LA DISPUTA

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POR LA CONSTRUCCION
./
DEMOCRATICA
EN AMRICA LATINA
EVELINA DAGNINO / ALBERTO J. OLVERA /
ALDO PANFICHI
(coordinadores)
FONDO DECuduRAECONMICA
CENTRO DE INvESTIGACIONES y ESTUDIOS SUPERIORES
EN ANTROPOLOGA SOCIAL
NIVERSIDAD VERACRUZANA
Primera edi cin, 2006
1. Democraci a - Amrica Lati na 1. Olvera, Alberto,
coc rd . 11. Panfichi, Aldo, coor d. III. Ser. IV. t.
D. R. 2006@ FoNDO DE CULTURAECO NMICA
Carretera Plcacho-Ajus co, 227; 14200 Mxico D.F.
D. R. 2006 CEt."TRO DE INVESTIGACIONES y ESTUDiOS SUPERIORES EN ANTROPOLOGA SOCIAL
[urez, 87; 14.000 Mxico, D.F.
NDICE
El marco discursivode/'1 "participacin solidarin" y lanuevaagenda deformulacin e
impemenmcum de llIs acciones sociales eI1 Brasil, por Cada Almeida 103
Introduccin 103
1. Polticas de ajuste, pobreza y capital social en Amrica Latina 105
2. Construccin y trayecto del marco de la "participacin solidaria" en Brasil 108
3. El tercer sector en Brasi l. 128
Conclusin 140
Bibliografa 142
Intl'Odltcci61l:Para airaIeciuradeladisputaporlacanstruccindemocrtica enAmrica
Latina, por Evelina Dagnlno, Albert o J. Olvera y Aldo Panfichi 15
El debate sobre la democracia 19
. El debate sobre la sociedad civil, el tercer sector, los espacios pblicos y el ca-
pital social .. 24
Heterogeneidad de la sociedad civil....... 31
Heterogeneidad del Estado 38
Proyectos polticos 43
Relaciones entre sociedad civil y Estado: trayectorias 75
Bibliografa 90
Seccin1
PROYECTOSEX DISI'UTA: DEMOCRACIA, PARTICIPACINYDERECHOS
Prefacio .. 9
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Dewey 321.8 D318d LCJL966
D. R. 2006 UNIVERSIDAD VERACRUZANA
Lomas del Estadio, s. n.; 91090 Xalapa, Veracruz
Dagnino, Evel in, Alberto J. Olvera yAldo Panfchi (coords.)
La disputa por la construccin democrtica en Amrica
Latina I coord, de Evelina Dagnino, Alberto J.Olvera, Aldo
Panfichi, - Mxico: FCE, ClESA5, Universidad Veracruzana,
2006
536 p. ; 23 x 17 cm - (Colee. Sociologa)
ISBN 978-968-16-81968
Di,rmciu mWlIliaJ
Empresa certificada ISO 9000:2001
Comentarios }' sugerencias: editorial @Iol1dodecul turaeconomica.com
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Te!. (55)5227-4672 Fax (55)52274694
Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra
- incl uid o el diseno tipogrfico y de portada- ,
sea cual fuere el medio, electrnico o mecni co,
sin el consentimiento por escri to del editor
ISBN 10: 968-16-8196-7
ISBN 13: 978-968-16-81%-8
Impreso en Mxico- Prilllcdin Mcxico
Losdesafos delaartiClllacin sociedad civil y sociedad poltica enel marco delade-
mocracia gerencial. El caso del ProjetoRede Criallra (Proyecto RedpamlaNi ez), en
Vitria/ES, por Luciana Tatagib a 148
La participacin en el marco de la democracia gerencia l.................................... 151
La ciudad de Vilria 161
El Projeto Rede Crlanca: objetivos y pactos particpatvos 164
La red de atencin a los nios y adolescentes en la ciudad de Vit ri a 167
5
INTRODUCCIN:
PARA OTRA LECTURADELA DISPUTA POR LA
CONSTRUCCIN DEMOCRTICA EN AMRICA LATINA
EVEUNA DAGNINO
ALBERTOJ. OLVERA
ALOO PANFICHI
ESTE libro participa y se nutre del debate contemporneo sobre la democracia
en Amrica Latina. Afortunadamente, nuestro punto de partida hoyes muy
diferente del que exista hace apenas unos aos. Los campos problemticos que
durante ms de una dcada dominaron el anlisis de la democracia enla regin,
a saber: la transicin y la consolidacin de la democracia, han sido poco a poco
relegados por nuevas preocupaciones tericas ypolticas.
Este nuevo piso del debate se ha producido por la combinacin de tres pro-
cesos; en primer lugar, la consolidacin fctica de la democracia electoral en ,
toda Amrica Latina (con altibajos y diversos grados de precariedad institucio-
nal), a grado tal que incluso paises que en aos recientes han sufrido serias crisis
polticas nacionales (Per, Ecuador, Bolivia, Argentina, Venezuela) han podi-
do salir de ellas por vas constitucionales, sin un riesgo patente de rever-
sin autortaria.!
Sin embargo, y ste es el segundo proceso, al mismo tiempo se ha extendi-
do por toda la regin tilla profunda insatisfaccin con los resultados de esas
democracias en trminos de justicia social, eficacia gubernamental e inclusin
poltica, El notable ejercicio el pNl]D (Informe sobre lademocracia
enAmrica Latina, 2004) tiene entre sus varios mritos haber demostrado feha-
cientemente la magnitud de la decepcin ciudadana respecto al rendimiento de
las democracias realmente existentes.
El tercer proceso (por cierto casi totalmente ignorado por dicho informe), es
de naturaleza distinta. Se trata de los muchos experimentos que en materia de
profundizacin e innovacin democrtica, ampliacin del campo de la polftica
1 Esto no prejuzga el resultado final de esos procesos, es decir, deja abierto el desenlace. Lo que
qtleremos decir es que la democracia como rgimen parece ser ahora el nico horizonte posible de
formacin de gobiernos aceptables para los ciudadanos ypara las instituciones internacionales.
15
16 INTRODUCCIN INTRODUCCIN 17
y construccin de la ciudadana se han venido desarrollando en varios pases
de Amrica Latina en anos recientes, resignficando la idea misma dedemocra-
ca y demostrando, en distintas escalas y grados de complejidad, que es posible
construir un nuevo proyecto democrtico basado en principios de extensin y
generalizacin del ejercicio de los derechos, 'lP;!rt1.1J;"-. de espacios pblicos.con
capacidades decisorias, participacin poltica de los ciudadanos y reconocimien-
to e inclusin de las diferencias. Es precisamente la importancia de este campo
de experiencias 10 que ha dado lugar a una renovacin del debate sobre la de-
mocracia. Ese debate se caracteriza hoy por una gran disputa de proyectos po-
lticos que, usando los mismos conceptos y apelando a discursos parecidos, son
de hecho completamente distintos. Nos referimos, de un lado, a 10que denorn-
narernos el P!:2yect.o. y de otro, al proyectoneolbe-
ral de privatizacin de amplias reas de las polticas pblicas que se acompaa
de un discurso participacionista y de revaloracn simblica de la sociedad c-
vil (entendida como tercer sector). Ciertamente, entre uno y otro existe tambin
el espacio para el desarrollo de proyectos autoritarios que respetan slo formal-
mente las instituciones democrticas.
Este proceso ha coincidido con la aparicin en la arena pblica internacio-
nal de nuevos discursos polticos de las agencias mul tilaterales de desarrollo de
la ONU y sus agencias y de algunas de las mayores fundaciones privadas que
apoyan a diversas ONG a nivel mundial. Se trata de L. revaloracin del papel de
'.:l. la sociedad civil en la construccin de la democracia y de la gobernablidad.
Incluso en este mbito hay distintos proyectos polticos subyacentes en un dis-
curso aparentemente homogneo, algunos ms orientados a la demacrada par-
tcpat va, como forma de asegurar la gobernabldad, y otros que apelan al pre-
dominio de l_tcnico-gerencial y a la despolitzacin expresa.
He aqu el terreno en el que se mueve esta introduccin, la cual presenta las
herramientas histricas y conceptuales que guan el trabajo de los autores de
este libro. En una primera seccin presentamos nuestras principales insatisfac-
clones con las teoras dominantes acerca de la democracia, la sociedad civil y la
participacin. En la segunda desarrollamos las herramientas analticas que
ponemos y presentamos los estudios de caso realizados.
Esta obra abreva en varias tradiciones tericas, sin adscribirse directamente
a ninguna. Partimos de las crticas y propuestas avanzadas por las teoras de la
sociedad civil, ante todo por Cohen y Arate (1992); por las crticas a la teora (
democrtica elitista, especialmente de Avritzer (2002) y O'Donnell (2004); por
los aportes realizados porquienes han tomado como punto de partida la inter-
fase entre movimientos sociales, poltica, cultura y ciudadana (Alvarez, Dagn-
no y Escobar, 1998, 2000); por las innovaciones introducidas por las teoras de la
democracia deliberativa (Dryzek,2000; Bohman, 1996, Fung YOln Wright, 2004)
y.la democracia participatva (Santos, 2002), as como por la "accountablity"
social (Peruzzotti y Smulovitz, 2002).
Dentro de este contexto terico, nuestro trabajo tiene como aporte original
a la investigacin del proceso de democratizacin en Amrica Latina el uso sis-
temtico y combinado de tres instrumentos analticos; la heterogeneidad de la .
sociedad civil y del Estado, los proyectos polticos y las trayectorias sociedad
civil-sociedad poltica. Los tres instrumentos analticos en realidad estn tema- .
tzando un problema no resuelto en las teoras de la sociedad civil y no aborda-
do explcitamente en las teoras de la participacin ciudadana y en los estudio:,
de la "accoltlltabilihsocial". Se trata de una crtica del modelo terico que sepa- ,
ra radicalmente a 'la sociedad civil de sociedad poltica, construyendo unaj '
dicotoma tina sociedad Civil homognea y virtuosa y un Esta-
do igualmente homogneo, que encama todos los vicios de la poltica conceb- -
da como mera lucha por el poder (Dagnino, 2002). Este trabajo, por el contrario!)
propone ubicar el estudio de los procesos de democratizacin el:! .de .
las vinculaciones, articulaciones y trnsitos entre ambas esferas de actvidad.,
donde la disputa entre dstntosproyectos polticos estructura y da sentido a
lucha poltica.
Explicitemos ahora nuestras principales insatisfacciones con la forma en que
se ha analizado hasta hoy la disputa por la democracia en Amrica Latina.
Una primera insatisfaccin es la insistente tendencia a tratar a la sociedad
civil como un actor unificado, sin admitir su heterogeneidad intrnseca, lo cual
es un vicio recurrente en el anlisis poltico latinoamericano. Una de las mane-
ras de reconocer no solamente esa heterogeneidad, sino de exponerla de modo
que contribuya al estudio ms complejo de las distintas configuraciones del pro-
ceso de construccin democrtica, es identificar los distintos proyectos en dis-
-_. .. - . .. .
2
r O
f l.:!..o.
La segtmda insatisfaccin est relacionada con otra tendencia analtica que
se caracteriza por un tratamiento que con frecuencia asla a la sociedad civil de
la sociedad poltica, estableciendo una dicotoma entre ellas e ignorando sus
relaciones. La existencia circulan enla sociedad como un todo,
que permean tanto a la soae-dad civil como a la poltica y orientan acciones
polticas en esos diferentes espacios, puede contribuir a crear una visin ms
elaborada que aquella que privilegia asttictamenteel clvaje sstructuralcomo
fundamento de la distincin entre sociedad civil y Estado (Dagnino, 2002). En
sentido, con todas sus diferencias de orden estructural y organizativo, so-
18 INTRODUCCIN
INTRODUCCiN 19
ciedad civil y sociedad poltica, en su heterogeneidad interna, estn atravesa-
das por distintos proyectos polticos que constituyen un terreno fundamental
de las relaciones entre ellas .
La terce ra insatisfaccin, que se relaciona con la anterior, se origina en una ..
concepcin simplista del proceso de construccin democrtica que tiene en su
base una visin apologtica de la sociedad civil. Considerada como polo de vir-
tudes dernocratizantes, su participacin y su poder de influencia frente al Esta-
do y a los partidos constituiran el eje de la construccin democrtcay concen- ,.
traran el peso explicativo de las caractersticas que sta asume. El reconocimiento :'. ;f:/
de la existencia de distintos proyectos al interior mismo de la sociedad civil y su :
identificacin cuidadosa puede apuntar a una visin mucho ms compleja y ;
realista de aquel proceso. En primer lugar, estos procedimientos evitaran la I
concepcin maniquesta que ve a la sociedad civil como demiurgo de la profun-
dizacin democrtica y a la sociedad poltica -al Estado especialmente-- como
"encamacin del mal" (Dagnino,2002), en la medida que evidenciaran la pre-
sencia de proyectos democratizantes y de cuo autoritario, en Sus varios mati-
ces, en ambos espacios. En segundo trmino y a consecuencia de lo anterior, el
proceso de construccin democrtica podra ser considerado como el resultado
de un intrincado juego de fuerzas en disputa, que se libra en las ms diversas
arenas y que incluye una gama muy diferenciada de actores, en lugar de ver
reducido su terreno al conflicto entre sociedad civil yEstado, en el que la prime-
ra, en su supuesta capacidad inherente de confrontar el impulso autoritario,
tambin inherente, del Estado, es convertida en la nica responsable de los avan-
ces democrticos.
Finalmente, consideramos que la nocin de proyecto poltico puede repre-
sentar una contribucin analtica positiva en la coyuntura actual de gran parte
de los pases latinoamericanos. El reconocimiento de la existencia de esos pro- t"
yectos.Ia identificacin ms precisa desus contenidos y formas de implementa-
cin nos parece central, partcularmente en la situacin de "confluencia perver-
sa" (Dagnino, 2004c) que hoy caracterizara la disputa poltica dentro de la
aparente consolidacin democrtica en gran parte del continente. Esta confluen-
cia designara, de un lado, el encuentro entre los proyectos democratizantes que
se constituyeron en el periodo de la resistencia contra los regmenes autorta-
rios y continuaron en la bsqueda del avance democrtico, y de otro, los pro-
yectos neoliberales que se instalaron con diferentes ritmos y cronologas a par
tir del final de la dcada de los 80. La perversidad se localizara en el hecho de
que, apuntando en direcciones opuestas y hasta antagnicas, ambos conjuntos
de proyectos utilizan un discurso comn.
En efecto, no slo los dos requieren la participacin de una sociedad civil
activa y propositiva, sino que se basan en las mismas referencias: la
cin de ciudadana, la participacin y la propia idea de sociedad civil.
La utilizacin de esas referencias que son comunes, pero que abrigan significados
muy distintos, instala lo que podra llamarse una crisis discursiva:
triente, la homogeneidad de su vocabulario, obscurece diferencias, diluye matices
y En ese obscurecimiento se construyen subrepticiamente
por donde avanzan las concepciones neoliberales, que pas an a ocupar
terrenos insospechados. En esa disputa, donde los deslizamientos semnticos, los
dislocamientos de sentido<so-ias-annas principales, el terreno de la prctica polt-
un terre;:;QiluiUido, donde cualquier paso en falso nos lleva al
campo adversario. De ah la perversidad yel dilema que ella plantea, instaurando
una tensin que atraviesahoy la dinmica del avance democrtico(Dagnino, 2004b:
198).
He aqu que la identificacin de los distintos significados que se ocultan en
esas referencias comunes, vale dec ir, la identificacin de los proyectos en dspu-
.1a., puede contribuir a elucidar este y a enfrentar los desafos que ella
encubre.
Antes de desarrollar con ms amplitud nuestros aportes conceptuales, es
preciso ampliar la crtica a la herencia terica recibida.
EL DEBATE SOBRE LA DEMOCRACIA
La discusin contempornea sobre la .Q.e.m9cracia participativa_emerge como
respuesta a las caractersticas elitistas y excluyentes de las democracias electo-
rales y a las teoras que fundan esta comprensin limitada y limitante de las
mismas. En efecto, la teora democrtica convencional no dmite el conflicto
social dentro de su propio marco y restringe el concepto de poltica a la lucha
por el poder entendido como el logro de la autorizacin y la representacin a
\ travs de las elecciones. En contraste, la democracia participativa tiene otra vi: ,
sin cuyo fundamento es la ampliacin del concepto de poltica a travs de la
participacin ciudadana y de la deliberacin en los espacios pblicos, de lo que
se deriva una nocin de democracia como un sistema articulado de instancias
de intervencin de los ciudadanos en las decisiones que les conciernen y en la .
vigilancia del ejercicio del gobierno. Esta limitacin fundamental de la teora ;
20 INTRODUCCIN
lNTRODUCCIN 21
\ .
elitista de la democracia no es confrontada por las teoras de la transicin y la
consolidacin democrticas, ya que el concepto central del que parten sigue
siendo la democracia representativa como meta y fin del proceso de democrati-
zacin (O'Donnell y Schmitter, 1986).
S bien en el contexto histrico de los aos setenta y ochenta del siglo pasa-
do la lucha por la democracia representativa era el eje central de la moviliza-
cin social y el objetivo a lograr por los actores sociales y polticos, enfrentados
como estaban a dictaduras de diverso signo, lo cierto es que el propio enfoque
(como ha sido ya ampliamente demostrado por Avritzer, 2002) reduca el proce-
so poltico a una lucha entre fuerzas democrticas y autoritarias en la que l
representativa era.un fin ens mismo, perdindose de vista que
proceso democrtico es nterminable, no lineal, complejo, lleno de tensiones y
disrupciones, y que contiene proyectos, aspiraciones y experiencias que no se
agotan ni estn contenidos en la representacin electoral.
Las investigaciones sobre la transicin y la consolidacin permitieron pre-
cisar y ordenar temticamente los retos y las tensiones estratgicas que marca-
ron una poca histrica, pero lo hicieron a un costo muy alto, pues al recurrir a
los conceptos del elitismo democrtico y a diversas versiones de la teora de la
eleccin racional, el estudio de las innovaciones deJflogi
que portaba la propia prctica de los actores sociales cuya movilizacin era-
conocida en los estudios transitol gicos corno detonante del proceso. Como
Avr tzer (2002: 100-102) ha demostrado, la teora de la transicin Irnit a
interpretar la movilizacin social en tanto que respuesta a la baja del costo de
oportunidad de la accin derivada de la liberalizacin poltica. Una vez alcan-
zada la democracia representativa, la sociedad civil activada deja su espacio de
accin a la sociedad poltica, la cual asume las causas y los intereses de la soce- .
. /
dad civil y monopoliza las funciones de la representacin legtima. No hay una /-:;
consideracin adecuada de la apertura de espacios pblicos y de la emer-
gencia de OlTOS actores, agendas y prcticas. Al concebir la democracia como
mero ejercicio de representacin poltica (electoralmente autorizada) en el cam-
po del Estado, se reproduce una separacin conceptual entre sociedad civil y
sociedad poltica que impide entre .ellas y, por lo tan-
!I?, l=..er democratizaci n unproceso que se origina Ytransforma a la
sociedad misma. ' -
. .. . . ... - .
Los estudios sobre la consolidacin democrtica continuaron esta tradicin
conceptual al concentrarse en el anlisis de los diseos institucionales, los pac-
tos y los equilibrios polticos entre civiles y militares, fuerzas autoritarias y demo-
cr tcas, que posibilitan la continuidad del rgimen democrtico (Mainwaring,
O' Donnell y Valenzuel a, eds., 1992). El sistema electoral y las ins tituciones re-
presentativas son el eje, y lo que se busca es que ni los act ores au toritarios del
pasado regresen ni los de la sociedad civil rebasen los lmites de tolerancia y de
accin marcados por el pacto democrtico. Si bien en algunas versiones de los
estudios sobre la consolidacin se introduce la idea de quela

legalesy abiertas aldebate, el prin-
cipio 4ua!idad cvly sociedad poltica Y.la centralidadde la
ultima enel"proce-so.-r.Tili YStepan;- al ii.biir de arenas de demacratizacin
(1996: 7), y Schmitter (1992) han propues to esta visin de la expansin de la
democracia a otras pero sin que esto imp lique el abandono del marco
conceptual de la democracia elitista.
Un gran paso adelante respecto a estas teoras ha sido dado en el lujonne
sobrelademocracia en AmricaLatilladel PNUD (coordinado por O'Donnell) yen
los libros de debate que lo acompaan. Este estudio recoge muchas de las crti-
cas que se le han hecho a esta formulacin elitista de la democracia y propone
definir a la democracia como "modo de vida" y no slo como rgimen poltico
(O'Donnell, 2004b: 141). Partiendo de esta perspectiva normativa, O'Donnell
plantea que slo una ciudadana integral (es decir, el acceso pleno a los dere-
chos civiles, polticos y sociales) puede garantizar la existencia de una verdade-
ra democracia. Mientras el acceso o disfrute de los derechos sea parcial o no
exista para sectores amplios de la poblacin, la democracia electoral ser preca-
ria y manipulable. A decir verdad, estas ideas no son nuevas, sino que fueron
defendidas desde aos atrs, primero en Brasil y luego en casi toda Amrica
Latina (ver por ejemplo, Dagnino, 1994, 2000, 2005; Olvera, 2000).
Esta forma de entender la demacrada, dice O'Donnell, obliga a in troducir
en el anlisis de la democracia el estudio diferenciado del Estado, de la nacin,
del rgimen poltico y del gobierno. Dado que la teora democrtica asuma como
plinto de partida la existencia de una nacin y de un Estado (sin problematizar-
los), es necesario introducir en el anlisis la "democraticidad del Estado", val e
decir, el grado en que los componentes estatales (aparato burocrtico, sistema
legal y discurso y prcticas de construccin de la identidad colectiva nacional)
en verdad promueven el estatus de la ciudadana. ste es un aporte relevante,
pues la teora convencional conceba al Estado como una especie de ente admi-
nistrativo homogneo e indiferenciado. Pero, como demostraremos despus,
no slo deberamos estudiar la "demacraticidad del Estado", sino que sera pre-
ciso investigar lo que llamaremos ... es decir, el modo
en que las ins tituciones estatales se h an formado en distintos ciclos o perodos
22
INTRODUCCIN
INTRODUCCI N 23
polticos, superponindose estructuras e instituciones, aprobndose leyes con-
tradictorias o paralelas, abrindose espacios novedosos en ciertas reas mien-
tras que en. otras subsisten p rcticas ntidamente autoritarias. De esta manera,
es necesario entender el fenmeno de la heterogeneidad del Estado en Amrica
Latin a como un proceso hist rico y como una condicin que compone el esce-
nario en que se libra la dispu ta por la cons truccin democr tica.
O'Donnell acompa a este diagnstico presuponiendo al suje to de la demo-
crac a (el ciudadano) como un agente competente, una persona legal, portadora
de derechos subjetivos. Hay una "presuncin de agencia" en la teora democr-
tica cuya materializacin slo puede darse a travs de la apli cacin efectiva de
los derechos, empezando por los civiles, que gar anti zan su existencia como su-
jet o con libertades, pero complementndos e con los polticos (p articipacin en
la polis) y los sociales (piso de igualacin colectiva de los diferentes). En otras
palabras, el ciudadano, cuya existencia es presupuesta por la democracia libe-
ral, es en realidad un producto posible de un proceso complejo e integral que
puede o no materializarse. Con este argumento, sin duda correcto, O'Donnell
recoge una tradicin de vieja data en el debate brasileo sobre la ciudadana
(Dagnno, 1994) y en general en la Amrica Latina de los noventa.
Si bien la propuesta de 'Donnell tiene el mrito de plant ear una cr tica al
concepto hegemnico de democracia como mero mtodo de seleccin de los
gobernantes y de representacin poltica imperfecta de los ciudadanos, cabe
preguntarse si su propuesta resuelve los problemas normativos, tericos y prc-
ticos que permiten pensar la democracia como "modo de vida". Seguramente
debemos entender que O'Donnell tiene en mente una propuesta tica que, como
tal, manifiesta una aspiracin atendible, pero que no representa en s misma un
proyecto poltico propiamente dicho. Por ello no es extrao que las proposicio-
nes de que la ciudadan a debe ser ntegral y el Estado ha de ser objeto de la
democratizacin se presenten de manera circular, en cuanto precondicin tina
de la otra, o como consecuencia prctica una de la otra, sin que quede en claro la
\ naturaleza, los actores, los espacios y los tiempos del proceso de democratiza-
' c n de la vida social. Si bien liateoranormativa de la democracia es necesaria
.' en cualquier propuesta que aspi re a impulsar la democrat izacin sustant iva de
: la vida p blica, lo cier to es qu e una teora de esa ndole debe tener tambin un
potencial de anlisis emprico y una capacidad de orientacin de la accin ftm-
damentada en IR deteccin de procesos y actores sociales y p olticos reales POt-,
tadores de proyectos que promueven la democratizacin integral deseada.
O'Donnell, a lo largo de su brillante y creativa carrera, ha propuesto con-
ceptos y temas cen trales para el anlisis de la democracia en Amrica Latina.
Sus caracterizaciones de la "democracia delegativa" y de la "democracia de
baj a intensidad" son apenas dos de las formas en que las debilidades de las
democracias existentes se definieron de U11a manera descriptiva y precisa. En el
informe que est amos analizando este autor agrega una serie de caracteri zacio-
nes del Esta do en Amrica Latina que mucho ayudan a entender que no se
puede estudiar la democraci a real sin entender al Estado real (el "Estado an -
mico ", el "Estado fr agme ntado").
El Informesobre la democracia enAmrica Latinaes una crtica pertinente a las
teoras convencionales de la democracia, pues demuestra que el modelo libe-
ral-democrtico no slo opera en ausencia de solucin a los problemas de la .
nacin y del Estado (al simpl emente presuponerl os como dados), sino que asu- <
me que l':-.5!,!ga,-a.ni? es PI1 desarrollo de los derechos civiles (que se
t9pta!!.como aJ ciudadano como ente racional y libre) y
que el tema de las condiciones sociales y polticas generales en las que la demo-
cracia puede funcionar no forman parte del campo de atencin de la teora. La
constatacin de que "la igualdad de la democracia poltica ignora los clivajes
sociales, incluyendo S1. 1S desigualdades" (op. cit., p. 41), que es muy antigua y
conocida, abona en la misma di reccin .
