suele ser el 100% de los datos); de barras o columnas (compara los valores entre categoras; a veces tambin se expresan sobre un total del 100% (vase un ejemplo en el Recuadro 17); de cotizaciones (cuando se comparan tres series de valores como en las cotizaciones de la bolsa: mximo, mnimo y cierre). RECUADRO 16 Grfico de lneas

FUENTES: Para el gasto pblico de 1979 y 1985: (MEH, 1998b); desde 1990 (MAP, 2003). Se incluyen las pensiones de la Seguridad Social y las clases pasivas. No se incluye el gasto que ocasiona la deuda financiera.

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RECUADRO 17 Grfico de barras apiladas

FUENTES: Parrado y Olmeda 2003.

6.

EL

ESTILO ESCRITO

El plan de mejora debe ser escrito empleando un estilo formal. Para mantener este estilo formal se proponen las siguientes sugerencias prcticas: No debe emplearse la primera persona (yo, nosotros...) Se debera citar literalmente lo menos posible. El trabajo del autor del plan consiste precisamente en analizar la informacin y no en utilizar citas textuales. Cada vez que sea posible, se deben emplear tcnicas ilustrativas, aunque tampoco conviene abusar de ellas. Todas las siglas deben ser explicadas. Las fuentes deben ser citadas siempre que se empleen.

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De forma convencional, los tipos de letras ms comunes son CG Times, Times New Roman y Arial de tamao 12. El interlineado puede ser de 1 1,5 espacios. En el primer caso (1 espacio), debera existir una distancia entre prrafos de 12 puntos (vanse las caractersticas de prrafo del procesador de texto) o un retorno manual. En el segundo caso, (2 espacios), el principio de cada prrafo debera estar sangrado, para que se identifique como un nuevo prrafo. En este caso no es necesario incluir un espacio adicional entre prrafos. El color debera evitarse en los informes a no ser que se domine su empleo. La utilizacin del color es un arte que debe ser dejado a los profesionales y los dems deberamos conformarnos con la utilizacin del blanco y negro. En los grficos, las columnas pueden colorearse con negros, escalas de grises, tramas, etc. Si, finalmente, se necesita utilizar el color porque la escala de grises no es suficiente, entonces se debe procurar emplear el menor nmero de colores posibles. Siempre que sea posible, cada prrafo debera desarrollar una idea distinta. Normalmente, la primera frase del prrafo debera ser la principal, que se desarrolla o detalla en el resto de las frases. La frase final del prrafo debera conectarse con la inicial del prrafo siguiente (vase el Recuadro 18). Se recomienda la lectura de algunos pasajes de Van Evera (2002), quien ofrece recomendaciones claras para la redaccin de trabajos escritos. RECUADRO 18 Estilo escrito. Relacin entre prrafos

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FUENTE: Traducido de Onora ONeil en http://www.bbc.co.uk/radio4/reith2002/ (Pgina visitada: 9-9-2005)

En los informes es conveniente destacar en negrita una frase o palabras fundamentales de cada prrafo para atraer la atencin del lector. Las reglas de un uso eficiente de las negritas dicen que se debe economizar en el nmero de palabras destacadas y permitir que el lector pueda seguir el argumento del texto a travs de las negritas: conseguirlo es todo un arte. Un buen ejemplo de esto se encuentra en el Recuadro 3. Se recomendara la bsqueda de una vctima para que lea el plan y ofrezca una visin externa, y si es posible, ajena al problema que se analiza y a las mejoras que se proponen. Las frases deben ser breves para facilitar la claridad de los enunciados. En esta gua se han incorporado numerosas recomendaciones sobre qu incluir en un plan de mejora, cmo ordenar la informacin y cmo plasmarla en un documento. Las sugerencias constituyen slo un modesto punto de partida y cualquier variacin puede ser adecuada para un plan de mejora concreto. No existen recetas mgicas de cmo mejor hacer y elaborar el plan. La nica forma de dominar la tcnica es la prctica. BIBLIOGRAFA 7. REFERENCIAS ALAMINOS CHICA, Antonio (1993): Grficos. Cuadernos metodolgicos del CIS, N 7. Madrid, CIS (Centro de Investigaciones Sociolgicas). BOUCKAERT, Geert y Wouter VAN DOOREn (2003): Performance management in public sector organisations en BOVAIRD, Tony and LFFLER, Elke (eds.), Public Management and Governance, Routledge, London and New York. COHEN, Michael D., James G. MARCH, and Johan P. OLSEN (1972): A Garbage Can Model of Organizational Choice en Administrative Science Quarterly, pp. 1-25.

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CONSEJO SUPERIOR DE DEPORTES (1990): Plan Estratgico 1991-1994. Ministerio de Educacin y Ciencia. COOPER, R. y R. S. KAPLAN (2003): Coste y efecto. Barcelona, Gestin 2000. KINGDON, John W. (1995): Agendas, Alternatives and Public Policies. (2nd ed). New York, Harper Collins. LINDBLOM, Charles E. (1958): Policy Analysis en The American Economic Review, Vol. 48, N. 3, pp. 298-312. LINDBLOM, Charles E. (1959): The Science of Muddling Through en Public Administration Review, pp. 79-88. MAP (2003): Informe Econmico-Financiero de las Administraciones Territoriales 2002. MAP, Madrid. MAS, Jordi y Carles RAMI (1997): La Auditora operativa en la prctica. Tcnicas de mejora organizativa Barcelona, Barcelona, Marcombo. MEH (1998): La descentralizacin del gasto pblico en Espaa (perodo 1985-1996). Madrid, Ministerio de Economa y Hacienda. MUSGRAVE, Richard A. (1959): The Theory of Public Finance. New York, McGraw-Hill. ONEIL, Onora (2002): Trust and Transparency Reith Lectures en http:/ /www.bbc.co.uk/radio4/reith2002/. Pgina visitada el 29-3-2005. OLSON, Mancur (1965): The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, MA, Harvard University Press. OSTROM, Ellinor (1990): Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action. New York, Cambridge University Press. OSTROM, Ellinor (2003): How Types of Goods and Property Rights Jointly Affect Collective Action en Journal of Theoretical Politics, 15 (3), pp. 239-270. PARRADO, Salvador, Elke LFFLER, Tony BOVAIRD (2005): Evaluacin de la Calidad de la Gobernanza Local: Algunas Lecciones de la Experiencia Europea en la Revista Reforma y Democracia del CLAD (Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo), volumen 33. PARRADO, Salvador y Jos A. OLMEDA (2003): Informe La evaluacin y el seguimiento de los programas de becas de formacin de personal investigador y posdoctorales de la Comunidad de Madrid (http:// www.madrimasd.org/informacionidi/indicadores/documentos/ default.asp) Pgina visitada 11-9-2005. Direccin General de Investigacin, Comunidad de Madrid. ROMERA CASTILLO, J. (1996): Propuestas metodolgicas y bibliogrficas. Madrid, UNED. SABATIER, Paul A. (1988): An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy-oriented learning therein en Policy Sciences 21, pp. 129-168. SABATIER, Paul A. (1999): Theories of the Policy Process. Boulder, Westview Press.

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DE LOS EJEMPLOS

Todos los ejemplos de esta seccin forman parte de los planes de mejora presentados para su evaluacin en el III Curso de Directivos Locales del Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2004. LVAREZ VILLAZN, Jose Claudio (2004): Implantacin de un sistema de contabilidad de costes por actividades en el Ayuntamiento de Astillero. BOCES DIAGO, Jos B. (2004): Carta de servicios de la Polica Local de Soria . DE LA CRUZ POTENCIANO, Milagros A. (2004): Plan de mejora para el incremento de plazas de educacin infantil de primer ciclo sostenidas con fondos pblicos del Ayuntamiento de Madrid. GUERRERO LUNA, Jos (2004): Carta de servicios del servicio de ordenacin para el consumo del Ayuntamiento de Madrid. HURTADO MARTNEZ, Carlos (2004): Plan de mejora para el Saneamiento Econmico-Financiero del Ayuntamiento de Len (2005-2007). LPEZ MADERUELO, scar (2004): Plan de mejora de la Gestin y la Organizacin del rea de Desarrollo Local del Ayuntamiento de Collado Villalba. LUACES GONZLEZ-ROSN, Pedro (2004): Plan de mejora del rea de Formacin de la Diputacin de Lugo. MARTN FERNNDEZ, Ana (2004): Plan de mejora de las Herramientas Estadsticas del rea de Coordinacin Territorial, Ayuntamiento de Madrid. ORTEGA JIMNEZ, M Pilar (2004): Plan para mejorar el servicio de recaudacin del Ayuntamiento de San Andrs (Len).

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ANEXO A JUSTIFICACIN DE UNA APO PARA EL PLAN DE MEJORA

Fuentes: Adaptado y resumido de Lpez Maderuelo, 2004. (Plan de mejora de la Gestin y la Organizacin del rea de Desarrollo Local del ayuntamiento de Collado Villalba). En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.
Caractersticas generales de la APO y su adaptacin al servicio en el que se aplica el plan de mejora

La administracin por objetivos (APO) surgi en la dcada de los aos cincuenta cuando la empresa privada norteamericana sufra problemas de competitividad. El enfoque basado en el proceso y en las actividades fue sustituido por un enfoque centrado en los resultados y en los objetivos. La preocupacin acerca de cmo administrar pas a ser la preocupacin de por qu administrar. El nfasis se puso en hacer correctamente el trabajo adecuado a los objetivos de la organizacin y ser eficaz (Benavente Borbolla, 2004). Segn Drucker (1954), la APO surgi como mtodo de evaluacin y control sobre el desempeo de reas y organizaciones en crecimiento rpido (citado en Benavente Borbolla, 2004). Esta caracterstica ha sido clave para adoptar la APO en el plan de mejora, pues el servicio se caracteriza precisamente por un crecimiento reciente y rpido. Desde su creacin en enero de 2002 hasta 2004, el servicio ha pasado a tener cerca de 20 profesionales que gestionan ms de una treintena de programas, es decir, el 7% del presupuesto municipal total, que coloca al servicio en el tercero del ayuntamiento por presupuesto.

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La APO es una tcnica participativa de planificacin y evaluacin; a travs de la cual los superiores y los subordinados definen conjuntamente aspectos prioritarios, establecen objetivos cuantitativos para un plazo determinado, asignan las respectivas contribuciones y realizan un seguimiento sistemtico del desempeo. Varios autores sealan distintos tipos de ciclos para la puesta en marcha de una APO. No existe coincidencia en las tipologas, pero s en la existencia de un comportamiento cclico de la APO. As, el resultado de un ciclo permite efectuar correcciones y ajustes en el ciclo siguiente, a travs de la retroalimentacin proporcionada por la evaluacin de los resultados. Los ciclos suelen coincidir con los ejercicios presupuestarios, o aos naturales, al final de los cuales es posible analizar, corregir y redefinir los objetivos, en un proceso continuo de mejora tendente a la excelencia. De entre los modelos revisados, quizs el de John W. Humble (1973, citado en Benavente Borbolla 2004), sea el que mejor encaje con los objetivos pretendidos por este trabajo, y por la naturaleza misma del servicio [a continuacin, Lpez Maderuela detalla el enfoque de Humble]
Aspectos negativos de la APO. Resaltar estos aspectos crticos sirve al autor para poder solucionar los potenciales problemas que la herramienta presente.

