CONCEITO DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO

O ordenamento do territrio a arte de adequar as gentes e a produo de riqueza ao territrio numa perspectiva de desenvolvimento. Jorge Gaspar, 1995, p.5

1. DEFINIO DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO

Uma primeira definio, segundo o Dicionrio da Lngua Portuguesa 0n-Line (2005), diz que o ordenamento o acto de ordenar; ordenao; de um territrio: estudo profundo e detalhado de um territrio (pas, regio, etc. ) para conhecer todas as suas caractersticas e que constituir a base para a elaborao de um plano cuja finalidade a utilizao racional desse territrio, ou seja, o aproveitamento das potencialidades, a maximizao da produo a par com a proteco do ambiente, visando o desenvolvimento socio-econmico e a melhoria da qualidade de vida. Segundo o Dicionrio de Geografia (Baud, Bourgeat e Bras, 1999, p.262), o ordenamento do territrio corresponde, na maior parte dos casos vontade de corrigir os desequilbrios de um espao nacional ou regional e constitui um dos principais campos de interveno da Geografia aplicada. Pressupe por um lado, uma percepo e uma concepo de conjunto de um territrio e, por outro lado, uma anlise prospectiva. Mais especfico, o Dictionaire de lurbanisme et de lamnagement (Merlin e Choay, 2000, p.38), definem que o ordenamento do territrio a aco e a prtica (mais do que a cincia, a tcnica ou a arte) de dispor com ordem, atravs do espao de um pas e com uma viso prospectiva, os homens e as suas actividades, os equipamentos e os meios de comunicao que eles podem utilizar, tendo em conta os constrangimentos naturais, humanos e econmicos, ou mesmo estratgicos. (...) Todas as definies insistem no carcter voluntarista, mas tambm na sua dimenso prospectiva: ser perigoso separar a planificao no espao da planificao do tempo que ser estritamente econmica. Um dos documentos oficiais relevantes sobre este tema, a Carta Europeia do Ordenamento do Territrio (Conselho da Europa, 1988, p.9 e 10), diz que o ordenamento do territrio a traduo espacial das polticas econmica, social, cultural e ecolgica da sociedade. (...) , simultaneamente, uma disciplina cientfica, uma tcnica administrativa e uma poltica que se desenvolve numa perspectiva interdisciplinar e integrada tendente ao desenvolvimento equilibrado das regies e organizao fsica do espao segundo uma estratgia de conjunto. (...) O ordenamento do territrio deve ter em considerao a existncia de mltiplos poderes de deciso, individuais e institucionais que influenciam a organizao do

espao, o carcter aleatrio de todo o estudo prospectivo, os constrangimentos do mercado, as particularidades dos sistemas administrativos, a diversidade das condies socio-econmicas e ambientais. Deve, no entanto, procurar conciliar estes factores da forma mais harmoniosa possvel. As vrias definies apresentam as diferentes perspectivas dos autores sobre o conceito de ordenamento do territrio. Este, apesar de enunciado de formas diversas, assenta em algumas ideias chave (ou caractersticas) que adiante sero exploradas. Uma das caractersticas frequentemente referida a do ordenamento do territrio ser visto como uma poltica pblica. Alves (2001, p.21), refere-o como sendo (...) essencialmente uma tarefa do Estado e de outros poderes pblicos; Jessa Farga (referido por Frade, 1999, p.28), considera-o como uma funo pblica destinada a coordenar a actividade administrativa, a territorializar as diversas polticas sectoriais, a obter o equilbrio regional e a proteco do ambiente (...). Nesta perspectiva, o ordenamento do territrio consiste no estabelecimento de normas de carcter programtico, com um contedo de mera coordenao e orientao das aces a executar aos nveis nacional e regional. A Carta Europeia do Ordenamento do Territrio (Conselho da Europa, 1988, p.9), tambm o assume como poltica pblica, pois este a expresso espacial das polticas econmicas, sociais, culturais e ecolgicas da sociedade.; Fernanda Oliveira (2002, p.11) explica que o ordenamento do territrio, a aplicao ao solo de todas as polticas pblicas, designadamente econmico-sociais, urbansticas e ambientais, visando a localizao, organizao e gesto correcta das actividades humanas (...). Carlos Silva (2001, p.33) acrescenta outras caractersticas do ordenamento do territrio, para alm de ser uma poltica sectorial, : Fenmeno social: em que o ordenamento do territrio se refere ao modo como o territrio est organizado, em diversas escalas, s suas causas e problemas; Tcnica: como estudo de um territrio para identificao das necessidades e potencialidades com vista a definir um plano de aco; Cincia interdisciplinar: que estuda a organizao e o desenvolvimento do territrio a vrias escalas: local, regional, nacional e supranacional. O territrio deve, tambm, ser analisado enquanto alvo do processo de ordenamento. Para se alcanar um elevado patamar no entendimento do territrio necessrio o conhecimento da actual realidade scio-territorial, da sua histria, das ideias ou intenes para utilizaes e transformaes futuras.

