A justia administrativa no Direito comparado

Jos de Ribamar Barreiros Soares

1. Introduo. 2. A justia administrativa no Direito francs. 2.1. Os tribunais administrativos e o Conselho de Estado. 2.2. O Conselho de Estado francs. 2.3. A Corte de Contas. 2.4. A Corte de Disciplina Oramentria. 2.5. Recursos contenciosos. 2.6. Classificao dos recursos contenciosos. 2.7. Jurisprudncia administrativa. 3. A justia administrativa no Direito italiano. 3.1. Os tribunais administrativos regionais. 3.2. Jurisdio geral de legitimidade do ato. 3.3. A jurisdio de mrito. 3.4. A jurisdio exclusiva dos tribunais regionais. 3.5. O Conselho de Estado italiano. 4. O contencioso administrativo em Portugal. 5. Concluso.

Sumrio

1. Introduo
A justia administrativa tem origem no Direito francs, a partir do qual se irradiou para outros ordenamentos jurdicos. Adota-se, portanto, a figura do administradorjuiz, vedando-se aos rgos da justia comum o exame de questes relativas aos atos praticados pela administrao pblica. Ao lado da teoria da separao dos poderes, idealizada por Montesquieu, a desconfiana e rivalidade entre os Poderes Executivo e Judicirio, em face da interferncia deste nos negcios administrativos, leva criao de uma justia prpria para julgar os atos da administrao pblica. Ocorrendo conflitos entre a justia administrativa e a justia comum, ser competente para dirimi-los o Tribunal de Confli55

Jos de Ribamar Barreiros Soares Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados, Advogado e Professor de Direito Administrativo.
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tos, rgo tambm situado fora da composio do Poder Judicirio. O sistema do contencioso administrativo possui peculiaridades e caractersticas fascinantes que passaremos a examinar em seguida, quanto sua composio, seu funcionamento e suas competncias.

ministrativo de Paris selecionado entre membros do Conselho de Estado. A justia administrativa de primeira instncia compreende ainda outras jurisdies administrativas, como a Corte de Contas, a Corte de Disciplina Oramentria, jurisdies de penses de guerra. 2.2. O Conselho de Estado francs O Conseil dEtat constitui a instncia superior da justia administrativa francesa. O ingresso no Conselho de Estado se d na qualidade de Auditor. Estes so escolhidos entre alunos da Escola Nacional de Administrao e ocupam o escalo inferior da hierarquia dos membros que compem o Conselho de Estado. Acima dos Auditores, vm os Referendrios ( matres de requtes). Trs vagas dentre quatro so preenchidas por auditores de primeira classe, podendo a quarta ser atribuda a um membro escolhido pelo governo de forma livre, com idade mnima de trinta anos e dez anos de servios pblicos. Por outro lado, trs vagas de referendrios so destinadas a um presidente de tribunal administrativo ou a um conselheiro do tribunal administrativo de Paris, ou a um conselheiro de primeira classe de um tribunal administrativo qualquer. No escalo superior aos referendrios, encontram-se os Conselheiros de Estado. Duas vagas dentre trs so atribudas a referendrios e a terceira vaga ocupada pelo membro designado pelo governo, desde que tenha no mnimo quarenta e cinco anos de idade. Em geral so funcionrios antigos, como, por exemplo, os exprefeitos. A esses cargos de auditores, referendrios e conselheiros de estado acrescentamos os de presidentes de seo e vice-presidente. O presidente do Conselho de Estado , de direito, o Chefe do Poder Executivo, vale dizer, o Primeiro Ministro. H de se falar, ainda, acerca dos conselheiros em servio extraordinrio. Esses so
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2. A justia administrativa no Direito francs

