UVOD

Pojam uprave, koji je veoma sloen, moe se odrediti u teorijskom i pozitivnopravnom smislu, koji se ponekad ne poklapaju. Savremeni teorijski pojam uprave, sa sistemskog stanovita, podrazumjeva upravu kao sloeni i dinamini upravni sistem socijalne regulacije drave i uprave i njihove uloge u ostvarivanju opteg interesa i drutvene dobrobiti (bono publico), koji je, kao osnovni drutveni proces, bitan osnov i pretpostavka opteg drutvenog razvoja u svim oblastima dravnog djelovanja. U cilju utvrivanja opte koncepcije uprave, moe se odrediti: 1) savremeni teorijski pojam uprave u funkcionalnom smislu, odnosno pojam upravne djelatnosti, upravne funkcije (upravna djelatnost obuhvata vrenje javnih slubi kao ukupnost autoritarnih i neautoritarnih akti vnosti kojima drava neposredno ostvaruje svoje socijalne ciljeve) i 2) savremeni teorijski pojam uprave u organizacionom smislu, odnosno pojam upravnog organa, upravne organizacije (obavljanje upravnih aktivnosti dobija svoj institucionalni i organizacioni okvir obrazovanjem upravne organizacije, iji je osnovni cilj vrenje upravne djelatnosti). S drugog aspekta, pozitivnopravni pojam uprave polazi od pozitivnih (vaeih) propisa, koji su znaajni za praktinu primenu odreenih pravnih normi o radu i organizaciji uprave. Tako i pozitivnopravni pojam uprave, takoe, moe biti u: 1) funkcionalnom smislu, koji podrazumjeva utvrivanje konkretnih poslova uprave i 2) u organizacionom smislu, koji se odnosi na utvrivanje odreenih vrsta i oblika upravnih organa.

1. Unutranja organizacija organa uprave

1.1. Opi osvrt na unutranju organizaciju

Pitanje unutranje organizacije moemo posmatrati kako formiranje radnog kolektiva. Radni kolektiv najee definiramo kao skup ljudi meusobno povezanih zajednikim interesima koji rade na ostvarivanju zajednikog cilja organizacije. U teoriji organizacije ocjenjuje se da za veinu organizacija vrijedi pravilo da se uvijek, odnosno permanentno nalaze pred zadatkom izgradnje ili bolje rei dogradnje radnog koletkiva.1

Osnovu za fromiranje radnog kolektiva ini ustrojavanje unutranje organizacije, posebno onog dijela unutranjeg organiziranja koji se odnosi na utvrivanje adekvatnog rasporeda sistematizacije radnih mjesta i poslova na pojedine radnike u okviru radnih mjesta, to je i osnova za njihovu procjenu.

Unutranja organizacija bilo koje organizacije sadri 1) opis poslova i zadataka -djelokrug uih organizacionih jedinica- unutranje organizacione jedinice na koje se, u pravilu, dijeli organizac ija i 2) opis svih radnih mjesta odnosno najnieg stepena unutranjeg organiziranja iz kojeg je vidljivo koliko radnika treba za obavljanje navedenih poslova i zadatak i koje zahtjeve treba da ispunjavaju ljudi koji e raditi na pojedinom radnom mjestu. To je kostur svake unutranje organizacije, koji se dopunjuje drugim sadrajima ( rukovoenje unutranjim organizacionim jedinicama, odgovornost, saradnja itd. ), to ovisi od vrste organizacije, njenog odnosa prema drugim organizacijama, postojanja drugih akata.

Unutranja organizacija slui kao osnova za zakljuivanje novih kadrova, raspored postojeeg kadra i njegovog obrazovanja i za druge svrhe ( npr. ureivanje pitanja nagraivanja radnika).

Poseban problem unutranje organizacije je ostvarivanje podudarnosti, sloge i jednakosti radnog kolektiva, to proistie iz procesa usaglaavanja raznih interesa pri izvravanju cilja organizacije i stvaranja jedinstvenog radnog morala. Ne moe biti automatske homogenizacije radnog kolektiva bez obzira na njegov sastav i unutranje ureenje. Zbog toga je homogenizacija radnog kolektiva trajan zadatak. Participacija pomae da se ovaj zadatak rijei jednim demokratskim putem, ali injenice nas upozoravaju na tekoe u njegovom ostvarivanju ( npr. postojanje nezdrave atmosfere, narueni meuljudski odnosi, birokratsko-tehnokratske tendencije i druge antiprimjerne pojave, koje u radnim kolektivima dovode do obustava rada).