Los autores sealan que la administracin por objetivos no constituye la solucin nica y perfecta para el cambio y la gestin de una organizacin. Se trata, no obstante, de un mtodo de trabajo ordenado para conocer el futuro resultado de las decisiones. Algunas de las crticas sealan que la administracin por objetivos y los procesos de evaluacin del desempeo, tal como se emplean usualmente, son inherentemente autodestructivos a largo plazo, por estar basados en una psicologa de la recompensa y el castigo, que intensifica la presin ejercida sobre cada individuo, al mismo tiempo que le proporciona una seleccin de objetivos muy limitados. Tales procesos pueden mejorarse, examinando los presupuestos psicolgicos en los cuales se basan, amplindolos de modo que incluyan la evaluacin colectiva y dndole prioridad a las metas personales de los funcionarios. Otra de las crticas se centra en que los objetivos de la organizacin se definen de manera muy superficial. Tambin sealan que es habitual no disponer de la experiencia adecuada para la realizacin del plan, la implementacin es incompleta o se efecta fuera de tiempo. As mismo, la necesidad de obtener resultados inmediatos hace que las personas se impacienten con todo el proyecto. Y en general, las organizaciones suelen fallan en tomar decisiones para revisar y actualizar peridicamente el plan frente a los cambios de la organizacin, las fluctuaciones econmicas

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y los cambios en las tendencias sociales. De cara al plan de mejora, se tendrn en cuenta los problemas que se sealan por los diversos autores. Razones de la eleccin del APO para el plan de mejora El servicio para el que se elabora el plan de mejora conjuga aspectos de planificacin con elementos clsicos de concatenacin de acciones y servicios. Por ello, como tcnica participativa de la planeacin y evaluacin, a travs de la cual superiores y subordinados definen conjuntamente metas prioritarias, se considera la APO como una frmula adecuada para mejorar la calidad de los servicios prestados. En este sentido, resulta especialmente interesante como la APO permite establecer objetivos (resultados) a ser alcanzados en un determinado periodo de tiempo y en trminos cuantitativos, dimensionando las respectivas contribuciones (metas). Por otra parte, permite la realizacin de seguimientos sistemticos del desempeo (control), dando lugar a las correcciones necesarias. FUENTES CITADAS: Benavente Borbolla, Juan Manuel (2004) Los orgenes de la Administracin por Objetivos. En http://www.gestiopolis.com/canales/gerencial/ articulos/no%2010/adminobjetivos.htm#1. Pgina visitada: 9-9-2005.

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ANEXO B EJEMPLOS DE EVALUACIN DEL PLAN DE MEJORA Y DE INDICADORES RECUADRO 19 Evaluacin del plan de mejora del rea de promocin econmica (I)
Definicin del proceso de evaluacin El proceso de evaluacin se dividir en dos partes. De un lado, se realizar el seguimiento de la ejecucin de las actividades propuestas de acuerdo con los plazos y la dotacin de recursos econmicos, humanos y materiales previstos. De otro lado se llevar a cabo una evaluacin de los resultados que se deriven de la ejecucin del plan de mejora y su correspondencia con los objetivos definidos. El seguimiento servir para establecer un sistema de evaluacin continua que permita la correccin de las posibles desviaciones que se produzcan. El anlisis de las desviaciones se har teniendo en cuenta tres dimensiones principales: grado de incumplimiento, causa de la desviacin, e impacto de la desviacin sobre los objetivos previstos. Para el seguimiento de las actividades se emplear la ficha que se adjunta a continuacin. Esta ficha deber cumplimentarse y ser revisada al menos de manera quincenal. Esta ficha deber ser completada con otra en la que se muestren los pasos necesarios para la consecucin de cada actividad. El grado de detalle de estos pasos deber ser acordado en la reunin de coordinacin a comienzos del ao, de manera que sirva para la protocolizacin de los proyectos y actividades que se desarrollen. Ficha de seguimiento de la ejecucin del objetivo FECHAS Comienzo Actividad P R D Finalizacin P R D P RRHH U D Recursos Econmicos P E D Causas Desviacin

P = Programado / R = Realizado / D = Desviacin / U = Utilizados / E = Ejecutado

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La segunda parte del seguimiento debe fijarse en los resultados previstos en la definicin de actividades. La monitorizacin de los mismos se har de manera paralela a la realizacin de las propias actividades. Para ello se llevar una ficha de seguimiento por cada actividad, que detalle las acciones programadas, los resultados previstos, los alcanzados y las desviaciones, as como las causas de las mismas (vase la siguiente ficha). Con la informacin recogida se tendr que revisar el plan de mejora, establecindose las medidas correctoras necesarias para la consecucin de objetivos, as como la modificacin de stos en funcin del siguiente ejercicio. Ficha de seguimiento de resultados Resultado Previsto (detallar nombre de actividad) Evaluacin Sit. inicial 1 Trim. 2 Trim. P R D P R D 4 Trim. Causas Desviacin P R D

Indicador

3 Trim. P R D

P = Programado / R = Realizado / D = Desviacin


FUENTES: Adaptado de Lpez Maderuelo, 2004. (Plan de mejora de la gestin y la organizacin del rea de Desarrollo Local del Ayuntamiento de Collado Villalba). En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.

RECUADRO 20 Evaluacin del plan de mejora de saneamiento financiero (II)

FUENTES: Adaptado de Hurtado, 2004. [Plan de mejora para el saneamiento econmico-financiero del Ayuntamiento de Len (2005-2007)]

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RECUADRO 21 Indicadores de actividades y de productos de un plan de mejora estadstica (I)

FUENTES: Adaptado de Martn 2004. (Plan de mejora de las herramientas estadsticas del rea de Coordinacin Territorial, Ayuntamiento de Madrid). En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.

RECUADRO 22 Indicadores de productos e impactos de un plan de creacin de plazas de educacin infantil (II)

FUENTES: Adaptado de Cruz 2004. (Plan de mejora para el incremento de plazas de educacin infantil de primer ciclo sostenidas con fondos pblicos del Ayuntamiento de Madrid). En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.

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ANEXO C RESUMEN EJECUTIVO DEL PLAN DE MEJORA DE UN SERVICIO DE RECAUDACIN

Fuentes del resumen ejecutivo: Adaptado de Ortega 2004. El presente plan de mejora es resultado del anlisis de los problemas de la prestacin del servicio municipal de recaudacin. El documento fue motivado por el concejal de Hacienda, quien al inicio de su mandato estableci como una de las prioridades de la Concejala la determinacin de una estructura adecuada a las necesidades municipales de recaudacin. El objetivo del informe es seleccionar el mejor modelo de gestin para la recaudacin municipal. Los lmites del anlisis estn vinculados a que el modelo est dimensionado (adecuado a las necesidades del servicio), sea eficiente (dando solucin a las demandas de los ciudadanos en el menor tiempo posible) y eficaz (evite duplicidades). La metodologa seguida est basada en la observacin directa, el estudio de documentos, ocho reuniones con la empresa colaboradora en la gestin integral de los ingresos y entrevistas personales con todo el personal municipal que desempea funciones vinculadas al servicio de recaudacin. La observacin sistemtica del funcionamiento de los distintos servicios de la entidad local, y en particular, de los que suponen el ejercicio de competencias en materia presupuestaria as como el estudio de los antecedentes documentales han ayudado a definir los problemas a los que el servicio se enfrenta. El servicio de recaudacin se ubica en un municipio de 27.400 habitantes, con un crecimiento muy elevado en relacin con el entorno de

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la provincia, que globalmente presenta crecimiento negativo. El mayor aporte de poblacin procede de la capital de la provincia, Len, que ha agotado sus posibilidades de crecimiento. A pesar de no contar con un alto nmero de habitantes en trminos absolutos, es el tercer municipio ms populoso de la provincia, por lo que su importancia relativa tambin es elevada. Teniendo en cuenta estos datos de poblacin, la gestin del servicio de recaudacin parece ms bien modesta, puesto que el padrn con mayor nmero de recibos es el IBI (con unos18.000). Dos terceras partes de los expedientes corresponden a la tasa por el servicio de basuras y el Impuesto de Vehculos de Traccin Mecnica. El resto son padrones de importancia menor, pues el suministro domiciliario de agua potable se gestiona de modo indirecto y el servicio de recaudacin no interviene en esta tasa. A pesar de las reducidas dimensiones de lo gestionado, implica un considerable volumen de trabajo para entidades supramunicipales como la diputacin, que deben asistir a los municipios con poblacin inferior a los 20.000 habitantes de modo ineludible y deben ofrecer un servicio recaudatorio a las entidades locales independientemente de su tamao. El paso de la recaudacin desde la diputacin provincial al ayuntamiento se encuentra en el origen del problema que este plan de mejora pretende solucionar. La inercia histrica probablemente motiv que la gestin recaudatoria de la mayor parte de los ingresos municipales se realizara de modo delegado por la diputacin provincial. El modelo distaba mucho de ser perfecto, pero contena incuestionables ventajas. Por un lado, la administracin local no tomaba acuerdos expresos en la materia (de aprobacin de padrones y de liquidaciones y de su anulacin, de baja de valores, de devolucin de ingresos, de fraccionamiento o aplazamiento...), ya que la diputacin era el rgano competente para impulsar la totalidad de las fases del procedimiento de liquidacin y recaudacin de ingresos de derecho pblico. De esta forma se descargaba de considerable trabajo al consistorio. Por otro lado, la entidad local se beneficiaba de la supramunicipalidad de la diputacin en el ejercicio de sus competencias en cuanto a la recaudacin ejecutiva, existiendo adems efectos colaterales favorables que afectaban a la totalidad de los servicios, como el acceso privilegiado a las publicaciones en el boletn provincial. Como resultado de un proceso decisorio en el que la principal variable fue la econmica, segn la documentacin consultada, realizado sobre un estudio incompleto que no tuvo en cuenta la totalidad de los costes, el ayuntamiento asumi la gestin directa del servicio recaudatorio a partir de 1 de enero de 2003. En este momento finalizaba por tanto la delegacin realizada a favor de la diputacin provincial. A pesar de este

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cambio, la plantilla municipal slo se ampli en 1 persona (recaudador municipal, grupo B), y se adjudic a una empresa un contrato de servicios de colaboracin en la gestin integral de ingresos, con una duracin inicial prevista de 2 aos. Durante ese periodo tres problemas parecen persistir: La recaudacin municipal no ha mejorado ninguno de sus indicadores tras el cambio de gestin. No han aumentado los cobros; sobre todo en va ejecutiva muestran unos importes muy reducidos. Adems han prescrito muchos valores como consecuencia de los problemas de la migracin de datos y la tardanza en realizar las notificaciones. La carga de trabajo del personal municipal se ha incrementado de modo notable. A pesar de que el trabajo parece recaer sobre la empresa, se han incrementado las labores de control a realizar sobre las actuaciones de la empresa. Los recursos de los ciudadanos se encuentran paralizados. Estos recursos estn a la espera de que se examinen las propuestas de anulacin de liquidaciones y de devolucin de ingresos indebidos, en su caso, o de continuacin con el procedimiento recaudatorio suspendido y se tome el acuerdo por el rgano competente. El plazo medio de resolucin de un recurso ronda los 8 meses, si bien existen retrasos de ms de un ao. Incluso el Procurador del Comn ha llegado a requerir la resolucin de algn caso. Sin cuestionar la necesidad de una reestructuracin de la gestin recaudatoria municipal, ya que la delegacin que se realiz en la diputacin rozaba peligrosamente la dejacin de competencias, pues se ejerca escaso control sobre la prestacin del servicio (prueba de ello es que las cuentas no se aprobaban formalmente y el apremio de cobranza sigue contabilizado como pendiente de imputacin), posiblemente la decisin de modificar el modo de gestionar el servicio fue apresurada y basada en un anlisis incompleto de los datos. Por ello se ha buscado una solucin en la que se reformulen las distintas alternativas sobre las que se podra organizar la gestin recaudatoria municipal, sin desechar ninguno de los modelos posibles, ni siquiera la vuelta a la delegacin en la diputacin provincial. Se desea pues, manteniendo la misin del servicio y su orientacin hacia la obtencin de ingresos, realizar variaciones en la estructura a modo de reingeniera. Se ha elegido la herramienta de la reingeniera de la estructura por su adaptacin a los planteamientos estratgicos. Dado que los modelos de orientacin estratgica y sus combinaciones son mltiples, la propuesta sopesa las opciones siguientes: gestin directa o delegacin;

