Especialização e Autonomia Funcional No Âmbito Do Tribunal de Contas Da União - C. Alexandre Amorim Rocha

Especializao e autonomia funcional no mbito do Tribunal de Contas da Unio
C. Alexandre Amorim Rocha
Sumrio
1. Introduo. 2. O papel do controle. 3. O controle externo no mundo. 4. O alcance do controle judicial. 5. O controle externo como ferramenta de aprimoramento da administrao pblica. 6. As potencialidades e limitaes do TCU. 7. Propostas de aprimoramento do TCU. 8. Concluso.
1. Introduo
O presente trabalho pretende analisar o atual modelo brasileiro de controle externo, bem como avaliar a experincia internacional e levantar as proposies atualmente tramitando no Poder Legislativo sobre o tema. Com este intuito, o texto discorrer sobre: a) o papel do controle nas sociedades modernas, contemplando os sistemas de controle interno e externo, em geral, e as competncias do Tribunal de Contas da Unio (TCU), em particular; b) as experincias de outras entidades fiscalizadoras superiores; c) a controvrsia acerca do status jurdico do controle externo no Brasil; d) as perspectivas do TCU em termos das dificuldades enfrentadas e das opes disponveis; e) a importncia do controle externo como instrumento de aprimoramento da administrao pblica; f) as propostas de aprimoramento do TCU.
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C. Alexandre Amorim Rocha Consultor Legislativo do Senado Federal e Mestre em Economia pela Universidade de Braslia e pela London School of Economics and Political Science.
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O estudo encerrado com uma proposta de reestruturao do TCU, incorporando, por analogia, idias contidas no anteprojeto de lei destinado a criar a Agncia Nacional de Defesa do Consumidor e da Concorrncia (ANDC), preparado pela Presidncia da Repblica em 2000. 1
2. O papel do controle
Atuando sobre os prprios rgos estatais, o controle desempenha importante papel nas relaes entre Estado e sociedade, contribuindo para a garantia do regime democrtico. medida que uma sociedade se organiza, surgem necessidades que devem ser preenchidas sem que os direitos e liberdades individuais sejam comprometidos. O Estado relaciona-se permanentemente com a sociedade. Dessas relaes surgem as funes que lhe so prprias, exercidas por meio dos seus rgos instituies burocrticas que prestam servios pblicos, ligados a uma das funes fundamentais: executiva, legislativa ou jurdica. O conjunto de rgos constitui, formalmente, a administrao pblica. O Estado submete-se, ento, ordem e eficincia administrativas, e eficcia dos seus atos. Esses princpios criam mecanismos ou sistemas de controle das atividades estatais, defendendo tanto a prpria administrao pblica, como os direitos e garantias coletivos. So dois os sistemas de controle definidos pela Constituio Federal: a) o controle interno, realizado pelos prprios rgos do aparelho estatal; b) o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo, que conta com o auxlio da corte de contas. 2.1. O Controle interno O controle interno encontra fundamento no art. 74 da Constituio Federal, o qual determina que os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio devem manter, de forma
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integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: a) avaliar o cumprimento de metas do plano plurianual e a execuo dos oramentos pblicos; b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, sob os aspectos de eficincia e eficcia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial dos rgos e entidades da administrao; c) exercer o controle das operaes de crdito; d) apoiar o controle externo. Internacionalmente, observa-se que os rgos de controle interno tm pautado a sua atuao nos seguintes objetivos (cf. Diamond, 2002, p. 6): a) atividade de controle e de consultoria desenvolvida, de forma objetiva e independente, pelas prprias organizaes, orientada para a adio de valor por meio do aprimoramento do processo administrativo; b) auxlio prestado a uma organizao para que melhor atenda aos seus objetivos, envolvendo uma abordagem sistemtica e disciplinada voltada para a avaliao e o aprimoramento da efetividade dos sistemas de administrao de riscos, de controle e de governana corporativa. Em termos gerais, h dois tipos de sistemas de controle interno (cf. Diamond, 2002, p. 26): a) descentralizado (p. ex., Pases Baixos e Reino Unido): cada ministrio tem total responsabilidade sobre a execuo e o controle do prprio oramento, no sofrendo controle prvio por parte do rgo de controle interno do Ministrio da Fazenda; o Ministrio da Fazenda estabelece os padres de controle e coordena os rgos de controle interno. a) centralizado (p.ex.: Espanha, Frana, Luxemburgo e Portugal): o Ministrio da Fazenda supervisiona diretamente os dispndios de cada ministrio, nomeando representantes para os vrios rgos de controle interno;
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o dirigente do rgo de controle interno do Ministrio da Fazenda o responsvel pelo controle a posteriori de todos os gastos e receitas pblicas, respondendo diretamente ao Ministro da Fazenda; cada ministrio, porm, possui o seu prprio rgo de controle interno, encarregado, inclusive, das unidades subordinadas e supervisionadas. No Brasil, prevaleceu, at recentemente, o sistema centralizado vinculado ao Ministrio da Fazenda. Os Decretos da Presidncia da Repblica n 4.113, de 5 de fevereiro de 2002, e 4.177, de 28 de maro de 2002, porm, alteraram este quadro profundamente: o primeiro decreto transferiu a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) para a estrutura da Casa Civil da Presidncia da Repblica; o ltimo, para a CorregedoriaGeral da Unio. Ao subordinar a funo de controle ao trabalho de correio, verifica-se que o Brasil se distanciou da experincia internacional. Ao proceder dessa forma, a contribuio do rgo de controle interno para o aprimoramento da administrao pblica pode estar sendo debilitada em decorrncia da subordinao da atividade consultiva, essencial para o aprimoramento das prticas gerenciais, s atividades puramente coercitivas no to abrangentes e menos tempestivas em razo da busca da segurana jurdica.
autorizao para a obteno de emprstimos, a realizao de operaes de crdito externo por estados e municpios e a sustao de contratos administrativos), ou indiretamente, por meio das cortes de contas (i.e., rgos incumbidos de auxiliar o Legislativo no exerccio da fiscalizao financeira e oramentria). As cortes so compostas por ministros ou conselheiros, procuradores e tcnicos: aos primeiros competem discutir e julgar os assuntos sujeitos ao controle externo; aos segundos cabe defender a ordem jurdica; e aos tcnicos compete instruir os processos de tomadas e prestaes de contas, bem como elaborar os relatrios de auditoria, para posterior julgamento. No Brasil, h o TCU, 27 tribunais de contas dos estados, incluindo o Tribunal de Contas do Distrito Federal, e 6 tribunais de contas dos municpios, mais os tribunais de contas especficos para as cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo. Os rgos em questo constam da seo que trata da fiscalizao contbil, financeira e oramentria do captulo sobre o Poder Legislativo tanto da Constituio Federal de 1988, como das constituies estaduais e do Distrito Federal. A Constituio Federal, em particular, ampliou as funes desempenhadas pelas cortes de contas, acrescentando os critrios de legitimidade, economicidade e razoabilidade aos de legalidade e regularidade. 2.2. O controle externo Observa-se, no entanto, que o controle O controle externo, por sua vez, por externo ainda realizado de modo parcial, excelncia, um controle poltico de legalidade com nfase nos aspectos formais de legalicontbil e financeira (Meirelles, 1989, p. 602), dade dos atos e de regularidade da despedestinando-se a comprovar: sa. Assim, preciso que sejam adotadas a) a probidade dos atos da administra- medidas para a sua plena implementao, o; pois a sociedade no pode reconhecer a neb) a regularidade dos gastos pblicos e cessidade de um controle acerca do qual se do emprego de bens, valores e dinheiros p- tem idia oposta, ou seja, por omisso de fisblicos; calizao, verifica-se e registra-se, to somente, o c) a fiel execuo do oramento. descontrole. (Oliveira, 1995, p. 76.) O Poder Legislativo exercita esse controComo, no caso brasileiro, o sistema de le diretamente, por meio de atos que lhe so fiscalizao e controle externo est a cargo constitucionalmente atribudos (p. ex., a das cortes de contas, que constituem rgos
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autnomos e de atuao independente, embora vinculados aos Poderes Legislativos municipais, estaduais, distrital e federal, os registros de inoperncia do controle atingem mais de perto essas instituies. 2.3. O Tribunal de Contas da Unio Como a organizao e as atribuies do TCU servem como parmetro para as demais cortes de contas, este estudo concentrar-se nesse rgo. As competncias da corte de contas da Unio esto disciplinadas no 2 do art. 33, no art. 71, no 1 do art. 72, no 2 do art. 74 e no pargrafo nico do art. 161 da Constituio Federal 2 , destacando-se: a) apreciar as contas anuais do presidente da Repblica; b) julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos; c) realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional. Subsidiariamente, tambm merecem meno as seguintes competncias infraconstitucionais: 3 a) decidir sobre representao contra irregularidades em processo licitatrio; b) acompanhar e fiscalizar os processos de desestatizao; c) fiscalizar o cumprimento das normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal; d) processar e julgar infraes administrativas contra as leis de finanas pblicas; e) enviar Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional informaes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos fiscal, da seguridade social e de investimento. Internamente, sobressaem-se as seguintes resolues: a) Resoluo Administrativa n 15, 13 de junho de 1993: aprova o regimento interno do TCU; b) Resoluo n 140, de 13 de dezembro
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de 2000: define a estrutura e as competncias das unidades que compem o TCU; c) Resoluo n 142, de 30 de maio de 2001: disciplina as competncias atribudas ao TCU pela Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
3. O controle externo no mundo

