DIAGNOSTICO DE LA POLTICA EXTERIOR DE SANTOS EN SUS PRIMEROS DOS AOS Nicols Martnez Patio1 1.

Introduccin La poltica exterior del gobierno de Juan Manuel Santos se ha caracterizado por volver a los viejos lineamientos que tenia Colombia en las relaciones internacionales. La ruptura con las principales caractersticas que haba llevado a cabo el gobierno de Uribe en la materia durante sus ocho aos de gobierno fue trascendental para que la diplomacia colombiana retomara un cierto rumbo histrico. A continuacin se expondrn varios temas de la poltica exterior colombiana, que permitirn obtener unas breves conclusiones que diagnostiquen el rumbo que le ha dado Santos a la diplomacia colombiana. Para esto el texto tomar el siguiente orden: La primera parte se encargar de hacer una contextualizacin respecto a lo que ha sido la poltica exterior colombiana, incluyendo as un breve repaso a la historia de la poltica exterior, sus caractersticas, y una breve descripcin de la transicin de Uribe a Santos. La segunda parte del texto abordar algunos temas de la actual agenda internacional, como lo son el papel de la diplomacia colombiana en los mbitos multilaterales y bilaterales, la poltica comercial, la poltica de seguridad, la poltica drogas, los embajadores en la institucionalidad de la Cancillera y el carcter intermstico de la poltica exterior. Finalmente la ltima parte del texto esbozar algunas conclusiones que diagnostiquen la poltica exterior de Santos.

Integrante del Observatorio de Poltica y Relaciones Internacionales Colombianas OPRIC.

2. Contextualizacin de las relaciones exteriores de Colombia

i. Breve recorrido histrico de la poltica internacional colombiana En general, hay un consenso en la literatura sobre las relaciones internacionales de Colombia que afirma que la poltica exterior en su forma estructurada y centralizada desde el Estado comenz a gestarse como tal, luego de la separacin de Panam. Durante el siglo XIX, Colombia no haba podido tener una poltica estructurada en muchos temas, incluyendo el internacional. Los esfuerzos gastados en consolidar la independencia, el proceso de intentar la construccin de una identidad nacional y las mltiples guerras civiles, no le permitieron al Estado colombiano tener una poltica exterior clara y definida. Sin embargo, eso no quiere decir que no haya habido algunas acciones durante el siglo XIX que tuvieran las caractersticas de una poltica exterior. Durante el nacimiento de Colombia como Estado independiente, se persiguieron objetivos tales como conseguir emprstitos, lograr el reconocimiento como Estado a nivel internacional, y concertar tratados comerciales y de fijacin de fronteras (lvarez, 2003, pp. 44-58). No obstante, las primeras acciones de la diplomacia colombiana fueron realizadas por funcionarios con bajos niveles de preparacin, bajos niveles de control poltico y jurdico, y con escasa capacidad de planificacin, teniendo as, la consecuencia de psimos resultados a nivel internacional durante la consolidacin de Colombia como Estado con un proyecto nacional2. Uno de esos malos resultados fue precisamente la separacin de Panam, cuando no se pudo percibir a tiempo la conjuncin de dos elementos crticos: Enormes intereses entorno al territorio panameo por parte de la potencia continental, y unas condiciones sociales que propiciaban la prdida de ese territorio. Varios factores influyeron en ese caso, sin embargo, para resumir el hecho, ac se nombran principalmente dos: En primer lugar, finalizando la Guerra de los Mil Das, el gobierno conservador pidi ayuda militar al gobierno estadounidense para reducir a los ltimos rebeldes liberales ubicados en Panam, dndole as una ventaja tctica de antemano a la potencia
Ejemplo de ello fue la enorme deuda externa que adquiri el pas durante esa poca por la psima negociacin de los emprstitos con los bancos ingleses.
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norteamericana. En segundo lugar, surgi un conflicto de intereses entre Estados Unidos y Colombia en torno al tratado Herrn-Hay para la construccin del canal de Panam. Estos dos factores junto a otros que se debaten en la historiografa propiciaron el ambiente para que Estados Unidos alentara y respaldara la independencia panamea. Logrado esto, los norteamericanos lograron negociar la construccin del canal, directamente con los polticos panameos, teniendo as muchas ms ventajas en la negociacin. Con la perdida de Panam, Marco Fidel Suarez desde el realismo conservador intent disear una poltica exterior lo ms ventajosa posible para el pas. A su juicio, la doctrina ms adecuada para guiar el actuar internacional era el rspice polum, dando a entender que los lineamientos de la poltica exterior deban orientarse a Estados Unidos como estrella polar, lder hemisfrico, y aliado natural de Colombia. Esto era como tal, un reconocimiento de la inferioridad y las limitaciones internas del pas en el momento de desenvolverse en el escenario internacional, formulando as la necesidad de actuar en ese nivel, de la mano de Estados Unidos como pas que se perfilaba como potencia continental. En general el rspice polum fue la doctrina que predomin durante el siglo XX para la poltica exterior, teniendo algunos matices segn el gobierno de turno. El periodo inaugurado con esta doctrina fue la Hegemona Conservadora, en la cual Estados Unidos jug un papel muy importante para Colombia. Como ejemplo, puede verse como primer hecho relevante la normalizacin de las relaciones con la potencia del norte a partir de la ratificacin del tratado Urrutia-Thompson3 que resolva la situacin de Panam, y en donde Estados Unidos se comprometa a dar 25 millones de dlares a Colombia como indemnizacin por la prdida territorial. Adems de esto, Colombia en ese periodo se preocup por consolidar tratados para incentivar la inversin extranjera norteamericana y para afianzar una poltica comercial con predominancia monoexportadora del caf, generando as una fuerte dependencia econmica y comercial de Estados Unidos. Luego, en la poca de la Repblica Liberal, la poltica exterior colombiana se consolid como poltica de Estado y no de partido, en el momento en que se mantuvieron los
3Tratado

Thompson-Urrutia entre los Estados Unidos de Amrica y la Repblica de Colombia. Recuperado el 24 de Octubre de 2012 en: http://bdigital.binal.ac.pa/bdp/canalpanama7.pdf

lineamientos generales de diplomacia internacional planteados por los gobiernos de la Hegemona Conservadora. Para esto fue determinante que los presidentes liberales que gobernaran durante ese periodo, hubiesen ocupado cargos diplomticos durante la Hegemona Conservadora. Las principales variaciones se dieron en los gobiernos de Lpez Pumarejo (1934-1938) (1942-1945), y Lleras Camargo (1945-1946)4, quienes se preocuparon por tener una mayor participacin en el contexto internacional, a pesar de la subordinacin frente a Estados Unidos. Martha Ardila caracteriz esta poltica como de subordinacin activa (Ardila, 1991, pg. 31). Durante la poca de La Violencia (1948-1958), a pesar de que el continente empez a tener un papel ms protagnico en las relaciones exteriores de Colombia, el rspice polum empez a tomar mucha ms vigencia por una alineacin ideolgica ms profunda con Estados Unidos. La solicitud de apoyo militar y econmico para combatir el comunismo, hizo que la poltica exterior se subordinar ms a la relacin con ese pas. Esto se profundizo an ms durante el Frente Nacional (1958-1974), en donde se siguieron consolidando lazos con Estados Unidos por medio de programas militares y econmicos para combatir las causas y las consecuencias del comunismo internacional, inclusive cuando los gobiernos de Colombia prefirieran manejar ms en esa poca el multilateralismo en los espacios de las recin creadas organizaciones regionales. Luego, en el Post-Frente Nacional (1974-1990), la poltica internacional a pesar de tener avances en su doctrina y su tecnicidad, empez a tener muchas ms variaciones dependiendo de los presidentes de turno. El rspice polum puro, la subordinacin activa y la bsqueda de autonoma fluctuaron ms. Mientras gobiernos como los de Lpez Michelsen (1974-1978) y una parte del gobierno Belisario Betancur (1982-1986) buscaron una autonoma a partir de una nueva doctrina rspice similia5, mirar a los semejantes, el gobierno de Turbay Ayala (1978-1982) volva a alinearse incondicionalmente a Estados Unidos. Esta poca de Post Frente Nacional, al igual que los aos noventas, tambin se caracteriz porque la agenda internacional se narcotiz. La poltica exterior empez a depender notablemente de ese tema en tanto Colombia detentaba el papel de pas productor. Las prioridades hasta el nuevo siglo seran

