Nmer o 8 dezembr o 2006 / j anei r o/f ever ei r o 2007 Sal vador Bahi a Br asi l
CONTRATO DE GESTO E MODERNIZAO DA
ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
Prof. Gustavo Henrique J ustino de Oliveira Doutor em Direito do Estado pela USP. Professor do Curso de Especializao em Direito Administrativo na FGV-SP. Advogado e Consultor em Curitiba.
Precisamos de uma renovao gerencial de nossas Administraes Pblicas tanto quanto de uma renovao paralela e coerente de seu Direito. Ambos os processos devem avanar conjuntamente e mantendo um dilogo permanente, pois respondem s exigncias constitucionais igualmente indispensveis do Estado Democrtico e Social de Direito e dos princpios de eficcia e eficincia. (J oan PRATS I CATAL, Direito e gerenciamento nas administraes pblica: notas sobre a crise e renovao dos respectivos paradigmas, 1996. p. 29.).
SUMRIO: 1. INTRODUO. 2. MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA. 2.1 Reforma de Estado e Reforma Administrativa. 2.2 Reformar e Modernizar: Significado e Alcance das Aes de Transformao Administrativa. 2.3 Uma Experincia Recente: a Reforma da Administrao Pblica em Portugal (2003). 2.4 Tendncia do Estado Contemporneo: a Poltica de Modernizao Administrativa. 3. CONTRATO DE GESTO NA CONSTITUIO DE 1988: O 8o DO ART. 37. 3.1 Contrato de Gesto no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995). 3.2 A Matriz Constitucional do Contrato de Gesto: uma Inovao da EC n. 19/98. 3.3 O Contrato de Gesto de Base Constitucional: Proposta de Definio. 4. CONTRATO DE GESTO COMO INSTRUMENTO DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA. 4.1 Contrato de Gesto como Acordo Administrativo Organizatrio. 4.2 Contrato de Gesto como Instrumento de Programao Administrativa Derivada. 4.3 Contrato de Gesto e Contratualizao do Controle Administrativo. 4.3.1 A avaliao de desempenho e de resultados: especificidades a partir do sistema administrativo brasileiro. 4.4 Caso Paradigmtico na Esfera Federal: a Modernizao do INMETRO operada pela via do Contrato de Gesto. 4.4.1 As agncias executivas: consideraes a respeito do modelo institudo. 4.4.2 Contratos de gesto do INMETRO: a terceira gerao (2003-2005). 4.4.3 Sntese crtica. 4.5 Reemergncia do Contrato de Gesto: as Experincias dos Estados de Minas Gerais, Pernambuco e Santa Catarina. 5. CONSIDERAES FINAIS.
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1. INTRODUO A Emenda Constitucional n. 19, de 04 de junho de 1998 constitucionalizou o contrato de gesto no Brasil, inserindo o 8o no art. 37 do Texto Original, cujo preceito tem a seguinte redao: a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I o prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III a remunerao do pessoal. (g.n.) Entretanto, cabe esclarecer que a experincia brasileira com a utilizao do contrato de gesto pela Administrao Pblica teve incio com a edio do Decreto n. 137, de 27 de maio de 1991 o qual, instituindo o Programa de Gesto das Empresas Estatais-PGE, estabelecia em seu art. 8 que as empresas estatais podero submeter ao CCE [Comit de Controle das Empresas Estatais] propostas de contratos individuais de gesto, no mbito do PGE, objetivando o aumento de sua eficincia e competitividade.1 (g.n.) Com base nessa estipulao normativa, foram firmados contratos de gesto com a Companhia Vale do Rio Doce (1992-1996) e a Petrobrs (1994-1997). Considerada somente a esfera federal, ao diploma legislativo aludido seguiram-se diversas previses referentes a contratos de gesto a serem firmados (i) com os Servios Sociais Autnomos (p. ex. Associao das Pioneiras Sociais; Lei federal n. 8.246, de 22 de outubro de 1991), (ii) com as Agncias Reguladoras (p. ex. Lei federal n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996; Agncia Nacional de Energia Eltrica-ANEEL), (iii) com as Organizaes Sociais (Lei federal n. 9.637, de 15 de maio de 1998), (iv) com as Agncias Executivas (Lei federal n. 9.649, de 27 de maio de 1998; arts. 51 e 52) e (v) com determinados rgos Administrativos (Lei federal n. 9.724, de 1o de dezembro de 1998; Organizaes Militares Prestadoras de Servios da Marinha -OMPS). Embora o emprego desse acordo administrativo organizatrio e colaborativo2 no tenha ainda recebido a devida ateno da doutrina ptria e
1 O Decreto n. 3.735, de 24 de janeiro de 2001, revogando o Decreto n. 137/91, estipulou no inc. VI do art. 1 incumbir ao Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto a aprovao dos pleitos de empresas estatais federais, encaminhados pelos respectivos Ministrios supervisores que tenham por objeto o contrato de gesto a que se refere o caput do art. 47 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. 2 Nesta oportunidade no ser apreciada a temtica atinente natureza jurdica do contrato de gesto. O tema foi enfrentado na tese de doutoramento intitulada "O contrato de gesto na Administrao Pblica brasileira", apresentada e defendida pelo autor em maio de 2005 na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, sob a orientao da Profa. Dra. Odete MEDAUAR. Sem prejuzo disso, cumpre registrar que no sistema administrativo brasileiro, o contrato de gesto tem natureza jurdica de acordo administrativo, visando basicamente a disciplinar relaes entre rgos e entidades administrativas ou entre a Administrao pblica e organizaes privadas sem fins lucrativos, cujo objeto
3 alcanado a merecida projeo na Administrao Pblica federal, renova-se atualmente o interesse pelo contrato de gesto no quadro nacional. que Estados como Minas Gerais, Pernambuco e Santa Catarina recentemente editaram leis e decretos tendentes a servir de base para processos de reforma e modernizao de suas Administraes Pblicas, os quais acabaram contemplando o contrato de gesto como poderoso recurso de ndole gerencial. O presente artigo insere-se nesse contexto, e tem por finalidade examinar o contrato de gesto como instrumento de modernizao administrativa.
2. MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA
2.1 REFORMA DE ESTADO E REFORMA ADMINISTRATIVA Reforma Administrativa exprime uma das vertentes da Reforma do Estado, representando um conjunto de medidas direcionadas a modificar as estruturas, organizao, funcionamento, tarefas e instrumentos da Administrao Pblica, com a finalidade de melhor capacit-la para servir aos fins do Estado e aos interesses da sociedade. Para Diogo Freitas do AMARAL trata-se de um conjunto sistemtico de providncias destinadas a melhorar a Administrao Pblica de um dado pas, por forma a torn-la, por um lado mais eficiente na prossecuo dos seus fins e, por outro, mais coerente com os princpios que a regem.3 Enfatiza Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO que uma reforma administrativa deve anteceder s demais reformas que integram o panorama da Reforma de Estado, e constitui-se na mais importante delas, pois passa a ser o mais decisivo instrumento para levar a cabo todos os demais aspectos da reforma de Estado.4 A generalizao das causas da transformao e a similitude dos problemas enfrentados pelos pases desenvolvidos foram fatores preponderantes no alastramento do fenmeno reformador do Estado e, por extenso, das reformas da Administrao Pblica. No entanto, ao contrrio do
o desenvolvimento programado de uma atividade administrativa sob um regime de cooperao ou de colaborao entre os envolvidos, a partir de bases previamente negociadas, podendo o ordenamento jurdico conferir efeitos vinculantes aos compromissos eventualmente firmados. 3 AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. 2. ed. 5. reimp. Coimbra: Almedina, 2001. v. 1, p. 199. 4 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Apontamentos sobre a reforma administrativa. Rio de J aneiro: Renovar, 1999. p. 17. O autor vislumbra cinco linhas de transformao que permeariam a cruzada por uma nova configurao da Administrao Pblica: (i) passar dos modelos tutelares [de Estado] aos instrumentais; (ii) dos modelos burocrticos aos gerenciais; (iii) dos modelos processualizados aos de resultados; (iv) dos modelos voltados s eficcia aos voltados eficincia; e (v) dos modelos que acentuam a tica intencional queles que destacam a tica de resultados (Ibid., p. 18.).
4 que poder-se-ia supor, tais semelhanas no motivaram o surgimento e a adoo de solues homogneas. Tal assertiva no implica desconsiderar as inovaes advindas dos movimentos reformadores e modernizadores ocorridos em outros pases, pois efetivamente h um mnimo denominador comum no que tange s transformaes ocorridas a partir dos recentes Programas de Reforma e Modernizao de Estado e da Administrao Pblica. Manuel VILLORIA MENDIETA elenca propostas de promoo de um ajuste fiscal para a eliminao do dficit pblico; privatizaes e desregulamentaes; busca da qualidade na prestao dos servios pblicos com a inevitvel orientao ao cliente; desconcentrao e descentralizao; maior participao das organizaes no-governamentais na gesto dos servios; tentativas de reduo do hiperpositivismo jurdico; criao de instrumentos de combate corrupo.5 Odete MEDAUAR lista maior sensibilidade quanto aos direitos dos cidados, que implica valorizao do cidado; identificao e aplicao de ndices de qualidade, de padres de produtividade e avaliao da satisfao dos usurios de servios pblicos; quebra total ou parcial de monoplios; regulao de setores privatizados e de atividades sensveis, sobretudo mediante agncias reguladoras ou autoridades independentes; estmulo concorrncia nos servios pblicos; ampliao das parcerias pblico-privado; forte descentralizao; simplificao de procedimentos; deslegificao, entendida como maior atribuio de poder normativo cpula do Poder Executivo, a agncias reguladoras ou ainda a entes locais e ao prprio setor a ser regulado (auto-regulao total ou parcial); controle de gesto e incentivo participao dos cidados isolados ou associados na tomada de decises.6
2.2 REFORMAR E MODERNIZAR: SIGNIFICADO E ALCANCE DAS AES DE TRANSFORMAO ADMINISTRATIVA Entretanto, se o tema a ser enfrentado a Reforma de Estado, mais do que sistematizar as transformaes ocorridas mundialmente ou ainda em curso, importa perquirir acerca do sentido e alcance das aes de reformar e modernizar. Somente assim torna-se possvel estabelecer e imprimir nova forma, contedo e direo atuao estatal contempornea. Reformar traduz-se em aes que visam precipuamente alterar uma forma existente, a ela conferindo novas linhas. Certamente a finalidade da modificao tende ao aprimoramento do objeto; sua reconstruo ou restaurao. E se o intuito obter a melhor forma possvel, parece lgico que
5 VILLORIA MENDIETA, Manuel. La modernizacin de la administracin como instrumento al servicio de la democracia. Madrid: Inap, 1996. p. 17. 6 MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed. So Paulo: RT, 2003. p. 133- 134.
