ESTUDIO DE CASO: POLICA COMUNITARIA EN EL MUNICIPIO DE VILLA NUEVA, GUATEMALA1 Origen y justificacin

El programa de polica comunitaria aplicado en el municipio de Villa Nueva se desarroll como parte del proyecto Seguridad Ciudadana en Centroamrica llevado a cabo por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) en Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. El proyecto tuvo una duracin de dos aos y medio, habiendo comenzado en enero de 1998 y terminado en junio del 2000. Su objetivo general era utilizar nuevos modelos policiales (polica comunitaria o polica de proximidad) y el enfoque de resolucin de problemas, para impulsar experiencias piloto que estuviesen encaminadas a aportar soluciones sostenibles al problema de la delincuencia y la inseguridad en dichos pases. Caractersticas Objetivos y metas Adems del objetivo general antes indicado, el proyecto persegua las siguientes metas especficas: Identificar los principales problemas de la comunidad, en particular los relacionados con la delincuencia y la percepcin de inseguridad, as como posibles soluciones sostenibles; Disminuir las formas ms graves y frecuentes de delincuencia y la percepcin de inseguridad de los ciudadanos; Mejorar la imagen de la polica y del sistema de justicia penal; Favorecer y promover la participacin activa de la sociedad civil en la solucin del problema de la delincuencia y la inseguridad ciudadana; Contribuir a la coordinacin interinstitucional en materia de seguridad ciudadana; y Sentar las bases para el establecimiento en cada pas de polticas relativas a la materia.

La eleccin de Villa Nueva Teniendo en cuenta el carcter de experiencia piloto del proyecto, la complejidad de la problemtica y la metodologa adoptada en otros pases, la seleccin del rea de aplicacin deba estar fundamentada (en opinin de la agencia de cooperacin, IIDH) en criterios tales como el nmero de residentes, la existencia de instrumentos para medir la delincuencia, la presencia de una estacin de polica y de organizaciones de la sociedad civil. No deban considerarse aquellas regiones exentas de problemas o aquellas con problemas demasiado graves. Sin embargo, las altas esferas de los ministerios de seguridad o de los gobiernos de algunos pases no se adhirieron totalmente a estos parmetros y, en general, decidieron seleccionar dicha rea en funcin de otros criterios, mayormente, criterios polticos y electorales. En el caso de Guatemala, las autoridades del Ministerio de Gobernacin favorecieron fundamentalmente dos aspectos: una alta densidad poblacional y altos niveles de temor ciudadano a la delincuencia.

1 Este caso fue publicado y comentado en la obra de Jos Mara Rico (coordinador), 2000, Seguridad Ciudadana en Centroamrica: diagnsticos sobre la situacin, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos de Costa Rica, y de Hugo Frhling (editor), 2003, Calles ms seguras. Estudios de polica comunitaria en Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC.

El municipio de Villa Nueva pertenece al Departamento de Guatemala, donde tambin se ubica la capital del pas, y cuenta con una extensin de 75 Km2. Segn los datos del ltimo censo, realizado en 1994, su poblacin se estimaba en 192.000 habitantes (10,6% de la poblacin del Departamento de Guatemala y 2,4% de la poblacin total del pas); los hombres representaban el 48% y las mujeres el 52%, con un 5,3% de poblacin indgena. El municipio posee caractersticas tanto urbanas como rurales: el 53% de los habitantes reside en zonas urbanas y el 47% en zonas rurales. La poblacin econmicamente activa (PEA) representaba ese ao el 34% de la poblacin total. Villa Nueva parece haber experimentado cambios importantes en los ltimos diez aos. De un municipio fundamentalmente dedicado a la actividad agrcola, ha pasado a albergar un importante sector industrial y comercial. Esta situacin ha generado una explosin demogrfica significativa en el municipio, el cual pas de tener 120 poblados en 1994 a 317 en 1998. Este crecimiento poblacional se explica fundamentalmente por movimientos migratorios internos (por su cercana a la capital, Villa Nueva se ha ido transformando en una ciudad dormitorio, ya que numerosas familias que residen all trabajan en la capital), lo que genera una fuerte presin sobre los servicios bsicos. Segn una encuesta realizada en 1998 por los responsables del proyecto, los principales problemas sociales a criterio de los ciudadanos de la zona eran, en orden de importancia: la delincuencia (33,3%), el desempleo (21,3%), los servicios de salud y la pobreza (9,3% cada uno), y el costo de la vida y la corrupcin (6% cada uno). Pese a la inexistencia de un sistema de estadsticas confiable y uniforme sobre la delincuencia, los datos policiales locales sugeran que los delitos ms frecuentes en 1998, previo a la implementacin del proyecto, eran el robo, las lesiones, el homicidio y el robo de vehculos (ver Cuadro 1). Cuadro 1. Villa Nueva: Delitos denunciados ante la Polica Nacional Civil entre 1997-1998
Delito Robo a personas con uso de la violencia y robo a residencias con allanamiento forzado Robo de vehculos Lesiones Homicidios Violaciones Nmero de Ocurrencias Julio-Diciembre Enero-Julio 1997 1998 610 820

