A UTILIZAO DE INDICADORES NA ADMINISTRAO PBLICA: A LEI N. 12.

120/2002 DO ESTADO DE SANTA CATARINA

Esperidio Amin Helou Filho Nilo Otani

RESUMO A utilizao de indicadores sociais tem possibilitado o aumento de padres de desempenho na Administrao Pblica brasileira. So identificados neste trabalho, os aspectos que caracterizam o modelo burocrtico de organizao e as fases da administrao pblica no Brasil, focalizando os resultados que o Pas tem logrado nas componentes de seu nvel de desenvolvimento e oferecendo uma viso panormica das desigualdades sociais. Neste contexto, a Lei do Estado de Santa Catarina n. 12.120, de 09/01/2002, identificada, sob o aspecto de sua repercusso, bem como sobre o conjunto de indicadores que descrevem a condio catarinense ao exigir disciplina e continuidade na perseguio de melhorias objetivamente aferveis. O objetivo deste artigo demonstrar luz da referida Lei, a utilizao de indicadores sociais como elementos de referncia que possam contribuir para a melhoria dos resultados da gesto pblica para a sociedade brasileira. O delineamento da pesquisa configura-se como estudo exploratrio, quanto aos procedimentos sistemticos, preconiza a abordagem qualitativa. Os levantamentos, embora bibliogrficos, permitem concluir que os conceitos dos indicadores convergem para consolidar sua condio de referncia para os rgos pblicos no Brasil, sendo que os resultados apurados na avaliao da situao de Santa Catarina demonstram compatibilidade entre os indicadores apreciados e a situao do Estado no contexto da Federao. Palavras-chave: Indicadores de Desempenho. Administrao Pblica. Lei n. 12.120/2002 do Estado de Santa Catarina.

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Professor do Departamento de Cincias da Administrao da Universidade Federal de Santa Catarina, Mestre em Administrao pelo CPGA/UFSC, Advogado. Endereo: Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Scio-Econmico, Departamento de Cincias da Administrao. Campus Universitrio s/n- Trindade. CEP: 88034-900 - Florianopolis, SC - Brasil E-mail: e.amin@uol.com.br. Professor Adjunto do Departamento de Cincias da Administrao da UFSC, Professor do Instituto de Ensino Superior da Grande Florianpolis, Doutorando em Engenharia e Gesto do Conhecimento pela UFSC, Mestre em Administrao pelo CPGA/UFSC. Endereo: Instituto de Ensino Superior da Grande Florianpolis. Rua Vereador Walter Borges, 424- Campinas. CEP:88101-030 - Florianopolis, SC Brasil. E-mail: otani@cse.ufsc.br. Artigo recebido em: 18/2/2006. Aceito em: 2/10/2006.

1 INTRODUO

Pela busca da melhor prestao de servio ao cidado, a Administrao Pblica tem procurado prticas que contribuam com a melhoria de formulao e implementao de polticas pblicas pelo Estado.
O modelo ideal de Administrao Pblica inspirou-se nas idias de Taylor: separao das funes de gerenciamento e de execuo, diviso do trabalho e especializao das funes, padronizao das tarefas e estabelecimento de regras; em Weber: a adoo do princpio hierrquico nas organizaes, a lealdade impessoal aos superiores hierrquicos e a eficincia como resultante da obedincia a regras e em Wilson: a separao entre a poltica responsvel pela formulao das polticas pblicas e a administrao responsvel por sua implementao (PACHECO, 2006).

A abordagem gerencial conhecida como nova administrao pblica (PEREIRA, 2005, p.7), parte do reconhecimento de que os Estados democrticos contemporneos buscam a formulao e a implementao de polticas pblicas estratgicas para suas respectivas sociedades, tanto na rea social quanto na cientfica e tecnolgica. necessrio, neste sentido, que o Estado utilize prticas gerenciais modernas, sem perder de vista sua funo eminentemente pblica. A perspectiva desenvolvida na administrao de empresas, fazer acontecer difere de evitar que acontea, vlida para as organizaes pblicas. luz do magistrio de Osborne e Gaebler (1998), o setor pblico se encontra em ritmo de mudana. O surgimento de uma economia global ps-industrial, baseada no conhecimento, abalou velhas realidades em todo o mundo, criando oportunidades e problemas. Os governos grandes e pequenos, federais, estaduais e locais comearam a reagir. O servio pblico no pode, neste sentido, ignorar as mudanas contextualizadas do mundo, o que no significa que a elas se submeta. As mudanas, antes de uma ameaa, devem ser consideradas como oportunidades de desenvolvimento das organizaes. Para Trosa (2001), as razes ideolgicas, s vezes, so alavancas das evolues. Contudo, mais do que ideologia, as principais alavancas das evolues so as transformaes profundas na sociedade que predominam como fatores determinantes das evolues. O Estado no pode ficar indiferente evoluo dos usurios, estes no querem apenas servios mais corteses, mas, tambm, servios adaptados a seus problemas. O Estado no pode ficar indiferente a seus servidores, para os quais a ausncia de capacidade de iniciativa e a lentido dos circuitos hierrquicos e de gesto tornam-se cada vez mais difceis de serem 2

toleradas. O Estado, em todos os pases, pressionado pela opinio pblica a prestar contas; no as contas tradicionais, mas, sim, conta dos servios prestados aos cidados (TROSA, 2001). A utilizao de indicadores tem se constitudo uma ferramenta legitimadora para a determinao da agenda pblica para o desenvolvimento social. medida que seus sistemas forem reconhecidos e aceitos, podem se tornar elementos fundamentais dessa agenda, iniciando um processo de mudanas na gesto pblica. Os indicadores de desenvolvimento dos municpios do Estado de Santa Catarina, mais especificamente, da Sade (2003 a 2004), Educao (1998 a 2004) e Desenvolvimento Econmico (1998 a 2003) so apresentados sinteticamente. Neste sentido, a Lei do Estado de Santa Catarina n. 12.120, de 09/01/2002, identificada, sob o aspecto de sua repercusso e representada como um esforo de consolidao de polticas sociais objetivamente aferveis, buscando promover a elevao do nvel de vida e reduo de desigualdades.