5 reformar no significa somente corrigir imperfeies. Importa em retificar ou suprimir os erros detectados, excluindo tudo aquilo que for desprovido de serventia ou revelar-se anacrnico, porm conservando as caractersticas e qualidades fundamentais do objeto. De outro lado, a intensidade dessas alteraes depender, com efeito, da utilidade que se pretende dar quele objeto. Assim, ao fim do processo a que foi submetido, de esperar-se que o mesmo esteja mais funcional, ou seja, demonstre maior aptido para cumprir com as tarefas a ele inerentes e com outras que porventura lhe sejam cometidas ao cabo das transformaes sofridas. E o alcance da reforma poder desencadear to-somente modificaes de cunho estrutural; ou essas, acrescidas de modificaes de fundo ou de contedo. V-se, assim, que a dinmica da reforma do Estado constitui-se em um fenmeno transformador de grandes propores e amplitude, receptor do influxo de demandas, pleitos, reivindicaes e proposies de toda ordem, com predomnio daqueles de natureza poltico-ideolgica, o que por si s o torna extremamente intrigante e desafiador.7 Por seu turno, modernizar tambm sugere mudanas, porm mudanas direcionadas a provocar um conjunto de adaptaes de uma dada realidade aos novos tempos. Da ao modernizante no decorre, obrigatoriamente, alteraes de grande monta, alteraes profundas, manifestando-se por meio de intervenes mais pontuais, que tm por fim promover constantes ajustes em uma estrutura prvia (a qual ainda denota alguma utilidade), em face do transcurso do tempo e da evoluo de tudo o que integra o cenrio no qual o objeto a ser modernizado encontra-se inserido. A dinmica modernizante do Estado , em princpio, menos complexa que a reformadora, e dela acaba fazendo parte. Isso ocorre porque modernizao expressa a busca por novas formas e modelos de gesto das tarefas hodiernamente levadas a cabo por rgos e entidades, justamente para otimizar sua execuo, tornando-a mais eficaz, eficiente e efetiva. Embora marcantes em significado, reforma e modernizao so termos usual e indistintamente empregados para refletir o processo de transformao do Estado e da Administrao Pblica na atualidade. No entanto, parece evidente que o termo reforma findou prevalecendo. Apesar disso, h de ser esclarecido que Reforma de Estado pretende
7 Para Fernando Henrique CARDOSO, a complexidade da reforma do Estado dupla. De um lado, apresenta-se o desafio de entender com preciso a tarefa, definir os passos a serem dados, partindo no apenas de uma anlise terica abstrata, mas de uma correta insero dessa anlise no contexto histrico brasileiro. Mas isso no suficiente. A questo complexa tambm pelo lado poltico. Nenhuma reforma desse tipo pode ter xito se no estiver lastreada na articulao de maiorias polticas estveis, capazes de assegurar a execuo consistente das mudanas e, o que talvez mais difcil, capazes de promover a transformao de toda uma cultura bucrocrtica sedimentada ao longo do tempo (CARDOSO, Fernando Henrique. Prefcio. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Braslia: Enap, 1998. p. 7-9. p. 7.).
6 traduzir uma intensa e enrgica interveno nas estruturas e modo de funcionamento estatais, principalmente em virtude das especiais razes que comumente determinam sua instaurao. um fenmeno impregnado de nuances e matizes em razo dos diferentes fundamentos polticos e ideolgicos que lhe servem de base. E as transformaes dela resultantes tm o condo de inaugurar um novo e original marco legal-institucional no pas em que eclode, distinto daquele que vigorava no momento imediatamente anterior ao irrompimento do fenmeno reformador. provvel que nesse ponto resida uma diferena entre os fenmenos reformador e modernizador. Se reformar representa um processo gerador de novas bases, fundamentos e tarefas para o Estado, espera-se que tal processo atinja tal objetivo e esgote-se, o que necessariamente torna a Reforma do Estado, alm de excepcional, justificado, circunstancial e prospectivo, um acontecimento datado, e no permanente ou incessante. O que deve ter perenidade o processo de modernizao do Estado, tal qual foi acima descrito. Inclusive, seria correto afirmar que todo processo de reforma deveria dotar o Estado de mecanismos e instrumentos suficientes para garantir um permanente processo de ajustes e adaptaes de sua organizao e funes aos novos tempos, tornando dispensvel a instituio de peridicas reformas para cumprir tal desiderato.8 Aqui jaz, portanto, o motivo pelo qual muitos dos fenmenos intitulados Reforma do Estado nada tm de reformadores, pois constituem-se em autnticos movimentos de modernizao da Administrao Pblica, sem provocar profundas modificaes no marco institucional-legal do Estado.9 Finalmente, um importante ponto a ser destacado que tanto as propostas formuladas no bojo desses processos (p. ex. novos modelos de gesto pblica e formas de organizao das entidades componentes da Administrao Pblica), quanto os instrumentos e ferramentas utilizados para viabiliz-las devem ser pensados, forjados e conformados a partir do sistema jurdico-administrativo10 de cada pas. Por via de conseqncia, a exata apreenso e correta interpretao dessas inovaes operadas nos planos
8 BRESSER PEREIRA alude a um permanente processo de reforma, pois o Estado no possuiria um sistema automtico de correo - mesmo que imperfeito - do tipo que existe com relao ao mercado. A administrao das organizaes burocrticas dentre as quais o Estado a mais importante um processo que necessita de constantes correes de curso, que necessita estar em permanente reforma (BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Crise econmica e reforma do Estado no Brasil: para uma nova interpretao da Amrica Latina. So Paulo: 34, 1996. p. 65.). 9 Bem por isso Luis Fernando DUQUE POBLETE defende que a idia central da reforma do Estado adequar as instituies pblicas com o fim de implementar programas radicalmente diferentes dos que existiam antes da mudana poltica ocorrida (DUQUE POBLETE, Luis Fernando. Reforma Administrativa. Revista de Administrao Pblica, So Paulo, v. 31, n. 3, p. 133-188, mai./jun. 1997. p. 139.). Ainda para o autor, Reforma do Estado consiste na relativamente drstica adequao das estruturas e funes do sistema poltico, com a finalidade de cumprir a idia de pas de uma nova elite poltica que conquistou o poder por revoluo, golpe de Estado ou uma significante maioria eleitoral (Id.). 10 Norberto BOBBIO assinala que o termo sistema um daqueles termos de muitos significados, que cada um usa conforme suas prprias convenincias. E embora apresente trs significados do vocbulo, enfatiza aquele segundo o qual o ordenamento jurdico seria um sistema porque no podem coexistir nele normas incompatveis (BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. 10. ed. Braslia: UNB, 1999. p. 76-80.).
7 jurdico, institucional, organizacional e de gesto ho de ser realizadas frente ao conjunto de regras, princpios e valores que compem tais sistemas jurdicos.
2.3 UMA EXPERINCIA RECENTE: A REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA EM PORTUGAL (2003) No contexto internacional, cumpre apontar que a experincia portuguesa com o fenmeno transformador do Estado uma das mais recentes, e ainda encontra-se em curso. Em junho de 2003, o Primeiro-Ministro J os Manuel Duro Barroso apresentou ao pas as Linhas de orientao para a reforma da Administrao pblica.11 Em 10 de julho do mesmo ano, tais linhas diretivas foram aprovadas por meio da Resoluo do Conselho de Ministros n. 95/2003. No aludido ato normativo consta que a reforma da Administrao Pblica tem sido unanimemente perspectivada, ao longo dos ltimos anos, como uma exigncia indispensvel ao desenvolvimento scio-econmico, devendo constituir-se como vector de competitividade e dinamismo numa sociedade moderna, bem como influenciar, directa ou indirectamente, muitas outras reformas sectoriais, a propor ou em curso, das quais o Pas tambm carece, pelo que constituir a grande prioridade da aco reformadora do Governo. Tal reforma tem como objetivos gerais (i) prestigiar a misso da Administrao Pblica e os seus agentes na busca da exigncia e da excelncia; (ii) delimitar as funes que o Estado deve assumir diretamente daquelas que, com vantagem para o cidado, melhor podem ser prosseguidas de forma diferente; (iii) promover a modernizao dos organismos, qualificando e estimulando os funcionrios, inovando processos e introduzindo novas prticas de gesto; (iv) introduzir uma nova idia de avaliao dos desempenhos, seja dos servios, seja dos funcionrios; (v) apostar na formao e na valorizao dos funcionrios pblicos. Tais objetivos devero ser concretizados a partir de trs eixos fundamentais, a saber (a) organizao do Estado e da Administrao; (b) liderana e responsabilidade, e (c) mrito e qualificao. Entre as aes elencadas para atingir tais objetivos, destacam-se (i) a busca pela identificao e diferenciao das funes essenciais, que s ao Estado compete desenvolver e assegurar, das funes acessrias, que podem ser prestadas por outras entidades, e ainda das funes que deixaram de ter sentido til, (ii) a edio de um novo quadro legal para a organizao administrativa, que dever traduzir-se na reduo dos nveis hierrquicos, na promoo da desburocratizao dos circuitos de deciso, na melhoria dos processos, na colaborao entre servios, na partilha de conhecimentos e
11 As informaes sobre a Reforma em Portugal foram extradas do site <http://www.portugal.gov.pt/Portal/PT/Governos/Governos_Constitucionais/GC15/Ministerios/MF/Comunic acao/Outros_Documentos/20030624_MEF_Linhas_Reforma_AP.htm>. Acesso em 20 abr. 2004.
8 numa correta gesto da informao, de acordo com as seguintes linhas de atuao; e (iii) no mbito da liderana e da responsabilidade dever promover- se a reviso do Estatuto dos Dirigentes da Administrao Pblica, a partir dos princpios da moderna gesto pblica, designadamente na capacidade de liderana, na definio de responsabilidades e funes a cada nvel hierrquico e nos mecanismos de prestao de contas e avaliao de resultados.
2.4 TENDNCIA DO ESTADO CONTEMPORNEO: A POLTICA DE MODERNIZAO ADMINISTRATIVA pertinente ressaltar que nesse cenrio transformador, os pases vm encontrando obstculos institucionais muito similares para a implementao de suas reformas de Estado. Luc ROUBAN e J acques ZILLER asseveram que no transcurso das reformas, descentralizao das responsabilidades foi oposta a centralizao dos procedimentos financeiros; vontade de determinar com mais clareza as competncias das funes, opem-se a fragmentao dos nveis de deciso e a multiplicao dos atores administrativos; vontade de tornar impessoal o fornecimento de bens e servios pblicos ope-se uma politizao crescente da funo pblica, cada vez mais chamada a defender as opes governamentais e desenvolver polticas pblicas prioritrias.12 De qualquer modo, a tnica mundial dos processos de transformao do Estado contemporneo parece ser a institucionalizao de uma poltica de modernizao da gesto pblica, referida por Odete MEDAUAR como reforma administrativa por aes contnuas.13 Tal estratgia teria por foco principal consolidar e aprofundar os programas e aes reestruturantes, nas quais os pases decidiram engajar-se nas ltimas duas ou trs dcadas. Com efeito, porque dotada de perenidade, a elaborao de uma poltica estatal de modernizao mais condizente com o que a sociedade contempornea espera do Estado: atualizao constante frente s demandas sociais, promoo dos necessrios ajustes e afastamento de indesejveis distores em sua estrutura e funcionamento, gerando, por meio de suas aes, intervenes e regulaes, melhores e maiores benefcios populao. Um tema incandescente no direito pblico mundial, muitas vezes inserido nos movimentos reformadores e modernizadores do Estado, o atinente ao emprego em larga escala de mtodos e tcnicas negociais ou contratualizadas no campo das atividades perpetradas pelos rgos e entidades pblicas. Tais atividades podem envolver unicamente a participao de rgos e entidades pblicas, como tambm contemplar a sua interao com
12 ROUBAN, Luc; ZILLER, J acques. ROUBAN, Luc; ZILLER, J acques. De la modernisation de ladministration a la rforme de ltat. Revue franaise dadministration publique, Paris, n. 75, p. 345-354, juil./sept. 1995. p. 350. 13 MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed., 2003. p. 134.