 factor decisivo, para o sucesso das polticas de ordenamento do territrio e sua aplicao, a percepo e conhecimento do espao, de forma global, mas sintetizada. O facto do ordenamento do territrio ser pluridisciplinar, pois inclui aspectos da geografia, da economia, da sociologia, do urbanismo, do direito etc., leva sua caracterstica de sntese. Para se englobar cada um destes aspectos no processo de ordenamento do territrio necessrio que se realizem snteses, para que este seja completo mas no longo. Dito por outras palavras, O ordenamento do territrio deve ter em considerao a existncia de mltiplos poderes de deciso, individuais e institucionais, que influenciam a organizao do espao, o carcter aleatrio de todo o estudo prospectivo, os constrangimentos do mercado, as particularidades dos sistemas administrativos, a diversidade das condies socio-econmicas e ambientais (Conselho da Europa, 1988, p.10). Como cincia, o ordenamento do territrio explica-se (...) na medida em que pratica metodologias cientficas, quer quanto anlise e ao diagnstico das situaes em que o territrio se encontra envolvido, quer quanto s expectativas de uma evoluo em que as opes sejam tomadas como variveis dos virtuais cenrios (...) (Cruz, 2000, p.123). Pretendendo resumir o conceito, Rui Alves (2001) define duas perspectivas do ordenamento do territrio: o sentido lato e o sentido restrito. Amplamente, o ordenamento do territrio pode ser visto como uma poltica pblica a que assenta bem o conceito apontado por Merlin et Choay (1996, p.35), que o consideram como o processo que tem em vista a disposio no espao e no tempo dos homens e das suas actividades, dos equipamentos, as infra-estruturas e os meios de comunicao que eles podem utilizar, numa viso prospectiva e dinmica, tendo em conta as condicionantes naturais, humanas e econmicas (Alves, 2001, p. 19). Restritamente, ser um processo integrado e racional de organizao do espao biofsico, de acordo com as vocaes e capacidades e que, com base em conhecimento tcnicos e cientficos identifica as invariantes do territrio, com vista demarcao de espaos e fixao de classes de uso do solo, tendo em vista o uso e a transformao do territrio, numa perspectiva dinmica e adaptativa em funo da evoluo das necessidades das populaes e suas actividades. (Costa Lobo et al., 1990, p.213). Neste contexto, o ordenamento do territrio procura determinar as condies de equilbrio dinmico na estrutura biofsica do territrio tendo em conta aspectos econmicos, sociais, culturais e polticos, no sentido de as entender como pr-condies ao processo de planeamento do territrio (Alves, 2001, p. 19). O ordenamento do territrio no comeou por ser uma aco planeada, mas foi surgindo como resultado das necessidades das populaes e dos territrios assim, o ordenamento do territrio nasceu de uma dinmica no planeada e o resultado da actuao de vrios factores externos influentes neste processo. O ordenamento do territrio consiste portanto numa forma voluntria de valorizar um espao, tendo em considerao as relaes internas e externas que