El gobierno de Alberto Lleras Camargo del que se habla ac, no fue su segundo gobierno (1958-1962), sino la finalizacin del gobierno de Alfonso Lpez Pumarejo. (20 de Agosto de 1945 al 2 de Agosto de 1946) 5El respice similia fue un trmino acuado por Alfonso Lpez Michelsen en su condicin de Ministro de Relaciones Exteriores de la administracin Lleras y retomado ms adelante como Presidente de la Repblica (1974-1978)
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entonces, combatir el narcotrfico, mejorar las condiciones de seguridad y gobernabilidad, e incluso mejorar la imagen del pas. ii. Caractersticas tradicionales de la poltica exterior colombiana Haciendo una breve evaluacin de la Historia de la poltica exterior de Colombia se puede decir que tradicionalmente ha habido tres caractersticas. En primer lugar se puede apreciar que la poltica exterior se ha definido tradicionalmente en torno a la relacin que se ha tenido con Estados Unidos. Si bien, no siempre hubo una total alineacin frente a la potencia norteamericana, la doctrina del rspice polum con sus matices ha servido como definidora de la poltica exterior del pas. El intento de establecer un rspice similia y su posterior fracaso, es evidencia de la importancia del pas norteamericano en las relaciones internacionales de Colombia. En las ocasiones en que se intent establecer una cierta autonoma y una cierta distancia respecto a las posturas estadounidenses, como por ejemplo en la anexin al Grupo de Contadora (1983), al Grupo de los No Alineados (en calidad de observador 1974, y como miembro permanente en 1983) y al Grupo de Ro (1986), las acciones del Estado colombiano no fueron ni tan constantes ni tan contundentes como para cuestionar de una manera trascendental la postura tradicional hacia el gobierno norteamericano. En segundo lugar, el respeto que ha tenido Colombia del Derecho Internacional Pblico ha caracterizado su actuar internacional, esto se ha visto principalmente en tres temas. 1. El utis posidetis de jure como principio para las fronteras que ha tenido Colombia, entendiendo que a la hora de definir los lmites territoriales, Colombia se ha apegado a los tratados internacionales, y no ha tenido una poltica de anexin territorial de facto; esto incluso condujo a que el Estado colombiano no se preocupara por ejercer una soberana ni una presencia real en los territorios distantes. 2. Lo anterior coincide en que en los casos de controversias con otros pases, el pas se ha apegado a las vas diplomticas y a las instancias internacionales para resolver pacficamente sus conflictos. 3. Adems, tradicionalmente el pas ha sido un abanderado en defender el principio de no intervencin en asuntos internos de otros pases6.

6Cabe

aclara que en los casos en que Colombia se ha adherido a alguna postura en algn conflicto internacional, como lo fue el caso de la Guerra de Corea, se ha mantenido dentro de posiciones institucionales internacionales como la de la ONU.

Una tercera caracterstica ha sido el acercamiento que ha tenido el pas a acciones colectivas. Colombia ha tenido as, una cierta regularidad en la construccin y en la participacin activa de escenarios y organizaciones internacionales. Como ejemplos se puede citar los casos de Alberto Lleras Camargo (1945-1946) con la Organizacin de Naciones Unidas, Mariano Ospina Prez (1946-1950) con la Organizacin de Estados Americanos, Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) con el Pacto Andino o actual Comunidad Andina de Naciones CAN y Belisario Betancur (1982-1986) con el Grupo Contadora, entre otros. iii. De lvaro Uribe Vlez a Juan Manuel Santos Caldern La poltica exterior de Colombia en la primera dcada del siglo XXI tuvo un matiz muy fuerte comparndola con su propia historia. Para la mayora de internacionalistas, el periodo Uribe fue uno de los gobiernos que ms ha marcado la diferencia en cuanto a lo que hasta ese momento haba caracterizado a Colombia en su poltica exterior. La figura del presidente tom mucha relevancia en la definicin de la poltica internacional, y se dio paso a la diplomacia de micrfono7 (Illera, 2012, pg. 122); la cancillera y el cuerpo diplomtico perdieron los avances que se haban dado desde los aos ochenta en la tecnificacin de dicha institucin; el estamento militar empez a influir notablemente en el diseo de la poltica internacional (Ruiz, 2012); y finalmente Colombia en el mbito regional se volvi un pas problema (Illera, 2012, pg. 120). La tradicional alineacin con Estados Unidos puesta en prctica con el rspice polum, jams haba llegado a afectar tanto las relaciones de Colombia con la regin latinoamericana, y particularmente con sus vecinos. Esta especie de neo rspice polum (Arroyave, 2012, pg. 438 haciendo referencia a Pastrana, 2011, pg. 2) hizo que el pas se apegara demasiado a la potencia del norte en la lucha contra el terrorismo, y el narcotrfico, llegando a desatender principios bsicos del Derecho Internacional, con tal de alcanzar los objetivos que respaldaban dicha poltica8. El carcter intermstico de las relaciones internacionales durante ese perodo, hizo que la poltica de Seguridad Democrtica se perfilara como una amenaza a nivel regional, haciendo que el gobierno de Uribe tuviera fuertes controversias con los gobiernos vecinos, llegando incluso a
El concepto de diplomacia del micrfono, es utilizado en ocasiones para explicar las relacio nes con Venezuela en los ltimos aos. 8 El ejemplo ms claro es el bombardeo al campamento de Ral Reyes en donde se viol el principio bsico internacional de soberana territorial
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acusarlos de albergar y ayudar a guerrillas o terroristas colombianos. La crisis diplomtica con Venezuela en el caso de la captura de Rodrigo Granda, y la crisis con Ecuador a raz del bombardeo al campamento de Ral Reyes en la provincia de Sucumbos, fueron los momentos en los que ms se evidenci la crisis, y el giro que haba dado el pas en lo referente al tratamiento de la poltica internacional. El cambio que se produjo en las relaciones exteriores con el gobierno Santos fue dramtico e incluso inesperado. Con un discurso fuertemente continuista durante su campaa por la presidencia, Santos sorprendi cuando decidi restablecer muy rpidamente las relaciones con los pases vecinos, y cuando volvi al manejo diplomtico de la poltica exterior. Los ejes que guiaran su actuar en poltica internacional, nombrados en su discurso de posesin, son disientes de lo que se vena: respeto, cooperacin y diplomacia. No obstante, hay que tener en cuenta que el contraste de las relaciones exteriores fue ms porque Uribe se consolid como una gran excepcin en el manejo de la doctrina internacional colombiana, y no porque Santos sea un personaje sin antecedentes en el manejo pragmtico de la diplomacia colombiana. 3. Distintos aspectos de la poltica exterior del gobierno Santos i. Papel de la diplomacia colombiana en los mbitos multilaterales y bilaterales El cambio de Uribe a Santos en el manejo de las relaciones internacionales tambin tuvo un impacto en el papel de Colombia frente los pases, y las instituciones multilaterales. En este apartado se resalta la actuacin del gobierno Santos en cuatro aspectos fundamentales: a. La reinsercin en espacios regionales y lugares comunes del Derecho Internacional Pblico. b. La diversificacin y la puesta en prctica de nuevas relaciones diplomticas a lo largo del globo. c. La mayor participacin y proposicin en espacios multilaterales, y d. El papel mediador que ha intentado tener el pas en algunos espacios. a. Reinsercin a espacios regionales y lugares comunes del Derecho Internacional Pblico La reinsercin en los espacios regionales empez a ser la prioridad de la administracin Santos. Como ya se mencion, el rpido restablecimiento de las relaciones con los pases vecinos, tan slo fue el primer paso para que Colombia pudiera volver a ser un actor reconocido y respetado en la regin. El primer gesto que hizo el gobierno colombiano