9 organizaes dotadas de finalidade lucrativa (setor privado) ou destitudas de finalidade lucrativa (terceiro setor). J oan PRATS I CATAL alude a uma mudana paradigmtica do direito administrativo, a partir (i) do desenvolvimento de teorias e tcnicas de construo e gesto de redes interorganizativas, (ii) do incremento do interesse pelas relaes interadministrativas, (iii) do manejo da gesto pblica sob a orientao de diferentes formas convencionais ou participativas, distintas do ato administrativo tradicional, e (iv) do desenvolvimento do posicionamento jurdico do cidado perante os servios pblicos a serem prestados.14 Aqui insere-se a discusso acerca do contrato de gesto, a qual ser a seguir desenvolvida.
3. CONTRATO DE GESTO NA CONSTITUIO DE 1988: O 8O DO ART. 37
3.1 CONTRATO DE GESTO NO PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO (1995) Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO ressalta que no contexto da reforma do Estado e da modernizao da Administrao Pblica, entre as inmeras propostas engendradas deve-se destacar a necessidade de adotar novas metodologias administrativas que possibilitem uma gesto mais rpida, econmica e transparente, como o caso (...) da administrao por objetivos.15 (g.n.) E prossegue o autor: Tornou-se necessrio criar condies organizativas e funcionais para que o Estado recupere um mnimo aceitvel de eficcia, notadamente no campo da administrao pblica, e principalmente naquelas atividades em que sua atuao, por lhe ser prpria, insubstituvel e indelegvel. Por outro lado, deve-se estimular a participao da sociedade, em tudo o que seja possvel, para a boa realizao dos cometimentos do Estado; isso no significa a recesso do princpio da autoridade mas o seu temperamento com o princpio da participao, introduzindo ou estimulando as modalidades consensuais de emprego do poder administrativo pblico.16 [g.n.] No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - encarado como o
14 PRATS I CATAL, J oan. Direito e gerenciamento nas administraes pblica: notas sobre a crise e renovao dos respectivos paradigmas. Revista do Servio Pblico, Brasilia, a. 47, v. 120, n. 2, p. 23- 46. mai./ago. 1996. p. 40. 15 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Administrao privada temporria de carter interventivo em banco estadual negociada consensualmente com o Banco Central: implicaes da lei n. 8.666/93. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo, a. 12, n. 4, p. 178- 188, abr. 1996. p. 183. 16 Ibid., p.183-184.
10 documento oficial que contm as principais informaes e orientaes sobre a Reforma Administrativa brasileira iniciada em 1995 - existem diversas menes ao contrato de gesto. Entretanto, em nenhuma delas apontava-se para a necessidade de que sua implementao - para os termos pretendidos pela cpula reformadora - ocorresse pela via da expressa previso no Texto Constitucional. Eis as referncias ao instituto ora em exame no documento assinalado: 6 Objetivos ... 6.3 Objetivos para as Atividades Exclusivas: - Transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de Estado em agncias autnomas,17 administradas segundo um contrato de gesto; o dirigente escolhido pelo Ministro segundo critrios rigorosamente profissionais, mas no necessariamente de dentro do Estado, ter ampla liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados sua disposio, desde que atinja os objetivos qualitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados;18 ... [sem grifo no original] 6.4 Objetivos para os Servios no-exclusivos: - Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um programa de publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder Legislativo para celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo e assim ter direito a dotao oramentria;19 ... [sem grifo no original] 6.5 Objetivos para a Produo para o Mercado ... - Implantar contratos de gesto nas empresas que no puderem ser privatizadas.20 ... [sem grifo no original] 8. Projetos ... 8.1.3 Organizaes Sociais e Publicizao
17 Tais agncias autnomas foram posteriormente denominadas agncias executivas, qualificao instituda pelos artigos 48 e 49 da Medida Provisria n. 1.549-28, de 14 de maro de 1997, a qual foi posteriormente convertida na Lei federal n. 9.649/98. 18 BRASIL. Presidncia da Repblica. Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Braslia, 1995. p. 57. 19 Ibid., p. 58. 20 Ibid., p. 59.
11 ... Entende-se por organizaes sociais as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder executivo, obtm autorizao legislativa para celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito a dotao oramentria.21 [sem grifo no original] ... 8.2.2 Indicadores de Desempenho Este projeto, essencial para a implementao das agncias autnomas e das organizaes sociais, ter de ser realizado em parceria pelo MARE com o Ministrio do Planejamento e Oramento, implicar um esforo sistemtico e amplo para definir indicadores de desempenho quantitativos para as atividades exclusivas do Estado. Estes indicadores, somados mais adiante definio de um oramento global, sero a base para a celebrao de contrato de gesto entre o dirigente da entidade e o respectivo ministro. E a partir do contrato de gesto ser possvel implantar um modelo de administrao pblica gerencial.22 ... [sem grifo no original] Em consonncia com o objetivo maior de implantao de um modelo gerencialista na Administrao pblica brasileira, a idia central era, de um lado, utilizar o contrato de gesto como um instrumento de ligao entre o denominado Ncleo Estratgico e os demais setores do aparelho do Estado,23 quais sejam, (i) setor de atividades exclusivas, (ii) setor de servios no-exclusivos e (iii) setor de produo para o mercado. Assim, por meio do contrato de gesto visava-se imprimir a contratualizao das relaes do Estado, seja (i) com suas entidades descentralizadas (agncias executivas e empresas estatais), seja (ii) com as entidades privadas - portanto externas ao aparelho do Estado - qualificadas como organizaes sociais. De outro lado, alm da assinalada contratualizao das relaes buscava-se, por meio do contrato de gesto, instaurar a denominada contratualizao dos controles a cargo do Estado, com foco no controle de resultados, uma das caractersticas tidas como das mais relevantes no contexto do modelo gerencialista sugerido pela equipe reformadora. Contudo, convm ressaltar que a previso do instituto como uma forma de alcanar os fins acima aludidos - contratualizao das relaes e contratualizao do controle, com nfase nos resultados - deu-se pela edio de distintas Medidas Provisrias,24 convertidas nas Leis federais n.
21 Ibid., p. 74. 22 Ibid., p. 76. 23 Cf. RAMOS, Marcelo de Matos. Contratos de gesto: instrumento de ligao entre os setores do aparelho do Estado. In: PETRUCCI, Vera; Schwarz (Orgs). Administrao pblica gerencial: a reforma de 1995: ensaios sobre a reforma administrativa brasileira no limiar do sculo XXI. Braslia: ENAP, 1999. p. 197-220. 24 Respectivamente Medida Provisria n. 1.591, de 09 de outubro de 1997 e Medida Provisria
12 9.637/98 e 9.649/98, em momentos anteriores prpria promulgao da EC n. 19/98. Vale ainda enfatizar que na Exposio de Motivos Interministerial n. 49/95 - parte integrante da Mensagem Presidencial n. 866/95 que originalmente encaminhou a Proposta de Emenda Constitucional da Reforma Administrativa ao Congresso Nacional - consta como um dos resultados esperados da reforma administrativa incorporar a dimenso da eficincia na administrao pblica: o aparelho de Estado dever se revelar apto a gerar mais benefcios na forma de prestao de servio sociedade com os recursos disponveis, em respeito ao contribuinte.25 Outro resultado seria romper com formatos jurdicos e institucionais rgidos e uniformizadores: a reforma constitucional permitir a implantao de um novo desenho estrutural na Administrao Pblica brasileira que contemplar a diferenciao e a inovao no tratamento de estruturas, formas jurdicas e mtodos de gesto e de controle ....26
3.2 A MATRIZ CONSTITUCIONAL DO CONTRATO DE GESTO: UMA INOVAO DA EC N. 19/98 Estabelecidas essas premissas, cumpre afirmar que o preceito insculpido no 8o do art. 37 da Constituio de 1988 - doravante denominado matriz constitucional do contrato de gesto - no abriga todas as funes a ele cometidas pelo nosso ordenamento. A rigor, a EC n. 19/98 no instituiu o contrato de gesto no sistema administrativo brasileiro, e sim o constitucionalizou, a ele conferindo contornos e funes especficas, e dependentes de densificao infraconstitucional (... cabendo lei dispor sobre: ...). que em nosso sistema, antes mesmo da previso constitucional do 8 do art. 37, predominava a diversidade da disciplina jurdica do contrato de gesto. Assim, resta claro que a unidade terminolgica adotada pelo legislador ptrio no uma decorrncia da unidade de disciplina jurdica do instituto. Tampouco resultado da uniformidade de funes a ele reservadas em nosso ordenamento.27 Em verdade, a terminologia unvoca constitui-se em um complicador
n. 1.549-28, de 14 de maro de 1997. 25 Dirio do Senado Federal, 02. dez. 1997, p. 26.481. 26 Id. 27 Leila CUELLAR pondera que no existe um conceito legal genrico e nico para identificar o que se pretende abranger sob o nome contrao de gesto. (...) O que h, ento, so definies casusticas, estabelecidas nos textos legais em que se prev a celebrao de contrato de gesto e para fins especficos de cada caso. ... (CUELLAR, Leila. Os novos servios sociais autnomos: exame de um caso. In: BOCKMANN, Egon; CUELLAR, Leila. Estudos de direito econmico. Belo Horizonte: Frum, 2004. p. 279-329. p. 298.).
13 para o exame do instituto, pois a locuo contrato de gesto utilizada para representar relaes e situaes distintas entre si. Por tais razes, no caso brasileiro o mais correto referir-se a contratos de gesto. Sem prejuzo disso, parece que a inteno do constituinte reformador foi a de salientar e disseminar, por meio da criao de um novo instituto jurdico, uma nova forma de desempenhar as atividades administrativas, sobretudo sob o ponto de vista interno da organizao administrativa. Nessa nova forma de administrar h o predomnio de tcnicas dialgicas, que necessariamente colocam em relevo as funes de interao e negociao entre rgos e entidades administrativas, as quais visam estipular uma programao das aes a serem desenvolvidas, com o intuito de permitir uma melhor avaliao do desempenho e controle dos resultados oriundos dessas aes. Os contratos de gesto de compleio brasileira so acordos administrativos, os quais no se distiguem sob o ponto de vista estrutural, uma vez que demandam todos o encontro de ao menos duas declaraes de vontade para a sua formao. So vontades declaradas buscando atingir a um fim comum, expressando originalmente a idia de cooperao e colaborao de interesses, e no a de contraposio, tpica da qualificao do acordo como um contrato.