Dedi, S. "Upravno pravo Bosne i Hercegovine", Magistrat, Sarajevo 2001 . Str. 144

U okviru organizacija, faktori za integraciju radnog kolektiva su : 1. 2. 3. 4. 5. Pravilna podjela rada Stvaranje radnog morala Zadovoljavanje osnovnih motiva za rad Informiranje radnika Uslovi rada

Slijedi da organizacijska unutranja struktura odnosno mikroorganiziranje poinje od obrazovanja unutranjih organizacijskih jedinica, skupina radnih mjesta, pa do radnih mjesta i pojedinog radnika. Primjenom raznih pravila koja se tiu grupiranjem poslova ( prema srodnosti, slinosti i uzajamnoj vezi i sl.) elimo postii ; Jansnou razgranienja izmeu djelokruga radnih jedinica i radnih mjesta a u okviru radnih mjestaa izmeu pojedinih radnika Jasnou linija veza izmeu opih i specijaliziranih centara u organizaciji to je pretpostavka uspjenog funkcioniranja hijerahijskog povezivanja Razmjernost zadatak po radnim mjestima odnosno pojedinim jedinicama

Ostvarivanje ova tri idealna cilja grupiranja radnih mjesta i radnih jedinica ima vie ograniavajuih faktora. 1. Jasnoa razgranienja izmeu zadataka, radnih mjesta i organizacionih jedinica omoguuje da ne doe do obavljanja istog posla na vie mjesta ili d a se neki posao ne obavlja nigdje. Ali opet, dupliranje posla je nekad i korisno ( npr. evidencije o slinim ili istovrsnim pojavama u organizacijama vode se na vie mjesta, kao i vrenje kontorle svaka kontrola je u izvjesnoj mjeri, ponavljanje ). Razgraniavanje poslova lake se postie u veim organizacijama, dok je u manjim neminovna pojava tzv. polivaletnih radnih mjesta, jer se primjenjuje princip koncentracije poslova vie nego u velikim organizacijama.2 2. Osnivanje fukncionalnog hijerarhijskog povezivanja posmatra se sveobuhavtnije jo od Tejlorovog izuavanja poetkom XX. Stoljea. Jo tada je ukazano da jedinstvo, komandovanje, koje je preuzeto iz vojne organizacije ne odgovara uvijek, jer je teko ostvariti princip da jedan radnik ima jednog i samo jednog pretpostavljenog ( npr. radnik u strunim slubama podvrgava se nalozima vie rukovodilaca-efu raunovodtsva, efu kadorvske sube, efu prepisa, itd, jer svi oni imaju izvjesne ingerencije prema svim radnicima u kolektivu) .

3. Pri ostvarivanju cilja razmjernosti prema jedinicama u okviru organizacije takoer iskrsavaju tekoe. Glavno je da se na specijalne centre odnosno unutranje organizacione jedinice, u pravilu, ne prenosi onoliko sredstava i ovlaenja koliko bi trebalo. Naime,
2

Dedi, S. "Upravno pravo Bosne i Hercegovine", Magistrat, Sarajevo 2001. str. 145

prenos posla sa centra na ue jedinice, u poetku, ako ne i kasnije, znai poveavanje obima posla, to znai ako je u centru jedan posao vrila grupa od pet radnika, udecentraliziranim uslovima teko je da taj posao obavlja isti broj radnika, pa ga u pravilu vri vei broj radnika. Osim toga, centar nikad ne prenosi sa prenosom posla i sva ovlaenja, jer i decentraliziranim uslovima, zadrava ona ovlaenja koja su mu potrebna za ostvarivanje njegove funkcije koorodinacija i kontrole.

