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LA PROTECCIN

NO JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN MXICO


Mireya Castaeda

Mxico, 2011

PRIMERA EDICIN:
diciembre, 2011

ISBN OBRA COMPLETA:


978-607-8211-26-5

ISBN:
978-607-8211-33-3

D. R. COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

Perifrico Sur nm. 3469, esquina Luis Cabrera, colonia San Jernimo Ldice, Delegacin Magdalena Contreras, C. P. 10200, Mxico, D. F.

DISEO DE LA PORTADA:
Flavio Lpez Alcocer

CONTENIDO

Presentacin..................................................7 Introduccin..................................................9

I. El origen del Ombudsman ........................ 11 II. Naciones Unidas y las instituciones


nacionales de promocin y proteccin de los derechos humanos .................... 17

III. La proteccin no jurisdiccional de derechos humanos en Mxico ............. 20 IV. Comisin Nacional de los Derechos Humanos ........................... 30 V. Consideraciones finales ............................ 50
Bibliografa ................................................. 52 Anexo

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PRESENTACIN
La Comisin Nacional de los Derechos Humanos, con fundamento en el artculo 6o., fraccin IX, de su propia ley, tiene entre sus funciones la de Promover el estudio, la enseanza y divulgacin de los Derechos Humanos en el mbito nacional e internacional. Asimismo, el artculo 1o. constitucional dispone la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. La Coleccin de Textos sobre Derechos Humanos, en paralelo a otras colecciones especializadas que se estn incorporando a las publicaciones de la Comisin Nacional, tiene como propsito brindar al lector una gama de escritos cortos que lo introduzcan a diversos temas sobre derechos humanos, pero que por su trabajo de investigacin tambin sean de utilidad para los estudiosos de la materia. En esta ocasin se comienza con escritos introductorios, relevantes y actuales sobre derechos humanos, como son: el origen y la evolucin histrica de los derechos humanos hasta la reforma constitucional de junio de 2011; la proteccin no jurisdiccional; el derecho internacional humanitario; el principio de legalidad; los derechos econmicos, sociales y culturales en el derecho internacional; la desaparicin forzada de personas; la prevencin y sancin de la tortura; los derechos de los pueblos indgenas, y el debate contemporneo en materia de derechos humanos. No obstante, con las reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federacin los das 6 y 10 de junio de 2011, en materia de amparo y de derechos humanos, respectivamente, se han dado cambios que, sin duda, tienen una importancia toral para el fortalecimiento de la proteccin de los derechos humanos. Las refor7

Coleccin de Textos sobre Derechos Humanos

mas introducen y modifican diversos temas, que tambin se vern reflejados en la adecuacin de la normativa; por mencionar algunos de ellos, se encuentran los que se refieren a la propia Comisin Nacional y a los dems Organismos de Proteccin de Derechos Humanos contemplados en el artculo 102, apartado B, de la Constitucin. La Comisin Nacional tiene, en esta materia, dos grandes retos: 1) la realizacin de material de difusin general, para el estudio de los temas, porque la gran mayora de textos, con las reformas constitucionales mencionadas, ha perdido su vigencia, como por ejemplo, el cambio de garantas individuales a derechos humanos, y 2) el estudio de un gran nmero de temas sobre los que se puede reflexionar y profundizar. Por lo anterior, se pretende que la Coleccin que se presenta en esta ocasin funja como un medio de difusin y progresivamente se le incorporen nuevos textos que aborden temas y problemas de los derechos humanos, tanto para el pblico en general que tenga el inters de acercarse a los temas, como para los estudiosos de la materia que quieran acudir a textos actuales y vigentes. La Comisin Nacional, atenta al cumplimiento de sus funciones y a las necesidades del pas, contribuye con sus trabajos en la promocin y divulgacin de los derechos humanos, con la publicacin de temas relevantes con escritos manejables y accesibles para el lector. Dr. Ral Plascencia Villanueva Presidente de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos

INTRODUCCIN
El fascculo que el lector tiene en sus manos tiene por objeto brindar un panorama de la proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos en Mxico, la cual est a cargo de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y los Organismos Estatales en la materia. Los derechos humanos estn reconocidos por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ley Suprema del pas, y en diversos tratados internacionales, obligatorios para Mxico, instrumentos que surgieron despus de la Segunda Guerra Mundial, tomando como base la Declaracin Universal de Derechos Humanos,1 que, si bien por s misma no es un tratado internacional obligatorio para los pases, a travs de sus 30 artculos ha sido el punto de partida de los trabajos subsecuentes en la proteccin de los derechos humanos y ha proporcionado la filosofa bsica de un gran nmero de instrumentos internacionales designados a la proteccin de derechos y libertades en ella proclamados.2 A los titulares de los organismos nacionales creados para la proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos se les ha solido identificar con el trmino Ombudsman, utilizado a nivel mundial, que fue adoptado por la primera institucin en su tipo, instaurada en Suecia en los comienzos del siglo XIX. En aos recientes, con el nimo
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Adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolucin 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948. High Commissioner for Human Rights, The International Bill of Human Rights. Incluso, algunas de sus disposiciones ya son normas de derecho consuetudinario internacional, como las prohibiciones de la tortura o la discriminacin racial, porque la prctica habitual de los Estados ha hecho que se les consideren as; para algunos doctrinarios la Declaracin, en su integridad se ha convertido en costumbre internacional. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, El Sistema de Tratados de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Folleto informativo nm. 30, p. 5.

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de utilizar un lenguaje con perspectiva de gnero, se ha comenzado a emplear el trmino Ombudsperson, como en Canad se denomina a este tipo de institucin. Se consider pertinente dar un recorrido aunque breve, por la naturaleza del presente escrito por los orgenes y la expansin de la institucin del Ombudsman. La institucin se extendi por diversos pases, pero con caractersticas y funciones propias, derivadas de las necesidades nacionales y regionales, y por la evolucin de la misma institucin. Para el estudio de estos organismos se sigue la clasificacin realizada por Hctor Fix-Zamudio,3 quien distingue tres variantes de la misma: la clsica, la ibrica y la latinoamericana. En Amrica Latina este tipo de instituciones tuvo una aparicin ms tarda; su establecimiento tambin atendi, entre otros factores, a las recomendaciones de Naciones Unidas para su creacin y desarrollo, no slo incluyendo la proteccin de los derechos humanos, sino tambin su promocin. En el presente escrito se distingue entre la proteccin jurisdiccional de los derechos humanos, que se lleva a cabo a nivel nacional en los Juzgados y Tribunales Federales competentes, a travs, primordialmente, del juicio de amparo, y la proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos, a cargo de los organismos que tienen fundamento en el artculo 102, apartado B, de la Constitucin Poltica. Asimismo, se describen los orgenes de la institucin en el Estado mexicano, as como la estructura y las funciones de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. En el presente trabajo se incluyen las reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federa3

Hctor Fix-Zamudio, Intervencin del doctor Hctor Fix-Zamudio, investigador emrito del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Memoria del Quinto Congreso Anual de la Federacin Iberoamericana de Ombudsman, pp. 160 y 161. Carlos Natarn Nandayapa, La defensa no jurisdiccional de los derechos fundamentales en Mxico. Estudio del sistema nacional de organismos de proteccin de derechos humanos.

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cin el 10 de junio de 2011; se hace especial nfasis en las modificaciones efectuadas en tal decreto, por haber tenido lugar en el proceso de publicacin del presente escrito y porque, al menos en principio, seguramente sern objeto de diversas inquietudes. Excede el propsito del presente estudio abordar los rganos estatales de proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos, particularmente por las grandes diferencias que podemos encontrar entre ellos, pero se aborda su fundamento constitucional y se incluye, como anexo, una relacin que contiene sus direcciones electrnicas y nmeros telefnicos, para auxiliar al lector a localizar informacin sobre el organismo que otorga esta proteccin en su entidad. El objetivo es que el lector obtenga un mayor conocimiento de este tipo de proteccin a los derechos humanos, su naturaleza, su importancia nacional e internacional y su diferencia con la proteccin realizada por los juzgados y tribunales, ya que una de las principales caractersticas de la proteccin a los derechos humanos proporcionada por las instituciones de Ombudsman es no estar sujeta a formalismos jurdicos para la atencin de casos; adems, tiene encomendada la promocin de los derechos humanos.

I. EL ORIGEN DEL OMBUDSMAN


El trmino Ombudsman es de origen sueco, y significa representante, mediador, agente, guardin;4 denota a una persona que acta por cuenta de otra y sin tener inters personal propio en el asunto que interviene.5 La expresin completa en su idioma original, en el sentido que nos ocupa, es Justitie-Ombudsman, lo que se puede
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Francisco Berln Valenzuela, coord., Diccionario Universal de Trminos Parlamentarios. Jorge Madrazo Cullar, El Ombudsman criollo, p. 4.

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traducir como comisionado de justicia, el cual, como se observar en el siguiente apartado, fue instituido en Suecia para velar por la legalidad en la actuacin de las autoridades administrativas, y es considerado como el antecedente de las instituciones afines que se han extendido a nivel mundial, aunque cada una con caractersticas y necesidades propias. En la dcada de los aos setentas, Donald C. Rowart6 identific tres rasgos caractersticos que distinguen a las instituciones de Ombudsman de otro tipo de figuras, que ya se comenzaban a establecer en diversos pases: 1) Ser un funcionario independiente, establecido en la Constitucin y que vigila la administracin; 2) Ocuparse de quejas especficas contra injusticias o errores administrativos, y 3) Tener el poder de investigar, criticar y dar publicidad de las acciones administrativas. La institucin del Ombudsman funge como un rgano autnomo, independiente de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, divisin clsica de poderes7 planteada por Montesquieu en su libro Del espritu de las leyes, y que se instituy desde la primera Constitucin en sentido moderno, la de los Estados Unidos de Amrica, como elemento fundamental, recogido en el artculo 16 de la Declaracin francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789: Toda sociedad en la cual no est establecida la garanta de los derechos, ni determinada la separacin de los poderes, carece de Constitucin. En la actualidad, las instituciones nacionales de promocin y proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos, cuyos titulares se identifican con el trmino Ombudsman, reciben diversos nombres, segn el pas, como son: Defensora del Pueblo, Procuradura de los Derechos Humanos, Defensora de los Habitantes o, como sucede
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Donald Roward, El Ombudsman, p. 39. Jos Luis Caballero Ochoa, Los rganos constitucionales autnomos: ms all de la divisin de poderes, Jurdica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, nm. 30, pp. 153-173.