Muitos pases atribuem os seus controles externos a rgos singulares, como as auditorias-gerais ou controladorias da Austrlia, ustria, Canad, China, Colmbia, EUA, Israel, Nova Zelndia, Peru, Reino Unido e Venezuela. Esses rgos so dirigidos por um auditor-geral ou controlador, ao qual compete definir os rumos da organizao, bem como responder publicamente pelos trabalhos realizados. Em outros pases, como Alemanha, Blgica, Brasil, Espanha, Frana, Grcia, Itlia, Japo, Portugal e Uruguai, os dispndios pblicos so controlados por intermdio das cortes de contas. Nessas cortes, as principais decises so tomadas por um colegiado de ministros ou conselheiros. Assim, embora geralmente os colegiados contem com um presidente 4 , a responsabilidade pela compatibilizao entre meios e fins, bem como pelos trabalhos realizados, exercida de modo difuso por todos com direito a voto. Nos rgos singulares, as recomendaes resultantes das fiscalizaes tm carter unipessoal, subscritas pelo auditor-geral ou controlador. Nas cortes de contas, no entanto, em vez de recomendaes, prevalecem as determinaes, respaldadas em deliberaes do colegiado. As auditorias-gerais ou controladorias e as cortes de contas surgiram na Europa, mas influenciaram a organizao de quase todos os Estados nacionais. As primeiras predominam nos pases de tradio anglosaxnica, enquanto as ltimas so mais comuns naqueles influenciados pela Europa continental. As cortes surgiram com a preocupao do controle da legalidade da gesto finanRevista de Informao Legislativa
ceira do setor pblico. Esse controle pressupe que o exato cumprimento da lei uma condio necessria para a correta aplicao dos recursos pblicos, ou seja: verificar se o gestor agiu conforme a legislao, se seus atos estavam respaldados nas normas aplicveis, foi a primeira atribuio das cortes de contas. O controle gerencial, por sua vez, a principal marca das auditorias-gerais ou controladorias. Essa modalidade de controle prioriza a anlise dos atos administrativos em relao tanto aos seus custos, como aos resultados almejados e alcanados. Em relao ao status jurdico e efetividade de suas decises, as Entidades Fisca-
lizadoras Superiores (EFS) diferem de pas para pas. Algumas tm natureza administrativa, ou seja, as suas decises podem ser revistas pelo Poder Judicirio. Outras, porm, possuem natureza jurisdicional, ou seja, as suas decises so definitivas em relao ao seu objeto. Ademais, o controle externo das finanas pblicas tanto pode ser anterior realizao da despesa (i.e., o controle prvio, no qual os atos sujeitos a controle podem ser vetados antes de serem efetivados), como pode ser posterior (i.e., o controle a posteriori). 5 A tabela abaixo resume as principais caractersticas da atuao de 23 EFS.
Caractersticas da atuao de 23 EFS

Fiscalizao a Priori a Posteriori da Adm. Indireta de de Gesto Legalidade
Pases
Deciso Colegiada
Poder Judicante
Alemanha ustria Blgica Brasil1 Cabo Verde Canad Cuba Dinamarca Espanha EUA Finlndia Frana Grcia Irlanda Israel Itlia Japo Luxemburgo Pases Baixos Portugal Reino Unido Sua EU Fonte: Brown, 2002, p. 19. Nota: (1) O Brasil exerce o controle prvio, p.
ex., no acompanhamento do processo de desestatizao.
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Convm notar que todas as 12 EFS com poder judicante (i.e. , competentes para julgar as contas dos administradores pblicos) tomam decises de forma colegiada, havendo, por conseguinte, uma altssima correlao entre essas caractersticas. Ademais, merece meno a ampla disseminao da fiscalizao a posteriori e do controle de legalidade. Tambm so comuns as fiscalizaes da administrao indireta e da gesto,
enquanto o controle prvio permanece sendo uma exceo. Em termos de vinculao institucional, as EFS podem estar ligadas a qualquer Poder, como mostra a tabela a seguir. Note-se, contudo, que no h controladorias vinculadas ao Poder Judicirio. Tambm entre as cortes de contas isso no comum. Percebese, pelo contrrio, uma ntida predominncia da vinculao ao Poder Legislativo.
Vinculao institucional das EFS

TIPOS PODER PASES
Alemanha; Angola; Arglia; Blgica; Benin; Brasil; Cabo Verde; Coria; Espanha; Frana; Gabo; Gmbia; Gana; Guin Bissau; Legislativo Holanda; Ilhas Maurcio; Itlia; Japo; Lbia; Luxemburgo; Cortes de Contas Malsia; Marrocos; Mauritnia; Moambique; Mnaco; So Tom e Prncipe; Senegal; Tanznia; Tunsia; Turquia; Uruguai; e Zaire. Judicirio Grcia e Portugal. frica do Sul; Argentina; Austrlia; Canad; Costa Rica; Dinamarca; Equador; EUA; Honduras; Hungria; ndia; Irlanda; Legislativo Islndia; Israel; Mxico; Nicargua; Noruega; Nova Zelndia; Paquisto; Reino Unido; Sua; Venezuela; e Zmbia. Controladorias Executivo Nenhum
Fonte: Brown, 2002, p. 18.
Antilhas Holandesas; Bolvia; Nambia; Paraguai; e Sucia.
Cuba;
Finlndia;
Jordnia;
Chile; Colmbia; El Salvador; Guatemala; Panam; Peru; Porto Rico; Repblica Dominicana; Suriname.
A maior presena do Estado no campo econmico e a ampliao dos servios pblicos oferecidos populao levaram as cortes de contas a buscar formas de controle que ultrapassassem a mera verificao dos aspectos formais dos atos administrativos, permitindo a incorporao de tcnicas de controle gerencial, abrangendo questes acerca da eficincia, da eficcia e da efetividade das aes governamentais. Coerentemente com esses desdobramentos, as mais destacadas tendncias internacionais na rea de controle, como apurado pela pesquisa Tendncias de Controle da Gesto Pblica 6 , realizada pelo TCU em 1999 e 2000, so (cf. TCU, B, 2000, p. 6):
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a) o monitoramento sistemtico pelas EFS do cumprimento de suas decises ou recomendaes; b) a ampla publicidade das aes de controle; c) a divulgao das boas prticas administrativas; d) a crescente importncia das auditorias de desempenho; e) a utilizao de especialistas e consultores externos para o planejamento de trabalhos mais complexos. Na perspectiva de que os sistemas de controle devem ser instrumentos de aprimoramento da administrao, impe-se examinar os atributos das auditorias de desempeRevista de Informao Legislativa
nho realizadas pelas EFS. Determinar a dimenso do desempenho a ser enfocada pelo controle no uma ques-
to simples. As respostas variam de pas para pas. A tabela a seguir sintetiza os diferentes enfoques.
Tipos de enfoque acerca da Auditoria de Desempenho

DIMENSO OBSERVAES PASES QUE UTILIZAM
Controle do grau de alcance das metas programadas e da relao entre os bens e servios gerados por uma atividade e os Nova Zelndia e Reino Unido. Eficcia e Eficincia custos dos insumos empregados. Pouco informa, no entanto, acerca da utilidade do servio prestado. Efetividade1 Qualidade Controle da relao entre resultados (i.e., impactos observados) e objetivos (i.e., impactos esperados). Austrlia, Canad e EUA.
Controle do grau de satisfao dos usurios. Escandinvia.
Fonte: TCU, F, 1999, p. 14 (com adaptaes introduzidas pelo autor). Nota: (1) No caso de um programa de vacinao, p. ex., a eficcia compararia vacinas ministradas e programadas, enquanto a efetividade se referiria ao efeito do programa sobre a incidncia da enfermidade combatida. Portanto, enquanto a eficcia procura aferir se as metas foram alcanadas, a efetividade verifica se o pblico-alvo foi efetivamente beneficiado.
Comparando-se as auditorias de desempenho com as auditorias tradicionais, usualmente conduzidas pelas EFS, e com as avaliaes de programa, comuns na esfera acadmica, observam-se as diferenas dis-
criminadas na tabela a seguir. Sobressaemse, nas primeiras, a identificao de procedimentos gerenciais timos e o esforo para aprimorar os julgados subtimos.
Comparao entre Auditoria Tradicional, Auditoria de Desempenho e Avaliao de Programas

TIPO IMAGEM DE BOM FUNCIONAMENTO Execuo das transaes e tarefas Mquina burocrtica efetivamente reguladas por sistemas Cadeia de produo: Procedimentos e insumos produo processos organizacionais funcionam de forma produtos otimizada impactos IMAGEM DE GOVERNO Intervenes orientadas ao governo com a inteno de resolver problemas coletivos Programas pblicos atingem os objetivos; polticas pblicas promovem o bem estar coletivo OBJETIVO PRINCIPAL MODALIDADE PREDOMINANTE PAPEL DO AUDITOR/ AVALIADOR Verificar as informaes; encontrar discrepncias entre os procedimentos observados e as normas gerais; inferir conseqncias; relatar achados Avaliar os aspectos dos programas e das organizaes envolvidas; relatar achados
Auditoria Tradicional
Accountability de conformidade
Auditoria
Auditoria de Desempenho
Accountability de desempenho Fornecer informaes verdicas e teis sobre a efetividade de polticas pblicas e programas pblicos
Inspeo
Avaliao de Programas
Pesquisa
Avaliar a efetividade das intervenes ou medir o impacto de interferncias diversas sobre problemas coletivos
Fonte: Barzelay, 1997, p. 238.
Os tipos de auditoria de desempenho existentes atualmente esto discriminados

na tabela a seguir.
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Tipos de Auditoria de Desempenho

