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Nilson Vidal Prata

INFORMAO E DEMOCRACIA DELIBERATIVA


UM ESTUDO DE CASO DE PARTICIPAO POLTICA NA ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Cincia da Informao da Escola de Cincia da Informao da Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Cincia da Informao. rea de Concentrao: Utilizao da Informao Produo, Organizao e

Linha de Pesquisa: Informao, Cultura e Sociedade Orientadora: Prof. Dr. Maria Guiomar da Cunha Frota Universidade Federal de Minas Gerais

Belo Horizonte Escola de Cincia da Informao da UFMG 2007

P912

Prata, Nilson Vidal. Informao e democracia deliberativa: um estudo de caso de participao poltica na Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais / Nilson Vidal Prata. Belo Horizonte, 2007. 162 f. Orientadora: Maria Guiomar da Cunha Frota. Dissertao (mestrado) Universidade Federal de Minas Gerais, Escola de Cincia da Informao. 1. Informao. 2. Participao poltica Minas Gerais. 3. Poder Legislativo Minas Gerais. I. Frota, Maria Guiomar da Cunha. II. Ttulo. CDU: 007:321.7(815.1)

MEMRIA DE MEU PAI, QUE, DE TO BOM, PARTIU JOVEM DEMAIS. AO BRENO, MEU FILHO, A MAIS BRILHANTE LUZ NA MAIS ESCURA NOITE. SANDRA, ESPOSA E CONFIDENTE, COMPANHEIRA DE TODA A VIDA.

AGRADECIMENTOS

Em primeiro lugar, agradeo a Deus por ter, como sempre, guiado os meus passos pelos caminhos de mais uma etapa da vida. A duas pessoas devo, antes de tudo, um pedido de desculpas: ao Breno, filho querido que, apesar da ingenuidade de seus sete/oito anos, demonstrou possuir pacincia e compreenso dignas dos mais sbios para suportar minhas ausncias e meus humores, apenas pelo fato de me amar (talvez esta tenha sido a principal lio que aprendi no decorrer desta jornada); e Sandra que, pelas crticas e pelo apoio, me fez ver que tudo tem seu tempo, muito embora no tenhamos tempo para tudo. Agradeo a meu pai (que infelizmente partiu durante a realizao deste trabalho) e minha me, que lutaram muito para que os filhos tivessem a oportunidade de estudar - coisa que eles prprios nunca tiveram - e tambm aos meus irmos, sempre importantes em minha vida. Muitos colegas da Assemblia de Minas so merecedores da minha mais profunda gratido, tanto pelo apoio incondicional quanto pela inestimvel interlocuo que me desvelou preciosas dicas, idias e informaes. Sou especialmente grato Sheyla Abreu, Ordlia Arajo, Rosana Froes, ao Guilherme Ribeiro, ao Sabino Fleury, ao Rogrio de Senna, ao Ricardo Martins, Raquel Mansur, Luisa Luna, Daniela Santiago e Cludia Sampaio. Meus mais sinceros e eternos agradecimentos tambm sempre dedicada e atenciosa Prof Maria Guiomar da Cunha Frota que, encontrando-me como que uma nau deriva, soube serenar o turbilho e conduzir-me a porto seguro. Agradeo ainda ao Prof. Carlos Aurlio Pimenta de Faria, da PUC Minas, Prof Alcenir Soares dos Reis e aos demais professores e funcionrios da Escola de Cincia da Informao da UFMG, aos colegas da ps-graduao pelo profcuo convvio e a todas as pessoas que, de alguma forma, contriburam para a concretizao deste sonho.

...QUEM NO DISPE DA INFORMAO NECESSRIA A UMA PARTICIPAO


ESCLARECIDA, EQUIVOCA-SE QUER QUANDO PARTICIPA, QUER QUANDO NO PARTICIPA.

BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS

RESUMO

Estuda-se, nesta dissertao, a relao entre informao e democracia deliberativa para tentar compreender a dimenso informacional que envolve o processo de participao poltica da sociedade organizada no mbito do Poder Legislativo estadual. Para tanto, analisam-se as atividades desenvolvidas e a documentao produzida em cada etapa de um mecanismo de interlocuo com a sociedade denominado seminrio legislativo, promovido pela Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais. No plano terico, exploram-se os conceitos de assimetria informacional, accountability e competncia informacional, considerados

fundamentais para a compreenso das possibilidades e dos limites de influncia da informao no campo poltico. Procura-se ainda identificar os principais aspectos da relao entre informao e democracia com base nos argumentos do elitismo democrtico, da teoria polirquica e da teoria deliberativa de democracia. Conclui-se que, no caso estudado, em linhas gerais, foram gerados fluxos informacionais que propiciaram avanos relativos reduo da assimetria informacional e ampliao dos nveis de accountability do processo democrtico. Contudo, identificaram-se aspectos negativos relacionados escassez de informaes sobre os resultados prticos da deliberao e disperso dos contedos gerados durante o seminrio legislativo analisado.

Palavras-chave: Informao. Democracia Deliberativa. Participao Poltica. Poder Legislativo.

ABSTRACT

This dissertation analyses the relationship between information and deliberative democracy to try to understand the informational dimension that involves the politics participation process of the society in the scope of the state Legislative Power. For that, in such way, examines particularly activities and the documentation produced in each stage of a mechanism of politics participation denominate legislative seminary, developed by Minas Gerais State Legislature (Brazil). In the theoretical plan, are explored the concepts of information asymmetry, accountability and information literacy, considered basics for understanding the possibilities and the limits of influence of the information in the politician field. It still identifies the main aspects of the relationship between information and democracy theories, especially democratic elitism, poliarchy and deliberative democracy. The conclusion is that, in the studied case, general lines, information flows had been generated propitiating advances to the reduction of the information asymmetry and to the magnifying the levels of accountability of the democratic process. However, negative aspects had been identified, related to the scarcity of information on the practical results of the deliberation and to the dispersion of contents generated during the legislative seminary analyzed.

Keywords: Information. Deliberative Democracy. Politics Participation. Legislative Power.

SUMRIO INTRODUO ....................................................................................................... 9

1 ASPECTOS POLTICOS E CONCEITUAIS DA SOCIEDADE DA INFORMAO .................. 15 1.1 Assimetria informacional ................................................................................ 18 1.2 Accountability e informao............................................................................ 24 1.3 Competncia informacional e participao poltica ........................................ 32 2 TEORIA DEMOCRTICA E INFORMAO .................................................................. 37 2.1 A informao e a concepo hegemnica de democracia ............................. 38 2.2 Poliarquia, informao e participao ............................................................ 42 2.3 Informao e concepes contra-hegemnicas de democracia..................... 48 2.3.1 Informao e Pblicos Participativos ................................................ 57 3 EXPERINCIAS DE PARTICIPAO POLTICA NA ASSEMBLIA DE MINAS ................... 65 3.1 Os Seminrios Legislativos ............................................................................ 70 4 METODOLOGIA .................................................................................................... 73 5 SEMINRIO LEGISLATIVO SEGURANA PARA TODOS E INFORMAO.................... 81 5.1 Proposio do Evento .................................................................................... 81 5.2 Etapa Preparatria ......................................................................................... 85 5.3 Comisses Tcnicas Interinstitucionais .......................................................... 91 5.4 Encontros Regionais ...................................................................................... 98 5.5 Etapa Final ..................................................................................................... 102 5.5.1 Reunies Plenrias Parciais ............................................................. 103 5.5.2 Reunies dos Grupos de Trabalho ................................................... 113 5.5.3 Plenria Final .................................................................................... 116 5.6 Implementao das propostas ....................................................................... 123 6 CONSIDERAES FINAIS ...................................................................................... 133 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................... 138 ANEXOS
A - RELATRIO DE PROPOSTAS DAS COMISSES TCNICAS INTERINSTITUCIONAIS ........ B - DOCUMENTO FINAL DO SEMINRIO LEGISLATIVO SEGURANA PARA TODOS .......... C - RELAO DE LEIS ORIGINADAS DE SEMINRIOS LEGISLATIVOS ANTERIORES .............

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INTRODUO

No Brasil, o fim do regime militar (1964-1985) propiciou condies favorveis restituio de garantias como o sufrgio universal, eleies livres e diretas em todos os nveis de governo, parlamento ativo, liberdade de imprensa, dentre outras. Entretanto, por mais que se tenha avanado na reconstruo das instituies democrticas, a democracia brasileira um fenmeno relativamente recente e encontra-se ainda em processo de consolidao e aperfeioamento. Neste sentido, uma das caractersticas marcantes do processo de redemocratizao do pas, iniciado a partir da segunda metade da dcada de 1980, a paulatina ampliao das oportunidades de participao poltica de grupos sociais at ento excludos dos processos decisrios de formulao de polticas pblicas. No campo normativo, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu um rol de garantias e direitos que possuem potencial para promover a expanso da participao dos cidados na tomada de decises acerca de temas pblicos. Podese citar, por exemplo, mecanismos como o plebiscito e o referendo, os direitos de associao e de acesso informao, a possibilidade de iniciativa popular de projetos de leis, a participao da comunidade na gesto das polticas de sade, de ateno criana e ao adolescente, de educao e cultura, dentre outros. No campo prtico, principalmente a partir da dcada de 1990, outros mecanismos institucionais surgiram com o objetivo de propiciar a participao da sociedade civil em determinados espaos da gesto pblica. Talvez a iniciativa conhecida como Oramento Participativo seja a face mais visvel dessa inovao institucional; contudo, a criao de conselhos gestores de polticas, as consultas e as audincias pblicas e os comits de bacias hidrogrficas so exemplos de diversas outras

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aes que buscam promover a participao democrtica da cidadania organizada e o estabelecimento de um novo modelo de relacionamento entre a sociedade e os poderes estatais. A ordem constitucional brasileira adotou o clssico modelo tripartite de organizao do Estado1, baseado no trip formado pelos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, teoricamente independentes e harmnicos entre si. Mas, dentre os trs poderes que compem o Estado brasileiro, talvez nenhum seja mais susceptvel aos efeitos da opinio pblica do que o Poder Legislativo. Muitas de suas posturas e aes so condicionadas pelas preferncias manifestas pela sociedade ali representada. Essas preferncias constituem valiosa e talvez a principal fonte informativa de subsdio atuao parlamentar, pois versam sobre os mais variados temas, refletindo a pluralidade de interesses e problemas que afetam a vida dos cidados e sobre os quais os representantes devem decidir de forma justa e legtima. Alm disso, certamente o Legislativo, enquanto locus privilegiado de debate, o poder com maior potencial de abertura participao poltica dos cidados. Ao contrrio do Executivo, no qual h somente um mandatrio e, portanto, ao menos em tese, uma nica porta de influncia2, e do Judicirio, em que essa porta tambm em tese deve manter-se cerrada, pois de seus titulares

O modelo de tripartio de poderes foi proposto por Montesquieu, no sculo XVIII. Para mais detalhes, Cf. Bobbio (1988). Na prtica, certo que tambm o Poder Executivo pode possuir, como de fato possui, vrias portas atravs das quais a influncia pode ser exercida. Mas h uma diferena bsica em relao ao Poder Legislativo, em que cada parlamentar teoricamente deve representar as preferncias de uma parcela da populao, sendo o embate entre as preferncias dos diversos segmentos sociais resolvido, ainda que no satisfatoriamente, atravs da deliberao na assemblia de representantes. No mbito do Poder Executivo, ao contrrio, os conflitos entre as preferncias, ainda que cheguem ao mandatrio por meio de diversos mecanismos e pessoas-chave, so resolvidos pelo chefe de governo com base principalmente em sua discricionariedade. Como no h outros mandatrios com o mesmo poder discricionrio, pode-se falar ento em uma nica porta de influncia.
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exige-se iseno, o Legislativo mantm, no mnimo, tantas possibilidades de influncia quantos forem os parlamentares no exerccio do mandato (ASSIS, 1994). Destarte, elegeu-se como objeto de pesquisa desta dissertao os mecanismos de participao poltica institudos pela Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALMG)3 mais especificamente aqueles denominados seminrios legislativos. A investigao insere-se no plano terico da relao entre informao e democracia, procurando desenvolver especificamente uma reflexo que contribua, ainda que modestamente, para a compreenso da dimenso informacional que envolve o processo de participao poltica dos cidados e de outras instituies no mbito do Poder Legislativo. Parte-se do pressuposto de que um importante insumo para o desenvolvimento das atividades de uma Casa Legislativa so as informaes que a instituio parlamentar recebe, busca ou capta junto sociedade que representa, as quais traduziriam uma parte significativa das demandas e preferncias dos cidados. Em contrapartida, o Parlamento tambm seria, ele prprio, um fornecedor de informaes sociedade, as quais traduziriam uma parte significativa dos resultados institucionais da ao parlamentar. Acredita-se que este fluxo informacional torna-se mais visvel quando so institucionalizados mecanismos de interlocuo entre o Legislativo e a sociedade. A hiptese que norteia este trabalho a de que a implementao, pela ALMG, de mecanismos de incentivo participao poltica estimula a circulao de informaes entre os atores envolvidos, gerando um fluxo que pode reduzir o grau

A Assemblia de Minas Gerais composta, atualmente, por 77 deputados estaduais. Apesar de tantas possibilidades de influncia (cada deputado pode ser considerado um canal para recebimento/fornecimento de informaes dos/aos cidados), a instituio sentiu a necessidade de abrir novas portas sociedade mineira, dentre as quais destacam-se os mecanismos aqui utilizados como campo de pesquisa.

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de assimetria informacional e ampliar o nvel de accountability da ordem democrtica, desde que os cidados participantes possuam competncia informacional para lidar com temas pblicos complexos.4 O objetivo geral desta dissertao , pois, analisar o fluxo informacional que se estabelece entre a ALMG e o conjunto dos segmentos da sociedade que se dispem a participar de um seminrio legislativo e verificar se tal investigao emprica pode contribuir para a reflexo terica e a compreenso da relao entre informao e participao poltica no contexto de regimes democrticos. Os objetivos especficos da pesquisa so os seguintes: a) identificar como surge a demanda de realizao de um seminrio legislativo e o papel desempenhado pela informao na etapa preparatria do evento; b) identificar os tipos e as origens das informaes fornecidas ALMG pelos participantes no decorrer de todo o processo de realizao de um seminrio legislativo; c) identificar os tipos de informaes fornecidas pela ALMG e por outros rgos pblicos aos participantes de um seminrio legislativo, bem como identificar as formas de divulgao dessas informaes; d) verificar se as trocas estabelecidas nesse fluxo possuem potencial para gerar informaes que podem ser utilizadas para subsidiar a atuao dos poderes pblicos;

Os conceitos de assimetria informacional, accountability e competncia informacional sero apresentados no Captulo 1 desta dissertao.

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e) verificar se essas mesmas trocas resultam na gerao de contedos informacionais de interesse pblico que, se colocados disposio da sociedade em geral, poderiam contribuir para reduzir a assimetria informacional que caracteriza a relao Estado-cidado e ampliar o grau de transparncia e accountability da ordem democrtica. Como metodologia, alm da reviso da literatura que fornece o suporte terico pesquisa, optou-se pela anlise das atividades desenvolvidas e da documentao produzida em cada etapa do ltimo seminrio legislativo realizado pela ALMG, denominado Segurana para Todos Propostas para uma sociedade mais segura, buscando identificar os momentos crticos de gerao, troca ou disseminao de informaes. A dissertao inclui seis captulos. O captulo 1 apresenta algumas questes polticas relacionadas chamada sociedade da informao e discorre sobre trs conceitos fundamentais, nos quais est ancorada grande parte das discusses deste trabalho: assimetria informacional, accountability e competncia informacional. O captulo 2 constitui uma tentativa de identificar os principais aspectos da relao entre informao e democracia, com base nos argumentos centrais de trs correntes tericas que representam importantes momentos do processo de evoluo da teoria democrtica, a saber: a) o elitismo democrtico, que tem em Joseph Schumpeter o seu principal autor; b) a teoria polirquica, desenvolvida por Robert Dahl e c) a teoria deliberativa de democracia, representada nesta pesquisa por trabalhos de diversos autores que, influenciados pela obra de Jrgen Habermas, analisam as possibilidades e os limites da participao poltica dos cidados enquanto instrumento de aperfeioamento das instituies democrticas.

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O captulo 3 resgata uma parte da histria recente da Assemblia Legislativa mineira para demonstrar a experincia pioneira da instituio no desenvolvimento e implementao de mecanismos de interlocuo com a sociedade. O captulo tambm apresenta uma anlise detalhada dos eventos denominados seminrios legislativos, modalidade de interlocuo e de aproximao entre a ALMG e a sociedade que constitui o objeto da presente investigao. A metodologia adotada para a realizao da pesquisa apresentada no captulo 4 e, no captulo 5, so apresentados os principais resultados decorrentes da anlise efetuada. Finalmente, o captulo 6, alm de tecer algumas ltimas consideraes, busca sintetizar as principais concluses da dissertao.

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1 ASPECTOS POLTICOS E CONCEITUAIS DA SOCIEDADE DA INFORMAO

O perodo compreendido entre as duas ltimas dcadas do sculo XX e o incio do sculo XXI caracteriza-se como um momento peculiar de sucessivas mudanas e transformaes de grande impacto econmico, social e poltico. Frente aos avanos cientficos e ao desenvolvimento de novas tecnologias, tais mudanas acontecem com rapidez nunca antes experimentada. Dois fatores intrinsecamente relacionados tm sido apontados como os principais propulsores das transformaes em curso: o processo de globalizao econmica e o papel central desempenhado pela informao e pelo conhecimento no atual estgio de desenvolvimento mundial. Muitos tm sido os termos utilizados para designar as novas relaes econmicas, sociais e polticas do perodo corrente, destacando-se, dentre os quais, as expresses sociedade da informao e sociedade do conhecimento. Mas o que significa fazer parte desta nova sociedade? No fcil responder a esta pergunta, precisamente por no haver uma resposta nica. A literatura sobre o assunto ampla e analisa o fenmeno luz de abordagens distintas e, com freqncia, divergentes. Webster (1995, p. 29), por exemplo, um autor que levanta dvidas acerca da validade da noo de uma sociedade da informao. Para ele, as tentativas de caracterizar tal sociedade baseiam-se em uma srie de critrios vagos e imprecisos, incapazes de demonstrar se a sociedade da informao um novo formato de organizao social j existente ou se um fenmeno ainda incompleto, que se realizar plenamente em algum momento do futuro. Em seu livro, Theories of the information society, Webster analisa como as teorias de importantes

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pensadores contemporneos podem nos auxiliar a compreender o advento da sociedade da informao. Em uma dessas anlises, o autor recorre obra de Anthony Giddens e demonstra que nela possvel encontrar um importante ponto para reflexo. Isso porque, para Giddens5, comum supor que somente no final do sculo XX a sociedade entrou na era da informao. No entanto, historicamente as sociedades modernas teriam sido, desde sempre, sociedades de informao. Em relao s sociedades atuais, a diferena residiria basicamente na maior importncia atribuda hoje informao enquanto recurso estratgico e no nvel de desenvolvimento das tecnologias para process-la, armazen-la e transmiti-la. Isso, porm, no seria suficiente para criar uma nova sociedade. Mesmo admitindo-se que a expresso sociedade da informao designa apropriadamente o atual estgio de desenvolvimento social em diversos pases, difcil atribuir-lhe um nico sentido ou significado. O desenvolvimento das novas tecnologias de informao e comunicao (TICs), que propiciou as condies materiais facilitadoras da produo e da divulgao de informaes em larga escala, tem levado diversos autores a adotar uma viso otimista da sociedade da informao. Para muitos, conforme critica Fernandes (2003, p. 108), parece que estamos adentrando uma realidade em que todo mundo poder ter acesso a toda a informao que necessita, porque isto existe ou existir como uma disponibilidade j pronta para nosso usufruto. Lvy (1999) acredita que as TICs podem levar o mundo a funcionar como uma espcie de universo do saber em fluxo, onde o conhecimento seria flutuante num ambiente caracterizado pela interconexo de

Giddens, Anthony. Social Theory and Modern Sociology. Cambridge: Polity, 1987.

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todos com todos em tempo real, favorecendo a orientao, o acesso informao, a aprendizagem e o desenvolvimento. Na direo oposta, Snchez Gamboa (1997) destaca que, na sociedade da informao, os contedos informacionais esto sempre direcionados por interesses humanos, geralmente em proveito dos grupos que controlam essas informaes. Para ele, as informaes utilizadas nos processos produtivos, na tomada de decises e na gerao de novas tecnologias so rigorosamente controladas. J as informaes que geram disperso, confuso, distrao, divertimento, lazer ou veiculam ideologias desmobilizadoras e concepes fantasiadas do mundo so democraticamente divulgadas. O autor acrescenta ainda que a revoluo informacional, enquanto advento que levou ao surgimento da sociedade da informao, um fenmeno incompleto, pois pouco alterou as relaes de poder no mbito da sociedade. Ao contrrio, as transformaes provocadas por esta revoluo, segundo suas ponderaes, beneficiaram principalmente os grupos privilegiados da sociedade que j detinham o controle do poder econmico e poltico. Alis, tambm em relao aos aspectos polticos da sociedade da informao possvel identificar opinies divergentes. H correntes de pensamento que defendem que a nova sociedade ser uma comunidade voluntria, voltada para o benefcio social. Alguns prevem que a abundncia de informaes levar construo de uma sociedade mais democrtica atravs da reestruturao das instituies. Para os mais otimistas, o maior acesso informao desenvolver a conscincia poltica dos cidados, o que promover a alterao das estruturas de poder rumo harmonia do sistema poltico. Mas existem tambm autores mais pessimistas, para os quais

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... os governos utilizaro as novas tecnologias de informao para aumentar seu controle sobre a sociedade. As informaes sero disponibilizadas em maior quantidade e rapidez, porm os grandes grupos econmicos e os detentores do poder poltico somente divulgaro as informaes que lhes interessam. (AKUTSU; PINHO, 2002, p. 728)

Certamente a participao poltica das pessoas depende de vrios fatores, dentre os quais destacam-se questes relacionadas s condies econmicas e sociais dos cidados, ao seu interesse pelas causas coletivas, sua sade, educao, ao tempo de que dispem para participar e liberdade de associao e organizao. possvel inferir, no entanto, que a informao tambm um importante fator, pois portadora de um potencial estratgico que reside na possibilidade de sua utilizao como recurso poltico. Neste trabalho, alguns conceitos so fundamentais para a compreenso dos limites e das possibilidades de influncia da informao no campo poltico, especialmente como recurso mediador da relao entre governos e cidados. Estes conceitos so constitudos pela noo de assimetria informacional, pela relao entre informao e accountability, e pela idia de competncia informacional. Nas prximas sees tenta-se defini-los e compreender sua importncia para a reflexo acerca do relacionamento entre Estado e sociedade em regimes democrticos.

1.1 Assimetria informacional

A palavra assimetria significa falta de correspondncia, em grandeza, forma ou posio relativa, de partes que esto em lados opostos de uma linha ou que esto distribudas em torno de um centro ou eixo. Em um sentido mais filosfico,

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indica desarmonia, desigualdade em uma relao, distribuio desigual de um recurso qualquer. No mbito deste trabalho, o conceito de assimetria informacional pode ser definido de forma bastante simples, indicando a desigualdade de condies para acesso informao de natureza poltica. Refere-se a situaes, reais ou potenciais, em que determinados indivduos, grupos ou instituies detm condies privilegiadas de acesso a informaes relativas a questes que, por sua importncia, influenciam diretamente no processo decisrio de formulao de polticas pblicas. Nesta acepo, a assimetria informacional pode ser analisada sob dois enfoques distintos6: um refere-se ao relacionamento dos cidados ou grupos sociais entre si na competio por meios de influncia na agenda poltica; o outro, diz respeito relao entre Estado e sociedade. Para compreender o primeiro enfoque relacionamento dos cidados entre si preciso lembrar que, conforme mencionado, a informao pode ser utilizada como um recurso poltico. No entanto, tal uso tende a se dar de forma assimtrica entre os diversos segmentos sociais, na medida em que o discurso poltico e, portanto, a informao dele decorrente tem sido tradicionalmente dominado pelas elites ou por grupos mais favorecidos da sociedade. Isso ocorre em funo da desigual distribuio de recursos, oportunidades e capacidades entre os cidados, os quais necessitam
... de informaes polticas diversas, em nveis distintos, desde as mais tcnicas, com explicaes provenientes do sistema de especialistas, at as abordagens mais simples. Uma possvel identificar ainda um terceiro enfoque para a noo de assimetria informacional no mbito da sociedade da informao, relativo desigualdade informacional entre pases ou regies centrais, detentores de informaes estratgicas, e pases ou regies perifricos do sistema capitalista, onde predominam o analfabetismo e a baixa qualificao da populao. Para anlises mais aprofundadas deste aspecto, Cf. Jardim (1999) e Eisenberg; Cepik (2002).
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vez que as pessoas esto associadas poltica atravs de diferentes backgrounds, interesses e habilidades cognitivas, no h como prescrever um modelo nico de informao politicamente relevante, nem um mesmo padro de excelncia. (MAIA, 2002, p. 59)

Neste sentido, uma outra considerao de Maia (2002) merece destaque, pois a autora acredita que um frum pblico de discusso, produo e troca de informaes deve refletir essa diversidade poltica e cultural da sociedade e proporcionar um balano justo de oportunidades para que as vozes que se levantam durante os processos de deliberao pblica possam ser ouvidas e consideradas. Se a informao suficientemente ampla, ento os cidados podem estar em melhores condies para decidir sobre as polticas de sua preferncia. Mas se a informao controlada, imprecisa ou inconsistente, ento o debate pode ser manipulado e as alternativas se estreitam atravs da desinformao (MAIA, 2002, p. 51). Assim, um sistema pblico de informao, ao invs de segregar pela especializao e pelo uso da linguagem tcnica, deveria antes primar pela aproximao e interao dos cidados entre si. Para permitir melhores possibilidades de engajamento no debate poltico de atores sociais que se encontram em situao de dessemelhana, torna-se necessria a oferta de contedos informacionais variados, que contemplem a diversidade cognitiva e de interesses dos atores em questo. Certamente, difcil estabelecer a relao exata entre a assimetria informacional que caracteriza o relacionamento entre os diversos segmentos sociais e o crescente processo de despolitizao dos cidados comuns. Parece certo, porm, que excluda da prtica democrtica de discusso pblica, uma grande parcela da populao no desenvolve interesse pela informao poltica. Tambm

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parece razovel esperar que o acesso a fontes de informao desta natureza contribua para a reduo dos nveis de alienao ou de apatia em relao a assuntos que dizem respeito construo do presente da sociedade e definio de perspectivas para o seu futuro. Ainda no que se refere a este primeiro enfoque da assimetria informacional (relao cidado-cidado), razovel argumentar que um maior acesso informao poltica, mesmo que no possa ser direta e imediatamente associado reduo das desigualdades na distribuio de recursos materiais, certamente tender a reduzir as desigualdades polticas em favor daqueles que se encontram em situaes menos favorveis, propiciando-lhes melhores condies para participar do debate democrtico. No que concerne ao segundo enfoque da desigualdade de acesso informao poltica, pode-se facilmente constatar que a relao entre Estado e cidados caracterizada, a priori, por um elevado grau de assimetria informacional, tanto em termos quantitativos quanto qualitativos, a favor do primeiro. Ainda que em certos momentos o Estado se veja em situao de desvantagem informacional em relao a determinados atores sociais, como, por exemplo, os detentores de conhecimentos tcnicos ou acadmicos, em relao sociedade como um todo o aparelho estatal encontra-se em situao privilegiada de acesso e controle de fontes informativas. Tal fato gera risco para a sociedade, pois pode contribuir para que informaes desfavorveis ao governo sejam escondidas da populao. Alm disso, conforme ressalta Przeworski (1998, p. 12), desde que os governos sabem [o] que os eleitores no sabem, eles dispem de uma enorme janela para fazer coisas que eles, e no os eleitores, querem. H, pois, o risco de que, por deter o controle da informao pblica, os governantes decidam unilateralmente o que os

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cidados podem saber, ou escolham quais cidados devem saber, ou ainda optem por uma combinao de ambas as alternativas. Por outro lado, se os cidados dispem de pouca informao, eles podem preferir deixar o governo agir com amplo grau de discricionariedade (e, portanto, sem muito controle). Tudo isso resulta num ciclo que termina por realimentar e ampliar a aludida assimetria informacional. Certamente, a assimetria informacional existente entre Estado e sociedade possui um componente estrutural, pois governar requer a montagem de uma mquina administrativa capaz de lidar com conhecimentos especializados que muitas vezes no interessam ou no so facilmente compreendidos pelo cidado comum. Mas isso no significa que os governos podem se eximir da responsabilidade e do dever de manter a populao informada sobre as aes governamentais e sobre os resultados delas decorrentes. Pelo contrrio, numa democracia de fundamental importncia que os cidados possuam oportunidades de acesso a contedos informacionais que lhes permitam compreender os complexos temas pblicos. A divulgao insuficiente de informaes (ou sua no divulgao) constitui um obstculo tanto para que os cidados sinalizem suas necessidades e preferncias aos governantes, quanto para o acompanhamento do desempenho destes. A informao a que a sociedade deve ter acesso no pode ser sinnimo da informao qual o governo permite o acesso. Colocar essa informao disposio da sociedade constitui uma das tarefas dos governos e tambm das instituies empenhadas na promoo da cidadania. Dois importantes conceitos, analisados em profundidade na obra de Jardim (1999), esto estreitamente relacionados idia da assimetria informacional que perpassa a relao Estado-sociedade: transparncia e opacidade informacional. Em poucas palavras, pode-se afirmar que a noo de transparncia expressa o direito

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dos cidados informao e o dever do Estado de informar. A idia de opacidade, ao contrrio, reflete a ausncia ou a insuficincia em diferentes nveis de interao informacional entre Estado e sociedade. Dito de outra forma, a noo de transparncia refere-se visibilidade, publicidade das aes estatais por meio da divulgao de informaes pela administrao pblica. J a opacidade caracterizase pela invisibilidade e pelo segredo oriundos da falta de divulgao ou da divulgao insuficiente de informaes relativas aos atos oficiais. De acordo com o autor, uma das caractersticas do Estado brasileiro sua opacidade, e no sua transparncia:
As escassas possibilidades de acesso informao governamental por outros grupos sociais contribuem para a hegemonia do bloco no poder e a excluso dos setores dominados. O Estado tende a ser invisvel sociedade civil. (JARDIM, 1999, p. 21)

Pode-se considerar que um dos fatores que concorrem para a existncia e manuteno dessa invisibilidade do Estado a assimetria informacional que o favorece em seu relacionamento com a sociedade. Tal fato configura um paradoxo quando se parte do pressuposto de que uma das caractersticas mais marcantes do Estado democrtico a possibilidade de seu controle pela sociedade. Este controle requer a transparncia do aparelho estatal, expressa no direito dos cidados informao governamental e no dever do Estado de assegurar o acesso a essa informao. Segundo Jardim (1999),
Como campo informativo, o Estado moderno constitui-se numa das maiores e mais importantes fontes de informao, alm de requisitar uma grande quantidade destas para sua atuao. Seu complexo funcionamento relaciona-se diretamente com sua ao produtora, receptora, ordenadora e disseminadora de informaes. O objeto do Estado seria, em ltima instncia, o cidado em suas variadas demandas, inclusive aquelas de natureza informacional. (JARDIM, op. cit., p. 29)

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O Estado, ento, alm de ser um receptor das informaes emanadas da sociedade, deve tambm desempenhar o papel de produtor e fornecedor de informaes aos cidados. A consolidao da democracia depende, entre outros fatores, da publicidade e da transparncia das aes e decises governamentais, atravs da disponibilizao de informaes diversas para os cidados. Conforme ser demonstrado na prxima seo, a variao nos graus de transparncia e de opacidade do Estado, expressa na quantidade e na qualidade da informao produzida e divulgada pelos poderes constitudos, exercer influncia direta na efetividade dos mecanismos de accountability da ordem democrtica.

1.2 Accountability e informao

Accountability um termo que, numa definio bastante simplificada, diz respeito ao controle dos atos e aes de polticos pelos cidados. Trata-se de uma espcie de prestao de contas dos governantes e representantes sociedade que, por sua prpria natureza, constitui um atributo das democracias modernas, muito embora nem todos os regimes que se consideram democrticos possam ser considerados accountable. ODonnell (1998) elabora uma interessante reflexo sobre o tema, estabelecendo uma clara distino entre o que chama de accountability vertical e accountability horizontal. Para o autor, a accountability vertical refere-se relao entre os cidados e os ocupantes de cargos pblicos. Assim,

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Eleies, reivindicaes sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coero, e cobertura regular pela mdia ao menos das mais visveis dessas reivindicaes e de atos supostamente ilcitos de autoridades pblicas so dimenses do que chamo de accountability vertical. So aes realizadas, individualmente ou por algum tipo de ao organizada e/ou coletiva, com referncia queles que ocupam posies em instituies do Estado, eleitos ou no. (ODONNELL, 1998, p. 28)

J a accountability horizontal diz respeito ao controle mtuo entre rgos e poderes do Estado, ou seja, constitui todo um aparato de freios e contrapesos (do Ingls, checks and balances) e est relacionada
... existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotinas a sanes legais ou at o impeachment contra aes ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODONNELL, op. cit., p. 40).