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gestin integrada en la organizacin o gestin diferenciada a travs de un organismo autnomo en el caso de gestin directa; gestionar la totalidad del servicio con medios propios o realizar parte de esa gestin en colaboracin con un conjunto de entidades pblicas y privadas. Tras un cuidadoso anlisis de las opciones y un debate sobre las alternativas y sus consecuencias se ha elaborado una propuesta en la que se combinan la gestin directa integrada relacional y la gestin delegada, dado que este modelo es el que mejor se adapta en este momento a la estructura de la organizacin, a las habilidades de su personal, a la dimensin del servicio y a la concepcin organizativa de los responsables de la entidad. La combinacin de ambos modelos estriba en el hecho de que se separa la tramitacin dentro del proceso de liquidacin y recaudacin de ingresos municipales en dos fases: 1) la que finaliza con el perodo de pago voluntario es competencia directa del municipio; 2) la que se inicia con el procedimiento de apremio y el cobro en perodo ejecutivo se delega a la diputacin provincial. Con esta propuesta se conseguiran varios beneficios. En primer lugar, la gestin directa, mediante la informacin al contribuyente, la autoorganizacin de la liquidez de la Tesorera municipal, el autocontrol y la depuracin de los padrones, supone igualdad de trato a los ciudadanos adems de apoyo a las entidades financieras y las empresas de servicios para las notificaciones. En segundo lugar, la delegacin de la recaudacin ejecutiva en la diputacin tambin presenta al menos dos beneficios. Por un lado, la proximidad a la capital hace que la mayor parte de los servicios financieros se ubiquen fuera del territorio municipal, lo que dificulta el embargo de cuentas, primera de las operaciones del procedimiento de apremio tras el impago en el nuevo plazo concedido. La diputacin, con competencia en todo el territorio provincial, podra embargar cuentas en el territorio municipal de la ciudad de Len. Por otro lado, el personal municipal no est formado en el seguimiento y la tramitacin del procedimiento de apremio, lo que puede suponer perjuicios para el procedimiento: no haya notificacin en plazo, no se encuentren bienes o no se sigan adecuadamente las operaciones previstas en el reglamento general de recaudacin por desconocimiento de stas. En la transicin hacia esta propuesta final, la propia entidad podra asumir el ejercicio de las competencias en materia de recaudacin, sin una organizacin especfica y apoyada por distintas entidades pblicas y privadas. Para ello sera necesario establecer un programa formativo. Los recursos a emplear en el plan de mejora son los siguientes: De tipo material: Se deben adquirir los programas informticos adecuados que permitan la gestin integral de los ingresos con la mxima rentabilidad del personal existente, mecanizando de modo adecuado los

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procesos, as como la necesaria dotacin de cada uno de los puestos en los que se propone ampliar la plantilla. El monto total de los recursos materiales necesarios asciende a unos 142.000 euros. De tipo personal: Se definen tres puestos nuevos en la plantilla municipal. En el captulo correspondiente del plan se incluyen el presupuesto de estos nuevos puestos, las funciones de su perfil y el organigrama general del servicio, establecindose las relaciones entre los puestos existentes y los de nueva creacin. Puede ser necesaria la inclusin de un cuarto puesto de agente notificador, atendiendo al volumen de trabajo del servicio. Adicionalmente se establecer un sistema de evaluacin y de anlisis de las distintas tareas que realiza el servicio una vez que se implante el plan de mejora. El seguimiento se realizar tanto por el personal del servicio, como por los propios usuarios, adems del que le corresponde al Concejal Delegado del rea, que ser el destinatario ltimo de la informacin y de las propuestas del tesorero. Cuatro aspectos deben ser evaluados antes, durante y posteriormente a la implantacin del plan: la carga de trabajo (para determinar si la estructura es suficiente), las necesidades formativas del personal del servicio (para determinar los cursos especficos necesarios), la rentabilidad del servicio (para determinar la adecuacin del modelo propuesto frente a otros existentes) y la satisfaccin de los ciudadanos con los servicios. En la evaluacin de la implantacin del plan de mejora se emplearn los siguientes indicadores relacionados con la actividad del departamento (expedientes pendientes, tiempo medio de tramitacin de expediente, clima laboral, absentismo y carga de trabajo) y con la recaudacin (nmero de recibos y euros recaudados, nmeros de recursos estimados en la recaudacin en perodo voluntario y en ejecutiva entre otros). El calendario de implantacin del plan abarca todo el ao 2005 (en el informe se incluye un cronograma detallado con cada una de las fases). En funcin de los resultados conseguidos durante este ao se establecern las modificaciones pertinentes del plan para aos posteriores.

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ANEXO D PLAN DE MEJORA PARA EL INCREMENTO DE PLAZAS DE EDUCACIN INFANTIL DE PRIMER CICLO SOSTENIDAS CON FONDOS PBLICOS

Autora: Milagros Alicia de la Cruz Potenciano, Subdirectora General de Educacin y Juventud del Ayuntamiento de Madrid. Noviembre de 2004 (Adaptado por Salvador Parrado para esta Gua) Resumen ejecutivo .................................................................................. 1. Introduccin ..................................................................................... 2. El contexto ........................................................................................ 2.1. Competencias de los municipios en materia de educacin .......................................................................................... 2.2. Las peculiaridades de la educacin infantil y de las escuelas infantiles ..................................................................... 3. El diagnstico .................................................................................. 4. Propuesta de mejora ........................................................................ 4.1. Objetivos ................................................................................ 4.2. Viabilidad de los sistemas actuales de creacin de plazas ............................................................................................ 4.3. Objetivo 1: Aumentar el nmero de plazas financiadas con fondos pblicos ............................................................. 4.4. Objetivo 2: Asegurar la prestacin de un servicio de educacin infantil de calidad ..................................................... 4.5. Calendario de actuaciones .................................................. 4.6. Evaluacin de los resultados del plan de mejora ............ 117 122 123 123 126 128 132 132 133 137 143 144 146

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5. 6.

Bibliografa ....................................................................................... 147 Legislacin ........................................................................................ 147


DE

LISTADO

TABLAS Resumen de costes del aumento de las plazas de educacininfantil (0 a 3 aos) ................................................ Resumen del cronograma de creacin de plazas (20052007) .................................................................................... Porcentaje de cobertura de poblacin (0-3) por distritos (curso 2004-2005).............................................................. Comparacin de instalaciones y ratios entre las escuelas infantiles pblicas y los centros privados ................ Coste de personal de una escuela infantil municipal de gestin directa de 8 unidades (en euros) ....................... Gestin directa e indirecta en la Comunidad de Madrid y en el Ayuntamiento ......................................................... Gastos de construccin de una escuela infantil (en euros) .................................................................................... Ayudas al sostenimiento de las plazas privadas con fondos pblicos (en euros) ..................................................... Estudio de costes de construccin y amortizacin de una escuela infantil de titularidad privada (derecho de superficie) y gestin pblica ............................................ Remodelacin de edificios para la construccin de escuelas infantiles .................................................................. Cronograma de la creacin de plazas y su coste (20052007) .................................................................................... Cronograma de creacin y transformacin de puestos de personal (2004-2007) ................................................... 121 122 128 131 132 134 139 140 142 143 145 145

Tabla 1. Tabla 2. Tabla 3. Tabla 4. Tabla 5. Tabla 6. Tabla 7. Tabla 8. Tabla 9. Tabla 10. Tabla 11. Tabla 12.

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RESUMEN EJECUTIVO

Este plan de mejora intenta dar solucin a la demanda creciente de plazas de educacin infantil de los escolares de 0 a 3 aos de edad en el municipio de Madrid. La Comisin Europea marca como objetivo que los servicios financiados con fondos pblicos ofrezcan plazas a jornada completa para el 20% de los nios menores de tres aos. La Comunidad de Madrid se ha comprometido a cumplir dicho objetivo para la legislatura 2003-2007 y el equipo de gobierno del Ayuntamiento de Madrid se ha propuesto financiar la mitad de esas plazas escolares. La solucin propuesta supone el cumplimiento del objetivo con un ahorro del 61,8% con respecto a los sistemas actuales de creacin de plazas con fondos pblicos del Ayuntamiento. La metodologa de trabajo para el diagnstico de la situacin se ha basado en distintas tcnicas de auditora, especialmente numerosas reuniones del grupo de trabajo constituido para la elaboracin del plan de mejora con todos los agentes afectados: departamentos del ayuntamiento, instituciones de otros niveles de gobierno, empresas privadas y organizaciones no gubernamentales como las asociaciones de padres. Para las soluciones se han estudiados distintas alternativas de otras administraciones, bien empleadas en la educacin infantil, bien utilizadas en otros mbitos pero trasladables a la educacin infantil. En la dcada de los aos ochenta se cre la red pblica de escuelas infantiles de la Comunidad de Madrid para poner en orden las variadas y dispersas formas existentes de atencin a la infancia. Gracias al proyecto, se ha pasado de una situacin en la que la Comunidad de Madrid y cada ayuntamiento tenan sus propios criterios en la prestacin del ser-

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vicio de educacin infantil, a otra ms homognea y con un marco de referencia comn. El Ayuntamiento de Madrid inici en 1988 la creacin de una red propia de escuelas infantiles. En la actualidad, la red pblica de escuelas infantiles del Ayuntamiento est constituida por 17 centros distribuidos en 15 distritos con una oferta de 1.493 plazas. Todas las escuelas de titularidad municipal estn integradas en la red pblica de la Comunidad de Madrid. Los principales problemas relacionados con el objetivo propuesto son los siguientes: Insuficiencia de plazas ofertadas en la etapa educativa 0-3 aos: 16.680 entre oferta pblica y privada para una poblacin de 91.674 nios. Clara insuficiencia de plazas financiadas con fondos pblicos (8,4 % de la oferta). Falta de criterios de distribucin territorial de las plazas unido a una incoherencia de la oferta pblica en determinadas zonas del municipio y a la ausencia de escuelas infantiles municipales en seis distritos al menos. Asimismo, se comprueba la ausencia de elementos equilibradores que complementen la oferta pblica y privada; una falta de estudios sobre nuevos desarrollos urbanos como potenciales demandantes del servicio; o falta de atencin a las inversiones de la Comunidad de Madrid para evitar la duplicidad de actuaciones. Exigencia de distintos requisitos, que inequvocamente afectan a la calidad del servicio, a los centros pblicos y a los privados. Los requisitos son ms estrictos para los centros pblicos. Frente a estos problemas se han establecido dos grandes objetivos generales: crear plazas escolares de 0-3 aos con fondos pblicos y asegurar la prestacin de un servicio de educacin infantil de calidad. Se estima que la poblacin de 0-3 aos en 2007 ascender a 105.534. El 20 % de nios escolarizados en esa fecha con fondos pblicos ser de 21.106. Si el nmero de plazas pblicas ofertadas en el curso 2004-2005 es de 7.763 (7,4%) y se aaden las ayudas a la escolarizacin infantil concedidas por la Comunidad de Madrid a las familias, 3.513, entonces para cumplir el objetivo del 50 % de plazas que corresponde crear al ayuntamiento, habra que crear entre 4.915 y 6.382 plazas escolares. Ello depende de que se incluya o no como plazas pblicas las ocupadas por nios destinatarios de ayudas econmicas de la Comunidad, dato que la Comunidad de Madrid s computa entre las plazas sostenidas con fondos pblicos. En este plan se trabaja sobre el supuesto de la necesidad de crear 6.382 plazas escolares para el ao 2007.

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Despus de un anlisis de las distintas alternativas, se proponen las siguientes lneas de accin para aumentar el nmero de plazas: Destinar solares a construccin de escuelas infantiles de titularidad municipal Ceder solares a la Comunidad de Madrid para la construccin de escuelas infantiles Ceder a particulares a ttulo gratuito el derecho de superficie de parcelas educativas para la construccin de escuelas infantiles Adaptar y reformar edificios municipales para destinarlos a escuelas infantiles Ms concretamente se propone lo siguiente: Se mantiene la gestin directa del personal educativo en las dos escuelas infantiles municipales El Sol y La Paloma, pero se propone la introduccin de frmulas mixtas de gestin del personal de servicios, siguiendo el modelo de la Comunidad Autnoma de Catalua. La gestin indirecta, por la que el Ayuntamiento construye y equipa y la gestin se le encomienda a una empresa privada durante 2 3 aos prorrogables, se mantiene ante la necesidad de crear escuelas infantiles de titularidad pblica, pero de forma moderada ante el elevado coste de construccin y equipamiento. Se propone la creacin de una lnea de ayudas econmicas a centros y becas a familias, frmula utilizada por la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, con una triple finalidad: 1) Contribuir a la financiacin parcial de gastos corrientes de mantenimiento del centro. 2) Mejorar la calidad educativa y asistencial superando los requisitos mnimos de las escuelas privadas en cuanto a ratios, espacios, y otros. 3) Disminuir las cuotas familiares repercutiendo un porcentaje de la subvencin en las mismas de acuerdo a criterios socioeconmicos. Se mantiene la frmula de subvenciones a la iniciativa privada por la reforma, construccin, mejora, ampliacin y/o equipamiento de escuelas infantiles. Esta frmula incorpora a la red pblica el 30% de las plazas creadas con los mismos requisitos de admisin y cuotas de financiacin por un periodo de 5 a 15 aos en funcin de la cuanta de la subvencin concedida. Asimismo, la frmula potencia la utilizacin de los requisitos de calidad de la escuela pblica para la creacin del 70% de plazas privadas restantes, en cuanto que la utilizacin de esos criterios es mrito puntuable en la resolucin de la convocatoria de subvenciones.