3.3 O CONTRATO DE GESTO DE BASE CONSTITUCIONAL: PROPOSTA DE DEFINIO Tecidas essas consideraes, o contrato de gesto de base constitucional pode ser definido como um instrumento originrio da administrao por objetivos, por meio do qual so ampliadas as autonomias gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da Administrao pblica, com a estipulao de metas de desempenho e fixao negociada de resultados, os quais devero ser atingidos a partir da execuo de uma srie programada de atos (programao derivada), cuja finalidade conferir efetividade a planos, programas e polticas pblicas (programao originria), promovendo assim a eficincia28 na gesto pblica. A seguir, a partir do Texto Constitucional e da experincia brasileira sero evidenciadas algumas funes atinentes ao contrato de gesto em nosso sistema.
28 Embora atrelada temtica ora enfrentada, a discusso acerca da noo jurdica da eficincia escapa dos limites originalmente traados para o desenvolvimento deste trabalho. Sem prejuzo disso, concorda-se com Paulo MODESTO para quem a eficincia enquanto princpio jurdico da Administrao Pblica traduz "a exigncia jurdica, imposta administrao pblica e queles que lhe fazem as vezes ou simplesmente recebem recursos pblicos vinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica e satisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhe forem confiadas por lei ou por ato ou contrato de direito pblico" (MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princpio da eficincia. Revista do servio pblico, Braslia, a. 51, n. 2, p. 107-119, abr./jun. 2000 p. 116.).
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4. CONTRATO DE GESTO COMO INSTRUMENTO DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
4.1 CONTRATO DE GESTO COMO ACORDO ADMINISTRATIVO ORGANIZATRIO Segundo o relatrio O contrato de gesto no servio pblico, produzido pela ENAP, o instituto em tela entendido como toda relao negociada entre o Poder Pblico e suas instncias operativas,29 por meio do qual busca-se maior eficincia mediante formas alternativas de controle que privilegiam a autonomia gerencial e os resultados, e no os meios da ao administrativa.30 O documento assinalado explicita a noo apresentada: O contrato de gesto uma relao interna a um poder, na qual uma das partes, em ltima instncia, est contida na outra, naquela representada pelo Poder Pblico, entendido na atividade inerente ao prprio Estado. Da o contedo de negociao se caracterizar, antes de tudo, pelo estabelecimento de compromissos, sob determinadas condies, que so definidos a partir das estratgias e dos objetivos inerentes a cada entidade. 31 Com efeito, o contrato de gesto de feio constitucional tem a natureza jurdica de acordo administrativo organizatrio, pois tem por objeto a fixao de metas de desempenho para rgos ou entidades administrativas, conforme depreende-se da redao do 8 do art. 37 da Carta Magna. Segundo Luiz Carlos Bresser PEREIRA, se os objetivos estratgicos so resultados de dimenso mais geral pretendidos pela instituio, as metas de desempenho so aes mais concretas e objetivas, necessrias ao atingimento dos objetivos estratgicos e que vo constituir a matria-prima da avaliao do desempenho instituticonal.32 Alm das metas de desempenho, devem ser definidos no contrato de gesto os indicadores de desempenho, os quais na viso de Luiz Carlos Bresser PEREIRA devem ser expressos em unidades de medida que sejam as mais significativas para aqueles que vo utiliz-los, seja para fins de avaliao seja para subsidiar a tomada de deciso com base na informao por eles
29 FUNDAO ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA. O contrato de gesto no servio pblico. Braslia: ENAP, 1993. p. 105. 30 Id. 31 Ibid., p. 108. 32 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania, 1998. p. 229.
15 geradas.33 Por intermdio do instituto em exame, o poder pblico amplia as autonomias gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades administrativas. Celebrado o contrato de gesto de feio constitucional, opera- se uma diferenciao autorizada de regime jurdico a que antes se encontrava submetido o rgo ou a entidade administrativa. Para tanto, a contrapartida exigida pelo poder pblico a melhoria do desempenho das atividades e a otimizao dos resultados a serem alcanados por esses rgos e entidades. Assim, visa o contrato de gesto basicamente a disciplinar (i) relaes intra-administrativas (entre rgos de uma mesma pessoa jurdica de direito pblico interno) ou (ii) relaes interadministrativas (entre rgos da Administrao pblica direta e entidades da Administrao pblica indireta).
4.2 CONTRATO DE GESTO COMO INSTRUMENTO DE PROGRAMAO ADMINISTRATIVA DERIVADA A Constituio de 1988 estipula no 1 do art. 165 que a lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. De outro lado, entre as matrias objeto da lei de diretrizes oramentrias, o 2 do art. 165 arrola as metas e prioridades da administrao pblica federal .... Assim, a programao originria das diretrizes, objetivos, metas e prioridades da administrao pblica federal determinada pela Carta Magna realizada pela legislao infraconstitucional correspondente. A Lei Federal n. 10.933, de 11 de agosto de 2004, a qual instituiu o Plano Plurianual 2004/2007,34 dispe no 1 do art. 1 que integram o Plano Plurianual: I - Anexo I - Orientao Estratgica de Governo; II - Anexo II - Programas de Governo; III - Anexo III - rgo Responsvel por Programa de Governo; e IV - Anexo IV - Programas Sociais. O art. 2 desse diploma legislativo estipula que os Programas, no mbito da Administrao Pblica Federal, para efeito do art. 165, 1, da Constituio, so os integrantes desta Lei. No Anexo I so descritos os megaobjetivos a serem perseguidos, quais sejam (i) incluso social e reduo das desigualdades sociais, (ii) crescimento
33 Ibid., p. 230. Sobre indicadores de desempenho no setor pblico, cf. BATISTA, Fbio Ferreira. A avaliao da gesto pblica no contexto da reforma do aparelho do Estado. Texto para discusso n. 664. Braslia: IPEA, 1999; TIRONI, Luiz Fernado et al. Critrios para gerao de indicadores de qualidade e produtividade no servio pblico. Texto para discusso n. 238. Braslia: IPEA, 1991 e _____. Indicadores da qualidade e produtividade: um relato de experincias no setor pblico. Texto para discusso n. 263. Braslia: IPEA, 1992. 34 Sobre os Planos Plurianuais de 1991-1995, 1996-1999 e 2000-2003, cf. GARCIA, Ronaldo Coutinho. A reorganizao do processo de planejamento do Governo federal: o PPA 2000-2003. Texto para discusso n. 726. Braslia: IPEA, 2000.
16 com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades sociais e (iii) promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia. Por sua vez, a Lei Federal n. 10.934, de 11 de agosto de 2004, a qual versa sobre as diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2005, preconiza em seu art. 2o que as aes prioritrias, e as respectivas metas, da Administrao Pblica Federal para o exerccio de 2005 so as constantes do Anexo I desta Lei, cujas dotaes necessrias ao cumprimento das metas fixadas devero ser includas no projeto e na lei oramentria. Obviamente que as competncias para o desenvolvimento dos programas, projetos e aes necessrias para a implementao das diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal so estabelecidas em lei, e distribudas entre os rgos e entidades integrantes do aparato administrativo federal. Todavia, o 8 do art. 37 determina a possibilidade de que a efetivao da programao originria prevista nos diplomas legislativos assinalados ocorra por meio de uma programao derivada, a ser minuciosamente detalhada por meio dos contratos de gesto. Desse modo, possvel encarar o contrato de gesto como um acordo administrativo organizatrio, cuja funo a difuso da normatividade programtica prevista no ordenamento ptrio (programao originria), por intermdio da estipulao de uma programao de metas de desempenho a serem cumpridas pelos rgos e entidades da Administrao pblica (programao derivada), com a conquista de determinados resultados. No entanto, para que o contrato de gesto possa efetivamente cumprir com essa funo, a programao das metas de desempenho e estipulao dos resultados a serem atingidos pela Administrao pblica devem estar perfeitamente integradas com a realizao do planejamento e a programao do oramento do Estado.35 Ademais disso, h a necessidade de operar a concatenao das diferentes programaes (e aes) administrativas, razo pela qual concorda- se com Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO, para quem a funo do contrato de gesto, seria a de viabilizar a coordenao gerencial na administrativa pblica: Com efeito, a redescoberta das possibilidades da coordenao de aes para o gerenciamento da Administrao Pblica, valendo-se das mltiplas formas de interao e de atuao agregada dos prprios rgos j existentes no aparelho do Estado entre si, e desses com as mirades de entidades da sociedade civil organizada, tm rasgado um vasto e riqussimo campo de experincias
35 Nesse sentido, cf. ANDR, Maristela Afonso de. A efetividade dos contratos de gesto na reforma do Estado. Revista de Administrao de Empresas, So Paulo, v. 39, n. 3, p. 42-52, jul./set. 1999. p. 45. A autora destaca que nos contratos de gesto federais, a equipe de acompanhamento dos contratos funcionou em paralelo com a de oramento, o que trouxe inconsistncias e reduziu seu poder de superviso dos contratos (Ibid., p. 46.).
17 gerenciais, em que institutos antigos vo se remodelando e novos vo sendo criados com vistas maior eficincia e maior visibilidade da gesto dos interesses pblicos. Nessa linha, no mbito interno da Administrao Pblica, desenvolveu-se e aperfeioou-se o antigo conceito de cooperao, tanto valendo-se das formas clssicas dos consrcios e dos convnios, quanto atravs dos novssimos contratos de gesto, na verdade, acordos para a realizao de programas especficos de administrao pblica, por isso mesmo mais adequadamente denominados de acordos de programa, voltados a ampliar a autonomia gerencial dos rgos pblicos e a estimular a gesto associada de servios pblicos, para superar os avelhentados emperramentos da hierarquia burocratizada.36 [g.n.]
4.3 CONTRATO DE GESTO E CONTRATUALIZAO DO CONTROLE ADMINISTRATIVO A contratualizao das relaes intra-administrativas e interadministrativas tem por finalidade estabelecer regras claras e especficas a respeito do controle interno da Administrao Pblica,37 exercido pelo Poder Executivo sobre seus rgos e entidades administrativas, embora o foco principal do contrato de gesto seja o de efetivar o controle de eficincia (avaliao de desempenho e de resultados). A Constituio de 1988 preceitua em seu art. 74 que os Poderes Legislativo, Executivo e J udicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio e IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. A Lei federal n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001 (organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal), estipula em seu art. 19 que o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa avaliao da ao governamental e da gesto dos administradores pblicos federais, por intermdio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, e a apoiar o
36 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Coordenao gerencial na administrao pblica: administrao pblica e autonomia gerencial. contrato de gesto. organizaes sociais. a gesto associada de servios pblicos. consrcios e convnios de cooperao. Revista de Direito Administrativo, Rio de J aneiro, n. 214, p. 35-53, out./dez. 1998. p. 41-42. 37 No Brasil, defendendo ser essa uma das funes do contrato de gesto em nosso sistema, cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002., p. 225.