para lograr esto, fue entregar una copia espejo al presidente de Ecuador, Rafael Correa, de los computadores encontrados luego del bombardeo al campamento de Ral Reyes. El segundo, fue concretar una reunin con Hugo Chvez en Santa Marta tres das despus de la posesin del presidente colombiano, consolidando un espacio donde se logr empezar a restablecer con xito la relacin bilateral (Ramrez 2011, pg. 82). Ms an, las tensiones del anterior gobierno no se reducan a Ecuador y Venezuela, sino que incluan una desconfianza con Brasil, quin luego del episodio de las bases norteamericanas, y de las disputas verbales entre Uribe y Chvez, se haba distanciado del gobierno colombiano. En una ocasin, Lula lleg a afirmar en calidad de expresidente que las relaciones de su gobierno y el de Uribe se basaron en la mutua desconfianza9. Luego de haber restablecido estas tres relaciones tan importantes para Colombia, Santos tena ya el trampoln para obtener otros logros a nivel regional. El primero de ellos fue conseguir que Mara Emma Meja ocupara la Secretara General de la Unasur desde el 9 de mayo de 2011 hasta el 11 de junio de 2012, para luego relevrsela por acuerdo, al diplomtico venezolano Al Rodrguez Araque. Hay que decir que el cambio que se produjo en ese espacio es bastante evidente en la medida en que Uribe no lo haba tomado como importante dentro de su poltica exterior e incluso tena una relacin tensionante con el mismo. No slo no fue a la protocolizacin del nacimiento de Unasur en 2008, sino que adems, tuvo que sentarse varias veces en el banquillo de los acusados por las ya mencionadas controversias con Ecuador, Venezuela, y por el episodio de las bases norteamericanas. El segundo logro conseguido por Santos a nivel regional, fue tener el respaldo de la organizacin Sudamericana cuando ningn pas atendi las peticiones de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC y del Ejrcito de Liberacin Nacional ELN, de dejar exponer sus propuestas dentro de la Unasur (Ramrez, 2011, pg. 84). En ese caso la ya consolidada relacin de Colombia con la regin permiti que los pases respaldaran muy rpidamente al gobierno colombiano. Aparte de de la reinsercin en espacios regionales, el gobierno colombiano tambin ha avanzado en reinsertarse en espacios multilaterales como las Instituciones de Derecho

9Expresidente

Lula dice que relacin con Uribe fue de desconfianza (2011, agosto 4). El Espectador. Recuperado el 28 de Octubre de 2012 en http://m.elespectador.com/noticias/politica/articulo-289440-expresidente-lula-dicerelacion-uribe-fue-de-desconfianza

Internacional Pblico, reconocindolos como lugares en donde tiene que converger la poltica exterior colombiana. Esto ha sido paradigmtico en cuatro casos. El primero tiene que ver con el reconocimiento expreso, por medio de la ley de vctimas y la restitucin de tierras, de un conflicto armado en el pas, reconociendo al mismo tiempo la importancia de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario como referentes en el momento en que el gobierno acte en el marco del conflicto. (Arroyave, 2012, pg. 438) El segundo caso tiene que ver con las declaraciones del entonces, ministro del interior Germn Vargas Lleras, que cumpliendo con la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos10 respecto al caso Manuel Cepeda, haya pedido perdn por la muerte del entonces senador de la Unin Patritica y haya reconocido la responsabilidad internacional del Estado colombiano (Arroyave, 2012, pg. 438). El tercer caso por su parte, se relaciona con la postura de Colombia frente a la destitucin de Lugo de la presidencia de Paraguay. El gobierno colombiano fue de los primeros en opinar que era preocupante la destitucin del presidente guaran en tanto no se le haba dado el debido proceso, teniendo en cuenta adems que el exmandatario slo tuvo dos horas para defenderse11. Esta postura luego sera respaldada por la OEA y la Unasur, y sera el argumento principal para que se suspendiera a Paraguay de este ltimo organismo en tanto no se respetaron las clusulas democrticas y el debido proceso. El cuarto caso y ms reciente, tiene que ver con la controversia que se ha mantenido con Nicaragua respecto a la frontera martima de los dos pases. Mientras el pas centroamericano ha intentado presionar el fallo que dar la Corte Internacional de Justicia antes de finalizar el 2012, con declaraciones en donde afirma que se ha hecho presencia militar al este del meridiano 8212, e incluso con la incursin comprobada de
10Discurso

reconocimiento pblico de responsabilidad del Estado colombiano en el caso Manuel Cepeda Vargas, Germn Vargas Lleras, Ministro del Interior y de Justicia, 9 de Agosto de 2011. Recuperado el 28 de Octubre de 2012 en: http://www.mij.gov.co/Ministerio/Library/News/Files/Discurso%20Ministro%20del%20Interior%20y%20de%20J usticia82.PDF 11Colombia llama a consultas a su embajador en Paraguay. Caracol Radio (2012, junio 24). Recuperado el 28 de Octubre de 2012 en: http://www.caracol.com.co/noticias/internacional/colombia-llama-a-consultas-a-suembajador-en-paraguay/20120624/nota/1711003.aspx 12Nicaragua enva tropas al meridiano 82 en lmite con Colombia (2012, septiembre 1). El pas. Recuperado el 20 de Octubre de 2012 en: http://www.elpais.com.co/elpais/internacional/noticias/nicaragua-envia-tropas-meridiano-82ejeriendo-soberania-limite-con-colombia

un barco con bandera de ese pas al este del meridiano13; el gobierno Santos en cabeza de la canciller Mara ngela Holgun, no ha cesado de manifestarse diplomticamente a travs de notas reclamatorias14, apegndose estrictamente al Derecho Internacional, y a la solucin pacfica de las controversias. b. Diversificacin y creacin de nuevas relaciones diplomticas Pasando al tema de la diversificacin, sta ha sido abordada desde el gobierno Santos desde dos aspectos, diversificacin temtica y diversificacin geogrfica. La diversificacin temtica hace referencia a que la agenda de la poltica exterior colombiana ya no est copada ni gira en torno al tema de la seguridad, sino que ahora la poltica exterior busca tocar diferentes temas importantes de la agenda internacional. Ahora el gobierno colombiano fija su agenda internacional en torno a varios elementos, destacndose los temas, comercial, de cooperacin, de seguridad, e inclusive, el tema ambiental. La diversificacin geogrfica hace referencia a que el gobierno colombiano busca insertarse en nuevos espacios geogrficos y busca nuevas relaciones a lo largo del globo. La relacin con Estados Unidos dej de ser tan trascendental, aunque siga siendo muy importante- abandonndose as el bilateralismo incondicional siendo ahora lo importante, el restablecimiento de las relaciones diplomticas a nivel regional, la bsqueda de ms socios comerciales, y adems, el establecimiento de nuevas relaciones diplomticas junto al fortalecimiento de las ya existentes. A diferencia de Uribe que suprimi 14 embajadas y 10 consulados al comienzo de su gobierno15, Juan Manuel Santos ha puesto en marcha una poltica que busca fortalecer las relaciones exteriores a partir del establecimiento de sedes diplomticas. De esta manera se ha intentado fortalecer la presencia en Medio Oriente, Asia y el Caribe con la creacin de las embajadas en Trinidad y Tobago, Indonesia, Turqua, y Emiratos rabes Unidos. A esto se le suma el establecimiento de consulados en Orlando, Newark,