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Cesin del suelo a particulares para la construccin y gestin indirecta del servicio pblico. Esta compleja modalidad, utilizada por la Comunidad de Madrid en la prestacin de otros servicios pblicos como las residencias de la tercera edad, est constituida por tres fases: 1) Concesin gratuita del derecho de superficie sobre parcelas de uso educativo para la construccin de escuelas infantiles a particulares durante 20 aos. 2) Arrendamiento de la instalacin constitutiva de la escuela infantil por la empresa constructora al Ayuntamiento de Madrid por la misma duracin de 20 aos. El Ayuntamiento abonara en concepto de arrendamiento los gastos de amortizacin y el inters legal anual del dinero por la totalidad del capital invertido. 3) Oferta a los particulares en pblica concurrencia de un contrato de gestin de servicios pblicos con una duracin inicial de 2 3 aos prorrogables. Reforma y adaptacin de edificios municipales para la creacin de escuelas infantiles. Esta frmula permite utilizar instalaciones municipales existentes disminuyendo los costes de construccin. El Ayuntamiento costea las obras de reforma y adaptacin para escuelas infantiles y oferta la gestin del servicio a la iniciativa privada. En la adopcin de las medidas anteriores se deber prestar especial atencin a distribuir las plazas homogneamente en todo el territorio municipal, atendiendo a parmetros de equilibrio territorial, equidad social, eficiencia espacial y ajuste a las necesidades reales de la poblacin. El segundo objetivo general del plan de mejora es Asegurar la prestacin de un servicio de educacin infantil de calidad. Este objetivo se manifiesta en cuatro dimensiones: 1) Educativa (proyecto educativo de centro). 2) Prestacional (atencin a los infantes, oferta adecuada de servicios a nios con necesidades educativas especiales, diversidad y flexibilidad de servicios, y mejoras de ratios y espacios mnimos). 3) Organizativa (fomentar una gestin participativa y democrtica y establecer una coordinacin educativa entre los agentes implicados). 4) Profesional (favorecer y estimular la formacin permanente de profesionales y crear un marco motivador y estimulante). La implantacin del plan de mejora supone la necesidad de reforzar los recursos personales para la gestin de las plazas creadas y el seguimiento e inspeccin de la prestacin del servicio. A tales efectos se propone la transformacin de la unidad tcnica de escuelas infantiles en departamento, manteniendo la actual unidad encargada de la red pblica. Adems, se propone crear una unidad tcnica encargada de las escuelas infantiles en rgimen de concierto y otra de inspeccin.

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En el estudio de costes se ha tomado una escuela infantil tipo de 12 unidades y 144 plazas por considerar que en ella concurre la mxima rentabilidad econmica de construccin y la mejor opcin educativa, pues una escuela mayor supondra la convivencia de demasiados nios de corta edad. El resumen de los costes del aumento de las plazas de educacin infantil que se propone en este plan se incluye en la Tabla 1. Para calcular el precio de gestin de plazas se ha utilizado el precio mdulo/ao fijado por la Comunidad de Madrid en 53.040 i para este ao. Adems habra que aadir 30.000 i para la evaluacin del plan de mejora y 22.731i de costes de creacin de puestos de trabajo. Esta cantidad ltima es tan reducida porque la mayor parte de los puestos se crean mediante transferencias y transformaciones de plazas procedentes de las actuales escuelas infantiles de gestin directa. TABLA 1 Resumen de costes del aumento de las plazas de educacin infantil (0 a 3 aos)

FUENTES: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia. * EEII: Escuelas infantiles

Con las actuales frmulas de creacin de plazas escolares del Ayuntamiento de Madrid, el coste de creacin de esas 6.432 plazas sera de 88.891.875i, sin ningn criterio de equidad en la distribucin territorial de la oferta. La propuesta formulada supondra la creacin de ese nmero de plazas por un coste total de 34.885.239i , lo que supone un ahorro de 61,8%. Para la creacin de las plazas se resume el cronograma en la Tabla 2.

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TABLA 2 Resumen del cronograma de creacin de plazas (2005-2007)

FUENTES: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia. * Se incluyen las de 2004 en el ejercicio de 2005.

Para evaluar el programa, adems de los indicadores de gestin que permitirn el seguimiento de la implantacin del mismo, se emplean indicadores del impacto que la medida tendr sobre la poblacin infantil del municipio, teniendo en cuenta los aspectos de equilibrio social y territorial. Adicionalmente, al final del perodo se realizar una encuesta a los padres de los infantes para evaluar la calidad del servicio prestado. 1. INTRODUCCIN

Este plan de mejora intenta dar solucin a la demanda creciente de plazas de educacin infantil de los escolares de 0 a 3 aos de edad en el municipio de Madrid. El marco de este Plan de Mejora est establecido por la Comisin Europea, quien marca como objetivo que, los servicios financiados con fondos pblicos ofrezcan plazas a jornada completa para el 20% de los nios menores de tres aos. La Comunidad de Madrid se ha comprometido a cumplir dicho objetivo para la legislatura 2003-2007 y el equipo de gobierno del Ayuntamiento de Madrid se ha propuesto colaborar con la Comunidad de Madrid durante el perodo sealado asumiendo la mitad de los puestos escolares a crear con fondos pblicos. El objetivo concreto del plan de mejora es crear 6.382 plazas de educacin infantil con una serie de requisitos de calidad y con las bases necesarias para evitar la exclusin de determinados grupos. La metodologa de trabajo para el diagnstico de la situacin se ha basado en distintas tcnicas de auditora, especialmente numerosas reuniones del grupo de trabajo, constituido para la elaboracin del plan de mejora, con todos los agentes afectados: diversas unidades de la Comunidad de Madrid, asociaciones de madres y padres de alumnos, asociaciones empresariales, juntas municipales de distrito, gerencia municipal de urbanismo, servicios de patrimonio municipal, servicios sociales o servicios de infancia y familia entre otros. Con estas reuniones se ha pre-

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tendido alcanzar una visin global de la situacin, sus problemas, sus causas y sus consecuencias. Adicionalmente se han consultado numerosos estudios estadsticos. Para las medidas propuestas se han estudiado las polticas de otras administraciones pblicas pioneras en este mbito o utilizadas en la prestacin de otros servicios pblicos de naturaleza no educativa pero trasladables al contexto del plan. Se destacan las ayudas econmicas a centros de educacin infantil y las becas a familias utilizadas por el Pas Vasco, la gestin mixta para el personal de servicios en escuelas infantiles de gestin directa de Catalua, o la cesin del suelo mediante un derecho de superficie a la iniciativa privada para construir residencias de la tercer edad en la Comunidad de Madrid. El plan de mejora abarca la vigente legislatura municipal (20032007). La imposibilidad de asumir un elevado gasto pblico ha supuesto la elaboracin de una propuesta viable con aproximadamente la tercera parte del coste de los sistemas actuales. A partir de ahora, el informe se divide en tres apartados. En el primero se explicita el contexto del plan de mejora. Para ello se expone cmo los municipios han ocupado una esfera competencial en la que no tienen una asignacin especfica segn la normativa. Adicionalmente se exponen las caractersticas de las escuelas infantiles y su historia y su distribucin en la Comunidad de Madrid. En el segundo apartado se enumeran los problemas ms importantes de la deficiente oferta de plazas escolares para los infantes de 0 a 3 aos. Finalmente, en el apartado tercero se proponen las mejoras para solucionar los problemas detectados as como el calendario de actuacin. 2. 2.1. EL
CONTEXTO

Competencias de los municipios en materia de educacin

El sistema educativo surgido de la Constitucin Espaola tiene un carcter mixto al poder coexistir una opcin mayoritariamente pblica con un rgimen de conciertos y la concesin de subvenciones a centros docentes privados que realicen actividades educativas. En la distribucin de competencias, las comunidades autnomas son las administraciones educativas por excelencia. Las corporaciones locales, al margen del mantenimiento, conservacin y vigilancia de edificios pblicos escolares en determinados niveles educativos y de la cesin del suelo para construir centros escolares, no tienen prcticamente competencias educativas propias (disposicin adicional 17 de la LOGSE - Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo). Las corporaciones locales pueden participar mediante colaboraciones y cooperaciones en ac-

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tividades complementarias de las propias de las comunidades autnomas (Art. 25 y 28 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local (LRBL) No obstante, la imparable evolucin social, cultural y econmica que ha sufrido la sociedad en las ltimas dcadas hace que las demandas actuales de los ciudadanos vayan ms all de la cobertura de necesidades bsicas objeto de competencia local como el medio ambiente, las telecomunicaciones, la sanidad o la educacin. Esto obliga a los gobiernos locales a adoptar iniciativas al margen de la competencia explcita y de la asignacin especfica de recursos por otros niveles territoriales para satisfacer esas necesidades, mediante la prestacin de servicios hasta ese momento inexistentes. Los municipios con escasas competencias en materia de educacin y escasos recursos econmicos hacen una interpretacin extensiva de sus funciones (cooperando y colaborando con la Administracin educativa) y de sus recursos econmicos (optimizndolos) para poder prestar servicios por encima de sus obligaciones, y as satisfacer las demandas derivadas de las necesidades de la comunidad. El Ayuntamiento de Madrid, en uso de la facultad atribuida por el Art. 25 de la LBRL, ha diseado en materia de educacin infantil una gestin horizontal de polticas con participacin de todos los actores implicados y una gestin multinivel mediante la celebracin de diferentes convenios de colaboracin con las otras administraciones educativas, as como su participacin en proyectos internacionales (Rami 2004). La distribucin de funciones educativas en el seno del Ayuntamiento se reparte entre varias reas y direcciones generales. El rea de Gobierno de Empleo y Servicios a la Ciudadana, a travs de la direccin general de Educacin y Juventud, se encarga de la poltica educativa municipal, la deteccin de necesidades, la elaboracin de convenios con otras administraciones pblicas, el dictado de instrucciones a los dems servicios municipales en materia educativa y el seguimiento de la gestin. A las juntas municipales de distrito les corresponde la conservacin y mantenimiento de los centros escolares y entre ellos las escuelas infantiles, as como algunas competencias de gestin respecto de escuelas infantiles de gestin indirecta ubicadas en su distrito. A la direccin general de Patrimonio, incardinada en el rea de Gobierno de Hacienda, le corresponde las nuevas construcciones de escuelas infantiles y la reforma de edificios para destinarlos a ese fin. La Gerencia Municipal de Urbanismo tramita la concesin del derecho de superficie a particulares respecto de determinadas parcelas municipales de uso educativo. El Ayuntamiento participa en los consejos escolares, rganos de gobierno de los centros pblicos, y en las comisiones territoriales de es-

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colarizacin, integradas por tcnicos representantes de la Comunidad de Madrid y del Ayuntamiento de Madrid. Estas comisiones tienen por objeto la escolarizacin de los ms pequeos con observacin de los criterios establecidos por la ley. Tambin debe destacarse la participacin del municipio en las comisiones de absentismo, integradas por representantes de las juntas municipales de distrito, el rea de educacin y la Comunidad de Madrid. En estas comisiones se realizan funciones preventivas con las familias para evitar el absentismo escolar. Adems, el ayuntamiento participa en los equipos de trabajo de menores y familia o en las mesas de prevencin, que son estructuras de coordinacin (educacin, servicios sociales, infancia y familia) de carcter multidisciplinar. Estas estructuras desarrollan actividades encaminadas a detectar y anticipar factores de riesgo y, en su caso, atajarlos. Adicionalmente, la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid han suscrito un convenio en materia de escuelas infantiles de la red pblica, en el que se establece la financiacin de la gestin de esas escuelas infantiles con tres fuentes: la Comunidad de Madrid (43% aproximadamente), el Ayuntamiento de Madrid (el 24%) y los padres (el 33%). La Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento asumen parcial o totalmente la cuota de los padres, cuando stos no puedan hacerlo por sus condiciones socio-econmicas. El convenio, tambin suscrito entre la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid relativo a los planes de mejora y extensin educativa, est financiado por ambas instituciones, aunque mayoritariamente por la Comunidad de Madrid y gestionado por los servicios centrales de educacin del Ayuntamiento de Madrid y los servicios de educacin de las juntas municipales de distrito. El plan tiene por objeto la realizacin de actividades extraescolares en periodos no lectivos, vacaciones y fines de semana. Su finalidad no es solo educativa, sino la de participar en la conciliacin de la vida familiar y laboral con el perodo vacacional de los nios de esas edades. El plan cuenta con un programa especfico denominado Canguritos para los ms pequeos. Por ltimo y en cuanto a la participacin de Madrid en proyectos internacionales es de destacar la Agenda 21 relativa a temas de sostenibilidad econmica, patrimonio y educacin ambiental o el proyecto ciudades educadoras que considera la ciudad generadora de procesos educativos y de aprendizaje o dicho en otros trminos se necesita todo un pueblo para educar a un nio.