18 controle externo no exerccio de sua misso institucional. Por seu turno, o art. 24 do diploma legislativo aludido estipula a competncia dos rgos e das unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal: I - avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual; II - fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes descentralizadas realizadas conta de recursos oriundos dos Oramentos da Unio, quanto ao nvel de execuo das metas e objetivos estabelecidos e qualidade do gerenciamento; III -avaliar a execuo dos oramentos da Unio; IV - exercer o controle das operaes de crdito, avais, garantias, direitos e haveres da Unio; V - fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira dos projetos e das atividades constantes dos oramentos da Unio; VI - realizar auditoria sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados; VII - apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes pblicos ou privados, na utilizao de recursos pblicos federais e, quando for o caso, comunicar unidade responsvel pela contabilidade para as providncias cabveis; VIII - realizar auditorias nos sistemas contbil, financeiro, oramentrio, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; IX - avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administrao indireta federal; X - elaborar a Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituio Federal e XI - criar condies para o exerccio do controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos oramentos da Unio. Segundo Odete MEDAUAR, o poder pblico submete a ao administrativa a vrias espcies de controle. O controle administrativo um deles (ao lado dos controles polticos, judicial e mistos), e encontra-se a cargo do Executivo e rgos administrativos dos demais poderes sobre suas prprias atividades, para que atendam ao interesse pblico, respeitem a lei e as exigncias tcnicas (eficcia), um controle de mrito, de legalidade e de eficcia.38 Esse controle administrativo subdivide-se, de acordo com a autora, em (i) auto-tutela ou auto-reviso, (ii) controle hierrquico, em que a autoridade administrativa superior exerce controle hierrquico sobre os atos e sobre a pessoa dos agentes que lhe so subordinados...39 e (iii) tutela administrativa, entendida como fiscalizao de um rgo central sobre uma pessoa jurdica administrativa descentralizada, dotada de poder prprio de deciso em matria especfica.40 O art. 19 do Decreto-lei n. 200/67 dispe que todo e qualquer rgo da administrao federal, direta ou indireta, est sujeito superviso do Ministro de Estado competente .... Assim, na esfera federal controle hierquico e tutela administrativa encontram-se integrados na atividade de superviso ministerial, uma vez que o nico do art. 20 do Decreto-lei n. 200/67 estatui
38 MEDAUAR, Odete. Controle administrativo das autarquias. So Paulo: Bushatsky, 1976. p. 48. 39 Ibid., p. 49. 40 Ibid., p. 49-50.
19 que a superviso ministerial exercer-se- atravs da orientao, coordenao e controle das atividades dos rgos subordinados ou vinculados ao ministrio, nos termos desta lei. Por seu turno, o art. 21 de referido diploma legislativo estabelece que o Ministro de Estado exercer a superviso de que trata este ttulo com apoio nos rgos centrais. Ora, cumprindo ao contrato de gesto de feio constitucional a contratualizao dessa superviso ministerial, parece claro que as partes desse ajuste so, de um lado, o poder pblico, na pessoa do Ministro de Estado competente; de outro, os administradores dos rgos e entidades administrativas. Nesse vis, o contrato de gesto (i) formaliza e refora os compromissos legais de prestao de contas dos rgos e entidades da Administrao pblica, (ii) evidencia e concentra as responsabilidades administrativas (previstas em lei) na figura de seus administradores, afastando a diluio de responsabilidades funcionais, to comum no sistema administrativo brasileiro, (iii) permite que haja negociao com relao s metas e os resultados a serem atingidos, induzindo a democratizao interna da organizao administrativa, por meio de um processo de horizontalizao das estruturas hierrquicas e (iv) torna competncias e responsabilidades dos agentes pblicos mais acessveis e transparentes para os outros Poderes e para a populao, configurando assim um instrumento de referncia para o exerccio do controle externo da Administrao pblica, a includo o controle social a ser levado a efeito pela sociedade.
4.3.1 A AVALIAO DE DESEMPENHO E DE RESULTADOS: ESPECIFICIDADES A PARTIR DO SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Compreendida como o processo de comparao entre as metas estabelecidas pela organizao e os resultados efetivamente alcanados, a avaliao de desempenho foi inserida no Texto Constitucional pela EC n. 19/98, podendo ser analisada sob dois enfoques: (i) enfoque institucional, a ser levada a efeito sobre os rgos e entidades administrativas por meio da implementao do contrato de gesto ( 8 do art. 37) e (ii) enfoque funcional, a ser levada a efeito sobre o desempenho dos servidores pblicos (inc. III do 1 do art. 41 e 4 do art. 41). Nesse vis, pertinentes so as ponderaes de Odete MEDAUAR, para quem a rigidez no funcionamento da estrutura hierarquizada da Administrao, a conseqente diluio de responsabilidades, os aspectos desfavorveis do controle hierrquico acarretaram a busca de novos mtodos de direo e novas tcnicas de controle.41 A autora, tendo por referncia a experincia
41 MEDAUAR, Odete. Controle da administrao pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 47.
20 estrangeira,42 coloca em evidncia uma noo mais ampla de controle das atividades administrativas, por ela denominada controle de gesto: Acreditamos que dificilmente se atingir o ponto de abolio total do controle hierrquico, no aspecto de legalidade ou de mrito, embora se devam buscar novas tcnicas de gesto e em decorrncia novas tcnicas de controle, de que exemplo o controle de gesto. Evidente que um controle to abrangente como o de gesto, que recai sobre um conjunto de atividades desenvolvidas para atendimento de um objetivo, aborve o de legalidade e o de mrito e tem a vantagem, segundo se depreende, do acompanhamento simultneo da atuao, com medidas corretivas a cada passo, impedindo a disperso e o mau uso dos recursos alocados; por outro lado, quebra a rigidez da estrutura hierarquizada, sem deixar no entanto, de observar certo escalonamento, pela existncia de um agente controlador e de um chefe de projeto. Necessrio se tornar tentar aplicar essa nova tcnica e estudar os resultados, ...43 Em que pese ser premente, at por determinao constitucional, promover-se a eficincia na Administrao Pblica brasileira, parece claro que no sistema administrativo ptrio a eficincia no e no pode configurar um fim em si mesma, assim como a atividade da Administrao pblica no pode ser avaliada to-somente em razo dos resultados alcanados. A noo de regime jurdico-administrativo brasileiro, cujas bases encontram-se solidamente fixadas em nossa Constituio, exige a conciliao da eficincia com os demais valores e princpios que desse regime fazem parte. evidente que a gesto pblica h de ser permanentemente avaliada a partir de critrios que envolvam aspectos de legalidade, o que inclui o controle hierrquico.44 Todavia, o emprego de mtodos e tcnicas organizacionais de ponta que eventualmente possibilitem mensurar o desempenho e os resultados conquistados pelo desenvolvimento da ao administrativa, devem ser igualmente implementados. Nesse contexto, merece destaque opinio de J os J oaquim Gomes CANOTILHO:
42 Exemplificando, destaca Gaetano DAURIA que na Itlia o Decreto-lei n. 470/1993 tornou obrigatria nas administraes - seja do Estado ou das entidades pblicas, seja das regies ou de entidades locais - a instituio, onde ainda no existam, de servios de controle interno ou ncleos de avaliao, com a tarefa de verificar, atravs de avaliaes comparativas dos custos e dos rendimentos, a realizao dos objetivos, a correta e econmica gesto dos recursos pblicos, a imparcialidade e o bom andamento da ao administrativa (DAURIA, Gaetano. Os controles. Revista do Servio Pblico, Braslia, a. 47, v. 120, n. 3, p. 129-143. set./dez. 1996. p. 131.). 43 MEDAUAR, Odete. Controle da administrao pblica, 1993. p. 49. 44 Lafayette POND afirma que a hierarquia prpria das administraes centralizadas, cada qual com a sua prpria composio orgnica. uma articulao de rgos de um mesmo sistema, uns com poder de mando sobre outros, em uma escala de graus - os superiores sobre os intermedirios, estes sobre os inferiores -, todos com ao na mesma rea de competncia material. Tal a linha central da ordenao hierrquica: a identidade da competncia e o poder de superviso, ou vigilncia, de impor instrues e ordens, a que corresponde o dever de obedincia. O trao caracterstico da hieraquia essa ingerncia do superior, mediante o poder de dar ordens ao inferior, no exerccio de uma rea de competncia comum (POND, Lafayette. Consideraes sobre o controle administrativo. Revista de Direito Administrativo, Rio de J aneiro, v. 163, p. 1-15, jan./ mar. 1986. p. 9.).
21 Ao reconhecer-se (...) administrao, um papel criativo de modo a adaptar-se a evolues inesperadas, impe-se, como corolrio do Estado de direito, o reforo, relativamente a esta administrao, do controlo poltico e jurdico. Trata-se, portanto, de conciliar o princpio da legalidade da administrao com o princpio da oportunidade ou optimidade, de forma a administrao poder assegurar com eficincia a realizao do bem comum sem comprometer as garantias do Estado de direito. O princpio da eficincia da administrao ergue-se a princpio constitutivo do princpio da legalidade, desde que isso no signifique preterio das dimenses garantisticas bsicas de um Estado de direitos. Estas garantias ficariam, por exemplo, comprometidas se as tarefas atribudas administrao se transformassem em cheque em branco a uma burocracia ou tecnocracia sem transparncia democrtica (...) e isentas de quaiquer mecanismos de controlo de natureza poltica ou jurisdicional.45 Prestigiar a eficincia e o controle de resultados significa dar cumprimento aos ditames constitucionais, principalmente aos preceitos inseridos no caput do art. 37 e no inc. II do art. 74.46 E resta claro que a observncia desses comandos no poderia justificar a no observncia de outros comandos constitucionais, principalmente aqueles referentes legalidade e ao controle de legalidade, igualmente previstos no caput do art. 37 e no inc. II do art. 74 da Carta Magna. Portanto, no sistema administrativo brasileiro controle de legalidade e controle de eficincia devem coexistir, e jamais exclurem-se mutuamente. Da defender-se a existncia de um controle de gesto da Administrao pblica brasileira,47 o qual necessariamente engloba controle de legalidade e controle de resultados. Tais controles so exercidos na forma e nos limites previstos em lei, a partir das bases fixadas na Lei Maior, sendo que a previso expressa do contrato de gesto na Constituio Brasileira acaba realando a importncia de serem estabelecidos mecanismos de controle de gesto especialmente voltados avaliao do desempenho e dos resultados alcanados pela mquina administrativa. Esclarecidos esses pontos, cabe notar ainda que a avaliao de desempenho e de resultados encontra-se relacionada a um dos modelos de cunho gerencialista mais desenvolvidos e aplicados no setor pblico
45 CANOTILHO, J . J . Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2000. p. 713. 46 O inc. II do art. 74 da Constituio de 1988 preconiza que Os Poderes Legislativo, Executivo e J udicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (..) II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado. 47 Serge ALECIAN e Dominique FOUCHER definem controle de gesto como conjunto de meios executados por uma organizao para ajudar os responsveis operacionais a permitir, permanentemente, que eles atinjam seus objetivos utilizando seus recursos de modo otimizado (ALECIAN, Serge; FOUCHER, Dominique. Guia de gerenciamento no setor pblico. Rio de J aneiro: Revan, 2001. p. 165.). Para os autores, o controle de gesto consiste (...) em dispor de informaes contnuas sobre trs sries de elementos essenciais: os objetivos (o que se pretende fazer ou atingir), os meios (os recursos e os mtodos utilizados para atingi-los), os resultados (o que se obtm depois) (Id.).