Em razo dos propsitos deste trabalho, h aqui um maior interesse em discutir a dimenso da accountability vertical, muito embora se reconhea que ambas as dimenses relacionam-se entre si, na medida em que a ao organizada, determinada e persistente dos cidados que exercem a accountability vertical certamente pode reforar a efetividade dos mecanismos da accountability horizontal, atravs da criao de novas agncias de fiscalizao e controle ou do aperfeioamento da atuao das agncias existentes. Neste sentido, merecem destaque as palavras de Anastasia e Melo (2002, p. 4), para quem ... a interao entre instrumentos de accountability vertical e horizontal pode ser desenhada de forma a incrementar concomitantemente a responsabilizao dos governantes pelos governados e a estabilidade da democracia. Portanto, daqui por diante, a utilizao o termo accountability deve ser lida basicamente como uma referncia sua

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dimenso vertical; a diferenciao em relao dimenso horizontal, se necessria, ser claramente expressa. A literatura sobre o tema praticamente unnime ao considerar as eleies como um mecanismo clssico de accountability, desde que sejam razoavelmente livres e justas, pois alega-se que atravs do voto os cidados podem premiar ou punir os polticos, com base em informaes relativas ao desempenho passado dos candidatos. Assim, a tese central a de que, se os eleitores no ficarem satisfeitos com o desempenho do governo e de seus representantes, podero votar em outros candidatos nas eleies seguintes, promovendo a renovao dos postos de poder poltico atravs da troca de seus ocupantes. Por outro lado, tambm possvel identificar um relativo consenso entre os tericos do assunto no sentido de que somente as eleies no constituem mecanismo suficiente para uma accountability efetiva. Conforme ressalta Przeworski (1998, p.16), ... a influncia que os cidados exercem atravs das eleies pode ser apenas a de menor importncia prtica se comparada a inmeros outros instrumentos. Para o autor, atravs do voto os eleitores concedem aos eleitos autorizao para governar, mas as eleies, por si s, so um instrumento pouco efetivo de controle popular sobre os representantes. Na mesma linha, Anastasia (2001) argumenta que
os cidados delegam aos representantes, seus agentes, atravs do processo eleitoral, autoridade para agir em seu nome ou em seu interesse, mas dispem de poucos instrumentos de sinalizao de suas preferncias, bem como de informao, controle e fiscalizao das aes dos agentes (ANASTASIA, 2001, p. 54).

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Para a autora, tal fato leva a um dos principais problemas tericos e prticos da democracia, que a tenso entre participao e representao no mbito do sistema poltico. Mas porque as eleies, apesar de importantes, so insuficientes enquanto instrumento de accountability? Por diversos motivos que vo desde a no garantia de que as preferncias dos eleitores sejam implementadas pelos eleitos durante o mandato at o fato de constiturem um mecanismo de avaliao retrospectiva que toma por base um perodo de tempo relativamente extenso. Alm disso, os eleitores dispem de apenas um voto para decidir sobre todo o conjunto de polticas governamentais, quando na realidade podem preferir a poltica educacional de um candidato e as propostas de assistncia sade de outro, e talvez o programa ambiental de um terceiro. Isso dificulta o controle e o acompanhamento da implementao dessas polticas. Em razo dos objetivos desta pesquisa, importante ressaltar ainda alguns aspectos ligados questo informacional que permeia os processos eleitorais, especialmente no mbito da democracia brasileira. Um primeiro ponto que chama a ateno diz respeito alegada falta de memria do eleitor brasileiro, que freqentemente no se lembra dos nomes dos candidatos em quem votou. Apenas para citar dois exemplos: o Estudo Eleitoral Brasileiro (ESEB) realizado em 2002 mostrou que 54% dos eleitores no se lembrava dos candidatos escolhidos para a Cmara dos Deputados (e isso somente dois meses aps as eleies!); outra pesquisa revelou que em So Paulo quase 90% dos entrevistados no soube apontar o nome de um deputado estadual ou federal do estado (para mais detalhes, Cf. MARTINS JR.; DANTAS, 2004, p. 270). Isso leva ao segundo aspecto que

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merece destaque: ora, se o eleitor brasileiro no retm facilmente uma informao to bsica, difcil acreditar que se preocupe em obter informaes para o acompanhamento dos mandatos de seus governantes e representantes, de modo a, com base nelas, recompens-los ou puni-los na eleio subseqente. No mximo, seria mais plausvel acreditar que, no momento do voto, os eleitores possuem apenas informao incompleta ou insuficiente sobre a atuao passada dos candidatos. Com efeito, em trabalho em que procuram avaliar o ndice de participao poltica no Brasil, Martins Jr. e Dantas chegam concluso de que apenas uma parcela muito reduzida do eleitorado brasileiro (cerca de 2,5 milhes de pessoas de um universo de mais de 80 milhes) procura manter-se informada sobre poltica (ibid., p. 286). importante mencionar, ainda, outro problema informacional da democracia brasileira que est estritamente ligado aos resultados das eleies, embora suas causas sejam anteriores a estas: devido s regras do sistema poltico-eleitoral atualmente em vigor no Brasil, muitas vezes o eleitor no sabe que, ao votar em determinado candidato, pode estar, na verdade, elegendo outro. Isso ocorre nas chamadas eleies proporcionais (para os cargos de deputado federal, deputado estadual e vereador), em razo de mecanismos como a transferncia de votos entre candidatos dos partidos e coligaes partidrias. Tal fato gera ... uma distoro entre o conjunto de preferncias manifestas pelo eleitorado e a efetiva distribuio de cadeiras entre os partidos (ANASTASIA; MELO, 2002, p. 13). Ainda que a relao entre os eleitores que conhecem essas regras e os que no as conhecem no tenha sido empiricamente verificada, certamente a quantidade de eleitores do segundo grupo no desprezvel, tendendo mesmo a superar em muito a

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quantidade de eleitores do primeiro grupo. Faltam, pois, a grande parte dos cidados brasileiros informaes bsicas para o efetivo exerccio de sua cidadania poltica. Se as eleies neste pas tm promovido taxas relativamente altas de renovao dos ocupantes dos postos de poder, h razes para acreditar que isso decorre menos do controle da populao sobre os polticos, e mais da falta deste controle (ausncia de accountability) e de informao: o eleitor mediano vota em quem aparece, por razes que englobam desde motivaes individualistas at convices religiosas, sem se preocupar, na maioria das vezes, em obter - ou sem possuir meios de acesso a - informaes que talvez lhe permitissem fazer escolhas mais conscientes. Pelo exposto, v-se que mesmo para a utilizao de instrumentos tradicionais de accountability, como as eleies, a informao desempenha um papel importante. Mas, em razo da aludida insuficincia dos mecanismos eleitorais como meio de controle da populao sobre as aes de governos e representantes, torna-se evidente a importncia da existncia de outros mecanismos que ampliem o grau de participao poltica dos cidados brasileiros e lhes permitam acompanhar, fiscalizar ou controlar o desempenho dos polticos nos interstcios eleitorais. Parece claro, tambm, que a efetividade de tais mecanismos depender em grande parte da quantidade e da qualidade da informao disponibilizada sociedade. Para que os cidados tenham condies de saber o que e porque os governos fazem, independentemente do que os governantes queiram que os cidados saibam, Przeworski (ibid., p. 16) aponta a necessidade da existncia de accountability agencies independentes dos outros rgos e nveis de governo e designadas a informar o pblico, no somente seus representantes. Encontra-se aqui um dos pontos de interao entre as dimenses horizontal e vertical da

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accountability, na medida em que essas agncias, para fornecer aos cidados informao potencialmente relevante para o incremento da participao poltica e do controle do Estado, seriam elas mesmas controladoras deste ltimo. Apesar de importante e necessria para a consolidao democrtica, uma tal iniciativa no eximiria cada um dos Poderes estatais da responsabilidade pela promoo da transparncia de seus atos, atravs da criao de mecanismos de interlocuo com a sociedade baseados num regime de informao livre e de qualidade. O carter pblico da informao um dos pilares da democracia e no pode ser jamais desconsiderado por aqueles que comandam o Pas, bem como seus estados e municpios. Assim, apesar das mencionadas divergncias entre os pensadores da sociedade da informao, defende-se, neste trabalho, que a possibilidade de participao poltica dos cidados est ligada, de alguma forma, disponibilidade de informaes. Este tambm o entendimento de Anastasia e Melo (2002, p. 15), para quem ... cidados mais bem informados e dotados de alternativas institucionais por meio das quais possam vocalizar suas preferncias encontram-se em melhores condies para instruir e/ou responsabilizar os seus representantes. Em outro trabalho [s.d.] - sobre a participao poltica na regio metropolitana de Belo Horizonte - esses mesmos autores testaram e confirmaram a hiptese, proposta por Reis e Castro (2001)7, que associa positivamente a propenso participao poltica ao aumento e sofisticao da informao disponvel.

REIS, Fbio W.; CASTRO, Mnica. Democracia, civismo e cinismo: um estudo emprico sobre normas e racionalidade. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.16, n.45, 2001.

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Acredita-se que um dos entraves para o pleno desenvolvimento da democracia brasileira a falta (ou o baixo grau) de accountability vertical, decorrente da reduzida participao da sociedade civil em processos de avaliao de polticas pblicas. A criao, por parte das instituies do Estado, de mecanismos de accountability fundamental para o desenvolvimento da cidadania e para a prpria consolidao da democracia no Brasil. Mas a existncia de accountability no apenas uma questo de vontade poltica dos governantes. Assim como a democracia, ela tambm procedimental e tende a acompanhar o avano dos valores democrticos, ao mesmo tempo em que contribui para novos progressos. sintomtica a ausncia de uma palavra na lngua portuguesa que possa ser utilizada para a traduo do termo accountability. Para Campos (1990, p. 31), falta aos brasileiros no precisamente a palavra: Na verdade, o que nos falta o prprio conceito, razo pela qual no dispomos da palavra em nosso vocabulrio. Pode-se concluir, ento, que a falta do conceito decorre da ausncia de uma cultura verdadeiramente democrtica no Brasil. A falta de transparncia ou a opacidade informacional das aes estatais e a falta de organizao da sociedade civil resultam num grau muito baixo de participao poltica, levando o Estado a desempenhar o papel de tutor e os cidados a agirem como tutelados. No entanto, no se pode esquecer que a disponibilidade de informaes apenas um dos lados da questo. A consolidao da democracia depende tambm do efetivo acesso e uso dessas informaes por parte dos cidados. O desenvolvimento e o estabelecimento de uma poltica de divulgao constante de informaes por parte das instituies do Estado, ainda que atenda a preceitos

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legais8 e possa ser considerada uma atitude louvvel do Poder Pblico, pouco contribuir para o aumento dos nveis de accountability da ordem democrtica se a sociedade no for formada por cidados capazes de compreender e efetivamente utilizar essas informaes para controlar seus governantes e representantes, no sentido de fazer com que as aes destes se aproximem das preferncias e expectativas daqueles. A prxima seo abordar especificamente a necessidade de desenvolvimento dessa competncia informacional.

1.3 Competncia informacional e participao poltica

A noo de competncia informacional derivada da expresso inglesa information literacy e designa o conjunto de habilidades necessrias para interagir com a informao, seja no espao acadmico, no trabalho, nas questes particulares, constituindo-se tambm em capacidade chave dentro do processo de participao poltica. Em outras palavras, a competncia informacional representa a habilidade em reconhecer quando existe uma necessidade de informao e a capacidade de identificar, recuperar, avaliar e usar eficazmente essa informao para a resoluo de um problema ou para a tomada de uma deciso. No campo das preocupaes presentes nesta pesquisa, pressupe-se que cidados participativos possuem competncia informacional, pois compreendem a
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A Constituio Federal brasileira de 1988, por exemplo, assim dispe sobre o direito de acesso dos cidados informao: Art. 5, inciso XIV assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional.

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necessidade de acesso a informaes pblicas de qualidade para o entendimento e tratamento de problemas e questes inerentes s suas prprias vidas, comunidade e sociedade em que vivem. Alm disso, esto mais atentos e preparados para fazer com que esta mesma sociedade acompanhe a atuao de seus representantes e governantes e perceba a importncia da sua participao em todas as arenas onde se desenrola o jogo democrtico. Em linhas gerais, pode-se considerar que a participao na vida social e poltica que confere ao indivduo o status de cidado. Conforme enfatizou-se na seo anterior, em regimes verdadeiramente democrticos o exerccio de uma cidadania ativa no se esgota com o exerccio do voto, ultrapassando tambm a noo pura e simples da submisso a deveres e da titularidade de direitos. Neste sentido, Mamede (1997, p. 223), afirma que cidado o sujeito ativo na cena poltica, sujeito reivindicante e provocador da mutao do direito. Percebe-se, pois, que participao uma palavra-chave para a promoo da cidadania. A esta altura, deve estar claro que a informao um dos direitos bsicos dos cidados e ao mesmo tempo um requisito essencial para a existncia de uma cidadania participativa. por meio do acesso a informaes que o cidado tem condies de conhecer e cumprir seus deveres, bem como de entender e reivindicar seus direitos junto s instituies que, em tese, deveriam assegur-los. A falta de informao, alm de prejudicar o exerccio de deveres e direitos, pode se constituir tambm numa barreira para que os indivduos contribuam, participem e ocupem seu espao na sociedade, assim como pode impedi-los de acompanhar, avaliar e questionar as aes do Estado.

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Mas no somente a falta ou a insuficincia de informao que pode ameaar o exerccio da cidadania. Isso porque, na atualidade, os cidados se vem com freqncia diante de um paradoxo caracterizado pela dificuldade de obteno de informaes em meio abundncia delas. O dilvio informacional (LVY, 1999) que caracteriza a sociedade da informao tambm pode criar obstculos para o acesso a contedos relevantes para resposta a uma determinada questo, seja ela referente aos direitos, aos deveres ou s formas de participao do cidado nos mecanismos de controle do Estado9. Este contexto, alm de tornar mais complexo o exerccio da cidadania, ao mesmo tempo evidencia a importncia do

desenvolvimento de competncias relacionadas ao acesso e uso de informaes. O cidado necessita, ento, de preparo para exercer o direito de acesso informao governamental, seja num contexto de escassez ou de abundncia de informaes. O desenvolvimento de competncias para que as pessoas tenham capacidade de buscar, recuperar e filtrar as informaes (ou de exigir o acesso a elas), promovendo sua apropriao crtica, um dos fatores primordiais para que possam utiliz-las como elemento de emancipao individual. Mas tambm essencial para a formao de cidados atuantes, que buscam na participao poltica, atravs do acompanhamento e controle de governantes e representantes, uma forma de interferir na construo do presente e do futuro da sociedade. Um dos desafios das sociedades atuais, alm de promover a formao de cada vez mais pessoas com capacidade cada vez maior de acesso e compreenso da informao,

Alm disso, crescente o processo de privatizao da informao pblica que, transformada em produto venda, deixa de estar disponvel (ou melhor, est disponvel para quem pode pagar) e exclui do progresso grandes parcelas da populao. H ainda casos em que a informao simplesmente no divulgada pelos Poderes constitudos, chegando, em determinadas circunstncias, a ser tratada como segredo pelo Estado. Certamente, muitos governantes preferem mesmo manter os cidados passivos e desinformados.

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o de fazer com que os governos e representantes polticos ajam no sentido de garantir condies para o acompanhamento de suas aes. Alm de ser, ele prprio, um produtor e disseminador de informaes, o Estado deve garantir aos cidados o acesso a uma educao que lhes possibilite desenvolver plenamente suas competncias includa a competncia informacional e exercer ativamente a cidadania. Um tal cenrio, ainda que utpico e insuficiente no que tange resoluo de todos os problemas que afligem este pas, contribuiria para o contnuo aperfeioamento da democracia brasileira. A democracia, alis, um regime procedimental e, como tal, no garante resultados por si s. atravs de tentativas, de erros e acertos, de idas e vindas que ela se desenvolve e se consolida. O desenvolvimento de competncias informacionais deve ser priorizado por um processo educacional voltado ao desenvolvimento da cidadania em seus distintos componentes formal, informal e permanente. Este aspecto fundamental para a construo das sociedades democrticas, atravs da criao de uma cidadania culta e da preparao dos indivduos para se envolverem de forma ativa e efetiva em tudo o que diga respeito administrao de sua cidade, de seu estado e do seu pas, no se limitando a aceitar passivamente o que decidido pelos outros. A capacidade de acesso e uso da informao vem se consolidando como um importante elemento para o desenvolvimento econmico e social, alm de requisito para o exerccio da cidadania. A educao para a cidadania deve ser promovida desde as escolas do ensino bsico e durante todo o processo de formao dos indivduos, pois somente cidados bem formados e informados, que tenham acesso a ensino de qualidade, a

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diversos meios de informao e aos modernos recursos tecnolgicos podem desenvolver competncias informacionais que lhes propiciem melhores condies de participao na sociedade da informao, contribuindo com esta de forma eficaz a partir da integrao entre o local, onde a participao mais gil, e os nveis regional, nacional e global. Este captulo teve o propsito de indicar as principais controvrsias tericas acerca da noo de sociedade da informao. Alm disso, buscou elucidar os conceitos bsicos utilizados nesta dissertao, os quais permitem considerar a informao como um recurso poltico que pode propiciar a compreenso da realidade social e a interveno sobre ela atravs da mobilizao e participao poltica das pessoas. No entanto, no difcil perceber que o problema de pesquisa aqui colocado possui natureza interdisciplinar. Por isso, para sua adequada compreenso torna-se necessrio recorrer ainda literatura da rea de Cincia Poltica que possa fornecer subsdios para uma reflexo acerca da importncia da informao para o exerccio da cidadania e o desenvolvimento da democracia, bem como para a promoo de processos de participao poltica. Destarte, o captulo seguinte constitui uma tentativa de resgatar essas contribuies.

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2 TEORIA DEMOCRTICA E INFORMAO

primeira vista, a relao entre os conceitos de democracia e de informao parece bvia. Tal obviedade fica clara na opinio de diversos autores que realam a importncia da informao para a existncia de regimes democrticos. Para Guanter (1974, p. 24), por exemplo, a relao direta entre informao e democracia to evidente como a razo inversa existente entre totalitarismo e informao, ou seja, para esse autor a ausncia de informao ou a restrio a seu acesso so caractersticas mais prximas dos regimes totalitrios do que das democracias. A mesma posio parece ser defendida por Norberto Bobbio, para quem o poder autocrtico dificulta o conhecimento da sociedade. O poder democrtico, ao contrrio, enquanto exercido pelo conjunto dos indivduos aos quais atribudo o direito de participar direta ou indiretamente da tomada de decises coletivas, exige a livre circulao de informaes e conhecimentos. O cidado deve saber, ou pelo menos, deve ser colocado em condio de saber (BOBBIO, 2000, p. 392). Mas a compreenso da relao entre informao e democracia requer um aprofundamento terico. Isso porque, assim como ocorre com o conceito de informao, no h um consenso acerca do conceito de democracia. Longe disso, o termo historicamente tem sido objeto de disputas e de acalorados debates e discusses que envolvem pensadores cujas idias apresentam significativas divergncias, resultando da o surgimento de diferentes concepes ou teorias sobre a prtica democrtica. No objetivo deste trabalho reconstituir a histria de tal debate que, alis, encontra-se em aberto. Mas interessa aqui analisar os aspectos tericos centrais daquelas abordagens que forneam elementos relevantes para a

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compreenso da relao entre democracia e informao para, em seguida, tentar estabelecer a relao entre esta e a participao poltica dos cidados. Destarte, para tais propsitos suficiente adotar a diviso proposta por Santos e Avritzer (2002), para quem as disputas em torno das diversas teorias democrticas podem, ao menos a partir da segunda metade do sculo XX, ser definidas em termos de uma concepo hegemnica de democracia, sendo possvel, no entanto, destacar elementos que conduzem formulao de concepes democrticas contra-hegemnicas. A concepo hegemnica representada, basicamente, pela teoria elitista de democracia. As concepes contra-hegemnicas so aquelas que vem na participao poltica dos atores sociais um caminho para a inovao e renovao do agir democrtico. Contudo, possvel identificar na literatura tambm uma concepo intermediria s duas primeiras, representada pela teoria polirquica. Cada uma dessas concepes permite entrever modos diversos para a abordagem da relao entre democracia e informao. As prximas sees so, ento, dedicadas anlise de cada uma dessas correntes.

2.1 A informao e a concepo hegemnica de democracia

Conforme mencionado, no h um consenso acerca da questo democrtica. Pelo contrrio, se existe um termo capaz de gerar divergncias e posies tericas e ideolgicas conflitantes, este termo democracia. O sculo XX, conforme argumentam Santos e Avritzer (2002), foi marcado por um intenso debate acerca dessa forma de organizao poltica. Na opinio dos autores, a primeira metade do

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sculo passado caracterizou-se pela disputa em torno da desejabilidade da democracia, considerada at ento, por muitos e por muito tempo, perigosa e indesejada por atribuir o poder de governar a quem estaria em piores condies para o fazer: a grande massa da populao, iletrada, ignorante e social e politicamente inferior (SANTOS; AVRITZER, 2002, p. 39)10. J aqui possvel notar um primeiro relacionamento mais pragmtico entre informao e democracia, posto que uma grande massa iletrada e ignorante corresponde precisamente a uma significativa parcela da populao que, de alguma forma, encontra dificuldades de acesso informao ou, mesmo que a ela tenha acesso, possui dificuldades para compreend-la, estando assim em uma situao de desvantagem poltica. No se ignora o fato de que essa desvantagem pode ser ocasionada e geralmente o por fatores outros que no somente a dificuldade de acesso e compreenso da informao, como, por exemplo, as condies econmicas e sociais desfavorveis. Mas importante ressaltar que aquela dificuldade contribui em boa medida para a no superao destas condies. Apesar da resoluo do mencionado debate em favor da desejabilidade da democracia, Santos e Avritzer (2002, p. 39) alertam que, ao cabo das duas guerras mundiais, a proposta de democracia que se tornou hegemnica ... implicou em uma restrio das formas de participao e soberania ampliadas em favor de um consenso em torno de um procedimento eleitoral para a formao de governos. Ou seja, para os adeptos da concepo hegemnica, no mbito de regimes ditos democrticos caberia ao povo to somente escolher seus governantes e representantes dentre os membros de uma elite melhor preparada e apta a discutir
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Grifou-se.

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os assuntos pblicos. Trata-se, pois, de uma concepo elitista de democracia que considera que o povo seria capaz apenas de escolher os polticos, mas no de exercer a poltica, funo esta reservada somente a alguns indivduos moral e intelectualmente superiores. Dentre os autores que defendem a teoria elitista de democracia, Joseph Schumpeter11 aquele cujas idias obtiveram maior aceitao. Para ele, o cidado tpico [...] desce para um nvel inferior de rendimento mental to logo entra no campo poltico. [...] Torna-se primitivo novamente (SCHUMPETER, 1961, p. 319). A doutrina schumpeteriana pretende fazer uma anlise realista ao defender que, na sociedade de massas, os indivduos so facilmente manipulveis, cedem a impulsos irracionais e so incapazes de participar e de tomar decises importantes na poltica, a qual, por isso mesmo, deve ser exercida apenas pela elite, melhor preparada. No campo das preocupaes presentes neste trabalho, a concepo hegemnica ou elitista de democracia, mesmo que estivesse correta ou fosse desejvel do ponto de vista pragmtico, pouca importncia acrescentaria ao papel desempenhado pela informao enquanto instrumento portador de potencial para interveno no processo poltico por parte dos cidados comuns. Isso porque uma tal concepo beneficia-se da desinformao como um dos fatores que permitem a concentrao oligrquica de poder poltico, econmico e ideolgico. Ou, em termos menos radicais, bastaria ao povo ter acesso s informaes que lhe possibilitassem o conhecimento necessrio para realizar, de tempos em tempos, uma boa escolha de seus representantes e governantes. Conforme afirma Vita (2004),

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Para uma crtica teoria schumpeteriana, Cf. Avritzer, 1996.

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do fato de que a maioria dos cidados comuns no tenha motivao e informao suficientes para constituir um julgamento racional, digamos, sobre a poltica de privatizaes do governo [...], no se segue que eles no sejam capazes de constituir um julgamento genuno sobre o desempenho governamental como um todo. [...] Pode parecer pouco, mas essa distino crucial que nos permite diferenciar a democracia schumpeteriana de um governo de minoria ou de um governo tecnocrtico (VITA, 2004, p.128).

A concepo hegemnica ou elitista, ao reduzir a democracia a um mero processo eleitoral, no conseguiu responder convincentemente a duas questes essenciais: a questo de saber se as eleies esgotam os procedimentos de autorizao por parte dos cidados e a questo de saber se os procedimentos de representao esgotam a questo da representao da diferena (SANTOS; AVRITZER, 2002, p. 46). Tais questes remetem a um debate entre democracia representativa e democracia participativa, constituindo esta ltima o eixo principal do discurso das concepes contra-hegemnicas de democracia. Interessa, ento, dentro dos limites tericos desta pesquisa, analisar a literatura que discorre sobre essas concepes no-hegemnicas na tentativa de nela colher novos subsdios acerca do papel desempenhado pela informao em processos de participao poltica. Antes, porm, necessrio apresentar algumas idias fundamentais daquele que considerado um dos principais tericos da democracia, Robert Dahl, cuja teoria polirquica pode ser situada entre as concepes hegemnicas e as concepes contra-hegemnicas de democracia.

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2.2 Poliarquia, informao e participao

O pensamento de Robert Dahl ocupa um lugar intermedirio entre o elitismo democrtico e uma concepo normativa e participativa de democracia (AVRITZER, 1996, p.114). De sua obra possvel extrair um conjunto importante de contribuies acerca da relao entre o acesso informao e os processos de democratizao poltica. Dahl parte do pressuposto de que uma caracterstica-chave da democracia a contnua responsividade do governo s preferncias de seus cidados, considerados como politicamente iguais (DAHL, 1997, p. 25). O autor acredita que, para que o governo seja responsivo, todos os cidados devem ter oportunidades plenas: a) de formular suas preferncias; b) de expressar suas preferncias a seus concidados e ao governo atravs da ao individual e da coletiva e c) de ter suas preferncias igualmente consideradas na conduta do governo, ou seja, consideradas sem discriminao decorrente do contedo ou da fonte da preferncia (DAHL, 1997, p. 26). Essas trs condies so necessrias democracia, embora no sejam suficientes e variem enormemente na amplitude em que se encontram disponveis geogrfica e historicamente. Para que um grande nmero de pessoas possa desfrutar de todas essas oportunidades, em seu modelo de democracia Dahl ressalta a necessidade adicional da existncia de oito garantias institucionais, conforme indicado no QUADRO 1, a seguir:

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QUADRO 1 - Alguns requisitos de uma democracia para um grande nmero de pessoas

Para a oportunidade de:

So necessrias as seguintes garantias institucionais: I. Formular preferncias 1. Liberdade de formar e aderir a organizaes 2. Liberdade de expresso 3. Direito de voto 4. Direito de lderes polticos disputarem apoio 5. Fontes alternativas de informao II. Exprimir preferncias 1. Liberdade de formar e aderir a organizaes 2. Liberdade de expresso 3. Direito de voto 4. Elegibilidade para cargos polticos 5. Direito de lderes polticos disputarem apoio 6. Fontes alternativas de informao 7. Eleies livres e idneas III. Ter preferncias igualmente 1. Liberdade de formar e aderir a consideradas na conduta do governo organizaes 2. Liberdade de expresso 3. Direito de voto 4. Elegibilidade para cargos polticos 5. Direito de lderes polticos disputarem apoio 5a. Direito de lderes polticos disputarem votos 6. Fontes alternativas de informao 7. Eleies livres e idneas 8. Instituies para fazer com que as polticas governamentais dependam de eleies e de outras manifestaes de preferncia.
Fonte: DAHL, 1997, p. 27 (grifou-se)

Dentre as oito garantias institucionais propostas por Dahl, duas interessam mais diretamente aos objetivos deste trabalho. A primeira refere-se garantia institucional de acesso a fontes alternativas de informao, a qual aparece como uma condio para o exerccio das trs oportunidades que devem ser asseguradas aos cidados. Em seu livro Poliarquia, obra em que Dahl prope as garantias

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apresentadas no QUADRO 1, o autor no deixa explcito o que constituiriam essas fontes alternativas de informao. Mas em outros trabalhos ele fornece ao leitor subsdios para a clara compreenso da expresso. No livro Um prefcio teoria democrtica, Dahl, ao abordar as condies que devem operar no perodo preleitoral, destaca que todos os indivduos devem possuir informaes idnticas sobre as alternativas existentes (DAHL, 1996, p. 73). Apesar de no constituir uma garantia de racionalidade geral, a satisfao dessa condio pode contribuir para que os eleitores rejeitem uma alternativa que teriam aprovado se possussem menos informaes. Assim, crescem as chances de que a escolha no tenha sido manipulada pelo controle das informaes por indivduos isolados ou grupos. Mas, para o autor, essa condio no facilmente observvel. Em outro trabalho, Dahl elabora alguns questionamentos que, embora sejam colocados na forma de perguntas, ajudam a responder o que se deve entender por fontes alternativas de informao: como os cidados podem adquirir a informao de que precisam para entender as questes se o governo controla todas as fontes importantes de informao? - e continua: como poderiam os cidados participar realmente da vida poltica se toda a informao que pudessem adquirir fosse proporcionada por uma nica fonte? (DAHL, 2001, p. 111). Sob essa tica, caberia ento ao Estado o dever de desempenhar um papel fundamental, garantindo ao cidado o acesso informao. Alm de ser, ele prprio, um fornecedor de informaes, o Estado deve assegurar as condies necessrias existncia do pluralismo de fontes de informao, evitando, desse modo, o monoplio da informao de interesse pblico. A oitava garantia institucional dahlsiana constitui o segundo foco de interesse para este trabalho, pois preceitua que as instituies devem ser capazes de fazer

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com que as polticas governamentais dependam de eleies e de outros mecanismos de expresso de preferncias. Ora, a crise da democracia representativa, ao gerar descrena e apatia polticas, evidencia a necessidade da existncia de canais de acesso da sociedade civil s instituies do governo para troca de informaes atravs da participao no processo poltico, como forma de conferir maior legitimidade e efetividade ao daqueles que, investidos num mandato eletivo, devem zelar pela boa administrao da coisa pblica. Apesar da anlise desenvolvida por Dahl estar basicamente voltada para regimes nacionais, ele prprio reconhece que certamente ao menos uma parte dela poderia ser aplicada a nveis subordinados ou unidades subnacionais. Assim, possvel utiliz-la para subsidiar a reflexo acerca dos mecanismos de participao poltica institudos pela Assemblia de Minas, objeto desta pesquisa. As oito garantias institucionais propostas por Dahl constituem duas dimenses tericas ligeiramente diferentes da democratizao: a oposio (ou contestao) pblica ao governo e o direito de participar dessa contestao (ou inclusividade). Essas dimenses podem variar independentemente, pois um regime pode, por um lado, tolerar um alto grau de contestao pblica, mas que exercida por uma minoria. Pode, por outro lado, permitir que um grande nmero de pessoas participe, mas tolera apenas um baixo nvel de oposio. Na falta do direito de exercer oposio, o direito de participar despido de boa parte de seu significado (DAHL, 1997, p. 28). As duas dimenses tericas da democratizao propostas por Dahl so graficamente representadas atravs da seguinte figura:

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FIGURA 1 - Liberalizao, inclusividade e democratizao

Oligarquias competitivas

Poliarquias

III I
Liberalizao (contestao pblica)

II
Hegemonias fechadas Hegemonias inclusivas

Inclusividade (participao) Fonte: DAHL, 1997, p. 30

Para o autor, a democracia poderia ser concebida como um regime localizado no canto superior direito (altamente inclusivo e fortemente liberalizado). Em seu modo de ver, porm, nenhum grande sistema do mundo real plenamente democratizado (a democracia seria um ideal a ser alcanado), razo pela qual prefere chamar os regimes prximos do canto superior direito de poliarquias. Assim, qualquer deslocamento de um regime ao longo do caminho III representa algum grau de democratizao. medida que um sistema torna-se mais competitivo ou mais inclusivo, crescem as chances de que os polticos busquem apoio junto aos segmentos sociais que agora podem participar mais facilmente da vida poltica. Dahl

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prope que quanto maiores as oportunidades de expressar, organizar e representar preferncias polticas, maior a variedade de preferncias e interesses passveis de representao na poltica (DAHL, 1997, p. 46). importante ressaltar que Dahl acredita que a distribuio de recursos-chave constitui uma das variveis que afetam o desenvolvimento da poliarquia. Esses recursos tornam-se recursos polticos medida que so utilizados por um ator para influenciar o comportamento de outros atores, pelo menos em algumas circunstncias. Desigualdades na distribuio de recursos-chave equivalem, pois, a desigualdades na distribuio de recursos polticos, que por sua vez podem levar a desigualdades extremas no exerccio do poder. possvel inferir que, para Dahl, a informao est entre os recursos polticos distribudos, ainda que de modo desigual, a indivduos, grupos e organizaes, pois o autor, ao analisar a distribuio de recursos-chave, fala em saber e em conhecimento, alm de renda, riqueza e ocupao, dentre outros. Assim, em sociedades complexas, formadas por uma grande quantidade de cidados, as chances de uma participao extensiva e de um alto grau de contestao pblica dependem, em certa medida, da disseminao de leitura, escritura, alfabetizao, educao e jornais ou equivalentes (DAHL, 1997, p. 85). Em sntese, a obra de Dahl fornece subsdios para que a informao, tomada na perspectiva de uma das garantias institucionais inerentes democracia, seja considerada como um dos recursos que podem contribuir para tornar os cidados mais capacitados a influenciar o comportamento e as aes dos polticos, permitindo aos primeiros vocalizar suas preferncias e fazer com que elas sejam igualmente consideradas em relao s questes afetas vida poltica da sociedade.