2 METODOLOGIA

O delineamento da pesquisa caracterizou-se como estudo exploratrio, a pesquisa bibliogrfica foi fundamentada em fontes secundrias para a formao do referencial terico. A pesquisa documental foi baseada na Lei n. 12.120, de 09/01/2002 do Estado de Santa Catarina e demais documentos de relatrios governamentais. Quanto aos procedimentos sistemticos o estudo se desenvolveu em um ambiente que preconizou a abordagem qualitativa. Para a organizao do contedo, fez-se inicialmente, uma incurso terica nos aspectos que caracterizam o modelo burocrtico de organizao, a administrao pblica, a gesto por resultados, os indicadores de desempenho e os indicadores de excluso social no Brasil. Na seqncia, foram abordadas as polticas pblicas preconizadas pela Lei n. 12.120, os indicadores de desenvolvimento de Santa Catarina e as concluses do estudo. As concluses, se bem que passveis de generalizaes, devem ser entendidas como restritas realidade do Estado de Santa Catarina. Quanto dimenso temporal, os resultados referem-se aos perodos analisados entre 1998 a 2004, estudos que venham a ser feitos posteriormente podero, portanto, permitir diferentes concluses.

3 MODELO BUROCRTICO DE ORGANIZAO

A Teoria Geral da Administrao abrange os conhecimentos descritivos ou prescritivos que se relacionam com as organizaes e o processo administrativo. Os conhecimentos que compem sua Teoria, de acordo com Maximiano (2000) agrupam-se em trs categorias principais: Enfoques, Escolas e Modelos. Modelo um conceito com dois significados: Modelo de Gesto e Modelo de Organizao. O Modelo de Gesto um conjunto de doutrinas e tcnicas do processo administrativo. O Modelo de Organizao um conjunto de caractersticas que definem organizaes e a forma como so administradas, o produto da utilizao de determinadas doutrinas e tcnicas. O modelo burocrtico de organizao caracteriza-se pela regulamentao e padronizao de procedimentos. De acordo com Ramos (1983), foi Weber quem, pela primeira vez, conferiu burocracia o significado de um conjunto de elementos caractersticos de sistemas sociais relativamente avanados, quanto ao desenvolvimento capitalista. Weber (1944) erigiu a burocracia como sendo uma evoluo positiva da administrao pblica. Os seus atores so regidos por regras, por regimentos e por regulamentos. A documentao, a hierarquia funcional, a busca da especializao funcional, a

profissionalizao e a submisso a normas de conduta e de procedimentos, so avanos apropriados ao estado democrtico de direito.
Ao contrrio das organizaes substantivas, as organizaes formais so fundadas em clculo e, como tais, constituem sistemas projetados, criados deliberadamente para a maximizao de recursos. Como tpico da teoria padro de organizao, so artefatos sociais e, nesse sentido, organizaes formais de variados objetos tm existido em todas as sociedades, embora s se tenham transformado em objeto de estudo sistemtico num estgio recente da histria (RAMOS, 1989, p.125).

As organizaes planejadas e operadas como se fossem mquinas so, portanto, chamadas de burocracia. Seu surgimento como instituio administrativa representou um progresso, sob o aspecto moral e de gesto na administrao pblica. A administrao burocrtica clssica, baseada nos princpios da administrao do Exrcito prussiano, foi implantada nos principais pases europeus e nos Estados Unidos, no sculo XIX. Segundo Pereira (2005), a administrao pblica burocrtica foi adotada em substituio administrao patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas e na qual o patrimnio pblico e o privado eram confundidos. De acordo com Weber (1944), a razo decisiva para o avano da organizao burocrtica tem sido sempre a sua superioridade tcnica sobre todas as outras formas de organizao. O mecanismo burocrtico totalmente desenvolvido compara-se com outras organizaes exatamente como o faz a mquina com os modos de produo no mecanizados 4

Neste contexto, pode-se considerar que o advento dos princpios que regem a burocracia significou avano sob o aspecto moral, para a administrao pblica. Substituir aes originadas das prticas patrimonialistas por regras e regulamentos supra pessoais, escritas, aplicveis a todos caracterizam uma respeitvel concesso ao estado de direito.