2.1. Os tribunais administrativos e o Conselho de Estado A justia administrativa no Direito francs composta de duas instncias: os tribunais administrativos e o Conselho de Estado francs. Os tribunais administrativos so compostos de um presidente e conselheiros, entre os quais um exerce o cargo de comissrio do governo. A legislao que rege a matria o Decreto n 63-1336, de 30 de dezembro de 1963. Os conselheiros so divididos em trs classes: segunda classe, primeira classe e extra classe. A presidncia composta de: presidente, presidente extra classe (de provncia) e vice-presidente de seo do Tribunal de Paris; presidente de seo, vice-presidente e presidente. Os conselheiros da segunda classe so recrutados entre os alunos mais antigos da Escola Nacional de Administrao, aps estgio de seis meses na seo do contencioso do Conselho de Estado. Os conselheiros de primeira classe so escolhidos entre os de segunda, na razo de sete sobre oito vagas, ficando a oitava vaga destinada ao preenchimento por magistrado judicirio ou funcionrio. A extra classe selecionada exclusivamente entre conselheiros da primeira classe. Ocorre com os presidentes, sendo que uma entre quatro vagas pode ser preenchida por magistrado judicirio ou funcionrio proveniente da Escola Nacional de Administrao. O presidente do Tribunal Ad56

escolhidos pelo governo para um mandato de quatro anos, vedada a reconduo, na forma do que dispe o Decreto n 63-767, entre pessoas qualificadas dos diversos setores da atividade pblica nacional. No h necessidade de serem funcionrios pblicos. As atribuies do Conselho de Estado so as seguintes: participao na elaborao legislativa; consultoria do governo; participao na reforma legislativa; regulamentos administrativos e decretos; atribuies contenciosas de primeira e nica instncia e de apelao. As competncias relativas elaborao legislativa dizem respeito a propostas de iniciativa do Poder Executivo, nas quais o Conselho de Estado apresenta sugestes para sua feitura, prope modificaes e redige textos que lhe so solicitados. Neste sentido, a Ordenana n 45-1708, de 31 de julho de 1945, estabelece que o Conselho de Estado participa da confeco das leis e ordenanas dentro das condies fixadas pela ordenana de 31 de julho de 1945, quer dizer, a Ordenana n 45-1706. O Conselho de Estado tambm funciona como rgo consultivo do governo em matria administrativa. A Ordenana n 45-1708, de 31de julho de 1945, dispe que o Conselho de Estado pode, de sua prpria iniciativa, chamar a ateno dos poderes pblicos sobre as reformas administrativas que lhe parecem conformes ao interesse geral. Na elaborao de alguns regulamentos, o governo obrigado a submeter o texto consultoria do Conselho de Estado, antes de sua entrada em vigor. Como decorrncia dessa atividade, o Conselho de Estado forma aquilo que se convencionou chamar de jurisprudncia administrativa. Em se tratando de atribuies contenciosas, o Conselho de Estado ora atua como corte de apelao, ora julga em primeira e nica instncia.
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O Conselho de Estado atua originariamente nas questes em que h uma deciso administrativa de considervel gravidade, em virtude do cargo ocupado pela autoridade pblica que a emite. o caso de decretos do Presidente da Repblica, do Primeiro Ministro, atos regulamentares dos Ministros e decises administrativas tomadas por conselhos nacionais de ordens profissionais. Em segunda instncia, o Conselho de Estado funciona como corte de cassao em relao s decises proferidas pelas jurisdies inferiores. A instruo dos processos administrativos feita por subsees. O julgamento procedido por duas ou trs subsees reunidas. 2.3. A Corte de Contas A funo da Corte de Contas francesa no a de julgar a culpabilidade subjetiva dos responsveis por dinheiro pblico, mas de examinar a regularidade objetiva das contas. Assim, aplica-se o famoso adgio, segundo o qual a Corte de Contas julga as contas e no os contadores. O art. 1 da Lei de 1967 diz expressamente que a Corte de Contas julga as contas pblicas. Ela organizada como jurisdio e possui um Ministrio Pblico, dirigido por um Procurador-Geral. Os membros da Corte de Contas so constitudos de auditores, conselheiros referendrios, de conselheiros-mestres, presidentes de cmara e de um primeiro-presidente. O recrutamento se parece com aquele realizado pelo Conselho de Estado. Os auditores so escolhidos entre alunos da Escola Nacional de Administrao. Trs quartos dos conselheiros referendrios so escolhidos entre os auditores e um quarto entre funcionrios das finanas com pelo menos dez anos de servio. No caso dos conselheiros-mestres, dois teros so destinados aos referendrios, um sexto destinado a funcionrios das finanas e o ltimo sexto a funcionrios provenientes da administrao. Os presidentes de cmara so escolhidos entre
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os conselheiros-mestres com pelo menos trs anos de antigidade. A competncia jurisdicional da Corte de Contas se estende s contas de todos os que lidam com dinheiro pblico. 2.4. A Corte de Disciplina Oramentria Quando um funcionrio que no um Ministro ou algum que administra dinheiro pblico comete uma irregularidade oramentria, sujeita-se a penas disciplinares. A funo da Corte de Disciplina Oramentria a de aplicar sanes na forma da lei de 25 de setembro de 1948 que a instituiu. Essa Corte tem a natureza jurdica de jurisdio. Suas atribuies so organizadas na forma de jurisdio, em que se observa o princpio do contraditrio. As decises da Corte tm autoridade de coisa julgada. Trata-se de uma jurisdio administrativa, cujas decises se submetem a recurso de cassao perante o Conselho de Estado francs. Seus membros so escolhidos entre as jurisdies administrativas, o Conselho de Estado francs e a Corte de Contas. 2.5. Recursos contenciosos importante proceder a uma distino entre os recursos de natureza meramente administrativa e aqueles chamados de contenciosos. O rgo que julga o recurso contencioso tem um carter jurisdicional, sendo que algumas obrigaes decorrem desse fato. Uma delas a de responder ao recurso, no podendo lanar mo da inrcia, como possvel no mbito do recurso meramente administrativo, como o recurso hierrquico, em que h a possibilidade de silenciar. Outra decorrncia do recurso contencioso a proibio de julgamento ultra petita ou extra petita. Nos recursos meramente administrativos, pode-se lanar mo de argumentos jurdicos e metajurdicos. Assim, vlido o argumento fundado em eqidade com a conseqente modificao do ato pela admi58