TIPO UNIDADE DE ANLISE MODALIDADE DE REVISO ABRANGNCIA DA AVALIAO FOCO DO TRABALHO
Auditoria de Eficincia Auditoria de Efetividade de Programa Auditoria de Capacidade de Gerenciamento de Desempenho Auditoria de Informaes de Desempenho
Funo organizacional, Inspeo processo ou elemento de programa Poltica, programa ou elemento significativo Inspeo de programa
Aspectos de operaes governamentais ou de terceiros Aspectos selecionados do desenho e da operao do programa
Identificar oportunidades de diminuir o custo oramentrio para a produo dos resultados. Avaliar o impacto das polticas pblicas, avaliar a efetividade do programa
Organizao
Inspeo
Avaliar a capacidade de atingir objetivos Aquela que afeta o desempenho genricos de economia, eficincia e das funes administrativas eficcia Informao gerada pela medida Validar/atestar a preciso da informao do desempenho/ sistemas de oferecida pela organizao relatrio Todos os aspectos do desenho e Identificar os principais riscos de da operao do programa interrupo do programa e suas fontes Aspectos da organizao e operao programa Aspectos selecionados da estrutura organizacional, sistemas e programas Formular normas especficas para a melhor prtica de gesto; revelar o desempenho relativo dos setores participantes Avaliar a capacidade da organizao para cumprir com sua misso no exerccio de suas competncias legais
Organizao
Auditoria
Avaliao de Risco Programa Um setor inteiro, Reviso da Melhor processo genrico ou Prtica de Gesto funo comum Reviso Geral da Gesto
Inspeo
Pesquisa
Organizao
Inspeo
As auditorias de desempenho esto disseminando-se paulatinamente entre as EFS, predominando, inicialmente, aquelas volta-
das para o controle de eficincia, como mostra a tabela abaixo.
AUDITORIA
PAS
de Eficincia
de Efetividade de Programa
de Capacidade de Gerenciamento do Desempenho
de Informaes de Desempenho
Alemanha Austrlia Canad Estados Unidos Finlndia Frana Holanda Irlanda Noruega Nova Zelndia Portugal Reino Unido Sucia
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No caso do Brasil, as tendncias em favor do controle gerencial foram assimiladas pela Constituio Federal de 1988. Efetivamente, as cortes de contas brasileiras tiveram as suas competncias substancialmente ampliadas, passando a englobar a apreciao contbil, oramentria, operacional e patrimonial, bem como o exame da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos das administraes direta e indireta. Adicionalmente, alm das despesas, tambm as receitas passaram a ser objeto de fiscalizao. J os dbitos e multas imputados passaram a ter eficcia de ttulos executivos. Ademais, impera uma relao de duplo grau de accountability, uma vez que prestam contas (cf. TCU, F, 1999, p. 14): a) o Presidente, em nvel macro, sobre as aes do governo constantes do Oramento Geral da Unio; b) os ordenadores de despesa, em nvel micro, pelos atos praticados na administrao dos respectivos rgos e entidades. Portanto, h um amplo espao para o controle de eficcia e eficincia em nvel micro e de efetividade em nvel macro. Para que a mudana de paradigma de processos para resultados tenha sucesso, porm, duas questes devem ser enfrentadas: a) a aparente contradio entre o direito administrativo e o modelo burocrtico correspondente e as demandas de autonomia e de flexibilidade que os novos desenvolvimentos da administrao propem em funo dos requisitos de eficcia, eficincia e efetividade; b) a conseqente deficincia do direito administrativo como ferramenta de controle gerencial da administrao pblica. As questes formuladas acima precisam ser equacionadas, pois os rgos governamentais, luz do modelo de gerenciamento embutido no moderno projeto de reforma do Estado, deixaram de ser meros apndices burocrticos da legitimidade puramente legal da administrao pblica, tornando-se portadores de um fator prprio de legitimiBraslia a. 40 n. 157 jan./mar. 2003
dade, representado pelos valores de eficincia e eficcia. O conflito entre os imperativos do controle gerencial e os ditames do direito administrativo suscita a questo correlata do status jurdico das deliberaes da corte de contas da Unio.
4. O alcance do controle judicial

A administrao pblica tambm est sujeita ao controle judicial distinto dos controles interno e externo, mas inerente ao estado de direito. Esse controle exercido privativamente pelos rgos do Poder Judicirio por meio da funo jurisdicional, visando a defender os administrados e manter a administrao dentro das normas legais vigentes. O seu objeto so os atos administrativos praticados pelo Executivo, pelo Legislativo e pelo prprio Judicirio. Tratase, portanto, de um controle da legalidade dos atos administrativos, abrangendo o exame de sua conformidade com a legislao, bem como os elementos fticos e princpios gerais que o legitimaram. Na perspectiva do sistema de controle externo, o que, em tese, no seria permitido ao Poder Judicirio o controle do mrito administrativo, ou seja, da convenincia, oportunidade e justia dos atos de gesto: o mrito administrativo, relacionandose com questes polticas e elementos tcnicos, refoge ao mbito do Poder Judicirio, cuja misso a de aferir a conformao do ato com a lei escrita, ou, na sua falta, com os princpios gerais do Direito. (Meirelles, 1989, p. 605.) Efetivamente, as cortes de contas reivindicam o status de instncia nica de anlise do mrito das contas dos responsveis por bens e dinheiros pblicos. Dessa forma, a deliberao acerca do mrito no poderia ser revista pelo Poder Judicirio, o qual deveria ater-se ao exame dos critrios de legalidade e legitimidade. Assim, as decises das cortes representariam coisas julgadas. O responsvel por determinados recursos
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pblicos teria que prestar contas corte apropriada, a qual examinaria os motivos determinantes do uso dos recursos, aprovando ou desaprovando as contas. Eventualmente, esse responsvel poderia recorrer ao controle judicial, o qual, todavia, somente poderia rever o julgamento da corte de contas sob o aspecto da legalidade, no podendo adentrar o exame dos motivos determinantes. A reivindicao acima, porm, contestada com base no princpio de que no existem atos preservados do exame judicial. Conseqentemente, ao julgador competiria investigar toda a ao sujeita ao controle judicial at que forme o seu juzo acerca da aplicao do Direito. A prpria doutrina jurdica preconiza o monoplio do controle jurisdicional pelo Poder Judicirio, aplicando-se, inclusive, aos atos administrativos, como as decises das cortes de contas. Afinal, o inciso XXXV do art. 5 da Constituio Federal estipula que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de direito . Atualmente, observa-se que quanto mais as cortes de contas, a comear pelo TCU, insistem na natureza jurisdicional de suas decises, mais esses rgos tm-se exposto a contestaes perante o Poder Judicirio, o qual, cioso das suas prprias prerrogativas, tm imposto seguidas restries s competncias dessas cortes. Efetivamente, o Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas decises, limitou o mbito da fiscalizao do TCU, restringindo as suas competncias. Em 09 de setembro de 2002, p. ex., foi deferida medida liminar no MS 24.354-6/DF, impedindo que o rgo em questo prossiga a fiscalizao de licitao promovida pela Petrobras para adquirir plataformas de petrleo. A deciso buscou fundamento no MS 23.627-2/DF, sustentando que a empresa no gere recursos pblicos, no se submetendo, portanto, ao controle do TCU. Quanto apreciao dos atos de aposentadoria, j est consagrado na jurispru232
dncia do STF o entendimento de que as deliberaes do TCU constituem mera recomendao autoridade administrativa (cf. MS 21.683/RJ, MS 21.462/DF e MS 21.519/ PR). Em relao ao controle dos recursos de royalties do petrleo, o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro recentemente impetrou o MS-24.312/DF contra a Deciso 101/2002 do Plenrio do TCU, impedindo a corte de contas da Unio de fiscalizar os recursos em questo. A liminar foi negada por ausncia de periculum in mora . A ministra-relatora, entretanto, em seu despacho de 26/08/2002, fez a seguinte ressalva: em que pese a viabilidade da tese do impetrante. (Cf. Silveira e Silva, 2002.) Ademais, em 25 de setembro de 2001, outro ministro do STF defendeu, no decorrer de um seminrio, a tese de que no cabe ao TCU fiscalizar as decises das agncias reguladoras existentes no mbito do Poder Executivo. (Cf. Silveira e Silva, 2002.) Por fim, em 06 de novembro de 2002, foi deferida liminar no MS 24.073/DF, excluindo os advogados do rol de agentes pblicos passveis de serem responsabilizados pelo TCU. As decises do STF, bem como as declaraes de seus membros, sugerem que a funo jurisdicional reivindicada pelo TCU no conta com o beneplcito do Poder Judicirio, que vem adotando interpretaes mais e mais restritivas acerca do que sejam recursos pblicos federais sujeitos ao fiscalizadora da corte de contas da Unio. 7 Subsidiariamente, impe-se notar que, de modo paradoxal, enquanto o TCU tem sofrido seguidas restries na extenso do controle que lhe compete, o conceito amplo sobre o que sejam recursos pblicos federais, englobando toda a administrao indireta, continua sendo usado por outra entidade de controle, qual seja: o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Para essa entidade, ainda que as empresas pblicas 8 possam ser administradas com critrios de eficincia semelhantes aos das empresas privadas,
uma disfuno em termos da atuao esperada do controle. Afinal, nem todo ato de m gesto constitui um ato ilcito, que requer, em prol da segurana jurdica, prolongadas demonstraes de responsabilidade. Pelo contrrio, todo empreendimento, mesmo aqueles patrocinados pelo poder pblico, envolve riscos. A minimizao dos efeitos nocivos das decises que se mostrarem equivocadas exige a pronta ao do sistema de controle, entendido como um insumo do processo de tomada de deciso. Esse entendimento pode ser assim resumido: a incompetncia administrativa, no mais das vezes, no constitui ilicitude. A aferio de responsabilidades, de natureza eminentemente jurdica, deveria ser a exceo e no a regra. A ocorrncia de disfunes no desenrolar de quaisquer atividades humana e inerente ao ato de fazer. Muitas podem ser debitadas s falhas de planejamento, associadas ou no a diagnsticos inconsistentes, s dificuldades inesperadas de execuo, ao despreparo dos agentes, subestimao dos obstculos a serem transpostos ou mesmo supervenincia de eventos imprevisveis e/ 5. O controle externo como ou incontornveis. A observao de disfunferramenta de aprimoramento da es deveria promover a interao entre gesadministrao pblica tores e controladores, para que os primeiros O controle parte integrante e essencial fossem alertados e auxiliados na identificade qualquer processo de produo de bens o e, quando possvel, superao das caue servios. A sua principal funo deve ser sas, bem como estimulados a introduzir cora busca de melhores resultados por parte rees e aperfeioamentos voltados para a das organizaes que integra. Para poder obteno dos melhores resultados. contribuir de forma efetiva para o xito dos Na prtica, contudo, as aes de controempreendimentos, o controle precisa atuar le exibem inmeras deficincias. O acomconcomitantemente s diversas etapas do panhamento fsico da execuo dos projeprocesso de produo, detectando desvios tos pblicos, p. ex., limitado. As prestae anomalias em tempo compatvel com a es de contas, por sua vez, so analisadas introduo oportuna dos aperfeioamentos luz dos papis apresentados, com nfase e correes que se fizerem necessrios. A nos aspectos formais. J os trabalhos tcniquesto da oportunidade crucial: o con- cos so, com freqncia, produzidos sob trole somente pode ser caracterizado como bases frgeis, pobres em evidncias, carental quando contribui tempestivamente para tes de validao tcnica especfica. a consecuo dos objetivos da organizao. Ainda assim, na sua atuao rotineira, o Pronunciar-se aps a consumao do dano, controle, por vezes, depara-se com disfunlimitando-se a identificar os responsveis, es que no se enquadram nas situaes
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isto no pode ser generalizado, pois muitas permaneceriam funcionando somente em decorrncia de fundos fornecidos pelo governo. No entender do FMI, as empresas pblicas contribuem significativamente para os dficits pblicos totais e para a expanso do crdito. Ademais, o que produzem e o modo como produzem tambm tendem a ser influenciados por sua qualidade de integrantes do setor pblico. Assim, o impacto do governo sobre a economia tambm ocorreria por meio das empresas de sua propriedade e/ou controle, que podem ser usadas como instrumentos para a execuo de polticas governamentais. (Cf. Tanzi, 1999, p. 18, & Stella, 1999, p. 253.) Como o controle exercido pelo FMI, ainda que possa ter importantes conseqncias econmico-financeiras, de natureza administrativa, diferentemente da fiscalizao visada pelo TCU, a questo a ser colocada, por conseguinte, se o TCU no poderia ter evitado as restries que lhe tm sido impostas se tivesse optado por uma ao mais gerencial e menos jurdica.
descritas acima. Em vez da falha eventual, provocada pela impercia, observam-se danos intencionais, desvios de recursos ou obtenes de vantagens indevidas prticas ilcitas em prejuzo do interesse pblico. Esses casos extrapolam os limites da ao normal do controle. Uma vez constatados, compete ao controle promover a execuo prpria e, paralelamente, acionar e cooperar com as instncias competentes para a determinao das responsabilidades e para a instruo dos processos pertinentes. Nesse contexto, portanto, a atuao do controle essencialmente coadjuvante, auxiliar daqueles que detm a competncia e os meios para a investigao e a instruo dos processos criminais (i.e., o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico). O que no pode ocorrer a substituio da premissa de que o controle um instrumento gerencial por outra na qual o controle tem como finalidade apurar denncias e crimes contra o patrimnio. Ao priorizar as excees, o controle deixa de ter como foco principal a melhoria dos mtodos e processos administrativos. No se trata de desvalorizar o papel da funo judicante das cortes de contas. Entende-se somente que, no contexto brasileiro, primordial reforar o papel dessas cortes como instrumentos de controle gerencial, dando-lhe maior capacidade tcnica e operacional. Assim, enquanto o colegiado integrado pelos ministros continuaria exercendo a funo acima citada, atendo-se aos casos que demandassem pronunciamentos por maiorias qualificadas, a unidade tcnica adquiriria um mandato prprio para controlar o conjunto de atos de gesto. Para que a proposta acima possa ser mais bem compreendida, impe-se um exame das potencialidades e limitaes do TCU.
6. As potencialidades e limitaes do TCU