ele mantm, constituindo uma resposta especfica a motivaes diversas (Baud, Bourgeat e Bras, 1999, p.263). O carcter voluntarista teve origem no principal objectivo do ordenamento do territrio: a correco dos desequilbrios inter-regionais. Este objectivo desencadeia muitas aces no sentido de distribuir, de forma mais equilibrada, os usos e funes dos territrios e de contrariar as grandes concentraes urbanas. Desta forma, muitas das aces realizadas pelos poderes pblicos visam, inconscientemente, o ordenamento do territrio. Assim, este pode surgir como consequncia indirecta dessas mesmas aces. Tambm a Carta Europeia do Ordenamento do Territrio (Conselho da Europa, 1988), aponta esta caracterstica: as relaes externas podem, at mesmo involuntariamente, influenciar o ordenamento do territrio devido s relaes entre instituies e indivduos e seus interesses, desde que sejam comuns aos do ordenamento do territrio. No que se refere ao carcter prospectivo do ordenamento do territrio, veja-se em primeiro lugar a definio de prospectiva, avanada por Lacaze (1998, p.127): relao sobre o futuro, baseada na anlise rigorosa das tendncias de evoluo resultantes do passado (retrospectiva) e do presente, bem como a pesquisa dos factos portadores do futuro. A prospectiva distingue-se da futurologia mais inventiva neste sentido, visto ser antes de mais uma tcnica de ajuda deciso. A prospectiva do territrio dever ser entendida igualmente como uma reflexo sobre o futuro, mas que saiba resistir tentao da utopia, que tome em conta o peso das inrcias e das tendncias espontneas, e procure de uma maneira realista as margens de manobra utilizveis para inflectir as evolues no sentido dos objectivos que nos fixamos. Uma tal iniciativa implica muita humildade ante os factos e rigor na reflexo. Ela no exclui em nada a vontade de aco mas, bem pelo contrrio, organiza-a em bases slidas (Lacaze, 1998, p.89). O conhecimento aprofundado aliado a uma percepo realista da situao territorial leva a uma prospectiva organizada e bem estruturada, enquanto hipteses de cenrios futuros. Desta forma necessariamente obrigatrio efectuar-se uma retrospectiva de longa durao onde se consiga explicar as inrcias e tendncias que levaram a tal realidade (Lacaze, 1998). Em suma, a prospectiva do ordenamento do territrio procura prevenir determinadas situaes afim de serem alcanados, harmoniosamente, os objectivos pretendidos e evitadas situaes no planeadas. Neste sentido, a prospectiva muito importante e tida em conta em aces como por exemplo, as de preveno de riscos e fenmenos potencialmente catastrficos.

2. PRINCPIOS, OBJECTIVOS E DESTINATRIOS DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO

Segundo a Carta do Ordenamento do Territrio (Conselho da Europa, 1988, p.10), so quatro os princpios de ordenamento do territrio: Democrtico: deve ser conduzido de modo a assegurar a participao das populaes interessadas e dos seus representantes polticos; Integrado: deve assegurar a coordenao das diferentes polticas sectoriais e a sua integrao numa abordagem global; Funcional: deve ter em conta a existncia de especificidades regionais, fundamentadas em valores, cultura e interesses comuns que, por vezes, ultrapassam fronteiras administrativas e territoriais, assim como a organizao administrativa dos diferentes pases. Prospectivo: deve analisar e tomar em considerao as tendncias e o

desenvolvimento a longo prazo dos fenmenos e intervenes econmicas, ecolgicas, sociais, culturais e ambientais. Rui Alves (2001, p.21 e 22), acrescenta mais alguns princpios que considera fundamentais para o ordenamento do territrio: Igualdade: promove a organizao territorial que garanta, de forma generalizada, as mesmas condies e oportunidades de acesso a bens e servios a todos os cidados (os cidados so iguais perante a lei); Equidade: que trata de forma equitativa os cidados, as organizaes, e os territrios; estabelece a perequao na distribuio dos recursos pblicos, designadamente os financeiros, entre territrios mais desenvolvidos e territrios menos desenvolvidos, de forma a corrigir desequilbrios e distores existentes nos nveis de desenvolvimento; Interesse pblico: em que a interveno do Estado e dos poderes pblicos, sobre o territrio, deve prosseguir sempre finalidades de interesse colectivo; Liberdade e Responsabilidade: que garante a liberdade de interveno individual e da iniciativa privada na organizao do territrio, desde que no cumprimento das normas e directrizes e na garantia do interesse pblico;

Sustentabilidade: que promove a organizao do territrio, salvaguardando e protegendo valores e recursos perenes, como sejam, os naturais, culturais e ambientais; e promovendo a sustentabilidade da organizao do territrio, de modo a viabilizar a estrutura territorial.