Si bien todo lo anterior nos sita ms all de la t ranstologa y
pensar en las articulacionescomplejas y Iasoce-
dad a la hora de analizar la democracia, es preciso aadir que esta aproxima-
cin al objeto 11'a dejado de lado otra serie de debates sobre la materia que se
ubican en otro plano, a la vez normativo y descriptivo: el de la construccin
democrtica. Nos referimos a las teoras contemp orne as de la democracia par-
ticipativa, de la democracia delibera tiva, de la sociedad civil y de los movimien-
tos sociales. Hace aos que desde este campo emerge una serie de crticas a las
democracias realmente existentes, incluidas las latinoamericanas, de las cuales
surgen tambin ge.pensar la agencia en la lucha.por la democra-
cia, la estructura "o el diseo de un r gimen democrtico yel tipo de derechos y
de ciudadanos necesarios para un proyecto democrtico que no slo demanda el
cumplimiento cabal de las promesas del Estado democrtico de derecho, como lo
hace el Informe, sino que plantea cambios radicales en la forma de pensar y eje.rcer
la pol tica, esto es, el poder, la representacin y la participacin de la sociedad.
Ciertamente, tambin en este campo hay un debate interno, posicion es di-
ferentes y, como veremos, proyectos encontrados. Pero lo que crea un campo de
debate comn es que estas corrientes coinciden en la necesidad de repensar las
como eje articulador de la reflexin so-
bre la democracia. . .
2:;1 INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
25
EL DEBATESOBRELA SOCIEDADCIVIL, ELTERCERSECTOR,
LOSESPACIOS PBLICOSYEL CAPITAL SOCIAL
Durante muchos aos la discusi n sobre l hmovacin democ rtica se centr en
los potenciales atribuidos a la sociedad civil en la literatura que acompa las
transformaciones polticas en Europa del Este, en Latinoamrica y en Europa
Occidental en los aos ochenta, los cuales luego se incorporaron en los discursos
de las agencias multilaterales de desarrollo y en el amplio mundo de las ONG .
Sin que a la fecha tengamos un balance completo de este proceso, 10 cierto
es que el debate sobre-elpotencial democrtico de la sociedad civil en Amrica
Latina parece hoy superado, Un sorprendente y extrao consenso que abarca a
105 partidos, los gobiernos, las agencias multilaterales de desarrollo y a los pro-
pios actores civiles indica que ha y una visin hegemnica que valora altamente
los aportes de la sociedad civil a la democracia. Sin embargo, detrs de la apa-
rente unidad de conceptos ypropsitos se oculta una diversidad deproyectos y
una idea pobre yreduccionista de la sociedad civil. sta se limita cada vez ms
a un amorfo "tercer sector" en el que caben todo tipo de asociaciones civiles,
entendidas como entidades privadas para la accin pblica (acotada a "servi-
cios a terceros"), por lo que se ha perdido el perfil crtico que la idea de sociedad
civil contena a mediados de los noventa.
En parte esta resgnifcaci nneolberal ha sido consecuencia del reducco-
ni smo mismo contenido en una comprensin altamente normativa del concep-
to. L.asociedad civil apareca, 'como se ha sealado aqu, en calidad de un polo
de VIrtud enfr entado a la maldad intrnseca del Estado. Esta imagen dicotmica
implicaba una comprensin homogeneizante de la sociedad civil y del Estado.
Se repro duca de forma acrtica la vieja oposicin liberal entre ambos trminos
imagen que pareca tener justificacin en la fase de lucha contra los reamenes
. o
autoritarios, momento histrico en el que por obvias razones apa rentemente
haba unidad poltica de la sociedad contra el Estado, Pero la insistencia en esta
oposicin, una vez pasada esta coyuntura (y aun dentro de ella), no slo empo-
la comprensin de la verdadera naturalezade la sociedad civil, sino que
abri la puerta a esta resignificacn.
En efecto, bast con cambiar 1
5
interpretacin del Estado como un enemigo
con el que la relacin era de confrontacin, a la de una instit ucin con la cual
puede y se debe cooperar, aceptando que, dada su naturaleza democr tica, res-
ponde ahora legtimamente a las necesidades de la ciudadana, para dar un giro
a la vieja idea del enfrentamiento y construir ahora un imaginario de indiferen-
cacin y despolitizacin, La sociedad civil pi erde el sentido y el campo de cr-
tica que se le hab a atribuido y se queda slo con la cooperacin en una nueva
visin homogeneizante cuyo efecto principal es la despolitizacin de las rela-
ciones entre la sociedad y el Estado, ya que el conflicto desaparece de la escena,
El debate sobre el papel de la socieda d civil en la construccin de la demo-
cracia debe verse como una lucha simblica sobre el lugar, los actor es yla agen-
da de la disputa entre proyectos polticos distintos, y en este punto es preciso
hacer una crtica tanto a las versiones dominantes hasta hace pocos aos -que
postulaban la homogeneidad de la sociedad civil y su carcter intrnsecamente
virtuoso-e-, como a las versiones actuales derivadas de las llamadas teoras del
tercer sector.'
La expresin tercer sectorha sido empleada en aos recientes para definir la
mult iplicidad de-organizaciones sociales, individuos voluntarios, fundaciones
e institutos empresariales que desarrollan actividades con fines pblicos, En la
visin de algunos, la emergencia del llamado tercer sector represent a una revo-
lucin asociativa global (Salamon, 2000) que tiene un papel fundamental en el
contexto de la desaparici6n del gobiernodelavida de lascomunidades. As, el tercer
sector se suma en igualdad de condiciones a1ector priva do y al sector pblico
como componente de la vida pblica. En esa lectura, el papel econmico del
tercer sector es emplear la mano de obra no absorbida por el mercado en la
revitalizacin de la vida cvica de la sociedad (Rfkin, 1997).
El concepto de tercer sector surge yse desenvuelve en el contexto material e
intelectual de los procesos que desviaron la centralidad que el Estado posea en
la responsabilidad de la cuesti n social, transfirindola a la sociedad, a sus inte-
grantes y a sus organizaciones. La idea de tercer sector ha sido criticada precisa-
mente por tener un papel funcional en la transicin de una sociedad legal y
moralmente organizada en relacin conlos derechos, hacia una sociedad organi-
zada por la accin solidaria privada (Paoli, 2002). De esta manera, el tercer sector,
lejos de ser pensado como del asociativismo, aparece como
traste a formas anteriores de organizacin social que haban creado, por medio
de la instauracin de una conflictiva en la escena p blica, nuevos sujetos
de derechos.
De esta forma, el concepto de tercer sector posibilita la "suspensin" de lo
poltico, pues el conflicto social y poltico desaparece de la escena. Es esta sus-
pensin 10 que permite colocar a organizaciones sociales (viejas y nuev as), de
diferentes tipos y con distintas intenciones polticas, bajo una misma denomi-
, Sobre el concepto de tercer sector y su critica, vol ase en este mi smo libro el cap tulo de Carla
Almeida, pp. 103 Yss,
26
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 27
nacin: el tercer sector (Yelles, 2QOl).Y a partir de esta operacin conceptual se
resignifica la idea de lo comunitario, de los vnculos horizontales. Se borra la
dimensin del conflicto y de su relacin con las ideas de tica y justicia, y se
afirma la relacin dire cta ent re las dimensiones de la comunida d, del mercado y
de una t ica de la correccin poltica como compromiso entra sectores. As, el
concepto de tercer sector despolitiza la vida pblica, borra las diferencias, crea
una nueva forma de homogeneidad de la sociedad que se caracteriza por la
ausencia de proyectos polticos, de intereses distinguibles y de valores y cultu-
Jas distintas.
Nuestras propias investigaciones de aos recientes (Olvera, 2003; Pan-
Iich , 2002; Dagnino, 2002) muestran que la sociedad civil est formada por
una gran heterogeneidad de actores civiles (incluyendo agentes conserva-
dores), con Formatos institucionales diversos (sindicatos, asociaciones, re-
des, coaliciones, mesas, foros), y una gran pluralidad de prcticas y proyectos
polticos, algunos de los cuales pueden ser incluso no-civiles o poco demo-
cratizantes,
En efecto,
... la sociedad civil no es un actor colectivo y homogneo... es un conjunto heterog-
neo de mltiples actores sociales con frecuencia opuestos entre s, que actan en
diferentes espadas pblicos y que por regla tienen sus propios canales de articula-
c n con los sistemas poltico y econmico. Esto quiere decir que In sociedad civil
est entrecruzada por mltiples conflictos, que es en todo caso una "arena de are-
nas " (Walzer, 1992) y no un territorio de la convivencia pacfica y no conflictiva
(Olvera, 2003, p. 28).
Siendo esto aS, la tarea central en esta materia es establecer claramente el
tipo de actores civiles que analizamos, los espacios pblicos en que se mueven
y los proyectos que defienden. El dficit analtico de la categora de sociedad
civil obliga a buscar conceptos pertinentes l los procesos de construccin de-
mocrtica.
El concepto de espacio pblico ha sido retomado en aos recientes como
uno de los ejes de la innovacin democrtica (Avrrzer, 2002). Lo relevante del
rescate contemporneo de esta nocin es la primaca de la publicidad, es decir,
,de hacer manifiesto lo que est oculto, de pronunciar en pblico las opiniones,
que haban permanecido privadas, de poner en conocimiento de los otros las
ideas, valores y principios que se sostienen, as como los actores que portan
esos temas e intereses. De aqu el potencial de la categora, pues en pases de
tradiciones autoritarias, no slo en 10poltico, sino en lo social, es justamente el
carcter privado de los arreglos polticos y la naturaleza privada de
los mecanismos de exclusin lo que inoisibiizala falta de democracia y reduce
el concepto y la prctica de la poltica.
El concepto de espacio pblico ha sido tambin de un
Amrica Latina. Para empezar, hubo que oponerse a la nocion de que lo
co" se refera al Estado, en que tanto ste constitua lo opuesto del sector pn,:'a-
do. Al menos en Mxico y en Brasi l sta fue la idea dominante durante los anos
de oro del proyecto desarrollista (Cunill, 1997). El rescate,de lo COInO un
espacio de la sociedad es rela tivamente reciente, y se a cabo pn:neramente
en Brasil. La discusin sobre el espacio pblico en BIas11 se encuadro en la pers-
pectiva del proyecto partcipatvo, que gan un 1uga r en la 1988
Yque fue defendido en el proceso de transicin por
sedales." De acuerdo con esta ptica, los espacios pblicos son instancias deli-
berativas que permiten el reconocimiento de y le voz a actores y
temas, que no son monopolizadas por algn actor social o pol tico o el
do mismo, sino que sonheterogneas, es decir, que reflejan la SOCial
y poltica; que, por lo tanto, visibilizan el conflicto, ofreciendo.w:a apelan par.a
manejarlo de manera que se reconozcan los intereses y las opll1lOnes en su
versidad, y en las que hay una tendencia a la igualdad de recursos de los parti-
cipantes en trminos de informacin, y pod:r.. _ , .
Esta definicin normativa proveniente de la sstematzacn de la practica
social es coincidente con los resultados del debate contemporneo sobre el es-
pacio pblico. Cabe recor dar que este trmino fue recuperado por Habermas
(1989) desde mediados de los sesenta. Para Habermas el espaci,o pblico es un
desarrollo histrico creado por ciertos sectores de las burguesas europeas en
los tiempos de la Ilustracin: se trata de la apertura de donde, se deba-
ten asuntos pblicos, es decir, del inters colectivo, cuestionando aSI el
cho de los zobernantes a monopolizar las decisiones y abriendo un espacio
o
para la crtica.
En el espacio pblico se argumenta y se critica, ampliando y la
prctica de la poltica. Habermas analiza as una forma de participaci n: la ar-
gumentacin, el debate, el cual permite reconocer los nuevos reclamos y
rrollar la crtica como campo de la accin poltica. No obstante, como Avntzer
(2002) demuestra, Habermas padece de una limitacin fundamental en su an-
lisis del espacio pblico, pues considera que es principalmente defensivo, una
'Cfr. el proyecto democrtico participativo, ms adelante. en este mismo captulo.
28 lNTRODUCCIN
INTRODUCCIN
29
barrera a los abusos del poder, pero no una instancia con potencial ofensivo,
capaz de incidir efectivamente en el poder poltico, a no ser a travs de un me-
indirecto: la influencia. sta se ejerce ante todo frente al poder legisla-
tivo, en el cual las acciones de Jos movimientos sociales pueden traducirse en
leyes. As, e: espacio pblico no conecta efectivamente la razn y la voluntad,
dado q.ue. deja en manos de los polticos las decisiones," Una posible alternaUva
a esta limitante, a cuyo desarrollo ha contribuido decisivamente el debate brasi-
leo (no el se pradujo entre los analistas, sino ante todo la reflexin que
se genero a partir de las exigencias polticas reales), consiste en la afirmacin de
que hay que pasar del discurso a la deliberacin, es decir, a un modelo de deba-
te que a la toma de decisiones a travs de foros pblicos y mecanismos
de rendici nde cuentas. Estos foros estaran conectados con el Estado mediante
mecanismos institucionales y legales que les abriran capacidades de
instrumentaci n de polticas pblicas (Cenro, 1995, 1996GECD, 2000y Avritzer,
2002, entre otros).
" ,;locin de espado pblico es afn con el concepto de espacio pblico
fuerte de (1992), segn el cual este tipo de espacios es aquel en
el que la deliberacin se acopla con la decisin sobre los temas l discusin. En
los espacios pblicos "dbiles" son aquellos en los que el debate no
arriba a decisiones vinculantes,
suma, la categora de espacio pblico permite entender que en la cons-
truccn de la democracia el ejercicio de la deliberacin, bajo condiciones ade-
cU,adas, la de la poltica, abre oportunidades de innovacin y per-
mite un tipo de relacin entre la sociedad civil, la sociedad poltica y el Estado
que, basada en proyectos compartidos, crea la posibilidad de existencia de un
campo de cooperacin igualitaria antes inexistente. Mas la recuperacin de este
no agota por s mismo las necesidades conceptuales derivadas del
an lisis de la disputa por la democracia; seala una de las condiciones necesa-
rias para el avance del proyecto democrtico, 10que resulta insuficiente para
entender sus alcances y sus limitaciones, sus actores y sus procesos.
Otra que ha sido asociada a las anteriores es la de capital social,
que se conv:rtLdo en ::pecie de nocin paraguas, a la cual se le atribuye
u.n cre:tente numero de significados y se le utiliza como una especie de referen-
era universal sin precisar lo que se quiere decir cuando se le utiliza.
El articulador del concepto ele capital social es la confianza. Se parte de
la premlsa de que la cultura (valores, normas, principios) puede facilitar o blo-
'Po_rno me nciona rlas otras muchas lirnitaconesentrminos de clase , gnero y agenda que se le
han sealado a Habermas. Cfr. Fraser, 1992; C"lhO\U\. 1992; Young, 2000.
quear la construccin de redes cuya accin conduzca a
da, es decir, no localizada o limitada por factores geografIcos, familiares, etm-
cos o de clase sino confianza en el otro generalizado, conjunto de los cudada-
nos como tales. Dado que la confianza es subjetiva, la nica manera de
si sta exis te o no como fenmeno cultural es a travs de encuestas que perciban
la opinin de los ciudadanos sobre los dems ciudadanos, y en la densidad de
las redes asociativas que existen en la sociedad, las cuales constituyen el funda-
mento sociolgico a travs del cual se extienden las relaci ones de confianza.
La confianza en las instih1Ciones no es central en este marco terico, pues
para Putnam (1993), el promotor principal de esta teora, las instituciones
leyes son fenmenos derivados, efectos del capital social acumulado.Esta hip -
tesis es debatible, dado que la confianza en las instituciones es un fenmeno de
naturaleza diferente a la interpersonal, coma bien lo ha sealado Claus Offe
(1999), pues las nsti tuciones no son personas y, por consiguiente, se les pue-
de trasladar el mismo tipo de relacin que se construye en las relao ones cara a
cara, la cual 5610se produce en el seno de las asociaciones y facilita el sentido
relacional de la cOlianza. Precisamente a este dficit institucional apuntan mu-
chas de las crticas que se le han dirigido al concepto de capital social.
Desde el punto de vista sociolgico el problema central cons iste la
y en las conexiones de escala. Si la confianza surge :n un mlcrosocla1,
nutrindose de las relaciones cara a cara, cmo es posible que esta pueda gene-
ralizarse a los otros sin la mediacin de instituciones que permitan ampliar la
escala y los efectos de ciertos modos de relacin entre los miembros de la
dad, y entre stos y el Estado? Pero hay, adems, otros dos problemas: el prune-
ro es que no se explica en esta teora cmo surgen las modernas, e.s
decir, aquellas que trascie nden el "familismo amoral" (Banfteld, 1958), el part-
cularisrno y el dientelismo. En efecto, del hecho de que en los encuentros cara .a
cara surja la confianza no se deriva que asociaciones puedan
de manera espontnea. Las asociaciones voluntarias no solo suponen confianza
interpersonal, sino tambin autonoma de los individuos, espacios.
predictibilidad y continuidad de los procesos (War ren, 2001),' n?
consideradas en la teora. El segundo es que tampoco se explica como a partir
de las asociaciones con fines de promocin de afinidades privadas (deportes,
recreacin, religin, etctera) se puede cons truir una cultura de cooperacin
generalizada.
Si el capital social, cuya base es la confianza, es ante todo un "recur so mo-
ral" (Putnarn, 1993: 169), entonces la clave de una construccin de la moralidad
democrtica sera el reconocimiento del otro (Honneth, 1996). Pero reconocer al
30
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 31
otro TIO significa interactuar solamente con quienes guardo una afinidad electi-
va de orden religioso o deportivo, sino aceptar que quienes no comparten estas
afinidades culturales son tambin portadores de dignidad y de derechos huma-
nos. Si no doy este paso, el "capital social" --construido sobre la base de la
confianza nterpersonal acotada- es parcial, edifica una comunidad que pue-
de ser excluyente, como lo demuestra histricamente la cultura del racismo en
los Estados Unidos y en Amrica Latina.
Sin duda, resulta un equvoco hablar en general de asociaciones corno si
todas produjeran los mismos efectos. Warren (2001) ha demostrado, con
su sociologa de las asociaciones, que no todas ellas son capaces de producir
efectos de aprendizaje democrtico. Por ejemplo, contra lo que piensa Putnarn,
las asociaciones de carcter deportivo pueden ser ampliamente excluyentes en
trminos .declase, gnero o raza, por 10 que, a pesar de ser voluntarias, pueden
reproducir modos de excl usn que no tienen nada de democrticas. Finalmen-
te, y limitndonos a las crticas ms obvias, es necesario anotar que la confianza
que emerge de las asociaciones voluntarias es siempre contexto-dependiente
(Edwards, Foley y Dian, 2001), por lo que la posibilidad de que la confianza se
extienda a otras esferas de la vida pblica depender de la existencia de crcuns-
rancias histricas concretas favorables, vale decir, de la combinacin de factores
que permitan extender tal confianza. Nos referimos, entre otros, a la articula-
cin de actores sociales y polticos a travs de proyectos polticos compartidos y
la consh-uccin de espacios pblicos dignos de ese nombre,
Como[ean Cohen (1999)apunta, el concepto de cap tal social es dbil, pues
no puede explicar la vida en sociedad ms all de las comunidades locales. La
vida social en sociedades complejas exige reciprocidad generalizada y apego a
la ley, entre otras caractersticas culturales que no emergen naturalmente de la
confianza interpersonal. Mltipls instituciones son necesarias y nmdamenta-
les para garantizar y proteger los derechos de los ciudadanos y, en consecuen-
cia, una vida social fundada en un piso moral que implica el reconocimiento del
otro como portador de derechos. El Estado de derecho es una condicinnecesa-
ria de este proceso, y ese Estado no surge del capital social como mero efecto.
En sntesis, Jos conceptos centrales que se han utilizado para analizar la
democra:Ja Amrica Latina contempornea, sus actores y sus espacios,
insufcentes para explicar los procesos, las formas y los actores de la
dJsp:l:a por la_ democrtica en la regin. La mayor parte de la pro,-
duccin acadmica quedo atrapada en las categoras de la teora democrtica
eli tista y en la problematica de la transcn. Las categoras alternativas que di-
versos actores y analistas recuperaron para fundar el proyecto de una democra-
cia particpativa han abierto nuevas posibilidades, pero se han visto de nme-
diato sujetas a una disputa simblica al ser utilizadas de una manera aparente-
mente anloga por los portadores de los principales proyectos en pugna. En un
esfuerzo para contribuir a este debate, presentamos ahora nuestra d.e
instrumentos analticos formulados precisamente para ofrecer una posible sal-
da a las aporas y paradojas antes sealadas.
HETEROGENEIDAD DE LA SOCIEDAD CIVIL
La-nocin de heterozeneidad de la sociedad civil describe la diferenciacin in-
terna existente en sta en trminos de adores sociales, for mas de accin colecti-
va, teleologa de la accin, construccin identitaria y proyectos polticos. Se tra-
ta de un ncleo temtico que ayuda a comprender que al interior de la sociedad
civil coexisten los ms diversos actores, mltiples tipos de prcticas y proyec-
tos, y variadas formas de relacin con el Estado,
En oposicin a ciertas perspectivas que -influidas por el papel central. de
la sociedad civil en las luchas contra el autoritarismo- tienden a concebirla
como un polo homogneo y virtuoso, nuestra investigacin muestra que la so-
ciedad civil est formada por una heterogeneidad de actores sociales (incluyen-
do azentes conservadores), que desarrollan formatos institucionales diversos
(sindicatos, asociaciones, redes, coaliciones, mesas y foros, entre otros): y una
granpluralidad de proyectos polticos, algunos de los cuales pueden ser incluso
no-civiles o poco democratizantes, _
La heterogeneidad de la sociedad civil es una expresin de la pluralidad
poltica, social y cultural que acompaa el desarrollo histrico de Amrica
na. Los diversos actores --con variados intereses, agendas y proyectos polti-
cos- se originan en y responden a distintos contextos histricos y polticos en
cada nacin./Esta heterogeneidad ha sido incentivada, en algunos casos, por
polticas estatales dirigidas a atender selectivamente intereses o demandas es-
pecficas, enlugar de promover y garantizar el acceso a derechos Efec-
tivamente, en distintos momentos histricos los estados de la reglOn han reco-
nacido e incorporado selectivamente los derechos de algunos actores, gremios
y movimientos, dejando a otros fuera. La accin estatal ha
la reconfiguracin de la sociedad civil, como sucede con la prolferac n de las
ONG que emergieron en algunos pases a consecuencia del papel que les fue
at.ripI,lidopor el Estado en la implementacin de polticas
En otras coyunturas, movimientos sociales de base, campanas Civiles promovI-
32
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 33
das por las ONG y la movilizacin popular desatada en momentos de grandes
cambios polticos, como la aprobacin de nuevas constituciones, han dado lu-
gar a la definicin e implementacin de nuevos derechos, todo lo cual ha modi-
ficado tambin el mapa de la sociedad civil. En este proceso de diferenciacinI
complejizacin de la sociedad civil se expresan luchas sociales y proyectos de
diversos actores y la pluralidad de concepciones y proyectos que orientan la
accin del Estado. As, la diversidad de tales proyectos constit uye una di men-
sin importante de la heterogeneidad presente en esos espacios.
;(l Como veremos, los proyectos polticos son construcciones simblicas que
mantienen relaciones cruciales con el campo de la cultura y con culturas polti-
cas particulares. Los actores que formulan 'y difunden los proyectos polticos
expresan, por un lado, un aprendizaje normativo e impulsan nuevos principios
culturales; y por otro, con frecuencia reproducen tambin, especialmente en sus
prcticas concretas, peculiares combinaciones de culturas polticas que mues-
tran la coexistencia y la tensin entre los nuevos y los viejos principios cultura-
les. Esa coexistencia tensa y contradictoria es cons titu tiva del escenario del pro-
ceso de construccin democrtica en Amrica Latina y se reproduce al interior
de las organizaciones de la sociedad civil,
Precisamente, hay una dimensin de la heterogeneidad de la sociedad civil
que puede entenderse como la coexistencia al interior de las organizaciones que
la conforman de diferen tes culturas o tradiciones polticas, algunas participati-
vas y democrticas, y otras dientelares, corporativas y autoritarias, las cuales se
derivan de diferentes proyectos polticos. Cada tradi cin poltica ha generado
su peculiar combinacin de elementos participativos y autoritarios. El proyecto
corporativo populista, por ejemplo, fue capaz de impulsar grandes moviliza-
ciones, abrir tul espacio poltico para las clases trabaj adoras y de implementar
i:upoliantes derechos sociales. Sin embargo, el costo fue la subordinacin pol-
tica de las clases trabajadoras, la inexistencia de espacios pblicos relevantes y
la implantacin de una cultura poltica corporativa y autoritaria. En la mayor
parte de Amrica Latina la sociedad poltica local fund su hegemona en dife-
modalidades de clientelismo, lo cual.i.mplicsubordinacin y dependen-
capor parte de los actores sociales hacia las elites polticas.
Por su parte, la izquierda latinoamericana, en sus mltiples corrientes y
expresiones, contribuy a crear una cultura poltica a la vez contestataria (en el
plano social) y autoritaria (en la mayora de sus manejos organizativos). La idea
de la centralidad de los partidos Comoinstancias dirigentes de las organizacio-
nes sociales, elemento clave de las concepciones leninstas en la izquierda, crea-
ron una forma especfica de autoritarismo.
La izquierda fue particularmente infl uyente en los' movimientos populares
y estudiantiles de la regin durante dcadas. Esta corriente pas
de diferenciacin interna que reflejaron distintas formas de apr endizaje y de
redefin.i.cin de algunos de sus principi os histricos y, por lo tanto, de su pro-
yecto poltico. La adhesin a la democracia como prindpio de su
proyecto----que implicel abandono de la lucha como de con-
qui sta del poder- , caracteriz a l U1 sector mayontano_de la izquierda el
continente. Tal fue el caso de Brasil desde finales de los anos setenta, de Per en
los primeros ochent a, de Mxico en las postrimeras de los ochenta y de Chile a
lo larzo de la misma dcada. En Per un pequeo sector se radicaliz y form
grup os armados a finales de los ochenta, siendo el ms importante Send ero
Luminoso, el cual provoc una cruenta guerra civil q_letermin destruyendo a
la izquierda toda por un largo periodo en ese pas. Tras la cada del muro de
Berln, y ante los efectos disolventes del neoliberalismo en el mundo y
campesino, las diversas corrientes de la izquierda ratificaron su vocacion de-
mocrtica y se tornaron en la oposicin principal al neolberalismo, con excep-
cin-de Chile, donde la izquierda socialista acept, como parte del pacto de
transicin, continuar con la poltica neoliberal.