nistrao com base nesse fundamento nojurdico, mas sim de justia e eqidade. De outro lado, quando o recurso contencioso, s se permite a fundamentao jurdica, deve a parte interessada provar que o ato administrativo contrrio lei ou aos princpios gerais de direito. Tambm, no recurso contencioso, a deciso precisa ser fundamentada, em obedincia ao princpio da motivao. 2.6. Classificao dos recursos contenciosos Os recursos contenciosos podem ser: de plena jurisdio; de anulao; de interpretao; de represso. Contencioso de represso. Tem cabimento nos casos de contravenes perpetradas contra a integridade do domnio pblico. Nessas hipteses, o tribunal administrativo exerce competncia penal. Contencioso de interpretao. Visa a um pronunciamento sobre questo prejudicial de interpretao do ato administrativo ou de sua validade. Contencioso de plena jurisdio. A jurisdio administrativa dispe de todos os poderes conferidos a um juiz. O resultado pode ser a anulao do ato administrativo, sua reforma, uma condenao pecuniria imposta administrao. Os elementos dessa deciso podem-se fundar tanto na lei, quanto nos princpios gerais de direito, ou ainda no texto de um contrato. Ainda possvel, nesse tipo de recurso, a anlise do mrito do ato administrativo. Contencioso de anulao. Mais restrito do que o contencioso de plena jurisdio, implica o simples pronunciamento de anulao do ato, sem qualquer poder de reforma ou de condenao pecuniria, como ocorre no recurso de plena jurisdio. A anlise de validade do ato limita-se legalidade, sendo possvel, em alguns casos, o exame da moralidade administrativa. A anulao com base em violao contratual s admitida no recurso de plena jurisdio.
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Os conflitos de competncia entre a jurisdio administrativa e a justia comum so dirimidos por um tribunal de conflitos. 2.7. Jurisprudncia administrativa Passamos a citar alguns exemplos de decises prolatadas pelo Conselho de Estado francs ou pelo Tribunal de Conflitos, que servem para consolidar a jurisprudncia administrativa do Direito Administrativo francs. Aresto Prncipe Napoleo. Essa deciso um marco importante na afirmao da justia administrativa. Antes dessa deciso, o Conselho de Estado se julgava incompetente para analisar atos administrativos cujo mvel fosse poltico. Nesse momento, abandona-se a tese dos atos polticos, permitindo-se justia administrativa o pronunciamento quanto legalidade desses atos. O prncipe Napolon-Joseph Bonaparte foi nomeado ao cargo de General por seu primo, o Imperador Napolon III. Aps a queda do seu imprio, o governo republicano afasta o prncipe da lista dos oficiais generais. A justificativa alegava que tal nomeao se dera em virtude de condies particulares ligadas a um regime poltico j desaparecido, o que levava caducidade daquele ato administrativo. O prncipe recorreu ao Conselho de Estado para anular essa deciso. O Conselho de Estado, em primeiro lugar, reconheceuse competente para julgar a legalidade do ato em questo. Todavia, rejeitou o requerimento do prncipe, ao fundamento de que o art. 6 do Senado-consulto, de 7 de novembro de 1852, previa que as gratificaes concedidas pelo Imperador a membros de sua famlia estavam para sempre revogadas. Ministro da agricultura contra Senhora Lamotte. Essa deciso fixa o princpio geral de direito segundo o qual todo ato administrativo, mesmo sem texto, pode ser objeto de um recurso por excesso de poder.
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A Lei de 17 de agosto de 1940 atribuiu aos prefeitos o poder de conceder a terceiros a explorao de terras abandonadas ou incultas por mais de dois anos. Com base nisso, as terras da Senhora Lamotte foram objeto de concesso pelo prefeito. Ocorre que o Conselho de Estado anulou essas concesses. Novamente, o prefeito, atravs de um aresto de 10 de agosto de 1944, procedeu concesso dessas terras. Uma lei de 23 de maio de 1943, cujo objetivo era afastar a resistncia dos juzes em aplicar a lei de 1940, disps que essas concesses no poderiam ser objeto de nenhum recurso administrativo ou judicirio. Com base nessa Lei, os recursos da Senhora Lamotte foram declarados incabveis pelo juiz administrativo. A questo foi alada ao Conselho de Estado, que no encampou essa tese. Ao contrrio, fixou o entendimento de que existe um princpio geral de direito, segundo o qual toda deciso administrativa, mesmo sem texto, pode ser objeto de um recurso administrativo por excesso de poder. Aresto Pelletier. Essa deciso deu origem distino entre falta pessoal e falta do servio e fundamenta a diviso de responsabilidade entre a administrao pblica e seus agentes, na hiptese de prejuzo causado a terceiros. O art. 75 da Constituio do ano VIII estabelecia que o particular no podia acionar o agente pblico em virtude de fatos relativos a suas funes, a no ser que autorizado pelo Conselho de Estado francs. Com o advento do Decreto Legislativo de 19 de setembro de 1870, esse dispositivo foi revogado, findando assim a garantia anteriormente concedida aos servidores pblicos. A partir desse momento, passavam os agentes pblicos a ser regidos pelo direito comum e as aes contra eles julgadas pelos tribunais judicirios, sem qualquer procedimento especfico. O caso Pelletier permite ao Tribunal de Conflitos interpretar esse texto legal em com59