Para que os rumos de uma organizao sejam planejados estrategicamente, os am234
bientes interno e externo devem ser analisados cuidadosamente, identificando-se oportunidades e ameaas. As primeiras representam vantagens a serem exploradas; as ltimas, desafios a serem enfrentados ou obstculos a serem contornados. Em relao ao ambiente externo, o contexto no qual se insere o TCU no pode ser caracterizado como turbulento ou como sujeito a forte concorrncia. Considerando-se, porm, as mudanas por que tem passado a administrao pblica (p. ex., aumento na quantidade de concesses de servios pblicos, expectativas de maior transparncia nos gastos e de melhor avaliao da gesto pblica e presses polticas em favor da mudana do modelo de controle externo), percebe-se que o TCU no est inteiramente seguro, devendo dar respostas claras acerca da contribuio de suas aes para o bemestar da coletividade. Efetivamente, a interao com o ambiente externo fundamental para que o TCU possa cumprir com eficcia a sua misso institucional, sendo primordial que as expectativas das partes interessadas no controle externo, especialmente o Congresso Nacional e a sociedade civil, sejam identificadas corretamente. Na j mencionada pesquisa conduzida pelo TCU, foram identificadas vrias oportunidades para a atuao da corte de contas da Unio, merecendo destaque (cf. TCU, H, 2000, p. 11): a) a crescente demanda por servios pblicos, cuja prestao por empresas concessionrias requer acompanhamento; b) as expectativas de que o TCU desenvolva aes que possam orientar e prevenir erros; c) as demandas por avaliaes dos resultados das aes pblicas. Por outro lado, o TCU tambm entende que deve estar atento a vrias restries, em especial: a) a inconstncia na estrutura da administrao pblica, principalmente do sistema de controle interno;
b) a concorrncia com o Ministrio Pblico da Unio e com outras entidades de auditoria; c) a demanda superior capacidade de atendimento; d) o desgaste da imagem institucional; e) a profuso normativa. J no que se refere ao ambiente intra-institucional, o TCU entende que possui prerrogativas que podem auxiliar na melhora do desempenho do controle externo, destacando-se (cf. TCU, H, 2000, p. 11): 9 a) o poder sancionador; b) o processo decisrio compartilhado; c) a autonomia e independncia institucionais; d) o assessoramento tcnico ao Congresso Nacional; e) o poder normativo referente s matrias de sua competncia. Por outro lado, a prpria corte de contas da Unio reconhece que vrios aspectos internos precisam ser aprimorados, para que o desempenho do controle externo no continue sendo prejudicado: a) predomnio do controle reativo; b) planejamento estratgico pouco efetivo; c) reduzida especializao em reas temticas;
d) reduzida cobertura de recursos fiscalizados; e) poder sancionador pouco reconhecido pela sociedade; f) ausncia de critrios de seletividade na execuo da atividade de controle; g) ausncia de indicadores de desempenho que favoream a tempestividade, a eficcia e a efetividade do controle externo; h) poltica de recursos humanos e estrutura organizacional pouco flexveis para atender s constantes mudanas do ambiente externo. As limitaes em questo esto particularmente presentes no modo como os recursos internos so alocados, na extenso dos ritos processuais e na generalizao dos procedimentos recursais. 6.1. Alocao dos recursos disponveis Como mostra o prximo grfico, os rgos e entidades sujeitos ao controle do TCU (i.e. , as unidades jurisdicionadas), integrantes das administraes direta e indireta do governo federal, passaram de 2.288, em 1991, para 3.275, em 1996, situando-se, atualmente, um pouco acima de 2.500 uma queda explicada, em boa medida, pela intensificao do processo de desestatizao na segunda metade da dcada de 1990.
Quantidade de Unidades Jurisdicionadas ao TCU
3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0
3133
3275
2657
2926
2553
2529
2578
2470
1990
1991
2288
1992
2333
1993
1994
2507
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Fonte: TCU, I.
2001
2531
235
Os rgos e entidades quantificados acima no apenas so obrigados a prestar contas, mas tambm suscitam recursos contra as decises proferidas, bem como processos referentes a auditorias, a renncias de receitas, a atos sujeitos a registro (i.e., admisses e concesses de aposentadorias, reformas e
penses) e a anlises das declaraes de bens e rendas processos que, freqentemente, requerem vrios anos para serem concludos. Como mostrado pelo prximo grfico, em 1995, p.ex., transitaram 51.941 processos no mbito do TCU, 10 alguns, inclusive, com incio na dcada de 50.
Distribuio dos 51.941 Processos que Tramitaram no TCU em 1995 (por ano de origem)
1995 58%
1981-85 1953-80 3% 2% 1986-90 5% 1991 3% 1992 4%
1993 6% 1994 19%
Fonte: Levantamento efetuado pela rea de informtica do TCU em 1996 (cfe. solicitao do autor).
Em decorrncia da sua repercusso entre os principais clientes do TCU (i.e., o Congresso Nacional e a sociedade civil), as auditorias e inspees so consideradas as atividades que tm proporcionado os melhores resultados e a melhor publicidade para o controle externo. Essas aes, no entanto, absorvem um percentual reduzido da fora de trabalho da corte de contas da Unio. Os planos semestrais de auditoria de 1997 e 1998, p. ex., previam, respectivamente, que 17% e 5% do tempo de trabalho do corpo tcnico seria dedicado s fiscalizaes in loco . Efetivamente, no perodo de 1995 a 1998, houve uma queda na quantidade de fiscalizaes in loco realizadas anualmente (de 901, em 1995, para 720, em 1998) 11, contra
236
um aumento expressivo na quantidade de processos de contas apreciados (de 3.580, em 1995, para 5.125, em 1998). Ademais, do total de processos apreciados em 1998, 50% referiam-se a tomadas e prestaes de contas e apenas 4% referiam-se a fiscalizaes in loco . (Cf. TCU, F, 1999, p. 42.) Considerando-se a quantidade de dias dedicados s atividades de controle externo pelas unidades tcnicas, excetuando-se os exames de recursos, as renncias de receita, os atos sujeitos a registro e as anlises das declaraes de bens e rendas, o prximo grfico mostra a distribuio percentual do perodo trabalhado em 1998. Constatase que o investimento em trabalhos de fiscalizao in loco limitado 18% do total.
Distribuio do Tempo Utilizado na Atividade de Controle Externo em 1998

TC/PC 24% Outros 33%
TCE 19% Denncia / Representao 6% Fiscalizao "in loco" 18%
Fonte: TCU, G, 2000, p. 38. Notas: (a) TC/PC: tomadas e prestaes de contas; (b) TCE: tomadas de contas especiais.
Os dados acima mostram que a efetividade do trabalho do TCU pode ser aprimorada sem que o quadro de servidores precise ser aumentado, bastando que seja priorizado o instrumento tido como mais eficaz: as fiscalizaes in loco . Para isso, porm, impe-se que as instrues das tomadas e prestaes de contas sejam racionalizadas. 6.2. Instruo das tomadas e prestaes de contas O processo de exame e julgamento de tomadas e prestaes de contas anuais tido como a expresso mxima do poder controlador do TCU, exercido em auxlio ao Congresso Nacional, pois permite corte de contas da Unio formar um juzo sobre as aes dos responsveis pela administrao de recursos pblicos federais, bem como fazer determinaes e impor sanes. Em um modelo simplificado de funcionamento do TCU, cada tomada e prestao de contas deveria ter, internamente, cinco tramitaes: a) do protocolo para a unidade tcnica; b) da unidade tcnica para o Ministrio Pblico junto ao TCU, para manifestao; c) do Ministrio Pblico para o relator; d) do relator para a unidade de apoio s
sesses dos colegiados, para incluso em pauta e julgamento; e) da unidade de apoio s sesses para a unidade tcnica, para as providncias cabveis e encerramento. Vrias circunstncias, entretanto, podem modificar o fluxo do processo, ocasionando um nmero muito maior de tramitaes (p. ex., a necessidade de autorizao do relator para citaes e audincias). A pesquisa Tendncias de Controle da Gesto Pblica, do TCU, identificou dois problemas crticos no processo em questo (cf. TCU, G, 2000, p. 1): 12 a) intempestividade, ou seja, o longo perodo de tempo entre o fato gerador (i.e., o ato de gesto) e a deliberao acerca do mrito (i.e., o julgamento); b) baixa contribuio para a efetividade do controle externo em termos da percepo que os clientes tm dos benefcios resultantes da atuao do TCU. A tabela a seguir contm os tempos mdios despendidos pelo TCU para deliberar sobre cada tipo de processo de contas, incluindo-se as tomadas de contas especiais para fins de comparao. 13 Os dados corroboram o primeiro problema citado acima. Considerando-se que um ms possui 22 dias teis, so precisos de 10 a 14 meses para que os processos em questo sejam julgados.
237
Prazo Mdio de Julgamento de Diversos Tipos de Processos de Contas (1997 1999)
TIPO DE PROCESSO PC PC Simplificado TC TC Simplificado TCE