13Antes

presencia de buque nicaragense Colombia proceder pacficamente (2012, Octubre 11) El Espectador. Recuperado el 21 de Octubre de 2012 en: http://www.elespectador.com/noticias/nacional/articulo-380582presencia-de-buque-nicaragueense-colombia-procedera-pacificament 14Colombia seguir ejerciendo soberana desde el meridiano 82: Canciller (2012, septiembre 3). Recuperado el 21 de Octubre de 2012 en: http://www.elespectador.com/noticias/nacional/articulo-372331-colombia-seguira-ejerciendosoberania-el-meridiano-82-canciller 15 Eliminan 14 embajadas y 10 consulados (2002, septiembre 2). Recuperado el 21 de Octubre de 2012 en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1364647

Vancouver y Shanghi y el establecimiento de relaciones diplomticas con Montenegro y Arabia Saudita. (Illera, 2012, pg. 128) c. Mayor participacin y proposicin en espacios multilaterales La mayor participacin y proposicin en espacios multilaterales ha llevado a Santos a imitar a algunos de sus antecesores como Alberto Lleras Camargo (1945-1946), Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), y Belisario Betancur (1982-1986). La preocupacin de la actual administracin por la participacin en esos espacios se ha traducido en muchas postulaciones a varios rganos internacionales, consiguiendo de esta manera 19 posiciones a finales del 2011, que van desde cargos tcnicos en la Organizacin de Aviacin Civil Internacional hasta el puesto no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas16 (Arroyave, pg. 437). A esto hay que sumarle algunos intentos de mayor acogida meditica como el del vicepresidente Angelino Garzn para la Secretaria General de la Organizacin Internacional del Trabajo OIT. Uno de esos espacios en donde Colombia ha intentado ser reconocido como un pas propositivo fue en la cumbre Ro+2017. A diferencia del gobierno de Uribe en donde la poltica ambiental se confunda con la poltica de vivienda18, Santos ha intentado posicionar la problemtica ambiental dentro de su gobierno. En esa Cumbre, la cancillera y el Ministerio de Ambiente propusieron los Objetivos de Desarrollo Sostenible, que luego de haber sido desdibujados por los otros pases, se terminaron incluyendo en el documento final19. No obstante, vale decir que los resultados de esa reunin, lejos de haber sido los deseables, fueron casi nulos, y ms bien se quedaron en ideas como ha sido habitual en los espacios multilaterales dedicados a la problemtica ambiental20.

Perdiendo la timidez (2012, febrero 14). El Espectador. Recuperado el 27 de Octubre de 2012 en: http://www.elespectador.com/impreso/internacional/articulo-326624-perdiendo-timidez 17 Tampoco se puede negar el escepticismo que genera una propuesta para mejorar las condiciones medioambientales venida de un gobierno que ha puesto gran parte de su esfuerzo en los sectores minero-energticos. 18 La poltica pblica dentro del gobierno de Uribe en referente a la problemtica ambiental era muy pobre. Basta decir que para vivienda, y medio ambiente haba slo un ministerio, el Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial. 19 El futuro que queremos, Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Desarrollo Sostenible. Documento final de la conferencia. Recuperado el 27 de Octubre de 2012 en: https://rio20.un.org/sites/rio20.un.org/files/a-conf.216-l1_spanish.pdf.pdf 20 Ro+20: palabras, tan slo palabras (2012, junio 23). Semana. Recuperado el 27 de Octubre de 2012 en: http://www.semana.com/nacion/rio20-palabras-tan-solo-palabras/179436-3.aspx
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Otro de los espacios en los que Colombia ha actuado dentro de las organizaciones multilaterales ha sido el Consejo de Seguridad en la ONU. Valorando la posicin del Estado colombiano dentro del mximo rgano de seguridad a nivel mundial, se puede ver, que ms que un espacio propositivo para Colombia, ese consejo se ha vuelto un espacio de alineacin tradicional. La posicin de respaldo a Estados Unidos para intervenir en Libia, imponer sanciones a Siria, Sudn e Irn, e incluso de no reconocer a Palestina como un Estado dentro de las Naciones Unidas21, han evidenciado que Colombia no se ha alejado de una manera importante de su tradicional poltica de rspice polum. El nico apoyo que ha resultado significativo, dentro de los anteriores ejemplos mencionados para la poltica exterior colombiana, es la negativa dada a Palestina en el sentido de que Colombia se encuentra actualmente negociando un TLC con Israel. Por lo dems, el pas ha terminado alindose a Estados Unidos dentro de ese rgano sin obtener ningn resultado significativo. d. Papel mediador del Estado colombiano Dentro del nuevo posicionamiento que ha tenido el Estado colombiano en el espacio internacional, el gobierno Santos ha intentado actuar como intermediador en varios conflictos, obteniendo diferentes resultados. El orgullo de poltica exterior de Santos en procesos de mediacin, es el papel que jug Colombia como conciliador entre Honduras y la OEA, particularmente los pases que se oponan a que Honduras regresara al Sistema Americano como Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay, Venezuela, Ecuador, y Bolivia22. La reunin que se llev a cabo en Cartagena en abril de 201123 en donde se encontraron Hugo Chvez, Porfirio Lobo, y Juan Manuel Santos, ayud para que se ventilaran las tenciones entre Honduras y los dems pases, y se reincorporara a Honduras a la Organizacin de Estados Americanos. Sin embargo ese papel mediador no ha bastado en otras ocasiones, como fue el caso de la VI Cumbre de las Amricas, cuando se intent persuadir para que asistieran a la
Cuando Colombia vot en contra de Palestina, le quit la molestia a Estados Unidos de usar el veto para no admitir a ese pas, dndole as, el beneplcito al hegemn norteamericano en este espacio tan importante. Vase de Currea-Lugo (2012, pg. 398) 22 Zelaya respalda reunin de Santos Chvez y Lobo (2011, abril 10)). El Espectador. Recuperado el 27 de Octubre de 2012 en: http://www.elespectador.com/noticias/elmundo/articulo-262081-zelaya-respalda-reunion-de-santoschavez-y-lobo 23 Porfirio Lobo habl con Santos y Chvez sobre regreso de Honduras a la OEA (2011, abril 9) Recuperado el 27 de Octubre de 2012 en: http://www.semana.com/politica/porfirio-lobo-hablo-santos-chavez-sobre-regreso-hondurasoea/154881-3.aspx
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Cumbre a los pases que boicoteaban la misma por no contar con la presencia de Cuba. Los esfuerzos diplomticos colombianos por intentar llegar a un consenso dentro de la OEA para que se invitara unnimemente a Cuba y de paso calmar la tensin entre cubanos y norteamericanos, al menos en ese espacio, fueron infructferos. Si bien el boicot ces porque finalmente asistieron todos los pases exceptuando a Ecuador y Nicaragua, el espacio fracas por no haberse llegado a un acuerdo final. Sumado a esto, Colombia como pas anfitrin, tambin fracas en la intermediacin de otros asuntos importantes como la reanudada tensin por las Malvinas entre Argentina y Gran Bretaa. En este caso, la presidenta de Argentina, Cristina Fernndez, no dejo de ocultar su molestia porque Santos no hubiese abordado el tema, y porque del espacio no sali una declaracin conjunta apelando a la pronta solucin de la controversia territorial de las Islas Malvinas24. Efectivamente la Cumbre de Cartagena dej un sin sabor a todos los asistentes, exceptuando al gobierno de Santos, que aprovecho el espacio para estrechar an ms las relaciones con Estados Unidos25. ii. Poltica Comercial colombiana Para analizar la poltica comercial del gobierno, lo primero que hay que hacer es verificar cmo ha sido el desempeo del pas frente a su balanza comercial, y frente a la composicin de su canasta exportadora. Actualmente el comercio colombiano vive un boom en tanto el monto de las exportaciones ha aumentado de una manera espectacular durante los ltimos aos. Las cifras de exportaciones han pasado de alrededor de 24 mil millones de dlares en el 2006 a casi 57 mil millones de dlares en el 2011; adems, la balanza comercial ha tenido un buen desempeo durante los ltimos aos pasando de un saldo favorable de 407 millones de dlares en el 2008 a un saldo de casi 5 mil millones de dlares en el 2011. No obstante, el contraste se evidencia cuando se analiza con detenimiento y se mira con ms detalle la composicin de las exportaciones. El petrleo y el carbn son los productos que pasaron a tener ms peso dentro de la canasta exportadora. Si se quita el sector minero energtico de la balanza comercial, para 2011 ya no hay un saldo a favor, sino un dficit de 300 mil millones de
La causa de esto fue el rompimiento de consenso generado por Estados Unidos y Canad, quienes como aliados naturales del Reino Unido, no apoyaban la declaracin conjunta que peda Argentina. 25 Inmediatamente despus de la Cumbre, el presidente Barack Obama y el presidente Juan Manuel Santos anunciaron dos cosas: Que el TLC iba a empezar a implementarse a partir de mayo de 2012, y adems que las visas que expidiera la embajada de EE.UU en Bogot iban a tener ya no vigencia de 5 sino de 10 aos. Vase, La Cumbre de las Amricas una desilusin que se hubiera podido evitar. (2012, abril 17). Vanguardia Liberal. Recuperado el 28 de Octubre de 2012 en http://www.vanguardia.com/actualidad/colombia/152680-la-cumbre-de-las-americas-una-desilusion-quese-hubiera-podido-evitar
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dlares26. En ese sentido, ya muchos analistas27 empiezan a ver los primeros sntomas de enfermedad holandesa, teniendo en cuenta que el sector minero-energtico crece al 11%, mientras el sector industrial en Agosto de 2012 tiene una cada de 1,9%28. Ante la presencia de un panorama tan poco favorable, Santos desde que asumi su mandato, se ha encargado de promover las exportaciones no minero energticas a travs de tratados de libre comercio y acuerdos de promocin y proteccin de inversiones con el fin de abrir nuevos mercados y atraer capitales para desarrollar actividades productivas distintas a las minero-energticas. Hasta el momento el logro ms grande para conseguir esto fue la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos luego de que el congreso de ese pas destrabara su trmite. No obstante, esto no le ha quitado al presidente colombiano el impulso por intentar diversificar las negociaciones comerciales, pasando de un enfoque bilateral en donde era prioritario lograr un TLC con Estados Unidos, a un enfoque ms diversificado en donde se busca negociar tratados comerciales con muchos ms pases. Probablemente una de las principales causas que provocaron esa bsqueda de diversificacin de los socios comerciales fue la notoria desventaja de poner casi todos los esfuerzos de las relaciones comerciales en un solo pas. El estancamiento del TLC con Estados Unidos dio cuenta de las variables polticas que pueden afectar dichos acuerdos. Cuando Uribe dej de contar con las mayoras republicanas del congreso norteamericano que apoyaban una rpida firma del TLC, y con el apoyo incondicional de George W. Bush, se hizo evidente el difcil proceso que tendra que pasar el TLC para que fuera aprobado por el congreso de ese pas. Sumado a esto, los recortes a la cooperacin y a las ayudas econmicas recibidas desde Estados Unidos durante los ltimos aos, en un contexto de fuerte crisis econmica del pas norteamericano, en donde se pas de recibir 179 millones de dlares en el 2012 a 155 millones en el 2013 29, tambin