binao com a lei de 16 de agosto de 1790. Esta ltima determinava que as funes judiciais eram distintas das funes administrativas. Impedia, em conseqncia, os juzes de interferirem de qualquer modo nas atividades dos rgos administrativos e de julgarem os agentes pblicos em virtude de suas funes. Pelletier demandou a um tribunal a declarao de ilegalidade de apreenso de jornal, resultante da lei sobre estado de stio, visando ainda a restituio dos exemplares recolhidos e a condenao do comandante do estado de stio, do prefeito do departamento e do comissrio de polcia competente no pagamento de indenizao relativa aos prejuzos sofridos. O Tribunal de Conflitos concluiu que a demanda se baseava em ato de alta polcia administrativa, consistente na interdio e apreenso dos jornais, pelo comandante do estado de stio, na qualidade de representante do poder pblico, dentro do exerccio dos poderes excepcionais que lhe foram conferidos pela lei de 9 de agosto de 1849 sobre o estado de stio. Em decorrncia desse ato, no se poderia falar em falta pessoal para obter a responsabilidade pessoal do agente. A demanda se dirigia ao ato em si mesmo, como atividade pblica, faltando ao juiz comum a competncia para conhecer e julgar a ao. A partir dessa deciso, tem lugar a diferena entre falta pessoal e falta do servio, entendida esta como a falta imputada em razo da atividade pblica em si, causadora do prejuzo. Aresto Cames. Admite-se, nesse caso, pela primeira vez, a possibilidade de responsabilidade sem falta, pelo fundamento do risco administrativo. A deciso concernente responsabilidade civil do Estado por leso sofrida por funcionrio no exerccio de atividade pblica. Esses arestos formam o que se convencionou chamar de jurisprudncia administrativa.
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3. A justia administrativa no Direito italiano