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en Mxico, Comisin de los Derechos Humanos.8 Las caractersticas reitero varan en cada pas, segn los ordenamientos jurdicos, las necesidades de sus sistemas y los vacos que surgen de las prcticas. Modelo clsico de Ombudsman A la institucin sueca del Ombudsman y a las del resto de Europa con caractersticas similares se les suele identificar, por algunos autores,9 como el modelo clsico, el cual se distingue de las instituciones equivalentes que han surgido en la Pennsula ibrica y en Latinoamrica. Este primer tipo de institucin est constituida por un comisionado parlamentario, que recibe los reclamos de los gobernados sobre la legalidad en las funciones de las autoridades administrativas para modificar su conducta a travs de la persuasin. El origen histrico del Ombudsman se remonta al ao 1713, en Suecia, cuando el rey Carlos XII estableci la institucin para controlar a los funcionarios de su gobierno en su ausencia.10 En la Constitucin de 1717 se cambi la denominacin de Hgste Ombudsmannen (Procurador Supremo) a Justitiekansler o Canciller de Justicia.11 Ms tarde, en 1739, se le facult para que pudiera recibir quejas de particulares.12 En 1766 se decidi que fuera nombrado por los Estamentos y no por el rey; sin embargo, con el golpe de Estado, en 1772, nuevamente dependi del rey.13
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Instituto Interamericano de Derechos Humanos, La figura del Ombudsman: gua de acompaamiento a los pueblos indgenas como usuarios, pp. 11 y 12. H. Fix-Zamudio, Intervencin del doctor Hctor Fix-Zamudio, en op. cit., pp. 160 y 161. C. Natarn Nandayapa, op. cit. C. Natarn Nandayapa, op. cit., pp. 26-27, y J. Madrazo Cullar, op. cit., p. 4. Este ltimo seala que fue en 1715. Idem. Este ltimo seala que fue en 1719. Jorge Luis Maiorano, El Ombudsman. Defensor del Pueblo y de las Instituciones Pblicas, t. I, p. 151. C. Natarn Nandayapa, op. cit., p. 28.

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El nacimiento formal del Ombudsman tuvo lugar en el artculo 96 de la Constitucin sueca de 1809.14 Surgi as un nuevo sistema constitucional, bajo el marco de divisin de poderes, en el que el Parlamento, facultado con plenos poderes, delimit y diferenci a las dos instituciones: a) El Canciller de Justicia, quien se encarga de controlar la administracin del Estado, al servicio del rey, y b) El Justitie-Ombudsman, independiente del gobierno, encargado de la proteccin de los ciudadanos en contra de los actos de la administracin pblica.15 En 1915 surgi el Militieombudsman, quien tuvo la funcin de investigar las quejas relativas a la administracin militar; sin embargo, en 1967 desapareci y se cre una institucin colegiada, integrada por tres Ombudsman, quienes se distribuan internamente los asuntos. En 1976 se establecieron cuatro Ombudsman, cada uno con esferas separadas de supervisin: 1) Chief Ombudsman, con funciones de Presidente, la coordinacin de las actividades y la autorizacin para firmar las decisiones finales; 2) El encargado de investigar quejas contra tribunales, ministerio pblico, polica y prisiones; 3) El encargado de quejas contra las fuerzas armadas y autoridades locales, y 4) El encargado de denuncias de educacin y bienestar social.16 La figura del Ombudsman se extendi por la pennsula escandinava, en Finlandia (1919), Dinamarca (1953) y Noruega (1962); sin embargo, en cada uno de estos pases la institucin se form con funciones y estructura diferentes.17 Nueva Zelanda (1962) fue el primer pas fuera de la regin escandinava en incorporar, bajo el nombre de Parlamentary Commissioner, una institucin semejante;18 continuaron Inglaterra (1967) y otras naciones, como Aus14 15 16

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J. L. Maiorano, op. cit., p. 61. C. Natarn Nandayapa, op. cit., p. 29. Para mayor informacin sobre el Ombudsman sueco puede visitar su sitio oficial: http://www.jo.se/Page.aspx?Language=en (ltima consulta: abril, 2011). C. Natarn Nandayapa, op. cit., n. 1, pp. 47-48. J. Madrazo Cullar, op. cit., p. 7.

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tralia (1976). En Francia, con el Mdiateur (1973) se instituy una figura afn, pero con el nombramiento de su titular parte del jefe de gobierno.19 Hasta este momento la actuacin de los Ombudsman estaba encaminada a la legalidad de los actos de las autoridades administrativas, pero an no era dirigido a la proteccin de los derechos humanos.20 El modelo Ibrico El Ombudsman ibrico conserva las caractersticas del modelo sueco, pero incorpora la proteccin de los derechos humanos. En 1976 surgi en Portugal la figura del Promotor de la Justicia, y en 1978, en Espaa se cre el Defensor del Pueblo.21 Ambos pases tuvieron que superar Dictaduras, por lo que en el diseo del nuevo Estado, adems de la supervisin de la legalidad de las conductas de las autoridades administrativas, se incorpor como objetivo principal la tutela de los derechos humanos. En Espaa, la doctrina llega a sealar como un antecedente del Defensor del Pueblo al Justicia Mayor de Aragn, una institucin que oper en el siglo XII, pero que sus decisiones, a diferencia de la figura vigente, eran obligatorias. La realidad es que la actual institucin espaola tiene mayores similitudes con el Ombudsman escandinavo que con aquella figura aragonesa.22 Por otro lado, en el proceso constituyente, en los debates para definir la naturaleza del Defensor del Pueblo, hubo quienes lo entendan como un rgano de control administrativo y quienes lo identificaban como rgano de tutela constitucional.23 No obstante, la institucin espaola adquiri una importancia destacable, por lo que su denominacin ha sido
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Ibid., p. 8. Ibid., p. 10. C. Natarn Nandayapa, op. cit., pp. 52-53. J. L. Maiorano, op. cit., p. 68. Mara Jos Corchete Martn, El Defensor del Pueblo y la proteccin de los derechos, p. 29.

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bien acogida por diversos pases latinoamericanos, que se identificaron ms con este nombre. El modelo latinoamericano Entre los pueblos indgenas existi una figura en el Imperio Inca, llamada Tucuyricuj o Ticui ricoj (El que todo lo ve), quien, entre otras funciones, viajaba por las diferentes regiones del imperio, observando la forma como se aplicaban las leyes y disposiciones;24 pero los orgenes de los organismos nacionales creados para la promocin y proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos en Amrica Latina como se ha indicado tienen influencias regionales e internacionales diferentes de aquella institucin inca. Adems de la popularidad que comenz a tomar la institucin a nivel mundial, las reuniones de juristas en la materia tuvieron un impacto importante en la regin, como lo fue el Primer Coloquio sobre el Proyecto Ombudsman para la Amrica Latina, celebrado en Caracas, Venezuela, en 1983,25 del cual, entre los acuerdos a que se lleg, surgi la creacin del Instituto Latinoamericano del Ombudsman,26 para la coordinacin de estudios e instauracin de esta institucin. La institucin se difundi con caractersticas propias en Amrica Latina, en sus ordenamientos constitucionales: 27 Argentina (artculos 43 y 86), Bolivia (artculos 127 a 131), Colombia (artculos 281 a 283), Ecuador (artculo 96), El Salvador (artculo 194), Guatemala (artculos 273 a 275), Honduras (artculo 59), Mxico (artculo 102, apartado B), Nicaragua (artculo 138), Panam (artculos
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Instituto Interamericano de Derechos Humanos, op. cit., p. 19. H. Fix-Zamudio, Justicia constitucional, Ombudsman y derechos humanos, pp. 408409. La pgina oficial es http://ilo-defensordelpueblo.org/ (ltima consulta: abril, 2011). Informacin obtenida del estudio realizado por el Sistema Integrado de Informacin y Comunicacin para las Oficinas de Ombudsman en Amrica Latina y el Caribe del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, disponible en http:// www.iidh.ed.cr/comunidades/Ombudsnet/ (ltima consulta: abril, 2011).

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129 y 130), Paraguay (artculos 276 a 280), Per (artculos 161 y 162) y Venezuela (artculos 280 a 283). Costa Rica lo contempla en su Ley 7935, del 25 de octubre de 1999. Del mismo modo sucedi en algunos pases caribeos: Barbados,28 Belice,29 Hait,30 Jamaica,31 Puerto Rico32 y Repblica Dominicana.33 Slo instituyen a nivel constitucional una figura afn: Guayana (artculos 53 a 56 y 191 a 196), Santa Luca (artculos 110 a 117) y Trinidad y Tobago (artculos 91 a 98). Algunos elementos similares que tienen las instituciones de Ombudsman en la regin son no estar sujeto a formalismos jurdicos para la atencin de casos, la gratuidad de sus servicios y la autonoma institucional, pese a ser una institucin estatal.34 Tambin se puede identificar que gran parte de estos organismos emiten Recomendaciones no vinculantes. Algunos pases, como Argentina, Bolivia, Per y Panam, adems, emiten recordatorios de sus deberes legales y funcionales.

II. NACIONES UNIDAS Y LAS


INSTITUCIONES NACIONALES DE PROMOCIN Y PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS
Las Naciones Unidas, a travs del Consejo Econmico y Social (Ecosoc), uno de sus principales rganos, se refiri a los comits nacionales de derechos humanos por primera vez en 1946, es decir, desde sus primeros trabajos.35
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Decreto Ombudsman Act 1981. Decreto Ombudsman Act 1994. Decreto de 12/08/1995. Public Defender Act de 1999. Ley del Procurador Ciudadano 1977. Ley 19-01. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, op. cit., p. 21. Consejo Econmico y Social, Resoluciones, Suplemento 1, p. 15.