Cifras sacadas de la base de datos de las exportaciones en Colombia en la pgina del DANE. Recuperada el 29 de Octubre de 2012 en: http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=76&Itemid=56 27 El pas ya experimenta enfermedad holandesa Entrevista hecha por Semana a Jos Antonio Ocampo. (2012, junio 30). Semana. Recuperado el 28 de Octubre de 2012 en: http://www.semana.com/economia/pais-experimentaenfermedad-holandesa/179884-3.aspx 28 Incluso se empeora un poco el panorama cuando se examinan los cuestionamientos no slo discursivos, sino tericos de la apuesta por la economa minero-energtica. No slo este tipo de economa no ha generado una buena proporcin de empleo, sino como lo ha afirmado Nicholas Stern probablemente tiene tantas externalidades negativas que hacen que a largo plazo no sea rentable ni beneficioso sacar esos recursos. 29Colombia no considera grave recorte en presupuesto en EE.UU (2012, febrero 12). Dinero. Recuperado el 29 de Octubre de 2012 en: http://www.dinero.com/actualidad/nacion/articulo/colombia-no-considera-grave-recortepresupuesto-eeuu/144692
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evidenciaron lo poco ventajoso que era depender determinantemente de un solo pas en el manejo de la economa y las relaciones internacionales. Con las cosas as, Santos empez a diversificar efectivamente su agenda comercial. Se renov el tratado comercial que se tena con Mxico, se logr la suscripcin del TLC con la Unin Europea, se ha continuado con la negocin de los Tratados de Libre Comercio con Corea del Sur, Panam, Israel, Turqua, Costa Rica; y asimismo, se ha participado en la creacin y consolidacin del nuevo bloque comercial latinoamericano Alianza Pacfico que incluye adems de Colombia, a Mxico, Chile, Per; a esto hay que aadir que se ha impulsado la candidatura de Colombia para la admisin a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico OCDE, y se ha intentado unir el apoyo de Corea del Sur como pas asitico con la formacin de la Alianza Pacfico, para impulsar de esta manera, la candidatura al Foro de Cooperacin Econmica Asia Pacfico APEC. Incluso los esfuerzos de Santos han llegado ms lejos dentro de la misma regin latinoamericana. Las relaciones comerciales que se tenan con los vecinos pasaron de nuevo a ser prioritarias para el pas. La confrontacin y el quiebre diplomtico que se haba tenido con Venezuela y Ecuador no slo tena efectos polticos sino fuertes efectos econmicos; las exportaciones hacia Venezuela pasaron en 2008 de 6092 a 1423 millones de dlares en 2010, y hasta el mes de agosto de 2012 van recuperndose en 1774 millones de dlares30. Tratados comerciales Tratados que comerciales Tratados comerciales o suscritos Tratados comerciales en Proceso de Negociacin

entraron en vigencia renovados Santos TLC gobierno Santos Colombia- (Jamaica, y TLC TLC TLC

antes del gobierno vigentes desde el Colombia- TLC con - TLC Colombia- Corea del Sur (en TLC Colombiade Panam del - TLC Colombia- Costa Rica

Salvador, Guatemala y Canad Honduras CARICOM Trinidad - Acuerdo Colombia- Estados Unidos Tobago, Mxico

Unin Colombia- Europea espera Colombia- votacin

(Renovado, Parlamento

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Cifras sacadas de la anterior base de datos del DANE, anteriormente citada.

Guayana y Barbados Bolivia, Per) Acuerdo Mercosur - TLC Colombia- Chile Cuba www.tlc.gov.co

antiguo G-3) TLC

Europeo (Suiza, 2012)

a -

Alianza

Pacfico Mxico,

CAN(Colombia, -

Colombia- finales

de (Colombia, Chile, Per)

Ecuador, EFTA Liechtenstein,

- TLC Colombia- Israel - TLC Colombia-Japn de

CAN- Noruega, Islandia)31 Acuerdo Alcance (Renovado) Parcial

- Acuerdo Colombia- Colombia-Venezuela Elaboracin propia en base a la pgina de Tratados de Libre Comercio de Colombia