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2.2.

Las peculiaridades de la educacin infantil y de las escuelas infantiles

El cuidado de la infancia en nuestro pas data de finales del siglo XIX y principios del XX gracias a la labor pionera de la Institucin Libre de Enseanza, que cre escuelas destinadas a nios de 4 y 5 aos, y de las escuelas del Ave Mara, establecidas para que las hermanas mayores de los nios prvulos del barrio del Sacromonte de Granada pudieran asistir a la escuela. En estas instituciones se desarrolla una dicotoma educativo-asistencial que se ha mantenido durante gran parte del siglo XX. En las ltimas dcadas, la atencin a la infancia ha obedecido a otras razones como las necesidades derivadas de la incorporacin de la mujer al trabajo, la promocin cultural de la mujer y el desarrollo comunitario, la necesidad de proporcionar cuidado y alimento a los nios con carencias socio-econmicas y la atencin profesional y personalizada al singular desarrollo evolutivo de cada nio desde su nacimiento. En principio, dos tipos de necesidades motivan y justifican la educacin infantil. 1) Necesidades propias del nio de vulnerabilidad y requerimiento de atencin fsica, psicolgica y afectiva en los primeros aos de su vida, unido a la necesidad de relacionarse con iguales a partir de determinada edad para un adecuado proceso de desarrollo social. 2) Necesidades derivadas de determinadas circunstancias familiares y sociales como el trabajo de ambos cnyuges, salud, situacin econmica familiar, etc.). La doble consideracin educativa y social de estas necesidades motiva con frecuencia el debate sobre la naturaleza social o educativa del papel de las instituciones responsables y competentes en este campo. Cualquier debate sobre qu unidad puede hacerse mejor cargo de los infantes es estril, pues los esfuerzos deben estar centrados en la definicin de las acciones que den respuestas acertadas a las necesidades existentes: tanto a las educativas como a las asistenciales. Las dos dimensiones sealadas tambin deben incorporarse en el diseo de las escuelas infantiles (EEII). Una escuela infantil es un centro educativo para nios de menos de 6 aos de edad. En dicho centro se puede acoger el primer ciclo (0-3 aos) o ambos (0-6 aos). Estos centros suelen compartir similares criterios de calidad en cuanto a: condiciones materiales de los edificios, especializacin del personal, atencin de equipos de orientacin educativa y psicopedaggica de atencin temprana, participacin de los padres y la madres, etc. Las aulas se organizan con grupos cuyo nmero oscila entre 8 y 25 nios. Adicionalmente, en las escuelas se integran nios con necesidades educativas especiales que reciben atencin y apoyo psicopedaggico. Las escuelas infantiles se acogen a un modelo pedaggico que se caracteriza por: 1) ser una institucin complementaria de la familia; 2) su funcin educativa, 3) ser centros pblicos, financiados con fondos pbli-

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cos, dotados de una organizacin participativa y democrtica, con criterios de aceptacin de la diversidad y pluralidad social y con sistemas de compensacin de desigualdades; y 4) facilitar un proceso de socializacin interactivo con atencin a los nios con necesidades educativas especiales y constantes relaciones con la familia y el entorno. Este modelo pedaggico condiciona el funcionamiento de la escuela dado que las escuelas infantiles de primer ciclo 0-3 aos: 1) permanecen abiertas durante 11 meses al ao, excepto los perodos de vacaciones de Navidad, Semana Santa y fiestas previstas en el calendario escolar de esta etapa educativa; 2) tienen un horario flexible de 9,00 a 16,00 de 9,30 a 16,30 horas; ampliable de 7,30 a 17,30 y abonado en cuota aparte siempre que se justifique por razones de trabajo de los padres o las circunstancias especiales de algunos nios y 3) tienen un comedor como parte de la actividad educativa del infante. En la dcada de los aos ochenta, para transformar las anteriores guarderas en escuelas de educacin infantil y procurar un proyecto slido de atencin educativa a los ms pequeos, la Comunidad de Madrid tom medidas de carcter estructural, laboral, normativo y curricular. Con el ambicioso proyecto de creacin de la red pblica de escuelas infantiles, la Comunidad de Madrid ha intentado poner orden a las variadas formas de atencin a la infancia que exista en su territorio. Se pas de una situacin en la que la Comunidad de Madrid y cada ayuntamiento tenan sus propios criterios en la prestacin del servicio (en cuanto a cuotas, admisin, proyectos pedaggicos, participacin de los padres, etc.) a otra en la que se establece un marco de referencia general con un sistema de coordinacin estable entre la administracin autonmica y las administraciones locales. En este marco se establece tambin la financiacin de las escuelas por el sistema de tercios. Al mismo tiempo, la Comunidad de Madrid ha contribuido a la expansin de la red a travs de las casas de nios y aulas infantiles. Las casas de nios surgieron con el doble objetivo de atender la infancia del medio rural y proporcionar un recurso de desarrollo comunitario. Actualmente, tambin existen casas de nios en zonas urbanas. Las aulas infantiles intentaron simultanear dos procesos educativos: el de las personas adultas que acudan a los centros de educacin de adultos y el sus hijos, quienes tambin reciban un tratamiento educativo. Las aulas infantiles han sido transformadas en escuelas infantiles y casas de nios. En la actualidad coexisten en la regin de Madrid dos redes de centros de educacin infantil muy diferenciadas, la educacin infantil de primer ciclo integrada por las escuelas de educacin infantil (de 0 a 3 aos) y casas de nios, y el segundo ciclo (3 a 6 aos), en las aulas de educacin infantil en los colegios pblicos de educacin infantil y educacin primaria.

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El Ayuntamiento de Madrid inici la creacin de una red propia de escuelas de educacin infantil en el ao 1988. Esta red ha ido creciendo fruto de la voluntad de la Corporacin de fomentar la atencin educativa a la primera infancia y de adoptar medidas dirigidas a la conciliacin de la vida familiar y laboral. Concretamente hay 17 escuelas de educacin infantil distribuidas en este momento en 14 distritos municipales con una oferta total de 1.493 plazas. La red de escuelas de educacin infantil del Ayuntamiento de Madrid est en claro proceso de crecimiento para conseguir reducir el desfase entre la demanda y la oferta de plazas sostenidas con fondos pblicos en la escolarizacin de nios de 0 a 3 aos. Todas las escuelas de titularidad municipal estn integradas en la red pblica de la Comunidad de Madrid como parte de un convenio especfico de colaboracin en materia de educacin infantil entre la consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid suscrito en 1999 y actualizado anualmente mediante anexos. Dicho convenio remite a una orden anual de la Comunidad de Madrid para establecer el mdulo de coste aula/ao de las escuelas infantiles. El convenio tambin establece la frmula de financiacin de la escuela correspondiendo a la Comunidad de Madrid el 43%, al Ayuntamiento el 24% y a los usuarios el 33%. Del mismo modo se establece que la consejera de Educacin colaborar anualmente con los ayuntamientos para cubrir los posibles desequilibrios de financiacin correspondientes al porcentaje a cargo de los usuarios (cuotas de los padres en funcin de sus caractersticas socio-econmicas). 3. El
DIAGNSTICO

Del anlisis de la documentacin y de los resultados de todas las reuniones celebradas se han extrado los siguientes problemas: 1) Insuficiencia de plazas de educacin infantil de 0 a 3 aos en relacin a la poblacin de esa edad. En el municipio de Madrid haba 91.674 nios al inicio del curso escolar 2004-2005. Se han ofertado 7.763 plazas pblicas y 8.917 plazas privadas, es decir, slo se ha ofertado un 18,1% de las plazas necesarias (vase la Tabla 3). TABLA 3 Porcentaje de cobertura de poblacin (0-3) por distritos (curso 2004-2005)

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Fuentes: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia. * Convenio: Ayuntamiento-Comunidad de Madrid.

2) Clara insuficiencia de plazas financiadas con fondos pblicos. Las 7.763 plazas financiadas con fondos pblicos representan el 8,4% de la oferta, lo que supone una enorme distancia del objetivo poltico de cubrir con fondos pblicos el 20% de la poblacin infantil en el ao 2007. 3) Ausencia de escuelas infantiles de titularidad municipal en varios distritos del municipio, concretamente en Hortaleza, Ciudad Lineal, Puente de Vallecas, Carabanchel, Latina y Villa de Vallecas. La oferta de plazas municipales de educacin infantil se encuentra distribuida de forma desigual en el territorio. 4) Falta de criterios de distribucin territorial de las plazas entre los diferentes distritos y zonas del municipio. No se tiene en cuenta la poblacin existente en cada distrito como posible demandante del servicio educativo, ni la renta per capita de esa zona, ni ningn otro criterio territorial equilibrador (vase Grfico 1).

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GRFICO 1 Comparacin de las plazas pblicas y la renta media por distritos


PORCENTAJE DE PLAZAS PBLICAS
18,00% 16,00% 14,00% 12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00%
3,32% 2,23% 7,60% 5,74% 4,38% 6,85% 5,79% 3,79% 4,45% 8,96% 8,85% 12,07% 11,04% 9,87% 8,27% 7,68% 8,11% 11,04% 15,30%

16,25%

11,55%

PORCENTAJE DE RENTA MEDIA


180% 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%
95% 104% 134% 138% 153% 133% 119% 101% 92% 84% 77% 68% 65% 68% 79% 72% 78% 104% 108% 136% 117%

FUENTES: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia.

5) Incoherencia en la oferta pblica. Se observa la concurrencia de escuelas infantiles pblicas de la Comunidad de Madrid y del Ayuntamiento de Madrid en los distritos al margen de las necesidades (Anexo 1 en relacin a la Tabla 3). 6) Ausencia de elementos equilibradores de la oferta privada. Los centros privados no complementan la oferta pblica en atencin a elementos de poblacin, de demanda, de renta per cpita, etc. (Anexo 1 en relacin a la Tabla 3). 7) Falta de estudios de nuevos desarrollo urbanos por la potencial demanda de plazas de educacin infantil 0-3 aos que ello pueda suponer. 8) Falta de depuracin de las listas de espera de nios en las escuelas infantiles pblicas del municipio de Madrid. Al inicio del curso

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escolar 2004/05 haba 7.244 nios en lista de espera en las escuelas infantiles del municipio de Madrid. La lista, elaborada por la Comunidad de Madrid, no tiene en cuenta la duplicidad de preinscripciones que pueden realizarse (zona de residencia, zona de trabajo del padre, zona de trabajo de la madre). 9) Falta de estudio de localizaciones exactas de las escuelas infantiles en determinadas zonas de los distritos, en funcin de la oferta, la demanda y otras necesidades, as como de disponibilidad de suelo o edificaciones. 10) Diferentes requisitos de calidad exigidos a las escuelas pblicas y a las de titularidad privada. A estas ltimas se les exige menos, como menor nmero de educadores por aula, menores espacios para alumnos y personal (vase la Tabla 4). Tampoco se les exige proyecto educativo de centro, rganos de gestin participativa y democrtica, o formacin continua al profesorado TABLA 4 Comparacin de instalaciones y ratios entre las escuelas infantiles pblicas y los centros privados

FUENTES: Para las escuelas infantiles la Orden 1167/2004 de la consejera de Educacin y Programa de necesidades y equipamiento de la consejera de Educacin. Para los centros privados del primer ciclo de educacin infantil, Orden 2879/2004 de la consejera de Educacin (Requisitos mnimos).