Identificam-se dois grandes grupos de objectivos possveis no ordenamento do territrio: os globais ou gerais e os parciais ou especficos. O primeiro grupo integra as grandes linhas de orientao do ordenamento do territrio. O segundo grupo visa definir objectivos de ordenamento do territrio para reas territoriais especficas. Todos os autores consultados, estabelecem como objectivos do ordenamento do territrio os objectivos gerais que a Carta Europeia do Ordenamento do Territrio (Conselho da Europa, 1988, p.11), estabeleceu para o ordenamento do territrio europeu, nomeadamente: Desenvolvimento socio-econmico equilibrado das regies: (...) o ordenamento do territrio deve procurar conter o crescimento das regies superpovoadas ou sujeitas a um desenvolvimento demasiado rpido, encorajar o desenvolvimento das regies atrasadas e manter ou adaptar as infra-estruturas indispensveis recuperao econmica das regies em declnio ou ameaadas por graves problemas de emprego (...); Melhoria da qualidade de vida: pela escolha da localizao que permita uma utilizao ptima do espao favorece-se a melhoria da qualidade de vida quotidiana, quer se trate de habitao, trabalho, cultura, recreio ou, ainda, das relaes no seio das comunidades humanas, nomeadamente a melhoria do bem estar individual traduzido na criao de empregos e na instalao de equipamentos de natureza econmica, social e cultural, correspondendo s aspiraes das diferentes camadas da populao; Gesto responsvel dos recursos naturais e a proteco do ambiente: promovendo estratgias que minimizam os conflitos entre a procura crescente de recursos naturais e a necessidade da sua conservao, o ordenamento do territrio procura assegurar uma gesto responsvel do ambiente, dos recursos do solo e do subsolo, do ar e das guas, dos recursos energticos, da fauna e da flora, prestando ateno particular paisagem e ao patrimnio cultural e arquitectnico; Utilizao racional do territrio: (...) da localizao, organizao e desenvolvimento dos grandes complexos urbanos e industriais, das infra-estruturas fundamentais e da proteco dos solos agrcolas e florestais. Este ordenamento, de natureza fsica, deve necessariamente ser acompanhado de uma poltica fundiria, a fim de ser possvel alcanar objectivos que so de interesse colectivo;

Implementao dos objectivos do ordenamento do territrio: (...) numerosos organismos privados e pblicos contribuem, pelas suas aces, para desenvolver ou alterar a organizao do espao. O ordenamento do territrio traduz uma vontade de integrao e coordenao interdisciplinar e de cooperao entre as autoridades envolvidas;

Coordenao entre os diferentes sectores: este esforo de coordenao respeita essencialmente distribuio da populao, das actividades econmicas, do habitat, dos equipamentos colectivos e ao fornecimento de energia, aos transportes e ao saneamento bsico; luta do ambiente e do patrimnio natural, histrico e cultural;

Coordenao e cooperao entre os diversos nveis de deciso e obteno de recursos financeiros: as vrias autoridades envolvidas na poltica de ordenamento do territrio necessitam que lhes seja dada competncia para decidir, bem como os meios financeiros adequados. (...) Aquelas autoridades devem ter em ateno as medidas tomadas ou previstas a nvel inferior ou superior e, consequentemente manterem-se informadas reciprocamente e de maneira regular;

Participao das populaes: toda a poltica de ordenamento do territrio, qualquer que seja o seu nvel, deve ser baseada na participao activa dos cidados. , assim, indispensvel que eles sejam informados, de forma clara e de maneira compreensvel, em todas as fases do processo de planeamento e no enquadramento das estruturas e procedimentos institucionais.

A aplicao dos objectivos do ordenamento do territrio varia conforme o territrio em questo e tambm com o nvel territorial ou escala (nacional, regional ou local) e a poca. Em relao aos diferentes tipos de territrio, a Carta Europeia do Ordenamento do Territrio (Conselho da Europa, 1988), define ainda objectivos especficos para as seguintes reas territoriais: regies rurais, regies urbanas, regies fronteirias, regies de montanha, regies com fragilidades estruturais, regies deprimidas e regies costeiras e as ilhas. Rui Alves, justifica a necessidade de se estabelecer objectivos especficos, para os diferentes nveis territoriais, pois cada um deles constitui um espao privilegiado para a identificao e a superao de problemas especficos (Rui Alves, 2001, p.22). Merlin e Choay (2000, p.39), apontam tambm alguns objectivos especficos do ordenamento do territrio (designados como campos de aplicao): Definio, evoluo da armadura urbana e eventualmente o reforo da rede urbana (...); Ordenamento, desenvolvimento e proteco das zonas rurais;

Desenvolvimento e localizao das actividades (em todos os pases se privilegiava a poltica de implantao das indstrias, antes de se descobrir, depois de 1960, a importncia de uma poltica de localizao das actividades tercirias);