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Mas isso no encerra a busca por uma maior compreenso da relao entre democracia e informao, posto que esta, enquanto recurso poltico, encontra-se dispersa pela sociedade de maneira desigual. Destarte, para o suporte terico interdisciplinar a esta pesquisa torna-se necessrio recorrer, ainda no campo da Cincia Poltica, tambm literatura sobre a democracia deliberativa. Isso porque, da leitura que se fez da obra de Dahl, ficou claro que o autor, apesar de levantar importantes questes sobre a participao (ou inclusividade) poltica, concentra uma maior parcela de seu esforo na compreenso da dimenso que denominou de oposio (ou contestao) pblica. Ou seja, o autor no chega a desenvolver uma teoria participativa, mas aponta aspectos da participao essenciais ao bom funcionamento da poliarquia. importante, pois, recorrer a autores que mais recentemente tm buscado compreender e desenvolver a dimenso participativa da democracia. Destarte, a literatura voltada aos processos de participao e deliberao pblicas ser analisada na seo subseqente. Trata-se de contribuies tericas que apresentam diversas facetas das concepes contra-hegemnicas de democracia. Sua anlise constitui uma tentativa de obteno de outros subsdios que permitam avanar na compreenso da relao entre participao poltica e informao.

2.3 Informao e concepes contra-hegemnicas de democracia

As concepes contra-hegemnicas de democracia so, essencialmente, concepes alternativas ao elitismo democrtico, pois defendem a possibilidade de participao e deliberao dos cidados como forma de se atingir um novo patamar

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institucional da democracia. Tambm nesse campo terico, como de resto em toda a teoria democrtica, no existem consensos absolutos. Diversos autores apresentam opinies divergentes, principalmente no que se refere intensidade e efetividade da participao dos cidados e legitimidade das decises decorrentes de processos deliberativos. Mas, apesar dessas divergncias, parece haver um ponto em comum na teoria desses autores, qual seja a necessidade de se combinar o processo eleitoral com mecanismos que propiciem, atravs da participao dos cidados, o incremento do controle da atuao de seus representantes e governantes. Esse aspecto mantm uma estreita relao com a oitava condio dahlsiana, citada na seo anterior, no sentido de que as instituies democrticas devem ser estruturadas de modo a fazer com que a formulao de polticas pblicas dependa de eleies, mas tambm de outros mecanismos de manifestao de preferncias por parte dos cidados. A obra de Jrgen Habermas parece ser aquela que maior influncia exerceu na formulao da teoria democrtica deliberativa. Seu modelo procedimental rompe com a noo de democracia como mero sistema de constituio de governos ao ressaltar a importncia da participao dos atores sociais em processos racionais de discusso e deliberao. Para tanto, a teoria habermasiana ressalta a diferena existente entre a esfera administrativa e burocrtica do Estado, resultante do aumento da complexidade das sociedades modernas e por isso mesmo concentrada nas mos de especialistas, e a esfera pblica, espao dialgico e interativo existente entre a esfera privada e o Estado. Na concepo do autor,

A esfera pblica pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicao de contedos, tomadas de posio e opinies; nela os fluxos comunicacionais so filtrados e sintetizados a ponto de se condensarem em opinies pblicas enfeixadas

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em temas especficos. Do mesmo modo que o mundo da vida tomado globalmente, a esfera pblica se reproduz atravs do agir comunicativo, implicando apenas o domnio de uma linguagem natural; ela est em sintonia com a compreensibilidade geral da prtica comunicativa cotidiana (HABERMAS, 1997, p. 92).

Para Habermas, a esfera pblica, enquanto arena privilegiada para a discusso dos temas pblicos por parte dos cidados, seria dotada de uma racionalidade comunicativa atravs da qual a formao de opinio e de vontade dos atores sociais poderia exercer influncia na elaborao de polticas pblicas, desde que conseguisse atravessar as comportas dos procedimentos burocrticos do Estado. Em sntese, Habermas coloca a questo da participao no centro de sua teoria de democracia ao demonstrar que a esfera pblica uma rbita insubstituvel de constituio democrtica da opinio e da vontade coletivas, estabelecendo a mediao necessria entre a sociedade civil, de um lado, e o Estado e o sistema poltico, de outro (AVRITZER; COSTA, 2004). Diante disso, possvel perceber que as concepes contra-hegemnicas de democracia baseadas na teoria habermasiana tm na participao e na deliberao pblicas seus principais pilares, j que os cidados passam a desempenhar um papel ativo no processo de superao das deficincias do sistema democrtico representativo. Neste sentido, parece claro que uma condio de efetividade dessa perspectiva deliberacionista a permeabilidade das instituies formais da democracia aos resultados dos debates travados na esfera pblica. Ou seja, o desenvolvimento da capacidade, por parte das instituies polticas, de captao e absoro das informaes que traduzem os temas, argumentos, demandas e interesses manifestados durante o processo deliberativo, de forma a diminuir a

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distncia entre as decises tomadas nas esferas formais de governo e as preferncias manifestas na esfera pblica. Voltando a ateno questo informacional que perpassa a teoria deliberativa de democracia, de acordo com a opinio de Santos e Avritzer (2002, p. 48), existe um certo ceticismo quanto capacidade das burocracias estatais de lidarem com a criatividade e absorverem o conjunto das informaes envolvidas na gesto pblica. Para esses autores, o Estado possui uma necessidade crescente de encontrar solues plurais para os problemas administrativos, ao passo que a capacidade das burocracias centralizadas de lidar com o conjunto das informaes necessrias para a execuo de polticas complexas limitada. Neste sentido,

O conhecimento detido pelos atores sociais passa, assim, a ser um elemento central no aproprivel pelas burocracias para a soluo dos problemas de gesto. [...] A residiria o motivo da re-insero no debate democrtico dos assim chamados arranjos participativos (SANTOS; AVRITZER, 2002, p.48).

Deve-se entender por conhecimento no aproprivel aqueles saberes constitudos a partir de informaes possudas pelos cidados, mas no detidas a priori pelo Estado, e que se encontram desigualmente dispersas pela sociedade. A institucionalizao de arenas participativas teria, ento, a potencialidade de promover um intercmbio informacional entre a sociedade e as instncias decisrias do Estado, propiciando-lhes ganhos mtuos de informao. Dito de outra forma: para as concepes democrticas contra-hegemnicas, se os problemas enfrentados por sociedades complexas exigem cada vez mais solues plurais, a prpria poltica tem de ser plural, baseando-se em processos participativos racionais de discusso e deliberao. Para essa corrente de

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pensamento o poder poltico deve ser exercido coletivamente, com base em processos de livre apresentao de razes entre iguais (SANTOS; AVRITZER, 2002, p. 53)12. No entanto, em outro trabalho Santos (2006, p. 1) afirma com convico que a promoo da democracia no ocorreu de par com a promoo das condies de participao democrtica. Para o autor, a criao e o desenvolvimento de espaos propcios participao democrtica dos cidados constitui um dos principais desafios da democracia na atualidade. Para a superao deste desafio trs condies essenciais devem ser asseguradas aos cidados: a garantia de sobrevivncia (quem no tem como se alimentar tem prioridades mais altas do que votar, por exemplo); no estar ameaados (em qualquer regime poltico, quem vive ameaado no livre); e estar informados, pois quem no dispe da informao necessria a uma participao esclarecida, equivoca-se quer quando participa, quer quando no participa (SANTOS, 2006, p. 1). Deste modo, experincias participativas podem ser vistas como uma oportunidade no s para a transferncia de informaes da sociedade para a burocracia estatal, mas tambm desta para aquela, gerando um fluxo informacional entre governados e governantes. Se em uma direo desse fluxo o Estado passa a receber informaes providas pelos segmentos potencialmente afetados pelos temas em discusso, em outra direo os cidados passam, atravs de uma maior disseminao da informao poltica, a compreender melhor o funcionamento dos processos poltico-administrativos.

12

Cf. tambm COHEN, J. Procedure and Substance in Deliberative Democracy. In: BOHMAN, J.; REHG, W. Deliberative Democracy: essays on reason and politics. Cambridge: MIT Press, 1997.

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Se as concepes democrticas contra-hegemnicas estiverem corretas, ento possvel conceber ainda uma terceira direo para o fluxo de informaes que se estabelece em arranjos participativos e deliberativos, j que o intercmbio de experincias proporcionado pelo incremento da participao poltica contribuiria tambm para a reduo da assimetria informacional entre os prprios cidados participantes, portadores de recursos desiguais, entre os quais a informao, relativamente aos temas em discusso. Isso porque a deliberao em processos participativos baseia-se na troca argumentativa entre os participantes, numa interao em que cada parte recebe e analisa os argumentos da outra. Estes argumentos geralmente constituem informao nova para os participantes que os recebem, que por sua vez os analisam luz de informaes que j possuem para rejeit-los, aceit-los ou modific-los, num processo complexo que pode levar alterao da base informativa inicial do conjunto de participantes da deliberao. Assim, experincias de participao poltica teriam uma dimenso educativa13, pois, ao criarem condies propcias ao desenvolvimento das qualidades morais e cognitivas dos cidados, podem culminar na reduo da assimetria informacional entre os participantes. fcil perceber, contudo, que o funcionamento harmonioso do mencionado fluxo informacional e a conseqente realizao de seu potencial educativo tm maiores probabilidades de ocorrer em situaes ideais de participao e deliberao. Maia (2006) mostra que uma situao ideal de discurso em uma deliberao

A esse respeito, Cf. PATEMAN, C. Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press, 1970.

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... diz respeito a um contexto de discusso livre, em que todos os argumentos recebem considerao e os participantes mostram-se dispostos a rever suas preferncias iniciais luz de argumentos melhores. [...] Os interlocutores tratam de argumentar e contra-argumentar sem o exerccio de coaes, chantagens ou ameaas a fim de chegar ao entendimento com o outro. Tal debate estender-se-ia livre de restries de tempo ou da necessidade prtica de tomar decises (MAIA, 2006, p. 5).

Em outro trabalho, a prpria autora reconhece que


... preciso levar em considerao que, para fortalecer a democracia, so necessrias no apenas estruturas comunicacionais eficientes e instituies propcias participao, mas tambm, devem estar presentes a motivao correta, o interesse e a disponibilidade dos prprios cidados para se engajar em debates (MAIA, 2002, p. 48).

Tal argumento estabelece um forte vnculo com as idias de autores que demonstram um certo grau de ceticismo quanto ao potencial educativo dos processos deliberativos quando partem para a anlise de situaes prticas de participao poltica. Vita (2004, p. 117), por exemplo, enfatiza que as pessoas atradas a experincias participativas podem ser, desproporcionalmente, aquelas que j tm uma estrutura de preferncias e de atitudes similar do homo politicus. Ou seja, preciso verificar, em cada caso, at que ponto os participantes da deliberao no constituem somente membros daquela diminuta parcela da sociedade sempre envolvida com a poltica e motivada a acompanhar e tomar parte em processos de formulao de polticas pblicas. Para o autor, no razovel esperar que os cidados comuns se motivem a se informar de uma forma apropriada sobre questes complexas de poltica pblica que esto (assim lhes parece) distantes de sua vida cotidiana. (VITA, 2004, p. 116). De acordo com essa concepo, poucos seriam os membros da sociedade dispostos a enfrentar os

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custos informacionais necessrios constituio de julgamentos racionais, que no sejam primitivos, acerca de questes complexas de poltica pblica. Alm daqueles que valorizam a vida do homo politicus, mais provvel que se disponham a enfrentar tal tarefa somente os cidados que possuem preferncias diretamente relacionadas aos temas em discusso e que, conforme ressalta Vita (2004, p. 116), muitas vezes pressionam por alternativas que pouca relao tm com uma noo reconhecvel de bem pblico. Ademais, conforme ressaltado na seo 2.2, a desigualdade na distribuio de recursos polticos pode constituir um obstculo ao incremento da deliberao na formao da poltica pblica. Vale observar que a forma de utilizao desses recursos pode exercer considervel influncia sobre a informao, limitando ou ampliando as possibilidades desta enquanto recurso poltico. Assim que estratgias de comunicao financiadas por minorias poderosas podem contribuir para o convencimento de cidados insuficientemente informados de que as preferncias daquelas correspondem aos interesses destes, num claro exemplo de que um recurso poltico desigualmente distribudo (o dinheiro) pode acentuar, em benefcio de seus detentores, a assimetria na distribuio de outro recurso poltico importante: a informao. A esse respeito, Vita (2004) estabelece uma importante conexo entre a teoria deliberativa e uma outra obra de Dahl14, na qual possvel perceber uma clara distino da distribuio desigual de recursos polticos em duas categorias: as desigualdades de recursos econmico-sociais (tais como riqueza e oportunidades) e as desigualdades de conhecimento, de informao e de recursos cognitivos. Vita (2004) ressalta que o dficit de participao poltica - em suas
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DAHL, Robert. Democracy and its critics. New Haven: Yale University Press, 1989.

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palavras, a desigualdade de ativismo poltico - pode ser mais apropriadamente explicado pela distribuio desigual desses recursos do que pelas opes individuais dos cidados em relao a um maior, menor ou nenhum nvel de engajamento poltico:
Se fosse possvel minorar significativamente esses dois tipos de desigualdades, estaramos em condies de dizer que oportunidades eqitativas existem para que os cidados participem efetivamente das deliberaes polticas e se empenhem em influenciar seus resultados quer eles optem por fazer uso dessas oportunidades ou no (VITA, 2004, p. 122).

Diante disso, possvel concluir que os processos participativos e deliberativos do mundo real mais se aproximaro do modelo ideal medida que for possvel levar a cabo uma significativa reduo das assimetrias de recursos polticos, inclusive da assimetria informacional. Neste ponto, mais uma vez Vita (2004) oferece uma contribuio importante ao afirmar que a reduo das desigualdades de recursos polticos, apesar de constituir objetivo ambicioso, no significa conceber o processo democrtico em si mesmo de alguma forma distinta da concepo-padro de democracia competitiva. Em termos mais apropriados aos objetivos da presente investigao, possvel afirmar que a desigualdade de acesso informao pode comprometer o princpio da igualdade poltica. Mas tambm razovel esperar que o processo comunicativo que se estabelece em arranjos participativos possa contribuir para a reduo da aludida assimetria informacional, em trs nveis bsicos: entre os cidados participantes, entre estes e o Estado e entre o Estado e os primeiros, num fluxo que amplia e estimula a democracia deliberativa e que ao mesmo tempo proporciona maior legitimidade democracia representativa, criando entre ambos os modelos uma relao de complementaridade e fortalecimento, ao invs de incompatibilidade e excluso mtua.

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No mesmo sentido, Anastasia (2001, p. 38) chama a ateno para o fato de que mecanismos que ampliem e garantam a efetividade da representao devem ser organizados e operacionalizados tambm na arena parlamentar e durante o perodo entre as eleies. razovel, ento, afirmar que um dos caminhos para o desenvolvimento poltico rumo a uma poliarquia avanada (estgio mais prximo do ideal democrtico) passaria pelo aumento da participao cidad, isto , pela interveno racional e responsvel das pessoas comuns no processo de tomada de decises polticas. Mas, devido ao fato de que, no regime democrtico, a interveno sobre a realidade se d, sobretudo, pela ao poltica que exercida por meio de representantes eleitos pelo povo, torna-se necessrio combinar os institutos da democracia representativa com arranjos participativos, de forma a se assegurar legitimidade e apoio poltico s decises. Porm, ainda que se estabelea uma relao de complementaridade entre representao e participao, uma questo permanece sem resposta: para ser legtimo, um regime democrtico dependeria da mobilizao de todos os cidados, ou pelo menos de um grande nmero deles? Em outras palavras: seria possvel alcanar uma participao ampliada nas complexas sociedades contemporneas? Na prxima seo tenta-se elaborar algumas reflexes e apontar uma possvel resposta que leve em conta o aspecto informacional dessa questo.

2.3.1 Informao e Pblicos Participativos

A questo apresentada ao final da seo anterior pode ser recolocada em outros termos, mais prximos das motivaes deste trabalho, conforme se segue:

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seria possvel a um grande nmero de cidados informar-se adequadamente sobre a diversidade de temas afetos elaborao de polticas pblicas, de forma a constituir julgamentos fundamentados que lhes permitam deliberar e decidir sobre as mesmas? Em sntese, seria possvel a um grande nmero de pessoas desenvolver as competncias informacionais necessrias participao poltica? De acordo com Dryzek (2004, p. 41), existe uma limitao na teoria da democracia deliberativa, uma vez que nas deliberaes do mundo real, a totalidade ou certamente a maioria dos afetados no parece participar, tornando desta forma a democracia deliberativa vulnervel ao destronamento de suas pretenses de legitimidade. Referindo-se a uma observao de Dahl15, o autor argumenta no sentido de que seria inconcebvel, nos Estados contemporneos (e em suas unidades componentes), a participao ampliada dos cidados, pois no plausvel que um grande nmero (milhares ou milhes) deles possa raciocinar

conjuntamente. Uma participao significativa na tomada de decises coletivas estaria, portanto, restrita a uma pequena minoria de cidados bem qualificados. Apesar do que possa parecer primeira vista, no se deve confundir tais colocaes com as idias schumpeterianas, pois, ao contrrio de ressaltar o papel das elites na conduo de regimes democrticos, Dryzek est preocupado em propor uma maneira de se assegurar legitimidade aos arranjos participativos, os quais esto, via de regra, submetidos s limitaes do que o autor denomina economia deliberativa, caracterizada pelo que se exps no pargrafo anterior. Para Dryzek, a idia de legitimidade deve ser desvinculada de uma contagem de cabeas, ou seja, uma deciso legtima em termos democrticos no
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DAHL, Robert A. After the Revolution? New Haven: Yale University Press, 1970.

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necessariamente aquela tomada por um grande nmero de cidados que participam de uma deliberao, uma vez que as entidades que povoam o mundo poltico (...) no precisam ser todas reduzidas a indivduos (DRYZEK, 2004, p. 48). Maia (2002, p. 48) coloca a mesma questo em termos ligeiramente diferentes ao acreditar que os membros de movimentos sociais e associaes so mais aptos do que os cidados comuns para atuar como atores discursivos em deliberaes pblicas. Como alternativa para se assegurar legitimidade deliberao em contextos de baixa densidade participativa, Dryzek prope uma abordagem baseada na concepo habermasiana de democracia discursiva, enfatizando a competio de discursos na esfera pblica. O autor sugere que a esfera pblica seja reconhecida como o lugar de uma constelao de discursos, os quais devem ser definidos como
... um modo compartilhado de se compreender o mundo incrustado na linguagem. Nesse sentido, um discurso sempre apresentar determinadas assunes, juzos, discordncias, predisposies e aptides. Estes termos comuns significam que os aderentes a um dado discurso sero capazes de reconhecer e processar estmulos sensoriais em histrias ou relatos coerentes, os quais, por seu turno, podem ser compartilhados de uma maneira intersubjetivamente significativa. Conseqentemente, qualquer discurso ter em seu centro um enredo, o qual pode envolver opinies tanto sobre fatos como valores (DRYZEK, 2004, p. 48).

No mbito deste trabalho, acredita-se que a competio de discursos na esfera pblica pode ser equiparada a uma competio de significados atribudos informao. Sendo a esfera pblica o espao dialgico e interativo existente entre a esfera privada e o Estado, o contedo informacional das polticas pblicas formuladas em situaes de participao poltica refletir o balano de significados atribudos s informaes apresentadas e recebidas atravs dos diversos discursos que tiveram lugar na deliberao. A possibilidade de uma deliberao efetiva depende diretamente da possibilidade de intercmbio de informaes entre os

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criadores, representantes ou defensores dos diversos discursos, os quais atuam ora como fonte informativa, ora como receptores de informao. Se este raciocnio estiver correto, ento razovel esperar que a competio de discursos contribua para a reduo da assimetria informacional entre os participantes da deliberao, sejam eles indivduos isoladamente considerados ou representantes de qualquer das entidades que povoam o mundo poltico. Para Dryzek, sua abordagem da competio de discursos soluciona o problema da limitao da economia deliberativa uma vez que o nmero de participantes na deliberao passa a ser indeterminado:

A qualquer tempo, a constelao de discursos pode ser enredada pelos muitos ou pelos poucos, ou mesmo por nenhum. Tipicamente, o nmero flutuar extensamente ao longo do tempo para qualquer rea temtica dada; (...) Quem pode se engajar em tal competio? Praticamente todo mundo; pois o embate de discursos justape-se mudana cultural (DRYZEK, op. cit., p.54).

Para os propsitos desta pesquisa, ento, os critrios que permitem dizer quem so os participantes de uma deliberao importam mais do que o nmero efetivo de participantes. E principalmente, alm de conhecer quem so os cidados participantes, importante verificar at que ponto eles so capazes de ou esto dispostos a decifrar, compreender e assimilar a carga informativa resultante da competio de discursos no processo deliberativo, de forma a modificar ou complementar sua base informativa inicial. Interessa, pois, sob este aspecto, verificar se ao balano dos discursos que se apresentam em um processo deliberativo real corresponde uma efetiva reduo (ou reproduo? ou ampliao?) da assimetria informacional entre os participantes da deliberao.

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Mas quem so os participantes de uma deliberao? Nas sociedades atuais, quais so os cidados que se dispem a arcar com os custos informacionais (tempo, dinheiro e disposio para se informar) ou que possuem competncia informacional para a compreenso e constituio de julgamentos pertinentes sobre questes complexas de polticas pblicas? O fato de que a legitimidade das decises independe do nmero de participantes da deliberao - que pode ser at indeterminado, de acordo com as proposies de Dryzek (2004) - no necessariamente inviabiliza ou dispensa a resposta a essas perguntas. Pelo contrrio, justamente essa resposta que pode permitir a identificao e a distino entre os diversos discursos. E essa identificao ocorre no necessariamente pela identidade individual de cada participante, mas acima de tudo pelos objetivos de cada grupo ou conjunto de participantes da deliberao. Wampler e Avritzer (2004) apresentam um importante e interessante conceito que ser utilizado neste trabalho como um guia que pode facilitar a busca de respostas aos questionamentos acima efetuados: trata-se do conceito de Pblicos Participativos. Para esses autores,
A idia de Pblicos Participativos compreende cidados organizados que buscam superar a excluso social e poltica por meio da deliberao pblica, da promoo de transparncia e responsabilizao (accountability) e da implementao de suas preferncias polticas (WAMPLER; AVRITZER, 2004, p. 212).

No Brasil, ainda segundo Wampler e Avritzer, as bases empricas que subsidiaram a formulao do conceito de Pblicos Participativos remontam emergncia de estratgias polticas desenvolvidas por organizaes da sociedade civil e movimentos sociais durante o perodo da transio democrtica (fase final do autoritarismo militar), sendo que a Constituio Cidad de 1988 ofereceu o impulso

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definitivo para a formao de um arcabouo legal de proteo s novas prticas participativas:


Com o advento das eleies competitivas, atores da sociedade civil se conectaram com polticos e partidos para promover a institucionalizao de processos de tomada de deciso capazes de oferecer oportunidades para os cidados deliberarem sobre propostas de polticas pblicas. Instituies participativas, ancoradas por sano oficial na Constituio de 1988 e implementadas sob ampla variedade de formatos no nvel local, entrelaam atores da sociedade civil com a sociedade poltica formal. Isto , os novos atores e seus aliados polticos institucionalizaram suas estratgias e prticas em sistemas de produo participativa de decises, criando, assim, uma nova esfera de deliberao e negociao que aqui se conceitua como Pblicos Participativos (WAMPLER; AVRITZER, 2004, p. 212).

Em seu trabalho, Wampler e Avritzer (2004) partem da anlise de um desses sistemas de produo participativa de decises, o Oramento Participativo, na tentativa de mostrar a relao entre a emergncia dos Pblicos Participativos e o surgimento de novos formatos institucionais. Resulta deste aspecto o fato de concentrarem esforos na formulao de uma teoria participativa mais prxima do nvel local. Na presente pesquisa, parte-se do pressuposto de que isso no inviabiliza a utilizao do conceito de Pblicos Participativos para a designao de cidados que buscam, atravs da participao democrtica, implementar suas preferncias em outros nveis ou esferas de governo, como os subnacionais (regionais ou estaduais) e o nacional (ou federal). Parte-se tambm do pressuposto de que no h deliberao pblica efetiva sem acesso informao, constituindo esta ltima um dos elementos centrais dos novos formatos institucionais. Isso porque a argumentao propicia uma maior troca de informaes entre os participantes, troca esta que, por sua vez, pode propiciar ou facilitar a tomada de deciso apesar da diversidade de opinies caracterstica de processos deliberativos.

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Para encerrar este captulo, vale lembrar e sintetizar os principais aspectos da relao entre informao e democracia para cada uma das concepes analisadas. Para a concepo hegemnica de democracia os cidados comuns no possuem informao e conhecimento suficientes para participar do jogo poltico e da formulao de polticas pblicas ou, dito de outra forma, para o elitismo democrtico bastaria aos cidados comuns ter acesso apenas a informaes para a formao de um juzo eleitoral que lhes permitissem efetuar uma boa escolha de seus governantes e representantes dentre os membros de uma elite melhor preparada. A teoria polirquica avana ao defender que os governos sejam responsivos s preferncias de seus cidados. Para que estes tenham condies de formular e de expressar suas preferncias, alm de t-las igualmente consideradas pelos governantes, o acesso a fontes alternativas de informao deve ser uma garantia institucionalmente assegurada. Como a informao um recurso poltico desigualmente distribudo, as instituies democrticas devem ainda criar

mecanismos, alm das eleies, para que os cidados possam expressar suas preferncias, ou seja, levar at os governos informaes sobre suas necessidades e demandas. Finalmente, as concepes contra-hegemnicas baseadas na participao e na deliberao democrticas, apesar de serem consideradas por diversos autores como um caminho para a superao da descrena na democracia em sua forma atual, so aquelas que exigem um maior esforo por parte dos cidados comuns no que se refere questo informacional. Isso porque, para uma participao esclarecida, os cidados devem desenvolver a sua competncia informacional na rea poltica. Em outras palavras, necessrio que os mesmos possuam motivao, interesse e disponibilidade suficientes para a busca ou obteno de informaes que

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lhes permitam formular opinies bem fundamentadas acerca de temas pblicos complexos. Alm disso, os cidados participantes devem ser capazes de decifrar, compreender e assimilar a carga informativa resultante da competio de discursos no processo deliberativo, de forma a modificar ou complementar sua base informativa inicial, se necessrio. Ao resultado do balano de aes e atitudes relacionadas informao corresponder a reduo, manuteno ou ampliao da assimetria informacional entre os participantes da deliberao, com reflexos nos nveis de accountability do regime democrtico. Compreender o papel desempenhado pela informao diante dos problemas apresentados at aqui exige a investigao a partir de arranjos participativos concretos. No Brasil, experincias de combinao entre elementos da democracia representativa e da democracia participativa j foram relativamente bem estudadas no mbito do Poder Executivo16. Por isso, neste trabalho elegeu-se como campo de pesquisa uma experincia no mbito do Poder Legislativo, constituda pelo desenvolvimento, por parte da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, de mecanismos de interlocuo com a sociedade, questo que ser abordada em profundidade no prximo captulo.

16

Cf., por exemplo, WAMPLER; AVRITZER, 2004 e tambm VITALE, 2004.

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3 EXPERINCIAS DE PARTICIPAO POLTICA NA ASSEMBLIA DE MINAS

Pelo que foi exposto no captulo precedente, em regimes democrticos pode e deve existir uma relao de complementaridade entre os institutos da democracia representativa e da democracia deliberativa. Para isso, devem ser concebidos espaos privilegiados para a atuao dos Pblicos Participativos, na exata acepo do conceito formulado por Wampler e Avritzer (2004). Uma das formas de estimular e consolidar a criao de tais espaos a adoo de mecanismos que visem promover a participao da sociedade civil nas arenas decisrias estatais. Ao institucionalizar canais que propiciem a aproximao e uma maior interao com a sociedade, o Estado oportuniza o estabelecimento de um fluxo comunicativo que pode oferecer uma dupla contribuio ao processo de consolidao democrtica ao, por um lado, colaborar para a reduo dos nveis de apatia poltica e, por outro, estimular o desenvolvimento de mecanismos de accountability para elevar o grau de transparncia e de legitimidade das aes estatais. Sob o ponto de vista prevalecente neste trabalho, o Poder Legislativo constitui um espao privilegiado de aproximao e de interao com a esfera pblica, exatamente por ser, dentre os trs poderes estatais, o mais aberto, devendo pois atuar como um intermediador entre os interesses da coletividade e as possibilidades de ao do Estado. O seu fortalecimento enquanto poder autnomo passa necessariamente pelo aprimoramento de suas funes legislativa e fiscalizadora e pela avaliao e acompanhamento das polticas pblicas que determinam o presente e que influenciaro o futuro da sociedade que representa. Alm disso,

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conforme ressalta Fleury (2004, p. 120), o processo democrtico de elaborao de polticas pblicas no pode prescindir do amplo debate, com a incluso da sociedade em todas as suas etapas. Para o autor, esse debate deveria acontecer prioritariamente no contexto da instituio que, por definio, seria a responsvel pela representao de interesses heterogneos, ou seja, o Parlamento. A Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais j h algum tempo percebeu a necessidade de implementar formas de ampliar a interao com a sociedade civil ali representada. A conjuntura em que se deu essa percepo foi marcada por uma crise de credibilidade provocada, em parte, pelo esvaziamento das responsabilidades institucionais do Poder Legislativo no Brasil durante o regime militar instaurado em 1964. Ao lado disso, prticas arraigadas de priorizao de polticas com base em critrios de cunho clientelista e paroquial contriburam ao longo do tempo para a deteriorao da percepo da sociedade em relao atuao do Parlamento mineiro. No final dos anos 1970 e at meados da dcada de 1980, a Assemblia de Minas possua uma imagem bastante desgastada, tanto internamente, perante seus funcionrios, quanto externamente, perante a sociedade, conforme demonstraram pesquisas de opinio realizadas poca17. A necessidade de mudana ficou clara para a instituio por ocasio das eleies de 1986, em que o ndice de renovao da ALMG ficou prximo de 65%, ou seja, das 77 cadeiras da Casa, cerca de 50 foram ocupadas por novos parlamentares na legislatura iniciada em fevereiro de 1987. Tal fato foi interpretado como um sinal de descrdito no Poder Legislativo mineiro e revelava a urgncia de se debelar a crise de legitimidade e de se reconstruir a imagem institucional. Mas, para isso, era necessrio implementar
17

Cf. MINAS GERAIS, 1990.

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mudanas estruturais no processo legislativo. E foi nesse sentido que a ALMG procurou pautar seu projeto de superao da crise, a partir do incio da dcada de 1990. Dentre as mudanas propostas e levadas a cabo para tal propsito, aquela que interessa mais diretamente a esta pesquisa diz respeito implementao de novas formas de interlocuo com a sociedade civil. Isso porque, alm de criar oportunidades para a atuao de Pblicos Participativos junto ao Parlamento mineiro, esses novos institutos possuem potencial para propiciar ganhos de informao aos principais atores envolvidos no debate: os cidados, que passam a contar com mecanismos de interveno direta no processo legislativo, e os legisladores, que passam a estar mais bem informados sobre as preferncias daqueles que representam (ANASTASIA, 2001). Este processo, baseado em fluxos informacionais, tem o potencial de contribuir para a ampliao dos graus de controle e responsabilizao (accountability) e de responsividade do Legislativo perante a sociedade. No mbito deste trabalho, acredita-se que os mecanismos de aproximao com a sociedade desenvolvidos pela Assemblia de Minas para estimular a interlocuo da instituio com os cidados so um exemplo daquilo que Dahl preceitua em sua oitava garantia institucional (vide seo 2.2), pois propiciam a abertura de espaos institucionalizados desvinculados de perodos eleitorais para que os atores sociais possam manifestar suas opinies e preferncias em relao formulao de polticas pblicas. Em linhas gerais, tais mecanismos tambm permitem uma aproximao com a teoria deliberativa habermasiana (vide seo 2.3), pois podem ser considerados uma espcie de comporta atravs da qual parte das discusses travadas na esfera

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pblica transplantada para o interior da organizao legislativa. Ou seja, a institucionalizao de mecanismos de interlocuo com a sociedade demonstra que, na tentativa de debelar a crise de legitimidade, a ALMG procurou tornar-se mais permevel ao comunicativa da esfera pblica, buscando desenvolver sua capacidade de captao e absoro das informaes que traduzem os temas, argumentos, demandas e interesses manifestados durante o processo deliberativo, enriquecendo e renovando, deste modo, a agenda do prprio Legislativo estadual. Dentre os novos formatos podem ser destacadas quatro modalidades que demonstram o pioneirismo da ALMG em relao institucionalizao de processos de interlocuo e de intercmbio informacional com a sociedade. A primeira so as audincias pblicas regionais, iniciadas em 1993 com a finalidade de ouvir as comunidades das diversas regies do Estado e dividir com elas a tarefa de planejar o desenvolvimento mineiro atravs da elaborao participativa das leis

oramentrias e das leis de planejamento estatal. Realizadas at 1997, as audincias pblicas regionais sofreram um processo de descontinuidade nos anos seguintes devido, principalmente, ao pouco comprometimento do Poder Executivo com a liberao dos recursos necessrios execuo das polticas priorizadas pela sociedade.18 No entanto, a partir de 2003, com a criao da Comisso de Participao Popular, a ALMG comea a desenvolver um esforo no sentido de retomar e aperfeioar a participao da sociedade civil nos processos de elaborao oramentria e de planejamento estatal. Apesar de ainda estar em construo, o novo modelo j apresenta ganhos em relao ao anterior, pois tem conseguido fazer com que representantes do Poder Executivo participem mais efetivamente e
18

Para uma anlise detalhada de todo o processo das audincias pblicas regionais, Cf. MORELO, 1999.