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11) Alto coste de la gestin directa como frmula de prestacin del servicio (vase la Tabla 5). Este coste es elevado por la importancia que tienen los gastos de personal en el captulo 1 de los presupuestos municipales y por tener ms personal en estas escuelas que el exigido y recomendable, lo que ocasiona conflictos laborales. TABLA 5 Coste de personal de una escuela infantil municipal de gestin directa de 8 unidades (en euros)

FUENTES: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia. Datos de 2004. Nota: El coste anual de cada trabajador para la corporacin municipal se ha calculado teniendo en cuenta las retribuciones mensuales (prorrateadas las pagas extraordinarias), la cuota patronal a la Seguridad Social en funcin de las bases de cotizacin, los seguros, el coste de integracin, y la accin social. Asimismo se ha detrado del coste corporativo las bonificaciones de la seguridad social que el ayuntamiento recibe.

12) Alto coste de la construccin y equipamiento de escuelas infantiles directamente por el ayuntamiento como frmula mayoritaria para la creacin de plazas escolares (vase la Tabla 7). 4. 4.1. PROPUESTA
DE MEJORA

Objetivos

El plan de mejora se marca unos objetivos en consonancia con las directrices de otras instituciones y del propio equipo municipal del Ayuntamiento. La Comisin Europea establece que los servicios financiados con fondos pblicos ofrezcan plazas a jornada completa para el 20% de los nios menores de tres aos. Este compromiso ha sido asumido por la Comunidad de Madrid para la legislatura 2003-2007 asumiendo el 50% de los nuevos puestos creados. El equipo de gobierno del municipio de Madrid seal como objetivo para el mismo perodo de tiempo colaborar con la Comunidad de Madrid en la creacin de puestos escolares sostenidos con fondos pblicos para alcanzar la recomendacin de la Unin Europea en el municipio, asumiendo el 50% restante.

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El presente plan se elabora para crear el 50% de plazas de calidad necesarias en el primer ciclo de educacin infantil 0-3 sostenidas total o parcialmente con fondos pblicos, hasta alcanzar al final de la presente legislatura al 20% de la poblacin infantil menor de 3 aos. La demanda potencial de escolarizacin infantil en el municipio de Madrid se calcula a partir de la estimacin de poblacin (0-3 aos) en 2007. Para ello se combina la tendencia de crecimiento vegetativo, pautas de fecundidad previstas y saldo migratorio en los ltimos aos. La cifra total de poblacin estimada es de 105.534 para 2007. Esta cifra coincide con los datos oficiales estimados por la Comunidad de Madrid para Madrid capital (105.344) (IECM, 2001). El 20% de esas plazas que deberan ser financiadas total o parcialmente con fondos pblicos es 21.106. De ellas, la mitad (10.553) corresponde al Ayuntamiento. Los objetivos especficos que articulan el plan son los siguientes: 1. Crear al menos la mitad de las 10.553 plazas de educacin infantil (0-3 aos) que se prevn para el ao 2007. a. Establecer sistemas de creacin de plazas financiadas con fondos pblicos. b. Distribuir homogneamente los servicios infantiles en los distritos municipales 2. Asegurar la prestacin de un servicio de educacin infantil (03 aos) de calidad (dimensin educativa, prestacional, organizativa y profesional). Viabilidad de los sistemas actuales de creacin de plazas

4.2.

En la creacin de plazas de educacin infantil 0-3 aos se han empleado varias frmulas: Unas son comunes a la Comunidad de Madrid y al Ayuntamiento y otras, exclusivas de cada una de las instituciones. Existen dos modelos comunes para la gestin de los centros de titularidad pblica. Por un lado, con la gestin directa los centros son llevados por profesionales directamente vinculados o contratados por la administracin titular. Con esta modalidad de gestin se presta el servicio de educacin infantil en 87 centros en la Comunidad de Madrid, 36 en Madrid capital, de los que slo dos son municipales (vase la Tabla 6). Por otro lado, la gestin indirecta, frmula preferente desde 1987, se caracteriza porque: 1) La construccin y equipamiento corre a cargo de la administracin titular; 2) la prestacin del servicio se realiza mediante un contrato de gestin de servicios pblicos de duracin determinada

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(2 3 aos); 3) se accede a la gestin mediante el concurso pblico, que asegura los criterios de publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad; 4) se recurre a diversos tipos de empresas como sociedades cooperativas, sociedades limitadas, sociedades annimas laborales, asociaciones educativas y otras entidades; 5) se le aplica la normativa reguladora de las escuelas infantiles de la red pblica; y 6) la financiacin de estos centros se basa en el mdulo establecido por Orden de la consejera de Educacin. En el ao 2004, el mdulo de escuelas infantiles pblicas es de 53.040 e aula/ao (Orden 60/2004, 8 de enero). Asimismo, se establece un mdulo de horario ampliado de 2.500 euros grupo/periodo de media hora anual y para las Casas de los Nios fue de 22.500 e por unidad escolar y ao. TABLA 6 Gestin directa e indirecta en la Comunidad de Madrid y en el Ayuntamiento

FUENTES: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia. * Dos escuelas infantiles de gestin directa son municipales. ** 15 escuelas infantiles de gestin indirecta son municipales.

Dos son las frmulas especficas empleadas por la Comunidad de Madrid de una forma preferente: los centros privados con convenio y las ayudas individuales. Los centros privados son las antiguas guarderas infantiles laborales sin nimo de lucro que surgen en la dcada de los aos setenta. En la actualidad quedan unas 40 y estn inscritas en un registro creado al efecto. Todas han suscrito un convenio con la Comunidad de Madrid, en virtud del cual la Comunidad colabora en la financiacin (mximo 43% mdulo/ao) de su funcionamiento. En tanto estos centros se adapten a los requisitos mnimos de escuelas infantiles exigidos por la LOGSE, se les aplica los criterios de admisin, ratios, y dems requisitos de la red pblica. Adicionalmente, la consejera de Educacin ha puesto en marcha una iniciativa de ayudas a las familias para colaborar en el pago de la escolarizacin de nios menores de 3 aos en centros privados autorizados. La cuanta de estas ayudas oscila entre 90 y 150 e mensuales en funcin de las condiciones socio-econmicas de la familia. Esta cuanta est calculada para que las familias tengan que soportar la misma carga econmica que si la escolarizacin tuviera lugar en escuelas infantiles de la red pblica.

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En el ao 2004 se han concedido 8.801 ayudas destinndose 3.513 a familias con nios escolarizados en el municipio de Madrid y para el ao 2005 se han presupuestado 18.000.000 e. En el momento de redaccin de este informe, las ayudas ofertadas estn pendientes de resolucin. La Comunidad de Madrid tiene como objetivo ofertar el ltimo curso de la presente legislatura 2006/2007, 20.000 ayudas individuales. El Ayuntamiento de Madrid tambin tiene una frmula especfica que consiste en subvenciones a la iniciativa privada para la creacin de plazas de educacin infantil 0-3 aos. El Ayuntamiento de Madrid en el ao 2004 ha puesto en marcha una novedosa convocatoria de subvenciones destinadas a la ampliacin, mejora, reforma, adaptacin, construccin y equipamiento de escuelas infantiles de titularidad privada. El 30% de las plazas creadas por este sistema pasan a formar parte de la red pblica durante un periodo de tiempo de 5 a 15 aos en funcin de la cuanta de la subvencin otorgada. Este porcentaje de plazas queda sujeto a los requisitos de admisin y precios de la red pblica. Las distintas frmulas empleadas por las dos administraciones presentan ventajas e inconvenientes. La gestin directa, como forma de gestin del servicio educativo infantil, debera quedar descartada totalmente como frmula de futuro pues se mostr en la Tabla 5 el elevado gasto pblico en Captulo I que esta frmula supone. Las razones de lo elevado del presupuesto es que estas escuelas tienen ms personal que el exigido y el recomendable, lo que ocasiona conflictos laborales. De las distintas modalidades que se posee para la gestin indirecta del servicio, en este plan de mejora se privilegiar una, aunque otras dos tambin presentan aspectos positivos y sern empleadas en alguna medida. La construccin de la infraestructura por la administracin y la prestacin del servicio por empresas privadas mediante un contrato de gestin de servicios pblicos es la frmula que se propondr principalmente para el plan. Tambin se propone potenciar las subvenciones a la iniciativa privada para la reforma, adaptacin, mejora, ampliacin o construccin de escuelas infantiles y/o su equipamiento, porque ello incentiva la creacin de plazas a bajo coste y mejora la calidad de las plazas privadas ofertadas. Otras medidas como la construccin y gestin del servicio por una entidad privada se descartan, a pesar de que se abaraten los costes al diferir a lo largo de toda la concesin administrativa la amortizacin de las obras realizadas. La frmula no es recomendable por dos razones: 1) La duracin de la concesin administrativa es de 20 aos y ello dificulta el control de la gestin del servicio por la administracin. 2) Es difcil encontrar empresas interesadas en la construccin de la escuela infantil y la gestin del servicio simultneamente. La prctica hasta el momento

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ha demostrado que las entidades gestoras de este servicio pblico son sociedades limitadas o cooperativas con escasos recursos econmicos. Tampoco se consideran como ptimas las ayudas individuales a familias concedidas por la Comunidad de Madrid. Es cuestionable que estas ayudas sirvan al sostenimiento de plazas con fondos pblicos en cuanto que las mismas van dirigidas directamente a las familias para paliar una situacin socio-econmica, y no a las escuelas infantiles. El apoyo de la gestin indirecta como propuesta de mejora merece unos comentarios adicionales. En nuestra legislacin local se dice expresamente que los servicios pblicos locales podrn ser gestionados directa o indirectamente1. Se entiende que en los modos directos, la corporacin dirige, controla y presta el servicio por s misma o mediante organismos exclusivamente dependientes de ella, asumiendo el riesgo de la empresa. En cambio, en los modos indirectos de gestin, la direccin y control se lleva a cabo por la corporacin, pero el riesgo de la empresa se desplaza al gestor. Adicionalmente, los plenos de las corporaciones locales2 pueden elegir el modo gestor ms adecuado a la finalidad del servicio pblico. La gestin directa slo es obligatoria para los servicios que impliquen ejercicio de autoridad. En el marco de la denominada Nueva Gestin Pblica (NGP), los fenmenos privatizadores y externalizadores han surgido con insistencia en el mbito de la actuacin pblica en aras de una supuesta mayor eficacia y eficiencia en la prestacin del servicio pblico. El nuevo modelo de administracin debe acomodarse a un modelo de Estado condicionado por limitados recursos econmicos y por una revisin ideolgica de su papel en la provisin de bienestar a los ciudadanos. En este plan se considera que la externalizacin de los servicios pblicos es viable si se acepta que: La intervencin de la administracin es absolutamente necesaria no slo en la transferencia al mbito privado, sino en su seguimiento posterior para garantizar el marco de la prestacin, la calidad del servicio y su rentabilidad social. La administracin mantiene sus prerrogativas de planificacin, control y evaluacin de los servicios dentro de su mbito de gobierno. La gestin externalizada de los servicios pblicos debe ser ms eficiente, es decir, ms econmica. Los valores pblicos deben ser mantenidos.
1 El art. 85 de la Ley Reguladora de Bases de Rgimen Local (LRBRL) en relacin al art. 95 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de rgimen local (TRRL). 2 Art. 4.1.a) LRBRL