Posebno je pitanje raspona kontrole, koje se svodi na utvrivanje broja neposredno podreenih jednom efu- neposrednom rukovodiocu, kao i pitanje veza kako u kolektivu, tako i van kolektiva. Dok se pitanje raspona kontrole obrauje u okviru rukovodne funkcije, pitanje internih ve za, koje se javljaju u dva vida- veze izmeu neposrednog rukovodioca i radnika i veze izmeu svakog radnika sa drugim radnicima, pitanje eksternih veza je dosta zanemareno, Oito je da su kontakti kako u okviru organizacije, tako i van nje sve brojniji i sve sloeniji. Ti kontakti ovise od vrste i obima posla, dislokacije jedinica, stepena discipline, kvaliteta rukovodenja i o drugim okolnostima.3 Kada je u pitanju unutranje ustrojavanje organizacije, onosno njeno mikroorganiziranje, tada se radi o posmatranju organizacije sa strukturnog aspekta. U nauci o upravi, odnosno upravljanju to se oznaava kao izgradnja organizacijske strukture koja se definira kao relativan plan rasporeda poslova i meusobnih veza meu ljudima koji obavljaju te poslove u organizaciji ( E. Pusi). Ali ne smije se zanemariti da je organizacija proces, stalni pokret i proces dioba i meusobno povezivanje osnovnih suprotnosti u njoj- organizacija je stalni proces dioba i povezivanja. Ustrojavanje je presjek tog stanja u odreenom trenutku. Ona zaustavlja, snima procese i pretvara ga u organizacione sheme. Zato je neophodno imati na umu da u ivotu organizacije postoje jo dva aspekta posmatranja organizacije, i to : s materijalnog, kada se stavljauu u odnos ljudi i materijalna sredstva i s teolokog, kada se i sredstva i ljudi stavljaju o odnos prema ostvarivanju cilja organizacije. Dakle i dalje za uspostavljanje organizacijske strukture vae klasini principi koji su se izraivali na prijelazu izmeu XIX u XX stoljee, poev od Adama Smitha, pa do vee skupine praktiara i teoretiara menadmenta u prvoj polovici XX stoljea. To su slijedei principi: 1. 2. 3. 4. 5. Podjela rada Jedinstvo odluka Vlasta i odgovortnost Raspon kontrole Podjela na odjele4

Prihvaajui, odnosno ponavljajui ove principe jer su, ve obuhvaeni , eli se ukazati na njihovu aktuelnost, s jedne, ali istovremeno i na potrebu savremenog gledanja na njihovu primjenu u savrmeenoj praksi, s druge strane.

3 4

Prof DR. Eugen Pusi opirinije je obrazloio proces organiziranja u svom udbeniku Nauk o upravi, str. 153-163. Ovdje se polazi od zapaanja S. Robbinsa, koje je izloio u svojoj knjizi Bitni elementi organizacijskog ponaanja

1.2. Unutranja organizacija i sistematizacija radnih mjesta u organima uprave

Opedjeljujui faktori za razuenost unutranje organizacije jesu nadlenost i djelokrug pojedinog organa uprave, odnosno obim, vrsta i priroda poslova koji proizlaze iz nadlenosti i djelokruga. Unutranja organizacija uprave zasniva se na slijedeim principima Efikasnost u ostvarivanju zadataka Racionalnsot u organiziranju rada Omoguavanje uspjenog rukovoenja organom i ostvarivanje odgovornosti Saradnja sa drugim organima Grupiranje zadataka i poslova u skladu sa prirodom zadataka i poslova i nainom vrenja Objedinjavanje zajednikih opih poslova radi njihovog racionlanog vrenja i korienja usluga zajednikih slubi za potrebe svih ili pojedinih organa uprave5