En Brasil; gracias a la capacidad inclusiva del Partido de los Trabajadores
(pr) y a la naturaleza innovadora de su proyecto poltico, la izquierda
un gran poder cultural, social y poltico, sin paral elo en el resto de
. Latina. En este pas, la izqui erda fue capaz de desarroll ar un proyecto pol tico
dernocrtlco-participatvo original que, en buena medida, permiti r omp er, sin
anularlas por completo, con las tradiciones autoritarias del pasado.
Igualmente importante entre los movimientos sociales y culturales de la
izquierda fue el pensamiento social de la Iglesia catlica en el de au.g.e
de la teologa de la liberacin, que coincidi con la poca de las dictaduras rruli-
tares y el surgimiento de los movimientos antiautoritari os. La resistencia a las
dictaduras ciment una relacin muy cercana. entre algunos sectores de la Igle-
sia y los movimientos populares de los setenta y ochenta, especialmente
en Brasil, Per , El Salvador, Gua temala y Nicaragua, entre otros pases, proceso
que fue una las bases del emergente proyecto
La prdida de influencia de los sectores progr esistas de la Iglesia catlica a
manos de sectores religiosos Iundamentalistas, tanto al interior de la instit:'-
ci n como en la sociedad, coincidi con el fin de las transici ones a la democracia
la emergencia de nuevas pensamiento
Uno de los efectos duraderos del autontansmo fue la formaci n, consolidaci n
o reaparicin de u,na sociedad civil conservadora que luego habr a de nutrir o
3{ INTRODUCCiN
INTRODUCCIN
35
formar nuevos partidos de derecha o de for talecer a los tradicionales, y se cons-
tituira en la ba se social de los proyectos neoliberales, como lo demuestra 10
sucedido en Chile, Mxico, Argentina, El Salvador y, en menor escala, Br asil.
Adems, la sociedad civil del pasado, es deci r, las corporaciones y las redes clien-
telares creadas en la poca de. oro de los regmenes populistas, as como sus
p rcticas y su cultura poltica, sobrevivieron en una forma u otra a los grandes
cambios polticos de los ltimos treinta aos, preservando el espacio social y
cultural en el que sobrevive el proyecto autoritario.
Estas diferentes cul turas o tradiciones polticas, derivadas de los diversos pro-
yectos pol ticos existentes en la sociedad, estn presentes hoy con distinto peso en
los actores de la sociedad civil. p roduciendo tensiones y contradicciones inte rnas.
Dominantes en un momento determinado en ciertos sectores de la sociedad civil,
las variadas formas de la cultura autoritaria (faccionalismo, caudillismo, clentelis-
mo, autoritarismo, personalismo, falta de transparencia) pueden destruir las nue-
vas prcticas cvicas, solidarias y partidpativas que han emergido despus de las
transiciones. Ms an, las prcticas no civiles pueden afectar seriamente la capaci-
dad y legitimidad de los actores de la sociedad civil para aportar proyectos, lide-
razgos ycapacidad organzativa en los procesos de democratizacin.
Las prcticas autoritarias pueden ser concebidas como continuidad de una
cierta tradicin, o como algo "nuevo", sobre todo cuando estn vinculadas a
procesos contemporneos como el individualismo extremo alentado por el pro-
yecto neol beral, que produce concepciones de ciudadana que p riorizan exclu-
sivamente el egosmo de lo pri vado, o debido a la generalizacin de la crimina-
lidad, la violencia, el trfico de drogas y la corrupcin organizada. Incluso se
puede dar el caso de qne asociaciones nacidas en el campo civil pasen a lo no-
civil, al convertirse algunas prcticas asociativas en formas de control represi-
vo, militar o delincuencial, como los paramilitar es en Col ombia, los grupos cam-
pesinos de autcdefensa en Per, as como pandillas, mnras/ gnngs y otros grupos
juveniles violentos en distintas partes de Amrica Latina. En es te sentido, hay
una necesidad de desarrollar una fuerte crtica a las prcticas antidemocrticas
al interior de la sociedad civil.
Un proceso que debe t omarse en cuenta en el anlisis de la heterogeneidad
de la sociedad civil actual es la existencia de cambios culturales y polticos en
, l'nllllillns es el nombre genrico de grupos casi siempre violentos, formad os por jvenes de )os
barri os perifricos de las grandes ciud ades de Amrica Latina. Los lIUlmsson aqu ellas pandillas for-
madas inicialmente po r jvenes salv adore os q-uehaban pa rticipado como sold ados o guerrilleros
en la guerra civil que asol a 5\1 pas y que se desplazaro n a Ho nduras, Guatemala, Nicaragua,
Mxico y al sur de los Estados Unidos.
alzunos sectores de las elites conservadoras, cuyo origen est en la emergenci a
dcl proyecto neoliberal y en un cierto aggiol'llameilto democrtico derivado del
aprendizaje de los efectos de la dictadura- El incremento relativo de la t ~ l ~ n
cia social y poltica de ciertos sectores de estas elites incrementa las posibilida-
des de cooperacin con otros actores de la sociedad civil en mbitos relat ivos a
ciertas medidas demacratizantes, al rechazo tico o moral a actos de corrupci n
y abusos de poder desde el Estado, o de resistencia nacional a los intercambi os
desiguales de la globalizacin. En cier ta forma, se es el trasfondo del retorno
de la izquierda poltica al poder en varios pa ses de Amrica Latina, y del recha-
zo a las involuciones autoritari as en los Andes. Pero este cambio est acotad o
por el mantenimiento de las desigualdades fundamentales y el control del acce-
so al poder de los sectores popular es; por lo tanto, es un cambio relativo en la
medida que mantiene el ncleo duro del autoritarismo social. Ms importante
an, est e pl uralismo se da en el contexto de la aceptacin por parte de las elites
econmicas y de amplios sectores de la sociedad pol tica de la nevitabilidad o
deseabldad del proyecto neoliberal. Desde esta perspecti va puede entenderse
mejor la expansin reciente de la filantropa empresarial en algunos pases de la
regin, muchas veces en respuesta a las demandas de los movimientos sociales
y organizaciones no gubernamentales de car cter internacional, y tambin de la
mayor relevancia y visibilidad de prcticas de voluntaria do al interior de la so-
ciedad civil. Obviamente, es tas formas de la participacin civil son compatibles
con y necesarias para el proyecto neolberal, como veremos despu s.
Uno de los aspectos de la heterogeneidad de la sociedad civil menos estu-
diados se refiere a los diversos modelos asociativos que adquieren las organiza-
ciones que la forman. No se trata de analizar los patrones de as ociacin en s
mismos, sino de entender si ellos tienen implicaciones en el desarrollo de po-
tenciales democrticos, como las capacidades personales de anlisis yar gumen-
taci n, el ejercicio de la deliberacin, la tolerancia y l a solidaridad, o la creacin
de espacios pblicos y su impacto enla definicin de la agenda pblica, la vi gi-
lancia de las autoridades y la defensa de derechos; o si, por el contrario, las
asociaciones plantean limitaciones a la democratizacin relacionadas con la r e-
produccin de formas de organizacin y modelos de accin autoritarios.
De todo lo an terior resalta la necesidad de tematizar la diver sidad de la
sociedad civil, reconociendo simultneamente la heterogeneidad del Estado, su
interlocutor necesario y omnipresente. En efecto, la sociedad civil y el Estado se
construyen hist ricamente de manera simult nea, en un juego de interrelaci o-
nes complejas que es preciso ana lizar para entender mejor la naturaleza del pro-
ceso de democratiza cin.
36
INTRODUCCiN
INTRODUCCIN 37
La sociedad civil se expresa empricamente como una densa red de mov-
mientas sociales y asociaciones de carcter diversa. La naturaleza de tales aso-
ciaciones es una contingencia histrica, lo que quiere decir que en cada momen-
to histrico el patrn asociativo es el resultado de tendencias de largo plazo que
nos remiten al modelo de acumulacin de capital (actores econmicos y relacio-
nes de produccin), el tipo de rgimen poltico (sistema de partidos, sistema de
gobierno, modelos interrnediacn, representacin, inclusin y exclusin),
los patrones culturales dominantes (interaccin de los discursos polticos legiti-
madores, el tipo de imaginario nacional e internacional construido en el proce-
so, el tipo y alcance de la educacin pblica y el modelo de distribucin de los
bienes culturales); el marco jurdico que regula especficamente los tipos de aso-
ciacin y la correlacin que existe entre el mapa de las clases y grupos sociales
con las otras variables rnenconadas.s
En la formacin misma de las asociaciones intervienen distintos actores y
procesos que conviene analizar porque con frecuencia su origen condiciona tan-
to los campos de accin como las funciones que las asociaciones cumplen en la
vida pblica. Sin nimo de ser exhaustivos, pueden mencionarse los siguientes
casos: las asociaciones y movimientos pueden ser impulsados por el propio Es-
tado (al crear programas y decretar leyes cuya ejecucin implica la creacin de
figuras asociativas adIOC); por los partidos polticos (asociaciones culturales o
de investigacin, movimientos de base, corporaciones); por otros actores de la
sociedad civil (movimientos sociales formando ONG, ONG generando movimien-
tos sociales, grupos asistenciales constituyendo las ONG, las iglesias como insti-
tuciones o alguna de sus corrientes impulsando movimientos sociales o gestan-
do grupos asistenciales u ONG, etctera); o por actores que emergen directamente
de la sociedad en general (movimientos sociales de base)," Como puede ob-
servarse, esta diversidad de fuentes originarias nos plantea modelos de re-
lacin entre sociedad civil, sociedad poltica y Estado que son constitutivos
de la existencia misma de ciertas asociaciones. Se tra ta de los vnculos progra-
, El campo de anlisis de la vida pblica, del asociacionismo y de la participacin se ha
desarrollado mucho recientemente en Amrica Latina, tanto en trminos histricos corno
Para la perspectiva histrica, vase Sbato, 1g99; Forrnent, 2003; Guerra y
Lernperre, 1998. Para la perspectiva contempornea consltese, entre muchos otros, Avritzer, 1999,
2004; Olvera, 21l03; Dagnno, 2002; Pnnfichi, 2002.
, Esta atencin en los orgenes de las asociaciones es un aporte de Gurza Lavalle, Houtzager y
Castello, 2005. No obstante, en este proceso de creacin de unas asociaciones por otras, loo autores
no considerado una de sus causas notorias: el hecho de que, en la mayor parte de los casos,
consttuyen esfuerzos de diseminacin y consolidacin de proyectos polticos y, por tanto, de
construccin hegemnca.
mtcos, orgnicos y financieros que ligan adiversos tipos de asociaciones con el
Estado y con los partidos, si bien an en el caso de las asociaciones surgidas en
la propia sociedad civil pueden delimitarse vnculos y cont inuidades con el
sistema poltico de natura.leza coyuntural o estructural. En todos estos proce-
sos aparece como un factor determinante la naturaleza del proyecto poltico
que cada uno de estos actores promueve. Es a partir de estos proyectos que
cada actor decide impulsar o crear nuevas formas asociativas que resultan.fun-
cionales a los mismos, construyendo as las bases de nuevas vocaciones hege-
mnicas.
El fenmeno asociativo es multidimensional, pues tiene efectos en varios
mbitos de la reproduccin social , por 10que las propias asociaciones, siendo
de por s heterogneas, tienen diferentes capacidades deintervencin en La vida
pblica y distintos potenciales democratizadores. Algunas asociaciones son es-
pecialmente importantes en la formacin de individuos con capacidades cvicas
(crculos de estudio, grupos culturales, movimientos sociales prodemocrticos,
asociaciones vecinales no clientelares); otras son fundamentales en la represen-
tacin de la comunidad (sindicatos, grupos religiosos, organizaciones campesi-
nas, asociaciones empresariales), aunque pueden ser incapaces de desarrollar
capacidades cvicas debido a su carcter corporativo o clentelar. Otras pueden
impulsar la deliberacin pblica, pero no ser especialmente democrticas a su
interior. Otras son decisivas en la promocin del cambio cultural en trminos
de tolerancia, reconocimiento del otro y aceptacin de la diferencia, como los
movimientos gay, indgena, de la negritud y femin ista.
Las capacidades de las asociaciones no estn determinadas fatalmente por
su forma de organizacin. Las circunstancias histricas concretas pueden con-
vertir a los sindicatos, por ejemplo, en el eje de la resistencia poltica antiautori-
taria (como en las transiciones a la democracia en Polonia, Brasil y Espaa) y
dotarlos de una capacidad de representacin de la sociedad toda (como sucedi
en parte en la posguerra en Europa Occidental, durante la formacin de los con-
sejos econmicos y sociales). En otros momentos y pases, ciertos movimientos
sociales prodemocrticos y antiautoritarios pueden condensar la representacin,
la resistencia, la coordinacin, y crear individuos modernos, como fue el caso de
la Alianza Cvica en Mxico en 1994-1997(Olvera, 2003).
En suma, un anlisis a profundidad del fenmeno asociativo nos obliga a
tomar en consideracin procesos microsociales, tales como la tipologa asociat-
va (membresa, institucionalidad, formas de organizacin, proyectos polticos
explcitos o subyacentes); fenmenos mesosociales (formas de la accin colecti-
va, interaccin con otras asociaciones, creacin de espacios pblicos locales y
38 INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
39
temticos) y macrosocales (impacto en la opinin pblica, creacin de espacios
pblicos nacionales, constitucin de movimientos sociales, cambio en la cultu-
ra poltica a travs de la postulacin de nuevos valores, principios y proyectos).
HETEROGENEIDAD DEL ESTADO
As corno existe un mito acerca del carcter unitario y virtuoso de la sociedad
civil, hay tambin una visin dominante sobre el Estado que lo concibe como un
ente administrativo homogneo e indiferenciado. Esta perspectiva no slo es
equvoca empricamente, sino que deja fuera del anlisis las mediaciones entre
la sociedad y el Estado. Por lo tanto, en una 11i.1eVa comprensin de la disputa
por la construccin democrtica, debemos tomar en cuenta no slo la 11 demo-
craticidad del Estado" (O'Donnell, 2004), sino el hecho de que, en regmenes no
totalitarios, ste presenta niveles significativos de heterogeneidad.
Una primera dimensin de esa heterogeneidad puede ser aprehendida a
travs de la 11 arqueologa del Estado", es decir, mediante el estudio de la forma
en que las instituciones estatales se han formado en distintos ciclos o periodos
polticos. En la medida en que la transformacin de esas instituciones es des-
igual y no se completa con los cambios de rgimen, la coexistencia de institucio-
nes fundadas en principios organizativos y programticos distintos caracteriza
una forma de heterogeneidad estatal. Si bien gran parte de los pases de Amri-
ca Latina han pasado en los ltimos 20 aos por momentos de definicin de
nuevas constituciones, planes de descentralizacin diversos y procesos de mo-
dernizacin del Estado, el impacto de estos procesos en la vida pblica y en la
efectiva transformacin de las prcticas y de las instituciones polticas ha sido
profundamente desigual. Paralelamente a instancias y a prcticas novedosas
subsisten las del pasado, envueltas por lo general en nuevos ropajes institucio-
nales ypartidarios. La persistencia del clientelismo ylas nuevas formas descen-
tralizadas de corporativismo son tal vez el elemento ms visible de una vida
pblica compleja cuyo eje central sigue siendo el Estado, el cual se ha tornado
en un ente abigarrado que duplica funciones e instancias, que hace convivir la
modernidad institucional con el atraso operativo y cultural.
La heterogeneidad del Estado se presenta tambin vinculada a su estructu-
ra misma. En un plano vertical deben considerarse los niveles de gobierno: fl'-
deral, estatal y municipal. Aunque los pases federales en Amrica Latina son
histricamente pocos: Argentina, Brasil, Venezuela, Mxico, y Colombia de unos
anos a la. fecha, lo cierto es que de una u otra manera todos los dems tienen,
han tenido o han creado recientemente niveles de gobierno provincial, regional
o local Esta diversidad estructural del Estado, cuando se inserta en contextos
de elecciones libres y de libertad de organizacin partidaria, ha permitido una
heterogeneidad poltica que deriva del hecho de que distintos proyectos polti-
cos pueden ascender a los diferentes niveles de gobierno e incluso llegar a trans-
formar las estructuras de operacin estatal en un sentido ms democrtico.f Eso
ha hecho posible que en determinados pases haya espacios de pluralidad pol-
tica y de experimentacin democrtica en alguno de los niveles de gobierno,
mientras que en otros el federalismo ha servido para la preservacin del poder
de elites regionales tradicionales que resisten o se adaptan a los procesos polti-
cos'nacionales. En la mayora de las naciones los dos tipos de procesos OCUlTen
simultneamente, incrementando la complejidad del panorama poltico, lo cual
demuestra la importancia de considerar las implicaciones de la heterogeneidad
estatal para la comprensin de la dinmica de la disputa por la construccin
democrtica.
En un plano horizontal, la heterogeneidad del Estado, en tanto Estado de-
tiene que ver con la existencia de tres poderes
y_judicial), y la creciente presencia de entidades autnomas o de orgarusmos
pblicos descentralizados (Ackerman, 2006). Elprecario equilibrio de poderes
que se experimenta en Latinoamrica, derivado de la en la
parte de sus pases, de un sistema presidencialista acoplado l unsistema multi-
partidario que no permite crear mayoras parlamentarias estables, plantea cre-
cientes retos a la gobemabilidad y hace ms complejo el escenario de los en-
cuentros entre la sociedad y el Estado, y de las relaciones entre sociedad civil y
sociedad poltica. As, una forma adicional de la heterogeneidad del de-
riva de la formacin forzada de gobiernos de coalicin, en los que la necesidad
de distribuir carzos en el aparato estatal conduce a la diversidad de proyectos y
prcticas en su Distintas instancias del Estado pueden establecer dife-
rentes formas de relacin con la sociedad civil, proceso que est vinculado di-
rectamente con los distintos tipos de proyectos polticos que en una instancia y
otra predominan. Se constituyen as mltiples interfases entre la sociedad y el
Estado (v. Isunza, en este libro), algunas de las cuales conforman ejemplos de
innovacin democrtica, mientras que otras refonnulan o actualizan diversas
formas de autoritarismo o refuerzan el proyecto neoliberal.
La problemtica de las mediaciones entre sociedad y Estado, uno de los
focos fundamentales del proceso de construccin democrtica, tiene que cans-
aLa hstoria de la construccin de los presupuestos parricipativos en Brasil es ilustrativa de las
posibilidades de ese proceso (elr. Teixeira y Albuquerque en este volumen, pp. 192 Yss.) ,
40
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 41
derar -adems del aparato estatal en cuanto tal- a la "sociedad poltica". El
concepto alude al complejo cultural-organizatvo de la accin y las institucio-
nes polticas, que ha sido retomado, desde una perspectiva ms acotada, en las
teoras de la sociedad civil (Cohen y Arate, 1992), para remi tirse especficamen-
te a los actores e instituciones que intermedian las relaciones entre la sociedad
civil yel Estado (par tidos polticos yparlamento). La referencia a la sociedad pol-
tica, sumada a la consideracin del papel y caractersticas del Estado, es im-
prescindible para una comprensin ms adecuada de la complejidad del proce-
so de construccin democrtica y nos permite combatir versiones simplificadas
y apologticas de la sociedad civil como el demiurgo de ese proceso. Por otro
lado, es necesario enfatizar, en ese contexto, que la accin poltica no se limita a
la sociedad poltica, como la teora dominante de la sociedad civil sostiene, sino
que es parte de la lgica de la propia sociedad civil, cuyos actores, al defender
proyectos en la esfera pblica y desarrollar la accin colectiva, estn haciendo
poltica, disputando espacios de poder y orientando la poltica pblica. Gramsci
(1971)seala que la sociedad civil es terreno del poder y, por Jotanto, campo de
la accin poltica.
As, cuando hablamos de sociedad poltica nos referimos no slo a los apa-
de y a su andar:'iaje institucional ylegal, sino tambin a los par-
tidos en el gobierno, a los partidos en el parlamento y en los gobiernos locales y
regionales.
Ciertamente, una diferencia crucial entre la sociedad civil y el Estado es que
los adores estatales toman decisiones vinculantes que abarcan al conjunto de la
sociedad. En ciertos casos las decisiones pueden ser adoptadas en instancias
pa rticipativas en donde ha y tilla corresponsabilidad, yen las que ciertos actores
de la sociedad civil comparten el poder decisorio asumiendo funciones de cogo -
bierno: pero esas experiencias san locales o sectoriales hasta hoy.
Los partidos son mediaciones necesarias entre la sociedad civil y el Estado,
pues aportanproyectos, forman cuadros y crean redes operativas que se trasla-
dan al gobierno. Son una mediacin no slo en pocas democrticas,
fases de transicin o en regmenes democrticos dbiles y en sistemas polticos
poco institucionalizados, ya que sus capacidades organizativas especializadas
son requeridas en la lucha por el poder poltico formal."
Al menos en teora, los partidos responden a proyectos polticos entendi-
dos como una serie de ideas o nudos doctrinarios que cohesonan a las distintas
g Para el de los partidos en Amrica Latina, ver Mainwaring y Scully, 1994 y
1995; Cavarozzi y Abal Medina (orgs.), 2002; IVliddlebrook (org.), 2000; Alcntara y Freidenberg.
2002; Alcntara y Crespo (0I"g5.), 1995; Dutrnit y Valds (orgs.),1994 . '
vertientes e individuos que los constituyen. En la prctica, algunos partidos han
mantenido esta caracterstica, pero en otros la dimensin programtica desa pa-
rece. Hay casos en qu e di versos proyectos se anidan yexpresan al interior de un
mismo partido, corno en el Pa rti do Revoluciona rio Ins ti tucional (PRl) en Mxico
y en el justicalismo en Argentina, al menos tiempos recientes. ejemplo,
las candidaturas justicialistas de Duhalde y Kirchner fueron expreslOn de pro-
yectos dis tintos, mientras que el president e Carlos Salinas de Gor ta: i
torn al PRI en un partido neoliberal , redefiniendo el proyecto original de este
instituto poltico.
Por supuesto, hay partidos que responden a un proyecto que, como en Bra-
sil; Per y Ecuador, se puede denominar fisiotogiemo, es deci r, que responden al
mero inters de una cierta elite politica de reproducirse como grupo enel poder
(de hecho, este tipo de partidos puede encontrarse en cualquier pas de Amrica
Latina). Se trata de partidos ti organizaciones que constituyen una articulacin
oportunista de intereses, y que tienen con frecuencia discursos programticos
dbiles y contradictorios en su seno.
En general se habla hoy de una profunda crisis de representacin de los
partidos, tanto en la escala internacional como especficamente en Amrica La-
tina. Esta crisis se refiere al hecho de que los nexos de los partidos con los secto-
res de la sociedad se han debilitado en el contexto de nuevas formas y condicio-
nes de la competencia pa rtidaria. Lechner (1996), por ejemplo, considera que se
est produciendo "el descentramiento e informalizacin" de la propia p oltica.
Esto siznfica que la poltica como el espacio de constitucin del Estado y de la
economa misma, es decir, como productora del orden, languidece yse convi er-
te en un subsistema cada vez ms autorreferente, incapaz de reconocer y expre-
sar en su seno la enorme diversidad de lo social, de la cultura y de las opciones
polticas emergentes. Adems, la poltica abandona su naturaleza predecibl e
sus efectos, y la vieja vinculacin entre grupos sociales, partidos y gobierno deja
de existir, dada la fluidez y mul tiplicidad de los grupos, el carcter nom dico de
las identidades y las estrategias de corto plazo de los partidos. La poltica tam-
bin deviene cada vez ms informal, es decir, transcurre fuera del mbito insti-
tucional yse funda cada vez ms en relaciones entre redes informales yen acuer-
dos de corto plazo con actores cambiantes.
En trminos ms especficos, se puede decir que en tanto mediadores tradi-
cionales entre la sociedad civil y el Estado, los partidos polticos en Amrica
Latina, en la vocacin pendular que es su caracterstica inherente, histricamen-
te se inclinaron siempre en direccin al Estado (con excepciones, por eso mismo
notorias). Limitaron
42
INTRODUCCIN
!!'!TRODUCCIN 43
... su bsqueda de representatividad en la sociedad civil a los momentos electorales
ya Jos mecanismos vistos, en la actualidad, como los ms eficaces: el clientelsmo,
Jos favoritismos, el personal:ismo, etc. La distancia entre la sociedad civil y los parti-
dos, la insatisfaccin generalizada con la poltica partidaria, sealada tambin en
los estudios realizados en otros pases de Amrica Latina, indican la precariedad de
esta funcin mediadora. La bsqueda por parte de organizaciones de la sociedad
civil de relaciones ms directs con eJ Estado se vincula tambin a esa precariedad
(Dagnino, 2002: 369).
As, la complejidad del proceso de construccin democrtica en el continen-
te en ese contexto de crisis de representacin, incluye adems las posibles dis-
putas entre organizaciones de la sociedad civil y partidos, junto a los conflictos
entre la proveniente de las urnas y aquella que se articula en
los espaclOs.de participacin de la sociedad civil. Por otro lado, hay seales, en
. alg
ll
.
nas
naciones, de que esa misma crisis ha provocado la necesidad para los
de sus relaciones con la sociedad y de abrirse a una integra-
cien mas orgaruca con los sectores que representan.
La existencia de una sociedad civil democrtica no asegura que la sociedad
po.ltica lo sea, aunque lo segundo es poco probable que exista sin lo
pnmero. No Siempre estas relaciones se hallan orientadas al fortalecimiento de
la pues en algunas ocasiones los conflictos entre ambas esferas pue-
de!l.incluso provocar el debilitamiento y eventual colapso del sistema derno-
crahco. Para que la democracia tenga mayores posibilidades de consolidarse
parece ser la existencia de tilla fuerte correspondencia entre un pro-
yecto democrabco en la sociedad civil y proyectos polticos afines en la socie-
ciad poltica. Si esta hiptesis es correcta, una vez ms se confrontan las verso-
nes y de la sociedad civil y se afirma la idea de que la
democratica solo puede ser concebida como una arena ampliada
que m.duye a u.na multiplicidad de actores con caractersticas muy distintas,
euyasmterrelaClOnes son cruciales para el avance de este proceso.