4 O ESTADO BUROCRTICO BRASILEIRO E OS ESFOROS GERENCIAIS DA ADMINISTRAO PBLICA

A idia de uma administrao pblica gerencial no Brasil comeou a ser delineada na primeira reforma administrativa, nos anos 30, e estava na origem da segunda reforma, ocorrida em 1967. Conforme Pereira (2005), os princpios da administrao burocrtica clssica foram introduzidos no pas pela criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP. O modelo de anlise de administrao pblica supe que a burocracia pode e deve ser agente de mudanas sociais. Tal pressuposto, contudo, contrape idia que fazem da burocracia no s o pblico leigo em geral, como tambm estudioso que atribuem ao processo burocrtico, caractersticas que o tornam inapto para realizar atividades inovadoras. A burocracia assunto complexo, alm do substantivo, seu termo assume carter polinimo e polissmico. Tem sido focalizada sob variados ngulos, por vrios autores. A contextualizao deste trabalho considera duas conotaes bsicas que o tema suscita: uma positiva; outra negativa. Determinados autores descreveram os conceitos negativos da burocracia, entre eles, Michels (1949); Mises (1944) e Selznick 1964). Para Weber (1944), h que levar em considerao o conceito negativo de burocracia, quando se pretende conferir-lhe funes modernizantes ou atribuir-lhe atividades inovadoras. Tal conceito no uma elaborao cerebrina. Tem fundamentos empricos. A burocracia, na opinio de Ramos (1983, p.237), intrinsecamente, no nem positiva, nem negativa. Suas caractersticas refletem o meio social geral. No emanam de uma essncia metafsica. Mudam historicamente. A estrutura do Estado Burocrtico Brasileiro, teria sido, portanto, crucialmente responsvel pela incapacidade de estabelecer prioridades, agir em decorrncia dessa eleio de prioridade, comportar com a eficincia exigida e, finalmente, produzir as alteraes no cenrio social brasileiro, de sorte a transformar em um modelo bem sucedido de desenvolvimento. Ao estabelecer o primado do formalismo burocrtico, parece inequvoco que o governo prioriza o como fazer em relao ao resultado pretendido. Os ganhos em termos 5

ticos no compensam os prejuzos acumulados relativamente a polticas pblicas e seus resultados, especialmente quando os dados sobre a realidade social brasileira so confrontados com os do mundo. O prprio enunciado das crticas ao Estado Burocrtico estabelece diretrizes para um novo modelo. De outra parte, os nmeros mais elementares relativos ao cenrio social do Pas h muito demonstram expressivos fracassos em polticas pblicas essenciais. Esta circunstncia deve ser levada em considerao quando se procura a explicao sociolgica da hipertrofia dos quadros burocrticos no Brasil e nos outros pases latino-americanos, desde o incio de sua formao.
A difuso do jeito reflete a vigncia de uma estrutura de poder altamente oligarquizada. A industrializao, acarretando o surgimento de classes sociais diferenciadas e a exigncia de serem adotadas normas universalsticas na elaborao de decises governamentais, restringe e tende a anular a eficcia do "jeito". Isto porque a indstria, necessariamente competitiva, no subsiste sem o predomnio da racionalidade nas relaes sociais. Por isso, o jeito tanto mais eficaz quanto mais o exerccio do poder pblico se acha submetido a interesses de famlias ou de cls, no sentido lato do termo. Onde domina a poltica de cl, pode-se sempre dar um jeito, a despeito da lei ou contra ela. Obviamente, a prtica do jeito, foi, no Brasil, mais usual ontem do que hoje (RAMOS, 1983, p. 289).

A busca de um modelo gerencial capaz de traduzir em resultados positivos a sua eficincia constitui o atual desafio da administrao pblica. Este o sentido da administrao gerencial defendida por autores modernos. A procura do ajustamento da gesto pblica a tcnicas consideradas vitoriosas pela gesto privada, isto , tcnicas bem sucedidas no Mercado, conduzem os nossos esforos s formas modernas da administrao por resultados. Pereira (2005) clarifica que a administrao pblica gerencial emergiu na segunda metade do sculo passado como resposta crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal, como estratgia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administrao dos imensos servios que cabiam ao Estado e como um instrumento de proteo do patrimnio pblico contra os interesses do rent-seeking ou da corrupo aberta. Mais especificamente, desde a dcada de 1960, cresceu a insatisfao, amplamente disseminada, com relao administrao pblica burocrtica. Algumas caractersticas bsicas definem a administrao pblica gerencial. Fundamentalmente, ela orientada para o cidado e para a obteno de resultados. As tendncias favorveis gesto pblica "testadas no mercado" baseiam-se tambm na possibilidade de avaliar o desempenho do aparelho de Estado. Quando se criam incentivos 6

 eficincia, devem criar-se, tambm, meios de avaliar diferentes alternativas. Determinado programa funciona bem? H alternativas melhores? A resposta a essas questes fundamentais depende basicamente de que se possa aferir resultados e adotar o critrio de avaliao para orientar as decises de poltica pblica. Os servios ao consumidor, sobretudo, dependem de que se possa oferecer informao suficiente para que os cidadosconsumidores faam escolhas inteligentes. A avaliao do desempenho, portanto, a pedra fundamental de muitas reformas. Conduzir a mudana da administrao burocrtica para uma nova gesto pblica exige novas competncias dos dirigentes e dos gestores pblicos. E antes disso: exige gerentes pblicos profissionais. A gerncia no setor pblico deve aproveitar o que houver de melhor em tecnologia gerencial desenvolvida no setor privado mas necessrio adaptar este conhecimento e tecnologia gerencial para as especificidades do setor pblico (ALECIAN; FOUCHER, 2001). A par da construo de processos de parcerias, expresses prprias de moderna viso de cidadania e participao social, as modernas tcnicas de gesto subordinam resultados to objetivos quanto possvel avaliao de seus procedimentos e sucessos. A capacidade de tornarem objetivos e mensurveis os resultados de uma gesto far a administrao gerencial mais compreensvel e disseminada, especialmente como mtodo de gerenciamento.