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forneam dados e informaes que auxiliaro o Legislativo a decidir, juntamente com a sociedade civil, as propostas que sero priorizadas (COSTA, 2005, p. 61). Outra modalidade de interlocuo com a sociedade promovida pela ALMG so os ciclos de debates. Seu objetivo propiciar a reflexo sobre temas de relevncia na conjuntura nacional, levando Assemblia parlamentares de outras casas legislativas, especialistas e autoridades de diferentes setores envolvidos com o tema a ser discutido. A terceira modalidade so os fruns tcnicos, que visam promover estudos de temas mais tcnicos, cujo grau de complexidade requer a participao de especialistas, de representantes de entidades civis e de rgos pblicos que lidam diretamente com o assunto. Sua diferena principal em relao aos ciclos de debates reside no fato de que, ao final do processo de discusso, gerado um documento com propostas para subsidiar a elaborao legislativa. Algumas leis estaduais importantes foram criadas a partir das informaes oriundas das discusses travadas em fruns tcnicos, a exemplo da lei que instituiu a poltica cultural do Estado e da lei que dispe sobre o uso, manejo e conservao do solo. A ltima modalidade de interlocuo e aproximao com a sociedade desenvolvida pela ALMG so os seminrios legislativos que, por constiturem o objeto de pesquisa deste trabalho, sero analisados detalhadamente na seo subseqente.

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3.1 Os Seminrios Legislativos

Os seminrios legislativos so eventos de grande porte que objetivam aprofundar, atravs de discusses entre as diversas correntes de opinio existentes na sociedade, a reflexo sobre grandes temas de interesse da populao. Nas palavras de Costa (2005, p. 61), os seminrios legislativos ... nada mais so do que a construo de uma agenda, uma pauta de solues e propostas para determinados problemas do Estado, elaborada a partir de ampla e profunda discusso com os setores da sociedade civil organizada ligados quele tema. Em comparao com as demais modalidades mencionadas, os seminrios legislativos constituem atualmente a principal e mais completa forma de interlocuo entre a ALMG e a sociedade. Sua realizao tem como premissa fundamental a gerao, a partir das discusses entre os participantes, de um documento de subsdio atividade parlamentar. Ademais, por objetivarem construir macrodiretrizes para o desenvolvimento social e poltico do Estado e no pequenas aes legislativas localizadas os seminrios legislativos tm o potencial de possibilitar a atuao dos grupos de presso que normalmente encontram dificuldades para participar do jogo poltico (COSTA, 2005, p. 62). Ou seja, ao menos teoricamente, essa modalidade de interlocuo democratiza a participao dos atores sociais, oferecendo possibilidades e oportunidades de participao a um maior nmero de cidados. Apesar de existirem desde 1991 e de serem aperfeioados a cada ano, at 1998 os seminrios legislativos eram realizados somente em Belo Horizonte, na sede do Legislativo estadual. Com o tempo, no entanto, a ALMG percebeu a

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necessidade de estender as atividades desses eventos ao interior do Estado, reconhecendo que as regies mais afastadas da Capital possuam menos recursos para participar das discusses. Ainda que algumas localidades enviassem representantes Assemblia, no havia a garantia da representao das opinies de cidados de todas as regies do Estado. Assim, a partir de 1999 os seminrios legislativos passaram a contar com etapas de interiorizao, viabilizando uma participao mais ampliada e aumentando as possibilidades de influncia dos cidados do interior de Minas Gerais. Num Estado de dimenses territoriais comparveis s de um pas como a Frana, com uma das maiores populaes dentre as unidades da Federao e portador de enormes diferenas geopolticas, sociais e econmicas, pode-se presumir o quo elevado o volume de demandas dos cidados afetas atuao do Legislativo estadual, versando sobre os mais variados temas: da questo dos direitos humanos da segurana pblica, da sade ao meio ambiente, da educao cultura, passando ainda por questes afetas poltica agropecuria, defesa do consumidor e do contribuinte, ao trabalho e assistncia social, dentre muitos outros assuntos. Trata-se de uma profuso de temas cuja terminologia e contedos informacionais freqentemente escapam compreenso do cidado comum, o que evidencia a assimetria informacional existente entre o Legislativo e a sociedade. Mas, conforme ressalta Ribeiro (2005, p. 5), ... esse tambm um motivo para se requerer cada vez mais a participao do cidado; afinal, decises nesses campos apresentam elevado nvel de risco para a sociedade. A informao contida nas mltiplas demandas sociais constitui a base para a atualizao permanente da agenda da organizao legislativa. Em ltima instncia, razovel esperar que a abertura do Parlamento mineiro participao dos cidados constitua uma

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oportunidade para a reunio e a absoro dessa informao que, via de regra, encontra-se dispersa. Diante do exposto, a escolha dos seminrios legislativos como objeto desta pesquisa justifica-se pela possibilidade de verificar empiricamente se as discusses e as informaes trazidas pela sociedade civil para o interior do Poder Legislativo possuem potencial quantitativo e qualitativo para subsidiar o processo decisrio e de formulao de polticas pblicas. Em relao informao de natureza poltica, acredita-se que esses espaos participativos possuem potencial para desempenhar um duplo papel, na medida em que podem contribuir tanto para a reduo da assimetria informacional da sociedade em relao ao Parlamento, quanto para a ampliao da quantidade e da qualidade da informao que este possui sobre as preferncias e demandas daquela. Existe ainda um terceiro fator que, combinado ao duplo papel mencionado, possibilita o enriquecimento recproco entre os conhecimentos que se confrontam na arena legislativa (RIBEIRO, 2005, p. 2). Tratase do fato de que esses mecanismos propiciam a oportunidade de troca de informaes entre os prprios segmentos sociais participantes, atravs da discusso e da interao face a face. importante ressaltar que os seminrios legislativos no so propriamente eventos dos deputados. Sua realizao intermediada pela ALMG, mas as entidades civis e pblicas, apoiadoras ou apenas participantes, exercem papis fundamentais em todas as etapas do evento.

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4 METODOLOGIA

Para facilitar a leitura e o entendimento, vale a pena retomar aqui a hiptese e os objetivos da presente investigao. A hiptese a de que a implementao, pela ALMG, de mecanismos de incentivo participao poltica estimula a circulao de informaes entre os atores envolvidos, gerando um fluxo que pode reduzir o grau de assimetria informacional e ampliar o nvel de accountability da ordem democrtica, desde que os cidados participantes possuam competncia informacional para lidar com temas pblicos complexos. O objetivo geral do trabalho analisar o fluxo informacional que se estabelece entre a ALMG e o conjunto dos segmentos da sociedade que se dispem a participar dos eventos conhecidos como seminrios legislativos e verificar se tal investigao emprica pode contribuir para a reflexo terica e a compreenso da relao entre informao e participao poltica no contexto de regimes democrticos. Destarte, os objetivos especficos da pesquisa so os seguintes: a) identificar como surge a demanda de realizao de um seminrio legislativo e o papel desempenhado pela informao na etapa preparatria do evento; b) identificar os tipos e as origens das informaes fornecidas ALMG pelos participantes no decorrer de todo o processo de realizao de um seminrio legislativo;

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c) identificar os tipos de informaes fornecidas pela ALMG e por outros rgos pblicos aos participantes de um seminrio legislativo, bem como identificar as formas de divulgao dessas informaes; d) verificar se as trocas estabelecidas nesse fluxo possuem potencial para gerar informaes que podem ser utilizadas para subsidiar a atuao dos poderes pblicos; e) verificar se essas mesmas trocas resultam na gerao de contedos informacionais de interesse pblico que, se colocados disposio da sociedade em geral, poderiam contribuir para reduzir a assimetria informacional que caracteriza a relao Estado-cidado e ampliar o grau de transparncia e accountability da ordem democrtica.

Para a verificao da mencionada hiptese adotou-se o estudo de caso como opo metodolgica, pois acredita-se que a investigao de situaes especficas pode contribuir para a compreenso de situaes anlogas e, conseqentemente, para o desenvolvimento de um corpo de conhecimento acerca do objeto que se pretende compreender. Destarte, nesta dissertao ser feita uma anlise dos fluxos e contedos informacionais produzidos durante o ltimo seminrio legislativo promovido pela ALMG, denominado Segurana para Todos Propostas para uma sociedade mais segura, cuja etapa final foi realizada entre os dias 21 e 23 de agosto de 2006. Alguns motivos justificam a escolha deste evento como caso para estudo. Em primeiro lugar, a proximidade cronolgica entre a sua realizao e a realizao desta pesquisa favorece a obteno dos dados e informaes que subsidiaro a anlise. O segundo motivo reside no fato de que, por ser o seminrio mais recente, razovel supor que seja mais aperfeioado em relao aos

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anteriores, devido experincia acumulada pela instituio. Em terceiro lugar, o evento abordou um tema de grande interesse para a sociedade na atualidade e, antes da etapa final, contou com a realizao de seis etapas no interior do Estado, razo suficiente para se esperar uma ampla participao dos diversos segmentos sociais. Por ltimo, mas no menos importante, espera-se que, devido ao processo de aperfeioamento que a ALMG tenta imprimir a cada evento desse porte que realiza, seja o seminrio que possui a maior quantidade de fontes de informao disponveis sobre cada etapa. A anlise desenvolvida baseou-se no QUADRO 2, apresentado a seguir, que reflete as principais etapas de realizao do seminrio legislativo Segurana para Todos, no mbito das quais ocorreram as trocas informacionais entre os participantes da deliberao.

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QUADRO 2 Principais etapas de realizao do seminrio legislativo Segurana para Todos

Etapas

Participantes
Deputados coordenadores da Frente Parlamentar pela Segurana Pblica

Atividades
Apresentao, Mesa Diretora da ALMG, da proposta de realizao do seminrio legislativo. Aprovao da proposta e encaminhamento aos rgos tcnicos da ALMG responsveis pelo planejamento e realizao do evento (GPI e GRP). Convite s entidades relacionadas ao tema para apoiar o evento; realizao da primeira reunio preparatria. Realizao de reunies preparatrias para identificao do potencial universo de participantes; indicao de temas, subtemas e respectivos conferencistas; constituio das comisses tcnicas interinstitucionais; aprovao do regulamento do evento; indicao da comisso de representao provisria. Elaborao das propostas iniciais relativas ao subtema afeto a cada CTI para encaminhamento aos grupos de trabalho dos encontros regionais e da etapa final. Apresentao de palestras relativas ao tema e subtemas do evento Discusso, nos grupos de trabalho, das propostas elaboradas pelas CTIs, com possibilidade de sugesto de alteraes ou de apresentao de novas propostas Eleio dos delegados regionais que tero direito a voz e voto na plenria final do evento, em Belo Horizonte Apresentao de palestras relativas ao tema e subtemas do evento Encaminhamento / formulao de questes para debate com os palestrantes

I Proposio do evento

Mesa da Assemblia

Gerncia de Projetos Institucionais (GPI) / Gerncia de Relaes Pblicas (GRP) Entidades apoiadoras / GPI / GRP / Gerncia de Consultoria Temtica (GCT)

II Etapa preparatria

III Reunies das Comisses Tcnicas Interinstitucionais (CTIs)

Especialistas indicados pelas entidades para compor as CTIs (a ALMG, atravs da GPI e da GCT, oferece apoio tcnico especializado para subsidiar as discusses) Especialistas e autoridades

Entidades da sociedade do interior do Estado IV Encontros Regionais (interiorizao)

Entidades da sociedade do interior do Estado Especialistas e autoridades V Reunies Plenrias Parciais etapa final

Universo dos participantes (entidades e cidados) inscritos para a etapa final

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continuao

Etapas

Participantes

Atividades
Exame, discusso, alterao, acrscimo e votao das propostas apresentadas pelas CTIs e pelos participantes dos encontros regionais. A aprovao das propostas se d por maioria simples dos votantes (delegados indicados pelas entidades). Os acrscimos e alteraes apresentados s propostas constaro do relatrio do GT se obtiverem 25% dos votos

VI Reunies dos Grupos de Trabalho (GT) etapa final

Participantes inscritos na modalidade institucional, indicados pelas respectivas entidades

VII Plenria Final

Consolidao das propostas aprovadas em uma minuta de documento final, que encaminhada Plenria Final Debate, apresentao de emendas e aprovao do documento final. A aprovao d-se por maioria simples dos Universo dos participantes do votantes. Os destaques tambm evento (somente os delegados eleitos nos encontros regionais e so votados e aprovados por maioria simples. Novas os inscritos na modalidade institucional tm direito a voz e propostas podem ser apresentadas, desde que sejam voto; os cidados inscritos na modalidade individual s podem subscritas por, no mnimo, 25% dos votantes presentes. participar desta etapa como observadores) Eleio da Comisso de Representao definitiva do seminrio legislativo Comisso permanente da ALMG Assume a autoria das que detm a competncia para proposies afetas ao processo apreciar o tema tratado no legislativo e d-lhes a adequada seminrio tramitao Comisso de Representao do seminrio legislativo

Acompanha a tramitao das propostas sob a responsabilidade da ALMG e trabalha pela implementao institucional das demais propostas contidas no documento final, mas que esto afetas atuao de outros rgos Fonte: Baseado em ANASTASIA, 2001, p. 56-57. Adaptado e atualizado pelo autor para este trabalho. NOTA: Em seu modelo, Anastasia apresenta as etapas de realizao dos seminrios legislativos em geral. Aqui, o quadro foi adaptado para o seminrio analisado, acrescentando-se a Etapa IV (Encontros Regionais), no contemplada no quadro original. Alm disso, as colunas Participantes e Atividades, tambm existentes no trabalho de Anastasia, foram alteradas e atualizadas com informaes especficas extradas do regulamento e de outros documentos do seminrio Segurana para Todos. VIII Implementao das propostas do seminrio legislativo

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Em linhas gerais, possvel relacionar cada etapa apontada no QUADRO 2 aos objetivos especficos da pesquisa e aos documentos utilizados ou gerados durante as fases do evento, da seguinte forma:
QUADRO 3 - Relao entre etapas, objetivos especficos da pesquisa e documentos

Etapas
I Proposio do evento II Etapa preparatria

Objetivos
Identificao do surgimento da demanda de realizao do evento Identificao do papel desempenhado pela informao na etapa preparatria do evento Identificao dos tipos e origens das informaes fornecidas ALMG pelos participantes Identificao dos tipos e forma de divulgao de informaes fornecidas pela ALMG e por outros rgos pblicos aos participantes Verificao das trocas estabelecidas no fluxo de informaes Identificao dos tipos e origens das informaes fornecidas ALMG pelos participantes Identificao dos tipos e forma de divulgao de informaes fornecidas pela ALMG e por outros rgos pblicos aos participantes Verificao das trocas estabelecidas no fluxo de informaes Identificao dos tipos e origens das informaes fornecidas ALMG pelos participantes Identificao dos tipos e forma de divulgao de informaes fornecidas pela ALMG e por outros rgos pblicos aos participantes Verificao das trocas estabelecidas no fluxo de informaes

Documentos
Normas gerais da ALMG Notcias produzidas pela Casa Normas gerais da ALMG Regulamento do evento Outros documentos

III Reunies das Comisses Tcnicas Interinstitucionais (CTIs)

Regulamento do evento Notcias produzidas pela Casa Documentos de propostas Outros documentos

IV Encontros Regionais (interiorizao)

Regulamento do evento Notcias produzidas pela Casa Documentos de propostas Outros documentos

V Reunies Plenrias Parciais etapa final

Regulamento do evento Notcias produzidas pela Casa Notas taquigrficas das reunies Outros documentos

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continuao

Etapas
VI Reunies dos Grupos de Trabalho (GT) etapa final

Objetivos
Verificao das trocas estabelecidas no fluxo de informaes Verificao das trocas estabelecidas no fluxo de informaes Verificao dos contedos gerados e colocados disposio da sociedade Verificao dos contedos gerados e colocados disposio da sociedade Obteno de informaes sobre os resultados prticos da deliberao

Documentos
Notcias produzidas pela Casa Documentos de propostas Outros documentos Notas taquigrficas da reunio Notcias produzidas pela Casa Documento final do evento Outros documentos

VII Plenria Final

VIII Implementao das propostas do seminrio legislativo Fonte: Elaborado pelo autor.

Documento final do evento Notcias produzidas pela Casa Outros documentos

Com base nos dados apresentados nos QUADROS 2 e 3, para cada etapa do seminrio legislativo analisado procurou-se levantar e avaliar as principais questes informacionais relacionadas ao planejamento e efetiva realizao do processo deliberativo. Para tanto, efetuou-se uma anlise da documentao produzida em cada etapa do evento, com destaque para:

a) as normas gerais de realizao de seminrios legislativos e o regulamento especfico do evento estudado; b) os documentos contendo as propostas apresentadas; c) as notcias produzidas pela Gerncia de Imprensa e Divulgao da ALMG; d) as notas taquigrficas das reunies; e) o documento final do seminrio; f) outros documentos arquivados nos setores da ALMG.

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Para o levantamento de outras informaes no registradas nos documentos ou para a confirmao de dados, adicionalmente foram feitas observaes das reunies da etapa final do seminrio legislativo e realizadas entrevistas noestruturadas com servidores da ALMG responsveis pelo planejamento e realizao do evento. O resultado geral desse processo analtico est descrito no prximo captulo.

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5 SEMINRIO LEGISLATIVO SEGURANA PARA TODOS E INFORMAO

Neste captulo sero apresentados os principais resultados e concluses decorrentes da anlise efetuada. Para tanto, as sees seguintes discorrem sobre as principais questes informacionais relativas a cada etapa do seminrio legislativo Segurana para Todos Propostas para uma sociedade mais segura.

5.1 Proposio do Evento

Conforme informao do principal veculo impresso de comunicao interna da ALMG19, o seminrio legislativo Segurana para Todos foi idealizado em dezembro de 2005, quando foi criada na Casa a Frente Parlamentar pela Segurana Pblica. Os coordenadores dessa Frente20 foram os autores do requerimento para a realizao do evento, cujos objetivos foram os seguintes: apresentar um diagnstico sobre a segurana pblica; propor aes preventivas e outras formas de enfrentar a violncia e a criminalidade; discutir a questo do financiamento do sistema; debater o perfil e a capacitao permanente dos operadores da segurana pblica; levantar sugestes para aperfeioar o sistema de justia criminal e o sistema nacional de segurana pblica.

19 20

Jornal Assemblia Informa, edio do dia 19/06/2006, p. 5 Deputados Sargento Rodrigues (PDT) e Edson Rezende (PT)

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Embora os seminrios legislativos no sejam propriamente eventos dos deputados, a Mesa Diretora da Assemblia o rgo a quem cabe a deciso poltica favorvel ou contrria sua realizao, conforme se pode depreender da leitura dos seguintes artigos do Regimento Interno da instituio:
Art. 295 - Para subsidiar a elaborao legislativa, a Assemblia poder promover, por iniciativa da Mesa, eventos que possibilitem a discusso de temas de competncia do Poder Legislativo Estadual, em parceria com entidades da sociedade civil organizada. Art. 296 - Incluem-se, entre os eventos a que se refere o artigo anterior: I - seminrios legislativos; II - fruns tcnicos. Pargrafo nico - A Mesa da Assemblia definir, em regulamento prprio, os objetivos e a dinmica de cada evento. (MINAS GERAIS, 2006a)
21

Apesar da prerrogativa poltica da Mesa Diretora de aprovar ou no a realizao do evento, a escolha do tema normalmente envolve a participao direta ou indireta da sociedade. No primeiro caso, existe a possibilidade de instituies sociais solicitarem ou proporem diretamente aos deputados ou s comisses da ALMG a realizao de um seminrio legislativo. No segundo caso, so os prprios parlamentares que apresentam requerimentos Mesa Diretora solicitando a realizao de um seminrio legislativo sobre determinado tema. Em ambos os casos, a informao que traduz a demanda social a base para a proposio do evento pois, se por um lado a cidadania organizada informa diretamente ao Parlamento sobre os temas que gostaria de discutir, por outro lado a apresentao de requerimentos por parte dos deputados, ainda que constitua um ato poltico, dificilmente estar desvinculada do clamor da sociedade ou de algum de seus

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Grifou-se.

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segmentos, mesmo que este clamor seja um fenmeno disperso. Isso porque, conforme mencionado alhures, em um seminrio legislativo so debatidos temas de alta relevncia social. O seminrio Segurana para Todos um bom exemplo disso. Sua origem est vinculada a uma discusso recente que envolveu toda a sociedade brasileira, principalmente no segundo semestre de 2005. Em outubro daquele ano, o Tribunal Superior Eleitoral realizou o referendo popular, em nvel nacional, no qual os eleitores deveriam responder sim ou no seguinte pergunta: O comrcio de armas de fogo e munio deve ser proibido no Brasil?22. No bojo das discusses acerca dessa polmica questo, na ALMG foram constitudas duas frentes parlamentares caracterizadas por posies opostas: a Frente Parlamentar Estadual por um Brasil sem Armas23 defendia o voto no sim; j a Frente Parlamentar pelo Direito da Legtima Defesa24 conclamava os eleitores a votarem no no. A princpio, o senso comum parecia ser o de que a sociedade brasileira, ameaada pelo crescimento vertiginoso dos ndices de violncia e criminalidade, votaria pela proibio do comrcio de armas de fogo e munio (de acordo com uma pesquisa do Instituto Datafolha, realizada trs meses antes do referendo, cerca de 80% dos brasileiros eram favorveis proibio da venda de armas)25. No entanto, o no venceu com 63,94% dos votos vlidos, contra 36,06% de votos dados ao sim.26 O resultado do referendo parece ter demonstrado que a proibio da venda de armas no teria o condo de fazer com que a populao brasileira se sentisse
A realizao do referendo foi determinada pela Lei Federal n 10.826, de 2003, mais conhecida como Estatuto do Desarmamento. 23 Coordenada pelo Deputado Edson Rezende (PT). 24 Coordenada pelo Deputado Sargento Rodrigues (PDT). 25 Fonte: http://datafolha.folha.uol.com.br/po/armas_21072005.shtml . Acesso em 4/5/2007. 26 Fonte: http://www.tse.gov.br . Acesso em 4/5/2007.
22

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mais segura. Diante das polmicas suscitadas na ocasio, a ALMG procurou dar continuidade s discusses. Atravs da interpretao do resultado do referendo, o Legislativo mineiro chegou concluso de que seria necessrio aprofundar o debate e a mobilizao acerca dos problemas de segurana pblica enfrentados pelo pas, em geral, e por Minas Gerais, em particular:
Fui coordenador da Frente do Sim, para que no houvesse comercializao de arma de fogo; o Deputado Sargento Rodrigues foi coordenador da Frente do No. Aps o resultado do referendo, ns nos unimos por entendermos que o povo havia nos dado um recado. Precisvamos, alm de tratar da comercializao das armas, de ter um projeto mais arrojado e aes mais amplas em busca da segurana pblica e do combate criminalidade. Esse entendimento nos fez constituir a Frente Parlamentar pela Segurana Pblica, da qual ns dois somos coordenadores.
27

Uma vez constituda, em dezembro de 2005, a primeira ao efetiva da Frente Parlamentar pela Segurana Pblica foi a proposio da realizao do seminrio legislativo ora analisado. Ou seja, o clamor social por mais segurana e o resultado do referendo forneceram instituio parlamentar a base informativa inicial para a proposio e a aprovao da realizao do seminrio. Isso demonstra que a ALMG, alm de receber ou captar informaes junto sociedade para subsidiar a ao parlamentar, tambm interpretou essas informaes de modo a escolher o caminho que julgava mais propcio ao. E o caminho adotado foi o do aprofundamento do debate, trazendo para dentro da organizao legislativa as diversas correntes de pensamento existentes na sociedade, ainda que

contraditrias. O resultado esperado do debate entre essas correntes de pensamento era exatamente o incremento dos nveis de informao que o

27

Deputado Edson Rezende (PT), notas taquigrficas, reunio do dia 21/08/2006.

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Parlamento mineiro possua em relao s preferncias da sociedade sobre o tema a ser debatido, sendo que, ao final do evento, muitas dessas informaes, possivelmente enriquecidas pela diversidade de opinies, constituiriam a base para a elaborao de um documento de subsdio atividade parlamentar.

5.2 Etapa Preparatria

Uma vez aprovada a realizao do seminrio legislativo pela Mesa Diretora da Assemblia, parte-se para a etapa preparatria do evento. O primeiro passo dessa etapa a realizao de uma reunio entre os deputados que solicitaram o evento (outros deputados, caso queiram, tambm podem participar) e tcnicos do Legislativo para definies preliminares acerca do planejamento e dos objetivos do seminrio e das possveis instituies da sociedade que apoiaro a sua realizao. A anlise desta etapa revelou que a escolha das entidades apoiadoras constitui um momento intimamente relacionado a pelo menos uma questo informacional importante, uma vez que, como os seminrios legislativos so eventos tematicamente orientados, a Assemblia Legislativa deve possuir os meios de acesso a informaes sobre as entidades que atuam ou mantm interesses naquela rea temtica, bem como em reas afins ou correlatas. Atravs do acesso a essas informaes possvel ao Parlamento mineiro selecionar e convidar instituies que possam oferecer uma contribuio efetiva formatao do evento e, posteriormente, deliberao propriamente dita. A partir do final da dcada de 1980, baseada em sua premissa de aproximao com a sociedade, a ALMG sentiu a necessidade de criar uma base de

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dados de pessoas fsicas e jurdicas para o registro de informaes estratgicas para a instituio. Esta base de dados comeou a ser constituda durante os trabalhos da ltima Assemblia Constituinte Estadual, em 1988/1989. Inicialmente, o trabalho de identificao de entidades e organizaes da sociedade era fortemente baseado no conhecimento tcito, isto , na experincia de alguns tcnicos do Legislativo. Para subsidiar as discusses sobre os temas que seriam inseridos nos diversos captulos da Constituio do Estado (educao, sade, direitos humanos, etc.), esses tcnicos algumas vezes com o auxlio dos deputados definiam um pequeno grupo de entidades ligadas ao assunto e as convidavam a participar dos debates. Os dados dessas instituies (nome, endereo, rea de atuao, etc.) comearam a ser armazenados numa lista simples, em editor de texto, e posteriormente foram transferidos para um sistema informatizado tambm simples, que no contava com muitos recursos de pesquisa. Com a intensificao da realizao de eventos que contavam com a participao da sociedade (seminrios legislativos, fruns tcnicos, ciclos de debates, etc.), crescia o nmero de entidades identificadas e registradas no sistema. Um grande volume de dados tambm foi inserido a partir de consultas a listas telefnicas ou de contatos com instituies e pessoas, as quais indicavam outras instituies e pessoas ALMG. Hoje, o sistema possui cerca de 27.000 registros de instituies, nas mais diferentes reas de atuao. Entretanto, as circunstncias de incluso dessas informaes geraram muitos registros com dados incompletos ou duplicados. Isso porque, ao longo dos anos, no foram definidos ou formulados critrios precisos para a incluso, tendo os tcnicos do Legislativo se orientado por critrios pressupostos e mais ou menos consensuais (MINAS GERAIS, 2006b). Tal aspecto resultou na limitao dos recursos de pesquisa do sistema em razo, principalmente,

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da ausncia de padronizao na entrada de dados e da precariedade dos instrumentos de indexao. Paralelamente aos problemas apontados no pargrafo anterior, a cada evento realizado pela ALMG crescia a demanda por informaes mais completas sobre novos Pblicos Participativos que potencialmente pudessem oferecer, alm de apoio na fase de concepo e planejamento, uma contribuio mais efetiva ao debate propriamente dito. Apesar de suas limitaes, o sistema mencionado sempre foi til, mas as informaes nele contidas precisavam ser validadas ou complementadas com base no conhecimento tcito dos tcnicos do Legislativo. Ademais, relaes baseadas em contatos pessoais ou institucionais sempre exerceram um papel fundamental no processo de identificao das entidades apoiadoras dos eventos. No caso do seminrio legislativo Segurana para Todos no foi diferente. Atravs do sistema e da experincia de alguns funcionrios da ALMG, inicialmente identificouse possveis instituies parceiras, tais como a Polcia Militar, a Polcia Civil, a Secretaria de Estado de Defesa Social, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica. A partir de contatos iniciais com essas entidades foram identificadas outras instituies cuja atuao ou interesses estariam ligados, de alguma forma, questo da segurana pblica. O resultado desse processo de interao entre sistema informatizado, conhecimento tcito dos tcnicos da ALMG e contatos externos foi a ampliao da base de entidades de apoio ao seminrio legislativo, conforme ilustra o QUADRO 4, a seguir:

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QUADRO 4 Entidades de apoio do seminrio legislativo Segurana para Todos Associao dos Defensores Pblicos de Minas Gerais Associao dos Delegados da Polcia Civil de Minas Gerais Associao dos Magistrados Mineiros Associao dos Oficiais da Polcia Militar e Bombeiros Militares de Minas Gerais Associao dos Praas Policiais e Bombeiros Militares de Minas Gerais Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica CRISP / UFMG Conselho de Segurana Pblica Consep 20/BH Conselho Estadual Antidrogas Conselho Nacional de Igrejas Crists Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais Defensoria Pblica de Minas Gerais Departamento de Polcia Federal Federao da Agricultura do Estado de Minas Gerais Federao das Cmaras de Dirigentes Lojistas de Minas Gerais Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais Federao do Comrcio do Estado de Minas Gerais Juizado Especial Criminal Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais / Centros de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Defesa dos Direitos Humanos e Apoio Comunitrio; da Infncia e Juventude; de Combate ao Crime Organizado e de Investigao Criminal; e das Promotorias Criminais, de Execuo Penal, do Tribunal do Jri e da Auditoria Militar Ordem dos Advogados do Brasil / Seo Minas Gerais Ouvidoria de Polcia do Estado de Minas Gerais Polcia Civil de Minas Gerais Polcia Militar de Minas Gerais Polcia Rodoviria Federal Secretaria de Estado de Defesa Social Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes / Subsecretaria de Direitos Humanos Secretaria de Estado de Educao Secretaria Municipal de Direitos de Cidadania / Coordenadoria de Direitos Humanos / PBH Sindicato dos Delegados de Polcia do Estado de Minas Gerais Sindicato dos Policiais Civis de Minas Gerais Sindicato dos Policiais Federais de Minas Gerais Tribunal de Justia de Minas Gerais Vicariato de Ao Social e Poltica da Arquidiocese de Belo Horizonte / Pastoral Carcerria Fonte: http://www.almg.gov.br/eventos/seminarioseguranca/apoio_seguranca.asp

No se pretende aqui fazer uma crtica utilizao de informaes baseadas em conhecimentos tcitos ou em contatos pessoais e institucionais no processo de identificao de Pblicos Participativos, mesmo porque a avaliao global dos seminrios legislativos promovidos pela ALMG bastante positiva, o que demonstra que, de um modo geral, a instituio tem acertado na realizao desses eventos

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deliberativos28. O conhecimento tcito dos tcnicos da Assemblia , sem dvida, importante para a identificao das entidades de apoio, uma vez que a experincia acumulada exercer sempre um papel fundamental na realizao de eventos como os seminrios legislativos. Entretanto, a existncia de um sistema de informaes sobre as entidades que atuam nas diversas reas da sociedade tambm deve ser vista como questo estratgica pela ALMG, pois trata-se de uma ferramenta til para auxiliar no contato com potenciais Pblicos Participativos que representem os diversos segmentos sociais. Com efeito, a instituio parece ter percebido a importncia e a premncia da reformulao do sistema que atualmente possui, j que, quando da realizao desta pesquisa, havia constitudo um grupo de trabalho para avali-lo e propor as alteraes necessrias, de forma a garantir maior agilidade, preciso e satisfao na recuperao das informaes sobre entidades que podero apoiar futuros eventos. Merece destaque, ainda, o fato de que o acesso ampliado a informaes que subsidiem o processo de identificao e seleo das entidades apoiadoras pode constituir uma alternativa interessante para a reduo das limitaes da economia deliberativa apontadas por Dryzek (2004) e mencionadas no Captulo 2 desta dissertao. Isso porque, se por um lado improvvel que um grande nmero de cidados procure se informar adequadamente sobre um tema complexo como segurana pblica, de modo a tornar a participao mais esclarecida, por outro seria interessante que as entidades selecionadas para apoiar o evento pudessem ser

Exemplos desse acerto so algumas leis importantes em vigor no Estado, originadas de sugestes aprovadas em seminrios legislativos anteriores (ver o Anexo C desta dissertao). Alm disso, os trabalhos de Anastasia (2001) e Costa (2005) apresentam avaliaes positivas dos processos de interlocuo com a sociedade promovidos pela ALMG.