. El de que se establece entre la sociedad civil y la sociedad pol-
tica rel<l:lOn directa con la mayor o menor coincidencia entre los proyec-
tos eXIStentes en ambas esferas. Ante la ausencia de esta correspon-
de.nCl.a de 'proyectos, otra posibilidad de accin conjunta se deriva de la
coyuntural de intereses, es decir, de la creacin de alianzas de q._
racter mstrumental entre sectores de la sociedad civil y del Estado (Dagnino
2002). No obstante, esta posibilidad de accin conjunta no est, de ninguna
manera, exenta de conflictos .. Asimismo, es pertinente no olvidar que este for-
, mato de cooperacin no agota, evidentemente, los tipos de relacin entre la
sociedad civil y el Estado: la presin, la reivindicacin, la confrontacin, etcte-
ra, que son, por supuesto, formas muy frecuentes de esa relacin. .
En suma, la heterogeneidad de la sociedad civil y del Estado configura un
mapa extraordinariamente complejo de posibilidades de colaboracin y con-
frontacin. Por lo tanto, su consideracin en el anlisis nos parece fundamental
para dilucidar el intrincado juego de fuerzas que establecen el terreno de la d,is-
puta donde se realiza el proceso poltico. De la misma forma, ese terreno solo
puede ser mapeado adecuadamente si los distintos proyectos polticos que lo
atraviesan son considerados para el anlisis y comprendidos como componen-
tes esenciales de la accin poltica.
PROYECfOS POTICOS
Notas sobre lanocin deproyecto poltico
La nocin de proyecto poltico est siendo utilizada aqu para des ignar los con-
juntos de creencias, intereses, concepciones del mundo y de lo
que debe ser la vida en sociedad, los cuales orientan la accion poltica el.e los
diferentes sujetos. Esta definicin simple, claramente vinculada al pensamiento
gramscano, tiene, sin embargo, varias implicaciones.
La primera es el esfuerzo por enfatizar la intenconaldad como componen-
te de la accin poltica, afirmando, en consecuencia, el papel del sujeto y de la
agencia humana como dimensiones fundamentales de la Este
parece justificarse anms en un tiempo en el que las concep.clOnes detennu:'ts-
tas se ven reforzadas por la visin que porta el proyecto neoliberal, ypor el tipo
de globallzacn a l asociado, que se expresa un
cual oscurece su carcter de resultado de acciones polticas especficas, COnfI-
rindole tilla inexorabilidad que elimina la posibilidad. de otras alternativas .
polticas. La nocin de proyecto trae consigo, as, la afirmacin la poltica
como un terreno que tambin se encuentra estructurado pOl" opclOnes que se
manifiestan en las acciones de sujetos, orientados, a su vez por un conjunto de
representaciones, valores, creencias e intereses. Estas opciones establecen rela-
ciones conflictivas, tanto en relacin con otras alternativas como respecto a con-
diciones estructurales, recursos y oportunidades que circundan y califican su
implementacin. En el primer caso, esas relaciones conflictivas.se como
disputas entre distintos proyectos; en el segundo, estos conflictos se SItan en-
44 INTRODUCON
INTRODUCCIN
45
tre las intencionalidades contenidas en los proyectos y las condiciones concre-
tas de su realizacin. En este sentido, el reconocimiento del papel del sujeto y
de la agencia en la poltica no debe ignorar los lmi tes con que se confronta, so
pena de confundirlo como equivalente a la mera afirmacin del voluntarismo.
Este nfasis en la agencia humana contenida en la nocin de proyecto es
por la literatura. Mische, al hablar de la dimensin proyectiva de los
movimientos sociales, justifica su uso como alternativa al concepto deframes:
10
un proyecto, por otro lado, implica un horizonte ms o menos abierto de posibilida-
des, estructurado cul turalmente a travs de las narrativas existentes, pero impli-
cando tambin orientacin, misin, vocacin, esto es, un compromiso autoconsciente
con un futuro transformable (Mische, 2001: p. 139).
En este sentido, la nocin de proyecto reafirma tambin la uni dad entre
accin y representacin tan cara a la antropologa y al propio Gramsci, lo que
nosyeva a una segunda implicacin: el vnculo indisoluble entre la cultura y la
que ella expresa. Nuestra hiptesis central sobre la nocin de proyectos
polticos es que no se reducen a estrategias de actuacin poltica en el sentido
sino que expresan, vehculan y producen significados que integran
matrices culturales ms amplias. Por ejemplo, determinadas versiones de las
nociones que des tacarnos aqu como temas principales de la confluencia per-
civil, participacin y ciudadana-s-, encuentran races y, al
tiempo, generan ecos en la lenta emergencia de una cultura ms iguali-
tara que confronta las varias dimensiones del autoritarismo social en las socie-
dades latinoamericanas. Otras versiones de estas mismas ideas repiten, usando
nu:vos ropajes, la visin de una democracia elitista y restringida que ha carac-
terizado al proyecto dominante en nuestro continente en las ltimas dcadas.
As: los distintos proyectos polticos, al mismo tiempo que se anclan en configu-
raciones culturales existentes, tambin elaboran e introducen nuevos elemen- x
tos, tensonando y transformando el repertorio cultural de la sociedad. J
Una tercera consideracin a resaltarse en esta definicin de proyecto polti-
co es que no se limita a formulaciones sist ematizadas y abarcadoras corno los
l OLa ha sido usad" en la literatura sobre movimientos sociales, en parti cular en la
estadoundsns s, bsicamente en un sentido muy similar a aquella que refi ere el uso de la idea de
proyecto: "Los marcos llaman la atencin al papel de las ideas y entendimientos en 1\5movlizaciones
de movimient os sociales, y son 'las me tforas especficas, representaciones simblicas y claves
cogruuvas usadas pa ra presentar las conductas y los eventos en un modo evolutivo y sugerir modelos
alt ernativos de accin' (Zald, 1996:262)". Hochstetler y Fredrnan (2000:7). .
, Ioyedos partidarios, por ejemplo, sino que recubre una amplia gama de Ior-
en los cuales las representaciones, creencias e intereses se. expr esan.
acciones polticas con distintos grados de explicitacin y coherenCi a. La Ilexib-
lidad de la nocin aqu adoptada p ermite que st a sea capaz de dar cuenta de la
multiplicidad Ydi versidad de los sujet os polticos en el proceso de
construccin democrtica Yde sus diferentes formas de acclO
n
: que
cia no son considerados en los anlisis de este proceso. Tal
.etos ms o menos estructLwados,con un mbi to de act uadon mas local o mas
SU) f . , . 1
amplio, centrados en la ins titucionalidad o :nla trans o,rmac,lOn socia o
cultural, etc. En esta misma direccin, es pr eCIso sena1ar que mas all de la he:e-
rogeneidad formal que asume la categora de proyecto, sta contiene,
una diversidad interna en cuanto a las varias dimensiones que. en ella estan
presentes, lo cual consttuye LUla cuarta nocin. _
As, los proyectos polticos son colectivos y se earacten aan fLmdamental
mente por SU dimensin societaria, pues d: lo que ser
la vida en sociedad. Como criterio que nos pernu
te
distingwr esta nocl.on de
proyecto de otras formulaciones que tambin expresan d,,;
vale insistir aqu en lo que afirmamos antes en su inicial: su ca
.'cter distintivo reposa en su vinculacin con la accin poltica, en el hecho de
l a . 1 di
que contenidos de un proyecto poltico orientan esta accin en as versas
formas que ella asume.
En la acepcin de Paulo Netto, los proyectos son aquell os qu.e
"presentan una imagen de la sociedad a que re.claman
nadas valores para justificarla y que pnvdeg
Ia
ll ciertos (maten ales !
culturales) para concretizarla" (Netto, 1999: p. 93). Es preCISO, ent:e tanto, Ir
ms all de esta consderacn genrica para matizar las formas mas
abarcadoras e incluyentes con que esta di mensin se presenta. As, a
de Netto, que enfatiza los "proyectos macroscpicos",
puede estar presente tambin de forma fragmentada y La
ca de la presencia de vi siones totalizantes que al de la SOCIe-
dad nos llevara a restringir enormemente la ubhzaclOn de la nOC100 de pIaye.c-
to poltico y a incurrir precisamente en el equvoco que se p:0'p0ne cOI.reglr:
la exclusin de ciertos sujetos, temas y formas de la acci n pohhc
a,
perdiendo
de vista, una vez ms, en consecuencia, la complejidad real del proceso d e
trucci n democrtica. Adems, lo cual es ms importante an, resulta preciso
admitir que los proyectos polticos, aunque pr:sididos P?I la d.imensin socie-
taria, sern siempre combinaciones de una vanedad de con
y variables en la configuracin de cada uno. La IdentiflcaclOnde la ple-
46
INTRODUCCIN
INTRODUCCiN 47
senca de esas dimensiones ysus respectivos pesos uede e' itr
prensin Husadecuada de los distintos proyectos:es e f JI nu Il nos una .com-
ta que se traba entre ellos, ' p era mente, de la dispu-
En ese sentido es preciso, en primer lugar examinar la 1 ' ,
dimensiones colectiva e individual en la de 1 re,acron entre
zando movimientos sociales de jvenes 200 os proyectos. Anal-
sntesis entre las identidades colectivas 'las (1) apunta al de
C011Stitutivo de la elaboracin d y p:rsonal.es, que es necesanamente
e proyectos o narrativas proy ti " ,
do como base la constatacI'o'n de "1 ec ivas ,temen-
que as personas so t d d
grupos a los cuales pertenecen tanto co 1 n por a oras e los varios
" mo os grupos son P t d d
Imembrosindividuales"(Mische 2001' 141) S o 1 , 0 1 a Ores e sus
en diferentes movimientos la ' u p anteamlento muestra cmo,
sienes var a en la cOllfio-urado'nde 10 'd ,leany e peso de estas diferentes dimen-
o s 11erentes proyectos polT Adi
mente, en el caso de las mu'ltiple f 'l' , 1 ICOS, cional-
e S a uracrones a grupos d'; , _
los activistas de izquierda o ' e' o 1 erentes, cornun entre
a distintas identl"d d l'P : jemplo, el proceso de sntesis envuelve tambin
a es ca ectivas,
La dimensin de clase tiene un 1 o id
do como elemento consti tutv d 1ugar eVI ente y exhaustivamente estudia-
e os proyectos polt D d
p ectiva, la posicin de clase def hori 1 coso es e nuestra pers-
me un onzonte de ' t '.
riendas y cultura compart'd In ereses, vrvencas, expe-
os que crea las base d t '1 .
especficos, No obstante la eme ia d s e po encra es proyectos
, rgencia e tales proy t 1
mensi6n el e clase tiene urr peso f dI' eco os, en os cual es la di-
I
un amenta r no esta eVldentem t "
e 11 por la mera existencia de las clases sociale .. en e garantiza-
cienes de produccin, s en cuanto pOSICIOnes en las rela-
Adems de estas dimensiones es posible identifi "
zati va o insti tucional que est ' ' car un a dimenSin organ-
ar ia presente en pray t f
polticos de carcter ms estrllch. d .: ' ec os ormu ados por sujetos
ITa o y JOrmallzado En t
yectos incorporaran un ' f ' ' es os casos, los pro-
t "1 , . " en asis en 1<; preservacin y fortalecimiento de la' ti-
UCIon olgamzaclOn en cuanto tal Este es el ms
dones no gubernamentales por '1 d d c.aso, muy claro, de las organiza-
1
, ' un a o, y e CIertossectores del E t d d d
as combmaciones que derivan de la sf t ' dI " s a o, on e
si n organizativa y la societaria entre la dimen-
los procesos de demoCralJ'zac" P, relevancia para el anl isis de
, , 1011 contemporaneos.
En relaci n al Estad '
0, es Importante trascendr, . I id '
mensi n organizativa/instituc' 1 . 1 a consi eraci n de la di-
ttucn" d " d d iona yreconocer su especificidad en cuanto "ins-
, enva a e su lugar en la sociedad ' 1 "
relaciones internacionales y de las funci n,ac1Ona, en el de las
sempe a, Con base en ellas que' 1 C\Olles partIculares y exclUSivas que de-
, me uyen e esde sus funciones bsicas de asegu-
rar el proceso de acumulacin capitalista y producir sulegi tmidad con respec-
to al conjunto de la sociedad, hasta la preservacin de la gobernabilidad, para
mencionar algunas, es preciso reconocer, en los proyectos polticos fonntilados
alinterior del aparat o de Estado o transferidos hacia l, el peso de una "dimen-
sin estatal",
Desde el punto de vista de la construcci n democr tica, esta cuestin ad-
quiere particular relevancia en la medida en que la experiencia latinoamericana
ha mostrado que algunos avances significativos en este proceso con frecuencia
derivan de proyectos polt icos (o de algunos de sus contenidos), que se originan
en la sociedad civil y alcanzan el poder del Estado, O son incorporados en las
acciones de diferentes aparatos estatales, p asando a orientarlas, Por otro lado,
experiencias recientes como la del gobierno de Lul a en Brasil han demostrado
que esta transferencia de proyectos para el mbito estat al puede seguir caminos
menos prometedores para el avance democrtico, La tarea analtica aqu es dis-
tinguir entre lo que constituye el impacto de esa"dimensin estatal", resultante
de la insercin del proyecto dado en el aparato estatal, de lo que es una transfor-
macin efectiva de los contenidos del proyecto a partir de su transferenci a para
el mbito de poder del Estado, Experiencias de ese tipo recolocan dramti ca-
mente la necesidad de profundizar la reflexin sobre los instrumentos t ericos
necesarios para el ejercicio de esa tarea, Adems de eso, el tema impacta di rec-
tamente las relaciones entre la sociedad civil y la sociedad poltica, especial-
mente el Estado, que constituyen el eje central de la construccin democrtica,
Esta gama de diferentes dimensiones de los proyectos polticos, si bien cons-
tituye apenas una primera aproximacin al tema, evidencia la complejidad y la
variedad de los procesos de sntesis, de las combinaciones ynegociaciones que
pueden establ ecerse entre ellos , Ricos ejemplos de cmo se dan en la prctica
esos procesos puedenser encontrados en los estudios de trayectorias de activis-
tas y militantes en este volumen, El anlisis de las experiencias concretas de esos
procesos, de sus determinaciones ms recurrentes, y de sus puntos de inflexin y
ritmos propios, puede hacer avanzar la comprensin de la noci n de proyectos,
adems de iluminar su papel en la disputa por la construccin democrtica.
El nfasis en las vari as dimensiones y en la dinmica interna de los proyec-
tos, en los procesos de snt esis y de ml tiples combinaciones que de ella deri-
van, afirma tambin su carcter mutable, en continua y necesaria transforma-
cin, Una dinmica que se produce como resultante tanto de sus procesos
"internos", que responden a transformaciones de sus portadores, como de las
relaciones que necesariamente los proyectos establecen con sus interlocutores
"externos", sea que nos refiramos a las condiciones objetivas, recursos, oportu-
48
INTRODUCCiN
INTRODUCCIN 49
ni dades, que califican la realizadn de las nt enc onaldades, deseos y aspira-
ciones en ellos contenidas, o a los otros proyectos en disputa. Tal como el con-
cepto de hegemona gramscanc.Ia constante renovacin de los proyectos pol-
ticos es la condicin de su sobrevvenca,
Los proyectos polticos el! Amrica Latina
Aunque conocernos los riesgos inherentes a todas las grandes gene ralizaciones,
consideramos que actualmente es posible identificar en Amrica Latina tres gran-
eles proyectos polticos, entre los cuales se plantea la lucha p or la construccin
democrtica. De maner a prelmnar y por razones prcticas, vamos a designar a
estos grandes conjuntos de ideas, principios y creencias articulados, respectiva-
mente, por diferentes visiones sobre la construccin democrtica, proyectos
autoritario, neolibera l y democrtico-participativo. En ese sentido reconocemos,
desde luego, que todos comparten tina plataforma mnima en relacin con el
proceso democrtico, dada por su filiacin a la democracia representativa y a
las indispensables instituciones del Estado de derecho. Eso significa que si bien
la adhesin a esa plataforma mnima se revela en su fragilidad al interior de l
proyecto autoritario, la i mplement acin concret a de este l timo en el con tinen-
te americano no ha requerido en el periodo reciente de la supresin de esta
plataforma, tal como sucedi en el pasado.
Adems de esa plataforma mnima, es posible identificar, en el extremo
opuesto, una "plataforma mxima" que caracteriza hayal continente: una vi-
sin de la construccin democrtica -presidida por el principio de radicaliza-
cin, ampliacin y profundizacin de la democracia- que se apoya en la idea
de la participacin de la sociedad en el ejercicio del poder corno condicin de su
realizacin. Aunque esa plataforma mxima no ha sido implementada empri-
camente en ninguno de los pases latinoamericanos, el conjunto de ideas que la
conformanha orientado en diferentes grados la prctica poltica de un significa-
tivonmero de actores a Jolargo del continente.
Hoy tambin es posible afirmar que la disputa alrededor de la democracia
se presenta en la mayora de los pases como una confrontacin --desigual, desde
luego- entre los proyectos neoliberal y democrtico participativo, que consti-
tuyen la polaridad que regula el debate poltico actual. Consideramos, sin em-
bargo, que el proyecto autoritario no es secundario y, en consecuencia, su as-
censo como "actor principal" a este escenario no est descartado si las
oportunidades y las condiciones polticas as lo justifican. Pero es aquella con-
, frontacin la que ahora concentra nuestra atencin, debido especialmente a la
confluencia perversa ya me ncionada, que tiende a oscurecer, en el ni vel discur-
sivo, los contornos espe cficos de los dos proyectos en disputa. Por otro lado,
tambin es preciso sealar que la caracterizaci n de estos proyectos no ignora
las influencias recprocas ylos elementos comunes que presentan. Palie de esos
elementos comunes encuentra su origen en los diagnsticos elaborados sobre la
crisis del Estado en Amrica Latina, los cuales, auncuando presentan dive rgen-
cias importantes, coinciden en algunas estimaciones, como ve remos ms ade-
lante (Lechner, 1998 Q'Donnell, 2004).
Nuest ro esfuerzo por car acterizar a los diferentes proyectos se basa en suje-
tos concretos y en las prcticas discursivas que ellos producen y transmiten . En
esa medida, stas no son simplemente concepciones abstractas, sino que est n
incorporadas en sujetos y en su prctica; esto es lo que nos per miti llegar a su
configuracin. As pues, tanto la de los distin:?s
su peso y significado polticos, adems de su implementaci n varan
de pas a pas . Nuestro trabajo ha preferido abordar lo que constituyen ex-
presiones ms acabadas, completamente en,los. naciona-
les donde la conformacin de esos proyectos avanzo mas significativamente, o
que estn present es de forma fragmentada y tendencial en contextos en los cuales
las distintas correlaciones de fuerzas imponen restricciones a su pleno desarrollo.
No se supone que estos proyectos, ni en su implementacin concreta ni en
sus prctica s discursivas, se hallen exentos de contradicciones o que se presen-
ten dotados de un alto grado de coherencia interna. Es preciso recordar qu.e
emergieron y han sido desarrollados a partir de historias y contextos de term-
nades que los han marcado, y con los cuales mantienen una relacin. En est e
vnculo hay, por as decirlo, una ambigedad constitutiva: por un lado, los pro-
yectos -los no conservadores- son formulados precisamente para confrontar
y modificar elementos presentes en esas historias y contextos; hay que ver, por
ejemplo, la posicin crtica del proyecto democrtco-partcip atvo l.
las relaciones de tipo clientelar (Santos, 1998), o la del proyecto neoliberal en
relacin con el personal ismo (Tatagiba, 2003 y en este volumen) . Por otro lado,
evidentemente esos proyectos y las pr cticas por ellos orientadas no son inmu-
nes a estos mismos rasgos, caractersticos de las matrices culturales vigentes en
Amrica Latina. As, en la ambigedad de esa relacin que mantienen con su
entorno, encontramos una determinacin importante del carcter ms o menos
contradictorio de los proyectos polticos.
Finalmente, la caracterizacin de los proyectos polticos que sigue se orga-
niza alrededor de un conjunto de variables seleccionadas con base en su rele-
50
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 51
vancia en nuestro tema central: la lucha por la construccin democrtica, res-
pecto,al cual la diferenciacin de los proyectos se evidencia con mayor claridad.
La abarcadora ellas es la relacin entre Estado y sociedad civil, a la que
le sIg.llen .concepclOnes sobre participacin, ciudadana, sociedad civil y de la
que a su vez, elaboran y especifican la relacin entre Estado y
SOCIedad delmeada por cada uno de los proyectos.
El proyecto autoritario
Actualmente el proyecto autor tario se encuentra formalmente en estado de la-
ten.cia..En su versin clsica (la dictadura militar, o poltico-au-
parece viabilidad poltica en estos tiempos, pues en
medio de la aceptaclon llnversal de la democracia liberal como modelo desea-
de poltica el autoritarismo resulta moralmente inaceptable,
incluso en escenarios de franca crisis poltica, como lo demuestran los casos
recier:tes de Per:l Bolivia. Sin embargo, 10 cierto es que la decepcin
colectiva por el bajo rendImiento social de las democracias efectivamente exis-
tentes en Latina, condiciones para una posible aceptacin
pular de algun tipo de restitucin autoritaria. De acuerdo con el Latinbarmetro
(2003), ms de la mitad de la poblacin de Amrica Latina estara dispuesta a
aceptar i.mrgimen autor taro si ello resolviera sus necesidades econmicas. El
fracas.o del trminos de redistribucin de la riqueza y la dbil
capacldad de inclusin poltica de los gobiernos democrticos vuelve frgiles a
las democracias latinoamericanas.
Hay otro elemento que nos conduce a pensar que el modelo autoritario no
cancelado en el presente, sino slo en receso. El autoritarismo poltico tuvo
s:empre .como.correlilto cultural al autoritarismo social (Dagnino, 1994), es de--
Clr,.lil de una cultura que legitima las diferencias sociales, que nter-
nalza los que jerarquizan a las clases y los grupos sociales ylos organi-
en base. en su pertenencia de clase, raza, gnero, regin y
psis. Este autor tarsmo social, de larga presencia histrica en la cultura latnoa-
mertcana, no cambiado en lo sustancial en la actual ola democrtica, y por
tanto, puede armarss que no se ha puesto fin al sustrato cultural principal del
autoritarismo.
1
. es necesario precisar los contornos de este proyecto para dis-
mejor del proyecto neoliberal que, como hemos visto, contiene en su
seno diversas formas de autoritarismo. Para empezar, el modelo autoritario anula
, letamente o limita la operacin de las instituciones democrtico-liberales.

Las elecciones y la competencia entre partidos, o bien l. ,as , e,
Argentina y Uruguay durante las dictaduras) o carecen de sgnfcac npoltica
en tanto las opciones estn limitadas y el poder de los representantes electos
acotado por factores estructurales (Mxico hasta 1997; Brasil entre 1964 y 19B?).
El Estado es fuerte y centralizado, y asume frecuentemente rasgos personalis-
ras, en donde la figura del presidente o dictador es puesta por encima de cual -
quier otro actor poltico. '...
En el terreno de las relaciones entre el Estado y la sociedad CIvIl, el proyecto
au toritario parte del principio de no reconocer la existencia de la sociedadcvil.
En-su modelo orgnico-corporativo, el proyecto autoritario sostiene que no hay
separacin entre la sociedad y el Estado, dado el partido corpora?vo cum-
ple al mismo tiempo funciones de representacin de l?s secto:es SOCIales y :e
ejercicio de gobierno, y ocupa el poder en todos los Ejemp.lo paradig-
mtico de este discurso es el del Pill en Mxico, partido que contiene en sus
propios sectores la representacin de toda la As, l.oscampesinos, los
obreros y los trabajadores urbanos en general estn organizados en grandes
corporaciones que atienden sus necesidades, y que, al mismo.tiempo, los
sentan polticamente ante el Estado (Confederacin de de. MeXICO
[CTM], Confederacin Nacional Campesina [eNe], Confederacin de
Organizaciones Populares [CNOP]), esto es, no slo en el parlamento, sino en
todo el gobierno, ya que el mismo partido tiene adems en sus manos el poder
ejecutivo y el control del poder judicial. En menor magnitud, este modelo
corporativo histrico tambin existi en Brasil y Argentina durante largas
dcadas.
El proyecto autori taro anula el principio de la ciudadana y cancela deJacto
los derechos polticos, lo cual no quiere decir que no haya otros derechos al
alcance de amplios sectores de la poblacin. En el caso argentino, los derechos
sociales se extendieron ampliamente en la poca del peronismo y, en m.enor
medida, ciertos derechos sociales se extendieron tambin en Mxico y Brasil. Lo
mismo ocurri en Per durante la dictadura militar reformista de Juan
Alvarado (1969-1975) y Francisco Morales Bermdez (1975-1980) . No obstante,
el factor determinante en estos pases es la concesin selectiva de los derechos
sociales, es decir, su otorgamiento a ciertas categoras de trabajadores y no a
todos los ciudadanos. La selectividad se funda en criterios polticos, bsicamen-
te en la bsqueda de clientelas polticas seguras que, como ejemplarmente lo
ilustra la experiencia de Mxico, tienen como eje articulador a los propios.tra-
bajadores del Estado y de las empresas pblicas paraestatales. Un caso radical-
52 INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 53
mente distinto es el de las dictaduras militares de Chile y Argentina en los aos
setenta, que coinciden his tricamente, en el primer pas, con la implantacin
radical del proyect o neoliberal, y, en el segundo, con una grave recesin; as,
ambas son vividas como una poca de anulacin o disminucin generalizada
de derechos.
En estas condiciones, la participacin de los ciudadanos slo puede enten-
derse como aclamacin y apoyo poltico al rgimen . Cualquier manifestacin
de protes ta es considerada una violaci n del principio de autoridad yun ataque
a la legitimidad estatal. En una sociedad con gran movilidad como la mexicana,
en la que las manifestaciones de protesta fueron muy profusas de 1972 en ade-
lante, haba lmites claros a la tol erancia; no deb a cues tiona r se el mbi to elect o-
ral, que estaba reservado exclusivamente para el partido oficial, el PR!.Cuando
esta prohibicin fue ignorada masivamente a partir de 1938, dio inicio una eta-
pa de alta conflictividad poltica que condujo a la crisis final de legitimidad del
viejo rgimen autoritario. Procesos similares se han observado en las transicio-
nes democrticas de Brasil y, en menor medida, de Chile y Per. En este ltimo,
la cada del gobi erno militar re formista est uvo precedida de paros nacionales,
movilizaciones regionales y numerosos actos de desobediencia civil que forza-
ron a los militares a convocar a una Asamblea Constituyente en 1979 y a elec-
ciones generales en 1980.