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En su sesin plenaria del 25 de julio de 1960, el mencionado Consejo invit a los gobiernos de los Estados miembros de las Naciones Unidas o miembros de los organismos especializados a que fomentaran la institucin de organismos en forma de comits nacionales de derechos humanos o de comits nacionales de asesoramiento sobre derechos humanos, sea en cualquier otra forma, o a que alentaran a los que ya existan.36 Para 1978, la entonces Comisin de Derechos Humanos 37 organiz en Ginebra un Seminario sobre las Instituciones Nacionales y Locales de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos.38 Las directrices sobre la estructura y el funcionamiento de tales instituciones adoptadas en el Seminario mencionado fueron reconocidas por la Asamblea General en su resolucin 33/46.39 El Centro de Derechos Humanos organiz, en 1991, la reunin tcnica para examinar y actualizar la informacin sobre las instituciones nacionales de derechos humanos, considerando la importancia de su promocin y proteccin nacional. A la reunin asistieron representantes de instituciones nacionales, de Estados, de las Naciones Unidas, de sus organismos especializados, de organizaciones intergubernamentales y de organizaciones no gubernamentales. Las conclusiones de esta reunin son los Principios Relativos al Estatuto de las Instituciones Nacionales para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos, conocidos como los Principios de Pars, los cuales figuran como Anexo en la resolucin 48/134, de 1993, de la Asamblea General. El documento se divide en cuatro apartados, que me permito esbozar en las siguientes lneas. El primer aparta36 37

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Idem. Disuelta el 16 de junio de 2006 por resolucin de la Asamblea General de Naciones Unidas. Naciones Unidas, Instituciones Nacionales de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos, Folleto Informativo nm. 19. Asamblea General, Trigsimo cuarto periodo de sesiones, 34/49, Instituciones Nacionales de Promocin y Proteccin de Derechos Humanos, 23 de noviembre de 1979, p. 200.

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do es relativo a la Competencia y atribuciones, en donde se indica que la institucin nacional sea competente en el mbito de la promocin y proteccin de los derechos humanos, figura que se asumi en los Ombudsman latinoamericanos; asimismo, que tenga un fundamento constitucional o legal. Entre las atribuciones que se recomend que tuvieran estas instituciones se encuentran las siguientes: 1. Emitir dictmenes, recomendaciones, propuestas e informes sobre todas las cuestiones relativas a la proteccin y promocin de los derechos humanos; la institucin nacional podr decidir hacerlos pblicos. 2. Examinar la legislacin en vigor y los proyectos legislativos, en el sentido de que respeten los principios fundamentales en materia de derechos humanos, as como su armonizacin con los instrumentos internacionales en la materia. 3. Elaborar informes sobre la situacin nacional en materia de derechos humanos en general, o sobre cuestiones ms especficas. 4. Proponer medidas encaminadas a poner trmino a las situaciones de vulneracin de los derechos humanos en cualquier parte del pas. 5. Colaborar en la elaboracin de programas relativos a la enseanza y la investigacin en la esfera de los derechos humanos y participar en su aplicacin en el mbito escolar, universitario y profesional. 6. Cooperar con las Naciones Unidas y los dems organismos del sistema de las Naciones Unidas, las instituciones regionales y las instituciones de otros pases que tengan competencia en las esferas de la promocin y proteccin de los derechos humanos.

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El segundo apartado, relativo a la Composicin y garantas de independencia y pluralismo, indica tres aspectos: 1) Que el nombramiento de sus miembros sea por eleccin o que se ajuste a un procedimiento que garantice una representacin pluralista de la sociedad civil; 2) Que disponga de una infraestructura apropiada para el buen desempeo de sus funciones, y en particular de crditos suficientes, y 3) Que el mandato de los miembros de la institucin nacional sea con nombramiento mediante un acto oficial en el que se seale un plazo determinado de duracin del mandato. El tercer apartado se refiere a las Modalidades de funcionamiento, en el cual destacan la libertad en su actuacin; la recepcin de todos los testimonios, la informacin y los documentos necesarios para el examen de los asuntos; la publicidad de sus opiniones y Recomendaciones; el trabajo colegiado de sus miembros; la coordinacin con los dems rganos de carcter jurisdiccional, y las relaciones con organizaciones no gubernamentales en la materia. Finalmente, el cuarto apartado tiene que ver con los Principios complementarios relativos al estatuto de las comisiones dotadas de competencia cuasijurisdiccional; es en este rubro donde principalmente se puede destacar que pueden acudir a las instituciones nacionales los particulares, sus representantes, terceros u organizaciones no gubernamentales para la presentacin de denuncias y que las instituciones nacionales fomentarn una solucin amistosa.

III. LA PROTECCIN NO JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN MXICO


En Mxico podemos distinguir entre dos tipos de proteccin interna a los derechos humanos: la jurisdiccional y
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La proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos en Mxico

la no jurisdiccional, esta ltima es la que motiva el presente estudio. La proteccin jurisdiccional de los derechos humanos, a la que slo me referir de manera muy breve, como su nombre lo indica, est a cargo del Poder Judicial, en la clsica divisin de poderes: los jueces se han considerado como los guardianes naturales de los derechos del hombre;40 cambiara slo el trmino derechos del hombre por derechos humanos, por ser este ltimo neutro y plural, mismo que fue introducido por Eleonor Roosevelt, en la versin en ingls de la Declaracin Universal de Derechos Humanos,41 y que la Asamblea General de las Naciones Unidas adopt para la versin en espaol en su resolucin 548.42 En cuanto a la proteccin jurisdiccional de los derechos humanos, Hctor Fix-Zamudio distingui entre los medios indirectos y los instrumentos especficos de defensa. Como los medios indirectos, pero no por ello menos importantes, ubica a: 1) Las garantas judiciales, 2) El proceso jurisdiccional ordinario, y 3) La justicia administrativa.43 Pero la proteccin de derechos humanos requiere instrumentos tutelares ms enrgicos, rpidos y eficaces que aquellos que protegen los derechos ordinarios de los gobernados,44 por lo que se han creado instrumentos especficos de tutela. En Mxico podemos ubicar como instrumento especfico de proteccin jurisdiccional de los derechos humanos, por excelencia, al juicio de amparo, introducido en la esfera nacional desde 184745 e instituyndose como un pilar del ordenamiento jurdico mexi40 41

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H. Fix-Zamudio, Proteccin jurdica de los derechos humanos, p. 40. Mara Teresa Maldonado Ferreyro et al., Notas sobre derechos humanos de las mujeres y discriminacin, Lex. Difusin y Anlisis, p. 54. Asamblea General de Naciones Unidas, Resolucin 548 (VI), Adopcin en espaol del trmino derechos humanos en vez del trmino derechos del hombre, 6o. Periodo de Sesiones, 1951. H. Fix-Zamudio, Proteccin jurdica de los derechos humanos, op. cit., pp. 40-42. Ibid., p. 42. Aunque su origen se encuentre en la Constitucin yucateca de 1841.

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cano. Otros medios de control constitucional, que tuvieron un desarrollo posterior,46 que tambin se conocen en materia de derechos humanos, son las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Sobre estos medios de control constitucional conviene indicar que a travs de las reformas constitucionales de 200647 se introdujo la facultad de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos para presentar acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes de carcter federal, estatal y del Distrito Federal, as como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la Repblica, que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitucin, as como de los organismos estatales en contra de leyes locales. Con las reformas constitucionales de junio de 201148 se introdujo en el artculo 105, fraccin II, inciso g), la proteccin de derechos humanos consagrados adems de en la Constitucin, como ya estaba contemplado en los tratados internacionales de los que Mxico sea parte. Aunado a la proteccin jurisdiccional de los derechos humanos que se desarrolla a nivel nacional, existen los mecanismos internacionales de proteccin de los derechos humanos, tanto los universales como los regionales: el Europeo, el Africano y, en nuestra regin, el Sistema Interamericano de proteccin de los derechos humanos;49 sin embargo, una caracterstica de estos mecanismos para presentar una peticin es el requisito del agotamiento de recursos internos, como lo indica el artculo 46 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, es decir, primero se tiene que acudir a los recursos ante los jueces o tribunales competentes, para despus de ello, si la vul46

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Las reformas fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 31 de diciembre de 1994. Reformas publicadas en el DOF el 14 de septiembre de 2006. Publicadas en el DOF el 10 de junio de 2011. Pgina oficial de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos http:// www.cidh.oas.org/; pgina oficial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: http://www.corteidh.or.cr/ (ltima consulta: mayo, 2011).

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La proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos en Mxico

neracin a los derechos humanos contina, acudir a los mecanismos internacionales de proteccin. Asimismo, el artculo 5 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos permite que las personas presenten comunicaciones al Comit de Derechos Humanos, rgano creado para vigilar la observancia del Pacto. Adems, el propio artculo 25 de la Convencin Americana indica que: Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin. El artculo 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos tambin contempla el derecho humano a un recurso efectivo. Las instituciones de Ombudsman fungen, por lo general, como un rgano independiente de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, encargado especficamente de velar por la proteccin y promocin de los derechos humanos. En Mxico, la proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos est a cargo de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y las instituciones estatales que tienen fundamento en el apartado B del artculo 102 constitucional. Con el nimo de distinguir, de forma clara y sencilla, entre la proteccin jurisdiccional y la no jurisdiccional, de esta ltima, objeto del presente trabajo, se proporciona un cuadro comparativo.

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Coleccin de Textos sobre Derechos Humanos


Proteccin jurisdiccional de los derechos humanos Proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos

A cargo de juzgados y tribunales competentes.

A cargo de los organismos de proteccin de derechos humanos, con fundamento en el apartado B del artculo 102 constitucional. A travs de quejas, sin formalismos jurdicos, en contra de actos y omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor pblico, con excepcin de los del Poder Judicial de la Federacin. No pueden conocer de asuntos en materia electoral ni jurisdiccional. Sus decisiones no son vinculantes. La presentacin de quejas no afecta el ejercicio de otros derechos y medios de defensa que puedan corresponder a los afectados conforme a las leyes. Tiene a su cargo la promocin de los derechos humanos.

A travs de: Medios indirectos: las garantas judiciales, el proceso ordinario y la justicia administrativa. Instrumentos especficos: juicio de amparo y acciones de inconstitucionalidad, tambin por controversias constitucionales. Sus decisiones son vinculantes. Una vez agotados los recursos se puede acudir a los mecanismos internacionales de proteccin de derechos humanos, tanto del Sistema Universal, a cargo de las Naciones Unidas, como del Sistema Interamericano de proteccin de los Derechos Humanos.