5 GESTO POR RESULTADOS

O termo gesto vem se disseminando no Brasil como substituto da palavra administrao, para melhor interpretao do termo original norte-americano management. Conforme observaes de Drucker (1973), a palavra management no facilmente traduzida. Denota, ao mesmo tempo, a funo a ser cumprida; as pessoas que a executaro; um nvel hierrquico e tambm, uma disciplina, um campo de estudo. Na Gesto Pblica, a dimenso estratgia da gesto particularmente complexa. Por um lado, as questes associadas transitoriedade dos mandatos e limitada governabilidade sobre os andamentos das aes dos diversos atores relevantes j levaram mais de um analista a formular modelos alternativos, frente aos tradicionais. Por outro lado, o carter empreendedor do gestor pblico se v usualmente bastante limitado pelos marcos legais e normativos que regem sua ao, para no falar da usual restrio de recursos, o que o obriga a considerar, em sua estratgia, o valor para o pblico que sua contribuio original poderia criar alm do resultado compulsrio definido no mbito destes marcos (CAULLIRAUX; 7

YUKI, 2004). No governo, a avaliao de resultado no tarefa simples. Avaliar um resultado, seja qual for, no como saber qual foi o lucro de uma empresa, por exemplo. necessrio um perodo de tempo para desenvolver medidas, ou critrios de avaliao adequados que atendam as necessidades de maneira clara e objetiva.
A avaliao de polticas pblicas no constitui um exerccio formal desinteressado, semelhana de um clculo de custo-benefcio. Ela est fortemente ancorada num conjunto de valores e noes sobre a realidade social partilhados pelos membros relevantes de uma maioria de governo a includos elites polticas e burocrticas -, que os permite distinguir a boa da m poltica (RICO et al., 1998, p.11).

Trata-se de evoluo considervel: a administrao pblica passa a subordinar seus rumos, esforos e direo a um conjunto de informaes e aferies que interagem como se constitussem um norte. Mais do que regras e regulamentos, so os resultados objetivos, palpveis, concretos que regem o conjunto das aes de gesto, sobretudo a pblica. Popovich (1998) define que um dos principais fatores que geram a necessidade de mudanas nas organizaes do governo a percepo de desperdcio e ineficincia, uma vez que grande parte dos cidados acredita que o setor pblico ineficiente e no efetivo na proviso de segurana, educao, empregos e oportunidades. Soma-se a isso um aumento da exigncia dos clientes que esperam mais e demandam mais, traduzindo-se na necessidade de melhor qualidade, mais servios e maior produtividade. nesse sentido que muitos governos esto introduzindo o que Drucker chamou de administrao por objetivos: declaraes de misso, descrevendo objetivos abrangentes; contratos fixos, especificando o que se espera que os funcionrios faam e medidas de desempenho, medindo sua eficcia em exercer as funes esperadas (MICKLETHWAIT; WOOLDRIGDE, 1998). Assim, a gesto por resultados tem sido erigida como forma moderna e competente por autores como Trosa (2001). A noo de que, perseguindo a evoluo de indicadores objetivamente expressos toda a mquina administrativa se mover compromissada assumida por esta autora, discutindo a necessidade de a administrao pblica gerenciar-se no mais por inputs (recursos), mas sim por resultados, sejam eles quantificveis, tangveis e imediatos (servios oferecidos) ou impactos voltados aos usurios. O estudo e anlise acerca do tema conduzem necessidade de a administrao pblica assimilar as necessidades e os desejos dos cidados, e assim definir objetivos, metas e prioridades. Significa que a mensurao do desempenho deve estar inserida em um processo 8

de avaliao de planejamento. S assim se poder garantir a avaliao do que efetivamente considerado importante pelos gestores, bem como pela sociedade.

6 INDICADORES DE DESEMPENHO

O termo indicador originrio do latim indicare, que significa descobrir, apontar, anunciar, estimar. Os indicadores podem comunicar ou informar sobre o progresso em direo a uma determinada meta, como, por exemplo, o desenvolvimento sustentvel, mas tambm podem ser entendidos como um recursos que deixa mais perceptvel uma tendncia ou fenmeno que no seja imediatamente detectvel (HAMMOND et al., 1995, apud BELLEN, 2005, p.41).

Um exemplo corriqueiro de indicador aquele que demonstra a velocidade de deslocamento no tempo - km/h -. No mbito organizacional, entre os indicadores utilizados poderiam ser citados: indicadores de quantidade de unidades produzidas pelo nmero de empregados na produo; indicadores de assiduidade e de turn over; indicadores de resultados obtidos em um determinado perodo de tempo. Na opinio de Andersen (2004), os indicadores permitem um diagnstico da realidade local e revelam a grande diversidade existente, mesmo dentro do municpio e da regio. A disparidade na disponibilidade de recursos financeiros dos governos municipais, por exemplo, implica em distintas capacidades de atendimento s demandas da sociedade, sendo que esse um dos fatores que deve ser levado em conta nos estudos de avaliao de desempenho das administraes. Neste trabalho, adota-se o conceito de que indicadores so funes que permitem obter dado ou informao numrica sobre as medidas relacionadas a um sistema, um processo, um produto ou uma grandeza, sendo utilizados para acompanhar e melhorar os resultados do objeto de estudo ao longo do tempo. Medir o desempenho organizacional consiste, portanto, na avaliao dos resultados dos processos desenvolvidos por uma empresa, por meio da utilizao de indicadores com objetivos previamente determinados. O processo avaliativo no campo da administrao empresarial marca sua presena pela avaliao das caractersticas e condies do mercado, situao dos concorrentes, expectativas e anseios dos consumidores, performance financeira, economia global e gesto de pessoas (OTANI, 2005, p.103-104). Os indicadores de desempenho fornecem neste sentido, dados ou informaes para que a organizao verifique se as melhorias implementadas esto produzindo resultados positivos, 9