121 320 105 13

113 360 137 19

Fuente: Polica Nacional Civil, Notas de Hechos Delictivos de la Estacin de la Polica Nacional Civil de Villa Nueva

Estos datos deben analizarse teniendo en cuenta que existe un subregistro de los delitos efectivamente perpetrados. Esta situacin se confirma por el hecho de que, segn la encuesta en mencin, de las personas que declararon haber sido vctimas de algn delito, menos de una tercera parte (30,3%) puso su denuncia ante las autoridades policiales. Al analizar las estadsticas policiales frente a los datos de la encuesta, se observan algunas divergencias. La encuesta seala que los delitos de mayor incidencia en el municipio en 1998 eran el hurto callejero (21,7%), seguido muy de lejos por el asalto a mano armada (7,3%), el robo a viviendas y lugares de trabajo (1,3%), el homicidio y la estafa (1% cada uno) y el secuestro (0,3%).

Pese a que, segn las autoridades de la zona, la situacin delictiva en Villa Nueva era una de las ms graves, el ndice de victimizacin resultante de la encuesta anteriormente mencionada (34%) era inferior al promedio nacional, el cual, segn otra encuesta realizada un ao antes, alcanzaba el 41% (PNUD, 1997).

Etapas Al igual que en los dems pases de la regin, el proyecto empleado en Villa Nueva se estructur en cuatro etapas, todas ellas sugeridas por la agencia cooperante, con actividades diferenciadas para cada una de ellas: 1) actividades preparatorias y diagnstico; 2) elaboracin y aprobacin de un plan de accin, 3) implementacin; y 4) monitoreo y evaluacin. Actividades preparatorias y diagnstico En una primera fase, se llevaron a cabo una serie de actividades dirigidas por la agencia de cooperacin internacional, entre stas: reuniones con representantes de diversos organismos estatales y de la sociedad civil involucrados en la problemtica a fin de llegar a una aprobacin consensuada de los principales lineamientos del programa; identificacin y organizacin de los principales participantes mediante la seleccin de aquellos que estaran al mando; y seleccin de la zona geogrfica donde se ejecutara el proyecto. Una vez seleccionada la zona, entre septiembre y octubre de 1998 se realiz un diagnstico que incluy la compilacin y el anlisis de informacin (sobre las principales caractersticas de la zona, entre ellas, la delincuencia), y la realizacin de una primera encuesta de opinin pblica (destinada, entre otras cosas, a obtener datos relativos a la victimizacin y la percepcin ciudadana sobre la delincuencia, el sentimiento de inseguridad y la intervencin estatal oficial). Los resultados del diagnstico fueron analizados en un seminario que tuvo lugar en marzo de 1999 con la participacin de unas 60 personas que representaban a las principales instituciones involucradas y a la sociedad civil (Polica Nacional Civil, Organismo Judicial, Ministerio Pblico, Defensa Pblica, Alcalda, Servicio de Bomberos, Universidades, Iglesias, servicios de educacin y salud, y medios de comunicacin, entre otros). Tanto el diagnstico como el seminario organizado con representantes de la municipalidad a fin de analizar los resultados, fueron coordinados por representantes del IIDH. En esta etapa, la participacin de la agencia de cooperacin internacional fue clave, no slo por el financiamiento ofrecido para cubrir actividades que inicialmente no estaban contempladas en los presupuestos de las instituciones locales, sino por la asistencia tcnica brindada. Todo ello contribuy a la elaboracin de los instrumentos que hicieron posible la realizacin del diagnstico. Elaboracin y aprobacin de un plan de accin En el seminario donde se presentaron los resultados del diagnstico, los participantes, con la asesora del IIDH, procedieron tambin a la elaboracin de un plan de accin. Para determinar las acciones a emprender se dio prioridad a estrategias que atendieran los siguientes parmetros: a) fueran coherentes con los objetivos (generales y especficos) del proyecto; b) permitieran alcanzar resultados concretos, debidamente identificados; c) sealaran los indicadores de xito del plan adoptado; d) determinaran los recursos humanos, materiales y financieros indispensables para su adecuada implementacin; e) identificaran a las instituciones, los organismos, los grupos y las personas participantes; f) tuvieran en cuenta los resultados a corto, mediano y largo plazo; g)