1. Antecedentes de la proteccin no jurisdiccional En el mbito nacional, los estudiosos de la materia y las propias instituciones han identificado como antecedentes de la proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos a algunas instituciones con ciertas semejanzas al Ombudsman. En el presente apartado me referir brevemente a tres de ellas. En 1847 Ponciano Arriaga promulg la Ley de Procuradura de Pobres, en San Luis Potos, la cual cre la institucin que se podra considerar como un antecedente del Ombudsman en Mxico.50 La ley institua tres procu50

Vase http://www.cndh.org.mx/lacndh/anteced/antece.htm (ltima consulta:

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radores, quienes tenan entre sus atribuciones: 1) Realizar visitas a oficinas pblicas; 2) Formular quejas, y 3) Formular recomendaciones a las autoridades que incumplan con sus funciones. No obstante, las procuraduras de pobres carecan de independencia y autonoma, caractersticas que son fundamentales en las instituciones nacionales de promocin y proteccin de los derechos humanos.51 La Procuradura Federal del Consumidor, que surgi en 1975, es un organismo descentralizado, con personalidad y patrimonio propios, creada para la defensa de los derechos de los consumidores, pero no es un organismo constitucional autnomo. Fue la primera institucin de este tipo en Latinoamrica,52 aunque ya existan instituciones representantes de los consumidores en los pases escandinavos como Suecia, Noruega y Dinamarca.53 Algunos autores han identificado a la institucin mexicana protectora de los consumidores como un antecedente de las instituciones nacionales encargadas de la proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos;54 sin embargo, es posible distinguir de forma evidente las distancias que existen entre ambos organismos. El artculo 1 de la Ley Federal de Proteccin al Consumidor indica: El objeto de esta ley es promover y proteger los derechos y cultura del consumidor y procurar la equidad, certeza y seguridad jurdica en las relaciones entre proveedores y consumidores, 55 con lo que define su objeto; adems, en su propia ley indica que se dirige especialmente a los proveedores de bienes y servicios, aplicndose a las autoridades pblicas slo en cuanto tengan el carcter de proveedores o
abril, 2011). C. Natarn Nandayapa, op. cit., p. 78. Vase www.profeco.gob.mx (ltima consulta: abril, 2011). Reciben el nombre de Ombudsman, pero recordemos que su traduccin es representante. Vase http://www.cndh.org.mx/lacndh/anteced/antece.htm (ltima consulta: abril, 2011); C. Natarn Nandayapa, op. cit., p. 78, y H. Fix-Zamudio, Justicia constitucional, Ombudsman y derechos humanos, op. cit., p. 413. Cursivas propias.

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consumidores. La proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos no se limita a los derechos de un sector, como son los consumidores, sino de toda persona y es contra actos de las autoridades administrativas. En 1985, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) estableci la Defensora de los Derechos Universitarios, 56 un rgano independiente de las autoridades de la UNAM, creado por el Consejo Universitario. El artculo 1 de su Estatuto establece como finalidad recibir las reclamaciones individuales de los estudiantes y de los miembros del personal acadmico de la UNAM, por la afectacin de los derechos que les otorga la Legislacin Universitaria; realizar las investigaciones necesarias, ya sea a peticin de parte o de oficio, y proponer, en su caso, soluciones a las autoridades de la propia Universidad. Se ha identificado como un antecedente del Ombudsman en Mxico, pero su campo de actuacin se limita a los derechos universitarios. Otros dos intentos, sin mucho xito, de instituciones semejantes al Ombudsman fueron la Direccin para la Defensa de los Derechos Humanos, en el estado de Nuevo Len, en 1979, y la Procuradura de Vecinos, en el ayuntamiento de la ciudad de Colima, en 1983.57 Otras instituciones con ciertas semejanzas fueron: en 1986, la Procuradura para la Defensa del Indgena, en el estado de Oaxaca; en 1987, la Procuradura Social de la Montaa, en el estado de Guerrero; en 1989, el entonces Departamento del Distrito Federal estableci la Procuradura Social.58 El 13 de febrero de 1989, dentro de la Secretara de Gobernacin, se cre la Direccin General de Derechos Humanos. Un ao ms tarde, el 6 de junio de 1990, naci, por decreto presidencial, una institucin denomina56 57 58

Vase http://www.ddu.unam.mx/ (ltima consulta: abril, 2011). C. Natarn Nandayapa, op. cit., p. 76. Ibid., pp. 83-86.

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da Comisin Nacional de Derechos Humanos, constituyndose como un organismo desconcentrado de dicha Secretara. Posteriormente, mediante una reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de enero de 1992, se adicion el apartado B al artculo 102 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, dando surgimiento al sistema nacional no jurisdiccional de proteccin de los derechos humanos. 2. Fundamento constitucional de los organismos de proteccin En las prximas lneas se analizar el texto al artculo 102, apartado B, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, relativo al fundamento constitucional de los organismos de proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos. En el ao 1992 se introdujo el apartado B al artculo 102,59 mismo que fue reformado en 1999;60 con estas modificaciones slo se conservaron, del contenido original del apartado, los primeros tres prrafos y el octavo, con modificaciones en la redaccin, y se introdujo en sus prrafos cuarto a sptimo lo relativo a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, aspecto que ser abordado en el apartado V del presente trabajo. En las siguientes pginas se analizar el texto constitucional vigente.61 El artculo 102, apartado B, en su primer prrafo indica: El Congreso de la Unin y las legislaturas de las entidades federativas, en el mbito de sus respectivas competencias, establecern organismos de proteccin de los derechos humanos que ampara el orden
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Publicado en el DOF el 28 de enero de 1992. Reforma publicada en el DOF el 13 de septiembre de 1999. Incluyendo las reformas constitucionales publicadas en el DOF el 10 de junio de 2011.

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jurdico mexicano, los que conocern de quejas en contra de actos y omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor pblico, con excepcin de los del Poder Judicial de la Federacin, que violen estos derechos. Los derechos humanos que ampara el orden jurdico mexicano estn reconocidos tanto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos como en tratados internacionales de los que Mxico es parte, entre los que podemos sealar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y la Convencin Americana sobre Derecho Humanos, por mencionar slo algunos. Los organismos de proteccin de derechos humanos conocern de quejas en contra de actos u omisiones de carcter administrativo de autoridades, lo cual constituye el rasgo caracterstico de las instituciones de Ombudsman; en Mxico no conocern de actos del Poder Judicial de la Federacin. El segundo prrafo del apartado B del artculo 102 indica: Los organismos a que se refiere el prrafo anterior formularn recomendaciones pblicas no vinculatorias y denuncias y quejas ante autoridades respectivas. Una caracterstica de las instituciones de Ombudsman es la emisin de recomendaciones no vinculatorias, las cuales se distinguen de las sentencias emitidas por los tribunales y constituyen una de las principales diferencias entre la proteccin no jurisdiccional y la jurisdiccional. El texto contina: [] Todo servidor pblico est obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores pblicos, stos debern fundar, motivar y hacer pblica su negativa; adems, la Cmara de Senado28

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res o en sus recesos la Comisin Permanente, o las legislaturas de las entidades federativas, segn corresponda, podrn llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores pblicos responsables para que comparezcan ante dichos rganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa.62 El tercer prrafo del apartado B del numeral 102 indica: Estos organismos no sern competentes tratndose de asuntos electorales y jurisdiccionales.63 El quinto prrafo seala que: Las Constituciones de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal establecern y garantizarn la autonoma de los organismos de proteccin de los derechos humanos. Desde 1999, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos cuenta con autonoma, pero algunos de los organismos estatales an no contaban con ella; con la reforma constitucional tendrn que realizar las modificaciones legales pertininentes. Las citadas reformas de junio de 2011 incorporaron que la eleccin de los titulares de los organismos de las entidades federativas se ajustar a un procedimiento de consulta pblica transparente y sujeto a la ley.64 La Comisin Nacional de los Derechos Humanos conoce de las inconformidades que se presenten en relacin con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos estatales de proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos. Como antes se dijo, excede el propsito del presente escrito abordar cada uno de los organismos de proteccin de los derechos humanos de las entidades federati62

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Texto incorporado con las reformas constitucionales publicadas en el DOF el 10 de junio de 2011. Idem. Se excluy la restriccin de conocer la materia laboral. La Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos ya contemplaba un proceso de auscultacin en su artculo 10.

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vas, pero se ha considerado pertinente incluir en el Anexo las direcciones electrnicas y los nmeros telefnicos de ellas, con el nimo de auxiliar al lector en su localizacin.

IV. COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS


La Comisin Nacional de los Derechos Humanos es el organismo pblico autnomo encargado de la proteccin no jurisdiccional y promocin de los derechos humanos en Mxico, con fundamento en el apartado B del artculo 102 constitucional. Su introduccin en el texto constitucional tuvo lugar en 1992,65 pero en un principio fue un organismo descentralizado, hasta las modificaciones constitucionales de 1999,66 cuando se convirti en un organismo con autonoma de gestin y presupuestaria, adems de personalidad jurdica y patrimonio propios. Su funcin principal es conocer de quejas relacionadas con la presunta vulneracin de derechos humanos, imputadas a autoridades federales, siempre que no sean del Poder Judicial de la Federacin. El procedimiento debe ser breve y sencillo.67 1. Integracin La Comisin Nacional de los Derechos Humanos est integrada por un Presidente y un Consejo Consultivo, este ltimo cuenta con una Secretara Tcnica.68 Asimismo, se conforma por una Secretara Ejecutiva y cinco Visitaduras Generales; una Oficiala Mayor; un
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Mediante la reforma publicada en el DOF el 28 de enero de 1992. Reforma publicada en el DOF el 13 de septiembre de 1999. Artculo 3 de la Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (LCNDH). Artculo 102, apartado B, quinto y sexto prrafos de la Constitucin; artculo 5 de la LCNDH, y artculo 17 de su Reglamento Interno (RCNDH).