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aquelas que, em razo de sua atuao e em comparao com os cidados comuns, possuem um maior e mais qualificado estoque de informaes sobre o tema que ser objeto de deliberao. Dito de outra forma, o processo de escolha das entidades apoiadoras deveria ser feito de forma a assegurar, tanto quanto possvel, uma representao significativa dos discursos que competem entre si na esfera pblica. Em razo do acesso a informaes mais completas e complexas que no so apenas superficiais essas entidades possivelmente estaro mais aptas do que os cidados comuns para auxiliar a ALMG na formatao do evento, compartilhando informaes com a instituio, indicando subtemas, palestrantes e at mesmo outras entidades que porventura o Parlamento no tenha convidado. Alm disso, razovel supor que estejam tambm em melhores condies para uma atuao mais ativa e qualificada no prprio processo deliberativo. No se deve confundir as ponderaes do pargrafo anterior com as idias do elitismo democrtico, mas sim consider-las como uma forma de superar os limites da economia deliberativa atravs da desvinculao entre legitimidade e quantidade de participantes (alm disso, a etapa ora analisada ainda preparatria da deliberao propriamente dita; a possibilidade de uma participao mais ampla da sociedade ocorrer em etapas posteriores do seminrio legislativo). Enfim, o que se quer enfatizar que, mais importante do que identificar e selecionar um grande nmero de entidades de apoio, parece ser assegurar que esta seleo resulte, tanto quanto possvel, na escolha de instituies envolvidas com e possuidoras de informaes sobre os diversos aspectos do tema a ser debatido. Pelo que se v no QUADRO 4, tal objetivo parece ter sido atingido no caso estudado, uma vez que o seminrio legislativo recebeu o apoio de instituies de diferentes perfis (pblicas e privadas, sindicatos e associaes profissionais, igrejas, instituies acadmicas,

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entidades da sociedade civil e outras), todas portadoras de interesses plurais diretamente relacionados questo da segurana pblica. Muitas dessas entidades, alm de participarem das reunies preparatrias do evento, oferecendo apoio logstico e intelectual, exerceram um papel fundamental tambm nas etapas subseqentes do seminrio, conforme ser demonstrado nas prximas sees desta dissertao.

5.3 Comisses Tcnicas Interinstitucionais

As Comisses Tcnicas Interinstitucionais (CTIs) so formadas de acordo com os temas e respectivos subtemas do evento. Para cada tema criada uma CTI composta por especialistas indicados pelas instituies que apiam a organizao e a realizao do seminrio legislativo. No caso do seminrio Segurana para Todos foram compostas quatro CTIs - uma para cada tema - conforme detalhado no QUADRO 5. A principal funo de cada CTI discutir e desenvolver o tema ou o agrupamento de subtemas sob sua responsabilidade, elaborando um relatrio com propostas relativas aos mesmos que constituiro o ponto de partida para as discusses nas etapas subseqentes (interiorizao e grupos de trabalho da etapa final).

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QUADRO 5 Composio das Comisses Tcnicas Interinstitucionais do seminrio legislativo Segurana para Todos CTI-1 Tema: Aes preventivas e envolvimento da sociedade civil N propostas Subtemas Entidades apresentadas Cmara de Dirigentes Lojistas (CDL/BH); Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica (CRISP/UFMG); Conselho Estadual Antidrogas; Consep 20/BH; Medidas socioeducativas; Federao da Agricultura do Estado de Minas atendimento ao adolescente Gerais (FAEMG); infrator; assistncia jurdica e Juizado Especial de Criminalidade; permanente em todas as Ministrio Pblico Estadual (Centro de Apoio 25 comarcas; Conselhos Operacional s Promotorias da Infncia e Comunitrios de Segurana Juventude, Promotoria de Combate ao Crime Pblica (Conseps); regulao Organizado); urbana; cdigo de posturas Polcia Militar de Minas Gerais; Polcia Rodoviria Federal; Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes; Secretaria de Estado de Defesa Social; Secretaria de Estado de Educao CTI-2 Tema: Financiamento do sistema de segurana pblica N propostas Subtemas Entidades apresentadas Fundos federal e estadual; Polcia Militar de Minas Gerais; sistema de segurana pblica e Polcia Civil de Minas Gerais; 8 sua manuteno Secretaria de Estado de Defesa Social CTI-3 Tema: Sistema de justia criminal e compartilhamento da informao N propostas Subtemas Entidades apresentadas Associao dos Delegados da Polcia Civil de Minas Gerais (ADEPOLC); Atuao integrada da Polcia Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais; Militar, da Polcia Civil, do Ministrio Pblico (Caocrim); Ministrio Pblico, do Judicirio Pastoral Carcerria Arquidiocese de Belo e da Defensoria Pblica para o 15 Horizonte; aperfeioamento do sistema; Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social sistema prisional e execuo e Esportes; penal Secretaria de Estado de Defesa Social; Sindicato dos Delegados de Polcia do Estado de Minas Gerais (Sindepominas) CTI-4 Tema: Administrao de recursos humanos do sistema de justia criminal N propostas Subtemas Entidades apresentadas Associao dos Delegados da Polcia Civil de Minas Gerais (ADEPOLC); Escola de Formao de Agentes Penitencirios Capacitao profissional, da Secretaria de Estado de Defesa Social; 55 treinamento e valorizao Faculdade de Educao da UFMG; Ouvidoria de Polcia do Estado de Minas Gerais; Sindicato dos Policiais Civis de Minas Gerais (Sindpol)
Fonte: elaborado pelo autor.

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As

reunies

das

Comisses

Tcnicas

Interinstitucionais

podem

ser

consideradas o primeiro grande momento de competio de discursos de um seminrio legislativo. Isso porque os componentes de cada CTI passam a contar, nessas reunies, com a possibilidade de manifestao mais explcita das preferncias dos setores a que esto vinculados. Tal competio potencializa o fluxo de informaes entre os participantes, que podem se ver diante de argumentos favorveis ou contrrios aos interesses que defendem, ou at mesmo diante de novos argumentos at ento imprevistos ou inesperados. O regulamento do evento tambm permite que, na fase de elaborao dos respectivos relatrios, as CTIs convidem pessoas ou instituies para colaborar nos trabalhos, o que possibilita a incluso de novas informaes no debate. primeira vista, uma anlise superficial do QUADRO 5 revela, em linhas gerais, a predominncia de entidades estatais na composio de cada CTI. No entanto, preciso destacar que o seminrio aqui estudado no foi, de forma alguma, um evento direcionado a determinada categoria (policiais, por exemplo). Por isso, mais interessante do que identificar a natureza das instituies participantes (se so rgos pblicos ou no) parece ser analisar se a diversidade de funes, atribuies e interesses ligados questo da segurana pblica foi representada na composio das CTIs. E, sob este aspecto, uma leitura mais detida do QUADRO 5 no deixa dvidas. Se as entidades componentes das CTIs so, em sua maioria, rgos pblicos, isso se deve menos a um arranjo corporativista e mais necessidade de representao, no debate, das diversas funes estatais ligadas a um tema pblico complexo. Assim que, alm das Polcias Militar e Civil e do Corpo de Bombeiros, as CTIs foram compostas por Secretarias de Estado (no s da rea

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de segurana) e por rgos do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio. Por outro lado, essa diversidade de funes estatais foi complementada pela representao de entidades profissionais e da sociedade que, de alguma forma, exercem atribuies ou mantm interesses relacionados ao tema debatido, tais como sindicatos, associaes, conselhos comunitrios, universidades e igreja. A representao, no mbito das CTIs, da diversidade de funes, atribuies e interesses estatais, profissionais e sociais ligados rea de segurana contribuiu para a intensificao das trocas informacionais entre os participantes, permitindolhes desenvolver propostas mais elaboradas sobre os temas em debate. O QUADRO 6, na pgina seguinte, apresenta uma sntese do contedo das propostas de cada CTI. No foi possvel identificar a autoria institucional ou individual de cada proposta, pois os relatrios das CTIs so documentos construdos de forma coletiva, representando a contribuio do conjunto de participantes dessas comisses para o debate dos subtemas sob sua responsabilidade. Mas, analisando-se os QUADROS 5 e 6 em conjunto, possvel perceber que, em linhas gerais, o processo de formulao das propostas, alm da diviso temtica, influenciado tambm pela composio de cada Comisso Tcnica Interinstitucional. A CTI-1, por exemplo, foi a que contou com um maior nmero de entidades no vinculadas ao Poder Executivo estadual. No por acaso acredita-se suas propostas foram aquelas mais voltadas para questes sociais. Por sua vez, a CTI-2, formada apenas por rgos policiais e pela secretaria que os coordena, priorizou a apresentao de propostas de cunho mais tcnico. A CTI-3 apresentou propostas para a ressocializao dos egressos do sistema prisional, certamente influenciada pela presena da Pastoral Carcerria dentre as entidades que a compuseram. Por fim, a CTI-4 apresentou principalmente propostas relativas a melhorias funcionais para os servidores da rea de segurana

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pblica, sendo preponderante a presena de uma associao profissional e de um sindicato de policiais em sua composio.

QUADRO 6 Sntese do contedo das propostas das Comisses Tcnicas Interinstitucionais CTI-1 Aes preventivas e envolvimento da sociedade civil Sntese do contedo das propostas apresentadas N propostas -Realizao de medidas ou campanhas socioeducativas e culturais (1, 2, 6, 21, 24) 5 4 -Proteo criana e ao adolescente (5, 8, 16, 17) 4 -Garantia de assistncia e direitos a presos e egressos do sistema prisional (10, 11, 12, 13) 3 -Regulao urbana / iniciativas municipais (3, 18, 20) -Combate ao uso de drogas (4,9) 2 -Diversificao das penas aplicadas (14, 15) 2 -Atendimento ao adolescente infrator (23) 1 1 -Estmulo aos Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica Conseps (19) 1 -Criao / aperfeioamento de programas especficos (7) 1 -Valorizao dos princpios da polcia comunitria (22) 1 -Apoio s iniciativas da sociedade civil (25) 25 Total CTI-2 Financiamento do sistema de segurana pblica Sntese do contedo das propostas apresentadas N propostas -Adequao / reviso / complementao de recursos oramentrios (3, 4, 5, 7) 4 1 -Criao de ncleo comum de planejamento das aes de segurana (1) -Mensurao de custos para a tomada de deciso sobre investimentos (2) 1 -Criao de fundo nico para a segurana pblica (6) 1 -Criao de mecanismos de acompanhamento / transparncia dos gastos (8) 1 Total 8 CTI-3 Sistema de justia criminal e compartilhamento da informao Sntese do contedo das propostas apresentadas N propostas -Contratao / formao / capacitao de equipes (2, 3, 4, 7, 8, 14) 6 -Criao / integrao / compartilhamento de bancos de dados e informaes (5, 6, 9) 3 -Aprimoramento do sistema prisional e das aes de execuo penal (10, 11, 15) 3 -Reviso das aes de ressocializao de egressos do sistema prisional (12, 13) 2 -Atuao integrada das polcias e dos rgos do sistema de justia criminal (1) 1 Total 15 CTI-4 Administrao de recursos humanos do sistema de justia criminal Sntese do contedo das propostas apresentadas N propostas -Adequao / melhoria em carreiras, salrios, benefcios e prerrogativas de cargos policiais 25 (1, 7, 8, 9, 10, 16, 17, 19, 20, 21, 24, 25, 26, 27, 28, 31, 32, 35, 36, 44, 47, 51, 52, 53, 54) -Capacitao profissional / treinamento 20 (2, 3, 4, 14, 15, 22, 23, 29, 30, 33, 34, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46) -Redefinio de atribuies e funes (5, 6, 12, 13) 4 -Criao / alterao das leis orgnicas de policiais civis (48, 49, 50) 3 -Garantia de autonomia financeira e oramentria Polcia Civil (11) 1 -Divulgao do trabalho das polcias (18) 1 1 -Desenvolvimento de aes de controle dos ndices de reincidncia e ressocializao (55) Total 55
Fonte: elaborado pelo autor. Notas: (1) O Anexo A contm, em relaes numeradas, a ntegra das propostas apresentadas por cada CTI. (2) Os nmeros entre parnteses indicam as propostas contidas no Anexo A que foram classificadas em cada tema.

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Alm do intercmbio de informaes entre os componentes das CTIs, que ocorre atravs da troca argumentativa, nesta etapa tambm existe a possibilidade do fornecimento de informaes pela prpria ALMG ou por outros rgos para subsidiar os debates. No caso do seminrio Segurana para Todos, as reas tcnicas da Assemblia encaminharam s instituies participantes de cada CTI, por exemplo, um relatrio sobre a teleconferncia Segurana Pblica: o papel do Estado e da sociedade civil, promovida pelo Legislativo mineiro em julho/2000. Tal relatrio continha as propostas aprovadas na ocasio e informaes sobre o que foi implementado pelos rgos competentes. Tcnicos da Assemblia tambm foram colocados disposio das CTIs para apoiar as discusses atravs do fornecimento de informaes especializadas relativas aos diversos subtemas. Ainda assim, devido complexidade dos assuntos discutidos, em alguns momentos foi necessrio recorrer a outras fontes de informao para subsidiar os debates no mbito de cada CTI, tarefa esta nem sempre realizada sem dificuldades, conforme ilustra o seguinte trecho, reproduzido a partir do registro das discusses ocorridas durante a elaborao do relatrio da CTI-2:

Durante a produo do presente estudo, o grupo de trabalho deparou com a no rara dificuldade de conseguir informaes relevantes, embora elementares, para a tomada de deciso no mbito da segurana pblica. Especialistas no assunto, consultados pelo grupo, informaram lidar com iguais dificuldades em suas pesquisas. (...) Diante desse cenrio dificuldade de obteno ou ausncia de informaes o caminho escolhido pelo grupo de trabalho passou pelo levantamento de informaes oriundas de

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rgos de controle e de planejamento, em especial relatrios do Tribunal de Contas do Estado e da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto.
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possvel concluir, portanto, que as reunies das Comisses Tcnicas Interinstitucionais constituem o primeiro momento mais intenso de troca

argumentativa e de intercmbio de informaes entre as entidades de apoio e entre estas e a ALMG. Geralmente, nesta etapa tambm so demandadas informaes de outros rgos ou instituies para a complementao da base informativa dos participantes. Apesar da possibilidade de manifestao de interesses distintos e contraditrios j nesta etapa30, as discusses no mbito das CTIs ainda no tm um carter propriamente deliberativo; o principal objetivo desta fase a gerao dos relatrios com as propostas de cada CTI, os quais constituem um produto informacional extremamente importante para a continuidade do debate nas etapas subseqentes do seminrio legislativo. No caso ora estudado, as CTIs se reuniram diversas vezes entre os meses de maio e junho de 2006 para elaborar e debater suas sugestes, gerando um conjunto de 103 propostas relativas a temas variados que subsidiaram as discusses nos encontros regionais, prxima etapa do evento.

Esta passagem foi extrada de um documento que contm uma sntese das discusses realizadas no mbito das CTIs 1, 2 e 3 (disponvel em http://www.almg.gov.br/eventos/imagens/seguranca_publica.pdf). No foi encontrada uma sntese dos debates realizados na CTI-4. Um exemplo da manifestao de interesses distintos ou contraditrios pode ser visto no documento mencionado na nota anterior. Dentre as propostas da CTI-4, a de n 20 defendia uma mudana nas carreiras da Polcia Civil, atravs da transformao do atual nvel mdio em nvel superior. J a proposta n 30 defendia a exigncia do terceiro grau de instruo somente para as funes de agente e de escrivo de polcia. No foi possvel identificar os autores individuais dessas propostas.
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5.4 Encontros Regionais

Os encontros regionais, tambm conhecidos como etapa de interiorizao do seminrio legislativo, so geralmente realizados em cidades-plo de Minas Gerais e tm por objetivo facilitar e ampliar a participao da sociedade do interior do Estado na discusso dos temas propostos. O seminrio Segurana para Todos teve seis encontros regionais, realizados nas seguintes cidades:

QUADRO 7 Encontros Regionais do seminrio legislativo Segurana para Todos

REGIO Tringulo (35 municpios) Regio Metropolitana de Belo Horizonte (34 municpios) Rio Doce (102 municpios) Zona da Mata (142 municpios) Sul (155 municpios) Norte (89 municpios)

CIDADE-SEDE Uberlndia Contagem Governador Valadares Juiz de Fora Pouso Alegre Montes Claros

DATA 19/6/2006 (segunda-feira) 23/6/2006 (sexta-feira) 29/6/2006 (quinta-feira) 03/7/2006 (segunda-feira) 11/7/2006 (tera-feira) 14/7/2006 (sexta-feira)

Fonte: Seminrio Legislativo Segurana para Todos - Regulamento

O trabalho de mobilizao dos cidados para a participao nos encontros de cada regio consistiu basicamente na elaborao de um plano de divulgao do seminrio legislativo. Com o objetivo de atingir um pblico ampliado, foram definidas estratgias de comunicao diversificadas, tais como chamadas na TV Assemblia e na Rdio Assemblia e anncios em jornais do interior. Paralelamente, no site da Assemblia na Internet foi criada uma pgina especfica para o evento. Tambm foram enviados convites para prefeituras, cmaras municipais, associaes

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microrregionais de municpios e outras entidades identificadas como potencialmente interessadas no tema (a identificao dessas entidades seguiu modelo semelhante quele descrito na seo 5.2, utilizado para a escolha das instituies de apoio ao seminrio). Alm disso, os prprios deputados estaduais receberam materiais de divulgao do evento para envio s suas bases eleitorais. Todo esse esforo resultou na participao de uma mdia de 150 pessoas por encontro regional, de acordo com dados divulgados pela assessoria de imprensa da ALMG. A etapa de interiorizao pode ser considerada como o primeiro momento do seminrio legislativo que permite uma participao ampliada dos cidados que desejam apresentar demandas relativas ao tema do evento. Esses encontros regionais possuem dinmica prpria que, para evitar detalhamentos desnecessrios, pode ser reduzida a duas fases principais: as exposies e palestras de autoridades e especialistas, e a realizao de debates nos grupos de trabalho e na plenria final. Na primeira dessas fases, deputados e autoridades da regio em que se realiza o encontro tm a oportunidade de falar para o pblico presente. Aos parlamentares geralmente cabe a coordenao do encontro regional, a

apresentao dos objetivos e da dinmica do seminrio; as autoridades locais normalmente apresentam relatos breves sobre a situao da regio em relao aos problemas debatidos, bem como sobre as aes que tm desenvolvido na rea. interessante notar, neste ponto, que os encontros regionais, apesar de serem promovidos pela Assemblia, beneficiam tambm muitos prefeitos e vereadores da regio onde se realiza o encontro, os quais tm a oportunidade de falar e de ouvir a populao local. Quando tal oportunidade ultrapassa o mero jogo de cena poltico, existe a possibilidade concreta de haver uma troca de informaes entre os polticos e a populao da regio. Alm disso, ainda na primeira fase de

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cada encontro regional, especialistas - geralmente tcnicos do governo estadual ou pesquisadores acadmicos - so convidados a proferir palestras sobre temas pertinentes ao evento, apresentando aos participantes informaes que, em seu conjunto, auxiliam na definio de um diagnstico sobre os assuntos debatidos. Como os palestrantes so especialistas, razovel supor que, em condies ideais, as informaes apresentadas em suas exposies, aliadas quelas apresentadas pelas autoridades presentes, tenham o potencial de contribuir para a reduo da assimetria informacional e para o incremento dos nveis de accountability dos cidados em relao s aes estatais naquela rea. No entanto, a anlise da etapa de interiorizao do seminrio Segurana para Todos revelou um aspecto que merece ser destacado. Em cada um dos encontros regionais houve uma palestra cujo tema era Panorama da violncia e da criminalidade no Estado de Minas Gerais. Porm, os palestrantes no foram os mesmos em todas as ocasies e, diante disso, no razovel esperar que palestrantes diferentes, nem sempre ligados aos mesmos rgos ou instituies, forneam aos participantes de um encontro regional exatamente as mesmas informaes fornecidas aos participantes do encontro realizado em outra regio. Acredita-se que tal fato pode ter comprometido a potencialidade mencionada no pargrafo anterior, uma vez que pode ter havido variaes quantitativas e/ou qualitativas dos nveis de informao transmitida aos participantes de cada encontro, refletindo diretamente nas possibilidades de reduo, ampliao ou manuteno da assimetria informacional. A segunda fase dos encontros regionais corresponde aos debates realizados no mbito dos grupos de trabalho e da plenria final. Nessas oportunidades, os participantes discutem e votam um documento-base, elaborado a partir dos

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relatrios produzidos pelas CTIs ( constitudo um grupo de trabalho por relatrio). Conforme demonstrado no QUADRO 5, os relatrios das CTIs resultaram na apresentao de um conjunto de 103 propostas para a rea de segurana pblica. Esse mtodo de apresentao de propostas prontas para discusso e votao no interior foi alvo de algumas crticas dos participantes, j que as mesmas nem sempre correspondiam s demandas da comunidade onde estavam sendo votadas. Por outro lado, de acordo com tcnicos da prpria ALMG, muitos participantes no tinham um conhecimento prvio do documento-base, o que ocasionou, em alguns momentos, perda de tempo e energia com questes j discutidas no mbito das CTIs. Ainda assim, aps a etapa de interiorizao, realizada em seis diferentes regies de Minas Gerais, os relatrios das CTIs foram enriquecidos com novas sugestes, gerando um novo relatrio com 377 propostas, o que demonstra o potencial dos encontros regionais para o incremento dos nveis de informao que subsidiaram a etapa final do seminrio31. Isso porque foram essas propostas que serviram de base para as discusses da fase de encerramento do evento, em Belo Horizonte, e para a redao do que pode ser considerado a principal fonte de informao decorrente do seminrio: o documento final que serviria para orientar aes legislativas e executivas na rea de segurana pblica. Vale destacar ainda que, conforme o regulamento do evento, em cada reunio de interiorizao foram eleitos doze representantes regionais que teriam direito a voz e voto na etapa final do seminrio legislativo. Acredita-se que a escolha

O documento que contm as 377 propostas reunidas ao final dos encontros regionais, por ser extenso, no foi anexado a esta dissertao. No entanto, ele pode ser consultado no seguinte endereo eletrnico: http://www.almg.gov.br/eventos/seminarioseguranca/apresentacao.asp .

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desses delegados regionais tambm constitua uma oportunidade para contornar ou reduzir as limitaes da economia deliberativa apontadas por Dryzek (2004). Isso porque razovel esperar que as pessoas escolhidas em situaes desta natureza sejam aquelas que renam melhores condies inclusive de acesso informao para representar e defender os interesses da regio e para uma participao esclarecida nos debates da etapa final. Entretanto, no foi possvel comprovar tal fato no mbito desta pesquisa por falta de acesso a dados precisos sobre os delegados escolhidos (quem eram? a que instituio estavam ligados? quais as razes que os levaram a se candidatar?). Talvez em uma futura investigao, que tenha como objeto outro seminrio legislativo, se possa verificar empiricamente at que ponto os delegados regionais representam os interesses de determinados grupos sociais ou, de modo diverso, em que medida esto imbudos de um senso mais elevado de construo democrtica coletiva.

5.5 Etapa Final

A etapa final, realizada no Plenrio da Assemblia Legislativa, em Belo Horizonte, contou com mecanismos de divulgao semelhantes queles utilizados para a etapa de interiorizao (site na Internet, chamadas na TV e na Rdio Assemblia, anncios em jornais, emisso de convites e distribuio de outros materiais informativos). Com cerca de 500 pessoas inscritas, constituiu o auge do seminrio legislativo, pois foi o momento decisivo em que os participantes deveriam enfrentar o desafio de consolidar, via deliberao poltica, as preferncias manifestadas atravs das informaes reunidas nas etapas anteriores. Tal desafio

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envolveu ainda a aglutinao de preferncias e informaes novas, apresentadas durante a prpria etapa final. A fase final do seminrio Segurana para Todos foi realizada no perodo de 21 a 23 de agosto de 2006 e teve a seguinte dinmica: os dois primeiros dias foram dedicados realizao das reunies plenrias parciais, pela manh, e s reunies dos grupos de trabalho, tarde; no ltimo dia, pela manh, foi realizada a reunio plenria final do evento. Cada um desses momentos ser analisado em seguida.

5.5.1 Reunies Plenrias Parciais

As reunies plenrias parciais so caracterizadas por apresentaes e palestras sobre os temas do evento, realizadas por autoridades e especialistas, seguidas de debates com os participantes. No primeiro dia da etapa final realizada a palestra de abertura, que normalmente tem um carter mais geral, oportunidade em que so apresentadas aos participantes informaes conjunturais com o objetivo de traar um panorama da situao do Estado em relao ao tema em debate. Aps essa palestra inicial so realizadas palestras mais especficas. interessante notar que cada plenria parcial organizada de forma a que os subtemas abordados pelos palestrantes nessas apresentaes especficas mantenham uma

correspondncia com os subtemas que sero discutidos pelos grupos de trabalho no perodo da tarde. No QUADRO 8 apresentada a relao dos palestrantes das plenrias parciais do seminrio analisado, bem como uma sntese dos temas abordados pelos mesmos.

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QUADRO 8 - Palestras realizadas - etapa final do seminrio legislativo Segurana para Todos Palestrante Prof. Eduardo Cerqueira Batitucci Plenria parcial 21/08/2006 Instituio de origem Temas abordados -Panorama da violncia e da criminalidade no Estado de Minas Gerais Fundao Joo Pinheiro -Apresentao de dados oriundos de Ncleo de Estudos em pesquisas acadmicas Segurana Pblica -Avanos e desafios do Estado na rea de segurana pblica -Aes preventivas e envolvimento da sociedade civil -Relao entre a realidade da segurana Ministrio Pblico de MG Promotorias de Justia da pblica no Estado e situao de crianas e Infncia e da Juventude adolescentes carentes -Isolamento das comunidades pobres em guetos -Aes preventivas e envolvimento da sociedade civil Secretaria de Estado de -Estratgias de preveno do crime e da Defesa Social (SEDS) violncia (o foco no pode ficar s na Superintendncia de represso) Preveno Criminalidade -Violncia e mortalidade da juventude -Aes e resultados dos programas de preveno implantados pela SEDS -Aes preventivas e envolvimento da sociedade civil -Segurana pblica sob o ponto de vista dos Pastoral de Direitos direitos humanos e da dignidade da pessoa Humanos humana -Metodologia pedaggica para preveno criminalidade e ressocializao de presos -Financiamento da segurana pblica Ministrio da Justia -Apresentao das atribuies e aes da Secretaria Nacional de Secretaria Nacional de Segurana Pblica Segurana Pblica -Fundo Nacional de Segurana Pblica e critrios para distribuio de seus recursos -Financiamento da segurana pblica Secretaria de Estado de -Perspectivas de utilizao do financiamento Defesa Social privado para a rea de segurana pblica

Procurador Jos Ronald Vasconcelos Albergaria

Mrcia Cristina Alvez

Alexandre Delorenzo de Souza

Major Joo Francisco Goulart dos Santos

Marcos Siqueira Moraes

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Continuao Plenria parcial 22/08/2006 Instituio de origem Temas abordados -Sistema de justia criminal e compartilhamento da informao Secretaria de Estado de -Apresentao de dados e estatsticas sobre Lus Flvio Sapori Defesa Social (SEDS) a integrao e a atuao dos rgos de justia criminal e as aes do Governo do Estado -Sistema de justia criminal e compartilhamento da informao -Reconhecimento de alguns avanos, porm, com apresentao de crticas ao Tribunal de Justia de Minas Juiz Herbert Jos processo de integrao em curso, centrado Gerais Vara de Execuo Almeida Carneiro apenas no Poder Executivo, apontando a Criminal de Belo Horizonte necessidade de envolvimento do Poder Judicirio -Apresentao de sugestes para aperfeioamento do processo penal no pas -Administrao de recursos humanos do sistema de justia criminal -Histrico das polticas de segurana Universidade de So Paulo implementadas a partir do governo FHC Prof. Srgio Adorno (USP) Ncleo de Estudos -Apresentao de informaes sobre a mudana qualitativa do perfil da da Violncia criminalidade (crime organizado ou crimenegcio), em contraposio ao arcasmo do sistema de justia criminal brasileiro -Administrao de recursos humanos do sistema de justia criminal -Apresentao de crticas atuao da Universidade de Braslia Prof. Roberto Armando mdia nas questes relativas segurana (UNB) Faculdade de Ramos de Aguiar pblica Direito -Apresentao de crticas atual poltica de segurana brasileira e atuao de rgos como o Judicirio e o Ministrio Pblico Fonte: elaborado pelo autor a partir das notas taquigrficas das reunies. Palestrante

Acredita-se que a dinmica descrita no pargrafo anterior tenha o potencial de produzir o incremento dos graus de informao dos participantes, propiciando-lhes melhores condies para uma participao mais esclarecida nos debates dos grupos de trabalho. Isso porque as informaes apresentadas por autoridades e especialistas podem propiciar, respectivamente, tanto a ampliao dos nveis de accountability em relao s aes estatais frente aos problemas discutidos, quanto a reduo dos nveis de assimetria informacional que caracteriza a discusso pblica de temas complexos.

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Relativamente ao seminrio estudado, a potencialidade de ampliao dos nveis de accountability parece evidente quando se analisa a carga informativa de alguns discursos, principalmente de representantes de rgos estatais que, em suas exposies, procuraram apresentar dados e informaes sobre os resultados de programas e aes de preveno criminalidade implantados pelo Governo. Um exemplo dessa prestao de contas sociedade foi a palestra ministrada pela representante da Superintendncia de Preveno Criminalidade da Secretaria de Estado de Defesa Social; alguns trechos que comprovam essa afirmao esto transcritos a seguir:
A tarefa de trabalhar a preveno da criminalidade na Secretaria de Defesa Social est a cargo de uma superintendncia. Por qu? Porque, pela primeira vez, um rgo - alis, nico no Brasil - trata dessa questo como poltica pblica e trabalhar com interveno e fatores de risco que favorecem a insero na atividade criminosa e atuam nas causas da violncia. Para isso, j implantamos quatro programas e logo implantaremos o quinto. Um deles o programa de controle de homicdios, o Fica Vivo. Outro o Programa de Mediao de Conflitos, que, por meio de tcnicos, advogados e assistentes sociais, busca mediar conflitos nas comunidades, para que no se tornem violncias, a fim de resolver os problemas na sua causa. (...) Nossa Superintendncia foi criada em 2003, portanto uma poltica recente. At o primeiro semestre, 13.646 pessoas foram atendidas pelos programas. Esse nmero grande em relao a uma poltica que est sendo implantada, o que demonstra que h uma demanda concreta, real. Se as pessoas procuram os ncleos, os programas, porque as demandas existem.
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Os trechos abaixo reproduzidos podem ser considerados como outro exemplo de que o seminrio legislativo ora analisado constituiu uma oportunidade de

Sr. Mrcia Cristina Alvez Superintendncia de Preveno Criminalidade / Secretaria de Estado de Defesa Social - notas taquigrficas, reunio plenria parcial do dia 21/08/2006.

