UFMA

UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS PBLICAS III JORNADA INTERNACIONAL DE POLCAS PBLICAS QUESTO SOCIAL E DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI

SISTEMA DE PROTEO SOCIAL BRASILEIRO: entre o pblico e o privado1 Tiago Martinelli*

RESUMO Este trabalho versa sobre a constituio do sistema de proteo social brasileiro, na expectativa da compreenso e conformao das polticas sociais. Busca-se isso nas instituies que gerenciam as diferentes polticas criadas para dar conta das desigualdades. Problematiza-se atravs da proposta da contra reforma do Estado, na tica das relaes estabelecidas entre o mercado e a sociedade civil. A fim de darem conta das desigualdades sociais produzidas pelo prprio sistema, tm-se algumas das propostas para um sistema de proteo em vigncia, neste estudo ilustradas pelas Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. Palavras-Chave: Questo Social Sistema de Proteo Social Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) ABSTRACT This study discusses about the constitution of the Brazilian social protection system, in the expectancy of the compression and conformity of the social politics. It is seeked in the institutions that manages the different politics created to accommodate the unequalities. It is discussed through the proposal of counter reform of the State, in the vision of the relationships established between the market and the civil society. With the purpose of accommodate the social unequalities produced by the own system, here are some of the proposals to a system of present protection, in this study illustrated by the Civil Society Organization of Public Interest. Keywords:Social Question Social Protection System Civil Society Organization of Public Interest (OSCIP)

1 INTRODUO

Essa abordagem pretende aduzir perspectivas e desdobramentos sobre o sistema de proteo social brasileiro. Para tanto, define-se 1988 como o perodo de referncia, data de promulgao do texto constitucional. A delimitao temporal ocorre em funo de a Carta Magna garantir direitos sociais (educao, sade, trabalho, moradia, lazer, segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia, assistncia aos desamparados) e, principalmente, pela definio da proteo social sob a tica da seguridade social.

Este trabalho contm parte das discusses desenvolvidas na Dissertao Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) do Municpio de Porto Alegre: Espaos Socioocupacionais dos Assistentes Sociais? (Disponvel em: <http://tede.pucrs.br/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=577>), apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Servio Social da Faculdade de Servio Social, da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, em maro de 2007, sob orientao da Professora Doutora Berenice Rojas Couto. * Assistente Social pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos, Mestre e Doutorando no Programa de PsGraduao em Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), integrante do Ncleo de Estudos de Polticas e Economia Social (NEPES). E-mail: timartinelli@yahoo.com.br. III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

No Brasil, a consolidao do sistema de proteo comeou pela Lei Orgnica da Seguridade Social. Nesse perodo, tambm restava, ainda, frtil espao para a filantropia e a benemerncia (MESTRINER, 2001), conformando um sistema de proteo social baseado no conservadorismo, no autoritarismo estatal e no assistencialismo privado. Nesse sentido, a presena dos direitos sociais pr 1988 questionvel, bem como os processos que passam a ser construdos, a partir da Constituio, para atender populao. A ilustrao desses processos de desapropriao do bem pblico, em contraproposta ampliao do privado, objeto de ilustrao da nova configurao do sistema de proteo social brasileiro, abordado atravs das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. No Brasil, a busca pela desconstituio dos direitos sociais vem sendo assumida pelas prticas utilitrias que as propostas neoliberais criaram, ao responsabilizar a sociedade civil por atribuies centradas e de responsabilidade do Estado. Essas prticas ganham corpo atravs das instituies privadas sem fins lucrativos, que, acabam por se utilizar das estratgias para se manterem. Os preceitos da contra reforma, de atender aos privilgios do mercado, reduzem o poder do Estado e ampliam as responsabilidades da sociedade civil, que acaba por ser culpabilizada pela situao de desigualdade que aumenta a cada ano, no Pas.