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rgano Interno de Control; una Coordinacin General de Comunicacin y Proyectos; las Direcciones Generales de Quejas y Orientacin, de Planeacin y Anlisis, de Informacin Automatizada, de Asuntos Jurdicos y el Centro Nacional de Derechos Humanos, adems de un conjunto de funcionarios, directivos y tcnicos para su mejor funcionamiento.69 Algunas de las materias especficas que atienden las Visitaduras Generales son las siguientes: Primera Visitadura. Tiene tres Programas Especiales: el de Presuntos Desaparecidos; el de Asuntos de la Familia, la Niez y Personas Adultas Mayores, y el de Atencin a Vctimas del Delito. Segunda Visitadura. Atiende las quejas de las que se desprende una presunta violacin de derechos humanos atribuibles ciertas autoridades y Secretaras de Estado,70 al igual que se encarga del estudio de quejas relacionadas con casos de grupos de personas adultas mayores y de personas que sufren algn tipo de discapacidad. Tercera Visitadura. De manera preponderante, atiende aquellos asuntos relacionados con hechos violatorios en reclusorios y centros de internamiento de menores. Del mismo modo, tiene las atribuciones del Mecanismo Nacional de Prevencin de la Tortura.
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Artculo 5 de la LCNDH, y 21 y 37 del RCNDH. Administracin General de Aduanas; Comisin Federal de Electricidad; Comisin Nacional Bancaria y de Valores; Comisin Nacional de Seguros y Fianzas; Comisin Nacional del Agua; Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros; Conaculta; Ferrocarriles Nacionales; Instituto Federal Electoral; Instituto Mexicano de la Juventud; Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial; Instituto Nacional de Antropologa e Historia; Instituto Nacional de Bellas Artes; Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores; Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje; Luz y Fuerza del Centro; Petrleos Mexicanos; Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente; Procuradura Federal del Consumidor; Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; Servicio Postal Mexicano; Sistema de Administracin Tributaria, y Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, entre otras, y de las Secretaras de Comunicaciones y Transportes, de Desarrollo Social, de Economa, de Educacin Pblica, de la Defensa Nacional, de Hacienda y Crdito Pblico, de Marina, de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y del Trabajo y Previsin Social.

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Cuarta Visitadura. rea especializada en la proteccin, defensa, promocin y difusin de los derechos humanos de los pueblos indgenas del pas. Quinta Visitadura. Es responsable del Programa de Atencin a Migrantes, del Programa de Agravios a Periodistas y Defensores Civiles de Derechos Humanos y del Programa contra la Trata de Personas. A. Presidente El titular de la Presidencia de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos durar cinco aos en su encargo y podr ser reelecto por una sola vez.71 Ser elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisin Permanente del Congreso de la Unin, con la misma votacin calificada.72 La Ley de la Comisin Nacional indica que la comisin correspondiente de la Cmara de Senadores proceder a realizar una amplia auscultacin entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, as como entre los organismos pblicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos, y propondr al pleno de la misma una terna de candidatos, de la cual se elegir a quien ocupe el cargo o, en su caso, la ratificacin del titular.73 Con las reformas constitucionales de junio de 2011, al artculo 102, apartado B, octavo prrafo, se incorpor que la eleccin del titular de la Presidencia se ajustar a un procedimiento de consulta pblica, que deber ser transparente, en los trminos y condiciones que determine la ley.74 Con lo anterior se eleva a
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Artculo 102, apartado B, sexto prrafo, de la Constitucin, y artculo 11 de la LCNDH. Artculo 10 de la LCNDH. Artculo 10 de la LCNDH. Texto incorporado con la reforma constitucional publicada en el DOF el 10 de junio de 2011.

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rango constitucional la obligacin de realizar una consulta pblica para su eleccin y sobre lo cual debern ser ajustados los textos legal y reglamentario correspondientes. B. Consejo Consultivo El Consejo Consultivo est integrado por 10 personas, de las cuales dos de las de mayor antigedad en el cargo sern anualmente sustituidas.75 Cuenta con una Secretara Tcnica, rgano fundamental para el funcionamiento del cuerpo colegiado de la Comisin Nacional, ya que es responsable de brindar a sus miembros el apoyo necesario para el desarrollo de sus actividades. Al igual que el titular de la Presidencia de la Comisin Nacional, los miembros del Consejo Consultivo sern elegidos mediante el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisin Permanente del Congreso de la Unin, con la misma votacin calificada.76 Al igual que en el caso de la eleccin del titular de la Presidencia de la Comisin Nacional, la eleccin de los integrantes del Consejo Consultivo se ajustar a un procedimiento de consulta pblica, que deber ser transparente, en los trminos y condiciones que determine la ley,77 lo cual tendr que ser incorporado en la legislacin correspondiente. 2. Atribuciones Entre las atribuciones de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos se puede distinguir la proteccin no jurisdiccional y la promocin de los derechos humanos, las cuales sern esbozadas en las siguientes lneas.
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Artculo 102, apartado B, quinto prrafo, de la Constitucin, y artculo 17 de la LCNDH. Artculo 102, apartado B, quinto prrafo, de la Constitucin. Artculo 102, apartado B, octavo prrafo, de la Constitucin, que se incorpor con la reforma publicada en el DOF el 10 de junio de 2011.

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A. Proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos La Comisin Nacional de los Derechos Humanos tiene a su cargo la proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos. Con fundamento en el apartado B del artculo 102 constitucional, tiene competencia para conocer de quejas relacionadas con la presunta vulneracin de derechos humanos imputadas a autoridades federales, siempre que no sean del Poder Judicial de la Federacin. Entre las atribuciones de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos se encuentra la facultad para formular recomendaciones pblicas no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.78 Todo servidor pblico est obligado a responder las Recomendaciones, y, en el caso que no las acepten o cumplan, debern fundar, motivar y hacer pblica su negativa.79 Asimismo, la Comisin Nacional podr solicitar la comparecencia de las autoridades o servidores pblicos responsables ante la Cmara de Senadores o, en sus recesos, ante la Comisin Permanente, a efectos de que expliquen el motivo de su negativa.80 Para lo indicado en el presente prrafo ser necesaria su reglamentacin. Respecto de los organismos de derechos humanos de las entidades federativas, la Comisin Nacional puede conocer y decidir en ltima instancia sobre las inconformidades que se presenten respecto de sus Recomendaciones y acuerdos, por omisiones de stos o insuficiencia en el cumplimiento de las Recomendaciones, por parte de las autoridades locales. El procedimiento mencionado se encuentra regulado en los artculos 55 a 65 de la Ley de la Comisin Nacional, y 148 a 172 de su Reglamento, pero en el presente escrito no ser abordado, por exceder su objeto de estudio.
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Artculo 6 de la LCNDH. Incorporado en las reformas constitucionales publicadas en el DOF el 10 de junio de 2011, se adicion al artculo 102, apartado B, segundo prrafo. Idem.

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B. Promocin de los derechos humanos Por otro lado, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos tambin tiene a su cargo la promocin de los derechos humanos en el pas; por ello, est facultada para impulsar su observancia; promover su estudio, su enseanza y su divulgacin en los mbitos nacional e internacional, y elaborar y ejecutar programas preventivos en materia de derechos humanos.81 Tambin tiene la facultad de proponer a las diversas autoridades del pas que, en el exclusivo mbito de su competencia, que promuevan los cambios y las modificaciones para una mejor proteccin de los derechos humanos, de disposiciones legislativas y reglamentarias, as como de prcticas administrativas. Vale la pena mencionar que conforme al artculo 6, fraccin VIII, de la ley de la Comisin Nacional, y 140 de su Reglamento, la CNDH puede emitir Recomendaciones Generales; hasta el momento en que se escriben las presentes lneas ha emitido 19, que considero bien vale la pena enunciar: En materia de detenciones y reclusin, sobre: la prctica de las detenciones arbitrarias,82 el plazo para resolver una averiguacin previa,83 las prcticas de revisiones indignas a las personas que visitan centros de reclusin,84 la situacin de los derechos humanos de los internos en los centros penitenciarios,85 sobre mujeres internas,86 sobre internos que padecen trastornos mentales, 87 sobre el otorgamiento de beneficios de libertad anticipada a los internos

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Artculo 6 de la LCNDH. Recomendacin General nmero 2, publicada en el DOF el 27 de junio de 2001. Recomendacin General nmero 16, publicada en el DOF el 4 de junio de 2009. Recomendacin General nmero 1, publicada en el DOF el 27 de junio de 2001. Recomendacin General nmero 18, publicada en el DOF el 1 de octubre de 2010. Recomendacin General nmero 3, publicada en el DOF el 22 de febrero de 2002. Recomendacin General nmero 9, publicada en el DOF el 2 de noviembre de 2004.

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en los centros de reclusin,88 y sobre la prctica de cateos ilegales,89 todos ellos en la Repblica Mexicana. Tambin sobre los derechos de las vctimas de delitos,90 la prctica de la tortura91 y la aplicacin del examen poligrfico.92 En materia de discriminacin en escuelas: por motivos religiosos93 y a menores portadores de VIH o que padecen SIDA.94 Sobre periodistas: por violaciones a la libertad de expresin,95 y por agresiones y la impunidad prevaleciente.96 As como tambin en otras materias, tal es el caso de: las prcticas administrativas que constituyen violaciones a los derechos humanos de los miembros de las comunidades indgenas respecto de la obtencin de consentimiento libre e informado para la adopcin de mtodos de planificacin familiar,97 el uso ilegtimo de la fuerza y de las armas de fuego por los funcionarios o servidores pblicos encargados de hacer cumplir la ley,98 la prctica de verificaciones migratorias ilegales99 y el derecho a la proteccin de la salud. 100

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Recomendacin General nmero 11, publicada en el DOF el 14 de febrero de 2006. Recomendacin General nmero 19, publicada en el DOF el 12 de agosto de 2011. Recomendacin General nmero 14, publicada en el DOF el 6 de abril de 2007. Recomendacin General nmero 10, publicada en el DOF el 2 de diciembre de 2005. Recomendacin General nmero 6, publicada en el DOF el 11 de agosto de 2004. Recomendacin General nmero 5, publicada en el DOF el 30 de mayo de 2003. Recomendacin General nmero 8, publicada en el DOF el 1 de octubre de 2004. Recomendacin General nmero 7, publicada en el DOF el 13 de agosto de 2004. Recomendacin General nmero 17, publicada en el DOF el 25 de agosto de 2009. Recomendacin General nmero 4, publicada en el DOF el 26 de diciembre de 2002. Recomendacin General nmero 12, publicada en el DOF el 14 de febrero de 2006. Recomendacin General nmero 13, publicada en el DOF el 11 de diciembre de 2006. Recomendacin General nmero 15, publicada en el DOF el 7 de mayo de 2009.