Planificao e prioridade no desenvolvimento das redes de infra-estruturas (auto-estradas, caminhos de ferro, portos, meios areos, telefone) e cada vez mais, das infra-estruturas imateriais (telecomunicaes, informtica etc.);

Implantao de grandes equipamentos susceptveis de ter um efeito de entretenimento econmico (universidades, centros de investigao, etc.);

Ordenamento de regies tursticas, e em particular para as mais cobiadas e as mais frgeis dentro destas (montanha e litoral), definio de uma poltica associando o desenvolvimento econmico local, a explorao dos recursos tursticos e a proteco do espao. Ou seja, de territrio para territrio, os objectivos variam consoante as necessidades e

as prioridades dos Estados. Baud, Bourgeat e Bras (1999, p.263) chamam a ateno para dois possveis problemas derivados do facto do ordenamento do territrio ser multiescalar: o primeiro, varivel segundo os pases, o da competncia (...). O segundo, pe-se em termos de concorrncia. A competncia est relacionada com o poder real das entidades no processo de ordenar o territrio. A concorrncia pode exemplificar-se da seguinte forma: o traado de uma autoestrada previsto num plano de ordenamento nacional pode no ir de encontro vontade municipal. Ora, o ordenamento pressupe uma vontade comum de todos os seus intervenientes. Mas divergncias de interesses levam frequentemente a anlises e a propostas diferentes (Baud, Bourgeat e Bras, 1999, p. 264). Apesar do ordenamento do territrio ser um processo contnuo no tempo, Os seus frutos s so visveis a mdio ou longo prazo. (Oliveira, 2002, p.12). A autora pretende alertar para a componente do tempo no ordenamento do territrio, no entanto, tambm as componentes espao e economia devem ser consideradas pelos planeadores e destinatrios do ordenamento do territrio. Estas trs componentes no podem ser dissociadas e devem ser pensadas em conjunto para alcanar-se sucesso com as polticas e a prtica do ordenamento do territrio. No se pode produzir nunca o ordenamento do territrio em separado da aco humana, j que exactamente esta aco que vem suscitar a necessidade de se repensar as atitudes do Homem para com o meio envolvente. O homem e o seu bem estar, bem como a sua interaco com o ambiente, esto no centro das preocupaes do ordenamento do

territrio, que tem por objectivo proporcionar a cada indivduo um quadro e uma qualidade de vida que assegurem o desenvolvimento da sua personalidade num ambiente planeado escala humana. (Conselho da Europa, 1988, p.9). Nesta perspectiva o Homem o destinatrio do ordenamento do territrio e, ter sempre como fim alcanar um bom entendimento entre ambos. Para isso o Homem tem que assumir um papel, que desde sempre deve ser inerente s comunidades, que o da sustentabilidade nas suas relaes com o espao fsico mas, como tal no aconteceu, tenta-se agora atravs deste conceito alcan-lo, remediando o que j est feito e prevenindo. Nesta lgica o ordenamento do territrio deve tentar pr os problemas numa perspectiva de antecipao, considerando a localizao das actividades, no tanto como ela est mas, como ela deveria estar (Oliveira, 2002, p.12). O facto que o ordenamento do territrio tambm tem influncia directa e indirecta no desenvolvimento do Homem e das suas actividades, podendo influenci-los de diversas formas. Numa escala local, pode implicar consequncias directas na vida de um indivduo, enquanto que se se aplicar o ordenamento do territrio numa escala supranacional, as aces tomadas tero impacte ao nvel do pas, mas obviamente influenciaro, indirectamente, todos os seus cidados. Jorge Gaspar (1995, p.5) encerra a questo de uma forma clara: Como sabido, o correcto ordenamento do territrio situa-se na interseco dos trs eixos vitais do desenvolvimento: o da eficcia, o da equidade e o do ambiente, tendo presente que os seres humanos, as comunidades locais, regionais, nacionais, so os destinatrios ltimos das aces a empreender todos sem excepo. Do ponto de vista do ordenamento do territrio como uma poltica, os destinatrios das directivas gerais so os futuros diplomas legais que iro pr em prtica os princpios e objectivos definidos. Imediatamente a seguir aos diplomas, os destinatrios so as entidades pblicas que iro elaborar os planos. Mais tarde as entidades pblicas que se encontram vinculadas pelos objectivos de ordenamento do territrio so tambm elas destinatrios mas, responsveis pela sua execuo.