Fonte: TCU, G, 2000, p. 15.
PRAZO MDIO AT JULGAMENTO 277 dias teis 232 dias teis 259 dias teis 213 dias teis 301 dias teis
Efetivamente, os dados da tabela, associados ao elevado estoque de processos existente, indicam que a atual sistemtica de instruo de processos dificilmente permitir que a corte de contas da Unio cumpra os prazos legais para a deliberao final. Isso ocorre porque a corte entende que deve julgar todas as tomadas e prestao de contas conforme o mesmo rito processual (cfe. o inciso I do art. 1 da Lei Orgnica do TCU Lei n 8.443, de 1992), admitindo somente algumas poucas excees p.ex., as tomadas de contas especiais referentes a dbitos at 6.000 UFIRs esto dispensadas de ser encaminhadas (cfe. os artigos 5 e 6 da Lei Orgnica do TCU). Em junho de 2000, uma unidade tcnica da corte de contas da Unio apurou, em relao s 247 tomadas e prestaes de contas instrudas no perodo de 1996 a 1998, o seguinte (cf. TCU, G, 2000, p. 20): a) 47,8% foram julgados regulares; b) 36% foram julgados regulares com ressalvas; c) 0,8% permaneciam sobrestados; d) 15,4% permaneciam pendentes de julgamento, incluindo todos os processos com parecer do controle interno pela irregularidade; e) 77% dos processos foram julgados conforme o parecer do controle interno. Portanto, em relao ao parecer do controle interno, os exames feitos pelas unidades tcnicas da corte de contas da Unio agregaram valor a somente 33% das toma238
das e prestaes de contas. Diante disso, seria razovel que o TCU concentrasse os seus esforos na identificao, mediante evidncias acessrias (p. ex., denncias, contas anteriores e achados de auditoria), dos processos cujas falhas possam no ter sido constatadas pelo controle exercido pela prpria administrao pblica. Complementarmente, o TCU tambm poderia incentivar o aprimoramento dessa forma de controle, minimizando-se o retrabalho no mbito do controle externo. 6.3. Volume de recursos Outro importante ponto de estrangulamento encontrado no TCU so as interposies de recursos. Essas interposies no contribuem para a intempestividade das tomadas e prestaes de contas, pois referem-se s decises de mrito, ou seja, ocorrem aps o ciclo de exame e julgamento das contas. Podem, porm, afetar a efetividade do controle externo (p. ex., recursos interpostos pouco antes do perodo eleitoral podem suspender os efeitos da lista de gestores tornados inelegveis pelo TCU). Convm notar que, de 1995 a 1998, a proporo de recursos interpostos em relao ao total de processos de contas julgados passou de 5,95% a 6,21%. Observa-se, assim, que a busca da certeza jurdica tem sobrecarregado a organizao, em prejuzo da dimenso administrativa do controle.
Proporo de Recursos Apreciados pelo TCU

1995 Qtde. 148 184 332 % 44,6 55,4 100,0 1996 Qtde. 175 188 363 % 48,2 51,8 100,0 1997 Qtde. 215 201 416 % 51,7 48,3 100,0 1998 Qtde. 204 239 443 % 46,0 54,0 100,0
RECURSOS Providos No providos TOTAL (Qtde. Total de Recursos / Qtde. Total de Contas Julgadas)%
Fonte: TCU, G, 2000, p. 35.
5,95%
4,98%
5,11%
6,21%
7. Propostas de aprimoramento do TCU