La relacin entre la sociedad civil y el Estado se caracteriza por el verticalis-
me, el clientelismo y la represin o la cooptacin, mezcladas est as ltimas de
diversas maneras . La poltica pblica es entendida como un campo excl usivo
de decisin del Estado, y se aplica en forma clientelar y particularista. Por otro
lado, la influencia de la sociedad civil sobre el Estado es mnima. Las (micas
organizaciones soci ales autorizadas a participar en poltica son las que est n
integradas al pa r tido oficial, o aquellas que son toleradas o permitidas por razo-
nes especiales. Por lo tanto, hay una completa ausencia o una total ineficacia de
las ins tanci as de participacin ciudadana, si es qu e las hay. Un ejemplo paradig-
mtico fue el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) impulsado por la
administracin de Carlos Salinas de Cortad en Mxico (1988-1994), el cual, ha-
'biendo sido un ambicioso proyecto de relegitimaci n del rgimen a travs de
las polticas pblicas dirigidas a los sectores populares, slo consideraba la par-
ticipacin de los ciudadanos como beneficiarios de obras y proyectos, pero no
en calidad de gestores ni como vigilantes. Lo mismo puede decirse de las polti-
cas focalzadas contra la pobreza que se aplican en Mxico desde 1997, y que, l
diferencia de Chile y de Brasil, no incluyen, como en el modelo neoliberal, la
subcontratacn con organizaciones de la sociedad civil ni, como en el modelo
democrtico-p articipatiyo, la discusin en instancias pa ritarias o la formacin
de comits de administr acin o de vigilancia. Los comits que supuestament e
deben supe rvi sar la aplicacin de la poltica pblica trabajan en un esp acio casi
pr ivado y sin relacin directa con los usuarios.
En general, en el proyecto autoritario el Est ado se reserva la distribucin
selectiva de la renta y se legitima como eje ar ticulador de acciones conducentes
a la justicia social. Lgicamente, la sociedad es vista ante todo como grupos de
beneficiarios, clientes y pe ticionarios, todos ellos di spersos y desvinculados en-
tre s. Las ins tancias de pa rt icipacin, si existen, de vienen en consultas forma-
les, espectculos legitimadores sin sustancia.
. Puede consi derarse que el modelo au tori tario ha alcanzado formas nuevas
y a la vez precarias en aos recientes en Amrica Latina, El gobierno de Alberto
Fujimori en Per (1990-2000), habiendo sido electo democrticamente, se con-
vi rti en un rgimen aut oritario, llegando en 1992 a clausurar el Congreso, in-
tervenir el poder judicial y reformar la Constitucin para garantizar su reelec-
cin no slo una, sino dos veces . Aunque Fujimori resp et formalmente las
instancias democrticas, de hecho stas dejaron de operar en medi o de un clima ,
de corrupcin generalizada y de imposicin creciente de las deci siones del pre-
sidente y su camarilla. Con este fin, Fujmori desar roll 'LU1 discurso antip olt-
co, cre tilla alianza del gobierno consectores corruptos de la comunidad de la
int eligenci a mi litar y concentr la mayor parte de los recursos estatales asigna-
dos a los programas sociales en la oficina de la Presidencia p ara establecer rela-
ciones de clientelismo con los estratos ms necesitados de la poblacin. El go-
bierno de Fujimor, y en menor medida, el gobierno de Gutirrez en Ecuador,
quien tambi n intent controlar los pode res judicial y legisl ativo, terminar on
cubriendo todas las definiciones an tes dada s como constit utivas de un proyecto
3U toritario.
El proyectodemocr tico-pcnicipaiioo
Su ncleo esencial est conformado por una concepcin de profundizacin y
;adicalizacil1 de la democracia, que confronta con nitidez los limites atribuidos
a.la de mocracia liberal representativa como sistema privilegiado de las relacio-
nes entre Estado y socieda d. As, para hacer frente al car cter excluyent e y elitis-
ta de este paradigma se defienden los modelos de democracia partici pativa y
deliberativa como complementari os a aqul (Santos y Avritzer, 2002: 75-76). En
ese sentido, la pa rti cipacin de la sociedad en los procesos de deci sin asume
t.
INTRODUCCIN "'TRODUCCIN 55
' )\
un papel central para la democratizacin (Fals Borda, 1996). Esta participacin
es vista como un instrumento para la construccin de una mayor igualdad, en
la medida en que contribuye a la formulacin de polticas pblicas orientadas
con ese objetivo (Albuquerque, M. c.,2004; GECD, 2000; Santos y Avritze r, 2002;
Mur illo y Pizano, 2003; Dani el e, 2000; Ziccardi, 2004; OXFAM/ Di akona, 1999;
Cceres, 2004).
Por otro lado, la participacin tambin ayudara a una
Estado - que se vuelve ms permeabl e al inters pblico excluir la frase en las
instancias de participacin de la sociedad y, por tanto, menos subordinado a la
apropiacin privada de sus recursos. Siendo as, la participacin se concibe,
fundamentalmente, como compartir el poder de decisin del Estad o sobre los
asuntos relativos al inters pb lico. Por lo tan to, se distingue de una nocin de
participacin que se limita a la consulta a la poblaci n."
En Amrica Latina esa formulacin de la profundi zacin democrtica por
medio de la extensin de la participacin social orientada a una mayor public-
racin del Estado que pueda garantizar los derechos de ciudadana, encontr su
expresin ms elaborada en Apartir de los aos ochenta, los movimien-
tos sociales, sindicales, intelectuales, de ONG y de otras organizaciones de la
sociedad civil, as como de parti dos polticos de izquierda, especialmente del
Partido de los Trabajadores (PT), colaboraron en el esfuerzo po r formular y di-
fundir ese conjunto de ideas (Teixeira, Dagnino y Almeida, 2002). Alo largo de
ese periodo, esta nocin de participacin tuvo significativas conquistas cul tur a-
les y polticas. Adems, se concret institucionalmente en la Constitucin de
1988, la que, al garantizar el principio de participacin en el ejercido del poder
en su artculo abri el camino a la implementacin de instancias participati-
vas de var ios tipos, tales como Jos consejosgestores y los presupuestos participati-
vos. Este planteamiento tambi n ha avanzado en otras naciones a lo largo de los
ltimos aos,12 como lo demuestra el anlisis de la institucionalizacin de la
participacin en las constituciones de varios pases del continente (Hevia, en
este volumen), a pesar de las diferencias que la rigen .
Las formas y expresiones adop tadas en la implementacin de los principios
de participacin y control social, en la direccin de la innova cin democrtica,
1J Booventura de Souza Santos se refiere 11la cages tin del poder en el mbito del pres upuesto
pa rt icipat vo en trminos de "contrato poltico d e cogoblerno", expresado" trav s del sguien-
le mecanismo: "Este cont rato poltico est basado en la premisa de que la autonoma, tanto del
alcalde electo como del movimiento popular, se convierta en una autonoma relativa mutua"
(Santos,1998:496).
por ejemplo, Albuquerque, M. c., 2004: Snchez y lvarez, 2002; Mnera, 1999; Vllareal,
20Q4}.
var an en los distintos contextos nacionales: presupuestos participativos, con-
gestores de polticas pblicas, cons ejos ciudadanos, regiduras, mesas de
concertacin, mecani smos de ren dicin de cuentas (nccoHl1 tCJ bility), monitoreo,
etctera. Los estudios de caso rea lizados en la primera fase de este proyecto de
investigacin (Dagnino, 2002; Panfichi, 2002; Ol vera, 2003) y los incluidos en
este volumen analizan algunas de tales expe riencias en distintos pases, cuya
multiplicacin en el continente tambin ha at rado la at encin de varios analis-
tas; por lo tanto, se dispone de tina creciente literatura que refleja el reconoci-
miento de su import ancia, incluso en el contexto adverso de la hegemona neo-
liberal.
. Adems de la participacin en la toma de decisiones, antes monopolizada ,
por el Estado, la exigencia del control social sobre ste debe incluir la prctica
que se ha denominado "rendicin de cuentas" (Smulovitz y Peruzzotti, 2002),
es decir, la aplicacin de mecanismos de seguimiento y moni toreo sobre el de-
sempeo estatal por parte de la sociedad con el fin de garantizar su carcter
pblico. El principio de la rendicin de cuentas ha sido incorporado por los dos
proyectos en lucha en el continente y,por lo mismo, debe ser evaluado teniendo
en cuenta los distintos contenidos que asume en cada l IDO de ellos (Isunza, 2004
y en este volumen). En el proyecto democr tico-partlcipativo, la rendicin de
cuentas se vincula a otras formas de participacin ciudadana orientadas en la
perspectiva de garantizar derechos y asegurar el control social de lo pblico,
"cibriendo una va para la participacin ciudadana cogestiva con miras a la
respons abilizacin poltica de los servidores pblicos (electos o no)" (Isunza,
2004: 7). En el proyecto neoliberal, la rendicin de cuentas se coloca bsic a-
mente en la pe rspectiva de aseg urar tina mejor comunicacin y, en consacuen-
da, una ma yor eficiencia en la relacin del Estado con los ciudada nos dientes,
contribuyendo as a la gobemabilidad.
Por lo menos tres distintos modelos de rendicin de cuentas (accountllbility)
se han experimentado en aos recientes en Amrica Latina. En primer trmino,
las acciones de grupos de la sociedad civil que han asumido como misin la
vigilancia de alg n rgano del Estado o de algn proceso poltico, como suc e-
di con la Alianza Cvica en Mxico, que realiz un monitoreo masivo de las
elecciones (1994-2000) (cfr. Olvera, 2003); en Argenti na con Poder Ciudadano y
gl'LlpOScercanos en relacin con los poderes legislativo y judicial (Smulovitz y
Peruzzotti, 2002); en Per con el grupo Propuesta Ciudadana, un consorcio de
ONG que ha creado un sistema de vigilancia de la sociedad civil sobre el gobier-
no central y los gobiernos regionales en asuntos relativos al proceso de dese en-
tralzac n: en Brasil con las iniciativas de las organizaciones no gubern amen-
56 INTRODUCCIt\
lNlRODUCCIN
57
tales como elINESC, Transparencia Bras il o el Observatorio da Cidadania/So-
cial Wat ch.
En segundo trminc.Ia creacin de instituciones de Estado novedosas cuya
funcin es garantizar el derecho a la informacin o ayudar a la ciudadana a
vigilar el ejercicio del gobierno. Un caso prototpico del primer gnero es el del
Instituto federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFA1) de Mxico, que en sus
primeros aos de existencia ha logrado algunos xitos importantes (Marvn y
Corona, 2006); para el segundo tipo se tiene la Veeduria Ciudadana de Colom-
bia, institucin dstrtal y municipal cuya funcin es apoyar a grupos de la so-
ciedad civil o ciudadanos en lo individual a conseguir informacin acerca de
contratos y licitaciones, as como a dar asesora legal y tcnica paril el segui-
miento puntual de la ejecucin de la obra pblica (Garcs Lloreda, 2006).
En tercer lugar, ha habido un proceso de relativa reforma interna estatal
que, siguiendo una de las tendencias de desarrollo institucional del sector p-
blico a nivel global, ha creado oficinas de control interno del propio Estado, las
cuales operan como entidades autnomas (Ackerman, 2006); tal es el caso de la
Auditada Superior de la Federacin en Mxico, y la Contraloria General de la
Repblica y la Defensora del Pueblo en Per. Sin embargo, la autonoma de
esas oficinas, al menos en Per, puede ser de distinto grado. La Contralora en-
cargada de fiscalizar el uso de los recursos pblicos por parte del Estado no
mostr voluntad poltica de actuar sobre la administracin del presidente Tole-
do, mientras que la Defensora s tuvo un rol activo en la defensa de los dere-
chos de los ciudadanos afectados por acciones estatales. La heterogeneidad le-
gal e institucional del Estado, y las distintas voluntades polticas de los
encargados de estas oficinas son algunas de las variables a tener cuenta para
explicar sus diferencias de actuacin, Lo mismo sucede en Brasil donde, por
ejemplo, la creacin generalizada de ouuidcrias (contraloras) en los distintos
niveles de gobierno y en las agencias estatales tiene impactos muy variados.
Tambin se avanz en la transparencia de varios sectores de gobierno, con el
acceso en lnea a informacin del sector gubernamental en materia de compras
o de resultados electorales.
Con la misma importancia que la participacin, otro elemento central del
proyecto democrticc-participativo se refiere a la concepcin de la sociedad ci-
vil (Avritzer, 1994; Nogueira, 2004). Constituida por los sectores organizados
de la sociedad, sta es reconocida en su heterogeneidad y concebida de manera
amplia e inclusiva, dado su papel en el aseguramiento del carcter p blico del
Estado a travs de la participacin y el control social. Considerada como un
terreno cons titutivo de la poltica, es en ella que se da el debate entre los ntere-
ses divergentes y la construccin de los consensos temporales que pueden con-
figurar el inters pblico.
En esa direccin, la construccin de espacios pblicos, societales o con la
participacin del Estado, en los que ese proceso de pllblicizacil1 del conflicto, de
la discusi n y de la deliberacin se puede dar, asume un papel fundamental al
interior del proyecto democrtico-participativo (Avritzer, 2002; Dagnino, 2002;
GECD, 2000). La nocin de espacio pblico, en sus diferentes versiones tericas,
es fuertemente incorporada como un instrumento poltico privilegiado para el
avance del proceso de la construccin democrtica.J3 Adems, apuntando ms
all de la simple existencia de una sociedad organizada, la constitucin de estos
espacios es considerada como una posibilidad de implementacin efectiva de la
participacin, sea sta en los mbitos pblicos de cagestin con el Estado, sea en
aquellos espacios pblicos societales donde la dive rsidad, pero tambin la frag-
mentacin, de la sociedad civil puede encontrar terreno adecuado parala mani-
festacin de los conflictos, as como la discusin, articulacin y negociacin al-
rededor de las cuestiones pblicas.
Un elemento adicional, central a ese proyecto y tambindirigido hacia la cons-
truccin de una mayor igualdad en todas sus dimensiones, es la construccin. de
ciudadana. La redefinici6n de la visin clsica de ciudadana, tal como la postul
Marshall en la dcada de los cuarenta, fue emprendida por movimientos sociales
y otras organizaciones de la sociedad civil, adecundola a las neces idades espec-
ficas de la lucha por la profundizacin democrtica, a partir de una premisa bsi-
ca: elderecho a tenerderechos. As, esta reformulacin dio sus tento a la eme rgencia
de nuevos temas y sujetos polticos, definiendo a travs de sus prcticas lo que
consideraban sus derechos y luchando por su reconocimiento.l"
Con dif erentes cronologas y particularidades naciona les, la emergencia de
una nueva nocin de ciudadana ha intentado articular las luchas de los movi-
mientos que demandan derechos especficos como salud, vivienda, educacin,
y derechos tnicos, de las mujeres y de los homosexuales, entre otros, con una
lucha ms amplia por la constr uccin democrtica. La defensa y la ampliacin
13 Aqu la relectura de Hannah Arendt y, especialmente, de Habermas, ha sido fuente de
inspiracin como en muchas otras parles del mundo. Varios de los intel ectuales vincul ados a ese
proyecto han utilizado, en forma ms o menos crtica, la nocin haberrnasiana de espacio pblico
(Avritzer, 2002).
14 De acuerdo con algunas definiciones de participantes de movimientos soci ales en Brasil,
registradas en una investigacin realizada en 1993, la ciudadana era entendida, a veces, como parte
constituyente del mismo proceso de conformacin de lo ciudadano. As. la posibilidad de luchar
por sus derechos era vista por ellos comoun a cvldenca de su ciudadana, an cuando otros derechos
estaban ausentes (Dagnno, Telxeira, Silva y Ferlim, 1998).

58
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 59
de los derechos es afirmada desde una perspectiva de ciudadana que asegura
los derechos colectivos (Mars y Frederco, 1999) y, enalgunas de sus vers iones,
se reconoce el derecho a la par ticipacin en la gestin del Estado y en las deci-
siones polticas. Adems de eso, se s us tenta un vnculo indisoluble entre el de-
recho a la igualdad y el derecho a la diferencia (Dagnino, 1994), criticando el
carcter homogeneizador de la visin liberal, convirtindose as en referencia
para los movimientos de las mujeres, de los homosexuales, de los negros, de los
indgenas y otros (Pea, C, 2003 Domnguez, E., 1999).
Talvisin de ciudadana se presenta, asimismo, como una propuesta de socia-
bilidad en la medida en que trasciende el reconocimiento legal de los derechos y
los lmites estrictos de la relacin entre el Estado y los individuos para inclinarse
hacia el imbito de las relaciones sociales en su conjunto, en las cuales el reconoci-
miento de los derechos debe fundar parmetros de convivencia en la sociedad
(Telles, 1994 Dagnino, 1994, 2003). El nfasis en. esa dimensin se halla relaciona-
do con el ordenamiento social autoritario y jerrquico Vigente en nuestros pases,
donde ser pobre no significa slo privacin material, econmica, sino tambin la
Sumisin a las reglas culturales que expresan una absoluta falta de reconocimien-
to de los pobres como sujetos portadores de derechos (TeI1es, 2001). Ese enfoque
de ciudadana implica una ampliacin de la nocin de democracia, que extrapola-
ra el estatuto dell'gimen poltico para designar a una sociedad democrtica or-
ganizada mediante relaciones regidas por matrices culturales ms igUalitarias
(Chau, 1981), manifestando "la aspiracin de la democracia como sociabilidad
real" (Paoli, 1999: 7),
De forma similar l la idea de participacin, parece ser que en Brasil la
formulaci n del concepto de ciudadaIa vinculado a este proyecto ha tenido
mayor desarrono. No obstante, observamos un nfasis creciente en la adop-
cin de esta concepcin, COn diversas variantes, en pases como Colombia (Gon-
zlez, Segura y Bolvar, 1997), Ecuador (Menndez Carri n, 2000-2003; Pacha-
no, 2003), Argentina (Wappenst ein, S" 2004; Cheresky, 1" 2001), Uruguay
(VilJareaI, 2004) y otros. Incluso en Chile, donde la emergencia contempornea
de la nocin de ciudadana se dio fuertemente vinculada al proyecto neoli-
beral, la disputa entre diferentes versiones revel a seales de vitalidad (De la
Maza, 2005),15
Por ltimo, de este conjunto eleelementos cons ti tutivos del proyecto demo-
crlico-pal'ticipati vo emerge tina nocin ampliada de poltica, que se
l' Para una resea del debate sobre ciudadana en distintos pases de Amrica Latina , ver Dagnno,
Evelna, 2005, as como el nmero espec ial sobre el tema d e u/in Americ!1f Perspccli vc.>, volume 30,
number 2, issue J29, March 2003,
. procesos El reconocimien-
en la multiplicidad de sus por varios
to de "nuevas de acer t ' de nuevos sujetos polt i cos, como
li a des i zn ar el surglmlen o .
fina istas par 1;>, L bit o pblico nuevas cu es tiones
los movimientos SOCIalesque :r,aeron a. arn afirmado (Sader, 1988; Nun,
y reivindicaron su carcter poltico, aqul se ve re
1989; Paol, 1995) , e en la dinmica de la disemi-
Adems es preciso PO\ su implementacin prctica
nacin de este proyecto, asi como en os m "efect o-demostracin" entre
L . e .ca lo que parece ser un .
en Amrica atina, se v r . d d 1otro a partir de la expe-
. t ' n aprendien o uno e ,
los diferentes paises que es a . , . 1 . . .ent o de redes cont -
ha intensificado con e crecirru
rienda, en lU1 proceso que se. d .cos y partidos polticos. El ejem-
1 d inentos SOCIales, ONG, aca erru '1 _
nenta es e mov 1 lf nde la experiencia brasi ena
' l ' ca es a pro I erac
plo m s evidente, e, uru, iad 1989 en Porto Alegre y dis eminada
de presupuestos partcpatvos a en
hoy en varias naciones del continente, fr d toda Amri ca dificultades
d . tentos han en enta o, en r
Por otro la 0, esos ID 1 Iaci nadas con la escasez de rec ursos
' d ecialmente as re aclO
de Van os or enes, esp I , 1t d d los lmites econmicos cau-
disponibles para las polticas soclales
l,
o ' o' en del pa0-0 de la deud a exter-
. f t n tre otros a prlOIlzaa o
sados por va nos ac ores, e, . , desmedida y la incapacidad
na, el costo fiscal de plenamente el pro-
fiscal del Estado. Asimismo, f Pi'n actual del orden capitalista, en algu-
yecto en el contexto de la con ormac .onf .acones ha sido objeto de debate
' di ' er a de sus co I zurac ,
nas versiones, ecua q l.lI e "? 1 e a los que afirman una contr a-
entre quienes se afilian a l. Esta dlscuslO.n
t.
me u
Y
l
capitalismo y defienden el 50-
fu d . , emocra lea y e
dicci n entre la pro n izacion " s te ricos y prcticos, con la llama-
. . 1 vinculan en trmino ,
cialsmo, y a os que se ,', rr (S' 2003' Sinzer y Andr Ricardo de
- 'al " "s lidaria mee! , o
da "economa SOCl o o 'Ir o ' cin que comienza a di seminarse
Souza, 2003; Santos, En esta1u oP
I
lg'ica democrtic a e igualitaria
01' varios pases, la Idea central es nacer que a
PI' bit de la producci n y del mercado, tambin penetre en e arn 1 o
El proyecto neolibert
o oltico neoliberal se articula desde un
Es sostener qu: el al Estado y sus relaciones con la sociedad
to de partida: la necesidad de ajusta t de l as relaciones de acu-
1 . 'as de un nuevo momen o
a lo que seran as exigencrc f racin en el mbi to globa l.
mulaci6n capitalista, marcadas por su recon 19u
60
INTRODUCCiN
INTRODUCCIN 61
As, ese impulso primordial - que no resul t de un diagnstico de la socie-
dad presidido por la cuestin democrtica- marc, desde luego, la lgica in-
terna de la organizacin del proyecto neoliberal, lo cual significa que no fue la
cuesti n de la democracia, tal como en e! proyecto p artcipatvo, lo que const -
tuy el impulso or iginal del proyecto neoliberal, sino bsicamente la necesidad
de ajus tar la economa removiendo las barreras para la exp ansin del gran capi-
tal internacional, principalmente en el Tercer Mundo, y liberando al mercado de
los obstculos que le impedan funcionar como organizador de la vida socia!'
Eso es 10que le confiere su eje organizador al proyecto.
Adems, la configuracin de una nueva relacin entre Estado y sociedad ha
sido determinada tambin, especialmente en Amrica Latina, por una evalua-
cin de las caractersticas vigentes del Estado consideradas como inadecuadas
para la nueva realidad. Ase un Estado marcado por el gigantismo, la ineficien-
cia, el burocra tsmo y la corrupcin habr de encontrar, en esta nueva relacin,
el camino para cilla actuacin ms eficiente. La transferencia de las responsabi-
lidades sociales del Estado a la sociedad civil y al sector privado, al lado de la
privatizacin de las empresas estatales, son consideradas fundamentales para
el adelgazamiento y la reduccin del Estado, adems de una alternativa para
resolver su dficit fiscal (Keyland, 2002; Villar, 2001; Conaghan, 1994; Bresser
Perera, 1996; Bhagwati, 2005; St glitz, 2002).
Es preciso recordar que, aunque la formulacin de ese proyecto se haba
procesado en el mbito global a partir del Consenso de Washington (as como
las subsecuentes calificaciones a que fue sometido) su diseo e implementacin
en Amrica Latina se construyeron en interlocucin con los diferentes contextos
nacionales. Eso significa que l a correlacin de fuerzas y el o-rado de consolida-
cin de otros proyectos presentes en cada uno de esos pases van a afectar sus
rasgos caractersticos y las diferentes condiciones para su implementacin en
cada nacin. En ese sentido, las referencias, estrategi as y formas de actuacin de
las fuerzas vinculadas al proyecto neoliberal en los distintos pases, aunque no
se aparten de las directrices adoptadas globalmente, s adquieren especificidad
propia en la medida en que se ven forzadas a establecer, localmente, relaciones
de sentido y 1-111 terreno de interlocucin con los campos adversarios. De ah la
necesidad, en algunos casos, de uti lizar referencias comunes cuyo significado,
por lo tanto, debe ser desplazado, redefinido pam garantizar sup apel y orientar
prcticas adecuadas a la implementacin de los objetivos del proyecto neolbe-
ral , Esa resignificacin es constitutiva, precisamenre, de la confluencia perversa a
la que nos referimos: no es una adopcin o incorporacin de elementos del pro-
yecto participativo por p arte del proyecto neoliberal, como a primera vista po-
dra parecer. Se utilizan las mismas palabras y referentes pero con otro signifi-
cado, y el hecho de que esas di ferencias no se explici ten con claridad hace, sin
duda, per versa la confluencia. , .
La primaca del mercado en tanto eje reorganizador de la econonua es
como algo que debe extenderse al conjunto de la sociedad. La bsqueda de efi-
ciencia y de modernizacin pasa entonces a legitimar la adopcin del mercado
como organizador de la vida soc ial y poltica. La t ransferencia de la lgica d: l
mercado al mbito estata l tra nsfor ma a los gobiernos en "proveedores de servi-
d os" y a los ciudadanos en "clientes" o " usuarios", en relacin con los cuales es
preciso tener sensibilidad respecto a sus demandas y efi ciencia en la atenci n."
La introduccin en Amrica Latina de los principios del "New Public Manage-
rnent" (Bresser Perera, 1996,2000; Cunill, 1997) formaliza esta visin de la ad-
ministracin pblica como extensin de la administracin privada. La partici-
pacin de la sociedad civil tiene aqu un lugar: por l.U1 lado, proporciona
informacin cali ficada sobre las demandas sodales, y por otro, dispone de orga-
nizaciones con capacidadpara asumir con eficiencia la ejecucin de las polticas
pblicas orientadas a esas demandas . AS, la sociedad civil es concebida en for-
roa selectiva y excluyente, ya que slo son reconocidos aquellos sectores capa-
ces de desempear tales f unciones.