Uunutranja organizacija i sistematizacija radnih mjesta utvruje se pravilnikom. U donoenju ovog pravnog akta uestvuju dva subjekta. Prvi subjekt je rukovodilac organa uprave ( ministar, direktor samostalne uprave, upravne organizacije, itd), odnosno gradonaelnik ili opinski naelnik, kao donosilac Pravilnika o unutarnjoj organizaciji organa uprave, odnosno slubi za upravu Drugi subjekt javlja se u poziciji organa koji daje saglasnost na ovaj akt, a to su Vlada FBiH, odnosno kantonalna vlada kada su u pitanju pravilnici o ustrojstvu unutarnje organizacije federalnih, odnosno kantonalnih organa uprave. Na pravilnike koje donose gradonaelnici, odnosno opinski naelnici saglasnost daje gradsko, odnosno opinsko vijee6. U procesu donoenja pravilnika o unutarnjoj organizaciji javlja se i trei subjekt Sindikat, jer je rukovodilac organa uprave obavezan, npr. shodno odredbama Kolektivnog ugovora za slubenike organa uprave i sudske vlasti u FBiH da Sindikatu obezbjedi uee u pripremi i izradi prednacrta i nacrta propisa (vjerovatno se misli na pravilnike, mada nije na znaeno) koji reguliraju oblast radnopravnih odnosa slubenika organa uprave. U Republici Srpskoj osnovna naela za organizaciju opinske uprave utvruje ministar uprave i lokalne samouprave, a naelnik opine donosi pravilnik o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u skladu sa ovim naelima. Nije predvieno davanje saglasnosti na ovaj akt, to je u skladu sa ovlatenjem naelnika da osniva opinsku upravu i ureuje njenu organizaciju i poslovanje. 7 Prema tome, pravilnik o unutarnjoj oreganizaciji i sistematizaciji radnih mjesta je posebna vrsta opeg pravnog akta rukovodioca organa uprave, odnosno slubi za upravu opine ili opinske uprave.
5

Vlada FBiH donijela je posebnu uredbu o naelima za utvrivanje unutranje organizacije federalnih organa uprave i federalnih ustanova ( Sl. Novine FbiH, broj 20/98, 12/2000). Na isti nain postupile su kantonalne vlade u odnosu na kantonalnu upravu 6 Stav 2 lan 58 Zakona o upravi FBiH 7 Stav 1 i 2 lan 26 u vezi sa alinejom 6 lana 24 Zakona o lokalnoj samoupravi

U pravilu, on se ne objavljuje, iako nema o tome izriite zakonske odredbe. Zbog toga se on moe smatrati kao provedbeni propis rukovodioca organa uprave internog karaktera, jer ne djeluje erga omnes.

Pravilnik o unutarnjoj organizaciji slui rukovodiocu organa uprave kao instrument za rukovoenje i za obezbjeenje pravilnog, efikasnog i potpunog funkcioniranja organa uprave. Budui da se iz sadraja pravilnika o unutarnjoj organizaciji moe sagledati mogua struktura svakog organa uprave, potrebno je navesti pitanja koja se njime ureuju, a to su: broj i vrsta organizacionih jedinica, djelokrug rada organizacionih jedinica, broj slubenika i namjetenika sa rasporedom poslova i zadataka na radnim mjestima, broj rukovodeih slubenika, poslovi i zadaci koje vre rukovodei slubenici i njihova ovlatenja u vrenju slube, broj slubenika sa posebnom ovlatenjima, ovlaenja rukovodeih slubenika, pravila o organizaciji unutarnjeg rada u organu uprave, nain ostvarivanja javnosti rada organa uprave i broj pripravnika i uslovi za njihov prijem.

S obzirom na postojanje velike slinosti, pa i istovjetnosti, u pogledu vrste i drugih karakteristika poslova, a uvaavajui zadatke koji se obavljaju u organima uprave, predvieno je da Vlada FBiH propie jedinstvene nazive za grupe poslova i zadataka iste vrste, kao i jedinstvene uslove u pogledu potrebne vrste i stepena strune spreme slubenika i druge uslove potrebne za njihovo vrenje. Ovaj propis doprinosi usklaenosti odredbi pravilnika organa uprave u njegovim bitnim elementima.

Vlada FBiH na osnovu odredbi Zakona o radnim odnosima i plaama slubenika organa uprave u FBiH donijela je Uredbu o poslovima osnovnih dijelatnosti i pomono-tehnikim poslovima i uslovima za njihovo vrenje u organima uprave i slubama za upravu u FBiH (Slubene novine FBiH, broj 42/98, 12/00). Poslovi osnovnih djelatnosti su: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. upravno rjeavanje, upravno-nadzorni poslovi, normativno-pravni poslovi, studijsko-analitiki, struno-opertivni, informaciono-dokumentacioni poslovi, raunovodstveno-materijalni i administrativno-tehniki.