3. ORIGEM DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO

Desde sempre que a localizao de pessoas, bens e equipamentos no se deu ao acaso. Felisberto Reigado (2000 p.127), aponta alguns factores que influenciam a deciso de localizao: maximizao dos lucros dos produtores, ou das utilidades dos consumidores, da optimizao da utilizao dos recursos naturais e humanos, de estratgias militares ou prazeres individuais. Cronologicamente, o urbanismo surge primeiro que o ordenamento do territrio, fruto da necessidade de se actuar nos solos urbanos: as autoridades pblicas apenas resolviam problemas dentro dos ncleos habitacionais (ou reas urbanas) em questes que iam desde a esttica salubridade. Fora dessas reas existia um respeito mtuo na relao do Homem com o ambiente natural. A conscincia de que a sobrevivncia da nossa espcie dependia do contacto com a natureza levava o Homem a ter uma atitude de preservao. Esta ligao deixou, contudo, de existir quando a sociedade passou de uma economia de base agrria para uma economia de base industrial (Frade, 1999). Vivia-se uma nova dinmica econmica e de transformao do uso do territrio, que originou desequilbrio regional no s em termos econmicos mas tambm, ao nvel das oportunidades para a populao. Surgiu a necessidade de planear reas territoriais mais vastas, considerando interesses mais abrangentes do que aqueles que o urbanismo visava. Nesta perspectiva, o ordenamento do territrio passou a integrar mltiplos sectores e polticas, que coordena na sua vertente de espacialidade, atingindo uma autonomia conceptual e funcional de base urbanstica de onde surgiu (...) (Frade, 1999, p. 29 e 30). Para alm disto, a poltica de ordenamento do territrio surgiu ainda com vista (...) realizao espacial da poltica econmica e para a busca de uma alterao ao panorama do desequilbrio regional. (Frade, 1999, p.31). Sem dvida que dada uma grande nfase ao planeamento econmico e distribuio igualitria da riqueza com vista satisfao das necessidades bsicas de toda a populao. Tambm Fernanda Oliveira (2002, p.11) afirma que o ordenamento do territrio teve a sua origem na planificao econmica tendente correco dos referidos desequilbrios. Ambas as autoras consideram que as movimentaes da economia e suas evolues foram o mote da definio do ordenamento do territrio em conjunto com a crescente urbanizao do espao. Com base nestes problemas o ordenamento do territrio foi ganhando sustentao, fruto no s do desenvolvimento das sociedades mas tambm, das necessidades. Na Europa,

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o ordenamento do territrio evoluiu em termos cronolgicos e espaciais de modos diferentes nos diversos pases. A expresso do ordenamento do territrio surge nos anos 20, no Reino Unido e na Alemanha, derivando da necessidade de limitar o desenvolvimento das cidades dentro do seu mbito territorial (hinterland) (Oliveira, 2002, p.9). Foi utilizada pela primeira vez como expresso, em Frana, em 1950, por Claudius Petit (Ministro Francs da Reconstruo e do Urbanismo). Neste pas, o ordenamento do territrio surge inicialmente como resposta necessidade de reorganizao das cidades destrudas pela guerra, mais tarde como forma de resolver os problemas gerados pela existncia de disparidades regionais, em termos econmicos e sociais. Claudius Petit (referido por Oliveira, 2002, p.9), definiu-o como sendo a (...) procura, no quadro geogrfico de Frana, de uma melhor repartio dos homens em funo dos recursos naturais e das actividades econmicas. Pretendia valorizar-se o territrio por um lado e alcanar desenvolvimento por outro, contudo, sempre numa perspectiva econmica. A poltica de ordenamento do territrio conseguiu, no entanto, desenvolver-se tornando-se o seu conceito muito mais vasto e dinmico: inicialmente inclua apenas aspectos geogrficos, econmicos e fsicos, mas mais tarde, passou a integrar tambm o ambiente e a qualidade de vida. Outros pases prximos, tais como Espanha e Itlia, incorporaram no seu sistema de planeamento o modelo francs de ordenamento do territrio. No caso de Espanha, Luciano Parejo Alfonso (referido por Frade, 1999, p.36), confirma que a experincia espanhola esteve sempre ligada ao modelo francs, ou seja, a uma concepo tecnocrtica do ordenamento do territrio como planificao regional que traduz espacialmente tanto a poltica econmica, como a base da poltica de urbanismo, o que pressupem um sistema poltico administrativo centralizado. As primeiras medidas a alcanar sucesso ocorreram entre 1964 e 1975, aquando da criao dos Planos de Desenvolvimento Econmico e Social, que vieram aplicar os princpios da planificao economicista ao ordenamento do territrio. Em Itlia o ordenamento do territrio foi pela primeira vez introduzido em 1962, aquando da reviso da Lei do Urbanismo1. Esta previa para as regies a obrigao de adoptarem um Piano Regulatore Generale que coordenasse as grandes linhas do ordenamento do territrio com as opes da planificao econmica nacional (Frade, 1999, p.36). Esta orientao manteve-se presente nos planos territoriais italianos at hoje.