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incremento dos nveis de accountability, por meio das informaes apresentadas pelas autoridades:
Pode-se criticar tudo o que se est fazendo em Minas Gerais em termos de segurana pblica - legtimo e democrtico. Mas no se pode negar que hoje existe poltica no Estado. Sou audacioso para dizer que, inegavelmente, a primeira vez que se elabora uma poltica pblica de segurana no Estado no perodo ps-ditadura. (...) No se pode questionar o quanto se investiu em Minas Gerais nesse perodo. No correndo o risco de errar, posso afirmar que a primeira vez em que se investe em Minas Gerais, ao longo de 4 anos, R$ 450.000.000,00 somente na segurana pblica, sem considerar salrio, custeio e manuteno das polcias. Se somarmos tudo isso, esse patamar chegar, neste ano, ao valor de R$ 3.500.000.000,00 ou R$ 3.700.000.000,00, salvo engano.
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Defende-se, pois, nesta dissertao, que uma maior aproximao entre a ALMG e a sociedade, atravs da institucionalizao de canais que assegurem a participao direta da populao na arena parlamentar, constitui uma oportunidade para que o Poder Pblico fornea aos cidados informaes relevantes acerca dos temas em debate. Isso porque eventos como os seminrios legislativos so momentos privilegiados para que os cidados que deles participam recebam, da prpria ALMG e de outros rgos pblicos, informaes sobre os resultados da ao estatal em relao aos temas que sero objeto de deliberao. Contudo, certamente existe o risco de que essa prestao de contas seja parcial e limitada; isso ocorrer quando for feita atravs da apresentao de informaes vagas, imprecisas ou at mesmo inverdicas, contribuindo apenas superficialmente (ou no contribuindo) para a ampliao do grau de transparncia e accountability do Estado perante a sociedade. A limitao apontada tambm
Sr. Lus Flvio Sapori Secretrio Adjunto de Defesa Social de MG, notas taquigrficas, reunio plenria parcial do dia 22/08/2006.
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ocorrer se a prestao de contas se restringir a apenas alguns pontos, ignorando a diversidade de aspectos relacionados ao tema da deliberao, ou se for feita atravs de uma linguagem que dificulte a compreenso por parte dos cidados comuns, conforme demonstra o seguinte trecho da etapa final do seminrio Segurana para Todos:
Cumprimento o Secretrio Lus Sapori e parabenizo o Dr. Roberto pela sua fala. A meu ver, como cidad, a fala do Secretrio muito tcnica, enquanto que a do Dr. Roberto a verdade nua e crua, espelha a realidade em que vivemos.
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Por outro lado, acredita-se que o risco de uma prestao de contas parcial e limitada pode ser significativamente minorado se os participantes possurem a competncia informacional requerida para o aprofundamento do debate, pois uma participao mais qualificada possibilita a incluso de outros aspectos do problema debatido na pauta das discusses, conforme exemplificam os trechos a seguir:
A preveno a nova face das polticas de segurana pblica, e o Programa Olho Vivo o maior exemplo. Como o senhor entende os impactos deste modelo em detrimento de outras garantias fundamentais, como, por exemplo, a intimidade? Os moradores de rua, principais envolvidos, so includos nos debates acerca dessa poltica?
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... quanto ao Olho Vivo, para quem no sabe, o sistema de monitoramento feito por cmeras. Ele no interfere em qualquer direito do cidado, tanto que j funciona em Belo Horizonte h quase trs anos, apresentando quedas expressivas no nmero de furtos e assaltos. um sistema usado internacionalmente nas principais capitais europias. No h qualquer seno para ser usado em vias pblicas e monitorado pelo poder pblico. Quem Palavras da Sr. Laura Fernanda de Souza, cidad do municpio de Montes Claros, a respeito das exposies realizadas pelo Sr. Lus Flvio Sapori Secretrio Adjunto de Defesa Social de MG, e pelo Sr. Roberto Armando Ramos de Aguiar, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia - notas taquigrficas, reunio plenria parcial do dia 22/08/2006. Pergunta dirigida pelo Sr. Gustavo Paolinelli, da PUC Minas, ao Sr. Lus Flvio Sapori, Secretrio Adjunto de Defesa Social de Minas Gerais - notas taquigrficas, reunio plenria parcial do dia 22/08/2006. Nota do autor: o Olho Vivo um programa de vigilncia do Governo estadual que consiste na instalao de cmeras de vdeo nas ruas de grandes cidades mineiras com o objetivo de inibir a ao de criminosos.
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monitora as cmeras a Polcia Militar. Ela tem, por lei, a sua coordenao. As imagens so usadas para fins policiais. Na verdade, a cmera o olho do policial e do Estado. Se o policial est na rua fazendo preveno, estar potencializando a vigilncia por meio de um sistema eletrnico. Do nosso ponto de vista, um sistema muito eficiente. Quisera que todos os grandes municpios de Minas pudessem implant-lo em suas regies comerciais.
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Pelo exposto, v-se que a institucionalizao de arenas participativas tem o potencial de contribuir para o incremento dos nveis de accountability. Certamente esse incremento no atinge nveis que possam ser considerados ideais, pois no razovel esperar que representantes do Governo forneam espontaneamente aos participantes do evento informaes que desabonem as aes estatais ou demonstrem a insuficincia, ineficcia ou ausncia das mesmas. Ainda assim, a dinmica do debate pode criar oportunidades para que os participantes consigam, no calor das discusses face a face, obter dos representantes estatais informaes que normalmente no seriam explicitadas em pblico. As passagens abaixo ilustram tal afirmao:
A Secretaria de Defesa Social apoiar os Municpios na implantao das guardas municipais?
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Sobre as guardas municipais, devo reconhecer que h um vcuo, uma ausncia dessa poltica em Minas. No h poltica para guardas municipais em Minas Gerais. Lamentavelmente reconhecemos isso. (...) O governo de Minas no tem feito o que poderia nessa rea. Concordo com isso. Estou disposto a receber toda e qualquer proposta que venha nesse sentido, principalmente para as cidades de pequeno porte.
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Resposta do Sr. Lus Flvio Sapori ao Sr. Gustavo Paolinelli - notas taquigrficas, reunio plenria parcial do dia 22/08/2006. Pergunta do Sr. Andr Alves, representante da Prefeitura de Itajub-MG, ao Sr. Lus Flvio Sapori, Secretrio Adjunto de Defesa Social de Minas Gerais - notas taquigrficas, reunio plenria parcial do dia 22/08/2006. Resposta do Sr. Lus Flvio Sapori ao Sr. Andr Alves - notas taquigrficas, reunio plenria parcial do dia 22/08/2006.
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A natureza poltica do evento outra caracterstica de um seminrio legislativo que pode contribuir, seno para incrementar o grau de accountability, ao menos para alertar os participantes sobre eventuais tentativas de distoro da realidade. Isso ocorre quando so apresentadas informaes contraditrias sobre um mesmo fato, conforme exemplificado a seguir:
O Estado de Minas vai receber este ano aproximadamente R$ 10.000.000,00, entre aquisies diretas e celebrao de convnios.
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Ontem fiquei sabendo que o nosso representante da Senasp disse que Minas iria receber R$ 10.000.000,00 neste ano. Vou desmenti-lo, categoricamente, j que Minas Gerais estar recebendo R$ 3.400.000,00. No so R$ 10.000.000,00 coisssima nenhuma, o que j seria uma misria das misrias. Estamos recebendo uma gota absurda de R$ 3.400.000,00.
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interessante notar ainda que o contato direto entre a ALMG e os cidados propicia a estes uma oportunidade incomum de acesso a (ou percepo de) informaes que, apesar de no estarem diretamente relacionadas ao tema da deliberao, tm o mrito de contribuir, mesmo que indiretamente, para o aumento dos nveis de accountability da atuao parlamentar. O trecho a seguir ilustra essa afirmao:
Pude perceber que s aqui, nesta Casa, existem quatro Deputados que residem na minha cidade que no fizeram empenho algum em levantar esse seminrio l e no fizeram nenhum esforo para que vissemos representar a regio. Esto todos preocupados em se reeleger. Esto fazendo a falsa poltica. Atribuo o mrito a V. Exa. e aos demais Deputados que esto empenhados em lutar. Como cidad, ao voltar minha cidade, vou mostrar quem so esses Deputados e vou mobilizar a populao para votar em pessoas verdadeiras e corretas, que

Major Joo Francisco Goulart dos Santos, representante da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), sobre os recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica que seriam repassados a Minas Gerais pelo Governo federal em 2006 notas taquigrficas, reunio plenria parcial do dia 21/08/2006. Sr. Lus Flvio Sapori, Secretrio Adjunto de Defesa Social de Minas Gerais, questionando a informao apresentada pelo representante da SENASP - notas taquigrficas, reunio plenria parcial do dia 22/08/2006.
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esto dispostas a lutar pelo direito do cidado. Os Deputados que esto trabalhando tm que mostrar quem so os vagabundos que esto aqui dentro.
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Deve-se ressaltar tambm que, se por um lado as informaes apresentadas pelos representantes do Governo e pela prpria ALMG aos participantes de um seminrio legislativo contribuem para a melhoria dos nveis de accountability, por outro lado as informaes levadas ao evento por especialistas tendem a contribuir para a reduo dos nveis de assimetria informacional, pelo menos de forma a qualificar melhor o debate para que as discusses no sejam pautadas por vises equivocadas ou pela superficialidade de um senso comum alimentado, em grande parte, por informaes veiculadas pela mdia. comum, por exemplo, a grande imprensa atribuir impunidade um grande peso para a ocorrncia dos atuais nveis de violncia no pas. Outro problema constantemente alardeado pela mdia como um dos motivos do aumento da violncia o mal aparelhamento das polcias. Talvez a baixa probabilidade de punio dos criminosos e a falta de equipamentos adequados ao trabalho das corporaes policiais sejam realmente duas causas importantes dos problemas de segurana pblica enfrentados pela sociedade brasileira. No entanto, freqentemente os cidados so levados a acreditar que esses problemas so meramente de polcia, pois raramente lhes so fornecidas informaes consistentes sobre as causas da impunidade ou do mal aparelhamento em si. Os trechos reproduzidos a seguir constituem exemplos de como as informaes fornecidas por especialistas em eventos como um seminrio legislativo

Sr. Laura Fernanda de Souza, cidad do municpio de Montes Claros notas taquigrficas, reunio do dia 22/08/2006.

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podem contribuir para a qualificao do debate, apresentando vises alternativas e reduzindo a assimetria informacional em relao aos participantes:
... preciso que tenhamos em mente que a sociedade civil organizada, que detentora dessa democracia representativa, tenha a conscincia de que nem sempre um operador do direito com foco especial no exerccio da judicatura pelos Juzes de Direito - tem em mos um instrumental jurdico e legal que o possibilite fazer com que o sistema de justia criminal, no que diz respeito s decises, funcione com mais efetividade, com mais eficcia. Basta ver que o nosso Cdigo de Processo Penal de 1940. (...) A sociedade tem de estar consciente de que no se justifica viver e conviver com o atual sistema de reproduo intil de atos processuais, que, com dispndio de recursos e tempo, leva quase sempre, ao final de uma sentena penal exarada, ao reconhecimento de que o processo est prescrito. preciso refletir sobre essa questo. De nada adianta ficar aqui tratando de todos esses temas de fundamental importncia para o contexto de segurana pblica, se no exigirmos urgentemente - e Minas tem fora e prestgio para tal - dos Deputados Federais que assumam o compromisso pblico de que a legislao processual penal brasileira precisa ser revista.
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Como segurana tem um jeito de esgoto, no aparece, tudo fica debaixo do pano. E o que acontece? Dizem: Estou investindo na segurana. A compram viaturas e armas e aumentam o contingente. Os carros desfilam pelas ruas buzinando e com as luzes acesas, nas operaes Arara e Vagalume. E dizem: O Governador comprou aqueles carros. S no dizem que os carros so completamente inadequados. No Brasil, no h fbrica de carros para polcia. A porta abre 60, e o policial, ao sair, pode ser morto. Alm disso, os amortecedores no funcionam. Bandidos colocam lombadas nas ruas, e os carros param na primeira perseguio. Comea tudo bonito, entretanto dez dias depois 30% dos carros j esto abaixados, pois no agentam.
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A anlise das apresentaes realizadas por especialistas (acadmicos, membros das organizaes da sociedade, etc.) demonstra, ainda, que h muito mais

Sr. Herbert Jos Almeida Carneiro, Juiz de Direito da Vara de Execuo Criminal de Belo Horizonte - notas taquigrficas, reunio plenria parcial do dia 22/08/2006. Sr. Roberto Armando Ramos de Aguiar, Professor de Filosofia do Direito da Universidade de Braslia - notas taquigrficas, reunio plenria parcial do dia 22/08/2006.
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informao e conhecimento por detrs dos assuntos sobre os quais os legisladores devem decidir. Se os cidados, geralmente, se encontram numa posio

desfavorvel de assimetria informacional em relao ao Parlamento e, por vezes, em relao a seus prprios pares, no menos verdade que o Parlamento tambm possa se ver nessa situao desfavorvel quando tem de promover a discusso de temas pblicos complexos. Tal fato evidencia que pode ocorrer assimetria informacional tambm entre a sociedade e as instituies do Estado, a favor da primeira. Parece razovel, ento, que as apresentaes e os debates promovidos no mbito das reunies plenrias parciais de um seminrio legislativo possuam potencial para reduzir a assimetria informacional nas vrias direes em que ela pode ocorrer (cidados-cidados, Estado-cidados e cidados-Estado), propiciando ao conjunto dos participantes um estoque informativo quantitativa e qualitativamente superior em comparao sua carga informativa inicial. Tal fato tende a contribuir para a qualificao dos debates na etapa seguinte do evento.

5.5.2 Reunies dos Grupos de Trabalho

A exemplo do que ocorre nos encontros regionais, na etapa final do seminrio legislativo, aps as apresentaes e palestras de autoridades e especialistas nas plenrias parciais, os participantes so distribudos em grupos de trabalho formados com base em cada tema do evento que, no caso do seminrio analisado, foram os seguintes: - Grupo I Aes preventivas e envolvimento da sociedade civil; - Grupo II Financiamento da segurana pblica;

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- Grupo III Sistema de justia criminal e compartilhamento da informao; - Grupo IV Administrao de recursos humanos do sistema de justia criminal. No entanto, diferentemente do que ocorre nos grupos de trabalho da etapa de interiorizao, em que o principal objetivo reunir propostas da sociedade das diversas regies do Estado para o aperfeioamento dos relatrios produzidos pelas comisses tcnicas interinstitucionais, os participantes dos grupos de trabalho da etapa final enfrentam o desafio de analisar toda a informao produzida e reunida nas etapas anteriores do evento e, com base nessa anlise, elaborar os relatrios que sero objeto de deliberao na plenria final (cada grupo de trabalho deve elaborar seu respectivo relatrio, de acordo com o tema sob sua responsabilidade). No caso do seminrio Segurana para Todos o desafio enfrentado foi ainda maior, pois o regulamento do evento previa a priorizao de no mximo 20 propostas em cada grupo de trabalho (em seminrios anteriores no havia essa limitao).44 Ou seja, cada grupo teria que, dentre toda a informao reunida durante as etapas do seminrio, extrair um conjunto de no mximo 20 propostas representativas das discusses do tema sob sua responsabilidade. Para se ter uma idia da complexidade dessa tarefa, basta lembrar que aps os encontros regionais j havia 377 propostas relativas aos diversos temas. Alm disso, o incremento dos nveis de informao proporcionado pelas plenrias parciais contribuiu para o surgimento de novas idias e novas propostas, aumentando substancialmente o grau de dificuldade do desafio enfrentado pelos grupos de trabalho.

Para manter o registro informativo das demais propostas, o regulamento do seminrio legislativo Segurana para Todos previa que as propostas no aprovadas seriam consideradas minoritrias e como tal constariam no relatrio do grupo, desde que obtivessem, no mnimo, 25% dos votos dos participantes.

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Diante disso, possvel afirmar que, no decorrer das etapas do seminrio legislativo estudado, houve um crescimento acelerado dos estoques de informao com os quais os participantes deveriam lidar. Destarte, uma questo de fundamental importncia nesta fase do evento saber se as competncias informacionais possudas por cada participante dos grupos de trabalho eram suficientes para propiciar o desenvolvimento de um raciocnio conjunto que possibilitasse a sntese, em no mximo 20 propostas por grupo, das preferncias contidas no grande volume de informaes reunidas durante as etapas anteriores. A complexidade de tal tarefa foi percebida pelos grupos de trabalho e, para desempenh-la adequadamente, foi necessrio proporcionar um balano justo de oportunidades para que os participantes promovessem a discusso e a troca de informaes, conforme atestam as seguintes passagens:
... agradeo a participao de todas as pessoas que contriburam para o nosso trabalho. Algumas esto comigo desde a formao da CTI 3, quando comeamos a discutir as propostas. Foi um momento muito rico, porque o tema do Grupo 3, Sistema de justia criminal e compartilhamento de informao, bastante amplo e necessita de muita discusso (...). A discusso de ontem foi muito profcua, o grupo bastante atuante. Terminamos s 21 horas, mas a participao foi excelente. Todos os delegados conseguiram expor suas idias e opinies, e, a partir de 87 propostas discutidas, conseguimos chegar ao consenso de 16 itens, que constam neste documento que os senhores tm em mos.
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... nosso grupo de discusso teve um trabalho muito grande, porque tivemos de condensar 134 itens em 20, o que causou discusses acaloradas entre os representantes das entidades envolvidas - defensores, bombeiros militares, policiais civis e militares, agentes de segurana pblica e sociedade civil -, que compem o nosso grupo de discusso. As discusses foram pautadas pelo respeito e pelo objetivo primordial de fazer prevalecer o interesse pblico.
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Sr. Lizandro Nei Gualberto, coordenador do Grupo de Trabalho 3 notas taquigrficas da reunio plenria final do seminrio legislativo Segurana para Todos, em 23/08/2006.

Delegado Jos Walter da Mota Matos, relator do Grupo de Trabalho 4 notas taquigrficas da reunio plenria final do seminrio legislativo Segurana para Todos, em 23/08/2006.

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Neste ponto, cabe ressaltar que o regulamento do evento permitia que, alm dos delegados eleitos nos encontros regionais, somente os participantes inscritos na modalidade institucional participassem dos grupos de trabalho e das sesses plenrias da etapa final com direito a voz e voto. Neste sentido, o regulamento do seminrio Segurana para Todos parece ter se aproximado daquela corrente terica que defende que os membros das instituies sociais so mais aptos do que cidados isolados para atuar como atores discursivos em um processo de deliberao pblica (DRYZEK, 2004; MAIA, 2002). Sob tal aspecto, possvel inferir que os participantes dos grupos de trabalho, ainda que no possussem todas as competncias informacionais necessrias tarefa de sintetizar as discusses do evento em no mximo 80 propostas (20 por grupo), eram aqueles que estavam em melhores condies para o fazer, dadas as regras do evento. E foram as propostas surgidas desse trabalho de sntese que constituram a base informativa para as atividades da plenria final, ltima etapa do seminrio legislativo propriamente dito.47

5.5.3 Plenria Final

A sesso plenria final de um seminrio legislativo destina-se discusso e aprovao do documento final do evento e eleio de sua comisso de

Conforme mencionado, o regulamento do seminrio Segurana para Todos previa a apresentao de, no mximo, 20 propostas por cada grupo de trabalho (GT) da etapa final. Mas, na prtica, somente os grupos de trabalho 1 e 4 atingiram esse limite; devido aglutinao de sugestes semelhantes ou afins, o GT-2 formulou 14 propostas e o GT-3, 16, gerando um documento com 70 propostas para votao na plenria final do evento.

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representao, a qual a responsvel pelo acompanhamento e avaliao, junto Assemblia Legislativa e a outros rgos do Estado, da implementao institucional das propostas finais aprovadas pelos participantes. Nesta etapa, h um compartilhamento das informaes contidas nas propostas elaboradas na etapa anterior, atravs da apresentao, ao conjunto dos participantes da plenria final, dos relatrios aprovados por cada grupo de trabalho. Aps essa apresentao, as propostas so numeradas seqencialmente e passam a compor uma minuta de documento final que ser submetida a discusso, votao e aprovao. A plenria final a instncia mxima do seminrio legislativo, sendo soberana para, atravs da deliberao, aprovar, reprovar, alterar, aglutinar ou suprimir propostas aprovadas pelos grupos de trabalho na etapa anterior. Para agilizar o processo, as propostas consensuais so votadas em bloco e so aprovadas por maioria simples. O regulamento do evento permite aos votantes a apresentao oral de pedidos de destaques, os quais nada mais so do que a discusso e votao de uma determinada proposta em separado do bloco, com vistas sua alterao. Os destaques tambm so aprovados se obtiverem a maioria simples dos votos. Vale ressaltar que as propostas contraditrias so

automaticamente destacadas, independentemente de qualquer solicitao. O regulamento ainda prev a possibilidade de apresentao de novas propostas durante a plenria final, desde que subscritas por, no mnimo, 25% dos votantes presentes e apresentadas dentro do horrio estabelecido pelo coordenador dos trabalhos da sesso. H que se ressaltar ainda que o documento final do evento no deve constituir uma mera reproduo de algumas propostas formuladas nas etapas anteriores do seminrio legislativo. Pelo que se exps nos pargrafos anteriores,

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possvel perceber que as informaes que subsidiaram os trabalhos da plenria final foram basicamente aquelas constantes dos relatrios dos grupos de trabalho. Em seminrios anteriores, todas as propostas formuladas pelos grupos que fossem aprovadas tambm pela plenria final eram incorporadas ao documento final, sem uma ordenao especfica e constituindo, em ltima anlise, uma fonte informativa com a sntese das preferncias manifestadas durante o evento. O seminrio legislativo Segurana para Todos inovou neste ponto ao estabelecer um mecanismo de priorizao: uma vez apreciadas as propostas de cada grupo pela plenria final, o conjunto dos participantes aptos a deliberar (com direito a voto) deveria priorizar, dentre aquelas aprovadas, cinco propostas por grupo. Destarte, durante a deliberao a plenria final aprovou 71 propostas48; no entanto, os participantes enfrentaram o desafio de priorizar apenas 20 delas (cinco por grupo). A justificativa para a adoo de tal regra fica clara a partir da leitura do seguinte trecho das notas taquigrficas do evento:
Este momento final fundamental, porque vamos escolher 20 propostas, resultado de uma discusso de muitas horas no interior e de seis encontros regionais. Este seminrio finaliza todo o trabalho de instruo e estudo, que comeou em maro deste ano, culminando na data de hoje, 23 de agosto. Foi um grande esforo juntar tantas propostas, mas temos de tirar apenas 20. Isso importante, porque j coordenamos vrios seminrios. Muitos seminrios tiraram 270 propostas, 315 propostas, 180 propostas, mas perdermo-nos nessa quantidade de propostas, e, no fundo, perde-se tambm a prioridade. Esse o esforo maior hoje. Sabemos que haver muitas discusses e votaes. Neste momento preciso ter calma, defender bem sua proposta para que, na votao, encaminhe-se a melhor proposta.
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Deve-se ressaltar que nenhuma das propostas formuladas pelos grupos de trabalho (GT) foi rejeitada pela plenria final: foram aprovadas as 20 propostas do GT-1; 14 do GT-2; 16 do GT-3 e 20 do GT-4. Alm disso, foi aprovada ainda uma proposta nova, apresentada durante a prpria plenria final pelo Conselho Comunitrio de Segurana Pblica de Belo Horizonte (regionais Pampulha e Venda Nova). Deputado Edson Rezende (PT), coordenador dos trabalhos da sesso plenria final notas taquigrficas, reunio do dia 23/08/2006.
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Apesar dessa justificativa, a exigncia de priorizao de propostas gerou desconforto e polmica entre os participantes da plenria final, conforme ilustram as seguintes passagens dos debates:
Deputado, assim como acontece nos demais grupos, foi um grande sacrifcio reduzimos os itens do Grupo 1 a um total de 20, porque todas so muito importantes. muito difcil priorizar. (...) Sr. Presidente, s lamento ter trabalhado seis meses nesse processo, perdido noites de trabalho e gastado o meu tempo nessa discusso, acreditando no resultado final, e ver aqui esse tipo de situao no momento mais importante do seminrio. Lamento profundamente apresentarem sociedade mineira essas prioridades como sendo do povo mineiro, colocando isso dessa forma. Gostaria de deixar registrado esse protesto.
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Estamos, aqui, diante de um frum qualificado, com pessoas extremamente tcnicas e preparadas para tal. Considero inevitvel chegarmos a cinco propostas, as mais votadas. Isso balizar a nossa capacidade de racionalizao dos temas propostos para o seminrio.
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Tivemos oportunidade de participar do grupo temtico, em que pessoas capacitadas, que conhecem cada tema, discutiram propostas. E hoje jogamos por terra tudo aquilo que discutimos na segunda-feira.
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Apesar da polmica, prevaleceu o regulamento. No QUADRO 9, a seguir, apresentada uma sntese dos contedos das propostas priorizadas na plenria final. Devido sua extenso, os textos completos dessas propostas esto reproduzidos no Anexo B, que contm a ntegra do documento final do seminrio legislativo, incluindo as demais propostas aprovadas ao final do evento, mas no priorizadas.

Promotor Mrcio Rogrio de Oliveira, coordenador do Grupo de Trabalho 1, em manifestao contrria priorizao de propostas - notas taquigrficas, reunio plenria final, em 23/08/2006. Sr. Gustavo Persichini de Souza, coordenador do Grupo de Trabalho 2, em manifestao favorvel priorizao de propostas - notas taquigrficas, reunio plenria final, em 23/08/2006. Participante no identificado, criticando a forma de escolha das propostas priorizadas - notas taquigrficas, reunio plenria final, em 23/08/2006.
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QUADRO 9 - Seminrio Legislativo Segurana para Todos Sntese dos contedos das propostas priorizadas na plenria final Grupo 1 Aes preventivas e envolvimento da sociedade civil Proposta 1 Proteo criana e ao adolescente Proposta 2 Implantao de medidas para reduo da violncia nas escolas; incluso de temas relativos segurana nos currculos escolares; capacitao dos profissionais da rea de educao e dos demais profissionais envolvidos Propostas 3 e 5 Estmulo aos Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica Conseps Proposta 4 Apoio e tratamento aos usurios de drogas Grupo 2 Financiamento do sistema de segurana pblica Proposta 1 Estabelecimento de percentual mnimo obrigatrio de recursos para a rea de segurana Proposta 2 Criao de ncleo centralizado de planejamento das aes de segurana na capital e de ncleos descentralizados no interior do Estado Propostas 3 e 5 Adequao / reviso / complementao de recursos oramentrios Proposta 4 Criao de fundo nico para a segurana pblica; participao da sociedade e do poder pblico municipal em projetos financiados pelo fundo Grupo 3 Sistema de justia criminal e compartilhamento da informao Proposta 1 Criao / integrao / compartilhamento de bancos de dados e informaes Proposta 2 Criao de vagas exclusivas para presos provisrios e presos ex-policiais; aumento de vagas para presos condenados; realizao de inspees pela Vigilncia Sanitria em estabelecimentos prisionais Proposta 3 Diversificao das penas aplicadas Proposta 4 Desenvolvimento de aes para controle dos ndices de reincidncia e ressocializao Proposta 5 Implementao de assistncia judiciria; criao de planto para casos de flagrante e urgncia Grupo 4 Administrao de recursos humanos do sistema de justia criminal Propostas 1, 2, 3, 4 e 5 Adequao / melhorias em carreiras, salrios, benefcios e prerrogativas de cargos policiais
Fonte: elaborado pelo autor.

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Sob o aspecto informacional a priorizao de propostas constitui uma questo complexa. Isso porque, se os grupos de trabalho sentiram dificuldades para condensar, em no mximo 20 propostas por relatrio, toda a informao reunida at aquele momento, possvel presumir que tal dificuldade foi substancialmente ampliada na plenria final, uma vez que os participantes deveriam priorizar propostas dentre um conjunto de preferncias que j fora drasticamente reduzido durante a etapa anterior do evento. Alm disso, em razo da necessidade de atribuio de prioridades s suas propostas, os participantes se viram diante de um paradoxo pois, por um lado, havia um srio risco de que tal priorizao levasse perda de informaes importantes reunidas durante todo o processo participativo. Por outro lado, a priorizao de propostas poderia gerar um componente informacional importante, na medida em que as prioridades eleitas constituiriam uma fonte de informao que sinalizaria para os parlamentares e demais rgos de governo quais seriam as preferncias mais intensas da sociedade em relao aos temas da deliberao, criando assim melhores condies para que a ao estatal fosse desenvolvida em nveis mais prximos dos anseios dos cidados. Ainda que no tenham, de antemo, percebido tal paradoxo, a ALMG e as entidades de apoio do seminrio Segurana para Todos tomaram uma deciso fundamental ao incluir, no regulamento, um dispositivo que garantia que as propostas dos grupos de trabalho aprovadas mas no priorizadas pela plenria final constassem do documento final do evento, como anexos. Acredita-se que tal dispositivo tenha exercido um importante papel no sentido de propiciar um maior nvel de preservao dos ganhos informacionais dos debates realizados.

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possvel perceber claramente que, no decorrer das diversas etapas do seminrio legislativo, houve dois movimentos distintos relacionados informao. O primeiro caracterizou-se pela busca de informaes e a ampliao do estoque informativo que subsidiaria a realizao do evento. Este movimento de busca e acmulo de informaes caracterizou as etapas iniciais do seminrio, especialmente o trabalho das Comisses Tcnicas Interinstitucionais que resultou num conjunto inicial de 103 propostas e a etapa de interiorizao, em que os debates realizados entre cidados e entidades de diversas regies do Estado ampliaram

substancialmente aquele conjunto inicial, gerando um documento com 377 propostas que deveriam ser analisadas durante a etapa final do evento. O processo de acmulo de informaes prosseguiu ainda durante a prpria etapa final, atravs das palestras e apresentaes feitas por especialistas e autoridades nas reunies plenrias parciais. O segundo movimento foi caracterizado pela necessidade de sntese de toda a informao reunida durante o seminrio legislativo, refletida pela exigncia de seleo de no mximo 80 propostas no mbito dos grupos de trabalho e pela priorizao de apenas 20 propostas no documento final do evento. Esses movimentos de ampliao e de sntese da informao reunida ocasionaram, alm das mencionadas dificuldades enfrentadas pelos participantes, o risco de perda de informaes importantes. Tornava-se necessrio, pois, estabelecer um ponto de equilbrio entre ampliao e sntese para propiciar a preservao da essncia dos ganhos informacionais da deliberao. E tal ponto parece ter sido o dispositivo do regulamento que garantia que as propostas aprovadas mas no priorizadas pela plenria final constassem, como anexo, do documento final do evento.

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Aprovado o documento final, restava ainda aos participantes a tarefa de escolher a comisso de representao do seminrio legislativo, a qual ficaria incumbida do acompanhamento das aes de implementao das propostas aprovadas.

5.6 Implementao das propostas

O seminrio legislativo propriamente dito, enquanto evento deliberativo, termina com a aprovao do documento final e a eleio de sua comisso de representao. No entanto, o momento subseqente constitui uma etapa to importante quanto o prprio seminrio em si, pois envolve a realizao de aes efetivas em prol da implementao das preferncias dos cidados manifestas durante o processo deliberativo e sintetizadas no documento final do evento. Afinal, no levar em conta os resultados do debate pode fazer com que a ALMG perca credibilidade, uma vez que os participantes podero considerar que suas discusses foram incuas. Alm disso, conforme destacado por um dos idealizadores do seminrio analisado neste trabalho, a celeridade [na implementao das propostas] essencial para que a discusso no caia no vazio.53 Conforme previsto na norma da ALMG que dispe sobre a organizao e a realizao de seminrios legislativos54, uma vez aprovado pela plenria final, o

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Deputado Edson Rezende (PT) matria publicada no site da ALMG em 30/08/2006. Disponvel em: http://www.almg.gov.br/not/bancodenoticias/not_601344.asp
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Deliberao n 720, de 1991, cujo texto pode ser consultado no site www.almg.gov.br .

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documento final do evento deveria ser recebido pela Mesa da Assemblia, por intermdio de seu Presidente, e posteriormente encaminhado comisso permanente da Casa detentora da competncia para apreciar a matria55. No caso do seminrio analisado, o documento final foi distribudo Comisso de Segurana Pblica, rgo ao qual competiria analisar as propostas aprovadas para dar, quelas sujeitas elaborao legislativa, a adequada tramitao. A mesma norma tambm prev que a Mesa da Assemblia deveria encaminhar s diversas esferas do Governo informaes acerca das expectativas e demandas atinentes ao seu nvel de atuao e manifestas pelos participantes no relatrio final do evento. Por seu turno, conforme previsto no regulamento especfico do seminrio legislativo Segurana para Todos, a comisso de representao eleita na plenria final seria composta pelos prprios participantes e teria como principal misso acompanhar os desdobramentos do evento e o encaminhamento das propostas aprovadas, fiscalizando e cobrando a sua implementao junto Assemblia e outros rgos do Estado. Diante do que se exps at aqui, possvel concluir que, idealmente e em linhas gerais, eventos deliberativos devem privilegiar pelo menos dois momentos importantes no que diz respeito obteno e ao fornecimento mtuos de informaes entre o Poder Pblico e a sociedade. O primeiro momento seria constitudo pelo evento em si, considerado como um todo, em que o intercmbio de informaes entre os diversos atores discursivos que tomam parte da deliberao

As matrias de competncia de cada comisso permanente da ALMG esto descritas no Artigo 102 do Regimento Interno da instituio.

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termina por gerar um repositrio informacional que reflete e sintetiza o conjunto das preferncias mais intensamente manifestadas durante o processo deliberativo. O segundo momento importante comearia logo aps o encerramento do evento propriamente dito e seria caracterizado pelo comprometimento do Poder Pblico no caso estudado representado pela ALMG com a preservao dos ganhos informacionais do debate e, especialmente, com a disseminao de informaes que propiciassem o controle e o acompanhamento da implementao das propostas aprovadas na fase deliberativa. Tratar-se-ia de uma espcie de accountability dos resultados da deliberao. Numa organizao como a Assemblia, em que a informao , ao mesmo tempo, o principal insumo para o desenvolvimento de suas atividades e o principal produto decorrente de suas aes institucionais, essas questes assumem uma dimenso ainda maior. Assim, apesar de alguns aspectos apontados nas sees precedentes deste trabalho, possvel afirmar que, no caso estudado, o primeiro momento aconteceu de forma a estimular a circulao e a gerao de informaes entre os Pblicos Participativos e os representantes estatais que se dispuseram a enfrentar um processo deliberativo complexo. Tanto que a Assemblia de Minas conseguiu reunir, atravs da realizao do seminrio Segurana para Todos, uma srie de informaes preciosas consolidadas no documento final do evento para aplicar tanto em iniciativas legislativas prprias, quanto para subsidiar a ao de outros rgos governamentais. Entretanto, o mesmo no pode ser dito em relao ao segundo momento. Isso porque a pesquisa realizada demonstrou que, aps o encerramento do seminrio legislativo, no houve pelo menos por enquanto um esforo institucional da ALMG no sentido de dar nfase divulgao de informaes sobre

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os resultados prticos do evento e nem sobre eventuais aes desenvolvidas para tentar garantir a implementao das propostas oriundas do processo deliberativo. Tais informaes, quando existem, esto dispersas em fontes informativas distintas, o que dificulta a sua localizao pelo cidado interessado no assunto. No site da ALMG na Internet existe uma pgina com informaes relativas ao seminrio legislativo Segurana para Todos. No entanto, a mesma no contempla a divulgao de informaes sobre os resultados prticos do evento, restringindo-se a registrar as informaes produzidas poca de sua realizao. Alm disso, encontrar tal pgina requer um certo esforo imaginativo inicial de quem no conhece a estrutura do site do Parlamento mineiro. Isso porque a pgina fica praticamente oculta; para acess-la preciso escolher, no menu inicial do site, a opo Comunicao; em seguida, a opo Eventos e, depois, a opo Realizados. Como resultado, exibida uma lista, em ordenao cronolgica decrescente, contendo links para eventos realizados durante os meses de cada ano. Ou seja, caso o cidado interessado no saiba quando o evento foi realizado, ter que procurar nessa lista at encontrar, no ano de 2006, a opo Junho, Julho e Agosto Seminrio Legislativo Segurana para Todos.56 No mbito desta pesquisa procurou-se obter, atravs de outras fontes da ALMG, informaes que, de algum modo, apontassem para eventuais

desdobramentos do seminrio analisado. Dentre as poucas informaes obtidas encontrou-se, por exemplo, uma matria veiculada num informativo de divulgao

poca da finalizao desta pesquisa (maio/2007), a pgina do seminrio Segurana para Todos podia ser acessada atravs do seguinte endereo: http://www.almg.gov.br/eventos/seminarioseguranca/apresentacao.asp

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poltica57 de um dos deputados coordenadores do evento, a qual mencionava que a comisso de representao do seminrio legislativo havia enriquecido o documento final com a apresentao de sugestes concretas para aplicao do que foi votado na plenria final (SEMINRIO, 2006, p.3). No entanto, esse documento final enriquecido no foi tornado pblico pela Assemblia; tampouco, nenhuma meno ao mesmo foi feita em qualquer rea do site do Legislativo, que um dos principais instrumentos utilizados para a divulgao institucional do Poder. Em outra tentativa, procurou-se obter informaes sobre a existncia de eventuais projetos de leis elaborados a partir das sugestes reunidas no evento. Afinal, o principal objetivo de um seminrio legislativo exatamente colher propostas da sociedade para subsidiar as aes legislativas. Atravs da Internet possvel acessar a base de dados relativa tramitao de proposies na ALMG58. A busca nessa base por palavras-chaves alusivas ao nome do seminrio analisado no recupera qualquer documento. No entanto, analisando-se detalhadamente todos os projetos apresentados aps a realizao do seminrio, encontra-se uma Proposta de Emenda Constituio mineira (PEC n 104/2006) surgida a partir de uma proposta aprovada na plenria final do evento59. De autoria dos mesmos deputados que apresentaram o requerimento para a realizao do seminrio legislativo e coordenaram suas atividades, tal proposio contm uma justificativa que relaciona

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Os informativos de divulgao do trabalho poltico dos deputados possuem natureza eventual e so elaborados e publicados pelos respectivos gabinetes parlamentares, no constituindo material institucional da ALMG.