3.1. Os tribunais administrativos regionais Os tribunais administrativos regionais, rgos locais de justia administrativa, foram criados pela Lei n 1.034, de 1971. Sua jurisdio assim definida: jurisdio geral de legitimidade do ato; jurisdio de mrito de matria taxativamente determinada; jurisdio exclusiva de matria taxativamente determinada. 3.2. Jurisdio geral de legitimidade do ato Essa atribuio encontra-se prevista na Lei n 1.034/91 e diz respeito legitimidade do ato administrativo que tenha lesado um interesse legtimo, limitando-se aos vcios de incompetncia, violao de lei e excesso de poder. Reconhecida a ilegitimidade do ato, pode o tribunal administrativo anular o ato lesivo, mas no pode reform-lo nem substitu-lo. No exerccio da jurisdio geral de legitimidade, no pode o tribunal prolatar sentena meramente declaratria nem examinar o mrito do ato administrativo. 3.3. A jurisdio de mrito A jurisdio de mrito se estende aos casos previstos taxativamente na lei citada anteriormente, valendo lembrar que o conceito de mrito no campo administrativo no se confunde com aquele do direito processual. A jurisdio de mrito um limite ao poder discricionrio da administrao pblica, na medida em que se imiscui no exame da convenincia e oportunidade do ato. Na verdade, o que se verifica na hiptese o prprio exerccio de um poder administrativo por parte do tribunal administrativo, que pode culminar na substituio ou reforma do ato administrativo, e mais, com obedincia aos princpios da imparcialidade e do contraditrio.
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Os poderes em sede de jurisdio de mrito so mais amplos do que os exercitados na jurisdio de legitimidade. Na jurisdio de mrito, pode o tribunal: anular o ato por ilegitimidade; reformar total ou parcialmente o ato; substituir o ato; condenar a administrao pblica ao pagamento de despesas judiciais. 3.4. A jurisdio exclusiva dos tribunais regionais Limita-se aos casos elencados em lei e os poderes dos tribunais, nesses casos, dizem respeito tanto anulao do ato como declarao de validade ou condenao da administrao ao pagamento de quantia da qual resulte dbito e de despesas judiciais. Tem como objeto no apenas o ato, mas tambm o contrato administrativo. 3.5. O Conselho de Estado italiano Figura como um dos rgos mais antigos do ordenamento italiano. Embora previsto na Constituio italiana entre os rgos auxiliares, trata-se de um rgo supremo de consultoria e de jurisdio administrativa do Estado. So rgos do Conselho de Estado italiano: o Conselho da Presidncia; o Presidente; o Secretrio-Geral; a Reunio-Geral; a Reunio Plenria. O Conselho da Presidncia. Esse rgo do Conselho de Estado possui a seguinte composio: o Presidente do Conselho de Estado, que tambm o preside; dois Presidentes de Seo do Conselho de Estado mais antigos nessa funo; quatro magistrados em servio junto ao Conselho de Estado mais dois suplentes; seis magistrados em servio junto aos Tribunais Administrativos Regionais, dos quais pelo menos dois tero qualificao no inferior a Conselheiro de Tribunal Administrativo Regional.
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O Presidente. o rgo diretivo do Conselho de Estado e exerce suas atribuies nos limites fixados pelo Conselho da Presidncia. Compete-lhe entre outras funes: presidir o Conselho da Presidncia, a reunio-geral e a reunio plenria; distribuir as causas e os recursos entre as sees, dentro dos parmetros fixados pelo Conselho da Presidncia; promover a ao disciplinar a cargo dos magistrados administrativos; fiscalizar os servios realizados no mbito do Conselho de Estado e a atuao dos magistrados administrativos. O Secretrio-Geral. Assessora o Presidente, no exerccio de suas funes. escolhido entre os Conselheiros de Estado e nomeado por decreto do Presidente da Repblica. O mandato tem a durao de cinco anos, vedada a reconduo. A reunio-geral. Participam dela todos os magistrados administrativos do Conselho de Estado e exerce funo meramente consultiva. A reunio plenria. composta de doze magistrados administrativos do Conselho de Estado, escolhidos entre os Conselheiros que integram o Conselho da Presidncia. Sua funo exclusivamente jurisdicional.