1 Inicialmente aprovada em 1942, ser o ponto de partida para a evoluo da poltica urbanstica e do seu alargamento at planificao da totalidade do espao nacional (...) (Frade, 1999, p.88).

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Nestes trs pases a poltica de ordenamento do territrio foi considerada durante muito tempo como uma competncia da administrao central. Em Frana tal situao manteve-se at 1986, quando foram criadas as regies autnomas, as quais passaram a desempenhar algumas competncias naquele domnio. Esta foi, alis, tambm uma forma de se combater mais directamente os desequilbrios regionais. Em Espanha o ordenamento do territrio foi competncia do Estado at altura em que foram criadas as Comunidades Autnomas (promulgao da Constituio de 1978) que passaram, cada uma, a ter total competncia sobre o ordenamento do respectivo territrio. Em Itlia, at 1962, o modelo de gesto do ordenamento do territrio que vigorava era o da concertao entre Estado e municpios; depois dessa data com o projecto sullo2 que trouxe novidades ao plano territorial, a gesto do territrio passa a ser feita ao nvel da regio, ainda que contando sempre com a participao do Estado e dos municpios. Noutros pases da Europa houve algumas diferenas em termos da orientao da poltica do ordenamento do territrio, quer em termos do peso da planificao econmica, quer em termos do peso assumido pelo Estado em governar e decidir sobre estas matrias. Em Inglaterra muito antes do ps-guerra, desde os finais do sc.XIX, j se sentiam presses no sentido de se criar um desenvolvimento regional do territrio. A poltica desenvolvida vai assentar em duas premissas: a valorizao da mesma forma todos os elementos que se inscrevem no espao, sejam econmicos, sociais ou ambientais; a segunda premissa a existncia de uma estrutura administrativa descentralizada que procura suprimir a rigidez formal da Administrao central (Frade, 1999, p.36 e 37), ou seja, o Parlamento quem legisla, o Governo s ir executar. Desta forma, o modelo anglo-saxnico no regista uma interveno demarcadamente economicista, tal como nos modelos anteriores. A especificidade da integrao dos vrios domnios do territrio no modelo ingls, desencadeia um movimento intelectual e poltico denominado de Regional Planning, e que se entende como uma tcnica de gesto integrada dos diversos aspectos geogrficos, urbanos, rurais, econmicos e ecolgicos que se inscrevem numa dada rea (Coma, referido por Frade, 1999, p.37). Na Alemanha, a poltica de ordenamento do territrio tem razes ainda antes da Segunda Guerra (Frade, 1999, p.95). Este pas composto por Lnder (Estados federados) com grande autonomia, que possuem cada um deles a sua lei de ordenamento. S em 1965 foi aprovada a Lei Federal de Ordenamento do Territrio, completada em 1990, aquando da criao do Regulamento Federal de Ordenamento do Territrio, que compreende as ideias

Este era uma proposta legislativa que ficou conhecida com aquela denominao. Os seus artigos n 5 e n6 determinavam que as regies estavam obrigadas a adoptar um plano director geral para o seu territrio, no qual se articulavam as grandes linhas de ordenamento e valorizao do territrio com as opes da programao econmica (Frade, 1999, p.89).