O controle externo, se bem exercido, pode ser um importante instrumento de aprimoramento do processo legislativo e de modernizao da administrao pblica. Para isso, todavia, primordial que o ciclo de gesto se complete e que os tomadores de deciso nos Poderes Legislativo e Executivo recebam, tempestivamente, informaes relevantes e confiveis sobre a execuo das aes pblicas. A percepo mdia sobre o desempenho do TCU est, porm, longe de ser satisfatria, como mostra a pesquisa feita pela prpria corte de contas da Unio. (Cf. TCU, C, 2000, p. 6.) luz das dificuldades, reais ou supostas, enfrentadas pelo TCU, h vrias propostas de reorganizao do controle externo no mbito do Congresso Nacional. Ademais, o grupo encarregado da pesquisa Tendncias de Controle da Gesto Pblica tambm elaborou diversas sugestes de aprimoramento da corte de contas, ainda que as principais sugestes no tenham sido acolhidas pelo colegiado de ministros. Como demonstrado pelo no-acolhimento das sugestes citadas acima, o presente estudo entende que o fortalecimento da rea tcnica, a qual passaria a contar com uma identidade jurdico-administrativa prpria, uma condio necessria para que o controle externo seja repensado como uma ferramenta gerencial. 14
Assim, este tpico tratar, primeiramente, das propostas formuladas pelo corpo tcnico do TCU; em seguida, das propostas que esto tramitando no Congresso Nacional; e, por fim, de uma proposta de criao de uma diretoria-geral, no-subordinada ao corpo de ministros, inspirada, por analogia, no anteprojeto da ANDC, elaborado pela Presidncia da Repblica em 2000. 7.1. A Perspectiva Interna No mbito da pesquisa sobre tendncias do controle da gesto pblica, foram aventadas vrias solues para os problemas que afligem a corte de contas da Unio, destacando-se (cf. TCU, G, 2000, p. 2): a) triagem e segregao das contas anuais: contas com alta probabilidade de no conter quaisquer irregularidades seriam separadas das demais e diferidas para julgamento ao final do prazo legal, caso no fossem observados problemas por outros instrumentos de controle; informaes do controle interno e registros histricos do TCU seriam utilizados para estimar a probabilidade em questo; ademais, as contas de rgos ou entidades que movimentassem os duzentos maiores oramentos (i.e. , cerca de R$ 100 milhes, atualmente) seriam examinadas com prioridade; b) padronizao das tomadas e prestaes de contas: melhoria do sistema de controle das tramitaes; priorizao eletrnica de processos; maior facilidade de acesso, por parte dos servidores, s informaes
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sobre estoque; delegao padronizada de competncia para diligncias, citao e audincias; simplificao dos procedimentos de localizao do responsvel; estabelecimento de indicadores de desempenho; entre outras; c) melhoria da disponibilidade e da qualidade da informao: auditoria dos procedimentos de controle adotados pelos controles internos; implantao de uma poltica de gesto da informao e do conhecimento; e expanso do acesso do TCU s fontes de informao da administrao pblica por meio de tcnicas de pesquisa mais elaboradas; d) integrao das instncias envolvidas nas tomadas e prestaes de contas: melhoria da comunicao entre as unidades tcnicas e os gabinetes dos ministros no que tange qualidade das tomadas e prestaes de contas. As solues aventadas tm amplo alcance. Algumas so inteiramente compatveis com o atual modelo brasileiro de controle externo e j foram ou esto sendo implementadas. Outras, porm, no foram acolhidas pelo colegiado de ministros, especialmente a proposta de triagem e segregao das contas anuais. Projeto de deciso normativa que visava a instituir procedimentos simplificados a serem observados pelas unidades tcnicas com vistas a reduzir o estoque de processos vencidos, p. ex., motivou a Deciso 143/ 2001 do Plenrio do TCU, a qual declarou desnecessria a adoo da deciso normativa propugnada. Cabe destacar os termos do recurso apresentado pelo Ministro Adhemar Paladini Ghisi: A prevalecer o Projeto de Deciso Normativa em comento, atos contrrios mesmo Constituio, como a admisso sem concurso pblico ou a indevida ausncia de realizao de procedimento licitatrio, passaro a ser encarados como simples falhas formais, levando to-somente efetivao de determinaes. Ter-se-ia, ento, reduzida a competncia desta Corte, que passaria apenas a atuar na imputao
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de dbitos. No mais faria sentido a fiscalizao de atos e contratos. Assim como o Poder Judicirio no tem hesitado em impor limites atuao do controle externo, preservando as suas prprias prerrogativas, os ministros do TCU tm-se mostrado refratrios s tentativas de reinterpretar o arcabouo legal em vigor em prol da simplificao de procedimentos, sob o argumento de que isso implicaria reduo nas competncias legais da Corte. Considerando-se a subordinao funcional da rea tcnica ao frum incumbido da dimenso judicante do controle externo, trata-se de um debate desigual, com resultados previsveis. correto que a aludida dimenso integra a tradio jurdico-administrativa brasileira. A experincia internacional, por sua vez, torna evidente que essa dimenso requer a existncia de um colegiado, para que suas determinaes, com conseqncias jurdico-econmicas compulsrias ou quase compulsrias, sejam enriquecidas pelas perspectivas dos seus vrios membros. Isso no implica, contudo, a necessidade da subordinao do controle gerencial eminentemente tcnico, cujo principal resultado so meras recomendaes, amparadas na tempestividade e ampla divulgao funo judicante. Efetivamente, aplicaes recentes da teoria dos jogos s deliberaes dos rgos colegiados demonstraram que decises tomadas por amplas maiorias formam estratgias dominantes em relao s decises tomadas por maiorias simples. As coalizes amplamente vencedoras assegurariam aos membros do colegiado benefcios com valores esperados maiores mais especificamente, cada membro teria maior autonomia para gerir segmentos especializados do processo decisrio, ou seja, cada delegado minimizaria as interferncias dos demais delegados em temas do seu direto interesse. 15 O fenmeno descrito acima facilmente observado na atuao do colegiado do TCU. Por um lado, as decises so, com freqncia, quase consensuais. Por outro, a lista de unidades jurisdicionadas (i.e. , o rol de rRevista de Informao Legislativa
gos e entidades sujeitos ao controle da corte de contas) atribuda a cada ministro gera agendas especializadas, ou seja, os membros do colegiado tm interesse em resguardar as suas prerrogativas tcnico-jurdicas sobre as respectivas listas. 16 As caractersticas descritas acima podem ser inerentes a situaes complexas, que exijam manifestaes por fruns plurais, cuja responsabilidade deva permanecer difusa. No so, porm, caractersticas plenamente compatveis com organizaes cujos objetivos deveriam ser claramente definidos e facilmente mensurveis, como devem ser as reas tcnicas dos rgos de controle. Portanto, um passo importante para que o controle gerencial avance no Brasil uma
definio, objetiva e independente, da misso do corpo tcnico, subordinado a um dirigente encarregado de compatibilizar meios e fins, tornando perene e concentrada a responsabilidade atualmente exercida de forma transitria e difusa. 7.2. A Perspectiva do Poder Legislativo H, no Poder Legislativo, 46 proposies que afetam, diretamente ou indiretamente, o controle externo da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios: 24 propostas de emenda Constituio; 4 projetos de lei complementar; 17 projetos de lei; e 1 projeto de resoluo do Congresso Nacional. 17 As proposies em questo podem ser agrupadas da seguinte maneira:
a) fixao de mandatos ou de critrios para a nomeao de conselheiros e ministros das cortes de contas, bem como de vedaes aplicveis a seus familiares 18 ................................................................................................................... 9; b) disciplinamento ou ampliao das competncias dos rgos de controle externo 19 ............................................................................................................................................... 9; c) definio de prazos diversos 20 .............................................................................................................. 8; d) disciplinamento da atuao do Poder Legislativo 21 ............................................... 4; e) extino de rgos de controle externo 22 ................................................................................. 4; f) mudana da vinculao institucional 23 .................................................................................... 3; g) fixao de normas gerais de contabilidade pblica 24 ............................................ 2; h) fixao de restries oramentrias 25 ......................................................................................... 2; i) outras .............................................................................................................. 5. No item a, h propostas de ampliao da quantidade de ministros, de atribuio de mandato aos membros dos colegiados ou de alterao dos critrios de nomeao. 26 No item b, por sua vez, destacam-se as medidas destinadas a reforar o poder judicante, permitindo ao TCU quebrar o sigilo bancrio dos administradores pblicos (PLP 308/2002) e constituindo ttulos executivos parajudiciais (PLS 244/2000). Ademais, no item i h a PEC 209/2000, que reitera o carter permanente das cortes de contas. Nos itens e e f, por fim, prevalecem as propostas de fortalecimento do papel do Poder Legislativo, seja por meio da assimilao de todo o controle externo, como da
criao de auditorias-gerais, sem poder judicante. Dessa forma, percebe-se que as proposies legislativas no tm enfrentado diretamente a questo de como fortalecer a rea tcnica das cortes de contas, a no ser pela proposta de criao de auditorias-gerais, que no encontra amparo na tradio jurdico-administrativa brasileira, podendo, inclusive, criar um indesejado vazio legal, pois as prestaes de contas foram incorporadas, p. ex., ao arcabouo da Lei de Responsabilidade Fiscal (cfe. o art. 49 da Lei Complementar 101/2000). Uma organizao nos moldes inicialmente propostos para a ANDC, pelo contrrio, seria mais compatvel com as peculi241
aridades da administrao pblica brasileira.
como ocorre com o TCU, costumam ser pouco receptivas em relao aos modelos abrangentes de planejamento. Para essas organi7.3. A Criao de uma Diretoria-Geral zaes, o timo preservar, tanto quanto Somente uma clara declarao da mis- possvel, a liberdade de poder decidir, a cada so de uma organizao permite chegar a momento, o que fazer, como fazer e quando objetivos realistas e mensurveis. O ciclo se fazer. completa medida que a concretizao dos Qualquer conjunto de mudanas estraobjetivos contribui para o reconhecimento tgicas limitado a um binio e subordinado de que a misso est sendo cumprida em a um processo decisrio difuso e amplamenbenefcio das partes interessadas. te discricionrio teria dificuldades para Coerentemente com a premissa anterior, prosperar. Uma transformao mais profuna Presidncia da Repblica props, em 2000, da e baseada em valores requer estratgias criar a ANDC. A nova agncia absorveria a de longo prazo, conduzidas por um gestor Secretaria de Acompanhamento Econmi- que possa ser responsabilizado pelos xico do Ministrio da Fazenda, a Secretaria tos e fracassos da organizao. Essa a prinde Direito Econmico do Ministrio da Jus- cipal vantagem vislumbrada no anteprojetia e o Conselho Administrativo de Defesa to do ANDC. Econmica. Seria composta por uma diretoBaseado no anteprojeto citado acima, o ria-geral, vrias diretorias tcnicas e o tri- TCU seria composto por uma diretoria-gebunal da concorrncia. Nessa estrutura, as ral, englobando toda a rea tcnica, e pelo reas tcnicas e judicante seriam unidades plenrio, encarregado da anlise dos atos gestoras independentes e teriam misses administrativos sujeitos a julgamento. prprias. Caberia ao diretor-geral, designaA diretoria-geral seria dividida em diredo para exercer um mandato de quatro anos, torias tcnicas, responsveis pelas diferenotimizar a utilizao dos recursos da orga- tes modalidades de controle auditorias nizao, maximizando os seus resultados. operacionais (sistemas de informao, obras, No TCU, porm, a presidncia ocupa- etc.), de conformidade e contbil-financeida pelos ministros por curtos perodos, se- ras, e avaliaes de programas. Ademais, gundo o sistema de rodzio. Ademais, mes- as atividades de apoio tambm seriam da mo decises internas so submetidas aos alada da diretoria-geral. membros do colegiado, os quais tambm O plenrio seria uma unidade gestora e podem demandar trabalho s unidades tc- poderia dividir-se em cmaras. Os colegianicas. Dessa forma, a responsabilidade pe- dos de ministros possuiriam competncias los trabalhos realizados intrinsecamente privativas e independncia tcnico-admitransitria e difusa. nistrativa. Outro aspecto que precisa ser levado em O diretor-geral e os ministros seriam inconsiderao que o planejamento implica dicados e nomeados pelo Poder Legislativo uma restrio ao poder discricionrio do para o cumprimento de mandatos. Os dedirigente. Efetivamente, os planos de ao mais cargos comissionados seriam preenso uma decorrncia do ambiente competi- chidos conforme os regulamentos internos tivo e da escassez de recursos enfrentados da diretoria-geral e do plenrio, aprovados pelas entidades econmicas. Nesses casos, pelos colegiados de diretores e de ministros, o planejamento uma necessidade, no uma respectivamente. opo. J as organizaes polticas que ocuCaberia ao diretor-geral, auxiliado pelos pam posies monopolsticas ou quase mo- diretores tcnicos, planejar as aes de connopolsticas na estrutura de poder e cuja trole, desdobrando-as ao longo de vrios restrio oramentria menos premente, exerccios e adequando meios e fins. Dessa
242 Revista de Informao Legislativa
forma, seria competncia do diretor-geral definir a identidade do Tribunal, integrando as demandas externas (especialmente do plenrio e do Poder Legislativo) com os objetivos maiores do controle externo, qual seja: permitir uma viso integrada do conjunto da administrao pblica e contribuir para o aprimoramento dos processos gerenciais. Tambm seria atribuio do diretorgeral representar o TCU legalmente, inclusive respondendo pela prestao de contas. Outras competncias do diretor-geral: celebrar acordos com as unidades jurisdicionadas ou fazer recomendaes, no intuito de sanar ms prticas administrativas; instaurar processos para posterior instruo e julgamento pelos colegiados de ministros; e decidir pela insubsistncia dos indcios de irregularidades, arquivando as averiguaes preliminares. O plenrio, por sua vez, concentrar-seia nas situaes potencialmente irregulares reveladas pela rea tcnica. O seu objetivo seria julgar em que medida as falhas observadas seriam um reflexo de prticas ilegais ou incompatveis com a boa tcnica administrativa, luz das informaes efetivamente disposio dos responsveis no momento da suposta falha. Trata-se de juzos complexos, que devem ter o cuidado de no minimizar os riscos prprios a toda ao administrativa. Conseqentemente, recomendvel que as deliberaes a esse respeito sejam tomadas por rgos colegiados, com a observncia do princpio da ampla defesa. Comparativamente, as decises do colegiado de diretores seriam estritamente administrativas, voltadas para a retroalimentao do processo de tomada de deciso, contribuindo para o rpido afastamento do gestor com desempenho insatisfatrio, ainda que perfeitamente amparado pela legislao pertinente, ou para a rpida correo das ms prticas gerenciais. J as decises do colegiado de ministros seriam menos tempestivas, por visarem responsabilizao dos maus gestores, imputando-lhes dBraslia a. 40 n. 157 jan./mar. 2003
bitos e multas em prticas ilegais ou simplesmente no-razoveis. Como medida adicional de segurana jurdica, a legislao poderia prever as situaes nas quais os ministros poderiam avocar para reviso as deliberaes do diretorgeral, especialmente nos casos de arquivamento das averiguaes preliminares. A presente estrutura teria como contrapartida o aumento da responsabilidade do corpo tcnico, cujos relatrios teriam ampla publicidade. Isso exigiria um esforo redobrado, tanto em termos de demonstrao documental das falhas apuradas, como em termos de especializao profissional, a ser atestada por cursos nos mais diversos domnios do conhecimento com destaque, naturalmente, para as tcnicas de auditoria operacional e de desempenho, e de avaliao de programas pblicos, diferentemente do que ocorre atualmente, quando os servidores do TCU, em resposta ao predomnio do controle de legalidade, optam, em geral, por uma nova graduao na rea jurdica. Somente com a conjugao dos fatores mencionados anteriormente, amparados por um slido sistema de reviso de relatrios, a rea tcnica teria a credibilidade necessria para que as suas recomendaes tivessem eficcia.
8. Concluso
As concluses do presente estudo podem ser assim resumidas: a) os sistemas de controle interno e externo enfrentam problemas similares, em decorrncia da subordinao do controle gerencial ao controle de legalidade; b) no caso do controle interno, houve um agravamento do problema anterior com a recente transferncia da SFC para o mbito da Corregedoria-Geral da Unio; c) a pretenso da corte de contas da Unio de poder exercer um controle de natureza jurisdicional esbarra em prerrogativas do Poder Judicirio, que possui a ltima palavra a esse respeito;
243
d) a responsabilidade pela conduo do TCU intrinsecamente transitria e difusa, dificultando a racionalizao dos rituais processuais e sobrecarregando a organizao; e) o aprimoramento do controle gerencial requer a definio de uma identidade pr-
pria para a rea tcnica da corte de contas da Unio. Neste contexto, o anteprojeto da ANDC, ao distinguir as atribuies do rgo colegiado e da rea tcnica, pode ser um importante ponto de partida para os debates acerca do tema.
ANEXO I Competncias constitucionais do TCU