2 O PROJETO DE CONTRA REFORMA DO ESTADO: a (con)fuso do pblico e do privado

O sistema de proteo social, atravs da seguridade social, materializou-se legal e institucionalmente neste sculo XXI, em conformidade com as polticas econmicas de recorte terico neoliberal propostas atravs das reformas estabelecidas no final do sculo XX. A legalidade estabelecida regula as relaes entre sociedade e Estado, na perspectiva de atender lgica do mercado. O sistema de proteo configura-se na abertura dos cofres pblicos, com a mnima participao da sociedade nas decises e no direcionamento da aplicao das verbas para a gesto privada, ou seja, ocorre um retorno (atravs dos impostos e incentivos fiscais) financeiro para a iniciativa privada aplicar o dinheiro pblico em projetos sociais, ambientais e culturais. Apesar disso, o Estado passa por importantes mudanas, mas no se retira da cena da gesto da reproduo social. O seu papel modificado, modernizado, reduzido, mas no abolido. Pelo contrrio, pode at voltar a ampliar-se (SILVA, 2004, p. 155). Ao se referir a constituio do sistema de proteo social brasileiro apesar de visar a universalizao das polticas pblicas sociais no se est descartando a participao institucional do privado, no sentido de que o empresariado tem participao na formulao das polticas. Nesse sentido, tem-se uma conformao diferenciada por parte
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do empresariado, na busca da construo da sua hegemonia, que, anteriormente, pensava apenas na reproduo da fora de trabalho (MOTA, 2005, p. 155). Nessa conformao da relao entre Estado, sociedade e mercado, a questo social [...] deixa de ser objeto especfico da atuao do Estado e passa a ser tambm foco da ao empresarial, como parte da formao de outra cultura (MOTA, 2005, p. 156). A capacidade de rpida implementao das propostas das polticas econmicas de recorte neoliberais, atravs do plano diretor para a contra reforma2, faz com que, no Brasil, a reforma defendida na Constituinte seja descartada, isto , no se considera a Constituio Federal de 1988 como uma reforma democrtica, que, mesmo com o poder de persuaso da retrica neoliberal, acaba demonstrando mecanismos consolidados, como os Conselhos de Polticas Pblicas e de Defesa dos Direitos, nas Cmaras Setoriais, nos Oramento Participativos e nos meios polticos, intelectuais e da sociedade civil (BEHRING, 2000). As reformas do Estado foram sistematizadas atravs do Plano Diretor da Reforma do Estado (BRASIL, 1995), elaborado pelo Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado, aprovado pela Cmara da Reforma do Estado e submetido ao Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, que o aprovou. Verifica-se que, conforme as propostas, tanto em mbito terico como prtico, dadas as limitaes temporais, essa contra reforma foi viabilizada atravs de suas estratgias institucionallegal (reforma do sistema jurdico e das relaes de propriedade), cultural (cultura burocrtica para uma cultura gerencial) e de gesto pblica (introduo da administrao gerencial) (BRASIL, 1995). No Brasil, a contra reforma tambm implementada pelo mecanismo da poltica de defesa do capital de emprstimo e da poltica fiscal de iseno do capital. A contra reforma queria romper com a burocracia, tendo por base os sistemas gerenciais do mercado, mas [...] na verdade, nenhuma reforma do aparelho de Estado feita sob o capitalismo tem como se objetivar contra a burocracia, em nome da superao de algum defeito estrutural que esse modelo conteria (NOGUEIRA, 2004, p. 42-43). Portanto, h um reordenamento institucional das novas organizaes sociais da contra reforma que passam a estar sob a gide da economia de mercado. A idia de reduo do Estado e de ampliao e priorizao ao mercado tornou as sociedades latinoamericanas [...] mais tensas, violentas, inseguras e fragmentadas. Paradoxalmente, quanto mais o mercado se desvencilhou do Estado, mais se mostrou despreparado para funcionar sem um Estado (NOGUEIRA, 2004, p. 54).
Entende-se essa reforma, viabilizada no Governo Fernando Henrique, como uma contra reforma que, ao contrrio do que pretende a proposta, [...] se comps de um conjunto de mudanas estruturais regressivas sobre os trabalhadores e a massa da populao brasileira, que foram tambm antinacionais e antidemocrticas (BEHRING, 2003, p. 281). III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.
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As novas regulaes propostas a partir da contra reforma do Estado prestamse (des)regulao, a comear pelas contradies das organizaes, caracterizadas principalmente pela ordem de serem jurdica privada, complementadas pela finalidade sem fins lucrativos. A legislao brasileira define duas formas institucionais para as organizaes sem fins lucrativos: as fundaes privadas e as associaes civis sem fins lucrativos (BRASIL, 2002). Verifica-se, assim, uma incoerncia nessas regulaes, haja vista a quantidade de verbas pblicas que so destinadas a organizaes que esto enquadradas nessas propostas reestruturantes. Ou seja, instituies sem fins lucrativos, geridas com quantidades no reveladas de verbas pblicas, cuja destinao para fins privados. Revelam-se ainda as organizaes que de estatais passam a ser privadas e mantidas pelo Estado, como no caso das organizaes sociais reguladas pelos contratos de gesto, que caracterizam o ideal proposto pela contra reforma na privatizao do espao estatal. Dentre outras vantagens mercadolgicas, esto as possibilidades de realizar a contratao de trabalhadores sem concursos pblicos, privatizao de servios,