22 contemporneo, conhecido genericamente por Administrao por objetivos- APO, cujos princpios metodolgicos bsicos so elencados por Luciano PAREJ O ALFONSO: (i) identificao e priorizao de necessidades e definio de objetivos destinados sua satisfao, (ii) determinao de um preciso plano de atuao para cumprir os objetivos: estratgia; (iii) estabelecimento dos programas, com reserva de recursos e determinao de responsveis, (iv) execuo das atividades e tarefas previstas nos programas, (v) desenho de um sistema de acompanhamento e controle do cumprimento dos programas e de avaliao dos resultados em relao aos objetivos estabelecidos e (vi) estabelecimento de um sistema de incentivo para o adequado desenvolvimento dos programas.48
4.4 O CASO PARADIGMTICO NA ESFERA FEDERAL: A MODERNIZAO DO INMETRO OPERADA PELA VIA DO CONTRATO DE GESTO No mbito federal, a experincia recente mais significativa envolvendo o contrato de gesto como instrumento de modernizao administrativa diz respeito ao ajuste firmado entre a Unio Federal e o INMETRO, at a presente data nica autarquia qualificada como agncia executiva.
4.4.1 AS AGNCIAS EXECUTIVAS: CONSIDERAES A RESPEITO DO MODELO INSTITUDO Agncia Executiva uma qualificao a ser conferida por decreto presidencial a autarquias e fundaes pblicas responsveis por atividades e servios exclusivos do Estado.49 As entidades eventualmente qualificadas como Agncias Executivas no deixam de ser consideradas pessoas jurdicas de direito pblico, pessoas administrativas, permanecendo como entidades integrantes da Administrao Pblica Indireta Federal. Tais entidades no passariam a constituir uma nova entidade estatal, pois permaneceriam inalteradas as relaes de trabalho dos servidores a elas subordinados. preciso ressaltar que as entidades interessadas na
48 PAREJ O ALFONSO, Luciano. La eficacia, principio de la actuacin de la administracin. In: _____. Eficacia y administracin: tres estudios. Madrid: INAP, 1995. p. 89-152. p. 117. Cf. ainda MEDAUAR, Odete. Controle da administrao pblica, 1993. p. 47-50. 49 O tema atinente s agncias executivas ainda no despertou interesse na doutrina brasileira. Cf. ANDR, Maristela Afonso de. A efetividade dos contratos de gesto na reforma do Estado, 1999. p. 48-49; BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Agncias Executivas. Cadernos MARE da Reforma do Estado n. 10, Braslia: MARE, 1997. 54 p.; BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania, 1998. p. 225-234; MOREIRA, Egon Bockmann. As agncias executivas brasileiras e os contratos de gesto. In: MOREIRA, Egon Bockmann; CUELLAR, Leila. Estudos de direito econmico, 2004. p. 231-257 e NUNES, Marcos Alonso. Agncias executivas: estratgias de reforma administrativa. Texto para discusso n.18. Braslia: MARE/ENAP, 1997. 37 p.
23 qualificao de Agncias Executivas devem manifestar seu interesse, com o aval do Ministrio supervisor. Ou seja, a participao no Projeto Agncias Executivas no compulsria, e sim voluntria, por adeso. As entidades autrquicas e fundacionais que atuarem na arrecadao de impostos, promoo da seguridade social bsica, garantia da segurana pblica, regulamentao e regulao de mercados, uma vez qualificadas como Agncias Executivas, seriam objeto de medidas organizacionais especficas, no sentido de ampliar a eficincia na utilizao dos recursos pblicos, melhorar o desempenho e a qualidade dos servios prestados, assegurar maior autonomia de gesto oramentria, financeira, operacional e de recursos humanos, alm de eliminar fatores restritivos sua atuao institucional O procedimento a ser seguido pelas instituies candidatas ou unidades- piloto foi estabelecido originalmente pelos artigos 48 e 49 da Medida Provisria n 1.549-28, de 14.03.97, convertida na Lei Federal n 9.649/98. Atualmente a matria regulada pelos artigos 51 e 52 da Lei Federal n 9.649, de 27 de maior de 1998 e pelos Decretos Presidenciais n 2.487 e 2.488, ambos de 02.02.98.50 Dois so os requisitos a serem implementados pela entidade candidata qualificao, e que devem ser apresentados ao Poder Executivo. O primeiro requisito a formulao de um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional. Este plano dever definir diretrizes, polticas e medidas voltadas para a racionalizao de estruturas e do quadro de servidores, a reviso dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidades institucional da Agncia. O art. 2 do Decreto n 2.487/98 estabelece um contedo mnimo deste plano, enumerando nove pontos a serem enfrentados em sua formulao, dentre eles (i) a implantao de programa permanente de capacitao e de sistema de avaliao de desempenho de seus servidores e (ii) a identificao de indicadores de desempenho institucionais, destinados mensurao de resultados. O segundo requisito a assinatura de um contrato de gesto, entre a instituio e o Ministrio supervisor (signatrios principais), contando tambm com a participao do MARE, do Ministrio da Fazenda e do Ministrio do Planejamento e Oramento (intervenientes). O contrato de gesto definir relaes e compromissos entre os signatrios, constituindo-se em instrumento de acompanhamento e avaliao do desempenho institucional da entidade, para efeito de superviso ministerial e de manuteno da qualificao como Agncia Executiva. O art. 4 do Decreto n 2.487/98 estabelece o contedo bsico dos contratos de gesto, que
50 H tambm a Instruo Normativa n 07, do MARE, de 03.07.97, que estabelece normas instrumentais sobre concursos para servidores, contratao de estagirios e outros assuntos referentes parte operacional e interna das Agncias Executivas.
24 devero conter, principalmente, objetivos e metas da entidade, com seus respectivos planos de ao anuais, prazos de consecuo e indicadores de desempenho. Dentre estes objetivos e metas, destacam-se: 1. a satisfao do cliente (usurios, cidados); 2. amplitude da cobertura e da qualidade dos servios prestados; 3. adequao de processos de trabalho essenciais ao desempenho da entidade; 4. racionalizao de dispndios, em especial com custeio administrativo e 5. arrecadao proveniente de receitas prprias, nas entidades que disponham dessas fontes de recursos. Os contratos de gesto das agncias executivas devero conter disposies acerca (i) das medidas legais e administrativas a serem institudas com a finalidade de assegurar maior autonomia gerencial, (ii) as responsabilidades dos signatrios e intervenientes em relao s metas e objetivos do contrato, (iii) o prazo de vigncia e as condies para sua reviso, renovao e resciso, (iv) as penalidades a serem aplicadas entidade e aos dirigentes, em caso de faltas cometidas. A agncia dever encaminhar ao Ministrio supervisor e aos intervenientes relatrios de desempenho semestrais. O contrato de gesto ser acompanhado por uma unidade administrativa designada pelo responsvel pelo Ministrio supervisor, sendo que avaliaes parciais peridicas sero levadas a efeito pelo mesmo Ministrio e pela Secretaria Federal de Controle do Ministrio da Fazenda. Tanto as avaliaes parciais quanto a conclusiva sero publicadas no Dirio Oficial, na forma de extrato. O contrato ter a durao mnima de um ano, sendo admitida a reviso de suas disposies em carter excepcional e devidamente justificada. Tanto para a assinatura do contrato, quanto para sua renovao, a Agncia dever obter pronunciamento favorvel dos ministrios intervenientes. Entretanto, o pedido de renovao dever ser precedido de avaliao conclusiva, a cargo do Ministrio supervisor, dos resultados alcanados pela Agncia Executiva. O artigo 5 do Decreto n 2.487/98 determina a ampla divulgao dos planos estratgicos, como forma de induzir e possibilitar o controle social. O prprio termo contratual, bem como sua reviso ou renovao, ser publicado no Dirio Oficial da Unio, em at 15 dias contados da assinatura do intrumento. H tambm a figura do Protocolo de Intenes, documento a ser celebrado entre o MARE (originalmente), o Ministrio Supervisor e a entidade interessada na qualificao como Agncia Executiva e que obrigatoriamente dever anteceder a assinatura do contrato de gesto. Na prtica, o plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional ser um anexo do Protocolo de Intenes. Finalmente, mediante uma Portaria Interministerial ser nomeada uma Comisso Coordenadora, com integrantes do MARE, Ministrio supervisor e da unidade candidata, com a finalidade de analisar e acompanhar o plano estratgico, at a assinatura do contrato de gesto.
25 Por sua vez, o Decreto n 2.488/98 estabelece medidas de organizao administrativa das Agncias Executivas, tais como (i) competncia para editar regulamentos prprios de avaliao de desempenho dos seus servidores, previamente aprovados pelo MARE e pelo Ministrio supervisor; (ii) sua execuo oramentria e financeira no estar sujeita a limites nos valores para movimentao, empenho e pagamento, mas aos termos do contrato de gesto. Decreto Presidencial de 20 de julho de 1998 disps em seu art. 1 que fica qualificado como Agncia Executiva o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial, Autarquia Federal criada pela Lei n 5.966, de 11 de dezembro de 1973. At o presente momento, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial - INMETRO a nica autarquia federal qualificada como agncia executiva,51 cujas atribuies encontram-se enumeradas no art. 3 da Lei federal n 9.933, de 20 de dezembro de 1999: I - elaborar e expedir regulamentos tcnicos nas reas que lhe forem determinadas pelo CONMETRO; II - elaborar e expedir, com exclusividade, regulamentos tcnicos na rea de Metrologia, abrangendo o controle das quantidades com que os produtos, previamente medidos sem a presena do consumidor, so comercializados, cabendo-lhe determinar a forma de indicao das referidas quantidades, bem assim os desvios tolerados; III - exercer, com exclusividade, o poder de polcia administrativa na rea de Metrologia Legal; IV - exercer o poder de polcia administrativa na rea de Avaliao da Conformidade, em relao aos produtos por ele regulamentados ou por competncia que lhe seja delegada e V - executar, coordenar e supervisionar as atividades de Metrologia Legal em todo o territrio brasileiro, podendo celebrar convnio com rgo e entidades congneres dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para esse fim.
4.4.2 CONTRATOS DE GESTO DO INMETRO: A TERCEIRA GERAO (2003-2005) A entidade firmou o primeiro contrato de gesto em 1998,52 o qual vigorou at julho de 2001. O segundo contrato de gesto foi firmado em 2001, com prazo de durao de 27 de julho de 2001 a 31 de dezembro de 2002, tendo sido firmado Termo Aditivo para validar repactuao das clusulas primeira, segunda e terceira. Finalmente, encontra-se em vigor o terceiro contrato de gesto, firmado em 01 de janeiro de 2003 com prazo de durao
51 Para maiores dados sobre a qualificao do INMETRO em agncia executiva, cf. OLIVEIRA, Ricardo. O processo de transformao do Inmetro em agncia executiva. 1998. Disponvel em: <http://www.clad.org.ve/fulltext/0033919.html>Acesso em: 10 abr. 2003. 52 Instrumento integralmente publicado no Dirio Oficial da Unio de 06 de outubro de 1998, Seo 3, p. 48-51.