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El gestor privado responde ante la administracin que lo controla y evala; ante el ciudadano que tiene capacidad para rechazar el servicio mal prestado y ante el mercado que puede poner en evidencia su mala gestin mediante la quiebra de la actividad. En trminos econmicos, la mayor produccin de bienes y servicios, el ahorro de costes, la diversificacin y otras mejoras conseguidas, producen una mejora en la economa que debe traducirse en una reasignacin de recursos. Lo expuesto legitima la gestin indirecta como forma de prestacin del servicio pblico educativo, que es adems el mayoritariamente elegido por las administraciones pblicas. Esta eleccin se fundamenta en razones de eficacia y eficiencia, aunque la realidad demuestra que la eficacia no queda acreditada, porque generalmente no se prevn los mecanismos de control necesarios para garantizar una mayor calidad en la prestacin del servicio. En cuanto a la eficiencia debe constatarse que a la hora de realizar el clculo de costes de la externalizacin del servicio, no se tienen en cuenta los costes de transaccin ni se valora econmicamente la calidad real del servicio prestado. No obstante, el ahorro para la administracin en gastos de personal, gastos corrientes e inversiones suele ser patente y permite al gobernante llegar con el mismo presupuesto a un mayor nmero de ciudadanos, objetivo poltico de incuestionable importancia. 4.3. Objetivo 1: Aumentar el nmero de plazas financiadas con fondos pblicos

Para aumentar el nmero de plazas financiadas con fondos pblicos se proponen varias medidas, unas vinculadas al suelo y al mantenimiento mejorado de escuelas de gestin directa ya existentes y otras medidas nuevas de gestin indirecta. La llave del plan de mejora es el suelo. La titularidad del suelo corresponde a los municipios. stos estn obligados por el R. D. 2.274/1993, de 22 de diciembre, de cooperacin con las corporaciones locales, a ofertar los solares de uso educativo a la administracin educativa competente (la Comunidad de Madrid) a requerimiento de la misma y para la construccin de centros escolares. As, el Ayuntamiento constituye a favor de la Comunidad Autnoma un derecho real de superficie y el suelo y la construccin realizada revierten al municipio cuando cese la afectacin por la Comunidad Autnoma al uso educativo. Asimismo, los municipios (Art. 5.3) podrn cooperar en la gestin de construcciones escolares, pudiendo realizar construcciones de nuevos centros, y ejecucin de obras de reforma y adaptacin en edificios municipales para centros escolares. Por ltimo, corresponde al municipio calificar de uso educativo las parcelas dotacionales.

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En consecuencia son cuatro las actuaciones que se proponen en este apartado (vanse las parcelas disponibles en el plano del Anexo 1): Destinar solares a la construccin de escuelas infantiles de titularidad municipal. Ceder solares a la Comunidad de Madrid para la construccin de escuelas infantiles. Ceder el derecho de superficie sobre parcelas educativas a los particulares a ttulo gratuito para la construccin de escuelas infantiles. Adaptar y reformar edificios municipales para destinarlos a escuelas infantiles. Adems del suelo, se adoptarn las siguientes medidas vinculadas a la creacin de plazas. En principio, se mantienen las dos escuelas infantiles de gestin directa El Sol y La Paloma. No obstante se introducirn algunos cambios. Se introduce la gestin mixta para el personal, de forma que se mantiene el tipo de vinculacin laboral funcionarial del personal educativo (maestros y educadores) y el de vigilancia (conserjes), y se contratara personal con una empresa de servicios para la limpieza y la cocina. Tanto el personal educativo como el de servicios se reduciran adecundolos a los ratios exigidos por la LOGSE. Como consecuencia de la reduccin, se propone reubicar y reclasificar al personal funcionario excedente en otras dependencias municipales, en funciones de su categora profesional, dndoles diversas opciones al respecto. Las plazas no ocupadas sern transformadas como parte del plan de mejora. La gestin del servicio de cocina y limpieza podra ofertarse por las juntas municipales de distrito correspondiente en sus contratos de limpieza de colegios pblicos y dems edificios municipales dependientes de cada distrito. Los costes de personal para los 16 puestos de trabajo a crear es de 536.787 euros y los 23 puestos a transformar o amortizar asciende a 514.056 euros. Estos puestos proceden de pasar a gestin mixta el personal de servicios un poco ms separado de las dos escuelas infantiles de gestin directa. En total, los costes de personal que supondran las modificaciones del plan de mejora ascienden a 22.731 euros, diferencia resultante entre los puestos de trabajo a crear y los puestos a transformar. Adems se proponen otras medidas adicionales de gestin indirecta. 1) El ayuntamiento construye las escuelas infantiles y una empresa privada las gestiona mediante un contrato de gestin de servicios pblicos con una duracin inicial de 2 3 aos prorrogable. Esta mo-

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dalidad que es casi la exclusivamente utilizada desde 1987 se seguira utilizando por la necesidad de crear escuelas infantiles de titularidad pblica, pero de forma moderada en razn al elevado coste de la construccin. Los costes de una escuela infantil tipo de 12 unidades y 144 plazas se detallan en la Tabla 7. TABLA 7 Gastos de construccin de una escuela infantil (en euros)

FUENTES: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia. * 4 unidades de 0 a 1 ao, 4 unidades de 1 a 2 aos y 4 unidades de 2 a 3 aos.

Segn los clculos de la Tabla 7, el coste total de las 6 escuelas infantiles propuestas a 1.850.091,6 euros cada una sera de 11.100.594 euros. 2) Se propone un plan de ayudas econmicas a centros privados y de becas a familias. Consiste en crear una lnea de ayudas o becas econmicas con dos beneficiarios: los centros privados, para hacer efectiva la colaboracin de la Administracin en el sostenimiento del centro con fondos pblicos, y las familias como garanta de las condiciones de igualdad en el acceso a la educacin. Las ayudas tendran una triple finalidad: 1) Contribuir a la financiacin parcial de los gastos corrientes de mantenimiento del centro. 2) Mejorar la calidad educativa y asistencial superando los requisitos mnimos de las escuelas privadas en cuanto a ratios, espacios, y otros. 3) Disminuir las cuotas familiares repercutiendo un porcentaje de la subvencin en las mismas, de acuerdo a criterios socioeconmicos debidamente valorados. La ayuda la solicitaran los centros privados de educacin infantil de primer ciclo (0-3 aos) que estn autorizados por la Comunidad de Madrid antes de finalizar el plazo de presentacin de solicitudes de la convocatoria respectiva o que cuenten con autorizacin antes del inicio del curso escolar. Los requisitos a valorar en la concesin de la ayuda al centro seran los siguientes: 1) Tener ratios y espacios por encima de los requisitos mnimos de centros privados. 2) Contar con profesionales cualificados. 3) Tener a la totalidad del personal dado de alta en el rgimen correspondiente de la Seguridad Social. 4) Tener una ratio acepta-

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ble de contratos de trabajo por tiempo indefinido. 5) Tener un proyecto educativo de centro. 6) Contar con horario ampliado. 7) Estar ubicada la escuela infantil en distritos o barrios de primera prioridad en la escolarizacin de 0-3 aos para el municipio de Madrid. Los requisitos socioeconmicos de las familias a valorar para la concesin de la ayuda podran ser los siguientes: 1) Renta per cpita de la unidad familiar. 2) Nmero de miembros de la familia. 3) Alumno con necesidades educativas especiales. 4) Existencia de un solo progenitor o tutor. 5) Existencia de minusvala fsica o psquica en uno de los padres. 6) Situacin laboral de los padres. 7) Situacin socio-familiar que suponga dificultades especficas para atender adecuadamente al nio y que hagan especialmente necesaria su escolarizacin. Para las ayudas al sostenimiento de las plazas privadas con fondos pblicos, se adjuntan los clculos de la Tabla 8. TABLA 8 Ayudas al sostenimiento de las plazas privadas con fondos pblicos (en euros) *

FUENTES: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia. * El precio del mdulo/ao es de 53.040 euros.

Teniendo en cuenta que la financiacin pblica del 57% del coste/ plaza es de 209,8 euros al mes, el monto total de esta partida para los tres aos considerados sera de 1.048.800 euros. 3) Tambin se proponen subvenciones a la iniciativa privada para la reforma, adaptacin, mejora, ampliacin o construccin de escuelas infantiles de primer ciclo (0-3 aos). Esta frmula se ha empleado en 2004 con una inversin de 2 millones de euros y 1 milln para 2005, pero an no se ha traducido en un incremento de plazas. La frmula debe potenciarse por las siguientes razones: 1) Incentiva la creacin de plazas privadas contribuyendo al aumento de la oferta. 2) Incorpora plazas a la red pblica, concretamente el 30% de las creadas con el sistema por un nmero de aos que oscila de 5 a 15 en funcin del importe de la subvencin concedida. A las plazas reservadas les sern de aplicacin los criterios y requisitos de la red pblica relativos a escolarizacin, financiacin y asuncin por la administracin del dficit. 3) Potencia la utilizacin de criterios de admisin, ratios y criterios de calidad de la escuela infantil pblica en la creacin de plazas privadas, en cuanto que la aproximacin a estos criterios pblicos en el 70% de

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plazas privadas que oferta cada escuela que participa en la convocatoria es mrito puntuable en la resolucin de la convocatoria. 4) Incorpora al trfico jurdico escuelas infantiles existentes que prestan el servicio sin autorizacin de la Comunidad de Madrid. 5) Tiene un bajo coste para la Administracin el nmero de plazas creadas, sin merma de la calidad del servicio. Con la subvencin se financia el 50% de las obras de adaptacin, reforma o construccin. Adicionalmente se prev una reserva del 10% del importe de la convocatoria para obras de adaptacin, el 70% para obras de reforma o ampliacin y el 20% para obras de construccin y nueva planta. El criterio para la reserva de plazas es del 10% de las plazas procedentes de obras de adaptacin, el 20% de las plazas procedentes de obras de reforma o ampliacin y el 30% de las plazas procedentes de obras de nueva construccin. El tiempo de reserva de las plazas por la Administracin est en funcin de la cuanta de la subvencin: (Hasta 100.000e-5 aos; de 100.000e a 200.000e-5 aos; ms de 200.000e15 aos con el lmite del 50%). En el apartado de subvenciones para la reforma, ampliacin, construccin y equipamiento de escuelas infantiles por la iniciativa privada se destinara la cantidad de 11 millones de euros en los presupuestos de los ejercicios 2004-2007. 4) Una cuarta forma de gestin que se propone es la de escuelas infantiles de titularidad privada y prestacin del servicio mediante contrato de gestin de servicios pblicos. Esta modalidad es compleja y est constituida por tres fases: 1) Concesin de un derecho de superficie a la iniciativa privada en parcelas de uso educativo para la construccin de escuelas infantiles de primer ciclo 0-3 aos. La cesin del derecho de superficie se realizar a ttulo gratuito y tendr una duracin de 20 aos, siendo la titularidad de la escuela infantil privada. 2) Arrendamiento de la instalacin constitutiva de la escuela infantil por la empresa constructora al Ayuntamiento de Madrid por la misma duracin de 20 aos. El Ayuntamiento abonara anualmente los gastos de amortizacin de la construccin, viario, urbanizacin y equipamiento en concepto de alquiler, ms un inters anual por la totalidad del capital invertido que sera el inters legal del dinero (3,5%). 3) El Ayuntamiento, como titular de un derecho de arrendamiento sobre la escuela infantil, ofertara en concurrencia pblica un contrato de gestin de servicios pblicos para la prestacin del servicio educativo con una duracin inicial de 2 3 aos prorrogables. En esta modalidad de construccin y prestacin del servicio, la escuela infantil sera de titularidad privada sostenida con fondos pblicos. Los costes de gestin se asumiran con el sistema de tercios de las escuelas infantiles de la red pblica y con la asuncin del dficit por la adminis-

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tracin, aplicndose los criterios de admisin y dems requisitos de la red pblica. TABLA 9 Estudio de costes de construccin y amortizacin de una escuela infantil de titularidad privada (derecho de superficie) y gestin pblica

FUENTES: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia. Nota: Clculo sobre la base de 12 unidades (4/4/4) (*), 144 plazas y una superficie total construida de 1.500 m2 * 4 unidades de 0 a 1 ao, 4 unidades de 1 a 2 aos y 4 unidades de 2 a 3 aos.