identificando como suas atividades vm sendo realizadas, se os objetivos vm sendo atingidos, se os processos esto sob controle e onde seriam necessrias mudanas. Segundo Osborne e Gaebler (1998, p.159): se os resultados no forem avaliados, no h como distinguir sucesso de insucesso.
Por indicadores de desempenho subentendem-se os ndices numricos estabelecidos sobre as principais causas que afetam determinado indicador de qualidade. Portanto, os resultados de um indicador de qualidade so garantidos pelo acompanhamento dos indicadores de desempenho. Os indicadores de desempenho podem ser chamados de itens de controle das causas, bem como so estabelecidos sobre os pontos de verificao do processo (TACHIZAWA; ANDRADE, 2003, p.211).

Os indicadores de desempenho como instrumento de suporte ao processo decisrio devem ser de fcil compreenso. Por exemplo, o indicador de produtividade e qualidade, sem definies detalhadas, pode ter significado diferente para diferentes funes da organizao. Para Harrington (1995), as organizaes devem verificar certos aspectos quanto ao uso de indicador de desempenho: representar metas atingveis; ser facilmente mensurados; expressar necessidades do cliente e da alta-administrao; ser de fcil compreenso e alinhamento quanto s metas da organizao. A administrao baseada no desempenho, pode, na opinio de Pereira (2005), ajudar as pessoas envolvidas no processo a pensar mais estrategicamente. Pode ajudar os administradores pblicos a se concentrarem no melhor modo de fazer seu trabalho e de explicarem aos governantes o que esto tentando fazer para traduzir em resultados os objetivos da legislatura. Pode ajudar os governantes a ponderar os pedidos que disputam recursos e a aloc-los nos projetos em que podem gerar os melhores resultados. A administrao baseada no desempenho relaciona-se com a comunicao poltica. Mais: podese perceber que, medida que so popularizados os resultados expressos por indicadores, mais e mais esforos para aprimor-los so desenvolvidos.

7 INDICADORES DE EXCLUSO SOCIAL NO BRASIL

O conceito de desenvolvimento humano parte do pressuposto de que para aferir o avano de uma populao no se deve considerar apenas a dimenso econmica, mas, tambm, outras caractersticas sociais, culturais e polticas que influenciam a qualidade da vida humana. Os indicadores sociais, tambm chamados no-financeiros, so instrumentos bsicos nas etapas do processo de formulao e implementao das polticas pblicas, sejam 10

programas voltados educao, moradia, sade, emprego, renda, segurana, por exemplo. Para Januzzi (2001), um indicador social informa sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas que esto se processando na mesma, , portanto, o elo de ligao entre os modelos explicativos da teoria social e a evidncia emprica dos fenmenos sociais observados. Ainda com este autor, os indicadores sociais utilizados de modo responsvel e transparente podem estabelecer parmetros concretos para discusso da natureza, contedo e prioridades das polticas governamentais, dos programas pblicos e dos projetos de ao social, so, portanto, instrumentos para efetivo empoderamento da sociedade civil, de controle e direcionamento das atividades do poder pblico. Considerando que os resultados, assim como os recursos empregados, devem ser avaliados por intermdio de indicadores especficos, a utilizao de indicadores sociais potencializa, entre outros aspectos, os resultados das polticas pblicas. Uma das aferies quanto aos resultados do Brasil tem sido o conjunto de indicadores que exprimem o quadro da excluso social. Os atestados so unnimes: o Brasil ocupa lugar de constrangedor destaque no ranking da desigualdade social. Tal assertiva fundamentada em publicaes como: Radar Social (2005); Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD (2005) e Relatrio de Desenvolvimento Humano PNUD/RDH (2005). O conceito de Desenvolvimento Humano base do Relatrio de Desenvolvimento Humano RDH e do ndice de Desenvolvimento Humano IDH. O IDH, apesar de ter sido publicado pela primeira vez em 1990, foi recalculado para os anos anteriores, a partir de 1975, tornando-se referncia mundial. Seu trabalho consiste em propor uma agenda sobre temas relevantes relacionados ao desenvolvimento humano e reunir tabelas estatsticas e informaes sobre o assunto. A cargo do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, o relatrio publicado em mais de cem pases. O IDH um indicador-chave dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas e, no Brasil, tem sido utilizado pelo governo federal atravs do ndice de Desenvolvimento Humano Municipal IDH-M, que pode ser consultado no Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil - PNUD (2005), um banco de dados com informaes scio-econmicas sobre os 5.507 municpios do Brasil, os 26 Estados e o Distrito Federal. O Radar Social publicado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, rgo vinculado a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrios de Planejamento, Oramento e Gesto SPI/MP. Seu estudo aborda a realidade social brasileira sob o enfoque de sete tpicos setoriais: Demografia, Trabalho, Renda, Educao, Sade, 11

Moradia e Segurana. Segundo constata a referida publicao, o Brasil, num universo de 130 pases considerados, encontra-se no penltimo lugar em matria de Desigualdade. A comparao do nmero de pobres do Brasil com o de outros pases dificultada em razo dos diferentes critrios e mtodos por vezes usados pelos pases. No entanto, em termos de desigualdade, possvel afirmar que a distribuio de renda no Brasil uma das piores do mundo. O Brasil tem uma longa histria de grandes desigualdades. Conforme o PNUD (2005), os 10% das famlias mais ricas tm 70 vezes o rendimento dos 10% mais pobres. Nos ltimos 10 anos, as diferenas entre as taxas de analfabetismo alargaram-se entre os estados mais ricos e os mais pobres. E embora a pobreza tenha comeado a declinar no princpio dos anos 90, f-lo desigualmente e no est a cair suficientemente depressa para o Brasil atingir o primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio. Ao ritmo de progresso atual, o Sul a nica regio que se espera poder reduzir a pobreza para a metade at 2015. Mas o Nordeste, a regio mais pobre, tambm reduziu significativamente a pobreza, tal como as regies Central e do Sudeste.