26 at 31 de dezembro de 2005.53 A clusula primeira do Contrato de Gesto 2003-2005 especifica o objeto do ajuste,54 qual seja, a pactuao de resultados a serem alcanados pelo Inmetro no perodo de vigncia do contrato. As obrigaes do INMETRO encontram-se dispostas na CLUSULA SEGUNDA: I - Modernizar a Gesto de Pessoas at 2005 com apoio da Secretaria de Gesto do Ministrio de Planejamento, no que diz respeito a aprovao do plano de trabalho e aos recursos necessrios; II - Participar do Prmio da Qualidade do Governo Federal a partir do ciclo 2003, obtendo reconhecimento da gesto, no mnimo, na faixa prata; III - Ampliar o nvel de informatizao do Inmetro, priorizando a elaborao e a implantao do Portal Corporativo, com apoio da Secretaria de Gesto do Ministrio de Planejamento, no que diz respeito aprovao do plano de trabalho e aos recursos necessrios; IV - Consolidar o Sistema de Informaes Gerenciais do Inmetro, com prioridade para a Rede de Indicadores do Planejamento, at 2005; V - Apresentar, at dezembro de 2003, ndice de eficcia que mea os tempos mdios de atendimentos dos servios prestados, com apoio da Secretaria de Gesto do Ministrio de Planejamento, no que diz respeito a aprovao do plano de trabalho e aos recursos necessrios; VI - Implementar, no mbito de sua rea de atuao, o Plano Brasileiro de Avaliao da Conformidade e o Plano Nacional de Metrologia; VII - Promover a educao para a metrologia e a qualidade, conforme Plano Estratgico do Inmetro; VIII - Promover a disseminao das informaes tecnolgicas produzidas pelo Inmetro, conforme seu Plano Estratgico; IX - Implementar acordos de reconhecimento mtuo para facilitar as exportaes de setores chave da economia e X - Desenvolver e implementar Plano de Fiscalizao de Produtos Regulamentados, at 2005. Os recursos oramentrios e financeiros necessrios para a execuo do contrato de gesto esto apontados na clusula terceira, ao passo que as medidas de ampliao da autonomia de gesto do Inmetro, dispostas na clusula quarta, so as seguintes: I - No se aplicaro ao Inmetro os limites anuais para realizao de servios extraordinrios, de que trata o Decreto n 948, de 5 de outubro de 1993, desde que previamente atestada a existncia de recursos oramentrios disponveis, devendo o Inmetro estar preparado para apresentar justificativa sobre a necessidade da realizao do servio, sempre que solicitada. II - Fica delegada ao Presidente do Inmetro competncia para: a) Aprovao ou readequao de sua estrutura regimental ou seu estatuto, sem aumento de despesas, observadas as disposies especficas previstas em lei e o quantitativo de cargos destinados entidade; b) Autorizao de afastamento do Pas dos servidores civis da instituio, tratada no art. 2 do Decreto n 1.387, de 7 de fevereiro de 1995; c) Regulamentao do registro de freqncia de seus funcionrios; d) Fixao de limites especficos, aplicveis
27 ao Inmetro, para a concesso de suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno vulto, prevista no inciso III do art. 45 do Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, observadas as demais disposies do referido Decreto; e) Edio de regulamento prprio dispondo sobre valores de dirias no Pas e condies especiais para sua concesso, observado o disposto no art. 2 do Decreto n 343, de 19 de novembro de 1991, nos 1 e 3 do art. 58 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os valores mximos unitrios estabelecidos em tabela editada pelo Ministrio do Planejamento; III - Fica o Inmetro dispensado da celebrao de termos aditivos a contratos e a convnios de vigncia plurianual, quando objetivarem unicamente a identificao dos crditos conta dos quais devam correr as despesas relativas ao respectivo exerccio financeiro. O pargrafo nico da clusula apontada aduz que o INMETRO publicar, no Dirio Oficial da Unio: I - O regulamento relativo concesso de dirias, de que trata a alnea "e" do inciso II acima; II - Os dados relativos a nmero, valor, classificao funcional programtica e de natureza da despesa, correspondentes nota de empenho ou de movimentao de crditos, de que trata o inciso III acima. A clusula quinta refere-se aos procedimentos de avaliao de resultados e desempenho, sendo que a clusula sexta estabelece que o presente Contrato poder ser alterado ou ter revistas suas metas, por iniciativa do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior ou do Inmetro, mediante proposta devidamente justificada. A clusula stima enumera as hipteses de resciso do ajuste (I - Descumprimento dos resultados e das metas pactuadas, sem justificativa aceita e II - Por acordo entre as partes, devidamente justificadas as razes), sendo que o 1 dessa clusula determina que a resciso deste Contrato importa na desqualificao do Inmetro como Agncia Executiva e na imediata suspenso das medidas de ampliao de autonomia de gesto de que trata a Clusula quarta, cabendo ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior a adoo dos atos necessrios revogao das mesmas. Ao lado disso, no campo das sanes contratuais, o 2 dessa clusula estipula que so nulos os atos praticados em contrariedade suspenso de que trata o pargrafo anterior, sujeitando aqueles que o praticarem s sanes legais cabveis. Finalmente, a clusula oitava refere-se publicidade do instrumento do ajuste, e a clusula nova, sua vigncia.
4.4.3 SNTESE CRTICA Cabe apontar que os contratos de gesto envolvendo rgos administrativos e agncias executivas so acordos administrativos organizatrios, cuja funo principal a de propagar e incrementar a eficincia na gesto pblica.
28 No caso das agncias executivas, para a formulao do modelo a equipe reformadora brasileira inspirou-se claramente no modelo britnico das Next Step Agencies. Contudo, cabe ressaltar que o sistema britnico permite dotar seus rgos e entidades de uma maior flexibilidade de gesto, cumprindo ao contrato de gesto firmado com os Ministrios estabelecer - casustica e por vezes originalmente - as regras a que se submetero as agncias executivas. Ao reverso, no Brasil, o contrato de gesto somente pode estabelecer a flexibilizao da gesto a partir de regras que estejam estabelecidas no ordenamento, no podendo afastar controles sem prvia previso legal. Os contratos de gesto do INMETRO revelam que a experincia das agncias executivas pode ser extremamente salutar para o aprimoramento da gesto das entidades administrativas prestadoras de servios, sendo possvel estender essa prtica a outros entes e rgos da Administrao pblica. No entanto, insta reiterar que para o contrato de gesto cumprir com sua funo primordial (promoo da eficincia), h de serem estipuladas obrigaes para o prprio Estado (Administrao central), e tais obrigaes devem ser por ele respeitadas. O Estado deve comprometer-se com a entidade administrativa qualificada como agncia executiva, afastando, por exemplo, excessivo contingenciamento oramentrio, os quais acabam neutralizando o contedo da negociao do contrato de gesto.55 Se na esfera federal o caso do INMETRO parece ser um exemplo isolado - ainda que bem sucedido - de utilizao do contrato de gesto como instrumento de modernizao administrativa, a aplicao desse ajuste nos termos assinalados vem ganhando fora em alguns estados da Federao. o que se pretende analisar no item a seguir.
4.5 REEMERGNCIA DO CONTRATO DE GESTO: AS EXPERINCIAS DOS ESTADOS DE MINAS GERAIS, PERNAMBUCO E SANTA CATARINA Indubitavelmente, o Estado de Minas Gerais que vem se destacando no emprego do contrato de gesto como instrumento de modernizao administrativa.56
55 Nesse sentido, cf. ANDR, Maristela Afonso de. A efetividade dos contratos de gesto na reforma do Estado, 1999. p. 48. 56 O Estado de So Paulo teve uma experincia significativa com a implantao de contratos de gesto na Administrao direta e indireta, iniciada a partir de 1992 e estendida at 1995, com ajustes dessa espcie firmados com 25 estatais e com 88 rgos e entidades da Administrao direta e indireta. Os contratos de gesto paulistas foram encarados como instrumentos de modernizao e reestruturao das empresas estatais, tendo sido editadas regras que buscavam disciplinar a celebrao desses ajustes (SO PAULO. Resoluo SPG-11, de 23 de outubro de 1993. Dispe sobre instrues para elaborao dos contratos de gesto de 1994. Dirio Oficial do Estado, Seo I, So Paulo, 103 (197), p. 7-10, 21 out. 1993.). Os estudos preliminares e o desenvolvimento de metodologia especfica para a implementao
29 A sistemtica de implantao do "acordo de resultados" estruturante, ao lado de diversas outras providncias, do Programa de Modernizao da Administrao Pblica estadual conhecido como "Choque de Gesto".57 A Lei estadual n. 14.694, de 30 de julho de 2003, alterada pela Lei estadual n. 15.275, de 30 de julho de 2004, "disciplina a avaliao de desempenho institucional, o Acordo de Resultados, a autonomia gerencial, oramentria e financeira, a aplicao de recursos oramentrios provenientes de economias com despesas correntes no mbito do Poder Executivo". Nos termos do art. 4 do diploma legislativo aludido, "o Acordo de Resultados ter como objetivos fundamentais: I - aumentar a oferta e melhorar a qualidade dos servios prestados sociedade; II - estimular, valorizar e destacar servidores, dirigentes e rgos ou entidades que cumpram o seu papel individual, institucional ou social; III - aperfeioar o acompanhamento e o controle de resultados da gesto pblica, mediante instrumento caracterizado pela consensualidade, objetividade, responsabilidade e transparncia; IV - fixar metas de desempenho especficas para rgos e entidades, compatibilizando a atividade desenvolvida com as polticas pblicas e os programas governamentais; V - dar transparncia s aes dos rgos pblicos e facilitar o controle social sobre a atividade administrativa, mediante a divulgao, por meio eletrnico, dos termos de cada acordo e de seus resultados; VI - aperfeioar as relaes de cooperao, superviso e fiscalizao entre o acordante e o acordado; VII - promover o desenvolvimento e a implantao de modelos de gesto flexveis, vinculados ao desempenho institucional, propiciadores do envolvimento dos seus agentes e dirigentes no aperfeioamento dos servios prestados". De acordo com o art. 5 da Lei estadual n. 14.694/03, "os Acordos de
desses ajustes tiveram lugar na Fundao do Desenvolvimento Administrativo - FUNDAP. A propsito, cf. SO PAULO. COMPANHIA DE PROCESSAMENTO DE DADOS DO ESTADO DE SO PAULO PRODESP. Contrato de Gesto: instrumento de qualidade gerencial, 1994; FUNDAO DO DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO - FUNDAP. Projeto 317-C1116: Contrato de Gesto. Programa de capacitao para a Coordenadoria de Planejamento e Gesto da Secretaria de Planejamento e Gesto - CPA/SPG. So Paulo, 1992 e FUNDAO DO DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO - FUNDAP. Projeto 300-00002/318-PO175/318-PN5136: Desenvolvimento de estudos para a implantao de contratos de gesto na administrao pblica federal ENAP/PNUD. So Paulo, 1992. Sobre aspectos especficos dessa experincia com contratos de gesto, cf. ANDR, Maristela Afonso de. Contratos de gesto: contradies e caminhos da administrao pblica. Revista de Administrao de Empresas, So Paulo, v. 35, n. 3, p. 6-13, mai./ jun. 1995; _____. O desempenho de empresa pblica no setor metrovirio. Revista de Administrao, So Paulo, v. 25, p. 34-46, abr./ jun. 1990; BARROS, J os Manoel de Aguiar. Contrato de gesto para melhorar relao entre empresas e governo. Gazeta Mercantil, So Paulo, 02 jan. 1992. p. 5; FISCHMANN, Adalberto A.; ROBLES, Lo Tadeu. A experincia de implantao de contratos de gesto - CGS no estado de So Paulo: o caso das empresas pblicas no financeiras. Revista Brasileira de Administrao Contempornea, So Paulo, v. I, n. 8, p. 254-269, set. 1995; MERLO, Edgard Monforte. Contrato de gesto: anlise da experincia paulista em empresas pblicas do setor energtico. So Paulo, 1995. 111 f. Dissertao. Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade; Universidade de So Paulo; OTA, Ricardo Toshio. Contrato de Gesto: melhores resultados nos servios pblicos. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 6, n.3, p. 126-128, jul./ set. 1992; ROBLES, Lo Tadeu. Consideraes sobre a gesto de empresas estatais e o instrumento do contrato de gesto. So Paulo, 1994. 123 f. Dissertao. Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade; Universidade de So Paulo. 57 Informaes extradas do site oficial da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (MG). Disponvel em: <http://www.seplag.mg.gov.br/governo/choque/acordo_resultado/acordo_resultado.asp>. Acesso em: 07 ago. 2005.