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Asimismo, la Comisin Nacional puede formular programas y proponer acciones en coordinacin con las dependencias competentes que impulsen el cumplimiento, dentro del territorio nacional, de los tratados, convenciones y acuerdos internacionales firmados y ratificados por Mxico en materia de derechos humanos, y proponer al Ejecutivo Federal, en los trminos de la legislacin aplicable, la suscripcin de convenios o acuerdos internacionales en la materia.101 3. Procedimiento ante la Comisin Nacional de los Derechos Humanos En las prximas pginas se expondrn los aspectos generales del procedimiento de presentacin de quejas ante la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, con base en su legislacin vigente.102 En principio, es conveniente indicar que los procedimientos ante la Comisin Nacional sern breves, sencillos y gratuitos, y no es necesario contar con la asistencia de un abogado o representante profesional.103 La Comisin Nacional tendr competencia en todo el territorio nacional para conocer de quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando stas fueren atribuibles a autoridades y servidores pblicos de carcter federal, con excepcin de los del Poder Judicial de la Federacin.104 A. Presentacin de la queja Cualquier persona podr denunciar presuntas violaciones a sus derechos humanos y acudir ante las oficinas de la Comisin Nacional para presentar, ya sea directamente
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Artculo 6 de la LCNDH. Ley y Reglamento Interno, ambos de la CNDH, vigentes a junio de 2011. Artculos 76 y 77 del RCNDH. Artculos 3o. y 6o. de la LCNDH y 9 del RCNDH.

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o por medio de un representante, quejas contra dichas infracciones.105 Tambin podrn denunciar los hechos los parientes o vecinos de los afectados, en el caso de que estos ltimos sean menores de edad o porque los interesados estn privados de su libertad o se desconozca su paradero. Asimismo, las organizaciones no gubernamentales legalmente constituidas podrn acudir cuando la vulneracin de derechos sea respecto de personas que por sus condiciones fsicas, mentales, econmicas y culturales no tengan la capacidad efectiva de presentar quejas de manera directa.106 La Comisin Nacional podr iniciar de oficio expedientes de queja por presuntas violaciones a los derechos humanos.107 Para ello, ser indispensable que as lo acuerde el titular de la Presidencia de este Organismo Nacional por s o a propuesta de los Visitadores Generales. La investigacin iniciada de oficio seguir, en lo conducente, el mismo trmite que los expedientes de queja iniciados a peticin de los particulares, pero no podr ser concluida por falta de inters de los agraviados ni por desistimiento de los mismos.108 Las quejas podrn presentarse: a) Por escrito. Una caracterstica de las quejas que reciben estos organismos es la ausencia de formalismos jurdicos, por lo que se debe poner a disposicin de los reclamantes formularios que faciliten el trmite, y en todo caso orientar a los comparecientes sobre el contenido de su queja o reclamacin.109 b) Por comunicacin electrnica, en casos urgentes.110
105 106 107 108 109 110

Artculo 25 de la LCNDH. Idem. Artculo 89 del RCNDH. Idem. Artculos 27 de la LCNDH y 80 del RCNDH. Idem.

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c) De forma oral, cuando los comparecientes no puedan escribir o sean menores de edad. Para las quejas presentadas oralmente, tratndose de personas que no hablen o entiendan correctamente el idioma espaol, se les proporcionar gratuitamente un traductor.111 No se admiten las quejas que sean annimas. Si el quejoso no se identific desde el primer momento, deber ratificar su queja dentro de los tres das siguientes a su presentacin;112 sin embargo, un escrito de queja annimo puede ser investigado de oficio por la Comisin Nacional si, a juicio del Visitador General, previo acuerdo del Presidente de este Organismo autnomo, determinan como graves los hechos presuntamente violatorios.113 A partir de que se hubiera iniciado la ejecucin o conocimiento de los hechos que se estima que vulneran los derechos humanos, se tiene el plazo de un ao para presentar la queja ante la Comisin Nacional.114 Se podr ampliar dicho plazo mediante una resolucin razonada, cuando se trate de infracciones graves. Las vulneraciones a derechos que puedan ser consideradas de lesa humanidad no estn sometidas a ese plazo.115 B. Calificacin del escrito de queja Una vez que el escrito de queja haya sido recibido, la Direccin General de Quejas y Orientacin lo turnar de inmediato a la Visitadura General correspondiente, para los efectos de su calificacin.116 La calificacin de la queja podr ser la siguiente:117
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Artculo 29 de la LCNDH. Artculos 27 de la LCNDH y 81 del RCNDH. Artculo 83 del RCNDH. Artculo 26 de la LCNDH. Idem. Artculo 94 del RCNDH. Artculo 96 del RCNDH.

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1. Orientacin directa.118 2. Remisin a otras instancias.119 3. No competencia de la Comisin Nacional, con la necesidad de realizar orientacin jurdica, cuando no se desprenda hecho presuntamente violatorio y el quejoso pueda ser canalizado ante una autoridad o dependencia pblica. 4. No competencia de la Comisin Nacional para conocer del escrito de queja.120 5. Pendiente, cuando el escrito de queja no rena los requisitos legales o reglamentarios, o sea confuso, y la omisin pueda ser subsanada.121 6. Presunta violacin a los derechos humanos.122 Los escritos de queja notoriamente improcedentes o infundados, en los que se advierta mala fe o inexistencia de pretensin, no sern admitidos ni darn lugar a la apertura de un expediente. La determinacin anterior ser notificada al quejoso.123 Cuando la Comisin Nacional reciba un escrito de queja por presuntas violaciones a los derechos humanos cometidas por una autoridad o servidor pblico del Poder Judicial de la Federacin, sin admitir la instancia, enviar dicho escrito de inmediato a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin o al Consejo de la Judicatura Federal, segn corresponda.124 En tal supuesto, notificar al quejoso acer118

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120 121 122 123 124

En 2010 fueron calificados as el 34.2 % de asuntos. El porcentaje fue en razn de 6,916 quejas recibidas en 2010. Fueron concluidas 4,579 quejas. Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Informe de Actividades 2010, del 1 de enero al 31 de diciembre de 2010, p. 49. Ibid., pp. 57 a 61. En 2010, fueron remitidos expedientes a ms de 80 instancias, entre las que se encuentran los organismos estatales de derechos humanos a los que fueron remitidos 2,336 expedientes, y la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico, a la que se remitieron 381. La relacin completa puede ser consultada en el informe anual. Idem. En 2010 slo 12 quejas fueron calificadas as. Idem. En 2010 4 % de los asuntos fueron calificados as. Idem. En 2010 61.7 % de los asuntos fueron calificados as. Artculo 93 del RCNDH. Artculo 10 del RCNDH.

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ca de la remisin de su escrito de queja, a fin de que pueda darle el seguimiento respectivo. El mismo procedimiento de remisin se realizar cuando se trate de presuntas violaciones a los derechos humanos, que sea de la competencia de cualquiera de los organismos especializados referidos en el artculo 11 de su Reglamento Interno.125 En los casos en los que los quejosos no puedan identificar a las autoridades o servidores pblicos, cuyos actos u omisiones consideren haber afectado sus derechos fundamentales, la instancia ser admitida, si procede, bajo la condicin de que se logre dicha identificacin en la investigacin posterior de los hechos.126 Si de la presentacin de la queja no se deducen los elementos que permitan la intervencin de la Comisin Nacional, sta requerir por escrito al quejoso para que la aclare.127 Se realizarn hasta dos requerimientos al quejoso, con un plazo de 30 das entre ambos; si despus de ellos no contesta, se enviar la queja al archivo, por falta de inters del propio quejoso.128 Presentar una queja ante la Comisin Nacional de los Derechos Humanos no afecta el ejercicio de otros derechos y medios de defensa que puedan corresponder conforme a las leyes, ni interrumpe los plazos preclusivos, de prescripcin o caducidad que les pudieran corresponder.129
125

126 127 128 129

Los escritos de queja referentes a presuntas violaciones a los derechos humanos atribuibles a servidores pblicos de organismos con facultades para atender las quejas y defender los derechos de los particulares, tales como las Procuraduras Agraria, Federal del Consumidor, Federal de Proteccin al Ambiente o Federal de la Defensa del Trabajo; la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico; la Comisin Nacional Bancaria y de Valores; la Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros; el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin; el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, y los dems que cuenten con facultades similares, quedarn comprendidas dentro de la competencia de la Comisin Nacional. Artculo 31 de la LCNDH. Artculo 37 de la LCNDH. Artculo 91 del RCNDH. Artculo 32 de la LCNDH.

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C. Informe de la autoridad Cuando una queja sea admitida, se pondr en conocimiento de las autoridades sealadas como responsables; en casos de urgencia se har por cualquier medio de comunicacin electrnica.130 En la misma comunicacin se solicitar a las autoridades o servidores pblicos que rindan un informe sobre los actos, omisiones o resoluciones que se les atribuyan en la queja, el cual debern presentar dentro de un plazo mximo de 15 das naturales, y en los casos que se consideren urgentes por la Comisin Nacional, dicho plazo podr ser reducido.131 En el informe de la autoridad se debern hacer constar los antecedentes del asunto, as como los fundamentos y las motivaciones de los actos u omisiones impugnados, si efectivamente stos existieron, as como los elementos de informacin que consideren necesarios para la documentacin del asunto.132 La respuesta de la autoridad se podr hacer del conocimiento del quejoso en aquellos casos en que exista una contradiccin evidente entre lo manifestado por l y la informacin proporcionada por la autoridad.133 Lo mismo ocurre cuando la autoridad pida al quejoso que se presente para resarcirle la presunta violacin, y en todos los dems supuestos en que, a juicio del Visitador General o del Director General, se haga necesario que se conozca el contenido de la respuesta de la autoridad.134 En los casos anteriores se conceder al quejoso un plazo mximo de 30 das para que manifieste lo que a su derecho convenga.135 De no manifestarse en el plazo fijado y si existe negacin de los hechos materia de la queja por parte de la autoridad presuntamente responsable y no se
130 131 132 133 134 135

Artculo 34 de la LCNDH. Idem. Artculo 38 de la LCNDH. Artculo 107 del RCNDH. Idem. Idem.