COMPETNCIA Apreciar as contas anuais do Presidente da Repblica FUNDAMENTO art. 71, inciso I
Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por art. 33, 2, e art. 71, dinheiros, bens e valores pblicos Apreciar a legalidade dos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses civis e militares Realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais Fiscalizar a aplicao de recursos da Unio repassados a estados, ao Distrito Federal ou a municpios Prestar informaes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaes realizadas Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos Sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitao da Comisso Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas sem autorizao Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades Fixar coeficientes dos fundos de participao dos estados, do Distrito Federal e dos municpios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos art.161, pargrafo nico. estaduais e s prefeituras municipais
Fonte: TCU, J, 2002, p. 10.
inciso II art. 71, inciso III
art. 71, inciso IV art. 71, inciso V art. 71, inciso VI art. 71, inciso VII art. 71, incisos VIII a XI
art. 71, inciso X
Art. 72, 1
art. 74, 2
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ANEXO II Principais competncias infra-constitucionais do TCU

COMPETNCIA Decidir sobre consulta formulada a respeito de dvida na aplicao de dispositivos legais e regulamentares Decidir sobre representao contra irregularidades em processo licitatrio Exercer o controle da legalidade e legitimidade das declaraes de bens e rendas apresentadas por ocupantes de cargos, empregos e funes dos Poderes da Unio Decidir sobre representao referente ao descumprimento da Lei 9.452/1997 Lei 8.730/1993 FUNDAMENTO Lei 8.443/1992 Lei 8.666/1993
obrigatoriedade de notificar as cmaras municipais da transferncia de recursos federais para os respectivos municpios Acompanhar e fiscalizar os processos de desestatizao Criar e manter homepage para divulgao de dados e informaes acerca das contas pblicas Fiscalizar o cumprimento das normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com nfase no que se refere ao cumprimento, pela Unio, dos limites das despesas com pessoal Processar e julgar infraes administrativas contra as leis de finanas pblicas Fiscalizar a aplicao dos recursos repassados aos Comits Olmpico e Paraolmpico Brasileiros Remeter Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional a anlise e a avaliao dos relatrios de gesto fiscal previstos na Lei Complementar 101/2000 Enviar Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional informaes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos fiscal, da seguridade social e de investimento Remeter ao Congresso Nacional, em at quinze dias aps sua
Lei 9.491/1997 Lei 9.755/1998
Lei Complementar 101/2000
Lei 10.028/2000
Lei 10.264/2001
Lei 10.266/2001, art. 73, inciso III
Lei 10.266/2001, art. 83
constatao, informaes referentes a indcios de irregularidades graves Lei 10.266/2001, art. 83, identificados em fiscalizao de contratos, convnios, parcelas ou subtrechos referentes a obras constantes do Oramento de 2002
Fonte: TCU, J, 2002, p. 11.
245
ANEXO III Causas provveis dos problemas crticos observados na instruo das tomadas e prestaes de contas
INTEMPESTIVIDADE instrues prolixas; planejamento no-integrado; atuao formal e processualstica; tradio de julgar todas as contas; baixo rendimento (baixa produtividade); excesso de processo com pouca relevncia; complacncia exagerada com o repassador; dependncia do julgamento de outros processos; pouca interao com as unidades jurisdicionadas; descrdito na eficcia do instrumento pelos servidores; adio de novos elementos ao processo intempestivamente; excesso de tramitaes em razo da centralizao das decises; excesso de processos em relao fora de trabalho disponvel; excesso de tempo dedicado ao exame de contas simplificadas; baixo controle da confiabilidade das informaes do controle interno e gestores; pouca interao entre gabinetes dos relatores e o Ministrio Pblico e as unidades tcnicas do prprio TCU. BAIXA CONTRIBUIO DAS TCS E PCS PARA A EFETIVIDADE DO CONTROLE intempestividade; ciclo do processo muito longo; elevada relao custo-benefcio; ineficcia das cobranas executivas; alto ndice de provimento de recursos; baixo ndice de recolhimento voluntrio; planejamento e execuo no-integrados; grande parte dos processos tem pouca relevncia material ou social; descrdito na eficcia do instrumento por parte dos servidores; baixo controle da confiabilidade das informaes do controle interno; baixa contribuio para a transparncia ou publicidade do controle externo; exame pouco profundo (mera reelaborao do trabalho realizado pelo controle interno); baixa seletividade (os poucos critrios existentes no favorecem a efetividade do controle).
Fonte: TCU, G, 2000, p. 1.
246
ANEXO IV Proposies legislativas