Esa concepcin de sociedad civil tuvo un enorme impacto en la reconfigura-
cin de la misma enla mayor parte de los pases latinoamericanos como resultado
del avance del proyecto neoliberal. El crecimiento acelerado y el nuevo papel de-
sempeado por las organizaciones no gubernamentales, la emergencia del llama-
do "tercer sector" y de las fundaciones empresar iales, con fuert e nfasis en una
filan tropa redefini da (Femandes, 1994; Landim, 1993; Alvarez, 1999; Paol, 2002;
Saloman, 1995; y Almeida, en este volumen) y la rnarginalizacin (a la que algu-
nos autores se refieren como "crrnnalizaci n": Olveira, 1999) de los movimien-
tos sociales, evidencian ese movimiento de redefinici n, El resultado ha si do una
creciente identificacin entre "sociedad civil" y las ONG, en la que el significado de
la expresin "sociedad civil" se restringe cada vez ms a designar slo a esas
nizaciones, cuando no es W1 mero sinnimo de "tercer sector". Los gobiernos te-
men la politizacin de la interlocucin con los movimi entos sociales y con las Ol' -
ganizaciones de trabajadores, y buscan aliados confiables que.puedan res?onder,
efectivamente, a sus propias exigencias y minimizar los espacios de conflicto,
" Las instancias e Insttuc iones que bajo este esquema se han promovido en Amrica Latina
(comits de usuarios de servid os, comits de receptores-de subsidios, etc.), equivalen asociaciones
de consumidores, repre senta ndo as la insercin de la lgica mercantil en las relaciones entre el
Estado y los cudadanos,
62
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 63
La concepcin de participacin que integra el proyecto neoliberal expresa
sus orientaciones generales (Guerra, 1997): se define de manera instrumental
con respecto a las necesidades de la conduccin de los ajustes estructurales pre-
vistos, especialmente la reduccin del Estado por medio de la transferencia de
su s resp onsabilidades soci ales a la sociedad civil y al sector privado. Por un
lado, p ara los sectores de la sociedad civil como las ONG, la participacin signi-
fica asumir la ejecucin eficiente de las polticas sociales, cuya definicin per-
manece bajo el control exclusivo del Estado; la par ticipacin se concentra en la
gestin e implementacin de las polticas y no incluye al poder de decisin so-
bre ellas (Teixeira, 2003).17 Por otro lado, para compensar la contraccin del Es-
tuda, la sociedad como un todo es llamada a participar, asumiendo responsabi-
lidades en el combate a la pobreza y a las carencias sociales, en nombre de la
solidaridad. La idea misma de "solidaridad", la gran bandera de esa participa-
cin redefinida, es despojada del significado poltico y colectivo que mantiene
en otros proyectos, pasando a apoyarse en el terreno privado de la moral, diri-
giendo la emergencia de la llamada "parl:icipacin solidaria" y poniendo nfa-
ss en el trabajo voluntario y en la "responsabilidad social", tanto de los indivi-
duos como de las empresas. El principio bsico aqu parece ser la adopcin de
una perspectiva privatista e individualista, capaz de sustituir y redefinir el sig-
nificado colectivo de la participacin social (Dagnino, 2004).
El proyecto neoliberaI tambin incorpora la nocin de ciudadana, redef-
ni ndola de acuerdo con sus principios orientadores. El centro de esa reformu-
lacin es disolver precisamente aquello que constituye el ncleo de la concep-
cin de ciudadana: la idea de derechos uni versales . Esa dilucin puede ser
observada en varias dimensiones de la aplicacin del proyecto neoliberal. Pri-
mero, los derechos sociales que haban conseguido consolidarse en el precario
Estado de bienestar latinoamericano estn siendo eliminados con el argumento
de que constituyen obstculos a la libre accin modernizante del mercado. En
esta poltica de anulacin generali zada de derechos se utiliza tambin, como
justificacin, la eliminacin de "privilegios" de algunos sectores de trabajado-
res, beneficios que fueron resultado de las estrategias del Estado en la bsqueda
. de apoyo poltico y que no se extendieron a la poblacin completa. Esa dispari-
dad se acenta con el incremento del contingente de trabajadores subordinados
,
11 La Reforma del Estado implementada en Brasil en 1998 COn base en la inspiracin del ministro
Bresser Perara es muy clara en lo que dice sobre los respectivos papeles del llamado "centro
estratgico del Estado" y de las organizaciones sociales, correspondiendo al primero el monopolio
de las decisiones (Brcsser Pereira, 1997).
a la economa informal, adems del tambin creci ente nmero de desemplea-
dos y subempleados .
Segundo, en la ges tin de las polticas soci ales la concepcin de los dere-
chos universales, como modelo e instrumento de la construccin de la igualdad,
es sustituida por esfue rzos emergentes y focalzados, dirigidos a sectores en
situacin de riesgo.
Tercero, la ciudadana es remi tida al mbito del me rcado estableci ndose
una seductora conexin ent re los dos trminos. Entonces, convert irse en ciuda-
dano pasa a significa r l a integracin individual al mercado, como consumidor y
como productor (Garca Canclini, 1996). En un contexto donde al Est ado se le
exenta progresivamente de su papel de garantizador de los dere chos, el merca-
do es ofrecido como una instancia sustituta para la ciudadana.
Cuarto, con la transferencia de las polticas sociales a las organizaciones de
la sociedad civil, a la filantropa y al voluntariado, la ciudadana identificada
yreducida a la solidaridad para con los pobres, a la vez que sta es entendida, la
mayora de las veces, como mera caridad. Los objetos de esas polticas no son
vistos como ciudadanos con derecho a tener derechos, sino como seres huma-
nos "carentes" que deben ser atendidos por la caridad pblica o privada. ste
es el caso de las polticas sociales, con mayor o menor nfasis, en gran parte de
los pases de Amrica Latina, 10cual se puede constatar a travs de
mas formulados segn la inspir acin neolibe ral, como el de la ComunidadSoli-
daria en Brasil, el FondodeSolidaridad eInversinSocial (Fosis) en Chi le, la Red de
Solidaridaden Colombia, etc. En Mxico, el carcter distintivo de programas como
el ProgramaNacional de Solidaridad (pronasol) estuvo en el papel decisivo que d:-
sempe el Est ado, centralidad que ha mantenido el l1l.1eVOprograma de sub51-
dios directos y enfoc ados a los ms pobres ll amado Gportunidades. La.experi en-
cia mexicana ha inspirado en Per el Programa Nacional de Apoyo DIrecto IJ los
Ms Pobres (juntos). Se trata de un programa de subsidios di rectos a medio mi-
lln de campesinos e indgenas que viven en condiciones de extrema pobreza, y
que el Gobierno de Toledo inaugur a pocos meses del trmino de su
y de las elecciones generales del 2006. La manipulacin poltica de los campesl-
nos definidos como carentes parece estar detrs de esta iniciativa.
En Mxico y Per la implantacin del modelo neoliberal no incluy el d esa-
rrollo de unproyecto ambicioso y total izador de poltica social privatizada, como
el de Comundade Solidaria. Ms bien se concretaron (y se realizan) proyectos
especficos, en algunos sectores, que se inspiran en esta orientacin, como suce-
de con la atencin a problemas de la niez (ante todo a nios de la calle) ya tina
parte de los derechos de las mujeres. La retrica neoliber al de la participacin
r-
lNTRODUCCI:\f
INTRODUCCIN 65
es ms dbil, sea porq<.le, como en Mxico, no hay una tradicin participativa a
la cual confrontar, o por la presencia de una influyente y compleja sociedad
civil nacional e internacional, como en Per. En ambos casos, el gobierno cen- (
tral mantiene el monopolio de la definicin de la poltica social, y la llamada
"participacin" se limita a la presencia ms bien testimonial de representantes
de las ONG en los consejos consultivos de las secretaras de Estado (Mxico), o
constituye un terreno de disputa poltica entre distintos proyectos y concepcio-
nes de participacin (Per), En Mxico la nueva Ley de Fomento a las Organ-
zaciones de la sociedad civil, aparte de obligarlas a registrarse legalmente, no
prev expresamente la subcontratacin, y ms bien considera el respaldo finan-
ciero estatal (muy escaso) a proyectos definidos autnomamente por las ONG
en las reas de inters de la poltica social. Sin embargo, el efecto final es el
mismo: actores privados debern encargarse de las responsabilidades no asu-
midas por el Estado en vastas reas de la poltica social. t
Las nociones de ciudadana, de sociedad civil y de participacin formula- 1
das por el proyecto neoliberal expresan una misma intencin despolitizadora y, -
por 10 tanto, son portadoras de lo que se podra llamar una visin minimalista .
de la Esa perspectiva, que contra la ampliacin de la poltica 1
I
e:nPI.endlda por los esfuerzos democratizantes del proyecto democrtico-parti-
cipativo, se traduce en su contrario: la reduccin de terrenos, sujetos, temas y ,
procesos considerados como consti tutvos de la poltica. Si una visinampliada ,!
de sta incluye a la sociedad civil como una arena poltica legtima, y enfatiza a i
la ciudadana como cm proceso de constitucin de sujetos polticos, la versin /
minimalista de la poltica se apoya, en primer lugar, en la reduccin selectiva de -
la sociedad civil a tipos especficos de organizaciones, con la consecuente exclu-
sin de.otl'Os actores, y en 1.a propia redefncn de su papel: el de compensar la
ausencia del Estado en la Implementacin de las polticas sociales. La susttu- '
cin del trmino sociedad civil por el de tercer sector, alIado del mercado y del
Estado, indica la nueva funcin y designa el intento de retirar de la sociedad
civil su papel como constitutiva del terreno de la poltica, ahora otra vez con-
densado en la sociedad poltica. Autodenominado como apoltico, el tercer sec-
tor refuerza cilla concepcin estatista del poder y de la poltica, precisamente
contra la cual se dirigi la visin de sociedad civil del proyecto democrtico, al
confrontar al monopolio del Estado y de la sociedad poltica en el ejercicio de la
poltica y del poder.
18
I
"La insistente acusacin '!ue "[son movimientos polticos!", repelida por los gobiernos y por
medos y dmgida a Jos movimientos sociales, por ejemplo al /ollblliclllo dolos
SIII TIerra en Brasil, es representativa de esa visin restrictiva de la poltica.
En segundo lugar, esas polticas y las cuestiones a que se di rigen son trata-
das estrictamente bajo el ngulo de la gestin tcnica o la filantrpica. En conse-
cuencia, la pobreza y la desigualdad estn siendo reti radas de la arena pblica
(poltica) y de su dominio propio: el de la justicia, la igualdad y la
La distribucin de servicios ybeneficios sociales pasa a ocupar, cada vez mas, el
lugar de los derechos y de la ciudadana, obstruyendo no slo la demanda por
los derechos -nohay instancias para eso, ya que esa distribucin depende slo
de la buena voluntad y de la competencia de los sedares inv olucrados- sino,
lo que es ms grave, impidiendo la propia formulacin de los derechos y de la
ci.udadru1a y la enunciacin de la cuestin pblica (Telles, 2001) .
"En tercer lugar, la privatizacin de las cuestiones ms urgentes en los pases
latinoamericanos -la pobreza y la desigualdad- contrasta con los esfuerzos
recientes por la creacin de espacios p blicos para la discusin de estos temas y
de otros concernientes al inters pblico, defendidos por el proyecto democrti-
co como formas de ampliar el debate poltico, donde el conflicto entre intereses
divergentes pueda ser expuesto y negociado pblicamente, con base en mode-
los democrticos.l?
Atada a las instituciones tradicionales de la democracia representativa, la
reducida poltica neolberal est acompaada ele una visin tambin mnima-
lista de la democracia. Ambas deben ser limitadas al nnimo indispensable, Lo
mismo que la capacidad de admnstracl n de los recursos del Estado, esa con-
traccin es selectiva y sus consecuencias son la profundizacin de la exclusin
exactamente de aquellos sujetos, temas yprocesos que puedenamenazar el avan-
ce del proyecto neoJiberal.
En contraposicin con un planteamiento que reconoce la centralidad del
conflicto y de la democracia como la mejor forma para abordado, la visin mi-
nimalista se esfuerza en su invisibilizacin yen su confinamiento, cuando no en
su tratamiento tecnocrtico y gerencial. Esa caracterstica fundamental del pro-
yecto neoliberal est en la base de la crtica de quienes lo consideran un "fascis-
mo pluralista" (Santos, 1999) o una forma de "totalitarismo" asentada en la
trada "privatizacin de lo pblico, destitucin de la palabra y anulacin de la
poltica" (Oliveira, 1999).
Sin considerar el mrito o justicia de esas evaluaciones, el abordaje que pri-
vilegiamos aqu tiene otro nfasis: la necesidad de aclarar las diferencias, los
"En Brasil, el contraste entre los dos proyectos respecto a la despoltzacn de la orientacin de
las polticas sociales se manifest de lnmediato yparadgmlicamente en la eliminacin del Conselho
de ysu sustitucinpor el Conselho Cornunidade durante los primeros
das del gobierno del presidente Fernando Enrique Cardoso (Telles, 2001; Almelda, en este volumen).
66
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 67
conflictos y la lucha entre los proyectos polticos presentes. El esfuerzo analtico
y poltico ms productivo - ms que ser un diagnstico de que vi vimos un
momento totalitario, de anulacin de la poltica- consiste, precisamente, en iden-
tificar y analizar la disputa poltica que insiste en restablecerse continuamente al
interior de ese proceso. De otra manera, es posible que el fatalismo sustituya lo
que fue la euforia vigente en pases corno Brasil durante la dcada de los ochenta
y al inicio de los noventa, cuando la dinmica de la construccin democrtica ali-
mentada por la coyuntura favor able ypor la visibilidad de los movimientos socia-
les, tal vez haya contribuido a loma visin simplificada de lo que sera el desarrollo
del proceso y de las dimensiones de la disputa que ste implica. Quiz shabamos
sobreestimado lafuerza poltica de lomo de los lados de esa disputa, minimizando
los obstculos que iba a encontrar y el poder de sus adversarios. La revelacin
prctica Y: contundente de que lo que pareca un proceso lineal y ascendente en
realidad enfrenta contradicciones, lmites, dilemas y un ritmo desigual, y que su
avance en las varias dimensiones que lo componen es heterogneo y accidentado,
parece habemos hecho olvidar que la disputa poltica es un ingrediente intrnseca-
mente constitutivo de la construccin y de la profundzac n de la democracia.
Reconocer y exponer la permanencia de esa disputa, examinar de modo detenido
sus caractersticas, parece ser el procedimiento que probablemente puede contri-
buir al esclarecimiento de los dilemas y a la superacin de los lmites que enfrenta-
mos hoy. Al menos esto, podr, quin sabe, ayudar l evitar que cometamos los
mi smos errores de nuestros anlisis pasados, ahora sustituyendo la euforia por el
fatal ismo. (DagnU10 2004c).
De acuerdo con es te nfasis, los est udios de caso que integran esta obra
colegi ada se dirigen, precisamente l contribuir a una mejor comprensin de la
naturaleza de estos proyectos y de las relaciones que mantienen ent re s. Ade-
ms, analizan las experiencias de implementacin de los proyectos dernocrti-
co-p articipativo y neol beral, tal como fueron asumidos en Bras il, Chile, Mxi-
co, Per y Argentina.
El primer caso brasileo aborda el ya bien conocido mecanismo del presu-
puesto particpativo (pp), que es, desde luego, la prctica ms difundida y mejor
realizada entre aquella s inspira das por el proyecto democrtico part icipativo.
Precisamente por el xito obtenido este modelo, inici ado en 1989 por el Partido
de los Trabajadores en la prefectura de Porto Alegre, en el estado de Rio Grande
do Sul, no slo se difundi en/otros pases, sino que tambin fue adoptado en
Brasil por otros partidos y por otros proyectos polticos. El estudio de Ana Clu-
da Chaves Teixeira y Maria do Carrno Albuquerque examina cuatro experien-
cias de presupuesto partcipatvo instrumentadas por diferentes partidos en
Sao Paulo y analiza el papel desempeado por los diferentes proyectos polti-
cos presentes, t ant o en el Estado corno en l a sociedad civil, y de varias otras
variables en la implementacin y en el alcance democratizante de las mismas.
Se destacan en el anlisis, adems, dimens iones como los grados de publicidad
y de transparencia, la represent acin, l as formas de lidiar con los conflictos y de
hacer negociaciones, la cogesti n, la inversin de prioridades y l a cultura local.
El pot encial democratizante de los presupuestos par ticipativos parece de -
pender, por un lado, de las rel aciones que el proyecto democr tico-particip ati-
vo establece con su entorno y con los otros proyectos presentes . En la medida en
que sus portadores negocian o se subordinan a otr as concepciones, as sean l as
dominantes en l a cultura local o las defendidas por sus aliados, interl ocutores o
adversarios, se pone en juego la capacidad de ese proyecto para avanzar en sus
prop sitos. "Si la posibilidad del PP de convertirse en un espacio pblico par a
la efectiva cogestin del poder depende fundamentalmente de la vitalidad, del
vigor y de la madurez del proyecto poltico democratizante surgido de la socie-
dad civil local, no se puede ignorar que tambin ella depende radicalmente de
la transparencia y de l a consistencia con la que el gobierno implemente un pro-
yecto poltico democrtico y partcipatvo" (ibid). La dis puta que tiende a con-
dicionar esa transparencia y consis tencia incluye, en al gunos casos, no slo a
los partidos que gobiernan en alianza con el PT y los sectores dominantes en el
poder local, si no tambin a sectores del propio partid o.
Por otro lado, el proyecto que inspir al PP ha encontrado claros lmites
tanto en l a escasez de recursos para la inversin social, que caracteri za a los
actuales gobiernos en Brasil, corno en la precariedad de las difciles condiciones
de organizacin de la sociedad para dirigir su propia participacin, especial-
mente en las ciudades con escasa t radicin asociativa. A esta precariedad estn
asociados, por ejemplo, los muy diferentes grados de experiencia, capaci tacin
y madurez que pres entan las de la soci edad para part icipar de
manera aut noma en los conflictivos procesos de negociacin entre los di sti n-
tos intereses, as como las dificultades que se originan por la cali ficacin y espe-
cializacin exigida para la participacin en el proceso del PP. El tema de la repre-
sentacin, central en el proceso, tambin enfrenta problemas derivados tanto de
esa precariedad como del di logo, a veces muy difcil, que se establece entre el
PP y la representacin proveniente de la democracia electoral.
"La forma de enfrentar el conflicto es importante para percibir las distintas
prcticas, tanto elel gobierno como de la sociedad", nos dicen las autoras. Al inte-
ror de las experiencias investigadas fue posible encontrar tanto "formas de op e-
tal' que procuran 'contener ' los conflictos evitndolos", cuanto "formas de <l e-
68
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 69
tuacin CJue colocan en el conflicto la posibilidad de la fundacin de criterios
pblicos para la comprensin del mundo".
El texto analiza las condiciones institucionales que favorecen la segunda
alternativa y discute tambin los riesgos de "domesticacin" de la conflictivi-
dad de [os movimientos populares contenidos en el nuevo marco institucional
que el PP presenta, un desafo que se vuelve ms serio en tanto la sociedad est
menos organizada, "pues la nueva lgica de actuacin puede deslegitimar las
formas ms espontneas y conjiictione de manifestacin".
Por su parte, Carla Almeida encara al proyecto neoliberal y analiza el mar-
co discursivo de la "participacin solidaria", que ha orientado la formulacin y
la implementacin de las acciones sociales en Brasil bajo la hegemona de este
proyecto, a partir del gobierno de Fernando Henrique Cardoso. El estudio mues-
tra la enunciacinde este marco discursivo al interior del Programa Cornunida-
de Solidaria y cmo sus elementos constitutivos se contraponen al proyecto
democrtico-paliicipativo, a pesar de la similitud de las referencias adoptadas.
Tambin examina las relaciones establecidas entre actores de la sociedad civil y
del Estado, as como del sector empresarial, en la elaboracin de ese marco,
demostrando la confluencia de sus perspectivas en lo que se refiere a la gestin
y al contenido de las polticas sociales.
La recuperacin del discurso de la "participacin solidaria" analiza en for-
ma sistemtica los significados de las diferentes concepciones que lo organizan
y sus implicaciones. Esa recuperacin muestra cmo las nociones de alianza (par-
ceira en portugus) tercer sector, capital social, voluntariado y responsabilidad social,
articuladas alrededor del ncleo principal conformado por la idea de solidari-
dad, son elaboradas para confrontar -y sustituir- los significados de las rei-
vindicaciones de participacin y ciudadana que haban sido construidas por
un diversificado campo de movimientos sociales brasileos en sus luchas por la
democratizacin. Algunas de las consecuencias ms evidentes de esas formula-
ciones y de su implementacin en prcticas concretas hacen referencia a la des-
politizacin y al ocultamiento del conflicto, As, por ejemplo, la nocin -susti-
tutiva- de participacin, definida como una forma de privilegiar la participacin
individual y voluntaria, termina por constituir un obstculo para la construc-
cin de una identidad poltica y para la visibilidad de los proyectos polticos
que estn en juego. En lo que se refiere al diseo de polticas pblicas, campo en
donde se concentran los esfuerzos vinculados al proyecto democrtico-par):ici-
pativo para disminuir la desigualdad social y extender y garantizar los dere-
chos, el de referencias utilizadas opera en una direccin contraria, en
la medida en que procura re tirar esa formulacin del terreno conflictivo confor-
mado por los intereses reales que recorren a la sociedad y al crcunscri-
bindolos a un rol restringido a la eficacia y la eficiencia gerenciales.
El estudio de caso realizado por Luciana Tatagiba tambin aborda la imple-
mentacin del proyecto neoliberal en Brasil. Investiga los desafos de la articu-
lacin entre la sociedad civil }' la sociedad poltica en el mbito de la aplicacin
de una poltica pblica para los nios y los adolescentes en un marco que deno-
mina "democracia gerencial". En l encontramos, tambin, el contraste entre
los dos proyectos en disputa y los diferentes significados que stos le asignan a
los principios de participacin, espacio pblico, etctera. El eje central del pro-
yecto democrtico-particlpativo, el principio ele participacin, mantiene aqu
un estatuto central, ahora radicalmente redefinido corno una "herramienta de
gestin": la defensa de la y.de la en
el discurso liberal, se asocia a la necesidad de la articulacin y smergla de los
actores, buscando la solucin de un campo limitado de problemas.
, Dirigida por la posibilidad de administrar en forma eficiente [os recursos
financieros, materiales y humanos existentes, esa participacin no est orienta-
da a la construccin del inters pblico, ya que anula los espacios pblicos y el
debate que pueden posibilitar esa construccin, y mucho menos a compartir el
poder de decisin con el Estado: "lo que se busca como horizonte de expectati-
vas no es 'la ca gestin del poder' sino la disolucin de ese poder en una geren-
cia eficiente". El asunto fundamental, que desafa al Estado subordinado al ajuste
neoliberal, es cmo producir polticas eficientes de combate l la pobreza en un
contexto marcado por la reduccin de las inversiones pblicas en el rea social, Jo
cual determina la relectura del ideario participacionista desde las exigencias pro-
pias de la gerencia moderna y ofrece una respuesta que encuentra tambin eco en
el mbito de los gobiernos originalmente vinculados a ese proyecto.
En este proceso de dislocacin del conflicto y de despolitizacin de la par-
ticipacin, no sorprende el sbito nfasis puesto en la prctica yen l.a teora.de
las redes como estrategia de gestin de las polticas pblicas en el area SOCial,
las cuales se distinguen claramente de las redes como forma de organizacin
de la resistencia de los aos noventa -las redes sociales de los mo vimientos o
societarias-.
Por otro lado, el texto muestra cmo la llamada "democracia gerencial" no
se contrapone solamente al proyecto democrtico participativo, sino que en
nombre de la eficiencia y de la profesionalzacn, tambin lo hace a las prcti-
cas societales tradicionales en el campo de la asistencia a los nios y a los ado-
lescentes, tales como las que han sido marcadas por una cul tura religiosa, por la
vieja filantropa y por la invisibilidad. La experiencia analizada aclara los con-
70
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN l
flctos, la interaccin y las combinaciones contradictorias entre esas distintas
concepclones en disputa.
Gabriel Feltran, por su parte, examina un conjunto plural de trayectorias
biogrficas de activistas civiles y polticos retomando las reflexiones sobre las
dislocaciones de sentido en la escena poltica brasilea durante las tres ltimas
dcadas (cuyas implicaciones son presentadas con mayor detalle en la seccin
sobre trayectorias). Adems de destacar las rupturas y continuidades de este
periodo en tres arenas polticas (la sociedad civil, con la intensificacin de la ne-
gociacin con los gobiernos y el ascenso del marco discursivo del tercer sector
empresarial; el Partido de los Trabajadores, con la presin interna por la adecua-
cin a la competitividad electoral y el nfasis programtco por ocupar el Esta-
do; y los gobiernos de izquierda, subordinados a la escasez del ajuste neoliberal),
este estudio muestra cmo los proyectos polticos que atraviesan estas arenas
no son verdades inamovibles, sino que tienen un proceso propio y complejo.
Centrndose en el desarrollo del proyecto democrtico participativo en Brasil,
Feltran revela tensiones y dislocaciones de sentido poltico ocurridos cuando
ste enfrenta restricciones y lgicas de actuacin que sus promotores no haban
previsto inicialmente. De esta manera, este estudio nos introduce en los proce-
sos y concepciones que dan forma a la construccin de los proyectos polticos en
disputa en el Brasil de hoy.
El estudio de Palomino y otros sobre Argentina evidencia la presencia de
diversos proyectos polticos al interior de los movimientos sociales (piqueteros
desempleados, tmbajadores deempresas recupemdas, asambleas ban'jales), que irrum-
pen en la escena pblica argentina desde mediados de los noventa, como res-
puesta a los efectos provocados por la aplicacin del proyecto neoliberal en las
condiciones de vida de los ciudadanos.