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cuenta con evidencias que permitan acreditar lo contrario, se ordenar el envo del expediente al archivo.136 El Visitador Adjunto analizar y presentar un acuerdo razonado al Visitador General para reabrir o negar la reapertura de un expediente, cuando el quejoso lo haya solicitado expresamente o se reciba informacin o documentacin posterior a la conclusin de un expediente de queja, de la cual se advierta una presunta violacin a derechos humanos.137 En todo caso, la determinacin correspondiente se har del conocimiento del quejoso y de la autoridad sealada como responsable, si a sta se le pidieron informes durante la integracin del expediente de queja. 138 Si la autoridad no rinde su informe o la documentacin que lo apoye, o no lo hace en tiempo, la Comisin Nacional la podr requerir hasta por dos ocasiones, con un plazo de 15 das entre ambos requerimientos.139 Si la autoridad contina sin emitir respuesta o si es incompleta, el Visitador General podr disponer que algn Visitador Adjunto acuda a la oficina de la autoridad para hacer la investigacin respectiva.140 Cuando una autoridad o servidor pblico federal deje de dar respuesta a los requerimientos de informacin solicitados por la Comisin Nacional, el caso ser turnado al rgano interno de control correspondiente, a fin de que, en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, se instaure el procedimiento administrativo que corresponda y se impongan las sanciones que resulten aplicables.141 En caso de que hayan transcurrido 15 das a partir de que el superior jerrquico de la autoridad reciba el requerimiento de informa136 137 138 139 140 141

Idem. Artculo 108 del RCNDH. Idem. Artculo 113 del RCNDH. Idem. Artculo 114 del RCNDH.

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cin en virtud de la actitud remisa de su inferior, y no se reciba informacin o documentacin alguna en respuesta, la Comisin Nacional dar por ciertos los hechos motivo de la queja.142 D. Investigacin Cuando para la resolucin de un asunto se requiera una investigacin, el Visitador General estar facultado para: 1) Pedir a las autoridades o servidores pblicos a los que se imputen vulneraciones de derechos humanos, la presentacin de informes o documentacin adicionales; 2) Solicitar a otras autoridades, servidores pblicos o particulares todo gnero de documentos e informes; 3) Practicar visitas e inspecciones, las cuales tambin podrn ser realizadas por medio del personal tcnico o profesional bajo su direccin; 4) Citar a las personas que deban comparecer como peritos o testigos, y 5) Efectuar todas las dems acciones que conforme a Derecho juzgue convenientes para el mejor conocimiento del asunto.143 El Visitador General tambin tendr entre sus facultades la de solicitar, en cualquier momento, a las autoridades competentes, que se tomen todas las medidas precautorias o cautelares necesarias para evitar la consumacin irreparable de las infracciones denunciadas o reclamadas, o la produccin de daos de difcil reparacin a los afectados, as como solicitar su modificacin cuando cambien las situaciones que las justificaron.144 E. Solucin satisfactoria y conciliacin El Presidente de la CNDH o los Visitadores Generales o Adjuntos y, en su caso, el personal tcnico y profesional, se pondrn inmediatamente en contacto con la autoridad se142 143 144

Idem. Artculo 39 de la LCNDH. Artculo 36 de la LCNDH.

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alada como responsable, para intentar lograr una conciliacin entre las partes involucradas, de acuerdo con sus intereses, siempre dentro del respeto a los derechos humanos que se consideren afectados, a fin de lograr una solucin inmediata del conflicto.145 Cuando el contenido de la queja verse sobre una infraccin grave a los derechos fundamentales de la persona, tales como atentados a la vida, tortura, desaparicin forzada y todas las dems violaciones de lesa humanidad, o cuando las anteriores infracciones atenten en contra de una comunidad o grupo social en su conjunto, el asunto no podr someterse al procedimiento de conciliacin con las autoridades sealadas como presuntas responsables.146 El Visitador General, cuando no se trate de las vulneraciones graves a las que se refiere el prrafo anterior, presentar por escrito a la autoridad o servidor pblico la propuesta de conciliacin, a fin de lograr una solucin inmediata.147 La autoridad o servidor pblico a quien se enve una propuesta de conciliacin dispondr de un plazo de 15 das para responder a la propuesta, tambin por escrito, y enviar, en su caso, las pruebas correspondientes. Si no responde en dicho plazo se tendr por no aceptada. 148 Si durante los 90 das siguientes a la aceptacin de la propuesta de conciliacin, la autoridad no la hubiera cumplido totalmente, el quejoso lo podr hacer saber a la Comisin Nacional para que, en su caso, se resuelva sobre la reapertura del expediente y se determinen las acciones que correspondan. En caso de incumplimiento injustificado de una conciliacin, el Visitador General podr acordar la reapertura del expediente de queja, lo cual har del conocimiento del quejoso y de la autoridad identificada como responsable en la conciliacin.149
145 146 147 148 149

Artculo 39 de la LCNDH. Artculos 88 y 119 del RCNDH. Artculo 120 del RCNDH. Artculo 123 del RCNDH. Artculo 121 del RCNDH.

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Cuando la autoridad o servidor pblico correspondiente no acepte la propuesta de conciliacin formulada por la Comisin Nacional, la consecuencia inmediata ser la preparacin del proyecto de Recomendacin respectivo.150 F. Recomendaciones La formulacin de la Recomendacin ser realizada una vez concluida la investigacin por el Visitador Adjunto, de acuerdo con los lineamientos que dicte el Visitador General, el Director General de la Visitadura o los respectivos Directores de rea.151 Una vez concluido el proyecto de Recomendacin por el Visitador Adjunto y revisado por el Director de rea y el Director General, ser presentado al Visitador General respectivo, para que se formulen todas las observaciones y consideraciones que resulten pertinentes.152 Cuando las modificaciones hayan sido incorporadas al texto del proyecto, el Visitador General lo someter para su anlisis y discusin al Colegio de Visitadores y, una vez atendidas las observaciones formuladas, se pondr a consideracin del titular de la Presidencia de la Comisin Nacional.153 En los proyectos de Recomendacin se analizarn los hechos, los argumentos y las pruebas, as como los elementos de conviccin y las diligencias practicadas, a fin de determinar si las autoridades o servidores pblicos han vulnerado los derechos humanos de los afectados, al haber incurrido en actos y omisiones ilegales, irrazonables, injustas, inadecuadas, o errneas, o hubiesen dejado sin respuesta las solicitudes presentadas por los interesados durante un periodo que exceda notoriamente los plazos fijados por las leyes.154
150 151 152 153 154

Artculo 123 del RCNDH. Artculo 129 del RCNDH. Artculo 130 del RCNDH. Idem. Artculo 44 de la LCNDH.

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En el proyecto de Recomendacin se sealarn las medidas que procedan para la efectiva restitucin de los afectados en sus derechos fundamentales, y, si procede en su caso, para la reparacin de los daos y perjuicios que se hubiesen ocasionado.155 Las Recomendaciones estarn fundamentadas exclusivamente en la documentacin y las pruebas que obren en el propio expediente.156 Una vez aprobada y suscrita la Recomendacin por el titular de la Presidencia de la Comisin Nacional, se notificar de inmediato a la autoridad o servidor pblico a la que vaya dirigida, a fin de que adopte las medidas necesarias para su cumplimiento.157 La Recomendacin se dar a conocer a la opinin pblica despus de su notificacin. La autoridad o servidor pblico de que se trate tendr que informar, dentro de los 15 das, si acepta o no dicha Recomendacin.158 En caso de aceptar la Recomendacin entregar, en los siguientes 15 das, las pruebas correspondientes de que ha cumplido con la Recomendacin.159 Dicho plazo podr ser ampliado cuando la naturaleza de la Recomendacin as lo amerite.160 De conformidad con el artculo Octavo Transitorio del Decreto de reforma constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de junio de 2011, se tendr que adecuar la legislacin en concordancia con el segundo prrafo del artculo 102, apartado B, de la Constitucin, en donde se prev que el servidor pblico deber fundar, motivar y hacer pblica su negativa a no cumplir la Recomendacin y, en su caso, se pueda solicitar su comparecencia ante la Cmara de Senadores o, en los recesos de sta, ante la Comisin Permanente.
155 156 157 158 159 160

Idem. Artculo 42 de la LCNDH. Artculo 133 del RCNDH. Artculos 46 de la LCNDH y 136 del RCNDH. Idem. Artculo 46 de la LCNDH.

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La Recomendacin ser pblica y no tendr carcter imperativo para la autoridad o servidor pblico a los cuales se dirigir y, en consecuencia, no podr por s misma anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos contra los cuales se hubiese presentado la queja o denuncia.161 En contra de las Recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas de la Comisin Nacional no proceder ningn recurso.162 Con el propsito de ejemplificar el trmite de una queja ante la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, se esquematiza, de forma general, el procedimiento en la siguiente pgina.

161 162

Idem. Idem.

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V. CONSIDERACIONES FINALES
Los derechos humanos reconocidos por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y por diversos tratados internacionales de los que Mxico es parte cuentan con distintos medios de proteccin, tanto nacionales como internacionales. En el mbito nacional se cuenta con la proteccin jurisdiccional de los juzgados y tribunales competentes, a cargo de medios indirectos de proteccin, como las garantas judiciales, el proceso ordinario y la justicia administrativa, pero primordialmente por instrumentos especficos, en particular a travs del juicio de amparo y tambin por las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, estas ltimas pudiendo ser presentadas por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Una vez agotados los recursos internos, es posible acudir tambin a los mecanismos internacionales de proteccin de los derechos humanos, tanto a los de Naciones Unidas, por ejemplo el Comit de Derechos Humanos, como ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Aunado a lo anterior, Mxico cuenta con los organismos estatales de proteccin de los derechos humanos. A los titulares de estos organismos se les identifica como Ombudsman, por la denominacin de la institucin sueca que fue la primera en conocer de la legalidad de los actos administrativos, antecedente de este tipo de organismos. La figura sueca se fue difundiendo por pases escandinavos y del resto de Europa, y posteriormente en la pennsula ibrica, en donde se le incorpor la proteccin de los derechos humanos. Las Naciones Unidas promovieron su institucin en los dems pases, incluyendo, adems, la proteccin de los derechos humanos, trabajos que, en parte, fueron plasmados en los Principios de Pars. Tambin se realizaron esfuerzos regionales para su insti-

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tucin, y los organismos se fueron creando con una integracin y facultades propias en cada pas, resultado tambin de las necesidades nacionales. En la actualidad, independientemente de la denominacin oficial que tengan estos organismos, y con el nimo de adecuar el trmino tradicional a un lenguaje neutral, con perspectiva de gnero, comienza a utilizarse el de Ombudsperson. Entre las caractersticas que distinguen la proteccin jurisdiccional de la no jurisdiccional de los derechos humanos se puede sealar que la primera est a cargo de jueces y tribunales competentes, que forman parte del Poder Judicial; a travs de recursos indirectos, como la justicia administrativa, o especficos, como el juicio de amparo, sobre los que recae una sentencia vinculante y que, an despus de ella, se puede acudir a los mecanismos internacionales. La proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos, por su parte, est encargada a organismos generalmente autnomos, los cuales conocen de quejas que no estn sujetas formalismos jurdicos, en contra de actos y omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor pblico; en Mxico, con excepcin de los del Poder Judicial de la Federacin, adems de que no puede conocer de asuntos en materia electoral163 ni jurisdiccional, sus decisiones no son vinculantes y, adems, tambin tiene facultad para la promocin de los derechos humanos. En Mxico fue en 1992 cuando se constitucionaliz la proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos, en el apartado B del artculo 102. En 1999, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos fue instituida como un organismo con autonoma de gestin y presupuestaria. Tanto la Comisin Nacional como los organismos estatales de proteccin de los derechos humanos tienen como
163

Con la reforma publicada en el DOF el 10 de junio de 2011 se elimin la restriccin para conocer la materia laboral.