desregulamentao dos critrios de compra de materiais, sem a necessidade de licitao, dentre outras estratgias que visam veladamente o lucro e a desapropriao do bem pblico. Dadas a dificuldade e o no-amadurecimento das discusses em torno do terceiro setor, apresentam-se algumas definies do mesmo. No por nada que esto inseridas nessa classificao entidades filantrpicas, ONGs, associaes e grupos comunitrios de perfis diversos. A discusso perpassa uma definio para o terceiro setor, que deixe de tratar todas as instituies fora do mbito do Estado como pertencentes a ele. No Brasil, a definio de terceiro setor no seria necessria, dada a acepo legal que as instituies possuem. O parmetro de definio conceitual para as organizaes brasileiras d-se no avano legislativo que qualifica as mesmas, permitindo, assim, que no se enquadrem, de maneira utilitria, essas entidades no chamado e indefinido terceiro setor. Dessa forma, tem-se uma base conceitual jurdica e que define o papel das organizaes. Essa base, no entanto, produto das disputas de interesses muito complexos e que, ao oferecerem elementos legais, podem subsidiar luta pela obteno dos direitos sociais. A questo legal no Brasil est condicionada s relaes sociais que no esto sendo atendidas, ou seja,
[...] o problema est nas dificuldades de investir a esperana de justia na esfera mundana das leis e traduzi-las na linguagem pblica dos direitos, enquanto exigncia coletiva que cobra da sociedade suas responsabilidades nas circunstncias que afetam suas vidas (TELLES, 2001, p. 86).

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A crtica de maior relevncia quanto contra reforma do Estado reporta-se publicizao3. Essa produo de bens pblicos desconsidera a construo dos direitos sociais, da seguridade social e principalmente da Constituio Federal de 1988, desmembrando o trip das polticas sociais pblicas, principalmente ao atribuir a responsabilidade de gesto s organizaes sociais e OSCIP, estrategicamente criadas na mesma lgica desfragmentadora. Estas ltimas, inclusive, por se aportarem aos conselhos de polticas pblicas, somente com fins consultivos. As OSCIP esto cadastradas no Ministrio da Justia no submetidas ao controle social institudo e atribudo aos conselhos paritrios e deliberativos, passando a contemplar a proposta da contra reforma do Estado, pois, atravs dela, possvel a terceirizao e/ou a privatizao da seguridade social, por meio das polticas sociais. Ou seja, as atividades que so de responsabilidade do Estado passam a ser transferidas ao setor privado, mantido por verba pblica. As OSCIP foram concebidas, no Brasil, como instrumento de viabilizao e implementao de polticas pblicas, a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso (19952002), institudas pela Lei n 9.790/99, mais conhecida como a Lei do Terceiro Setor. O bero das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico est no Programa Comunidade Solidria4 e visam poltica e ideologicamente, bem como atravs de suas prticas, desmontar a construo da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). O que caracteriza a qualificao de Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico ser pessoa jurdica, de direito privado e sem fins lucrativos; atender aos objetivos sociais e s normas estatutrias previstas na lei. As entidades tm que obedecer, ao mesmo tempo, aos critrios de finalidade no ter fins lucrativos e desenvolver determinados tipos de atividades de interesse geral da sociedade (BRASIL, 1999). A adeso qualificao pode ser acessada por consulta ao stio do Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao (DJCTQ) da Secretaria Nacional de Justia5, sendo que existem, no Brasil, 3.959 entidades enquadradas na nova lei. A lei apresenta algumas inovaes, como o Termo de Parceria, sendo este um instrumento jurdico para a realizao de parcerias unicamente entre o poder pblico e as OSCIP, para o fomento e a execuo de projetos. Essa parceria visa obteno de recursos pblicos, a fim de financiar as atividades desenvolvidas pelas OSCIP. O papel dos Conselhos de Polticas Pblicas
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Publicizao refere-se produo no-estatal de bens pblicos, por entidades situadas no mbito do denominado terceiro setor (setor de servios no orientado para o lucro). O projeto Organizaes Sociais baseiase na publicizao de atividades relacionadas produo de bens pblicos realizadas por entidades estatais, ou seja, permitir sua absoro por entidades no-estatais orientadas para certas polticas pblicas (BRASIL, 1997, p. 17). 4 Esse projeto, depois de estar inserido como um programa governamental no perodo do Governo Fernando Henrique Cardoso, sob o comando de Ruth Cardoso, primeira dama, passou a ser OSCIP. 5 Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao (DJCTQ) da Secretaria Nacional de Justia. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/snj/oscip/>. Acesso em: abr. 2007. III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