TIPO PEC PEC PEC PEC ANEXO APENSADO A ASSUNTO N 442/1996 385/1996 Prazos para prestao de informaes. 532/1997 Critrios de nomeao dos ministros. 556/1997 123/1999 Critrios de nomeao dos ministros. Relaes jurdico-oramentrias entre os poderes 5/1999 16/1999 dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. 21/1995; 5, 21, 23, 33, 54, 62, 71, 74, 81 16/1999 Limite para as dotaes oramentrias. e 92/1999; 1, 5, 20 e 29/2001; e 15/2001. Extino dos tribunais e conselhos de contas dos 19/1999 municpios. Transferncia das atribuies dos tribunais e 36/1999 conselhos de contas dos municpios para os tribunais de contas dos estados. 50/1999 532/1997 Critrios de nomeao dos ministros. 123/1999 556/1997 Critrios de nomeao dos ministros. Inexigibilidade para o cnjuge e os parentes de 147/1999 106/1999 membros dos tribunais e conselhos de contas. 11/2000 Nomeao de auditor para ministro. Competncia para fiscalizar a aplicao de 18/2000 recursos repassados pela Unio. Vedao da indicao de parentes de 24/2000 autoridades para ministro. Faculdade de nomear membros das cortes de 25/2000 contas estaduais e municipais mediante concurso pblico. 193, 209, Extino dos tribunais de contas municipais e 192/2000 227 e das cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo. 293/2000 Extino dos tribunais de contas da Unio, dos 193/2000 192/2000 estados e dos municpios. Criao da Auditoria Geral da Unio. Carter permanente do TCU, com repercusso 209/2000 192/2000 nas demais cortes de contas. Auditoria das contas pblicas, com julgamento 227/2000 192/2000 das prestaes de contas pelo Congresso Nacional. 293/2000 192/2000 Mandato dos conselheiros. 39/2001 Criao da Procuradoria do TCU. 40/2001 Competncia do Superior Tribunal de Justia. Extino dos tribunais de contas da Unio, dos 329/2001 192/2000 estados e dos municpios. Criao de Comisso Mista Permanente do Congresso Nacional.
247
PEC
PEC PEC PEC PEC PEC PEC PEC PEC PEC
PEC
PEC PEC PEC PEC PEC PEC PEC
TIPO PEC PEC PLP PLP PLP PLP PL PL PLS PLS PLS PLS PL PLS PLS PLS PL PL PL PLS PL PL PLS PRN
N 122/2002 523/2002 61/1999 228/2001 246/2001 308/2002 11/1995 1470/1996 106/1999 127/1999 294/1999 408/1999 930/1999 187/2000 211/2000 244/2000 2614/2000 2730/2000 3831/2000 37/2001 4939/2000 5917/2001 169/2002 4/1998
ANEXO APENSADO A PLC 3270/2000
ASSUNTO Prazos para prestao de informaes e realizao de auditorias e inspees. Incorporao dos tribunais e conselhos de contas dos municpios aos tribunais de contas dos estados. Prazo para julgamento das contas do Presidente, dos governadores e dos prefeitos. Incluso dos tribunais de contas dos municpios no mbito do poder legislativo. Realizao de auditoria em empresa estatal no caso de extino, fuso ou incorporao. Quebra de sigilo bancrio de administradores pblicos. Competncias do TCU. Prazos para prestao de informaes. Normas para a contabilidade e elaborao e controle dos planos. Comunicao direta dos atos e fatos apurados. Decretao de indisponibilidade de bens. Prazos para prestao de informaes e julgamento das prestaes de contas. Expedio de certificado de regularidade. Parmetros para a ao do TCU. Critrios para a apreciao das contas prestadas pela Presidncia da Repblica. Constituio de ttulos executivos parajudiciais. Procedimento para denncia de irregularidade. Prazo para julgamento das prestaes de contas. Prazo para julgamento das prestaes de contas. Normas gerais para a contabilidade governamental. Prazo para a apresentao de documentos ao TCU. Tempo de servio computado como prtica jurdica. Criao de canal reservado. Critrios para apreciao do relatrio de atividades do TCU.
Fonte: Senado Federal, 2002.
248
ANEXO V Tempo de servio dos ministros do TCU
PERODO 18901930 19301945 19451964 19641985 19852000
IDADE MDIA ENTRADA 52 52 53 59 58 SADA 64 62 64 65 67
PERMANNCIA MDIA 10,6 11,8 10,7 6,6 6,8
Formao acadmica dos ministros nomeados para o TCU
PERODO 18901930 19301945 19451964 19641985 19852000 TOTAL
NENHUMA QTDE 7 7 % 30,4% 7,4% 16 12 9 18 19 74
DIREITO QTDE % 69,6% 100,0% 90,0% 62,1% 90,5% 77,9%
OUTRAS QTDE 1 11 2 14 % 10,0% 37,9% 9,5% 14,7%
Experincia Prvia dos Ministros Nomeados para o TCU
PODER EXECUTIVO PERODO 18901930 19301945 19451964 19641985 19852000 TOTAL CONTROLE INTERNO 7 4 1 2 14 OUTRAS REAS 5 4 3 5 4 21
PODER LEGISLATIVO CONTROLE EXTERNO 5 4 3 5 4 21 OUTRAS REAS 11 4 5 19 14 53
PODER JUDICIRIO 10 6 6 3 2 27
249
Notas
1 Disponvel no seguinte endereo: http:// www.planalto.gov.br/CCIVIL/Consulta_Publica/ agencia_nacion.htm. 2 O Anexo I discrimina todas as competncias constitucionais. 3 O Anexo II contm as principais atribuies infra-constitucionais. 4 No TCU, a presidncia ocupada pelos ministros segundo o sistema de rodzio. O mandato de um ano, renovvel uma nica vez por igual perodo. A existncia de um presidente, porm, no impede que os demais ministros requeiram trabalhos rea tcnica da corte de contas da Unio. Conseqentemente, o rgo precisa lidar no apenas com a curta durao do mandato de seus presidentes, o que dificulta o planejamento de longo prazo das atividades, como tambm com as demandas especficas dos vrios ministros. 5 Predomina, no Brasil, a fiscalizao a posteriori de natureza administrativa. 6 Cf.: TCU, A, 1999; TCU, B, 2000; TCU, C, 2000; TCU, E, 1999; TCU, F, 1999; TCU, G, 2000; e TCU, H, 2000. 7 As dificuldades do TCU para consolidar a natureza jurisdicional de suas deliberaes estendem-se ao Poder Legislativo, que no incluiu a corte de contas da Unio no rol de rgos habilitados, pela Lei Complementar 105/2001, a ter acesso ao sigilo bancrio dos responsveis por bens e dinheiros pblicos. Essa medida poder, inclusive, afetar negativamente as chances de xito dos mandados de segurana impetrados pelo TCU em decorrncia de fiscalizaes, em instituies financeiras federais e no Banco Central do Brasil, que no obtiveram informaes resguardadas pelo sigilo. 8 Entidades controladas e/ou de propriedade do governo que vendem, em larga escala, bens e servios industriais ou comerciais para o pblico. 9 Naturalmente, aspectos julgados positivos no presente contexto jurdico-administrativo brasileiro, como as duas primeiras prerrogativas, podem representar, como exposto adiante, formidveis obstculos ao desenvolvimento do controle de natureza gerencial. 10 Essa quantia abrange os processos internos (p. ex., reconhecimento de direitos funcionais). 11 Nos anos subseqentes, a evoluo foi a seguinte: 695, em 1999; 877, em 2000; e 900, em 2001 (cf. TCU, I, 2001, p. 50). A melhora observada, contudo, deve-se, basicamente, ao crescimento na quantidade de auditorias em obras constantes dos oramentos fiscal, de investimento e da seguridade social, em resposta a demandas expressas do Congresso Nacional, ins eridas nas leis de diretrizes oramentrias (cfe., p. ex., o art. 83 da Lei 10.266/ 2001).
12 O Anexo III discrimina as causas provveis dos dois problemas. 13 Os dados coletados excluem os dias no-teis, os recessos da corte de contas, os perodos de suspenso para audincia ou citao e os perodos de permanncia em unidades da rea administrativa. 14 Este estudo no pretende que a alterao proposta seja uma condio necessria e suficiente para o aprimoramento do controle externo, pois, freqentemente, a mudana organizacional um processo de tentativa-e-erro, no qual os perfis dos dirigentes escolhidos tm papel destacado. Trata-se, apenas, de melhor delimitar a responsabilidade por esse aprimoramento, cujo resultado seria avaliado pela opinio pblica luz dos objetivos inscritos na misso atribuda rea tcnica. 15 Cf.: Weingast, 1979; Weingast, Shepsle & Johnsen, 1981; Niou & Ordeshook, 194; Weingast & Marshall, 1988; Wittman, 1989. 16 No intuito de minimizar o problema da especializao, as listas de unidades jurisdicionadas mudam de titularidade a cada dois anos. 17 O Anexo IV discrimina as proposies atualmente tramitando no mbito do Poder Legislativo. 18 PEC 532/1997, 556/1997, 50/1999, 123/ 1999, 147/1999, 11/2000, 24/2000, 25/2000 e 293/2000. 19 PEC 18/2000; PLP 246/2001 e 308/2002; PL 11/1995, 930/1999 e 2.614/2000; PLS 294/ 1999, 187/2000 e 244/2000. 20 PEC 442/1996 e 122/2002; PLP 61/1999; PL 1.470/1996, 2.730/2000, 3831/2000 e 4.939/ 2000; PLS 408/1999. 21 PEC 227/2000; PLS 127/1999 e 211/2000; PRN 4/1998. 22 PEC 19/1999, 192/2000, 193/2000 e 329/ 2001. 23 PEC 16/1999 e 523/2002; PLP 246/2001. 24 PLS 106/1999 e 37/2001. 25 PEC 5/1999 e 16/1999. 26 A esse respeito, convm mencionar que os legisladores podem estar dando destaque a um problema pouco relevante. Como mostrado pelo Anexo V, o tempo mdio de servio dos ministros do TCU no muito superior aos dos dirigentes das atuais agncias reguladoras. Ademais, a predominncia de ministros com formao jurdica e oriundos do prprio Poder Legislativo guarda relao com o poder judicante atribudo ao rgo e sua vinculao institucional.
250
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______
(B). Arquitetura Organizacional Projeto de Estrutura . Braslia, 2000. (Pesquisa sobre o TCU Frente s Tendncias do Controle da Gesto Pblica: uma proposta de mudana institucional rea temtica 3.) (C). Arquitetura Organizacional Projeto de Ajuste Estrutural e de Racionalizao do Rito de Exame e Julgamento de Contas. Braslia, 2000. (Pesquisa sobre o TCU Frente s Tendncias do Controle da Gesto Pblica: uma proposta de mudana institucional rea temtica 3.)
______ (D). Bibliografia Brasileira de Controle Externo. Braslia, 2000. ______ ______
(E). Fiscalizao de Gastos Pblicos no Brasil: ciclo de palestras sobre controle e fiscalizao. Braslia, 1999.
______
(F). Paradigmas de Controle Externo. Braslia, 1999. (Pesquisa sobre o TCU Frente s Tendncias do Controle da Gesto Pblica: uma proposta de mudana institucional rea temtica 1.)
______ (G). Processo de Exame e Julgamento de Tomada e Prestaes de Contas. Braslia, 2000. (Pesquisa sobre o TCU Frente s Tendncias do Controle da Gesto Pblica: uma proposta de mudana institucional rea temtica 4.) ______ (H). Referencial Estratgico do TCU. Braslia, 2000. (Pesquisa sobre o TCU Frente s Tendncias do Controle da Gesto Pblica: uma proposta de mudana institucional rea temtica 4.)
(I). Relatrio Anual das Atividades do TCU. Braslia. (Diversos exerccios.)

______
______
(J). Relatrio das Atividades do TCU: 2 trimestre de 2002 . Braslia, 2002. WEINGAST, Barry R. A Rational Choice Perspectives on Congressional Norms. American Journal of Political Science , 23(2):245-62, mai. 1979.
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251

Especialização e Autonomia Funcional No Âmbito Do Tribunal de Contas Da União - C. Alexandre Amorim Rocha

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Especialização e Autonomia Funcional No Âmbito Do Tribunal de Contas Da União - C. Alexandre Amorim Rocha

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Especializao e autonomia funcional no mbito do Tribunal de Contas da Unio

C. Alexandre Amorim Rocha

Braslia a. 40 n. 157 jan./mar. 2003

3. O controle externo no mundo

Caractersticas da atuao de 23 EFS

ex., no acompanhamento do processo de desestatizao.

Braslia a. 40 n. 157 jan./mar. 2003

Vinculao institucional das EFS

Antilhas Holandesas; Bolvia; Nambia; Paraguai; e Sucia.

Tipos de enfoque acerca da Auditoria de Desempenho

Controle do grau de satisfao dos usurios. Escandinvia.

Comparao entre Auditoria Tradicional, Auditoria de Desempenho e Avaliao de Programas

Fonte: Barzelay, 1997, p. 238.

Os tipos de auditoria de desempenho existentes atualmente esto discriminados

Tipos de Auditoria de Desempenho

Aspectos de operaes governamentais ou de terceiros Aspectos selecionados do desenho e da operao do programa

Fonte: Barzelay, 1997, p. 244.

das para o controle de eficincia, como mostra a tabela abaixo.

de Capacidade de Gerenciamento do Desempenho

Fonte: Barzelay, 1997, p. 246.

Revista de Informao Legislativa

4. O alcance do controle judicial

6. As potencialidades e limitaes do TCU

Quantidade de Unidades Jurisdicionadas ao TCU

3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0

Braslia a. 40 n. 157 jan./mar. 2003

1981-85 1953-80 3% 2% 1986-90 5% 1991 3% 1992 4%

1993 6% 1994 19%

Distribuio do Tempo Utilizado na Atividade de Controle Externo em 1998

TCE 19% Denncia / Representao 6% Fiscalizao "in loco" 18%

Prazo Mdio de Julgamento de Diversos Tipos de Processos de Contas (1997 1999)

TIPO DE PROCESSO PC PC Simplificado TC TC Simplificado TCE

Proporo de Recursos Apreciados pelo TCU

7. Propostas de aprimoramento do TCU

aridades da administrao pblica brasileira.

ANEXO I Competncias constitucionais do TCU

inciso II art. 71, inciso III

art. 71, inciso X

Revista de Informao Legislativa

ANEXO II Principais competncias infra-constitucionais do TCU

Lei 9.491/1997 Lei 9.755/1998

Lei Complementar 101/2000

Lei 10.266/2001, art. 73, inciso III

Lei 10.266/2001, art. 83

Braslia a. 40 n. 157 jan./mar. 2003

Fonte: TCU, G, 2000, p. 1.

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ANEXO IV Proposies legislativas

PEC PEC PEC PEC PEC PEC PEC PEC PEC

PEC PEC PEC PEC PEC PEC PEC

Braslia a. 40 n. 157 jan./mar. 2003

ANEXO APENSADO A PLC 3270/2000

Fonte: Senado Federal, 2002.

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ANEXO V Tempo de servio dos ministros do TCU

PERODO 18901930 19301945 19451964 19641985 19852000

IDADE MDIA ENTRADA 52 52 53 59 58 SADA 64 62 64 65 67

PERMANNCIA MDIA 10,6 11,8 10,7 6,6 6,8

Fonte: Brown, 2002, p. 76.

Formao acadmica dos ministros nomeados para o TCU

PERODO 18901930 19301945 19451964 19641985 19852000 TOTAL

NENHUMA QTDE 7 7 % 30,4% 7,4% 16 12 9 18 19 74

DIREITO QTDE % 69,6% 100,0% 90,0% 62,1% 90,5% 77,9%