4. O contencioso administrativo em Portugal

Em Portugal, o contencioso administrativo composto de auditorias e do Supremo Tribunal Administrativo. Na auditoria, funciona um juiz auditor administrativo e, junto a ele, um membro do Ministrio Pblico. O Supremo Tribunal Administrativo o rgo de segunda instncia e dividido em quatro Sees: a) Seo do Contencioso Administrativo; b) Seo do Contencioso das Contribuies e Impostos; c) Seo do Contencioso do Trabalho e Previdncia Social; d) Seo Aduaneira.
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A Seo do Contencioso formada de quatro conselheiros. O Supremo Tribunal Administrativo tambm se rene com a composio plenria, para analisar recurso interposto contra decises proferidas pelas Sees. Os conflitos surgidos entre a justia administrativa e a justia comum so resolvidos por um Tribunal de Conflitos, composto de trs juzes do Supremo Tribunal de Justia e trs do Supremo Tribunal Administrativo.

5. Concluso
A justia administrativa, como se pode observar dos sistemas comentados, no se vincula ao Poder Judicirio, sendo, por outro lado, independente, autnoma, em relao ao Poder Executivo. Ao mesmo tempo em que julga as questes contenciosas envolvendo a administrao pblica, na prtica de ato administrativo, tambm colabora como rgo consultivo, de assessoramento, propiciando, assim, uma especializao e um aprimoramento da atividade administrativa. Outro aspecto benfico da jurisdio administrativa o fato de seus integrantes receberem formao especfica em matria administrativa, o que lhes capacita, sobremaneira, para o exerccio dessa atividade complexa, com grande conhecimento de causa a respeito dos temas administrativos. Deve-se ressaltar, ainda, a possibilidade de um controle mais amplo, abrangendo o mrito administrativo e propiciando a modificao e revogao do ato da administrao pblica. O sistema brasileiro o da jurisdio una, seguindo o preceito constitucional segundo o qual nenhuma leso ou ameaa a direito pode ser excluda da apreciao do Poder Judicirio. Isso no impede, todavia, a criao de varas especializadas em julgar

matria administrativa. Atualmente, a Justia Federal julga as causas em que a Unio tenha interesse ou esteja envolvida de alguma forma. Embora isso no constitua, mesmo de longe, uma justia administrativa, nada impede a criao, dentro do Poder Judicirio, de uma justia especializada em causas administrativas, assim como se tem hoje a Justia do Trabalho, a Justia Eleitoral e a Justia Militar. Outra possibilidade seria a criao de um contencioso administrativo, desde que suas decises pudessem ser submetidas aos tribunais superiores, uma espcie de sistema misto de jurisdio. O julgamento das questes administrativas por um setor especializado, dentro ou fora do Poder Judicirio, certamente contribuiria para um aprimoramento das relaes entre os Poderes e do julgamento das questes administrativas.

Bibliografia
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