A base de dados que contm as informaes relativas tramitao de projetos na ALMG pode ser acessada em: http://www.almg.gov.br/index.asp?grupo=atividade_parlamentar&diretorio=mate&arquivo=projetos Essa proposio foi apresentada com base na 3 proposta do GT-4 priorizada pela plenria final do seminrio Segurana para Todos. Seu objetivo alterar a Constituio Estadual para assegurar aos delegados de polcia as garantias funcionais inerentes aos defensores pblicos e aos procuradores do Estado.
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seu contedo a uma das sugestes aprovadas pelos participantes. Nenhuma outra meno apresentao dessa proposio legislativa foi encontrada em outras reas do site da ALMG nem mesmo na citada pgina especfica do seminrio e nem em outros meios de comunicao institucional da Casa. Tambm no foram encontradas outras proposies legislativas oriundas do processo deliberativo ora analisado60. Procurou-se ainda obter informaes quanto ao trabalho eventualmente desenvolvido pela comisso de representao do seminrio Segurana para Todos. Foi possvel encontrar somente trs notcias, todas produzidas pela prpria ALMG61. Uma delas relatava a ocorrncia da primeira reunio realizada na semana seguinte ao encerramento do seminrio, na qual a comisso de representao decidiu que faria reunies peridicas e que promoveria um evento para a entrega do documento final a autoridades. Porm, passados mais de nove meses, no foram encontradas novas informaes oficiais sobre a realizao de outras reunies e nem sobre a efetiva entrega do documento final a autoridades de outros rgos externos ALMG62. As outras duas notcias relatavam a entrega oficial do documento final
Deve-se ressaltar que a PEC 104/2006 foi apresentada ALMG em 14/12/2006, 113 dias aps o encerramento do seminrio legislativo e uma semana antes do incio do recesso parlamentar. Como no houve tempo hbil para sua tramitao, a proposta foi arquivada ao final da Legislatura, em 31/01/2007, pois assim determina o Regimento Interno do Parlamento mineiro. Posteriormente, em abril do mesmo ano, a proposio foi reapresentada com um novo nmero (PEC 14/2007) e, at a concluso desta pesquisa, ainda aguardava parecer em uma comisso da Casa.
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As notcias encontradas podem ser consultadas nos seguintes endereos: http://www.almg.gov.br/not/bancodenoticias/not_601344.asp http://www.almg.gov.br/not/bancodenoticias/not_606919.asp http://www.almg.gov.br/not/bancodenoticias/not_613967.asp Em maro de 2007 a ALMG divulgou que parlamentares da sua Comisso de Segurana Pblica entregaram ao Presidente da Cmara dos Deputados, Dep. Arlindo Chinaglia (PT-SP), um documento com sugestes para alterao da legislao penal brasileira. Uma notcia divulgada pela imprensa d conta de que essas sugestes foram retiradas dos encontros do seminrio Segurana para Todos (Cf. AUGUSTO, 2007). No entanto, as notcias oficiais divulgadas pela prpria Assemblia no fazem qualquer meno ao evento.
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enriquecido pela comisso de representao a rgos internos da Assemblia Legislativa (especificamente, aos deputados da Comisso de Segurana Pblica e Presidncia da Casa), aes que, apesar de seu eventual valor poltico, podem ser consideradas como meramente protocolares, uma vez que o documento final, em sua essncia, foi produzido no mbito do prprio Parlamento, sendo portanto conhecido pela instituio desde o encerramento da plenria final. Alm dessas notcias, nenhuma outra informao oficial foi divulgada pela ALMG sobre as atividades desenvolvidas ou as aes planejadas pela comisso de representao do seminrio legislativo. Diante do exposto, o que se pretende ressaltar que, aps a realizao do seminrio Segurana para Todos, foram criadas zonas de opacidade - na exata acepo proposta por Jardim (1999) - caracterizadas pela escassez, insuficincia ou ausncia de informaes oficiais, objetivas e facilmente acessveis, que permitam sociedade o controle e o acompanhamento da implementao das propostas aprovadas na fase deliberativa. Acredita-se que a ALMG, como responsvel pela realizao do evento, deveria tambm assumir a responsabilidade institucional da elaborao e divulgao de informaes que promovessem essa prestao de contas perante os participantes do seminrio em particular e a sociedade mineira em geral. interessante observar que, j durante o evento, parecia haver, por um lado, um certo receio de alguns participantes em relao dificuldade de

acompanhamento dos resultados prticos da deliberao e, por outro lado, um certo consenso entre os coordenadores do seminrio acerca da importncia da informao para a transparncia das futuras aes, conforme ilustram as seguintes passagens dos debates realizados:

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(...) A moda agora atiar o cidado para participar, para que grite pelos seus direitos. Ns gritamos e nos mobilizamos. Todavia, quando chegamos aqui, perguntamos se haver continuidade. Levantam-se dados, mas a verdade nua e crua que nada acontece.
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(...) Posso lhe dizer que a realizao deste evento fruto de muito esforo de um grupo pequeno de parlamentares, que se dedica exaustivamente a democratizar cada vez mais a participao e as informaes.
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A resposta acima, dada ao questionamento de uma cidad que participava do seminrio, apesar de atribuir importncia democratizao da informao, ao mesmo tempo deixa transparecer o que talvez seja um dos motivos que contribuem para a escassez de informaes institucionais acerca dos desdobramentos do evento: o comprometimento de apenas um grupo pequeno de parlamentares com o processo deliberativo. praxe no Legislativo mineiro que, em eventos dessa natureza, nos intervalos entre as apresentaes, palestras e debates, sejam anunciados, pelo coordenador dos trabalhos, os nomes dos deputados que comparecem reunio, mesmo que somente por alguns instantes. Com efeito, a pesquisa realizada demonstrou uma baixa participao dos deputados na etapa final do seminrio, em Belo Horizonte, pois, de acordo com os registros constantes nas respectivas notas taquigrficas, ao fim dos trs dias do evento apenas dez parlamentares (dentre os 77 que compem a ALMG) tiveram seus nomes anunciados por comparecimento s atividades. Ao menos do ponto de vista das questes informacionais analisadas neste trabalho, a ausncia da grande maioria dos deputados durante a deliberao suscita
Sr. Laura Fernanda de Souza, cidad do municpio de Montes Claros notas taquigrficas, reunio do dia 22/08/2006. Deputado Sargento Rodrigues (PDT), um dos coordenadores do seminrio, em resposta Sr. Laura Fernanda de Souza - notas taquigrficas, reunio do dia 22/08/2006.
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um questionamento importante: a ALMG estaria absorvendo e utilizando eficazmente toda a informao reunida junto sociedade em decorrncia de processos de participao poltica? Ou essas informaes, em grande parte, se exaurem nos prprios eventos? No foi possvel encontrar uma resposta definitiva para essas questes no escopo deste trabalho em virtude da mencionada escassez de informaes sobre os resultados prticos do seminrio analisado65. H que se ressaltar, no entanto, que o fluxo comunicativo estabelecido entre instituies do Estado e da sociedade durante as etapas do evento gerou, alm do documento final que contm as propostas aprovadas na plenria final, um grande volume de contedos informacionais de interesse pblico. Esses contedos representam o resultado do esforo empreendido para a reunio de informaes que, antes da deliberao, se encontravam dispersas. Dentre esse material incluem-se os vdeos, grficos e mapas exibidos nas reunies plenrias, os arquivos (slides) das apresentaes efetuadas por autoridades e especialistas, as sugestes

apresentadas pelos participantes mas no aprovadas, as notas taquigrficas das reunies e dos debates, as peas de divulgao do seminrio e as gravaes do evento realizadas pela TV Assemblia. Essas informaes, ainda que no sejam imediatamente utilizadas pelos deputados como subsdio para a atuao parlamentar, possuem potencial para contribuir para a continuidade do debate sobre a questo da segurana em novos fruns deliberativos, tanto em outros espaos pblicos quanto na prpria ALMG.

No entanto, obteve-se junto ALMG uma relao, no divulgada oficialmente, de leis que foram criadas a partir das propostas aprovadas em seminrios legislativos anteriores, o que indica a utilizao, ainda que parcial, da informao reunida ou produzida nesses eventos. Tal relao pode ser consultada no Anexo C deste trabalho.

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Devido a essa potencialidade, acredita-se que seria de extrema importncia prover o adequado tratamento informacional a esses contedos, de modo a facilitar a sua localizao e recuperao por qualquer interessado. No mbito desta pesquisa verificou-se, no entanto, que essas fontes de informao no so inteiramente colocadas disposio da sociedade ou no esto facilmente acessveis a esta. No h nem mesmo um repositrio nico - ou repositrios integrados - para seu armazenamento. Tais fatos, aliados mencionada dificuldade de acompanhamento dos resultados da deliberao, tendem a provocar, por um lado, uma nova disperso da informao reunida e, por outro, a no preservao dos ganhos informacionais do processo participativo, prejudicando a continuidade do debate democrtico na esfera pblica.

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6 CONSIDERAES FINAIS

A anlise realizada nesta dissertao procurou obter elementos que comprovassem ou rejeitassem a hiptese central da pesquisa, qual seja, a de que a implementao, pela Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, de mecanismos de incentivo participao poltica estimularia a circulao de informaes entre os atores envolvidos, gerando um fluxo que poderia reduzir o grau de assimetria informacional e ampliar o nvel de accountability da ordem democrtica, desde que os cidados participantes possussem competncia informacional para lidar com temas pblicos complexos. O estudo do caso escolhido revelou que o seminrio legislativo Segurana para Todos - Propostas para uma sociedade mais segura pode ser considerado como um frum de participao e deliberao poltica que propiciou a troca de contedos dotados de significados ou, em outras palavras, um espao onde se estabeleceu um fluxo informacional de duplo sentido entre o Legislativo estadual e o conjunto de participantes do debate (para facilitar a compreenso da argumentao que se segue, esse fluxo ser designado pela letra A). Na primeira direo do fluxo A, a implementao, pela ALMG, de um mecanismo de incentivo participao poltica constituiu uma oportunidade privilegiada para a reunio, por parte do Poder Legislativo, de informaes sobre os anseios dos cidados em relao questo da segurana pblica que se encontravam dispersas pela sociedade. Isso porque o evento permitiu que os cidados e entidades que se dispuseram a participar expressassem suas preferncias sobre um tema crucial de poltica pblica. Essas preferncias traduzem

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os desejos e expectativas dos diversos segmentos sociais participantes em relao aos resultados das aes dos poderes estatais, constituindo por isso valiosa fonte informativa de subsdio atuao dos membros do Legislativo e dos agentes dos demais poderes. Na segunda direo do fluxo A, a aproximao entre a ALMG e a sociedade, proporcionada pela institucionalizao de um canal de participao direta da populao na arena parlamentar, constituiu uma oportunidade para que o Poder Pblico fornecesse aos participantes informaes relevantes acerca dos temas em debate. Com efeito, o seminrio legislativo Segurana para Todos foi uma ocasio privilegiada tambm porque os cidados e entidades que dele participaram receberam, da ALMG e de outros rgos pblicos, informaes sobre os resultados (e, em alguns momentos, sobre as deficincias) da ao estatal na rea da segurana pblica, aumentando os nveis de accountability em relao aos temas que foram objeto de deliberao. O estudo revelou ainda a ocorrncia de um segundo fluxo informacional (ora designado pela letra B), pois o seminrio legislativo propiciou oportunidades de troca de informaes entre os prprios segmentos sociais participantes, atravs da discusso e da interao face a face ocorridas nas diversas etapas do evento. Entretanto, importante distinguir o fluxo A do fluxo B. O primeiro bidirecional, tendo a Assemblia como instituio em um plo e o conjunto de participantes em outro. J o fluxo B multidirecional, onde cada participante potencialmente constitui um ponto de conexo de uma rede de informaes. Os resultados das interaes ocorridas no interior dessa rede interferiram diretamente na natureza das informaes fornecidas pelo conjunto de participantes ALMG, no mbito do fluxo A.

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Pode-se afirmar que, devido quantidade e qualidade das informaes recebidas e fornecidas pelos participantes no mbito dos dois fluxos, o evento analisado contribuiu para a reduo da assimetria informacional que desfavorecia os cidados em sua relao com as instituies estatais e tambm em relao a seus prprios pares. O conjunto de participantes do seminrio legislativo demonstrou ainda competncia informacional para a obteno de informaes que permitissem a formulao de opinies bem fundamentadas sobre um tema pblico complexo. Alm da motivao para a busca de informaes, tal competncia foi demonstrada tambm pela capacidade de raciocnio conjunto, ou seja, a disponibilidade para decifrar, compreender, assimilar e sintetizar a carga informativa resultante da competio de discursos na deliberao, de forma a modificar ou complementar a base informativa inicial. O documento final do evento o principal produto desse esforo. Diante disso, possvel afirmar que, no que se refere gerao de fluxos informacionais e conseqente circulao de informaes, a hiptese foi confirmada. O seminrio Segurana para Todos propiciou a ampliao da quantidade e da qualidade da informao que a ALMG possua sobre as preferncias e demandas dos participantes da deliberao. possvel afirmar tambm que, em linhas gerais, o evento propiciou avanos no que se refere reduo da assimetria informacional e ao aumento dos nveis de accountability do processo democrtico, ainda que a prestao de contas efetuada pelos representantes de rgos estatais durante as etapas do seminrio tenha apresentado uma tendncia superficialidade. Entretanto, dois aspectos negativos observados merecem ser ressaltados, pois certamente exercem algum impacto inesperado sobre os ritmos de construo

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da cidadania e de fortalecimento da democracia em Minas Gerais: a) a escassez de informaes acerca dos resultados prticos da deliberao; e b) a disperso dos contedos gerados durante o prprio seminrio legislativo. No primeiro caso, ainda que seja prematuro em se tratando de poltica exigir resultados concretos do evento, a ausncia ou dificuldade de obteno de informaes acerca de seus desdobramentos pode comprometer a transparncia das aes do Estado perante os cidados e fazer com estes pensem que tenha sido vo todo o seu esforo de participao. No segundo caso, a disperso da informao reunida pode gerar um subaproveitamento dos ganhos da deliberao e interromper o adequado suprimento de informaes para estimular e subsidiar a continuidade do debate em novos fruns deliberativos. Ainda assim, do ponto de vista informacional talvez o grande mrito dos seminrios legislativos realizados pela Assemblia de Minas resida em seu potencial para promover a diversificao da informao que chega aos cidados participantes, auxiliando-os na formulao de uma compreenso mais adequada dos temas pblicos e de seu papel no processo democrtico. Afinal, em processos deliberativos complexos quase sempre esto em jogo opinies e interesses distintos e, por vezes, conflitantes. Neste sentido, fruns participativos constituem uma alternativa razovel para a reunio e o confronto de informaes que, em ltima instncia, espelham as vises de mundo de cada um dos lados do debate. Contudo, uma anlise mais aprofundada de algumas questes importantes, que no puderam ser respondidas ou foram respondidas apenas parcialmente nos limites deste trabalho, pode contribuir para o avano da reflexo terica sobre a relao entre informao e participao democrtica na Assemblia mineira. So

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elas: a) a busca pelos reais motivos da no existncia de uma poltica institucional de divulgao de informaes sobre os desdobramentos do processo deliberativo; b) a investigao sobre o grau de absoro e de efetiva utilizao, tanto pela ALMG quanto pelos participantes, das informaes reunidas e compartilhadas no processo de interlocuo entre Legislativo e sociedade; e c) a verificao da relao entre o contedo dos debates e o contedo das eventuais normas jurdicas ou polticas pblicas decorrentes da deliberao. Portanto, fica aqui a sugesto para que essas questes sejam contempladas como objeto de futuras pesquisas. Finalizando esta dissertao, h que se ressaltar que eventos deliberativos abertos participao da sociedade ainda so raros no cenrio das casas legislativas brasileiras. Exatamente porque a democracia se fundamenta na soberania dos cidados, preciso que se criem mais canais para que estes forneam ao Parlamento informaes sobre suas expectativas e preferncias para que os representantes ajam no sentido de atender aos melhores interesses da sociedade em geral e no apenas aos de uma minoria. Alm de receber informaes dos cidados, o Legislativo tambm pode aproveitar esses canais para fornecer informaes sobre suas aes sociedade, reduzindo a assimetria informacional e ampliando os nveis de accountability da ordem democrtica. Em outras palavras, o desenvolvimento de aes institucionais de interlocuo entre a casa legislativa e grupos organizados de cidados pode contribuir para o fortalecimento, atravs da difuso de informaes, dos mecanismos de controle social sobre o Poder Pblico e para o aprimoramento da cultura poltica da sociedade brasileira.

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ANEXO A RELATRIO DE PROPOSTAS DAS COMISSES TCNICAS INTERINSTITUCIONAIS


CTI-1 AES PREVENTIVAS E ENVOLVIMENTO DA SOCIEDADE CIVIL (medidas socioeducativas, atendimento ao adolescente infrator; assistncia jurdica e permanente em todas as comarcas; Consep; regulao urbana; cdigo de postura, etc) ENTIDADES PARTICIPANTES Cmara de Dirigentes Lojistas CDL/BH Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica Crisp da UFMG Conselho Estadual Antidrogas Conselho de Segurana Pblica Consep 20/BH Federao da Agricultura do Estado de Minas Gerais Faemg Juizado Especial de Criminalidade Ministrio Pblico Estadual (Centro de Apoio Operacional s Promotorias da Infncia e Juventude, Promotoria de Combate ao Crime Organizado) Polcia Militar de Minas Gerais Polcia Rodoviria Federal Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes Sedese Secretaria de Estado de Defesa Social Seds Superintendncia de Preveno Criminalidade Secretaria de Estado de Educao COORDENAO Mrcio Rogrio de Oliveira Promotor de Justia do Centro de Apoio Operacional s Promotorias da Infncia e Juventude Cssia Virgnia Serra Teixeira Gontijo Promotora de Justia do Centro de Apoio Operacional de Combate ao Crime Organizado Virgnia Gontijo PROPOSTAS 1. Aperfeioamento das relaes entre escola, polcia e comunidade, com o estabelecimento, pelos rgos encarregados das polticas de educao e segurana, de parmetros e consensos capazes de produzir uma interao mais positiva para a reduo na violncia nas escolas, sem gerar discriminao e quebra da confiana na relao entre os jovens e as escolas. 2. Estabelecimento e priorizao, pelos rgos de educao, de procedimentos de combate permanente evaso escolar, com envolvimento das escolas, comunidades, Conselhos Tutelares, Ministrio Pblico e outros setores da sociedade, elegendo novos paradigmas para a postura das escolas diante dos alunos e respectivas famlias, que compreendam a utilizao de recursos humanos especializados nas reas de atendimento psicossocial, a promoo de atividades que permitam maior participao das comunidades na vida escolar e uma melhor utilizao dos espaos das escolas pelas respectivas comunidades, em atividades culturais, esportivas, psicossociais, etc. 3. Incentivo aos municpios para criarem e manterem as guardas municipais desarmadas, que devem ter a funo de preservar as relaes da comunidade e zelar pelo respeito s posturas municipais, atuando com nfase na mediao, e no como fora policial paralela, para a proteo patrimonial. 4. Estmulo a programas, como o Proerd, de educao e preveno contra o uso de substncias entorpecentes, e ampliao de tais programas para todas as escolas pblicas e privadas de

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ensino fundamental e mdio, com abertura participao de outras organizaes da sociedade civil, alm da Polcia Militar. 5. Investimento, pelos municpios, na estruturao dos Conselhos Tutelares, garantindo a capacitao permanente de seus membros, e reviso da legislao referente a esses rgos, que so espaos importantes para o recebimento de denncias e para a participao da comunidade no atendimento aos casos de violncia e maus-tratos contra crianas e adolescentes. 6. Destinao de mais recursos, pelo poder pblico federal, estadual e municipal, para a criao de espaos e equipamentos de cultura, esporte e lazer nas escolas e nas comunidades, e apoio a iniciativas comunitrias na linha dos projeto Ax (Salvador) e Afro Reggae (Rio de Janeiro), criando alternativas de exerccio de cidadania para a juventude. 7. Manuteno e aperfeioamento do Programa Fica-Vivo e ampliao, para outras localidades da Capital e algumas cidades do interior, desse e dos demais programas em andamento no mbito da Superintendncia de Preveno Criminalidade da Secretaria de Defesa Social de Minas Gerais. 8. Mobilizao e empreendimento de esforos, pelo poder pblico e pela sociedade (Ministrio Pblico do Trabalho, Ministrio Pblico Estadual, Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente e entidades representativas do setor produtivo), para que o setor empresarial cumpra integralmente a Nova Lei de Aprendizagem, como ferramenta de profissionalizao e incluso de adolescentes e jovens no mercado de trabalho. 9. Priorizao, como linha de ao das polticas oficiais de sade em todos os nveis, da criao e manuteno de programas eficientes de apoio e tratamento aos usurios de drogas e suas famlias. 10. Reavaliao, pelos rgos encarregados da gesto do sistema prisional e socioeducativo, de seus mtodos pedaggicos e estabelecimento de metodologias de ressocializao que realmente promovam a escolarizao, profissionalizao e condies de reinsero social s pessoas submetidas s penas privativas de liberdade e medidas socioeducativas, possibilitando um maior envolvimento dos rgos de educao e desenvolvimento social, bem como da sociedade, na construo e implementao dos planos de atendimento populao prisional. 11. Avaliao urgente, pelo Estado, da suficincia da assistncia jurdica gratuita devida comunidade carcerria, definindo como responsveis pela prestao desse servio os profissionais de carreira da Defensoria Pblica. 12. Estabelecimento de uma doutrina de respeito integral aos direitos da pessoa submetida a pena privativa de liberdade, com polticas eficientes de formao e capacitao dos recursos humanos envolvidos no atendimento (profissionais do sistema prisional), com diretrizes bem definidas e mecanismos de avaliao permanente. 13. Garantia, pelo Estado, de assistncia de qualidade aos egressos do sistema prisional, associada a um trabalho de preparao prvia para o retorno sociedade e busca de maior envolvimento da sociedade para a incluso produtiva dos egressos. 14. Viabilizao urgente, pelo Estado, de programas de penas alternativas, de penas restritivas de direitos e de acompanhamento da suspenso condicional da pena e do livramento condicional, implantando-os em todas as comarcas, com envolvimento dos municpios e da sociedade civil. 15. Reavaliao, pelo Poder Judicirio, da linha de aplicao da Lei 9.099/95, priorizando as penas restritivas de direito em vez de prestaes alternativas, como o pagamento de cestas bsicas, privilegiando ainda a metodologia da justia restaurativa nos casos em que for

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pertinente (violncia intrafamiliar, drogadio, etc.). 16. Viabilizao urgente, pelos rgos encarregados das polticas de educao, sade, segurana e atendimento aos direitos de crianas e adolescentes, da implantao de um sistema estadual e de sistemas municipais de notificao de maus-tratos contra crianas e adolescentes, em todas as suas formas. 17. Priorizao, pelo Estado e pelos municpios, da criao dos servios especiais de preveno e atendimento mdico e psicossocial s vtimas de negligncia, maus- tratos, explorao, abuso, crueldade e opresso, preconizados pelo art. 87, inciso III, do Estatuto da Criana e do Adolescente. 18. Estmulo aos municpios para que lancem iniciativas de diagnstico dos fatores de violncia e de identificao dos locais de risco, definindo medidas limitadoras dos fatores de violncia nesses locais, associadas a medidas efetivas de fiscalizao e implantao de sistemas de vigilncia e monitoramento por cmeras. 19. Estmulo valorizao dos Conseps e sua disseminao, em todos os municpios, como estratgia eficiente de envolvimento da sociedade e das administraes municipais nas questes de segurana pblica. 20. Estmulo e apoio aos municpios para que possam formular, com ampla participao da sociedade, seus planos de preveno social ao crime e violncia, definindo o rgo ou setor da administrao que ficar encarregado da articulao e implementao das aes. 21. Realizao, pelo Estado, pelos municpios e pela sociedade, de mais campanhas de desarmamento, preveno ao uso de drogas e educao no trnsito. 22. Valorizao dos princpios da polcia comunitria, com ampliao de seus espaos de participao na vida da comunidade, como agentes de mediao de conflitos e no como figura exclusivamente associada represso. 23. Mobilizao do Poder Executivo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, para urgente implantao dos centros integrados de atendimento inicial ao adolescente autor de ato infracional, na capital e nas maiores cidades do interior, de modo a agilizar o atendimento e o processo de socioeducao, nos moldes exigidos pelo art. 88, inciso V, do Estatuto da Criana e do Adolescente. 24. Priorizao, pelo Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente e pelo Poder Executivo Estadual, da formulao do Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo, viabilizando programas socioeducativos de meio aberto e restritivos de liberdade para atendimento a todos os municpios e comarcas do estado, com maior envolvimento do Municpio na execuo e financiamento das medidas de meio aberto e maior envolvimento do Estado nas medidas de internao e semiliberdade, sempre com projetos polticopedaggicos consistentes e com envolvimento da sociedade na execuo das medidas. 25. Valorizao das iniciativas da sociedade civil no sentido de apoiar as aes das Polcias, em que pese ser obrigao constitucional do Estado disponibilizar os recursos financeiros necessrios manuteno das Polcias; por outro lado, sem desconsiderar os mritos de projetos como o Patrulha Rural e Trailler Topzio, que representam experincias interessantes de envolvimento da sociedade em aes de segurana e podem ser multiplicados, preciso tomar cuidado com eventuais distores, tais como a possibilidade de apropriao das atividades policiais pelo setor privado, o que pode ser evitado com a a criao de fundos estadual e municipais de segurana pblica para a captao e gesto democrtico-participativa dos recursos financeiros eventualmente destinados pela sociedade civil.

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CTI-2 FINANCIAMENTO DO SISTEMA DE SEGURANA PBLICA (fundos federal e estadual; sistema de segurana pblica e sua manuteno) ENTIDADES PARTICIPANTES Polcia Militar de Minas Gerais Polcia Civil de Minas Gerais Secretaria Estadual de Defesa Social - Seds COORDENAO Gustavo Persichini de Souza Auditor da Polcia Civil de Minas Gerais PROPOSTAS 1. Criao de um Ncleo Comum de Planejamento das aes do Sistema de Segurana Pblica que utilize informaes oramentrias e financeiras de todos os rgos envolvidos, considerando os cenrios, custos por atividades, macro-objetivos. 2. Mensurao exaustiva de custos das atividades para a tomada de deciso de investimentos no Sistema. 3. Implementao, para os integrantes do Sistema de Segurana Pblica, de oramentos por programas, estabelecendo diretrizes gerais para o Sistema e objetivos especficos para os rgos. 4. Separao clara entre os recursos gastos com folha de pessoal e aqueles gastos com custeio e investimento. 5. Previso de aumento oramentrio proporcional para custeio frente aos gastos efetivados com investimentos. 6. Estabelecimento de um Fundo nico destinado ao Sistema de Segurana Pblica, que se destine exclusivamente aos gastos com custeio e investimento, excetuando-se o gasto com pessoal. 7. No contingenciamento de recursos destinados Segurana Pblica, com vistas a manter a continuidade dos servios prestados populao. 8. Maior transparncia nos gastos efetivados, de maneira a garantir a credibilidade necessria ao Sistema de Segurana Pblica para atrair novos investimentos por parte da Administrao e da sociedade.

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CTI-3 SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL E COMPARTILHAMENTO DA INFORMAO (atuao integrada da Polcia Militar, da Polcia Civil, do Ministrio Pblico, do Judicirio e da Defensoria Pblica, para o aperfeioamento do sistema; sistema prisional e execuo penal) ENTIDADES PARTICIPANTES Associao dos Delegados da Polcia Civil de Minas Gerais Adepolc Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais CBM MG Ministrio Pblico / Caocrim Pastoral Carcerria Arquidiocese de Belo Horizonte Secretaria de Estado de Defesa Social Seds Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico e Social Sedese Sindicato dos Delegados de Polcia do Estado de Minas Gerais Sindepominas COORDENAO Lizandro Nei Gualberto Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental da Superintendncia de Integrao da Secretaria de Defesa Social PROPOSTAS

1. Expanso da poltica de criao de reas integradas para todo o Estado e estabelecimento da equivalncia de responsabilidade territorial entre delegados da PC e oficiais da PM e CBM para toda cidade com mais de 30 mil habitantes. 2. Realizao de concursos pblicos, com vistas a suprir o dficit de recursos humanos decorrente da delimitao de reas integradas de segurana, bem como aproveitamento de policiais aposentados que queiram retornar atividade. 3. Formao cclica e continuada dos integrantes recm-concursados e treinamento integrado de membros dos diferentes rgos do sistema de defesa social, que inclua noes das reas de atuao e procedimentos de todo o sistema, com vistas a uma melhor integrao no trabalho. 4. Criao de equipe de apoio multidisciplinar (estatsticos, socilogos, psiclogos, criminlogos, juristas, etc.) para subsidiar o delegado e os oficiais responsveis por uma rea integrada com produtos de anlise criminal: identificao dos principais crimes na rea integrada, formas de atuao do criminoso, redes sociais envolvidas no crime, etc. 5. Instituio de um banco de registros digitalizado dos indivduos arrolados em investigaes policiais, visando plena integrao entre os sistemas do ciclo policial e os sistemas do ciclo criminal, com a adoo do padro internacional de registro computadorizado das impresses digitais de indivduos (Afis) para agilizar e objetivar a identificao de pessoas. 6. Criao e divulgao de um tridgito (por exemplo: 111) o que no traz nus das operadoras de telefonia para o Estado dedicado exclusivamente utilidade pblica, ou melhor, a qualquer informao que no seja policial, responsabilizando-se o Estado pelo treinamento dos atendentes e pela manuteno da central, que seria estadual, ficando os municpios incumbidos de aliment-la constantemente com informaes. 7. Criao de equipes de atendimento mvel multidisciplinares, a serem acionadas pelas autoridades da rea, para auxiliar os rgos de defesa social a responder demandas especficas da populao, com vistas a desafogar o Judicirio e a humanizar a ao dos

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rgos de defesa social; tal equipe estaria destinada a mediao de conflitos, apoio jurdico, assistncia sade, assistncia psicolgica e social. 8. Estabelecimento, pelos chefes do Poder Executivo estadual e municipal e pelas autoridades das comarcas, de compromisso mtuo de viabilizar a equipe mvel de atendimento, estimulando-se o apoio de programas de extenso universitria e de estagirios. 9. Compartilhamento das informaes, para a plena participao da sociedade, devidamente credenciada, no acompanhamento das pessoas privadas de liberdade, respeitados os limites necessrios de sigilo na investigao e segurana da sociedade. 10. Aumento das vagas para presos provisrios. 11. Aplicao da obrigatoriedade de atividades de estudo e de trabalho a presos j sentenciados, de forma a favorecer no encurtamento da pena e trazer recursos para a famlia do preso e para o Estado. 12. Ampliao, pelo Estado, das aes de ressocializao de egressos do sistema prisional, com a participao de setores organizados da sociedade civil. 13. Exigncia, para efetiva incorporao de ONGs, de credenciamento dessas entidades junto s autoridades, e de apresentao de projetos de ressocializao de egressos, ou de apoio famlia do preso condenado ou da pessoa presa para investigao. 14. Organizao, pelo Estado, de um programa de insero no mundo digital para policiais civis e militares e para o corpo de bombeiros a fim de que os componentes do sistema de defesa social estejam qualificados a baixar da internet informaes de segurana e manuse-las. 15. Insero, no texto legal, em caso de crimes de menor potencial ofensivo, do direito de manifestao da vtima sobre a forma de cumprimento da pena, nos princpios da justia restaurativa.