8 AS POLTICAS PBLICAS PRECONIZADAS PELA LEI N. 12.120/2002

O Estado de Santa Catarina tem se distinguido quanto aos indicadores de desenvolvimento humano relativamente s demais unidades da Federao. Santa Catarina, juntamente com So Paulo, apresenta a menor proporo de municpios em situao de excluso social, com trs focos: um localizado ao norte, na divisa com o Paran, outro ao sul e um terceiro, a oeste, estes dois na divisa com o Rio Grande do Sul. So Paulo, por sua vez, apresenta reas de incluso social situada no nordeste e na rea central do Estado (POCHMANN, 2003).
O projeto do Estado de Santa Catarina de homogeneizao social se fundamenta na Lei n.12.120, de 9 de janeiro de 2002, que cria o Programa Catarinense de Incluso Social. A implementao do Programa se d atravs da adoo e operacionalizao de Polticas Compensatrias voltadas (I) s administraes municipais com ndice de Desenvolvimento Social IDS igual ou inferior a 85% do ndice mdio do Estado; e (II) s pessoas residentes nos municpios com IDH igual ou inferior a 80% do ndice mdio do Estado. As polticas compensatrias de vria gama transformam-se em programas e oramentos, em metas plurianuais (trienais e qinqenais) e planos de ao, tudo gerido e avaliado por grupo executivo e de acompanhamento. Cumpre-se aqui a proposta do Banco Mundial de que possvel erradicar a pobreza e a reduo dela depende da interao de esforos dos mercados, das instituies governamentais e da Sociedade Civil (AMIN; BAUER, 2002, p.5).

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Os cinqenta e seis municpios catarinenses, cujos ndices os faziam objeto das aes preconizadas pelo Artigo 2 da Lei eram, em 2002, os apresentados nas Tabelas 1 e 2, com os respectivos ndices de Desenvolvimento Social - IDS. Tabela 1: Municpios referentes ao inciso I do art. 2 da Lei n 12.120
Classificao Municpio 238 Marema 239 Nova Itaberaba 240 Princesa 241 Ipuau 242 Herval DOeste 243 Santa Terezinha do Progresso 244 Ponte Serrada 245 Irati 246 Caxambu do Sul 247 Chapado do Lageado 248 Capo Alto 249 Monte Carlo 250 Balnerio Arroio do Silva 251 Araquari 252 Monte Castelo 253 guas de Chapec 254 Bocaina do Sul 255 Palmeira 256 Urubuci 257 Garuva 258 So Joo do Sul 259 Passo de Torres 260 Irani 261 Angelina 262 Passos Maia 263 Praia Grande 264 Pedras Grandes 265 Balnerio Gaivotas 266 Entre Rios 267 Rio Rufino 268 Ibicar 269 Bom Jesus 270 Bom Jardim da Serra 271 Alfredo Wagner 272 Irinepolis 273 Vargem Fonte: Lei n.12.120, de 9 de janeiro de 2002 IDS 0,793 0,792 0,792 0,792 0,792 0,789 0,788 0,787 0,787 0,786 0,785 0,784 0,779 0,778 0,778 0,777 0,777 0,776 0,776 0,773 0,773 0,772 0,771 0,770 0,769 0,768 0,768 0,767 0,764 0,763 0,762 0,756 0,755 0,754 0,752 0,749

Tabela 2: Municpios referentes ao inciso II do art. 2 da Lei n12.120

Classificao Municpio IDS 274 Ouro Verde 0,746 275 Vitor Meireles 0,744 276 Lebon Rgis 0,740 277 Imaru 0,734 278 Saltinho 0,734 279 Anita Garibaldi 0,733 280 Abdon Bartista 0,730 281 Flor do Serto 0,729 282 Santa Terezinha 0,726 283 Brunpolis 0,722 284 Calmon 0,722 285 Campo Belo do Sul 0,718 286 Painel 0,715 287 Matos Costa 0,713 288 Macieira 0,710 289 So Jos do Cerrito 0,701 290 Bela Vista do Toldo 0,698 291 Bandeirante 0,683 292 Cerro Negro 0658 293 Timb Grande 0,629 Fonte: Lei n.12.120, de 9 de janeiro de 2002

A Lei n. 12.120/2002 representa, portanto, um esforo de consolidao de polticas de incluso social. Pode-se perceber a facilidade de visualizao de situaes nos municpios do Estado e, a partir da situao apurada, adotar providncias com o objetivo de promover melhorias, contribuindo para elevao do nvel de vida e reduo de desigualdades. O prprio texto da lei explicita forma de gerenciamento (artigo 9) e enuncia 13

responsabilidades na conduo de normas pertinentes. Os parmetros que ensejam o enquadramento dos municpios no mbito das aes preconizadas pela lei so subordinados ao confronto entre os ndices do respectivo municpio e a mdia do Estado. Um rol de aes preconizado para os municpios com IDS igual ou inferior a 85% do ndice mdio do Estado. A este rol de aes sobrepe-se outra listagem para o grupo cujo IDS esteja situado em patamar equivalente a 80% ou menos do ndice mdio do Estado. O primeiro grupo correspondia, no momento da aprovao da lei, a 56 municpios. O segundo grupo correspondia a 20 municpios.