A pesar de intentar diversificar las relaciones comerciales, este proceso de liberalizacin del comercio no ha estado exento de crticas. La primera objecin que se le hace a la poltica comercial de Santos es que hay un cierto afn por firmar tratados comerciales sin que haya una autntica preocupacin por desarrollar una base productiva real. La deficiente infraestructura, y la baja produccin de bienes con valor agregado industrial hace que el pas entre a competir en el comercio internacional con una desventaja muy grande, lo que puede agravar los graves desequilibrios macroeconmicos que se empiezan a presentar como es el caso de la enfermedad holandesa. Una segunda crtica es que Colombia ha venido reprimarizando su economa con estos tratados de libre comercio. Si bien dentro de los acuerdos comerciales no se negocian productos minero-energticos, tampoco se ofrece una gran proporcin de bienes con un cierto valor agregado y ms bien se siguen ofreciendo los tradicionales productos agrcolas primarios como el caf, y las flores, mientras se siguen recibiendo productos de valor agregado de los dems pases. Una tercera crtica es que no se han tenido en cuenta a todos los gremios a la hora de negociar los tratados. Hay que recordar que los TLC no implican una liberacin total de las barreras arancelarias para toda la economa, sino que son negociaciones en las cuales
En julio de 2011 entr en vigor el Tratado de Libre Comercio entre Colombia y la Asociacin Europea de Libre Comercio AELC- o EFTA; sin embargo el tratado no entr a regir de una vez con los 4 Estados sino solamente con Suiza y Liechtenstein. La explicacin para esto es que si bien la negociacin se desarroll en conjunto con los cuatro Estados, la puesta en marcha del Tratado exige la ratificacin por parte del Parlamento de cada pas. Esto ha generado avances distintos en cada pas. Suiza ratific el tratado el 29 de octubre y Liechtenstein el 26 de noviembre de 2009, sin embargo Noruega e Islandia an no han comenzado el procedimiento.
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se establecen ciertas preferencias arancelarias para determinados productos, y sectores, habiendo as un trato diferencial dependiendo del producto, de los intereses y de lo que se negocia. En ese sentido, en la poltica comercial hay toda una conjuncin de intereses, en donde no slo est el gobierno en busca de un mejor desarrollo de la economa, sino por su puesto, varios gremios que representan los distintos sectores econmicos. Dentro de las ltimas negociaciones llevadas a cabo, ha habido una tendencia en la cual los gremios son proclives a la direccin marcada por el ejecutivo, sin embargo esta tendencia ha sido en ocasiones no tanto por decisin de los mismos gremios, sino por las presiones ejercidas desde el ejecutivo. Siguiendo ese orden de ideas el gobierno en el caso del TLC con EEUU fortaleci la representacin del Consejo Gremial Ampliado, en cabeza de Luis Carlos Villegas, quien era uno de los mayores defensores del TLC con EE.UU, y quien disciplin a los gremios que controvertan la firma del tratado por ver afectados sus intereses, con la suspensin de proyectos de cooperacin tcnica, ahogndolos econmicamente (Diagamma, y Simmons, 2012, pg. 96). iii. Poltica de seguridad El enfoque que tiene la seguridad dentro de la poltica internacional del actual gobierno ha cambiado tanto cuantitativa como cualitativamente respecto a lvaro Uribe. El cambio cuantitativo implic que la seguridad dej de ser el tema central en el mbito internacional, y pas a ocupar un lugar menos importante respecto a la posicin que tena anteriormente en la agenda internacional colombiana. El cambio cualitativo implic un cambio de direccin en el tema de seguridad. Ahora el enfoque de esta poltica no est dirigido tanto a combatir el terrorismo internacional sino a la criminalidad32 transnacional. Esto no se reduce a una cuestin semntica sino que aade una dimensin poltica; el terrorismo puesto en el anterior contexto se asociaba necesariamente a los grupos armados ilegales, principalmente a las guerrillas y en menor medida a bandas paramilitares; ahora, el crimen transnacional se asocia tanto a las guerrillas33 como a las nuevas bandas paramilitares Bacrim, y a otras organizaciones criminales sin fines polticos.

Entiendo criminalidad como actos que incurren en crmenes, o violaciones a la ley, independientemente si tienen o no fines polticos. 33 Sin que se le quite su carcter poltico por haberse reconocido el conflicto armado, y ms an por estarse negociando un proceso de paz.
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La poltica de seguridad tambin se ha beneficiado de una diversificacin geogrfica en la medida en que Estados Unidos no es el nico pas que provee de ayudar militar, sino que los pases vecinos tambin toman un papel trascendental, cosa que hubiera sido imposible en la administracin Uribe. Adems, la reduccin progresiva de la ayuda militar norteamericana, que pas de 37 millones de dlares de 2012 a 30 millones en 2013, y la reduccin de ayuda para combatir el narcotrfico que pas de 160 millones de dlares a 142 millones34, se sumaron a las causas para que Colombia buscara una cooperacin militar en los pases de su regin, particularmente en Venezuela, Brasil, Ecuador y Per (Ramrez Chaparro, 2012, pg. 220). En el caso de Venezuela, la cooperacin militar se reactiv con la Declaracin de Miraflores en noviembre de 2010. Esta declaracin tiene el objetivo de coordinar esfuerzos para combatir las organizaciones criminales de narcotraficantes, el mayor resultado que ha presentado dicha cooperacin fue la captura de alias el loco Barrera en Septiembre de 201235. En el caso de Ecuador, la cooperacin se reactivo a partir de 2011 con la formulacin de un programa binacional de 21 puntos para fortalecer la seguridad de la frontera, adems se incluy a inicios de 2012 un plan comn de seis puntos con acciones tendientes a: formalizar los pasos legales y los controles ilegales, la accin nacional contra la minera ilegal, la capacitaciones de integrantes de las fuerzas armadas de ambos pases, y la lucha contra el trfico de armas, municiones y explosivos. En el caso peruano, Per fue uno de los pocos pases con los que Colombia mantuvo buenas relaciones durante el gobierno de Uribe, y por tanto la cooperacin militar entre los dos pases no se haba interrumpido, no obstante, en el 2011 se adopt un plan binacional de seguridad fronteriza orientado a la proteccin del medio ambiente, la biodiversidad del Amazonas, el control fronterizo, y el combate contra el narcotrfico. Finalmente, en el caso de Brasil se adopt en 2011 un Plan Binacional de Seguridad Fronteriza para la defensa de los recursos naturales y la biodiversidad as como para la lucha de cultivos ilcitos y el trfico de personas. Luego en enero de 2012 se acord
Colombia no considera grave recorte en presupuesto en EE.UU (2012, febrero 12). Dinero. Recuperado el 29 de Octubre de 2012 en: http://www.dinero.com/actualidad/nacion/articulo/colombia-no-considera-grave-recortepresupuesto-eeuu/144692 35 As cay El loco Barrera (2012, septiembre 18). El Espectador. Recuperado el 29 de Octubre de 2012 en: http://www.elespectador.com/noticias/judicial/articulo-375818-asi-cayo-el-loco-barrera
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tambin cooperacin en tecnologa militar para desarrollar conjuntamente armamento, y la posibilidad de realizar operaciones coordinadas entre los dos pases. iv. Tratamiento del narcotrfico Si bien, en el anterior apartado se pudo apreciar que una parte importante de la cooperacin va dirigida a la erradicacin de cultivos ilcitos, y al combate del narcotrfico como tal, durante el 2012 empez a haber una cierta tendencia a nivel internacional, que busca debatir el tratamiento tradicional que se le ha venido dando al trfico de estupefacientes. El contexto internacional ha influido para que empiece a haber un cuestionamiento al enfoque punitivo del manejo del narcotrfico. No solo pases como Holanda, Portugal, y ms recientemente Uruguay, le han comenzado a dar un tratamiento distinto a la problemtica, sino que la Comisin Global de Polticas de Drogas integrada por los ex presidentes de Brasil, Mxico, y Colombia, Fernando Cardozo, Ernesto Zedillo, y Cesar Gaviria respectivamente, junto a otras personalidades internacionales como Kofi Annan36, han puesto sobre la mesa la pregunta de si ha funcionado la poltica contra las drogas impulsada e inaugurada por Richard Nixon hace 40 aos. El gobierno Santos ha mostrado algunas seales que parecen seguir esta tendencia (Dangond, 2012, pg. 145). En varias ocasiones se ha escuchado al primer mandatario cuestionar, si bien no tan decididamente, s en alguna medida, las repercusiones negativas que ha tenido el enfoque prohibicionista y punitivo del narcotrfico en Colombia, sobre todo degenerando y volviendo ms cruel el conflicto armado colombiano37. El primer paso dado por Juan Manuel Santos en ese sentido fue junto al presidente de Bolivia Evo Morales y algunos presidentes de pases centroamericanos, quienes llevaron la propuesta de debatir en la Cumbre de las Amricas38, el tratamiento que se le da al narcotrfico. A pesar de la iniciativa, la discusin poltica entre los