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CTI-4 ADMINISTRAO DE RECURSOS HUMANOS DO SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL (capacitao profissional, treinamento e valorizao) ENTIDADES PARTICIPANTES Associao dos Delegados da Polcia Civil de Minas Gerais Adepolc Escola de Formao de Agentes Penitencirios da Secretaria de Estado de Defesa Social Seds Faculdade de Educao da UFMG Ouvidoria de Polcia do Estado de Minas Gerais Sindicato dos Policiais Civis de Minas Gerais Sindpol

COORDENAO Luiz Alberto de Oliveira Gonalves Professor de Sociologia da FAE/UFMG Emerson Abreu Bastos Secretrio da CTI-4

PROPOSTAS 1. Hierarquia salarial entre as carreiras, principalmente, entre as de policiais civis. 2. Reformulao dos cursos de formao, capacitao e treinamento, em especial da Polcia Civil, aumentando o tempo de durabilidade e buscando qualidade e eficcia. 3. Reformulao dos cursos de formao, capacitao e treinamento, buscando qualidade e eficcia, exigindo tempo suficiente para obter certificao e observando as diretrizes educacionais do MEC. 4. Normalizao de critrios de seleo e treinamento do corpo docente. 5. Recuperao do prestigio legal da autoridade policial, com o retorno da competncia para busca e apreenso e para determinar escutas, etc. 6. Unificao das Polcias. 7. Direito a aposentadoria especial nos critrios da Lei Complementar n 51: 30 anos de contribuio, sendo 20 em atividades policiais, independentemente da idade. 8. Direito a aposentadoria especial aos 30 (trinta) anos de contribuio e a adicional de periculosidade, por atividade insalubre e perigosa, para os integrantes das Polcias, com base no estabelecido pela Organizao Internacional do Trabalho OIT, que considera a carreira policial como uma das mais estressantes. 9. Regulamentao do instituto de aposentadoria especial dos policiais e operadores de Segurana Pblica, como instrumentos de garantia de melhores condies de trabalho e sade do policial e como meio de renovao dos quadros de RH das corporaes. 10. Concesso de ajuda de custo ao policial quando removido. 11. Garantia de autonomia financeira e oramentria para a Polcia Civil. 12. Retorno da Polcia Civil para a atividade-fim (investigao criminal e polcia judiciria).

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13. Retorno da Polcia Civil a sua misso institucional - investigao criminal, tcnica e cientifica de polcia judiciria , ficando liberada do nus da custdia e escolta de detentos. 14. Adoo e implementao da Matriz Curricular Nacional nas Academias. 15. Criao do manual de procedimentos para a Policia Civil (NGA Normas Gerais de Ao). 16. Fornecimento ao policial aposentado, ou criao de meio que lhe facilite a aquisio, de armamento e munio, dando-lhe o treinamento de uso e manejo. 17. Extenso, aos postos hierarquicamente superiores, do benefcio da promoo com dez anos na mesma graduao. 18. Divulgao do trabalho e dos servios prestados pelas Polcias, dando-lhes mais visibilidade. 19. Retorno do qinqnio para os policiais. 20. Transformao do atual nvel mdio da Polcia Civil em nvel superior. 21. Democratizao das promoes, atravs das comisses permanentes de avaliao, que sero integradas por trs delegados de classe geral, dentre os eleitos para o Conselho Superior, bem como adoo de critrios objetivos na avaliao para promoo por merecimento e na promoo das demais carreiras cuja comisso ser integrada por trs membros eleitos da respectiva carreira. 22. Exigncia de curso de especializao em gesto pblica, em nvel de ps-graduao, para promoo de delegado e demais carreiras para classe especial. 23. Exigncia de curso de especializao em gesto pblica, em nvel de ps-graduao, para promoo de delegado, perito criminal e mdico-legista no ltimo nvel da carreira. 24. Criao da classe de delegado substituto. 25. Remunerao dos policiais civis composta de: 1) vencimento, entendido este como a parcela bsica mensal da remunerao e dos proventos, irredutvel, inerente verticalidade hierrquica da classe na carreira do policial civil, estabelecido em lei; 2) adicionais: a) por graduao, entendido como a parcela remuneratria mensal devida ao policial civil, inerente horizontalidade de cada grau da classe na carreira do policial civil; b) por certificao profissional, entendido como a parcela remuneratria mensal devida ao policial civil, inerente aos cursos freqentados com aproveitamento, estabelecido em lei (fixando-se a porcentagem a ser aplicada sobre o vencimento para cada curso; c) etc. 26. Remunerao dos policiais civis composta de: 1) vencimento, entendido este como a parcela bsica mensal da remunerao e dos proventos, irredutvel, inerente verticalidade hierrquica da classe na carreira do policial civil, estabelecido em lei; 2) adicional de graduao, entendido como a parcela remuneratria mensal devida ao policial civil, inerente verticalidade e horizontalidade de cada grau da classe na carreira do policial civil, estabelecido em lei; 3) de certificao profissional, entendido como a parcela remuneratria mensal devida ao policial civil, inerente aos cursos freqentados com aproveitamento, estabelecido em lei (porcentagem 20%, conforme o nvel do curso, a ser aplicada sobre o vencimento); 4) qinqnio, entendido como a parcela remuneratria mensal que o servidor policial adquire a cada perodo de cinco anos de efetivo exerccio (percentual de 10% sobre o vencimento bsico). 27. Criao de verba de representao para os policiais civis que atuarem fora de suas circunscries, em regime temporrio ou permanente, respondendo por mais de uma comarca ou municpio e ou, quando dentro da mesma comarca, por mais de uma delegacia.

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28. Remunerao para os policiais civis que atuarem fora de suas circunscries, com ampliao de competncia, temporria ou permanente, respondendo por mais de uma comarca ou municpio e ou, quando dentro da mesma comarca, por mais de uma delegacia, observando para a remunerao o posicionamento na carreira do substitudo. 29. Vinculao, na dotao oramentria, de valor percentual destinado a capacitao, treinamento e valorizao do policial civil e militar, corpo de bombeiro, agentes penitencirios e daqueles ligados ao sistema de justia criminal, a exemplo do que destinado a Educao e Sade. 30. Exigncia de terceiro grau apenas para ingresso nas carreiras de agente e de escrivo de polcia. 31. Reconhecimento da formao policial das carreiras de agente e escrivo de polcia como tcnico-cientificas, de modo a possibilitar aos policiais dessas carreiras o exerccio do magistrio. 32. Incluso da valorizao salarial nas discusses sobre valorizao do policial civil. 33. Garantia de capacitao profissional, treinamento e valorizao, inclusive na perspectiva de Direitos Humanos e de policiamento comunitrio, importante para o desenvolvimento do recursos humanos ligados ao sistema de justia criminal. 34. Execuo de uma poltica de capacitao e valorizao permanente dos integrantes das Polcias Civil e Militar, do Corpo de Bombeiros e dos agentes penitencirios. 35. Valorizao e tratamento dos policiais nas reas de sade mental, fsica e social, extensivo aos recursos humanos do sistema de justia criminal. 36. Amparo e tratamento, na rea de sade, a policiais, corpo de bombeiros e servidores do Sistema de Justia Criminal, em especial os do interior. 37. Similaridade de treinamento entre Policiais Civis e Militares. 38. Garantia de treinamento peridico para policiais civis. 39. Estabelecimento de currculo necessrio para as carreiras policiais, principalmente, para a civil, extensivo aos servidores do sistema de justia criminal. 40. Controle, avaliao e treinamento no uso de armas, criando-se uma carteira de controle de arma, com habilitao no tipo e modelo de arma para a qual o policial est tecnicamente preparado. 41. Desenvolvimento de um novo curso de formao, com currculo necessrio para as carreiras policiais, de corpo de bombeiro e de agente penitencirio, sendo o da Polcia Civil desvinculado de concurso pblico e realizado aps a nomeao do policial, no perodo probatrio, a ttulo de capacitao. 42. Estabelecimento de um sistema de educao continuada, durante toda a carreira, para o policial e os outros servidores do sistema de justia criminal. 43. Criao de regras de fidelizao, estabelecendo-se a obrigatoriedade de permanncia do servidor nos quadros da corporao por determinado perodo, conforme a capacitao e treinamento que receber, de forma a impedir a perda de pessoal qualificado. 44. Criao de um quadro administrativo para o Corpo de Bombeiro. 45. Capacitao e treinamento, para o exerccio da polcia judiciria e de investigao criminal,

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das carreiras que foram transformadas em agentes de polcia. 46. Execuo de uma poltica de capacitao e valorizao permanente das Polcias Civil e Militar, Corpo de Bombeiros e de agentes penitencirios. 47. Estabelecimento de um plano de carreira consistente e sustentvel para policiais e para servidores do Sistema de Justia Criminal. 48. Criao de uma lei orgnica nacional das Polcias Civis. 49. Agilizao no processo de consolidao da nova lei orgnica e elaborao de cdigo de tica da Polcia Civil, com a participao dos tcnicos e entidades de classe, como instrumento de padronizao de princpios profissionais e valorizao dos operadores do sistema. 50. Criao de lei orgnica e cdigo de tica de agentes penitencirios, com a participao dos tcnicos e entidades de classe, como instrumento de padronizao de princpios profissionais e valorizao dos operadores do sistema. 51. Inamovibilidade do Delegado de Polcia. 52. Garantia, por lei, de frum especial e de inamovibilidade para o Delegado de Polcia. 53. Estabelecimento de remunerao que fortalea a hierarquia entre e inter-carreiras na Polcia Civil. 54. Criao e ampliao adequada da funo de agente penitencirio, redimensionando a carreira e o quadro, via concurso pblico. 55. Intensificao das aes integradas nos municpios que visem efetivar o princpio da municipalizao e humanizao do cumprimento das penas, com o objetivo de reduzir e controlar os nveis de reincidncia criminal e de aumentar os ndices de ressocializao.

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ANEXO B DOCUMENTO FINAL DO SEMINRIO LEGISLATIVO SEGURANA PARA TODOS


GRUPO 1 AES PREVENTIVAS E ENVOLVIMENTO DA SOCIEDADE CIVIL (medidas socioeducativas, atendimento ao adolescente infrator; assistncia jurdica e permanente em todas as comarcas; Consep; regulao urbana; cdigo de postura, etc.)

Propostas priorizadas 1. Viabilizao urgente, pelos rgos encarregados das polticas de educao, sade, segurana e atendimento aos direitos de crianas e adolescentes, da implantao de um sistema estadual e de sistemas municipais de notificao de maus-tratos contra crianas e adolescentes, em todas as suas formas, em ateno ao artigo 13 do ECA (Lei Federal n 8.069/90) e priorizao, pelo Estado e pelos municpios, da criao dos servios especiais de preveno, bem como do aparelhamento dos servios e instituies j existentes, de atendimento mdico e psicossocial s vtimas de negligncia, maus-tratos, explorao, abuso, crueldade e opresso, preconizados pelo art. 87, inciso III, do Estatuto da Criana e do Adolescente. 2. Aperfeioamento das relaes entre escola, polcia e comunidade, com o estabelecimento, pelos rgos encarregados das polticas de educao e segurana, de parmetros e consensos capazes de produzir uma interao mais positiva para a reduo na violncia nas escolas, sem gerar discriminao e quebra de confiana na relao entre os jovens e as escolas. Para fins de efetivao dessas medidas, prope-se a insero do debate do tema Segurana Pblica, de forma transversal, em todos os contedos da grade curricular em que seja possvel tal incluso, ou realizao de seminrios ou projetos durante o ano letivo, com a participao do Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Polcia Civil, Polcia Militar, Corpo de Bombeiros, Conselhos de Segurana Pblica e Conselhos Tutelares, para o debate do tema. Prope-se ainda a capacitao dos profissionais da rea de educao que ministraro o tema e dos demais profissionais envolvidos no processo, sendo essa capacitao inserida no projeto poltico-pedaggico das escolas, com o envolvimento no apenas do corpo docente, mas tambm de profissionais das reas de servio social, psicologia e segurana pblica, destacando-se nele o contedo Educao no Trnsito, que requer um trabalho de aprendizado e conscientizao gradativos. 3. Garantia de manuteno, pelo Estado, de assistncia de qualidade nos trabalhos dos Conseps, quanto mobilizao social em torno dos assuntos afetos segurana pblica, empreendendo o poder pblico todos os esforos para que os Conseps cumpram esse objetivo. 4. Priorizao, como linha de ao das polticas oficiais de sade, em todos os nveis, da criao e manuteno de programas eficientes de apoio e tratamento aos usurios de drogas lcitas e ilcitas, bem como a suas famlias, com criao de consrcios intermunicipais regionais para a implantao de centros de recuperao de dependentes qumicos, que disponham de apoio mdico, psicolgico e ambulatorial, alm de oficinas laborativas, com ateno aos que se encontram recolhidos no sistema prisional e nos centros de internao; implantao e fortalecimento dos Centros de Ateno Psicossocial em lcool e Drogas CAPs ADr nas cidades-plo de Minas Gerais. 5. Estmulo valorizao dos Conselhos de Segurana Pblica e sua disseminao, em todos os municpios, como estratgia eficiente de envolvimento da sociedade e das administraes municipais nas questes de segurana pblica, devendo os municpios prover os meios necessrios ao seu funcionamento.

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Demais propostas do Grupo 1 6. Estabelecimento e priorizao, pelos rgos de educao, de procedimentos de combate permanente evaso escolar, com envolvimento das escolas, comunidades, Conselhos Tutelares, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e outros setores da sociedade, elegendo novos paradigmas para a postura das escolas diante dos alunos e respectivas famlias, que compreendam a utilizao de recursos humanos especializados nas reas de atendimento psicossocial, a promoo de atividades que permitam maior participao das comunidades na vida escolar e melhor utilizao dos espaos das escolas pelas respectivas comunidades, em atividades culturais, esportivas, psicossociais, etc.; incentivo ampliao do perodo escolar para crianas e adolescentes para oito horas/dia, propiciando a formao geral e a profissionalizao dos mesmos, de acordo com especificidades de cada faixa etria. 7. Estmulo e apoio a programas como o Proerd (Programa Educacional de Resistncia s Drogas e Violncia) e o JCC (Jovens Construindo a Cidadania), de educao e preveno contra o uso de substncias entorpecentes e contra a violncia, e ampliao de tais programas para todas as escolas pblicas e privadas de ensino fundamental e mdio, com abertura participao do Corpo de Bombeiros, da Polcia Civil, da Defensoria Pblica, dos Conseps e de outras organizaes da sociedade civil, alm da Polcia Militar, criando-se um mecanismo de acompanhamento para as crianas depois de terem participado do programa. 8. Manuteno, aperfeioamento e ampliao dos programas de preveno criminalidade, desenvolvidos como polticas pblicas, para todas as regies da Capital e todas as cidades do interior, conforme demanda encaminhada Superintendncia de Preveno Criminalidade da Secretaria de Defesa Social de Minas Gerais, com a participao da Defensoria Pblica. 9. Mobilizao e empreendimento de esforos, pelo poder pblico e pela sociedade (Ministrio Pblico do Trabalho, Ministrio Pblico Estadual, Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente e entidades representativas do setor produtivo), para que o setor empresarial cumpra integralmente a nova Lei de Aprendizagem Lei Federal n 10.097, de 19/12/2000 como ferramenta de profissionalizao e incluso de adolescentes e jovens no mercado de trabalho. 10. Reavaliao, pelos rgos encarregados da gesto do sistema prisional e socioeducativo, de seus mtodos pedaggicos e estabelecimento de metodologias de ressocializao que realmente promovam a escolarizao, a profissionalizao e assegurem condies de reinsero social s pessoas submetidas a penas privativas de liberdade e medidas socioeducativas, possibilitando um maior envolvimento dos rgos de educao e desenvolvimento social, bem como da sociedade, na construo e implementao dos planos de atendimento populao prisional. 11. Garantia, pelo Estado, de assistncia de qualidade aos egressos do sistema prisional, associada a um trabalho de preparao prvia para o retorno sociedade e busca de maior envolvimento da sociedade para a incluso produtiva dos egressos, assegurada a participao da Defensoria Pblica. 12. Estmulo e apoio aos municpios para que promovam iniciativas de diagnstico dos fatores de violncia e de identificao dos locais de risco, definindo medidas limitadoras dos fatores de violncia nesses locais, associadas a medidas efetivas de fiscalizao e implantao, em conjunto com os rgos de defesa social, de sistemas de vigilncia e monitoramento por cmeras, e para que possam formular, com ampla participao da sociedade, seus planos de preveno social ao crime e violncia nas zonas urbana e rural, definindo o rgo ou setor da administrao que ficar encarregado da articulao e implementao das aes. 13. Realizao de conferncias municipais, estaduais e nacionais de segurana pblica a cada trs anos.

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14. Realizao, pela Unio, pelo Estado, pelos municpios e pela sociedade, de mais campanhas de desarmamento, de preveno ao uso de lcool e outras drogas e de educao para o trnsito. 15. Priorizao, pelo Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente e pelo Poder Executivo Estadual, da formulao do Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo, prevendo programas socioeducativos de meio aberto e restritivos de liberdade para atendimento a todos os municpios e comarcas do Estado, com maior envolvimento do municpio na execuo e financiamento das medidas de meio aberto e maior envolvimento do Estado nas medidas de internao e semiliberdade, sempre com projetos polticopedaggicos consistentes e com envolvimento da sociedade na execuo das medidas. 16. Investimento, pelos municpios, na estruturao dos Conselhos Tutelares e Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente, garantindo a capacitao permanente de seus membros, e aperfeioamento da legislao referente a esses rgos, que so espaos importantes para o recebimento de denncias e para a participao da comunidade no atendimento aos casos de violncia e maus-tratos contra crianas e adolescentes. 17. Destinao de mais recursos, pelos poderes pblicos federal, estadual e municipal, para a criao de espaos e equipamentos de cultura, esporte e lazer nas escolas e nas comunidades urbanas e rurais, e apoio a iniciativas comunitrias na linha dos projetos Ax (Salvador) e Afro Reggae (Rio de Janeiro), criando alternativas de exerccio de cidadania para a juventude. 18. Mobilizao do Poder Executivo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, para urgente implantao dos centros integrados de atendimento inicial ao adolescente autor de ato infracional, na Capital e no interior do Estado, de modo a agilizar o atendimento e o processo de socioeducao, nos moldes exigidos pelo art. 88, inciso V, do Estatuto da Criana e do Adolescente. 19. Implementao, pelo Estado, municpios e sociedade civil, de polticas pblicas de assistncia s mulheres vtimas de violncia e s presidirias, garantindo educao, sade, segurana, capacitao profissional e atendimento psicossocial, com ampliao e estruturao, nas cidades, das Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher Deams e dos Ncleos Especializados de Atendimento s Mulheres Vtimas de Violncia, da Defensoria Pblica. 20. Viabilizao de recursos financeiros e tcnicos, em todos os nveis de governo, para projetos de gerao de renda, de capacitao profissional e de incentivo formao de cooperativas de trabalho nas reas de risco social e com alto ndice de criminalidade. 21. Priorizao, pelo Poder Executivo, em todos os nveis de governo, de projetos de urbanizao e de regularizao fundiria das favelas e assentamentos informais nos municpios.

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GRUPO 2 FINANCIAMENTO DO SISTEMA DE SEGURANA PBLICA (fundos federal e estadual; sistema de segurana pblica e sua manuteno) Propostas priorizadas 1. Estabelecimento, na Constituio Estadual, de um percentual mnimo destinado funo Segurana Pblica, como acontece com as funes Sade e Educao, e incluso de um percentual similar na Constituio Federal. Criao de um ncleo comum de planejamento das aes do Sistema de Defesa Social na capital e de ncleos descentralizados nas diversas regies do Estado, que utilizem informaes de todos os rgos do Sistema, com a participao do poder pblico municipal e da sociedade civil, sob coordenao da Secretaria de Estado de Defesa Social. Garantia de aumento oramentrio para custeio proporcional aos gastos efetivados com investimentos, nas unidades que os receberem, com atualizao contnua. Criao de um fundo estadual nico, suplementar aos gastos efetivados pelo Tesouro do Estado, que se destine exclusivamente aos gastos com outros custeios e investimento, excetuando-se o gasto com pessoal, com vinculao na destinao dos recursos para o Sistema de Defesa Social, com possibilidade de apresentao de projetos pela sociedade civil organizada e pelo poder pblico municipal. Previso, em lei, do no-contingenciamento dos recursos destinados aos rgos integrantes do Sistema de Defesa Social, com vistas a manter a continuidade dos servios prestados populao. Demais propostas do Grupo 2 6. Mensurao exaustiva de custos das atividades do Sistema de Defesa Social, mediante a utilizao de ferramentas de gesto, para melhorar a tomada de deciso de investimentos, com vistas a otimizar os gastos efetuados com segurana pblica, vinculando-se a execuo ao planejamento e disciplinando a ao dos operadores do Sistema. Implementao, para os integrantes do Sistema de Defesa Social, de oramentos por programas, estabelecendo diretrizes gerais para o Sistema e objetivos especficos para os rgos, observada a regionalizao do planejamento, atravs dos ncleos. Demonstrao dos recursos gastos com folha de pessoal e daqueles gastos com outros custeios e investimento, de modo a tornar clara, para os gestores e a sociedade civil, a destinao dos recursos. Criao de instrumentos de controle social que contribuam para a gesto do Sistema de Defesa Social, a fim de garantir o acesso e a transparncia nos gastos efetivados, aumentado a credibilidade necessria ao Sistema para atrair novos investimentos da administrao pblica e da sociedade.

2.

3. 4.

5.

7.

8.

9.

10. Sistematizao do debate participativo sobre o tema Segurana Pblica nos municpios, de modo a estimular o dilogo e a busca de solues aplicveis a cada regio. 11. Levantamento dos recursos aplicados nos rgos do Sistema de Defesa Social, pelos municpios e pela sociedade civil, mediante o estabelecimento de convnios e outras formas de parceria, para evidenciar os investimentos e despesas correntes necessrias ao aparato da segurana pblica que no estejam consignados no oramento do Estado. 12. Fomento criao de fundos municipais de segurana pblica.

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13. Incentivo fiscal, nos moldes do ICMS Cultural, para os municpios que investem no Sistema de Defesa Social. 14. Estabelecimento de formas de financiamento para estruturar e manter em funcionamento os Conselhos de Segurana Pblica.

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GRUPO 3 SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL E COMPARTILHAMENTO DA INFORMAO (atuao integrada da Polcia Militar, da Polcia Civil, do Ministrio Pblico, do Judicirio e da Defensoria Pblica para o aperfeioamento do sistema; sistema prisional e execuo penal)

Propostas priorizadas 1. Criao/formatao de um banco de dados que possa ser compartilhado pelas foras policiais estadual e federal, bem como pelo Corpo de Bombeiros Militar, como forma de facilitar o trabalho dessas instituies; instituio de um banco de registros digitalizado dos indivduos arrolados em investigaes policiais, visando plena integrao entre os sistemas do ciclo policial e os sistemas do ciclo criminal, com a adoo do padro internacional de registro computadorizado das impresses digitais de indivduos (Afis) para agilizar e objetivar a identificao das pessoas.

2. Criao de vagas exclusivas para presos provisrios, extinguindo-se as carceragens em delegacias e criando-se mecanismos para agilizar os processos para deciso da situao desses presos; criao de vagas especficas para presos ex-policiais civis e militares, agentes penitencirios e bombeiros militares; aumento de vagas, em penitencirias, para presos condenados; realizao peridica, pela Vigilncia Sanitria, de inspees nos estabelecimentos prisionais. 3. Viabilizao urgente, pelo Estado, da implantao, em todas as comarcas, com envolvimento dos municpios e da sociedade civil, de casas de albergados e programas de penas alternativas, de penas restritivas de direitos e de acompanhamento da suspenso condicional da pena e do livramento condicional; criao de fora-tarefa comunitria de reinsero social para acompanhar o preso em livramento condicional. 4. Intensificao das aes integradas que visem efetivar o princpio da humanizao das penas, com o objetivo de reduzir e controlar os nveis de reincidncia criminal e de aumentar os ndices de ressocializao, com a participao das Polcias Civil e Militar, nas suas atividades-fim, do Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, esta com participao na fase pr-processual, inclusive. 5. Implementao efetiva da titularidade da assistncia judiciria, prioritariamente nos termos do art. 5, 3 , da Lei Complementar 65 e do art. 134 da Constituio Federal, com dotao oramentria compatvel e criao do servio de planto para casos de flagrante e urgncia, celebrando-se convnios com instituies de ensino. Demais propostas do Grupo 3 6. Expanso da poltica de criao de reas integradas para todo o Estado, com estabelecimento da equivalncia de responsabilidade territorial entre unidades das Polcias Civil e Militar, Corpo de Bombeiros Militar, Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e prefeituras e com adequao de seus quadros. 7. Fortalecimento das Polcias Militar e Civil na execuo de suas atividades-fim, desonerandoas da custdia e escolta de detentos. 8. Criao de equipe de apoio multidisciplinar (estatsticos, cientistas sociais, psiclogos, assistentes sociais, criminlogos, filsofos, etc.) para subsidiar os policiais civis, militares e dos bombeiros militares responsveis por uma rea integrada, com produtos de anlise criminal: identificao dos principais crimes na rea integrada, formas de atuao do criminoso, redes sociais envolvidas no crime, etc.

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9. Encaminhamento ao Congresso Nacional de proposta de criao de cdula nica de identidade. 10. Criao de lei que vede a instalao de nova comarca, pelo Tribunal de Justia, em municpio onde no haja cadeia pblica e no haja ncleo da Defensoria Pblica. 11. Obrigatoriedade de existncia de um defensor pblico em cada unidade prisional e em cada Centro de Internao de Adolescentes, e de uma Vara de Execuo Penal nas comarcas onde existam penitencirias. 12. Aplicao da obrigatoriedade, por parte do Estado, de promover atividades de estudo profissionalizante e de trabalho para presos j sentenciados, adotando-se o princpio da autosustentabilidade. 13. Priorizao, na aplicao da Lei 9.099/95, das penas restritivas de direito e prestaes alternativas, em detrimento da pena de pagamento de cestas bsicas, privilegiando ainda a metodologia da justia restaurativa nos casos em que for pertinente. 14. Implantao da metodologia Apac como poltica pblica de execuo penal no Estado de Minas Gerais, por seu objetivo de promover a humanizao das prises, sem perder de vista a finalidade punitiva da pena, incentivando a criao de conselhos da comunidade, nos termos da Lei 7.210 Lei de Execuo Penal , de 11 de julho de 1984. 15. Ampliao das aes de ressocializao de egressos do sistema prisional, com o credenciamento, pelo Estado, de setores organizados da sociedade civil que apresentem projetos de ressocializao de egressos, ou de apoio famlia do preso condenado ou da pessoa presa para investigao. 16. Construo, pelo Estado, em parceria com os municpios, de centros de apreenso provisria para adolescentes em conflito com a lei, dotando-os de infra-estrutura, de equipe interdisciplinar para o seu funcionamento e garantindo-se a prestao de assistncia jurdica pela Defensoria Pblica.

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GRUPO 4 ADMINISTRAO DE RECURSOS HUMANOS DO SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL (capacitao profissional, treinamento e valorizao)

Propostas priorizadas 1. Retorno do delegado de polcia s carreiras jurdicas.

2. Valorizao remuneratria das carreiras dos integrantes dos rgos e instituies que compem o Sistema de Defesa Social, com a fixao de subsdio, na forma da Constituio Federal, para as carreiras envolvidas na Defesa Social, com valores compatveis com a natureza de suas atribuies, preservando a hierarquia e a proporcionalidade, devendo os valores serem pagos aos servidores ativos ou aposentados. 3. Garantias funcionais para os delegados de polcia nos mesmos moldes dos defensores pblicos, procuradores de Estado, promotores de justia e juzes de direito. 4. Transformao do atual nvel mdio das carreiras estritamente policiais da Polcia Civil em nvel superior. 5. Criao e/ou ampliao de um quadro de servidores civis, para o exerccio de atividades administrativas, na Polcia Militar, Polcia Civil, Corpo de Bombeiros e Defensoria Pblica. Demais propostas do Grupo 4 6. Regulamentao do instituto de aposentadoria especial para todos os operadores de segurana pblica e alterao na legislao estatutria dos servidores militares e policiais civis, de forma a possibilitar a aposentadoria proporcional a partir de 25 anos de servio efetivo. 7. Garantia de autonomia gerencial, financeira e oramentria para a Polcia Civil, Polcia Militar e Corpo de Bombeiros, atravs de contrato de gesto. 8. Adoo e implementao da Matriz Curricular Nacional nas Academias de Polcia, elaborada pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp). 9. Extenso, aos postos hierarquicamente superiores, do benefcio da promoo com dez anos na mesma graduao, para todos os operadores do Sistema de Defesa Social. 10. Exigncia de curso de especializao em gesto pblica, em nvel de ps-graduao, para promoo de delegado e demais carreiras para classe especial. 11. Capacitao e treinamento, para o exerccio da polcia judiciria e de investigao criminal, para os servidores que, em funo de mudanas na carreira, foram transformados em agentes de polcia. 12. Criao de uma Lei Orgnica Nacional das Polcias Civis. 13. Agilizao no processo de consolidao da nova Lei Orgnica Estadual da Polcia Civil; elaborao de cdigo de tica da Polcia Civil e dos agentes penitencirios e socioeducativos; criao do manual de procedimentos para a Polcia Civil (Normas Gerais de Ao); e aperfeioamento do estatuto de pessoal da Polcia Militar, com a participao dos tcnicos e entidades de classe, como instrumento de padronizao de princpios profissionais e de valorizao dos operadores do Sistema de Defesa Social. 14. Eleio do Conselho Superior de Polcia por delegados de carreira, com mandato fixo.

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15. Inamovibilidade para os oficiais militares em funo de comando. 16. Criao e ampliao adequada da funo de agente penitencirio, redimensionando sua carreira e seu quadro, por meio de concurso pblico. 17. Formatao dos cursos de treinamento e atualizao continuada, com a integrao de todas as carreiras que compem o Sistema de Defesa Social, e normatizao de um procedimento tcnico-cientfico, pautado em critrios objetivos de aperfeioamento profissional na escolha do corpo docente que atuar nesses cursos. 18. Pagamento de verba indenizatria aos militares estaduais, policiais civis e demais servidores das carreiras de defesa social em exerccio de funo de comando ou que atuarem fora de sua circunscrio, com ampliao de competncia, temporria ou permanente, respondendo por mais de uma comarca ou municpio, ou, dentro da mesma comarca, por mais de uma delegacia, observando o posicionamento na carreira do substitudo. 19. Criao de verba indenizatria para policiais civis e militares e demais servidores do Sistema de Defesa Social pela atuao em pleitos eleitorais, nos moldes da que concedida ao Poder Judicirio e ao Ministrio Pblico. 20. Manuteno do porte de arma aos membros aposentados das carreiras de defesa social que o tenham assegurado em lei, mediante treinamento de habilidade para manejo e acompanhamento psicolgico peridico.

Moo Moo de apoio s Apacs (Associaes de Proteo e Assistncia aos Condenados) e reconhecimento de trabalho e metodologia como forma eficiente de execuo da pena, ressocializao e reduo significativa da reincidncia.

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ANEXO C RELAO DE LEIS ORIGINADAS DE SEMINRIOS LEGISLATIVOS ANTERIORES Poltica Estadual de Desenvolvimento Agrcola (Lei n 11.405, de 28/01/94) Fundo Estadual de Desenvolvimento Rural - Funderur ( Lei n 11.744, de 16/01/95) Poltica Estadual de Saneamento Bsico ( Lei n 11.720, de 29/12/94) Fundo Estadual de Saneamento Bsico ( Lei n 11.719, de 28/12/94) Fundo Estadual de Habitao ( Lei n 11.830, de 06/07/95) Poltica Estadual de Recursos Hdricos ( Lei n 11.504, de 20/06/94) Plano Mineiro de Turismo ( Lei n 12.398, de 12/12/96) Criao da Comisso de Turismo, Indstria e Comrcio da ALMG (Resoluo n 5.176/97) Conselho Estadual do Trabalho, Emprego e Gerao de Renda ( Lei n 13.687, de 27/07/00) Reestruturao do IGAM, criando diretoria de apoio a comits de bacias, por sugesto do Seminrio guas de Minas II (Lei n 12.584, de 17/07/97) Reestruturao do Fundo de Recuperao de Bacias Hidrogrficas (FHIDRO), por reivindicao do Seminrio guas de Minas (Lei n 13.225, de 08/06/99) Por sugesto dos Seminrios Legislativos, foram apresentadas emendas a diversos projetos em tramitao, tais como lei florestal, lei de recursos hdricos e poltica estadual de resduos slidos Alm dessas leis, em 1998 o Seminrio Legislativo Direitos Humanos e Cidadania elaborou e aprovou o documento final contendo as diretrizes bsicas para o Programa Estadual de Direitos Humanos.
NOTA: Esta relao no exaustiva, contendo apenas exemplos de leis que, de acordo com a Diretoria Legislativa da ALMG, foram originadas de seminrios legislativos. No foram encontrados registros oficiais da publicao dessas informaes pela instituio.