9 OS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO DE SANTA CATARINA: SADE, EDUCAOE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

Os indicadores de desenvolvimento da Sade, Educao e Desenvolvimento Econmico dos municpios do Estado de Santa Catarina so apresentados de modo resumido nas tabelas que seguem. O ndice do Desenvolvimento da Sade considera a colocao do municpio, dentre os 293 existentes, os nascidos vivos abaixo do peso, a mortalidade infantil menor de um ano, a mortalidade infantil menor de cinco anos, o ndice de aplicao das vacinas BCG tuberculose, DTP coqueluche, poliomielite, sarampo e s gestantes assistidas. O ndice Sade refere-se ao ndice geral de sade do municpio. O Nvel relaciona-se a classificao do municpio, que pode receber conceitos entre: alto, mdio alto, mdio, mdio baixo e baixo. A Tabela 3 exemplifica dois municpios de nvel alto, de nvel mdio alto e de nvel mdio baixo. Tabela 3: ndice do Desenvolvimento da Sade 2003/04
Mortalidade infantil menor de 1 ano Mortalidade infantil menor de 5 anos Vacina DTPcoquluche Vacina BCG tuberculose Nascidos vivos abaixo do peso Vacina poliomielite Municpios Gestantes assistidas Lugar SC Vacina Sarampo NDICE SADE NVEL alto alto alto

SANTA CATARINA

0,920 0,957 0,989

0,930 1,000 1,000

0,970 1,000 1,000

1,000 1,000 0,983

0,990 1,000 1,000

1,000 1,000 0,976

0,900 1,000 1,000

0,970 1,000 0,994

0,960 0,995 0,993

1 Macieira 2 Nova Veneza ..... .....

.....
0,912 0,960 0,929 1,000 0,889 1,000 1,000 0,900 0,890 0,764 1,000 0,962 0,950 0,944 0,968 1,000 0,942 0,941 mdio alto mdio alto

146 Cambori 147 Entre Rios ..... .....

.....
1,000 0,900 0,000 0,179 0,000 0,179 1,000 1,000 0,971 1,000 1,000 0,688 0,886 0,762 0,929 0,993 0,723 0,713 mdio baixo mdio baixo

292 Palmeira 293 Ponte Alta

Fonte: Secretaria de Estado da Sade, 2005

14

Na Tabela 4 - Indicadores de Desenvolvimento Social: Educao - so relacionados os municpios de Santa Catarina discriminando a evoluo do ndice do desenvolvimento da educao bsica IDEB entre os anos de 1998 e 2004.

Tabela 4: Indicadores de Desenvolvimento Social: Educao

Evoluo do ndice do desenvolvimento da educao bsica - IDEB, segundo o Estado, Regio e Municpios - 1998-2004
SECRETAR IAS DE DESENVO LVIMENTO REGIONAL LUGAR SC 2004 NDICE IDEB 1998 NDICE IDEB 2004 Estado, Regio e Municpios VARIA O 19982004 - % NVEL 2004 NVEL 1998

1 2 ..... 144 145 ..... 292 293

SANTA CATARINA Porto Unio Peritiba ..... Otaclio Costa Correia Pinto ..... Passos Maia Matos Costa

26 - Canoinhas 06 - Concrdia ..... 27 - Lages 27 - Lages ..... 05 - Xanxer 26 - Canoinhas

0,753 0,775 0,721 0,667 0,661 0,698 0,614

Mdio baixo Mdio baixo Mdio baixo ..... Baixo Baixo ..... Baixo Baixo

0,837 0,914 0,910 0,828 0,827 0,696 0,664

Mdio Mdio alto Mdio alto ..... Mdio Mdio ..... Baixo Baixo

11,11 17,89 26,13 24,09 25,01 -0,39 8,18

Fonte: Censo Escolar - Secretaria de Estado da Educao, Cincia e Tecnologia-SC, 2005.

A Tabela 5 refere-se aos Indicadores de Desenvolvimento Econmico quanto evoluo do Produto Interno Bruto-PIB, per capita, a preos constantes de 2003 - segundo o Estado, Regio e Municpios de Santa Catarina, analisados entre 1998 a 2003. Tal como as tabelas 3 e 4, resumida a seis municpios dentre os 293 existentes.

Tabela 5: Indicadores de Desenvolvimento econmico

Col. SC 2003 1 2 ..... 145 146 ..... 292 293 Municpio SANTA CATARINA So Francisco do Sul Presidente Castello Branco ..... Rio Negrinho Brao do Norte ..... Laguna Governador Celso Ramos 1998 R$/hab 10.054 15.502 28.472 8.164 9.562 4.021 3.271 1999 R$/hab 9.894 18.262 27.184 8.813 9.639 3.528 3.156 2000 R$/hab 10.780 23.792 27.296 9.595 10.627 3.686 3.209 2001 R$/hab 10.821 33.345 26.644 9.868 10.725 3.528 3.214 2002 R$/hab 10.785 40.650 39.598 10.135 10.554 3.395 3.029 2003 R$/hab 11.095 45.572 41.864 ..... 9.333 9.274 ..... 3.262 3.002 Variao 2003/98 (%) 10,36 193,97 47,04 ..... 14,32 -3,01 ..... -18,88 -8,20