36Lideres

del mundo dicen que fracas lucha antidrogas y piden legalizar (2011, junio 1). El Tiempo. Recuperado el 30 de Octubre de 2012 en: http://m.eltiempo.com/politica/lderes-del-mundo-dicen-que-fracas-lucha-antidrogas-ypiden-legalizar/9514804 37El primer gran paso en el camino de legalizar las drogas (2012, marzo 10). El Tiempo. Recuperado el 30 de Octubre de 2012 en: http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-11324121.html 38 Bolivia apoya abrir la discusin en Cumbre de las Amricas sobre poltica mundial de lucha contra el narcotrfico (2012, marzo 15) Sala de Prensa de la Presidencia de la Repblica de Colombia. Recuperado el 30 de Octubre de 2012 en: http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2012/Marzo/Paginas/20120315_02.aspx

mandatarios no se dio y ms bien se deleg a la OEA una discusin tcnica buscando una posible solucin39. v. La institucionalidad en la Cancillera: El caso de las y los embajadores Uno de los mayores problemas que ha tenido tradicionalmente la poltica exterior colombiana es que los puestos diplomticos son usados habitualmente para el pago de favores polticos. De sta manera se han vinculado personas que no han estado preparadas para actividades diplomticas, desviando as la poltica de la cancillera en el largo plazo. La cuestin aqu, est en modernizar la cancillera con la creacin de un cuerpo diplomtico consistente y sostenible en el tiempo. A primera vista se puede ver un cierto cambio en la Cancillera como institucin luego de que Mara ngela Holgun asumiera el cargo de canciller. Su trayectoria como diplomtica y su formacin disciplinar dentro del campo de la Ciencia Poltica, y la Diplomacia, hizo que hubiera un cierto proceso de revitalizacin de la Cancillera y un primer paso para la profesionalizacin de la poltica exterior; no obstante, an son evidentes muchos problemas dentro de la composicin de esa institucin y sus funcionarios, como ejemplo de esto se presenta la situacin de los cargos diplomticos de ms alto rango, es decir, los embajadores40. En sta cuestin, el presidente an no se ha mostrado como un traidor de su clase, como lo menciona la Silla Vaca41. Muchos de los actuales embajadores, a pesar de haber ocupado puestos polticos no han hecho parte de la Academia Diplomtica, ni tienen experiencia diplomtica y su designacin pareciera ser ms un pago de favores polticos o un buen retiro poltico a exfuncionarios del gobierno anterior: Rodrigo Rivera, y Carlos Rodado, exministros; Eduardo Pizarro Len-Gmez, expresidente de la comisin nacional de reparacin son ejemplos de ello. Otros en cambio, son empresarios sin experiencia en la diplomacia, Jabid Char Abdala, empresario de la cadena Olmpica; Orlando Sardi, expropietario de Winchester Oil Gas; Juan Manuel Prieto, de la firma de abogados Prieto y Carrizosa; Santiago Figueroa, exejecutivo de Nestl, entre otros.

39La

OEA analizar las polticas contra el narcotrfico (2012, abril 15). Pgina 12. Recuperado el 30 de Octubre de 2012 en: http://www.pagina12.com.ar/diario/ultimas/subnotas/20-58647-2012-04-15.html 40 La profesora Arlene Tickner muestra un anlisis de cmo la composicin de los diplomticos responden a favores polticos. Vase Diplomacia y favores polticos (2011, marzo 5). Recuperado el 30 de Octubre de 2012 en: http://www.elespectador.com/impreso/politica/articulo-254979-diplomacia-y-favores-politicos 41Perfil del roscograma diplomtico de Santos (2012, junio 17) La silla vaca. Recuperado el 30 de Octubre de 2012 en: http://www.lasillavacia.com/historia/perfil-del-roscograma-diplomatico-de-santos-34110

Incluso hay amigos personales y allegados al presidente: Mauricio Rodrguez42, cuado del presidente; Germn Santamara, jefe de su campaa; Carlos Urrutia, uno de sus mejores amigos y socio de Brigard & Urrutia Abogados; Jos Gabriel Ortiz, expresentador de televisin; y Lus Guillermo Martnez, compaero de Santos en la Armada Nacional. Tampoco el congreso queda exento de estos beneficios polticos, siendo Armando Benedetti uno de los favorecidos con la designacin de su hermana ngela Benedetti en la embajada de Panam, entre otros. El gobierno tampoco ha cumplido la ley 581 de 2000 de cuotas en lo referente a los cargos de embajadores. Segn sta ley, los cargos del ejecutivo de libre remocin y nombramiento deben tener al menos un 30% de participacin de mujeres, no obstante, de los 51 cargos de embajadores que se muestran en la pgina de la cancillera, slo 12 estn ocupados por mujeres43, es decir, el 23% de los cargos. vi. Poltica exterior con un carcter intermstico Con los aspectos abordos anteriormente se puede deducir que los nuevos temas internos se transmitieron tambin a la agenda internacional. El hecho de que la seguridad dejara de ocupar todos los espacios a nivel interno, en la medida en que la Poltica de Seguridad Democrtica logr debilitar de una manera importante a la guerrilla de las FARC, hizo que ya no fuera tan relevante la cuestin de seguridad, y empezara a haber otro enfoque hacia temas econmicos y de desarrollo. Los nombres de los planes de desarrollo reflejan en cierta manera ese cambio de prioridades; se paso de la bsqueda de la Seguridad Democrtica a la bsqueda de la Prosperidad para Todos, es decir, de un enfoque basado en la seguridad a un enfoque liderado, pero no basado, en lo econmico; ms empleo, menos pobreza, ms seguridad. Esto reflejado a nivel internacional implic un cambio desde una perspectiva neorrealista de lvaro Uribe a una aproximacin de interdependencia de Juan Manuel Santos (Illera, 2012, pg. 124, citando a Cardona). Las necesidades internas del pas ya no ameritaban a nivel internacional una bsqueda desesperada por auxilio y cooperacin militar para que la comunidad internacional ayudar a afrontar el conflicto
Rodrguez fue nombrado como embajador durante la era Uribe, no obstante ha mantenido su cargo durante el periodo de Juan Manuel Santos 43 La cifra se sac a partir de la informacin dada en la pgina de la Canciller. Consulta de misiones diplomticas en el exterior. Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica de Colombia- Rescatado el 31 de Octubre de 2012 de https://tramites.cancilleria.gov.co/ciudadano/directorio/Misiones/enExterior.aspx
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interno, sino que por el contrario, han hecho que Santos se esfuerce en la bsqueda de medios para lograr alcanzar otros objetivos como la aprobacin de tratados comerciales y la diversificacin de las relaciones diplomticas. Esto no quiere decir que en la actual administracin lo econmico cope todos los espacios como pasaba con la seguridad durante Uribe, sino ms bien, que lo econmico encabeza como tema, la lista de una agenda de poltica exterior. En esto es importante recordar que Santos se caracteriza ms por diversificar su agenda que por encerrarla en un solo tpico. En la nueva poltica exterior hay un reconocimiento de las mltiples conexiones que se superponen en las interacciones internacionales (Illera, 2012, pg. 125), y en ese sentido no slo se buscan alcanzar fines econmicos con la poltica internacional, sino incluso fines polticos, a nivel interno a partir de lo externo. Dentro de esas mltiples conexiones que se superponen en las interacciones