30 Resultados de que trata esta Lei contero, sem prejuzo de outras especificaes, clusulas que estabeleam: I - metas, indicadores de desempenho qualitativos e quantitativos, prazos de consecuo, otimizao de custos e eficcia na obteno dos resultados; II - estimativa dos recursos oramentrios e cronograma de desembolso dos recursos financeiros necessrios execuo das aes pactuadas, durante a vigncia do Acordo de Resultados; III - direitos, obrigaes e responsabilidades do acordante e do acordado, em especial em relao s metas estabelecidas; IV - compromissos dos intervenientes, quando for o caso; V - sistemtica de acompanhamento, controle e avaliao, com critrios, parmetros e indicadores a serem considerados na avaliao do Acordo; VI - penalidades aplicveis aos signatrios, em caso de descumprimento injustificado de metas e obrigaes pactuadas, bem como do cometimento de eventuais faltas; VII - vedao, ao acordado, da utilizao dos recursos pactuados no Acordo de Resultados como garantia na contratao de operaes de crdito; VIII - critrios para o clculo de prmios de produtividade atribudos ao pessoal do rgo ou entidade participante, provenientes da economia com despesas correntes, observado o disposto nos arts. 32 a 34 desta Lei; IX - condies para reviso, renovao, prorrogao e resciso do Acordo; e X - prazo de vigncia, que no poder ser superior a trs anos". No campo da flexibilizao do regime jurdico dos rgos e entidades que firmarem acordos de resultados com a Administrao Central, o art. 26 da lei mencionada arrola as seguintes possibilidades: I - abrir crditos suplementares at o limite de 10% (dez por cento) da despesa fixada em decreto e no Acordo de Resultados, dentro de cada grupo de despesa, mediante a anulao de crditos at o referido limite; II - efetuar a alterao dos quantitativos e da distribuio dos cargos de provimento em comisso, observados os valores de retribuio correspondentes, desde que no sejam alteradas as unidades orgnicas estabelecidas em lei e no haja aumento de despesa; III - editar regulamentos prprios de avaliao de desempenho dos seus servidores, observadas as diretrizes da SEPLAG; IV - aplicar as modalidades especiais de licitao previstas nos arts. 54 a 58 da Lei Federal n 9.472, de 16 de julho de 1997, na forma do regulamento; V - aplicar os limites estabelecidos no pargrafo nico do art. 24 da Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993, alterada pela Lei Federal n 9.648, de 27 de maio de 1998. De acordo com dados concedidos pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, foram celebrados acordos de resultados com Advocacia Geral do Estado - AGE, Instituto de Pesos e Medidas de Minas Gerais - IPEM, Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel - SEMAD, Instituto Mineiro de Agropecuria - IMA, Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto - SEPLAG, Instituto Estadual de Florestas - IEF, Instituto Mineiro de Gesto das guas - IGAM, Fundao Estadual do Meio Ambiente - FEAM, Fundao Centro de Hematologia e Hemoterapia do Estado de Minas Gerais - HEMOMINAS e Subsecretaria da Receita Estadual da Secretaria de Estado de Fazenda - SRE/SEF. No Estado de Pernambuco foi editada a Lei Complementar n. 49, de 31
31 de janeiro de 2003, a qual "dispe sobre as reas de atuao, a estrutura e o funcionamento do Poder Executivo, e d outras providncias". O art. 66 desse diploma legislativo estipula que "os rgos da administrao direta e indireta do Estado assinaro, em prazo no superior a doze meses, com as Secretarias de Estado a que se vinculem, ouvida a Comisso Diretora de Reforma do Estado, termos de desempenho e contratos de gesto, com ndices quantificveis, relativos a metas com referenciais comparativos, atrelados a sistema de conseqncias, em funo dos resultados alcanados". O 1 do artigo indigitado estabelece que "os indicadores de desempenho sero fruto de processo de planejamento estratgico, coordenado pela Secretaria de Administrao e Reforma do Estado, em articulao com a Secretaria de Planejamento", ao passo que o seu 2 prescreve que "os resultados da execuo do planejamento estratgico e dos seus indicadores quantificveis sero monitorados atravs de processo coordenado pelas Secretarias de Administrao e Reforma do Estado e de Planejamento".58 Quando comparada legislao mineira, h uma especificidade na legislao pernambucana, representada pela obrigatoriedade de celebrao do contrato de gesto por todo e qualquer rgo e entidade administrativa integrante da Administrao Pblica estadual, dentro do prazo legal acordado. A utilizao dos contrato de gesto no contexto modernizador ora em questo integrante do PROGESTO - Programa Pernanbucano de Modernizao da Gesto Pblica, o qual coordenado pela Secretaria de Administrao e Reforma do Estado. Finalmente, o Estado de Santa Catarina vem despontando no cenrio nacional por meio da realizao de inovaes na seara da modernizao administrativa. Foi editada a Lei Complementar n. 284, de 28 de fevereiro de 2005, conhecida como Lei da Reforma Administrativa, a qual estabelece modelo de gesto para a Administrao Pblica Estadual e dispe sobre a estrutura organizacional do Poder Executivo. Em seu artigo 205, tendo por referncia o modelo federal, h a previso de serem firmados contratos de gesto com autarquias e fundaes qualificadas como Agncias Executivas. O Programa de Modernizao Administrativa vem sendo coordenado pela Secretaria de Estado do Planejamento, a qual conta em sua estrutura com uma Gerncia de Contrato de Gesto, unidade integrante da Diretoria de Desenvolvimento Regional e Fortalecimento da Descentralizao.59
5. CONSIDERAES FINAIS Embora distintos e matizados, os processos de reforma e modernizao do Estado levados a cabo no mundo a partir de 1970 produziram um elenco de respostas altamente diversificado, envolvendo mudanas significativas na
58 Informaes extradas do site oficial da Secretaria de Administrao e Reforma do Estado (PE). Disponvel em: <http://www.sare.pe.gov.br/progestao.html>. Acesso em: 07 ago. 2005. 59 Informaes extradas do site oficial da Secretaria de Estado do Planejamento (SC). Disponvel em: <http://www.spg.sc.gov.br/>. Acesso em: 17 ago. 2005.
32 organizao, funo e gesto da Administrao pblica. Nesse contexto, ao lado do planejamento das linhas mestras das aes estatais, da previso do seu ciclo de produo e do modo como sero fiscalizadas e controladas, evidenciou-se a indispensvel e constante programao, tanto das atividades a serem exercidas, como dos resultados que efetivamente devem ser atingidos, promovendo-se assim a densificao do interesse pblico abstratamente estabelecido na legislao. Conforme assinalou Odete MEDAUAR, "se a disciplina jurdica da Administrao pblica centraliza-se no direito administrativo e se a Administrao integra a organizao estatal, evidente que o modo de ser e atuar do Estado e seus valores, repercutem na configurao dos conceitos e institutos desse ramo do direito".60 Nesse quadro de transformaes, portanto, surgem novos institutos e categorias do direito administrativo, notadamente de ndole gerencial, como exemplo o contrato de gesto. O contrato de gesto tem natureza jurdica de acordo administrativo, visando basicamente a disciplinar relaes entre rgos e entidades administrativas ou entre a Administrao pblica e organizaes privadas sem fins lucrativos, cujo objeto o desenvolvimento programado de uma atividade administrativa sob um regime de cooperao ou de colaborao entre os envolvidos, a partir de bases previamente negociadas, podendo o ordenamento jurdico conferir efeitos vinculantes aos compromissos eventualmente firmados. Embora a experincia brasileira na utilizao do contrato de gesto seja irregular e intermitente, da legislao de base emerge a multifuncionalidade desse ajuste. Encarado como instrumento de modernizao do aparato administrativo, destacam-se as seguintes funes: (i) formalizar acordos administrativos organizatrios, (ii) efetivar a programao administrativa derivada e (iii) promover a contratualizao do controle administrativo, com foco especial na avaliao de desempenho e de resultados da ao administrativa. Ademais disso, o contrato de gesto (i) formaliza e refora os compromissos legais de prestao de contas dos rgos e entidades da Administrao pblica, (ii) evidencia e concentra as responsabilidades administrativas (previstas em lei) na figura de seus administradores, afastando a diluio de responsabilidades funcionais, (iii) permite que haja negociao com relao s metas e os resultados a serem atingidos, induzindo a democratizao interna da organizao administrativa, por meio de um processo de horizontalizao das estruturas hierrquicas e (iv) torna competncias e responsabilidades dos agentes pblicos mais acessveis e transparentes para os outros Poderes e para a populao, configurando assim um instrumento de referncia para o exerccio do controle externo da
60 Odete MEDAUAR. O direito administrativo em evoluo. 2. ed., 2003. p. 77-78.
33 Administrao pblica, a includo o controle social a ser levado a efeito pela sociedade. A exemplo do que vem ocorrendo nos Estados de Minas Gerais, Pernambuco e Santa Catarina, aliada experincia - ainda incipiente - no plano federal, o contrato de gesto certamente vai consolidar-se como um poderoso instrumento de modernizao da Administrao Pblica brasileira, a exemplo do ocorrido em inmeros pases, como a Frana, a Inglaterra, a Nova Zelncia e os Estados Unidos, entre outros.
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Referncia Bibliogrfica deste Trabalho (ABNT: NBR-6023/2000): OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Contrato de Gesto e Modernizao da Administrao Pblica Brasileira. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado, Salvador, n. 8, dezembro 2006./ janeiro/fevereiro 2007. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de xxxx
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