Fonte: Secretaria de Estado do Planejamento SC, 2005. OBS: Na correo dos valores para 2003, utilizou-se o deflator implcito do PIB, Conjuntura Econmica - FGV, Agosto 2005

10 CONCLUSES

A realidade brasileira marcada pela desigualdade social que constrange o nosso Pas e a nossa cidadania. Ao focalizar os ndices de desenvolvimento social e outros indicadores de desenvolvimento, a Gesto Pblica pode alcanar resultados que repercutam sobre a 15

sociedade reduzindo os nveis de desigualdade que a caracterizam. As polticas pblicas centradas na melhoria dos indicadores representam objetivamente o atingimento de nveis superiores de qualidade de vida. possvel comparar a gesto por indicadores ao vo por instrumentos. Ao pautar a sua conduta e os seus procedimentos pelos informes que obtm dos instrumentos de navegao, o piloto reduz a participao do instinto e da habilidade pessoal na conduo do vo e se subordina a um instrumento cientfico, cujo resultado final tende a ser o sucesso da navegao. Portanto, mais do que aes instintivas baseadas no sentimento e na percepo pessoal, a gesto por indicadores representa uma evoluo qualitativa na gesto pblica. Propicia medir constantemente os resultados em questes cruciais para o bem estar social. Em consonncia com Osborne e Gaebler, se os resultados no forem avaliados, no h como distinguir sucesso de insucesso (1998, p.159). No caso concreto, a prpria prtica; a utilizao reiterada de indicadores de desenvolvimento social que assegure sua validade. Esta prtica j significa fator de emulao para os gestores e contribui para a evoluo da cidadania, eis que imprensa, organizaes no governamentais e a prpria sociedade j empregam ndices e indicadores para expressar uma realidade. Assim, no mbito da pesquisa, procurou-se investigar o arcabouo terico das prticas de medio dos indicadores de desempenho nos rgos pblicos, com planejamento de melhoria de resultados orientados para a sociedade brasileira. Embora a pesquisa seja bibliogrfica, as concluses so congruentes e alinhadas com os referenciais de indicadores sociais apresentados neste trabalho. Dentre essas concluses destacam-se: a) Os conceitos dos indicadores convergem para consolidar sua condio de referncia para os rgos pblicos no Brasil; b) Os resultados apurados na avaliao da situao catarinense demonstram compatibilidade entre os indicadores apreciados e a situao do estado no contexto da Federao; c) Os indicadores sociais apurados no Estado de Santa Catarina revelam uma posio diferenciada do Estado em relao ao conjunto da Federao e demonstram que a Lei Estadual n. 12.120/2002 enseja uma efetiva mudana de paradigma de gesto; e, d) O Estado de Santa Catarina, juntamente com So Paulo, apresenta a menor proporo de municpios em situao de excluso social. Com trs focos: um localizado ao norte, na divisa com o Paran, outro ao sul e um terceiro, 16

a oeste, estes dois na divisa com o Rio Grande do Sul. Neste sentido, pode-se considerar que este trabalho pretende oferecer uma viso do modelo de gesto oferecido pela utilizao de indicadores e ndices, sob a tica de se tentar criar um nvel mnimo de comparabilidade nas medidas e, como tais ferramentas so aplicadas na contemporaneidade. Para Marcel Proust, A verdadeira viagem de descoberta no consiste em buscar novas terras, mas em v-las com novos olhos. Sob esta parfrase, citada por Dolabela (1999, p. 189), considera-se que o processo de desenvolvimento da Nao passa pela formao e informao de seus cidados. No Brasil, onde a burocracia inconclusa, a tarefa de transform-la desafiadora. Os servidores pblicos, alm do cumprimento de formalidades, devem engajar-se no compromisso com resultados de qualidade, compatveis com as polticas orientadas para o crescimento local. Tem-se a conscincia das dificuldades contextualizadas no universo das instituies pblicas, no s brasileira, mas tambm mundial. Ao abordar o tema, sob gide cientfica, objetivou-se contribuir para a disseminao da utilizao de indicadores sociais pelos gestores pblicos e para a reflexo pontual no assunto. E, ao final, entende-se ser possvel remover os obstculos que dificultam o desenvolvimento social, econmico, cultural e poltico, faces indissociveis e essenciais ao futuro do Pas.

THE USE OF INDICATORS IN THE PUBLIC ADMINISTRATION: THE LAW N. 12.120/2002 OF THE STATE OF SANTA CATARINA Abstract The use of social indicators has been facilitating the increase of acting patterns in the Brazilian Public Administration. They are identified the aspects that characterize the bureaucratic model of organization and the phases of the public administration in Brazil, focusing the results that the Country has been achieving in the components of its development level and offering a panoramic vision of the social inequalities. In this context, the Law n. 12.120, of the State of Santa Catarina, of January 9, 2002, it is identified, under the aspect of its repercussion, as well as on the group of indicators that describe the Santa Catarinas condition when demanding discipline and continuity objectively in the persecution of improvements. The risings allow to conclude that the concepts of the indicators converge to consolidate its reference condition for the public organs in Brazil, and the results hurried in the evaluation of Santa Catarina's situation demonstrate compatibility between the appreciated indicators and the situation of the state in the context of the Federation. Key-words: Acting Indicators. Public Administration. Law n. 12.120/2002 of the Santa Catarinas State. 17

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