Segn los clculos de la Tabla 9, el coste total de amortizacin y gestin de 1.296 plazas durante 3 aos sera de 1.184.649 euros. 5) Reforma y adaptacin de edificios municipales para la creacin de escuelas infantiles (03 aos). El Ayuntamiento costeara las obras de reforma y adaptacin para la construccin de la escuela infantil y la gestin del servicio se ofertara a la iniciativa privada mediante un contrato de gestin de servicios pblicos. Esta frmula permite utilizar instalaciones municipales, disminuyendo los costes de construccin al no tratarse de construcciones de nueva planta, sino de reformas y adaptaciones. A esta finalidad y tras el correspondiente estudio de necesidades, pueden destinarse los edificios municipales que dejen de servir a otros fines. Es necesario establecer sistemas que adapten la oferta de plazas de educacin infantil 0-3 aos a las necesidades, demanda potencial y localizacin idnea en el municipio, atendiendo a parmetros de equilibrio territorial, equidad social, eficiencia espacial y ajuste a las necesidades reales de la poblacin. En principio, no debera haber ningn distrito sin escuelas infantiles municipales. En este momento hay 5 distritos (Latina, Carbanchel, Puente de Vallecas, Hortaleza y Villa de Vallecas) que no cuentan con ninguna escuela infantil de titularidad municipal, por lo que sera conveniente realizar actuaciones de forma prioritaria en estos distritos. Los distritos que deberan ser potenciados son aquellos que tengan menor renta per cpita, con mayor poblacin de 0 a 3 aos y donde se prevea demanda potencial futura (i.e. lugares con nuevos desarrollos urbanos). En esta misma lnea habra que evitar la duplicacin de inver-

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siones con la Comunidad de Madrid, pues ya se ha cedido terreno a la Comunidad en diversos distritos. Finalmente, habra que estudiar las listas de espera para evitar la duplicidad y conocer las necesidades reales en cada distrito. En la remodelacin de los edificios para la construccin de las escuelas infantiles se calcula el coste en un 57% del precio de construccin de las escuelas infantiles de nueva planta. De esta forma, el presupuesto en este apartado sera el expresado en la Tabla. TABLA 10 Remodelacin de edificios para la construccin de escuelas infantiles

Fuentes: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia.

Si se asumen la gestin de 3.832 plazas sostenidas totalmente con fondos pblicos a un coste anual unitario por plaza de 4.420 e3 y teniendo en cuenta que el porcentaje de coste municipal sera del 22%, el coste total sera de 3.667.893 e. 4.4. Objetivo 2: Asegurar la prestacin de un servicio de educacin infantil de calidad

Brown y Stamper (1993) mantienen que la calidad en la enseanza supone planificar, proporcionar y evaluar el currculo ptimo para cada alumno. Tambin debe tenerse en cuenta que el nio aprende en un contexto diverso. La calidad debe estar presente en todas las fases del proceso y debe ser construida por todos los agentes involucrados (profesionales, especialistas y generalistas) y los usuarios (nios y familias). Para ello se consideran las dimensiones educativa, prestacional, organizativa y profesional (vase MEC 1992). Por lo que respecta a la dimensin educativa, los centros deben contar con un proyecto educativo de centro, en cuyo currculo se deben contener objetivos para esta etapa en relacin a tres reas o mbitos de experiencia: identidad y autonoma personal, medio fsico y social y comunicacin y representacin. El proyecto educativo de centro se
3 Es el resultado de multiplicar el precio mdulo/ao (53.040 ) por el nmero de unidades de una Escuela tipo (12 unidades) y dividido entre el nmero de plazas (144)

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evaluar en el momento de solicitar la financiacin pblica y cada 2 3 aos. La dimensin prestacional se refiere a varios aspectos: 1) Se debe controlar la atencin de los infantes teniendo en cuenta sus caractersticas especficas, que no son tenidas en cuenta por la normativa de seguridad e higiene en el trabajo (alimentacin del nio, higiene del nio, etc.). 2) Se debe realizar una oferta adecuada de servicios para nios con necesidades educativas especiales (sordomudos, invidentes, disminuidos motricos, etc.). Se realizarn inspecciones peridicas para comprobar la adecuacin de la oferta. 3) Se debe promover la diversidad y la flexibilidad de servicios (por ejemplo, respecto a la pluralidad cultural de etnias, proyectos de integracin con funciones compensatorias; respecto a las necesidades personales de salud, horarios ampliados, etc.). 4) Se debe fomentar la mejora de las ratios y espacios mnimos exigidos por las Ordenes 1167/2004 y 2879/2004 de la consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid, (mayores espacios para salas de estar, dormitorios, aseos, patios, mayores equipamientos, menos nios por aula, etc.) Por lo que se refiere a la dimensin organizativa, se fomentar una gestin participativa y democrtica mediante la celebracin de jornadas anuales con representantes de los consejos escolares. En estos rganos debe estar representada la totalidad de la comunidad educativa. As mismo, se establecer una coordinacin educativa activa dentro del nivel, del ciclo y de la etapa con el fin de garantizar la coherencia educativa (mesas de trabajo antes del inicio del curso escolar con la administracin educativa, Comunidad de Madrid, y responsables de los centros). Finalmente, en la dimensin profesional se favorecer y estimular la formacin permanente de los profesionales del centro, manteniendo vnculos con organismos destinados a esta labor (escuela de educadores, accin educativa, etc.). Adicionalmente, se crear un marco motivador y estimulante que facilite el desarrollo de la labor profesional y el compromiso en la tarea educativa. 4.5. Calendario de actuaciones

En el plan de implantacin se establece la secuencia del nmero de plazas creadas por ao as como las cantidades que debern ser consignadas en el presupuesto para alcanzar las 6.432 plazas propuestas. Adicionalmente se establece otro cronograma con el plan sobre los recursos humanos.

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TABLA 11 Cronograma de la creacin de plazas y su coste (2005-2007)

FUENTES: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia. * En el ao 2005 se ofertan las plazas de la convocatoria 2004 que acaba de resolverse y la convocatoria de 2005. ** Plazas financiadas totalmente con fondos pblicos.

TABLA 12 Cronograma de creacin y transformacin de puestos de personal (2004-2007)

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FUENTES: Datos de la Subdireccin General de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboracin propia.

4.6.

Evaluacin de los resultados del plan de mejora

Se establecen dos sistemas de evaluacin: evaluacin de resultados y evaluacin de impactos. Con la evaluacin de resultados se pretende medir el cumplimiento de los dos objetivos generales previstos en el plan de mejora. Los indicadores de resultados que se emplearn preferentemente son los siguientes: Nmero de plazas creadas financiadas total o parcialmente con fondos pblicos respecto al punto de partida. Porcentaje de cobertura de las plazas con fondos pblicos e incrementos respecto al inicio. Nmero de escuela infantiles creadas, financiadas con fondos pblicos respecto a la totalidad de escuelas infantiles creadas. Encuestas para determinar la satisfaccin de los usuarios con las nuevas plazas creadas y sostenidas con fondos pblicos. La encuesta constara de 30 preguntas relativas a las dimensiones de calidad sealadas en el plan y se realizara al final del proyecto (2007) sobre un muestreo de 500 familias. Con la evaluacin de impacto se pretende medir cul es el efecto de la medida propuesta en la poblacin objeto de la poltica. Se emplearn entre otros los siguientes indicadores de impacto: Porcentaje de la poblacin infantil escolarizada con fondos pblicos sobre el total de la poblacin infantil. Porcentaje de la poblacin infantil escolarizada por nacionalidades segn la titularidad de los centros. Porcentaje de la poblacin infantil escolarizada por distritos y zonas.

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Porcentaje de poblacin infantil escolarizada en funcin de la renta familiar. El control de estos indicadores se realizar anualmente por el personal de la subdireccin general de Educacin y de Juventud del Ayuntamiento y los desvos detectados se emplearn para realizar las modificaciones relevantes del plan de mejora. Adicionalmente, se elaborar una plantilla de seguimiento de todas las actuaciones previstas con los indicadores temporales parciales. Para la evaluacin de la calidad educativa se piensa realizar una encuesta a unas 500 familias para evaluar el grado de satisfaccin con la educacin de sus hijos. Esta encuesta se realizar en 2007, es decir, al final del perodo para el que se propone el plan de mejora. Se estima que el coste de la encuesta subcontratada ser de unos 30.000 euros. 5. BIBLIOGRAFA

BROWN, S. E. y STAMPER, S. (1993): Experimentos de Ciencias en la Educacin Infantil. Madrid, Narcea. CARRERAS I PUIGDENGOLAS, J. M. (1999): Indicadores de la gestin de los servicios pblicos locales: Una necesidad urgente, Anlisis local 24. FORNESA DE RIBO, Ricardo (2000): Gestin privada del servicio pblico. Discurso de Ingreso en la Real Academia de Ciencias econmicas y financieras. IECM (2001): Revisin de la Proyeccin de la Poblacin de la Comunidad de Madrid 1996-2001. Madrid, Instituto de Estadstica de la Comunidad de Madrid. MEC (Ministerio de Educacin y Ciencia) (1992): Materiales para la Reforma (Caja roja de Educacin infantil). Madrid, MEC. RAMI MATAS, Carles (2004): La gestin pblica en red con una orientacin tecnocrtica y empresarial. Mdulo IV, III Curso de Direccin Pblica Local. INAP. Sosa Wagner, Francisco (2004) La gestin de los servicios pblicos locales (6 edicin). Madrid, Ed. Civitas. 6. LEGISLACIN

Constitucin Espaola de 6.12.1978 (C.E) Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local (LRBRL). Ley Orgnica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenacin General del Sistema Educativo (LOGSE). Ley Orgnica 8/1985, reguladora del Derecho a la Educacin (LODE).

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GUA PARA LA ELABORACIN DE PLANES DE MEJORA

Ley Orgnica 9/1995, de 20 de noviembre de la Participacin, la Evaluacin y el Gobierno de los Centros docentes (LOPGE). Orden 2879/2004, de 23 de julio, de la consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid, por la que se establecen los requisitos mnimos de los Centros que imparten el primer ciclo de educacin infantil. Orden 60/2004, de 8 de enero, de la consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid, por la que se establecen nuevos mdulos de financiacin aplicables a los contratos de gestin de servicios pblicos y a los convenios de colaboracin suscritos entre la Comunidad de Madrid y ayuntamientos e instituciones para el funcionamiento de Escuelas de educacin infantil y Casas de Nios y establece la cuanta econmica correspondiente al ao 2004. Orden de 24.09.03 de la consejera de Educacin del Pas Vasco por la que se regula la convocatoria de subvenciones a escuelas infantiles de titularidad privada. R. D. 1318/2004, de 28 de mayo, por el que se establece el nuevo calendario de aplicacin de la ordenacin del sistema educativo establecido en la LOCE, dejando sin efecto el R.D. 827/2003, de 27 de junio. R. D. 827/2003, de 27 de junio, por el que se establece el calendario de aplicacin de la nueva ordenacin del sistema educativo, establecido por la Ley orgnica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educacin. R. D. L. 781/86, por el que se aprueba el Texto Refundido de disposiciones legales vigentes de Rgimen Local (TRRL). Resolucin de 31 de julio de 2003, de la Direccin General de Trabajo, por la que se dispone la inscripcin en el registro y publicacin del VIII Convenio colectivo de mbito estatal de centros de asistencia y educacin infantil.

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LAS PARTES DEL PLAN DE MEJORA

PLANO DE SITUACIN DE PARCELAS DISPONIBLES PARA ESCUELAS INFANTILES

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GUA PARA LA ELABORACIN DE PLANES DE MEJORA

PLANO DE SITUACIN DE LA RED DE ESCUELAS INFANTILES EN EL MUNICIPIO DE MADRID

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LAS PARTES DEL PLAN DE MEJORA

PLANO DE SITUACIN DE DISTRITOS DE ESCUELAS INFANTILES DE TITULARIDAD PRIVADA NO CONCERTADA

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