Esos proyectos polticos son bastante hetel"Ogneos y se' diferencian por su
diversidad ideolgica, pOI su desigual capacidad de influir en los movimientos
sociales y por sus diversos grados de vinculacin con los partidos y el Estado.
proyectos se,orientan a intervenir directamente en la competencia po-
ltico electoral a traves de candidaturas propias o en alianza con otros movi-
mientos y partidos. Otros proyectos prefieren la accin directa y las demandas
al Estado como una forma de obtener recursos, mientras varios ms conciben la
participacin en los movimientos sociales como una forma de construir alterna-
tivas polticas de transformacn social de mayor aliento. No faltan quienes com-
parten algunas de estas perspectivas simultneamente.
. No obstante las diferencias, buena parte de tales proyectos comparten el
mismo rechazo al proyecto neoliberal, una fuerte crtica a las formas delegati-
vas de representacin y la promocin de ideas y prcticas democrticas y part-
cipativas. Destaca, en especial, la ampliacin de la esfera de la poltica y la de-
mocracia electoral, con nuevas prcticas sociales de deliberacin y de accin
colectiva en las asambleas yen espacios pblicos, prcticas q"ue paulatinamente
se fueron generalizando hasta convertirse en un rasgo sustantivo de esos movi-
mientos. Igualmente, resalta el fuerte acento en la autonoma del movimiento
social en relacin con el Estado y el Partido [usticialista, viejos socios del mode-
lo populista corporativo de dcadas precedentes, y, finalmente, la ampliacin
de las fronteras de la ciudadana, incorporando los derechos sectoriales defen-
didos por los nuevos movimientos sociales y el "derecho a tener derechos".
. En cuanto a Per, el trabajo de Panfchi y Dammert muestra cmo el pro-
yecto democrtico particpativo, impulsado por un grupo de activistas civiles,
convertidos en funcionarios pblicos al inicio de la transicin peruana (iniciada
en 2001), logra avances importantes en la institucionalizacin de di versos me-
canismos de participacin ciudadana. No obstante, conforme estas experiencias
se consolidan, los sectores participacionistas deben enfrentar primero la resis-
tencia y luego la abierta oposicin de un sector de la sociedad poltica (autorida-
des, funcionarios del Estado y partidos en el gobierno) que responde a orienta-
ciones y proyectos polticos ms tradicionales y clientelistas. El anlisis de las
disputas polticas sobre el contenido de la participacin ciudadana, en especial
en las estrategias de lucha contra la pobreza, es uno de los aportes de esta inves-
tigacin.
El trabajo sobre Chile de Gonzalo de la Maza y de Carlos Ochsenius revela
cmo la confluencia virtuosa entre los proyectos polticos provenientes de la
sociedad civil y de la sociedad poltica, movilizadas ambas por la recuperacin
de la democracia en Chile, no fue suficiente para conseguir la democratizacin
esperada de la sociedad ydel Estado. Segn los au tores, parte de la explicacin
se encuentra en las condiciones institucionales de la propia transicin poltica
chilena, la cual impidi, desde 1990, que la mayora poltica en el gobierno ejer -
ciera plenamente su poder (Garretn 2000), pero tambin en el carcter poco
participatvo del proyecto que llevaron adelante los gobiernos de la Concerta-
cin. Ambos autores afirman que la salida del autoritarismo pinochetista y la
transicin a la democracia se bas en un pacto poltico que garantiz la preser-
vacin del modelo econmico neoliberal, manteniendo cuotas de poder para
los militares, y que sancion una concepcin de democracia elitista, altamente
segmentada y especializada. Este arreglo poltico logrado en 1990ha permitido
la reconsttucn del sistema poltico institucional de la democracia
sentativa y ha impedido hasta ahora (qu izs esto pueda cambiar en el futu-
INiRODUCCIN
INTRODUCCIN 73
ro) la profund zac n de la participacin democrtica)' el for talecimiento de la
sociedad civil.
Chile es usualmente presentado como el caso exitoso del modelo econmi-
co neol beral, donde la nocin de participacin ciudadana es despolitizada y
reducida a sus aspectos ms instrumentales en la provisin de servicios. No
obstante, an en forma embrionaria y poco desarrollada, algunos sectores de la
sociedad civil intentan construir nuevos espacios de participacin y concerta-
cin local entre autoridades y ciudadanos. Estas experiencias constituyen, toda-
va, desarrollos dbiles y desarticulados, pero tambin muestran la creciente
difusi n de las ideas y aspiraciones de la democracia participativa en toda la
regin.
En Mxico, los estudios de caso presentados por Ernesto Isunza apuntan a
la existencia fragmentaria y experimental de un proyecto democrtico partici-
pativo en algunas interfases entre la sociedad y el gobiemo definidas en tomo a
campos especficos de la poltica pblica. Se trata de un proyecto democrtico
en tilla etapa inicial, postulado e implementado como un con]un to de mcropro-
yectos de cogestin y no como una propuesta de carcter general.
En el caso del Consejo del VIH-SlDA, Isunza demuestra que la combinacin
de un gran acti vismo de las organizaciones de enfermos de SIDA y la actitud de
apertura mostrada por la Secretara de Salud l nivel federal abri las puertas
para que se integraran consejos que fueron dotados de capacidades de decisin
y evaluacin y que estaban compuestos tanto por ciudadanos (representantes
de organizaciones de enfermos de SIDA, varias ONG de salud y algunos invest-
g ~ o r s universitarios) y funcionarios del rea de salud encargados de la apl-
cacin de los programas sectoriales. El estudio de caso indica que mientras no
se cuestion la autoridad de los funcionarios, el Consejo pudo trabajar como
una instancia casi cogestiva, en la medida en que la opinin de los enfermos y
sus aliados fue escuchada. El espacio pblico creado pOl'estos consejos fue abier-
to, deliberativo y, al mismo tiempo, decisorio, Sin embargo, cuando la eficacia
operati va de los func ionarios se vio cuestionada frontalmente, el Consejo fue
boicoteado por los representantes gubernamentales. Este Consejo constituy el
ejemplo ms cercano al de los consejos ges tores de Brasil, aunque slo se aplic
en el rea especfica de los enfermos de VrH-SlDA.
En el caso del Instituto Federal Electoral (IFE), Isunza afirma que el modelo
organizativo de la institucin encargada de coordinar las elecciones federales
en Mxico representa una nnovacn democrtica en el contexto de un pas que
recin sale del autoritarismo poltico. EIIFEcre un Consejo General conforma-
do por nueve ciudadanos designados por la Cmara de Diputados federal para
tomar en sus manos la organizacin de las elecciones. Esas nueve personas se
seleccionaron en 1996 sobre la base de su autonoma personal respecto de los
partidos polticos y por su prestigio profesional o acadmico. Al darles un po-
der efectivo de decisin y de supervisin, estos consejeros asumieron un nota-
ble poder sobre el aparato administrativo dellFE y crearon un espacio de auto-
noma relativa frente al gobierno y a los propios partidos polticos. Al aplicar
este modelo en los 32 consejos locales (uno por estado de la rep blica) yen los
300 distritos electorales del pas, el principio de la llamada ciudadanizaci n del
IFEpermite que la organizacin de las elecciones quede en manos de ciudada-
nos que tienen autoridad sob re los rganos ejecutivos de la burocracia.
. Aunque esta institucin no puede considerarse como parte de un modelo
democr tico-particpatvo, contiene elementos del mismo en tanto plantea una
cagestin de facto entre los representantes simblicos de la ciudadana y los del
zobierno en el marco de tilla institucin autnoma especialmente creada para
o
ese fin. Isunza destaca el carcter innovador de esta forma de "rendicin de
cuentas transversal", que consiste en el establecimiento institucional de un es-
pacio de definicin y aplicacin de una poltica pblica a partir de representan-
tes de la ciudadana que "penetran" en las estructuras del Estado. El carcter
participativo de esta institucin puede cuestionarse sobre dos bases distintas;
de un lado, los representantes de la ciudadana son designados por la Cmara de
Diputados, es decir, por la sociedad poltica y no por la propia sociedad. Esta
circunstancia impone una limitacin estructural a la institucin al hacerla de-
pendiente, en ltima instancia, de las decisiones de un rgano del Estado. En
segundo trmino, la efectiva participacin de la ciudadana es espordica, se
produce cada tres aos y opera bajo reglas y normas ya establecidas previa-
mente y con un estrecho margen de accin y decisin.
En otro estudio de caso sobre Mxico, Gullermo de la Pea indica que los
grupos tnicos del occidente mexicano carecen de un proyecto poltico auton-
mico expreso. La historia de vida de dos lideres intelectuales indgenas ilustra
los problemas que trae consigo la intermedaci n cultural, es decir, la integra-
cin parcial de esos lderes en el mundo moderno consu cultura e instituciones,
mientras al mismo tiempo se mantiene la pertenencia a las comunidades de
origen, cuya vida social est altamente normada por la tradi cin.
A travs del caso de un indgena huichol se analiza a un pueblo que por
razones histricas diversas ha gozado de una efectiva autonoma en trminos
del control de su territorio y en la aplicacin de sus criterios de justicia, religin
y reglas de integracin social. No obstante, ese pueblo no puede abstraerse de
la modernidad, la cual toca a sus puertas en la forma de la pluralidad religiosa
74
INTRODUCCiN
INTRODUCCIN 75
(a travs de la llegada de sectas protestantes) y de competencia externa por las
tierras que ancestralmenrs pertenecieron a la comunidad. En ese contexto, el
saber especializado del joven abogado huichol que se ha formado en el mundo
moderno resulta necesario para su comunidad, a pesar de que la autoridad de
este personaje plantea una especie de reto a la autoridad tradicional, AS, el
proyecto que a nivel nacional plantean diversos mOvimientos indgenas en tr-
minos de garantizar constitucionalmente la autonoma de sus comunidades y
la bsqueda de nuevas formas de representacin poltica encuentra en esta ex-
periencia un reflejo de sus lmites ante el impacto de la modendad_ Estamos
frente a] doble cuestionamiento de la autoridad del saber tcnico y de la necesi-
dad de admitir la pluralidad reli giosa, todo lo cual ataca el principio nodal de la
autoridad tradicional.
El caso de una lder indgena nahua plantea otros retos. Sus esfuerzos por
reconstruir la identidad tnica en un lugar donde sta casi desapareci por com-
pleto, demuestra la importancia de este recurso simblico en la construccin de
nuevas identidades y en la lucha por mayor tolerancia y aceptacin de los otros
en de la vida local; Dada la inexistencia de la comtmidad indgena
tradconaj, el proyecto de esta lder adquiere un carcter cultural y apela a va-
como los mencionados. Pero la tentacin de la cooptacin pol-
tica esta siempre presente, pues rpidamente di stintos actores de la sociedad
p oltica intentan utilizarla como una especie de representante simblica de los
indgenas en difer entes instancias gubernamentales, sin que nadie la haya nom-
bl'ado para cumplir esa funcin.
En suma, el estudio de De la Pea prueba el carcter fragmentario ya veces
paradjico del proyecto de reconstruccin de la identidad y de las instituciones
de los pueblos indgenas a travs de reconocimiento legal de su especificidad
cultural y legal.
Felipe Hevia, en su anlisis sobre la participacin en las constituciones de
Latina, deml.lestra cmo, en sus pginas, se refleja el aprendizaje nor-
mati vo que se produjo en la regin a partir del periodo de las transiciones a la
democraci a. En efecto, Como ya se ha sealado, casi todos los pases de Amrica
del Sur tuvieron procesos de elab oracin de nuevas constituciones desde 1988'
Centroamrica (con excepcin de Nicaragua) y Mxico no los
obs.e;"Va ,que en la ma yora de las nuevas constituciones el principio de
partlclpaclOll ciudadan ha sido incorporado directa o indirectamente, siendo
los casos ms explcitos y extensos los de Venezuela y Nicaragua, No obstante,
el mismo autor refiere que hay tina gran distancia entre el contenido constitu-
cional, en tanto discurso legal abstracto, y las posibilidades reales de mplo-
lentacin de esas me did as las cuales no estn contempl ad as en los preceptos
y requeriran por tanto de otro ciclo legislativo se-
cundaria, reglamen tacin, etctera) que no se ha La de la
participacin se produjo simultneamente al reconocimiento de
diversos mecanismos de la democracia directa, proceso que hizo posIble, la le-
alizacin del plebiscito, del l'eferndlJm y de la consulta p opul ar en casi toda
del SUI, Sin embargo, este recurso ha sido muy poco utilizado la
prctica, con excepcin de Uruguay, Por otro lado, los (micos pases que! e?aliza-
ron la revocacin de mandato fueron Per y Venezuela, y slo en este la
medida ha sido accionada a travs de tilla votacin nacional, bastante traumtica,
que' termin con la ratificacin del mandato del presidente Hugo .
Si desde un punto de vista jurdico hay un enorme avance en
na en materia de democracia participativa, la prctica real de la
ciudadana an es bastante limitada y se concentra principalmente en Brasil,
donde los consejos gestores de salud constituyen el caso ms de una
. t o'a establecida constitucionalmente y que opera a escala nacional, no obs-
ms an b ilef
tante las dificultades prcticas que enfrenta, La otra gran ""
a la participacin, el presupuesto carece de, anclaje
nal explcito, lo que demuestra que la nnovacin democrtica no necesanaIn: nt,e
requiere de espacios legales especficamente diseados para poder materiali-
zar se en prcticas participatvas. -
RELACIONES ENTRE SOCIEDAD CIVIL Y ESTADO: TRAYEcrORlAS
Analizar en toda su complejidad y diversidad las relaciones entre la ,sociedad
civil y el Est ado es una condicin necesaria las tenslOr:es yla
disputa por la construcci n democrtica en Amenca. Latina, Co.mo se ha
do prevalece tina tendencia a pensar que estas r elaciones sonsIempre conflicti-
vas, que la sociedad civil es el polo de la ."virtud d:mocrtica" y.el Estado la
"encam acin del mal", y que bajo cier tas crcunstancas estos confli ctos pueden
alimentar la an tpol tica y provocar el debilitamiento y eventual colapso del
sistema democrtico. Frente a esta visin maniquea y dicot mica, nosotros plan-
teamos la hiptesis de que la democracia tiene mayores posibilidades. de pro-
fundizarse cuando existe una fuerte correspondencia entre los de-
mocrticos de los proyectos polticos dominantes en ambas esferas de actividad.
No obstante, este posible equilibrio es el resultado contingente de una correla-
cin de fuerzas muy difcil de lograr en la prctica.
76
rNTRODUCCK)N
INTRODUCCIN 77
Una apuesta metodolgica de esta inves tigacin ha sido la bsqueda de
una mejor comprensin de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado, a
partir de las trayectorias individuales o los trnsitos de dirjo-entes y activistas
. o
SOCla es entre ambas esferas de actividad, un fenmeno frecuente en las demo-
pero hasta el momento poco estudiado. En una pr-
mela fOlTIlulaClon. entel:demos por trayectorias las variantes biogrficas que
toman artculaconss entre la sociedad civil y el Estado. Su estudio pue-
de constituir metodolgico descriptivo para superar la dicotoma
que separa artificialmente ambas esferas de actividad en muchos de los anl .
d I lo lat IS1S
e a po at u:oamericana. Creemos que las trayectorias permiten observar
las y separaciones entre la sociedad civil y la sociedad pol-
tica, ,los cambi os y las continuidades que sufren los proyectos que orien-
tan la accion de los actores conforme estas trayectorias se desarrollan.
.Las trayectorias pueden adquirir mltiples formas, y los estudios de caso
buscan ilu,strar esta diversidad y permiten avanzar en su compren-
quedando pendiente un trabajo ms sistemrico y extenso al respecto, Nos
mostrar en contra del sentido comn dominante, las trayectorias
implican necesanamente la :onstatacin de dos alternativas extremas y sim-
pl istas. De un lado, la perspectiva antipoltica, que dice que estos traslados son
de "cooptacin" de actores civiles por parte del Estado, considerado
del mal". De otro lado, aquella que considera que
la mcorporaclOn de activistas civiles a la esfera estatal es una forma de acelerar
la democratizacin sistema poltico. Frente a ambos redllccionismos, pensa-
las trayectorias muestran las tensiones y los dilemas que se producen
en disti ntos contextos polticos nacionales cuando se busca llevar adelante pro-
yecto,sde democrtica. Este anlisis, adems, nos ayuda a enten-
der y bajo que circunstancias estos proyectos sufrencambios o dislocaciones
de su campo de accin cambia de la esfera civil a la esfera estatal,
. ASI, .ublcandonos en el de los trnsitos, de las vinculaciones y des-
nos preguntamos SIestas trayectorias tienen impactos democra-
o conservadores en sus esferas de partida y llegada, y cules son las
condicones para, que cada una de estas situaciones ocurra. Asimismo, nos pre-
de que el "lugar" de intervencin de los actores (con su lgi-
ca especifica, condICIones estructurales, y funciones) absorbe, neutraliza o. _
P?ne la resignificacin de los proyectos presentes en las trayectorias analizadas.
F.malmente, cmo estas trayectorias revelan las disputas y ten-
siones entre las dImenSIOnespersonales y colectivas de la accin de los actvis-
tas analizados.
Para responder a tales pr egunt as se realizaron varios estudios de caso, al-
O'unos de los cuales se publican en el present e volumen. Segn estas invest iga-
las trayectorias de dirigen tes), activistas de la sociedad civil al Estado
son muy frecuentes y parecen constituir tina caracterfstica del funcionamiento
de las actuales democracias en la regin. Sin embargo, las trayectorias tambin
muestran las tensiones y los desafos que enfrentan los actores y sus proyectos,
en la disputa por la construccin democrtica en nuestros pases. De est e con-
junto, en esta oportunidad, analizaremos tres tipos de trayectorias, poniendo
atencin no s610a los aspectos individuales y colectivos, sino tambin a los Cam-
bios de contexto, las correlaciones de fuerzas y las lgicas de actuacin de las
esferas donde las trayectori as operan.
En primer lugar tenemos las trayectori as q-ue muestran que el paso de dir -
zentes y activistas de la sociedad civil a posiciones de responsabilidad poltica
nacional en el Estado, no siempre producen un impacto democratzador en la
poltica gubernamental, sino que esto depende en buena medida del contenido
del proyecto que orienta la accin poltica de tales actores . Luego, en segundo
lugar, las trayectorias que revelan cmo, en cier tas circunstancias, los proyectos
sufren redefiniciones o cambios de sentido cuando se transita de un lugar de
actividad a otro. En este caso aparecen como aspectos importantes de esas rede-
finiciones - si bien noson los nicos-e-las oport unidades y las restricciones a la
accin poltica que surgen de las lgicas de actuacin marcadamente distintas
en ambas esferas eleactividad. Ypor ltimo, en tercer lugar, las trayectori as que
evidencian que los proyectos son resultado de procesos de negociacin y snt e-
sis entre la dimensin personal de vida y la dimensin colectiva de los actores
civiles anali zados.
Postulamos que el potencial democratizador de las trayectorias que anali-
zarnos no se origina en las caractersticas o atributos personales de los activistas
(gnero, raza, clase, etctera) o en su lugar de origen, por lo general en una so-
ciedad civil percibida como virtuosa, sino en la naturaleza. yen el destino de los
proyectos que conducen la accin social y poltica de los actores. Cuando en las
dos esferas de acrividad se comp arte un mismo proyecto dernocratizador, don-
de los actores de la sociedad civil participan activament e de las decisiones gu-
bernamentales sobre los asuntos pblicos, hay mayores posibilidades de que
estas trayectorias tengan un impacto democratlzador, incluso por encima de las
restricciones propias de las distintas lgicas institucionales de actuacin en cada
una de las esferas. Sin embargo, para que el impacto democratizadar de estas
trayectorias se sostenga ms all de una coyuntura favorable o se profundice en
el transcurso del proceso poltico, es evidentemente necesario que el proyecto
78 INTRODUCCIN
'T
,
INTRODUCCIN
79
\ '.
b\
compartido se sostenga en una correlacin de fuerzas sociales e
favorable tanto en la sociedad civil como en la sociedad poltica.
1. Contenido del proyecto
Una de las trayectorias ms visibles en la esfera pblica es el traslado de diri-
gentes y activistas de la sociedad civil a posiciones de responsabilidad poltica
como ministros de Estado, asesores y ejecutores de polticas pblicas. ste no es
un fenmeno reciente enla poltica latinoamericana. En Brasil ocurre desde 1983
en el nivel municipal y despus en el estatal, pero se hace-mucho ms visible en
Chile con la transicin y los gobiernos de la Concertac n, y luego aparece, con
distintos nfasis, en los gobiernos de Fax en Mxico, Paniagua y Toledo en Per,
Cardoso yLula en Brasil, y Krchner en Argentina. Enla mayora de estos casos
las trayectorias se desarrollan por la mediacin institucional de los partidos, los
cuales llegaron al poder luego de importantes victorias electorales. Una de las
excepciones es Per, en donde los traslados han sido directos, sin intervencin
de partidos debilitados por aos de antipoltca, y a travs de redes basadas en
vnculos de confianza yprestigio personal. En Mxico, la incorporacin de acti-
vistas sociales y civiles al gobierno federal y al de la Ciudad de Mxico en el
2000, tambin se produjo ante todo por la intermediacin de redes personales y
no va partidos.
En Chile, al igual que en Argentina, Brasil, Uruguay y en otros pases que
sufrieron frreas dictaduras yen los que previamente existieron partidos polti-
cos relativamente fuertes, el liderazgo de la sociedad civil que surge de la lucha
contra el autoritarismo se caracteriza por una suerte de militancia mltiple, ya
que los partidos estuvieron proscritos y sus cuadros se refugiaron e hicieron
poltica en los movimientos sociales, en la sociedad civil nacional e internacio-
nal, o en organizaciones vinculadas l la Iglesia catlica. La participacin simul-
tnea o escalonada en varios contextos organzatvos (civiles, de partidos, reli-
giosos) y, por ende, en distintos formatos de accin colectiva, es una caracterstica
de estos activistas. La mayor parte de ellos militaba en partidos democrticos,
pero tambin estaba comprometida con organizaciones e intereses sectoriales
diversos.
En las condiciones de la dictadura, las fronteras entre las actividades polti-
cas de la sociedad civil y las actividades de los partidos se hacen borrosas o se
yuxtaponen unas a otras, haciendo difcil precisar las fronteras entre una y otra
esfera de actividad. Sin embargo, luego de la transicin y con el reestableci-
. de la democracia electoral, las distinciones entre ambas esferas se resta-
n'Jento . ." .
1
on cierta claridad al separarse funcional e mstituclOnalmente la adrn-
becen c r
. nestatal la actividad partidaria (ligada al parlamento y a los procesos
nlstraCl r
1
torales) Yla esfera de la sociedad civil. Entonces, es posible observar nume-
e ec d - id Iti
50S trnsitos desde la sociedad civil al Esta o, sea va part os po 1 o
ro o pasOdirecto a la admnstracin estatal. Tambinse aprecian algunos trn-
com bi d . . - l i t . d
sitos y movimientos de retorno, as como cam lOS e pOSlclOn a m enor e
cada esfera de actividad.
En Chile, el proyecto de mantener las reformas econmicas neoliberales y la
recuperacin de la democracia poltica es los gobiernos de la
.cJ:ftl CIl despus de 1990. Para ello, se modific parcialmente el marco constitu-
establecido por Pinochet y la reconstruccin poltica se hizo a de
I
P
artidos polticos tradicionales, aquellos que ya existian desde mediados
os . . .
del sizlo xx (el Partido Socialista fundado en 1933, y la Democracia Cristiana en
Los "nuevos" partidos y socios menores en la transicin son expresiones
"renovadas" del pinochetismo -la Unin Demcrata Independiente (UDI)- y
del socialismo -el Partido por la Democracia (PPD)-. Este ltimo fue definido
inicialmente como "partido instrumental" para sortear las barreras de la legis-
lacin de la dictadura, luego se constituy como partido permanente tino ideo-
lgico", sino "pragmtico", sin mayor presencia en los movimientos sociales.
Con la transicin, la militancia o participacin mltiple de los activistas se
debilita y los caminos se bifurcan. De unlado se encuentran los que transitan a
la especializacin en la poltica adoptan el proyecto de la Concertaci6n y se ubi-
can en altas dependencias estatales. De otro, estn aquellos que permanecen o
retornan a la debilitada sociedad civil, con gremios sindicales socavados por la
liberalizacin de las condiciones laborales, movimientos sociales desestructura-
dos ylas ONG dependientes de las consultoras y del financiamiento del Estado.
Las trayectorias de los militantes activistas de la sociedad civil a las altas
esferas del poder poltico, se ven facilitadas por el nuevo marca institucional de
la transicin, que crea las condiciones para la especializacin poltica en la ad-
ministracin pblica. El liderazgo de la sociedad civil, formado principalmente
por militantes partidarios, transita directamente hacia cargos de responsabili-
dad poltica, siendo reclutados de manera individual por consideraciones de
confianza partidaria, capacitacin profesional y pertenencia o cercana a redes
familiares y amistosas vinculadas al poder poltico. Al respecto, Lornnitz y Mel-
nk (2000)definen a los partidos chilenos encalidad de conglomerados de redes
horizontales entre amigos que funcionan como gtupos o clanes al interior de
una sociedad clasista y jerrquicamente estructurada.
so INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 81
Los criterios de representatividad o legitimidad social, tan importantes en
las luchas previas contra el autoritarismo, no son considerados prioritarios en
el desarrollo de estas trayectorias. Adems, no se observan movimientos de
retorno a la sociedad civil desde las altas posiciones en el Estado. En efecto,
segn el trabajo de De la Maza y Ochsenius (en este volumen), quienes accedie-
-ron a altas posiciones estatales luego contnansus trayectorias de manera trans-
versal al espectro poltico en otros puestos similares en la actividad pblica o
privada (directores de empresas,lobbystns,asesores), o en posiciones de lideraz-
go partidario. No es difcil entender que el alejamiento relativo de la admins-
tracin pblica o incluso de la poltica partidaria no afecta sustancialmente la
capacidad de influencia poltica de estos ex activistas, una influencia completa-
mente autonomizada de la sociedad civil a la gue pertenecieron en los ya leja-
nos aos ochenta. De esta manera se constituyen las redes de poder del Estado
y de la poltica partidaria, redes que se reproducen estableciendo y reno-
vando vnculos, y encontrando nuevos nichos de actividad dentro del r ~
yecto poltico de la Concertacin.