consultivo, no podendo induzir modificao das obrigaes estabelecidas pelo Termo de Parceria celebrado, devendo fazer os encaminhamentos de recomendaes e sugestes ao rgo estatal, para que o mesmo adote as providncias cabveis. As OSCIP podem remunerar seus dirigentes. Essas organizaes, anteriormente lei, se utilizavam de outros meios (no legais) para a remunerao dos mesmos, no sendo [...] prtica incomum a distribuio disfarada de lucros aos scios ou o pagamento de remunerao aos dirigentes por meio de expedientes que visam a ocultar do fisco a natureza remuneratria dos pagamentos (CARVALHO, 2005, p. 27). Comporta fazer referncia prpria legislao discutida no perodo de conformao do marco legal que no contemplou as defesas e preocupaes vislumbradas pelas organizaes implicadas na garantia de atendimento as suas necessidades, devido, a gama de projetos de leis6 que ainda tramitam e de regulaes que esto em pauta e vinculadas a essas instituies de direito privado e sem fins econmicos. As discusses, nesse mbito, nunca so esgotadas, dadas as dificuldades de controle sobre essas instituies. No Brasil, tem-se um sistema de proteo social dos segmentos com acesso ao mercado e outro destinado aos pobres. A questo social passa a ser enfrentada atravs de um [...] somatrio de polticas e programas sociais setorializados, sem a presena de um projeto para a sociedade que os articule e imprima um sentido poltico ao seu conjunto (COHN, 2000). A poltica social brasileira tem como marco legal a Constituio de 1988 e prev a proteo social a partir da seguridade social, atravs de polticas [...] reconhecidas como direitos sociais e associadas diretamente ao ncleo de proteo social, que envolve programas e aes de educao, cultura, proteo ao trabalhador, habitao, urbanismo e saneamento bsico (CASTRO; CARDOSO JNIOR, 2006, p. 9). As respostas questo social no esto somente voltadas ao Estado, mas principalmente, tambm aos interesses do sistema capitalista, isto porque a mesma resultado das prprias contradies advindas do capitalismo e de sua necessidade de explorao e acumulao para manter-se, assim como da relao com o trabalho livre, do crescimento econmico e, ainda, da situao das conquistas e manuteno dos direitos civis, polticos, sociais e das polticas pblicas, tendo em vista o empobrecimento da classe trabalhadora.

Segundo a Associao Brasileira de Associaes No-Governamentais (ABONG), hoje tramitam sete projetos de lei no Senado Federal e 17 na Cmara dos Deputados relacionados s atividades das ONGs (AQUINO, 2005). So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

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3 CONSIDERAES FINAIS

Em plena transio e aprovao de mecanismos democrticos e pblicos, no Brasil, ao final da dcada de 90 do sculo XX, constituram-se leis que, implicadas pela contra reforma do Estado, comeam a formar um arcabouo legal de descentralizao das atribuies dos conselhos de polticas pblicas, de reduo do controle social por parte da sociedade civil e de reduo considervel da gesto pblica atravs do Estado. Essas regulamentaes ampliam, portanto, a iniciativa empresarial e as prerrogativas voltadas aos fins privados. Para tanto, no foi possvel sequer implementar os preceitos constitucionais que, concomitantemente, foram criando impedimentos a tais propostas. Tem-se um crescimento da seguridade social privada, principalmente no que tange sade e previdncia, destacando que essa cobertura passa a atender aos servios bsicos, apelando, para atendimentos mais complexos, aos servios pblicos. Na poltica de assistncia, verifica-se uma ampla rede de organizaes privadas e sem fins lucrativos que visa dar conta do atendimento das mais diversas expresses da questo social. Tm-se ainda iniciativas resguardadas pela responsabilidade social das empresas, atravs de projetos focalizados e restritos a uma parcela de trabalhadores e que, apesar de serem privados, esto sendo subsidiados pelo Estado. nessa perversa lgica que o pblico ruim, e o servio privado bom, que a cultura da crise se estabelece na relao entre trabalhadores e empresrios. Tem-se hoje, no Brasil, uma gama de servios voltados rea social que conformam um sistema economicamente centralizado no Estado, sendo o setor privado espao privilegiado para execuo dessas aes. A composio do sistema de seguridade social no Brasil, construda pelos segmentos da sociedade que defendem a perspectiva dos direitos pblicos e universais e que no chega a sua plenitude, acaba por ser apropriada pela iniciativa privada, que a busca atravs do discurso das prticas solidrias (de ajuda), por meio de desenvolvimento de programas de ajuste social, dando um diferente direcionamento social, sensibilizando e mobilizando de forma fragmentada e despolitizada, desestabilizando o que pblico, ampliando as prticas solidrias, desresponsabilizando socialmente o capitalismo. A proteo social brasileira deve estar implicada na integralidade da seguridade social e na efetivao das polticas sociais pblicas, principalmente abrangendo a universalidade, sendo seus sujeitos protagonistas nos processos de deciso, na participao, na transparncia e na aplicao dos princpios democrticos e coletivos, visando equidade e justia social.

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