Za vrenje najsloenijih poslova upravnog rjeavanja i normativno-pravnih poslova, slubenici moraju imati zavren fakultet. U posebnom dijelu pravilnika o unutranjoj organizaciji utvruje se unutarnja oreganizacija organa uprave i upravnih organizacija u sustavu organa.

Primjer 1. dio Odluke o naelima za utvrivanje unutranje organizacije uprave institucija

ODLUKU O NAELIMA ZA UTVRIVANJE UNUTRANJE ORGANIZACIJE UPRAVE INSTITUCIJA BOSNE I HERCEGOVINE I - OPE ODREDBE I Ovom odlukom utvruju se naela za utvrivanje unutranje organizacije uprave institucija Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: organi uprave BiH), sadraj pravilnika o unutranjoj organizaciji, osnove za utvrivanje organizacionih jedinica i uslovi za njihovo organizovanje, organizacione jedinice van sjedita organa uprave BiH, sistematizacija radnih mjesta, rukovoenje organom uprave BiH i organizacionim jedinicama, saradnja u obavljanju posla, programiranje i planiranje i druga pitanja znaajna za izradu pravilnika o unutranjoj organizaciji organa uprave BiH.

II Unutranja organizacija organa uprave BiH utvruje se na osnovu odgovarajuih odredbi Zakona o upravi ("Slubeni glasnik BiH", broj 32/02), Zakona o dravnoj slubi u institucijama Bosne i Hercegovine ("Slubeni glasnik BiH", broj 19/02), Zakona o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine ("Slubeni glasnik BiH", broj 5/03), Zakona o Vijeu ministara Bosne i Hercegovine ("Slubeni glasnik BiH", broj 38/02) i odredaba ove odluke. III Unutranja organizacija organa uprave BiH, saglasno zakonima navedenim u taki II ove odluke ureuje se pravilnikom o unutranjoj organizaciji organa uprave BiH, po postupku i uslovima predvienim ovom odlukom. II - SADRAJ PRAVILNIKA O UNUTRANJOJ ORGANIZACIJI IV U pravilniku o unutranjoj organizaciji organa uprave BiH ureuju se, naroito, slijedea pitanja: 1. 2. 3. 4. organizacione jedinice i njihova nadlenost; nain rukovoenja; programiranje i izvravanje poslova; ovlatenja i odgovornosti dravnih slubenika u obavljanju poslova;

5.

ukupan broj dravnih slubenika i zaposlenika za obavljanje poslova;

6. naziv i raspored poslova po organizacionim jedinicama, s opisom poslova za svakog dravnog slubenika i zaposlenika ili grupu dravnih slubenika i zaposlenika s potrebnim uslovima u pogledu strune spreme i drugih uslova za rad na odreenim poslovima; 7. broj pripravnika koji se primaju u radni odnos i uslovi za njihov prijem. V Pri izradi pravilnika o unutranjoj organizaciji organa uprave BiH mora se postupiti tako da se obezbijedi naroito: 1. racionalna organizacija rada, efikasno obavljanje poslova i uspjeno rukovoenj e organom uprave; 2. grupisanje poslova prema njihovoj prirodi i nainu obavljanja;

3. potpunije objedinjavanje zajednikih i opih poslova radi njihovog racionalnog obavljanja i koritenja usluga zajednikih slubi osnovanih za potrebe svih ili pojedinih organa uprave; 4. ostvarivanje pune saradnje organa uprave s drugim organima, a naroito s onim organima i institucijama koje su osnovane za pruanje strune i tehnike pomoi. III - OSNOVE ZA UTVRIVANJE ORGANIZACIONIH JEDINICA I USLOVI ZA NJIHOV O ORGANIZOVANjE VI Poslovi iz nadlenosti organa uprave BiH obavljaju se u okviru organizacionih j edinica ili bez organizacionih jedinica, ako nema potrebe da se osnivaju te jedinice. VII Vrsta i broj organizacionih jedinica utvruje se prema njihovoj vrst i, srodnosti, obimu i stepenu sloenosti i odgovornosti i efikasnom obavljanju poslova iz nadlenosti organa uprave BiH obezbjeujui racionalnu organizaciju i uspjeno rukovoenje organom uprave BiH. VIII Organizacione jedinice mogu se ustanovljavati kao osnovne organizacione jedinice i kao unutranje organizacione jedinice u okviru osnovne organizacione jedinice. Unutranja organizaciona jedinica ne moe, u pravilu, u svom sastavu da ima organizacione jedinice. Osnovne organizacione jedinice mogu biti bez unutranjih organizacionih jedinica ako to priroda posla i druge potrebe zahtijevaju. IX Osnovne organizacione jedinice mogu da budu: sektor, odjeljenje, inspektorat, kabinet, centar, ured, servis i sluba.