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funcin primordial conocer de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa, provenientes de cualquier autoridad o servidor pblico, con excepcin de los del Poder Judicial de la Federacin y que no tengan que ver con las materias electoral y jurisdiccional, que vulneren los derechos humanos. Asimismo, tiene la funcin de promover los derechos humanos. Con las reformas constitucionales en la materia, de 2011, se trat de fortalecer an ms este tipo de organismos nacionales de proteccin y promocin de los derechos humanos.

BIBLIOGRAFA
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QUINZIO, Jorge Mario, El Ombudsman. El Defensor del Pueblo. Santiago, Editorial Jurdica de Chile, 1992. MADRAZO CULLAR, Jorge, El Ombudsman criollo. Mxico, Academia Mexicana de Derechos Humanos, 1997. MAIORANO, Jorge Luis, El Ombudsman. Defensor del Pueblo y de las Instituciones Pblicas, Tomo I. 2a. ed. Buenos Aires, Macchi, 1999. NACIONES UNIDAS, Instituciones Nacionales de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos. Ginebra, Naciones Unidas, Folleto Informativo nm. 19. NATARN NANDAYAPA, Carlos, La defensa no jurisdiccional de los derechos fundamentales en Mxico. Estudio del sistema nacional de organismos de proteccin de derechos humanos. Mxico, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 2005. OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS, El Sistema de Tratados de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Ginebra, Naciones Unidas, 2007, Folleto informativo nm. 30. ROWARD, Donald, El Ombudsman. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1973. SATYANAND, Anand, The Ombudsman Concept and Human Rights Protection. Alberta, International Ombudsman Institute, 1999, Occasional Paper nm. 68.

2. Hemerografa
CABALLERO OCHOA, Jos Luis, Los rganos constitucionales autnomos: ms all de la divisin de poderes, Jurdica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana. Mxico, Universidad Iberoamericana, nm. 30, 2000, pp. 153-173. MALDONADO FERREYRO, Mara Teresa et al., Notas sobre derechos humanos de las mujeres y discriminacin, Lex. Difusin y Anlisis, abril, 2004.

3. Legislacin
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Normatividad de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Mxico, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 2010.

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4. Documentos internacionales
Convencin Americana sobre Derechos Humanos CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL, Resoluciones. Ginebra, Naciones Unidas, 1960, Suplemento 1. ASAMBLEA GENERAL, Trigsimo cuarto periodo de sesiones, 34/49, Instituciones Nacionales de promocin y proteccin de derechos humanos, 23 de noviembre de 1979.

5. Documentos nacionales
SECRETARA DE GOBERNACIN, Diario Oficial de la Federacin (varios ejemplares). CMARA DE DIPUTADOS, Gaceta Parlamentaria, 23 de marzo de 2011, Anexo VII. COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, Informe de Actividades 2010. Mxico, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 2011. , Recomendaciones Generales 1/2001-18/2010. Mxico, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 2010.

6. Pginas electrnicas
Consultadas por ltima vez en abril y mayo de 2011: Pgina Oficial de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (Mxico): http://www.cndh.org.mx Pgina Oficial del Parliamentary Ombudsmen-JO (Sueco): http:// www.jo.se/Page.aspx?Language=en Pgina Oficial del Instituto Interamericano de OmbudsmanDefensor del Pueblo: http://ilo-defensordelpueblo.org/ Pgina Oficial del Sistema Integrado de Informacin y Comunicacin para las Oficinas de Ombudsman en Amrica Latina y el Caribe del Instituto Interamericano de Derechos Humanos: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/ Ombudsnet/ Pgina oficial de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos: http://www.cidh.oas.org/ Pgina oficial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: http://www.corteidh.or.cr/

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ANEXO*
Aguascalientes http://www.dhags.org/ Lada sin costo: 01 800 837 0121 Emergencias: 449 804 0165 Migrantes: 18 665 612 660 Baja California http://www.pdhbc.org/ Lada sin costo: 01 800 0267 3422 Baja California Sur http://www.cedhbcs.mx/ Lada sin costo: 01 800 690 8300, Tels.: 12 3 17 41, 12 3 23 32 y 12 3 14 04 Campeche http://www.cdhecamp.org/ Lada sin costo: 01 800 00 23432 Tels. (Fax): (981) 811 45 63, 811 45 71 y 816 08 97 Chiapas Correo electrnico: cdh@cdh-chiapas.org.mx Lada sin costo: 01 800 55 282 42 Tels.: 01 961 602 89 80 01 961 602 89 81 Chihuahua http://www.cedhchihuahua.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 201 1758 Tel.: (614) 201 29 90 Coahuila http://www.cdhec.org.mx/sitio/ Lada sin costo: 01 800 841 2300
*

Informacin consultada en mayo de 2011. Los telfonos fueron obtenidos de las pginas electrnicas oficiales de cada organismo de proteccin de los derechos humanos. Al momento de escribir estas lneas los estados de Chiapas y Durango se encuentran con sus pginas electrnicas inhabilitadas por modificaciones, por lo que se incluye, adems de sus nmeros telefnicos, su correo electrnico.

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Coleccin de Textos sobre Derechos Humanos Colima http://www.cdhcolima.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 696 7672 Tels.: (01) 312 3 12 29 94 (01) 312 3 14 77 95 (01) 312 3 14 90 84 (01) 312 3 14 71 86 Distrito Federal http://www.cdhdf.org.mx Tel.: 52 29 56 00 Durango http://www.cedh-durango.org.mx/ comisin@cedh-durango.org.mx Lada sin costo: 01 800 170 55 55 Tel.: 01 618 130 19 74 Estado de Mxico http://www.codhem.org.mx Lada sin costo: 01 800 999 4000 Guanajuato http://www.derechoshumanosgto.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 470 4400 Guerrero http://www.coddehumgro.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 710 6600, 01 800 716 2698 y 01 800 710 6618 Tel.: 01 747 49 42000 (con 10 lneas) Hidalgo http://www.cdheh.org/ Lada sin costo: 01 800 717 6596 Tels.: 01771 718 7144; 01771 718 1696; 01771 718 9957. Jalisco http://www.cedhj.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 201 8991 Tels.: 3669 1101

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Michoacn http://www.cedhmichoacan.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 640 3188 Morelos http://www.cdhmorelos.org.mx Tels.: 01 777 322 1600, 322 16 01, 322 16 02 Nayarit http://www.cddh-nayarit.org/ Lada sin costo: 01 800 503 7755 Tels.: 311 2 12 57 66 Nuevo Len http://www.cedhnl.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 822 9113 Tels.: 83 45 86 44 y 45, 83 45 89 68 y 08 Oaxaca http://www.cedhoax.org/ Tels.: (951) 50 30 520, 50 30 215 51 35 185 Puebla http://www.cdhpuebla.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 201 0105, 01 800 201 0106 Tels.: 2 48 42 99, 2 48 43 11 Quertaro http://www.cedhqro.org/ Lada sin costo: 01 800 400 6800 Orientacin y Quejas: 214 0837, 214 6007 y 214 6039 Quintana Roo http://www.cdheqroo.org.mx/ Tel.: 983 832 7090 San Luis Potos http://www.cedhslp.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 2639 955

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Coleccin de Textos sobre Derechos Humanos Sinaloa http://www.cedhsinaloa.org.mx/ Lada sin costo: 01.800.672.9294 Sonora http://www.cedhsonora.org.mx/portal/ Lada sin costo: 01.800.627.2800 Tabasco http://www.cedhtabasco.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 000 2334 Tel.: (993) 3 15 35 45 y (993) 3 15 34 67 Tamaulipas http://www.codhet.org.mx/ Tel. (Tampico): (01833) 2 19 28 22 Tel. (Reynosa): (01899) 9 23 60 10 Tlaxcala http://www.cedhtlax.org.mx/web/ Lada sin costo: 01 800 337 4862 Tel.: (01246) 4 62 16 30 Veracruz http://www.cedhveracruz.org/ Lada sin costo: 01 800 260 2200 Tel. y Fax.: (228) 8 12 05 89, 8 12 11 42, 8 12 07 96, 8 12 37 43 y 8 12 29 18 Yucatn http://www.codhey.org/ Lada sin costo: 01 800 226 3439 Tels.: (999) 9 27 85 96, 9 27 22 01 Zacatecas http://www.cedhzac.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 624 2727 Tels.: 01 492 924 26.83, 924 14 37 Comisin Nacional de los Derechos Humanos http://www.cndh.org.mx/ Lada sin costo: 01 800 715 2000 Tels.: (55) 56 81 81 25 y 54 90 74 00

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La proteccin no jurisdiccional de los derechos humanos en Mxico, editado por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, se termin de imprimir en diciembre de 2011, en los talleres de Grupo Editorial Zeury, S. A. de C. V., calle Belice nm. 15, col. Olivar de los Padres, Delegacin lvaro Obregn, C. P. 01080, Mxico, D. F. El cuidado de la edicin estuvo a cargo de la Direccin de Publicaciones de esta Comisin Nacional. El tiraje consta de 1,000 ejemplares.