internacionales, se pueden ver interrelacionadas varias temticas a nivel interno y externo. Un ejemplo de ello es el posicionamiento de la temtica de la Infraestructura, la cual se ha pensando a nivel internacional en planes como el Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica. Este proyecto busca desarrollar sectores estratgicos como la energa y la infraestructura, siendo coherente con la subsanacin de problemticas internas de Colombia como el atraso en la construccin de carreteras, puertos, y la afectacin que ha sufrido la infraestructura ya instalada por catstrofes naturales, como las recientes olas invernales (Illera, 2012, pg. 127). Siguiendo ese ejemplo de intentar mejorar la infraestructura, la interaccin de lo domstico y lo externo se refleja tambin en intentar implementar y aprovechar en la prctica los acuerdos comerciales que ha firmado el pas, los cuales a su vez, buscan una diversificacin de las exportaciones en un intento por dejar de depender de la economa minero-energtica. La firma de tratados comerciales, y la retoma de relaciones con Ecuador, y Venezuela, tambin est necesariamente relacionadas con los intereses econmicos internos del pas, en tanto, los pases vecinos vuelven a ser socios econmicos estratgicos, y los gremios, empresarios y poblacin que se vieron afectados con la ruptura de relaciones en la administracin pasada, pasan de nuevo a favorecerse con la nueva poltica exterior. Sumado a esto, tambin se ve un relacionamiento de la agenda interna con la poltica externa en el momento en que empieza a haber un nuevo proceso de paz. En ese caso, ha sido productiva la diversificacin de relaciones con otros pases, y la participacin activa

del pas en escenarios multilaterales, no slo porque se dej de lado el enfoque de seguridad que estaba influenciado en gran medida por la estrecha y casi exclusiva relacin con Estados Unidos y en la cual un proceso de paz dialogado era imposible; sino porque la nueva visibilidad internacional le da un apoyo externo importante al proceso de paz interno. En ste ltimo punto han sido trascendentales para la poltica interna la retoma de relaciones diplomticas con el gobierno de Hugo Chvez, y los sucesivos acercamientos al gobierno de Castro. Tanto Venezuela como Cuba juegan un importante papel a favor del proceso de paz, en la medida que son actores con los cuales puede interlocutar el gobierno de Santos, pero a su vez son actores en los que puede confiar las FARC. 4. Conclusiones de la Poltica Exterior de Juan Manuel Santos Las distintas temticas abordadas durante el texto pueden dar luces respecto a determinadas caractersticas que ha tenido el gobierno de Juan Manuel Santos en su poltica exterior durante sus dos primeros aos de gobierno. En general se puede apreciar un gobierno que tiene ms continuidades que rupturas respecto a la tradicional poltica exterior colombiana. Entre las continuidades est el manejo diplomtico en las relaciones con otros pases, la participacin en escenarios multilaterales, y la alineacin a la poltica exterior de Estados Unidos. Entre las rupturas se puede apreciar un incipiente pero tmido cuestionamiento al manejo del narcotrfico, y unos primeros pasos en la diversificacin de relaciones comerciales. Para entrar en detalle a continuacin se sacan las principales conclusiones del texto. - Lo primero que hay que destacar es que Santos marc una fuerte ruptura frente a la poltica exterior que vena desarrollando Uribe. Quizs el principal reflejo de ello es el retorno al mbito pragmtico, y racional del Derecho Internacional Pblico y sus instituciones, dejando a un lado la diplomacia de micrfono, y retornado a los lineamientos tradicionales de la poltica exterior colombiana, continundola sin grandes rupturas o novedades. - La ruptura con la anterior poltica tambin implic una diversificacin de la agenda internacional, tanto geogrficamente como temticamente. Se pas de una relacin bilateral incondicional con Estados Unidos con una predominancia monotemtica de la seguridad, a una relacin multilateral con muchos ms pases, en donde se recuperan los

socios estratgicos, y se establecen nuevos socios, asignndoles una agenda pluritemtica, con una cierta predominancia del tema econmico. Esto sin embargo no se ha reflejado an en un cambio importante en la tradicional relacin de Colombia con Estados Unidos, y en ese sentido en la dependencia respecto a ese pas. An falta mucho sendero por recorrer para generar una real diversificacin tanto comercial como poltica en las relaciones exteriores. - Esa diversificacin de relaciones ha hecho que algunos analistas caractericen eso como una transicin de un neo rspice polum a un neo rspice similia (Arroyave, 2012, pg. 438, citando a Pastrana, 2011 pg. 2). Este posible cambio hay que relativizarlo por dos cosas: Primero, porque Colombia sigue dependiendo econmicamente de una manera importante de Estados Unidos. No slo se firm hace poco un TLC con ese pas, sino que ese mismo pas, es el principal socio comercial de Colombia acaparando 38% de las exportaciones y participando de 25% de las importaciones44. Segundo, porque el fracaso del rspice similia en el siglo anterior, tiene que ver con que este nuevo principio se formul coyunturalmente en algunas pocas administraciones, siendo el rspice polum, o mejor, la alineacin a Estados Unidos, muy predominante. Siguiendo ese orden de ideas, actualmente se ve poco cercano, un alejamiento importante respecto a Estados Unidos no slo porque ese pas ha sido el aliado histrico de Colombia, sino porque el actual gobierno colombiano comparte ideas fundamentales con Estados Unidos como el libre comercio, y la democracia liberal. - Esa diversificacin de relaciones tambin implic que el pas se empezara a visibilizar a nivel internacional; esto le ayud a su vez a recuperar la imagen perdida durante el gobierno anterior, a empezar a participar de una manera activa a nivel internacional, y a empezar a jugar como pas mediador de conflictos internacionales, intentando obtener as un alto perfil a nivel internacional, obteniendo resultados bastante relativos de xito por su poca experiencia. - Esa participacin activa en los espacios multilaterales, conjugada con la dependencia y la alineacin a la poltica de Estados Unidos, remite al concepto subordinacin activa de Martha Ardila. En efecto Colombia ha tenido varias iniciativas y ha participado activamente en varios espacios a nivel multilateral, a pesar de esa dependencia
Cifras sacadas de la base de datos de las exportaciones e importaciones de Colombia en la pgina del DANE. Recuperado el 29 de Octubre de 2012 en: http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=48&Itemid=56
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mencionada anteriormente. Quizs el espacio que al mismo tiempo reflej mejor esa subordinacin y esa participacin, fue el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. - Para la ruptura con la poltica exterior de lvaro Uribe fue trascendental el restablecimiento de relaciones con los pases vecinos, y la recuperacin de confianza de la regin latinoamericana. Esto ha implicado que se formulen una serie de polticas de cooperacin sur-sur, superando el aislamiento en el que se encontraba el pas, pero an dejando logros pendientes por realizar. - Colombia ha intentado con relativos niveles de xito jugar como pas lder en varios espacios. Esto se refleja por ejemplo, mediante el intento de mediacin de conflictos entre pases como Estados Unidos y Cuba. La poca experiencia de Colombia a nivel internacional jugando ese tipo de papeles, ha hecho sentir que ese discurso de pas lder y potencia de la regin, no se ha concretado en la prctica delante de los otros pases. - Mirando de una manera general la poltica de Colombia a nivel comercial, se puede inscribir al pas en la misma lnea de pases como Chile, Mxico y Per quienes tienen una cierta apuesta por el Libre Comercio, una aproximacin a Estados Unidos, y una pretensin de insercin en la regin de Asia-Pacfico. En ese sentido, la poltica de Colombia es consecuente con el proceso de globalizacin hegemnico, en la cual asume el papel de pas productor y exportador de recursos primarios. - A pesar de que el tema de la seguridad y la lucha contra el narcotrfico hayan dejado de ser los temas ms relevante dentro de la poltica exterior, an se aprecia una cierta importancia en esos, en la medida en que se encuentran presente dentro de los acuerdos de cooperacin de Colombia con otros pases. A esto hay que aadir que el pas an sigue recibiendo una proporcin importante de cooperacin militar por parte de Estados Unidos. - Aunque haya habido una cierta esperanza de una nueva institucionalidad de la Cancillera con el nombramiento de Mara ngela Holgun, an quedan mucho por avanzar respecto a la institucionalidad del Ministerio de Relaciones Exteriores, empezando por los nombramientos de los mismos funcionarios y la participacin de la Academia Diplomtica San Carlos dentro de la poltica exterior colombiana.

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