Unutranje organizacione jedinice u sastavu osnovne organizacione jedinice mogu da budu: odsjek, grupa, pisarnica, arhiva, stanica i raunovodstvo. U pojedinim organima uprave BiH mogu se samo izuzetno, ako je to nuno i bolj e odgovara prirodi poslova, za obavljanje odreenih poslova, pored organizacionih jedinica iz st. l. i 2. ove take, osnovati i organizacione jedinice pod drugim nazivima, s tim to se u pravilniku o unutranjoj organizaciji mora utvrditi s kojom se organizacionom jedinicom iz st. 1.i 2. ove take izjednaava ta organizaciona jedinica. X Svaki organ uprave BiH ima pravo u svome pravilniku o unutranjoj organizaciji predvidjeti one organizacione jedinice iz take IX ove odluke koje najadekvatnije i najefikasnije obezbje uju obavljanje svih poslova iz nadlenosti organa uprave BiH. XI Sektor se osniva za obavljanje poslova iz jedne ili vie oblasti nadlenog orga na uprave BiH kada je potrebno obezbijediti neposrednu saradnju i objediniti rad dviju ili vie unutranjih organizacionih jedinica. XII Odjeljenje se osniva za obavljanje istovrsnih, srodnih i meusobno povezanih upravnih i drugih strunih poslova iz nadlenosti organa uprave BiH za koje je potreban odreeni stepen samos talnosti u upravljanju, a obim poslova zahtijeva najmanje sedam zaposlenika. Izuzetno, odjeljenje se moe osnivati s manjim brojem zaposlenika radi obavljanja svih poslova iz jedne ili vie oblasti iz nadlenosti organa uprave BiH, ali ne manje od pet zaposlenika. XIII Inspektorat se osniva za obavljanje poslova inspekcije (nadzora) iz nadlenosti organa uprave BiH. U inspektoratu kao osnovnoj organizacionoj jedinici, koja se osniva za obavljanje inspekcije (nadzora) u vie oblasti, mogu se osnovati odsjeci kao unutranje organizacione jedinice po odreenim oblastima inspekcije (nadzora). Inspektorat se moe osnivati i kao unutranja organizaciona jedinica u okviru sektora. XIV Kabinet se osniva za obavljanje poslova koji su neposredno vezani za potrebe rukovodioca i zamjenika rukovodioca organa uprave BiH. XV Centar, ured, servis i sluba osnivaju se za obavljanje istih ili slinih poslova koji zahtijevaju odreenu samostalnost u svome radu i efikasno upravljanje. Osnovne organizacione jedinice iz stava 1. ove take mogu se osnivati u onim sluajevima ako obim poslova te jedinice zahtijeva najmanje pet zaposlenika.

XVI Unutranje organizacione jedinice iz take IX ove odluke mogu se osnivati u okviru one osnovne organizacione jedinice u kojoj je zbog obima, vrste i sloenosti poslova nuno odreene poslove obavljati u okviru unutranje organizacione jedinice. Pri opredjeljenju za osnivanje unutranje organizacione jedinice, saglasno stavu l. ove take, mora se voditi rauna o tome da se naziv i broj unutranjih organizacionih jedinica odredi prema vrsti i obimu poslova koji e se obavljati u toj jedinici. Pri odreivanju broja unutranjih organizacionih jedinica treba polaziti od toga da se predvidi to manji broj tih jedinica, s tim da odsjek ne moe da ima manje od etiri izvrioca, a grupa, pisarnica, arhiv, stanica i raunovodstvo manje od tri izvrioca. XVII U broj izvrioca, koji je utvren kao uslov za osnivanje osnovnih organizacionih jedinica, uraunava se i dravni slubenik koji upravlja tom organizacionom jedinicom.