Per es una variante distinta de este tipo de trayectoria. Si bien, al igual que
en Chile, los traslados de los activistas civiles a altas posiciones en el Estado
ocurren luego de la cada del autoritarismo y en las etapas iniciales de la transi-
cin, su situacin se diferencia por la militancia civil y no partidaria de los acti-
vistas convocados, dada la ausencia de la interrnediacn de los partidos yel
carcter temporal de estos traslados. En efecto, el desplazamiento a altos pues-
tos estatales de un grupo de destacados activistas civiles, especialmente ex mi-
litantes de izquierda o vinculados al trabajo social de la Iglesia catlica, ocurri
sin la mediacin de los partidos, debilitados por una fuerte crisis de representa-
cin y por el efecto cultural de aos de antipoltica fujimorista. Estos activistas
haban dejado la militancia partidaria en los aos ochenta, aunque continuaban,
en trminos generales, compartiendo valores y aspiraciones de cambio social,
una mayor participacin ciudadana y la profundizacin de la democracia.
Estas trayectorias en el Per descansan en el prestigio y las credenciales
democrticas de los activistas convocados, aunque tambin se ven facilitadas
por vnculos y redes de confianza poltica y personal construidas al interior de
las elites profesionales de clase media. Por lo general, tales redes son de larga
existencia y se han mantenido tras una serie de experiencias conjuntas en cole-
gios y universidades de clase media, en el activismo catlico juvenil, en la mili-
tancia de izquierda en los aos setenta y ochenta, y en el trabajo profesional de
las ONG y de los organismos internacionales. A lo largo de estas experiencias las
redes han seguido operando, incluso luego de rupturas partidarias, ya que sus
miembros seguan compartendo valores e ideales polticos progresistas y de-
mocrticos, aunque sin militar ya en los partidos polticos.
Alser convocados, primero por el gobierno del Presidente Paniagua (2000),
y luego por el gobierno del Presidente Toledo (2001), estos activistas llevaron
consigo la propuesta de institucionalizar en el Estado, como poltica pblica,.las
experiencias de concertacin y participacin ciudadana que se haban venido
desarrollando sin coordinacin en varias provincias del Per durante los aos
noventa. Se trataba de crear una relacin distinta entre el Estado y la sociedad,
acercando a los ciudadanos al campo de decisiones de las autoridades pol-
ticas, y, de esta manera, profundizar la democracia a travs de la participa-
cin ciudadana.
El impacto democratizador de estas trayectorias se produjo al inicio de la
transicin, cuando los partidos se encontraban concentrados en la organizacin
para la lucha electoral, primero, y luego en definir la orientacin poltica del
nuevo gobierno, por lo que los activistas civiles convertidos en funcionarios
estatales tuvieron la oportunidad de institucionalizar polticas pblicas partici-
pativas. Sin embargo, el avance del proyecto democrtico particpativo sufri,
de tilla parte, la resistencia de los partidos en el gobierno y en el Congreso, que
preferan formas ms tradicionales de relacin con la sociedad; y de otra, la es-
casa voluntad partcipativa de la administracin de Alejandro Toledo, quien,
preocupado por sus altos ndices de desaprobacin ciudadana, prefi ri concen-
trar las decisiones polticas y econmicas en el ejecutivo con el apoyo de los
organismos financieros internacionales. Las iniciativas participativas fueron
mediatizadas o limitadas, provocando el retorno a la sociedad civil de los acti-
vistas-funcionarios, cuando reconocieron que no podan avanzar ms sus pro-
yectos y aspiraciones democratzantes desde el mbito del Estado. .
En relacin con el impacto democratizador o conservador de las trayecto-
rias de activistas civiles a puestos de direccin estatal, la investigacin muestra
que es el contenido progresista del proyecto el fctor que facilita el impacto
positivo de tales trayectorias. En Chile, pOI ejemplo, desde 1990hasta la fecha,
la misma coalicin partidaria que dirigi la transicin sigue en el gobierno, pero
los resultados en trminos participatvos no son alentadores. Algunos incluso
afirman que, en general, estas trayectorias han producido resultados conserva-
dores, manteniendo y reforzando una estructura estatal centralizada, autorita-
ria ypoco participativa (vase De la Maza-Ochsenius, en este volumen).
Este resultado se origin en el contenido mismo del proyecto de la Concerta-
cin, que se limitaba a recuperar el funcionamiento de las instituciones repre-
sentativas de la democracia liberal, al mismo tiempo que ajustaba el funciona-
82 INTRODUCCIN INTRODUCCIN 83
miento del Estado a las nuevas necesidades de expansin y acumulacin del
capital nacional y trasnaconal, Apesar del discurso prodemocrtico de los vo-
ceros de la Concenacin, dur ante el pri mer decenio de su gestin, la bsqueda de
gob ernabilidad en los marcos acordados con la saliente dictadura inhibi la vo-
luntad poltica de los nuevos gobiernos para promover la participacin de la
sociedad civl en los procesos de decisin sobre los asuntos pblicos. Por lo tan-
to, no es extrao que las trayectorias analizadas que se inscriben en este proyec-
to, reproduzcan las formas tradicionales del poder poltico chileno: elitista, je-
rrquico y poco democrtico. .
A partir del ao 2000 esta situacin empez a cambiar lentamente. El go-
bierno de Lagos impuls una tmida poltica destinada a incorporar espacios de
consulta ciudadana en programas pblicos, pero la iniciativa legal que inclua
mecanismos de democracia di recta fue bloqueada por las dirigencias polticas
de la propia Concertacin. Cinco aos ms tarde, la administracin deLagos p udo
aprobar finalmente una serie de reformas a la Constitucinpoltica de 1980, que
dejaron sin efecto los principales enclaves autoritarios. Por ejemplo, a partir de
2006 el nuevo parlamento qne surja de las elecciones gene rales de este ao ya
no contar con la presencia de los senadores pinochetistas designados por las
Fuerzas Armadas. La modificacin del marco legal e institucional en el que ha-
ban venido operando los di stintos gobiemos de la Concertacin plantea, ahora
s, la posibilidad de una nueva etapa de profundizacin de la democracia en
Chile, incorporando la perspectiva de derechos en las polticas sociales, promo-
viendo la participacin ciudadana en las polticas publicas y el estable cimiento
de mecanismos de democracia directa, temas que no haban podido colocarse
en la agenda poltica del pas.
Una situacin distinta se presenta en Brasil, en donde una serie de actores
civiles y polticos convergieron en la segunda mitad de los aos ochenta en tomo
de un proyecto democrtico-participativo que signific tina ruptura cuali tativa
con la matriz poltica anterior y que logr asegurar la participacin de la socie-
dad civil en las decisiones gubernamentales sobre los asuntos pblicos. Consa-
grado en la Constitucin de 1988, el principio de la participacin se expres en
la creacin de espacios p blicos de deliberacin, como los consejos gestores de
polticas pblicas en los niveles municipal, estatal, y fede ral. Posibili t6 tambin
experiencias como la de los presupuestos p artici pativos y otros espacios inno-
vadores de relacin entre la sociedad civil y el Estado. En esta coyuntura, ptopi-
ciada por una correl aci n de fuerzas favorable a la promocin de la participa-
cin como ins trumento para una mayor igualdad y justicia social, la apuesta de
10 5 activistas civiles por una actuacin conjunta de la sociedad y el Estado pro -
pici una ocupacin de los mbitos institucionalizados de participacin parita-
ria, y tambin la colabor acin activa entre los propios activistas y algunos fundo-
narios que se sentan identificados con el proyecto democrtico participativo. En
esas circunstancias hubo mejores condiciones para avanz ar en la democratiza-
cin del sistema poltico, pero tambin emergieron nuevas tensiones y dilemas,
como veremos ms adelante.
El caso peruano, sin embargo, demuestra que tales avances pueden ser tem-
porales cuando en ambas esferas no hay actores fuertes que comparten un mis-
mo proyecto parti cip ativo y que, p or lo tanto, sean capaces de sostener en el
mediano pl azo los logros en el proceso de democratizacin. As sucedi cuando
la "colaboraci n" o coincidencia pragmtica entre acti vistas conv ertidos en mi -
nistros y funcionarios est atales se quebr por la falta de conviccin particpa ti-
va del gobierno de Toledo, o porque la lgica del Estado impuso priori dades
econmicas y polticas distintas de aquellas que llevaron a ciertos actores a par-
ticipar de esta exp erienci a. Para algunos funcionarios mantenerse en el Estado
se volvi ms import ante que llevar adelante esfuerzos dernocr atiza dores. Men-
tras que para otros activistas, converti dos en fun cionarios, carece de sentido
continuar en esas circunstancias y es el momento del retornar a la sociedad civi l.
2. RerlefiTl iciones
Otras trayectorias mues tran que los proyectos p olticos no son verdades teol-
gicas e inamovibles, sino que poseen su propia dinmica y se mantienen o red e-
finen cuando pasan de una esfera de actuacin a otra. Teniendo como referencia
la experiencia del proyecto democr tico-participativo en Brasil y Per, nos pre-
guntamos hasta qu punto el "lugar" de actuacin de los act ores (con su l gica,
funciones y condiciones estructurales especficas) produce reformulacones en
los proyectos que orientan las trayectorias de los activistas analizados.
Como 10 indicamos, la transicin brasilea signific no slo la re construc-
cin de la sociedad civil tras aos de au toritarismo militar sino tambin la emer-
gencia de nuevos actores y proyectos polticos. A diferencia de lo sucedi do enel
Cono Sur , particularmente en Chile, en Brasil est e proceso implic lID qu iebre
signi ficativo con el proyecto autoritario hegemnico hasta ese momento, y la
confluencia de varios actores y movimientos en la creacin del Partido de los
Trabajadores (PT) en 1980. Un partido que, aunque no logr ser hegemnico en
la sociedad, aglutin a sindi calistas, activistas de los movimientos sociales, ca-
tlicos de izquierda, intelectuales marxistas y progres istas, y desarroll el pro-
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN 85
yecto de llevar adelante una profunda transformacin democrtica de la socie-
dad brasilea. No obstante, este proyecto coincide en el tiempo con la emergen-
cia del proyecto neoliberal impulsado primero por Collar de Mela, electo en
1989, y luego, con distintos nfasis, por los gobiernos de Franco, Cardoso e,
incluso, Lula.
Los triunfos electorales del PTa nivel municipal y estatal, a partir de la mi-
tad de los aos ochenta y durante los noventa (los"gobiernos populares"), abrie-
ron las posibilidades para el desarrollo de trayectorias de activistas militantes
desde la sociedad civil al Estado para impulsar el proyecto democrtico partci-
pativo. Las trayectorias muestran que las experiencias participativas, aunque
locales y experimentales, significaron a nivel municipal verdaderas innovacio-
nes democrticas al acercar a los ciudadanos a las decisiones sobre los asuntos
pblicos. Los avanees se vieron favorecidos por el hecho de que la Constitucin
de 1988, que emergi de la luchas prodemocrticas, cont con una concepcin
universalista de los derechos sociales, e incluy importantes mecanismos de
participacin ciudadana en los distintos niveles de gobierno (Teixeira, Dagni-
no y Ahneida, 2002).
Igualmente importante para el xito de estas experiencias ha sido la incor-
poracin en los gobiernos locales y en el poder legislativo de 1-IDa clase poltica
proveniente directamente de la sociedad civil. Sin embargo, conforme las prc-
ticas participativas se fueron desarrollando, se hicieron visibles algunos facto-
res que limitaban el impacto democratizante de la actuacin de aquellos que
llegaban a la funcin pblica con 1-m proyecto de cambio. Entre esos factores
destacan los compromisos electorales hechos para gobernar, la escasez de re-
cursos provocada por los "ajustes" que impiden polticas sociales redistributi-
vas, las prioridades impuestas por la conduccin neoliberal de la economa y el
creciente poder de las destrezas tcnicas requeridas para conducir al Estado (Fel-
han, Teixeira y Albuquerque, en este volumen).
Con el arribo de Lula a la Presidencia el proyecto democratizante del PT,
modificado por los 23aos de trayectoria electoral y poltica, enfrenta nuevas y
mayores restricciones. La sociedad movilizada tiene altas expectativas y per-
manece vigilante de la actuacin pblica de las nuevas autoridades. stas, aho-
ra en el Roder, tienen responsabilidad directa en la poltica econmica y deben
enfrentar la presin de la banca internacional y de los grandes grupos empresa-
riales para mantener la ortodoxia neo1iberal. Al mismo tiempo, el partido nece-
sita ejercer el pleno control del aparato esta tal, razn por la cual se acentan los
traslados de activistas y militantes a la funcin pblica, profundizando el pro-
ceso de cambio del foco de inters del proyecto partidario de la sociedad al
Estado. Este proceso debilita ms an las redes que conectan al partido con la
sociedad civil y los movimientos sociales de base. El eje central de la actividad
partidaria es ahora el Estado, lo que acenta la creciente los
activistas y lderes de los movimientos sociales y de la sociedad Civil con los
dirigentes partidarios, un proceso que ya se vena desarrollando desde tiempo
atrs.
Como muestra Fe1trn(en este volumen), al analizar las modificaciones dis-
cursivas que se producen en la sociedad civil, en el Partido de los Trabajadores
yen los "gobiernos populares" de los aos noventa, el proyecto
particpativo que lleva adelante el PT sufre ajustes y dislocaciones progreslVas
al trasladarse al Estado y optar por tratar de reconciliar el liberalismo econmi-
co con la democracia poltica y la justicia social. En este periodo un sector de la
sociedad civil sufre la insercin del marco discursivo del tercer sector vincula-
do estrechamente al proyecto neoliberal, lo que alienta la competencia -en lu-
gar de la cooperacin- entre organizaciones y movimientos, al mismo tiempo
que se promueve la despolitizacin. Al interior del PTlas diferencias que siempre
existieron entre los distintos sectores del partido, se agudizan cuando se busca,
ahora desde el Estado, limitar la participacinde la sociedad civil en la ejecuciny
vigilancia de los programas sociales, y limitar su intervencin en la definicin de
las prioridades o en la promocin de nuevos derechos, Por ltimo, los "gobiernos
populares", enfrentando fuertes restricciones econmicas producto del ajuste
econmico neoliberal, no han podido implementar en forma satisfactoria las
polticas sociales presentes en sus agendas originales y demandadas por sus
bases organizadas en la sociedad civil. Quienes aceptan las redefiniciones del
proyecto original del PT, en general tienen la tendencia a continuar sus trayec-
torias en la esfera de la poltica institucional del Estado.
Las trayectorias analizadas evidencian tambin casos opuestos, de lideres
de movimientos sociales y militantes del partido que se adscriben con firmeza
al proyecto original de transformacin democrtica del PT, incluso algunos que
pasaron por experiencias de gobierno popular en los aos noventa. Algunos de
ellos pronto se sintieron decepcionados, mientras que otros continuaron prag-
mticamente tratando de vincular la democracia poltica a las polticas redistri-
butivas ya la justicia social. En estos procesos, algunos militantes regresan a la
sociedad civil, tomando caminos y proyectos distintos. Unos abandonan la idea
de que el deber del Estado es la universalizacin de los derechos, y asumen que
dada la escasez de recursos el sector privado tiene un rol fundamental en la
gobernabilidad del pas, mientras que otros persisten en la idea de la actuacin
conjunta y en el compartimiento del poder entre el Estado y la sociedadcivil. Al
86 INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
87
alcanzar este punto, los trnsitos de ida y vuelta entre el Estado y la sociedad
civil, as como entre ste y el mercado, parecen ser mucho ms fluidos. Las
trayectorias analizadas muestran que pocos actores permanecen en una sola
organizacin o proyecto para siempre. Los activistas se caracterizan por su mo-
vilidad, con mudanzas entre distintos espacios y nuevos clivajes sociales y po-
lticos. Las esferas personal, social y poltca se mezclan en las motivaciones de
la accin de los militantes, lo que posibilita analizar, desde nuevas perspecti-
vas, las relaciones entre sociedad civil y sociedad poltica en contextos contem-
porneos. La poltica entendida como resultado de disputas entre distintos pro-
yectos polticos se traduce en tensiones, trnsitos, dislocamientos y nuevos
rumbos que en nuestra hiptesis pueden ser observados desde las trayectorias
individuales.
3. Lopersonal, 10 cotectiuo y lopartidario
Las trayectorias individuales ponen de manifiesto tambin que los proyectos
son producto de un proceso de negociacin y sntesis entre la dimensin colec-
tiva del movimiento social y la dimensin poltico partidaria, es decir, entre las
metas y proyectos que motivaron a los activistas a formar parte de diversos
movimientos sociales y organizaciones civiles, y los proyectos partidarios de
los que en algn momento fueron o son parte.
Como vimos, la pertenencia o la militancia simultnea o consecutiva en
varias organizaciones y formas de accin colectiva es una constante entre los
activistas de la sociedad civil de los aos setenta y echenta en la lucha contra el
autoritarismo militar, que contina con altibajos hasta la actualidad. Por lo ge-
neral, en esos aos la dimensin personal estaba normativamente suprimida o
subsumida en la dimensin colectiva de los proyectos. Se trataba de sacrificar
las necesidades y aspiraciones personales a las demandas y necesidades de la
organizacin poltica. Slo recientemente, desde fines de los ochenta pero sobre
todo en los noventa, se reconocen de manera explc ta las vinculaciones entre lo
colecti va y lo persona1en las trayectorias de los actores analizados. Esto es po-
sible porque algunos movimientos sociales cuestionaron la separacin y plan-
tearon, como es bien conocido, que lo personal es tambin poltico.
Este fenmeno se observa con claridad en el feminismo latnoamercano, en
el que la mayora de sus activistas presentan trayectorias de militancia mltiple
o consecutiva, en partidos polticos, organizaciones de mujeres y movimientos
feministas. Estas trayectorias son consecuencia de la relacin temprana que se
establece entre el feminismo y los partidos de izquierda, desde los momentos
iniciales del movimiento (Ros, 2002; Wills, 2002). Tal situacin gener debates
al interior del feminismo, explicitando no slo la presencia de distintos proyec-
tos de feminismo, sino tambin sus tensiones y ambigedades al relacionarse
con otras organizaciones civiles y con los partidos. Las diversas afiliaciones or-
zanizatvas, con sus propias demandas y particularidades, generaron adems
o . . .
tensiones entre los proyectos colectivos y los personales de las propIas actvs-
tas (Mische, 2001). El equilibrio era siempre delicado, y las trayectorias mu-
chas veces expresan el balance, la reconciliacin o la ruptura entre los dis-
tintos proyectos.
- Uno de los problemas de la simultaneidad de militancias era la subordina-
cin de las demandas feministas a los intereses partidarios, lo que polticarnen-
te dificultaba la maduracin y la autonoma del movimiento de mujeres y su
participacin en la esfera pblica (Galgani y Azevedo, 2002). En la mayor palie
de Amrica Latina, sobre todo a partir de los aos noventa, se produjo una
creciente tensin entre el proyecto feminista y los proyectos partidarios. Esta
tensin siempre existi con distinto grado de antagonismo entre diversos secto-
res del movimiento, incluso en aquellos que comparten el mismo campo derno-
crtico-participativo. Para muchas activistas, el feminismo, en la medida que es
una forma de vida, permite reconciliar o ntegrar las aspiraciones personales y
colectivas con las metas partidarias, en tanto que otras enfatizan las diferencias
entre el movimiento y los partidos. Se genera, entonces, una reformulacin de
larelacin del feminismo con los partidos y el Estado, y emergen varios cami-
nos o trayectorias.
Algunos grupos o colectivos prefieren desarrollar proyectos de
mayor autonoma respecto del poder poltico. En este caso se tra ta de organiza-
ciones feministas relativamente cerradas, con pocos recursos, menos profesio-
nalizacin y fuertemente cohesionadas por vnculos y compromisos mutuos.
Otros colectivos insisten en la posibilidad de influir "feminstamente" en la agen-
da de los partidos y de los gobiernos, una estrategia que hasta el momento ha
producido avances al incluir algunos temas concernientes a las mujeres en la
agenda partidaria y en la estructura del Estado (violencia domstica, trabajo
femenino, alimentacin popular, entre otros), pero que an no alcanza a produ-
cir cambios sustantivos en el discurso de la mayor parte de los partidos polti-
cos de la regin. En este ltimo caso, las trayectorias de las activistas feministas
muestran trnsitos de ida y vuelta entre ONG especializadas, posiciones en la
academia, asesora l comisiones de mujeres en los partidos y puestos medios
en el Estado.
88
iNTRODUCC1N
INTRODUCcrN 39
El proyecto de cuestionar la dominacin patriarcal en la poltica por lo ge-
neral desborda el umbral de 10permitido, razn por la cual muy pocas feminis-
tas alcanzan altas posiciones en la esfera poltica sin tener que abandonar su
proyecto original. Los desplazamientos al interior de este circuito se acentan
en la medida en que disminuyen los recursos para las ONG y se abren oportuni-
,dades de trabajo en el Estado por la inclusin de las temticas de gnero en las
polticas pblicas. En estas circunstancias, las activistas que transitan con ma-
yor regularidad hacia puestos estatales son aquellas que provienen de las ONG
ms profesionalizadas, con mayores recursos tcnicos y financieros y una mejor
visibilidad en la esfera publica, proceso, este ltimo, que Sonia lvarez (1999)
denomina la "onegizacin del feminismo".
Otro caso son las trayectorias de activistas que transitan de asociaciones y
comunidades indgenas a los partidos o al Estado, en donde los proyectos per-
sonales y colectivos se integran y unen en tomo de la identidad indgena. En
Amrica Latina la heterogeneidad de la sociedad civil no slo incluye a distin-
tos tipos de asociaciones, fundadas en el individuo como sujeto de derechos,
sino tambin formas sociales comunitarias que reivindican derechos colectivos
consuetudinarios O nuevos derechos culturales. No es posible comprender la
dinmica actual y las encrucijadas que la sociedad civil y la sociedad polti-
ca enfrentan en Amrica Latina, sin poner atencin a ese tipo de actores
colectivos.
Una situacin que merece especial atencin es la trayectoria de intelectua-
les o intermediarios indgenas que buscan incorporar sus demandas a los espa-
cios pblicos para el reconocimiento de los derechos culturales comunitarios.
Lo interesante es que, segn De la Pea en este volumen, esas trayectorias indi-
viduales de sectores estigmatizados y excluidos culturalmente, de la sociedad
civil a la sociedad poltica, requieren de redes y relaciones que los ayuden a
franquear mundos socioculturales sumamente distintos (comunidad, iglesia,
partidos, NG). Por la misma razn, los proyectos polticos que implementan
esos intermediarios indgenas incluyen, tanto aspectos pragmtices yadaptati-
vos como tradicionales, la mayora de las veces contradictorios entre s, pero
que son necesarios para la construccin de vnculos y puentes con una amplia
variedad de organizaciones e instituciones que les permitan avanzar en el reco-
nocimiento de sus derechos y de la necesidad de representacin frente a la so-
ciedad en general.
J
Ese camino no est exento de riesgos y paradojas. Vemos como los partidos
polticos tratan de cooptar a los dirigentes indgenas a fin de que los ayuden a
construir clientelas, es decir, como intermediarios polticos. En Mxico, hasta el
da de hoy, no se observa una relacin de carcter programtico entre la nueva
o-eneracin de dirigentes indgenas y los partidos, sino nicamente una rela-
cin pragmtica, de corto plazo, en la cual se negocian obras y servicios y la
aplicacin local o regional de algunas polticas pblicas. Amenos que conside-
remos la atencin a necesidades y programas de desarrollo local como "el pro -
yecto" de esos dirigentes, no es posible hablar de "comparticin" de proyectos
entre ellos y los agentes partidarios o gubernamentales. En otras palabras, en
ciertos contextos y prcticas, el nivel de los proyectos compartidos es muy bajo
y no incluye necesariamente una verdadera reforma de las relaciones polticas.
Aunque no se exponen en este libro, existen en Mxico, Ecuador, Bolivia y
Guatemala, movimientos indgenas que defienden un proyecto poltico cuyo
eje es la defensa de la autonoma de los pueblos indgenas, as como el respeto a
sus tierras y formas de gobierno. Ese proyecto expone tanto versiones funda-
mentalistas como versiones que postulan la convivencia de la democracia parti-
cipativa con la autonoma indgena.
En conclusin, como se ha observado en las pginas precedentes, la nocin
de trayectoria es un instrumento metodolgico descriptivo que nos permite una
aproximacin a la comprensin de las complejidades, tensiones y contradiccio-
nes que acompaan el trnsito de activistas y proyectos de la sociedad civil a la
sociedad poltica, en particular al Estado. Las trayectorias analizadas revelan
que esos trnsitos tienen mayores posibilidades de producir avances democra-
tizantes cuando ha y una correspondencia del mismo proyecto demccrti ca par-
ticipativo en ambas esferas de actividad y con una correlacin favorable de fuer -
zas sociales e institucionales.
Observarnos tambin que el lugar de actuacin de los actores crea tanto
oportunidades como restricciones para la accin poltica, las cuales en ciertas
condiciones pueden producir dislocaciones y redefiniciones de sentido en los
proyectos que se transfieren de la sociedad civil y el partido al Estado. Asimis-
mo, que la participacin de los activistas en distintas organizaciones y proyec-
tos es resultado de motivaciones personales, sociales y polticas. Finalmente,
las trayectorias analizadas son una ventana que permite observar en la vida de
los activistas las tensiones que acompaan a la disputa por la construccin de la
democracia entre diferentes proyectos polticos en Amrica Latina.
En las siguientes pginas, el lector encontrar los estudios de caso que analizan
esas trayectorias y adems los que abordan la disputa entre proyectos referen-
tes a temas como la democracia, la participacin y los derechos. Estos trabajos,
en su conjunto, tienen el propsito de cumplir con dos tareas fundamentales:
90
INillODUCCIN
INTRODUCCIN 91
en primer lugar, demostrar la potencialidad explicativa del amplio cuadro de
referencias analticas que se han expuesto; peto, aun ms importante, se preten-
de que este marco esboce un cuadro sustantivo y vi vo de l proceso de construr-
c n democrtica en los diferentes context os analizados. Ese marco debe ha cer
jus ticia a la ext rema complejidad de ese proceso, sealando sus avances y reco-
sus dilemas. Al fin y al cabo, este libro se ha producido con la expec-
tativa de que podamos, de algn modo, contribuir l que los primeros puedan
enfrentar a los segundos.
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