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fundamentais e os princpios essenciais do ordenamento do territrio, as regras destinadas planificao a cumprir nos Lnder e o procedimento do Estudo de Impacto Territorial (uma avaliao dos efeitos das medidas territoriais adoptadas) (Frade, 1999, p.95). Uma nova viso do ordenamento do territrio desenvolve-se especialmente no Reino Unido e na Frana, ganhando terreno cientfico durante as dcadas de 60 e 70: (...) uma moderna funo pblica orientada para dar uma resposta global aos problemas que a utilizao do espao coloca, traduzindo a materializao de um modelo territorial e sendo, por conseguinte, uma matria que obriga a uma anlise interdisciplinar (Oliveira, 2002, p.9). Apesar de terem sido os grandes impulsionadores nas questes de trabalhar o territrio e as suas actividades, estes dois pases desenvolveram diferentemente o conceito de ordenamento do territrio. Se na Frana se desenvolvia o conceito de ordenamento do territrio e os pensadores avanavam neste tema, em contrapartida no Reino Unido explorava-se o conceito de planeamento. As suas origens foram separadas e distintas, no entanto, rapidamente vrios autores comearam a conjugar estes dois conceitos, uns dando-lhes o mesmo significado e confundindo os seus objectivos, outros utilizando-os como processos separados mas, necessrios um ao outro para uma correcta actuao no territrio. Assim, falar de ordenamento do territrio implica falar de planeamento pois estes dois conceitos complementam-se. Planeamento, segundo o Dicionrio da Lngua Portuguesa (2005), definido como: a aco ou efeito de planear ou de planificar; trabalho de preparao para qualquer empreendimento, no qual se estabelecem os objectivos, as etapas, os prazos e os meios para a sua concretizao. Para Felisberto Reigado (2000, p.48), planeamento um processo de anlise (do passado e do presente) de antecipao ao futuro, de programao, de aco/execuo, de controlo, de correco e de avaliao dos resultados. Neste sentido, e ainda segundo este mesmo autor, algumas das caractersticas mais importantes do processo de planeamento so: feito de tempo; Participativo e iterativo; Tem ordenao lgica, as etapas relacionadas entre si e integradas mas, sempre com carcter flexvel; Processo estratgico de escolha; A flexibilidade e a fixao tm de andar lado a lado;

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Criao, tratamento e troca de informao; Aprendizagem, amadurecimento e interrogaes constantes; cognitivo pois encontra respostas nas dvidas que surgem.

Resumindo, O planeamento na sua viso mais restrita e tradicional, uma via para alcanar os objectivos do ordenamento do territrio e do desenvolvimento sustentvel, mediante um conjunto de actividades que detalham aqueles objectivos no espao e no tempo, geram, avaliam, e seleccionam as diferentes alternativas possveis para os alcanar, definem os meios necessrios e a programao da sua utilizao e exercem o controlo e a gesto da execuo das aces definidas. Na viso mais contempornea, entendido como um processo negocial que visa coordenar decises, gerir conflitos e criar consensos entre os diversos agentes que intervm e que esto interessados (stakeholders) na transformao da organizao do territrio. O processo de planeamento , por isso mesmo, uma actividade contnua, cclica e deliberada, prescritiva e prepositiva, ligada s decises e aces, que envolvem julgamentos de valor, face a normas ou standards de referncia que permitem avaliar a sua eficcia (Alves, 2001, p.35). Sendo o planeamento operativo, praticvel, o instrumento utilizado o plano, que concretiza num dado momento, todas as opes e compromissos sobre o que se pretende para uma determinada rea. No plano, elaboram-se quadros estratgicos e de dilogo, definidos pelos objectivos do ordenamento do territrio, para o lanamento de projectos e condicionamento dos seus programas. Nesta perspectiva, o conceito de planeamento, consiste na definio de uma estratgia de interveno com vista a alcanarem-se objectivos de ordenamento, concretizveis atravs de projectos e aces (Pardal e Costa Lobo, 2000). Apesar de no haver uma relao sequencial entre o ordenamento e o planeamento, em termos metodolgicos, o ordenamento situa-se a montante, ou seja, enquanto que o ordenamento faz o reconhecimento da realidade, o planeamento intervm nela sendo por isso mais operativo (Pardal e Costa Lobo, 2000). Rosrio Partidrio (1999), representou muito simplificadamente a relao entre os dois conceitos analisados (ver Figura 1). A existncia de mltiplos poderes de deciso, tanto externos como internos ao processo de ordenamento do territrio, tem de ser considerada, pois estes factores induzem a uma degradao do processo. No entanto, o planeamento por ser contnuo e sistemtico, vai produzir uma compensao s alteraes introduzidas. Concluindo, o que se retira da estreita relao entre ordenamento do territrio e planeamento, que estes so um para o outro o equilbrio na traduo espacial dos diversos domnios que compem a sociedade.

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Figura 1 - A relao entre o ordenamento do territrio e o planeamento

Fonte: Partidrio, 1999, p.36

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