apoyaran o complementaran las actividades ya en curso, permitiendo su continuidad una vez concluido el proyecto as como su autofinanciamiento o la utilizacin de los recursos locales o nacionales; h) estuvieran centradas en la prevencin del delito ms que en su represin; i) se orientaran hacia los jvenes; j) contribuyeran, o bien a desarrollar la capacidad actual de los organismos de la sociedad civil involucrados en la materia, o bien a crearla; y k) establecieran un cronograma de implementacin. Teniendo en cuenta estos parmetros, el plan de accin comprendi las siguientes actividades: 1. Creacin de un Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana (CMSS). Este Consejo, conformado por representantes de todas las instituciones y organismos involucrados e interesados en la materia, tendra por objetivo coordinar las diferentes acciones que se ejecutaran en lo sucesivo en el municipio de Villa Nueva, en materia de prevencin y control de la delincuencia. Dada la amplitud de su conformacin, los integrantes del Consejo designaron un Comit Ejecutivo encargado de la ejecucin de las acciones acordadas por el Consejo; 2. Vigilancia y patrullaje en las zonas de mayor incidencia delictiva. Con base en el diagnstico realizado, se decidi intensificar la presencia policial en ciertas reas de la Zona Central, seleccionadas por el Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana, especialmente en lugares cercanos a escuelas y colegios, ya que en dichos lugares se reportaban altos ndices de delincuencia. Con esta finalidad, se increment el nmero de agentes de polica, as como el de motocicletas para el patrullaje motorizado; 3. Control de y sancin a los negocios cercanos a escuelas y parques. El propsito de esta actividad era detectar y sancionar la venta ilegal de bebidas alcohlicas y drogas, as como regular el ejercicio de la prostitucin. Esta actividad fue realizada de manera conjunta por la polica, la municipalidad y los directores de escuelas y colegios; 4. Reuniones peridicas entre policas, fiscales, jueces y abogados defensores. Este se consider, desde el inicio, uno de los componentes ms importantes del plan. Se procuraba as revertir los problemas de coordinacin entre diferentes dependencias estatales encargadas de la seguridad ciudadana en la regin, crucial para una mayor eficiencia de las acciones a realizar; 5. Educacin y sensibilizacin. Este componente inclua actividades relativas a la elaboracin e implementacin de programas de educacin sobre aspectos legales y campaas publicitarias dirigidas a los ciudadanos, cuya finalidad era lograr su colaboracin con las autoridades policiales en cuanto a denunciar los delitos y proporcionar informacin relevante para la investigacin de ciertos casos; 6. Inicio de contactos con pandillas juveniles. Con esta actividad, en la que participaron lderes comunitarios, maestros y miembros de la polica, se pretenda sentar las bases para la recuperacin social de los miembros de pandillas juveniles implicados en hechos delictivos; 7. Programas artsticos y culturales para nios y jvenes. Esta actividad tena como finalidad combinar estos programas con estrategias de educacin sobre aspectos legales y prevencin del delito, y se llev a cabo con la participacin de representantes de los Ministerios de Educacin y Familia, de la polica y de los sectores culturales de la zona;

8. Mejora de infraestructura. Se programaron actividades relativas a la instalacin de telfonos pblicos conectados con la delegacin de polica, as como a la mejora del alumbrado pblico en las zonas de mayor peligrosidad; 9. Devolucin de los resultados del proyecto a la comunidad. Con esta actividad se pretenda transmitir a la comunidad, en forma pedaggicamente clara y sencilla, los principales resultados del proyecto, considerndose que esta informacin poda ser un recurso valioso para realizar el trabajo conjunto necesario entre las instituciones pblicas y la sociedad civil. Durante esta etapa, aunque la agencia de cooperacin internacional estuvo presente, brindando asistencia tcnica de gran significacin para la planificacin de los programas especficos, sta no tuvo tanta relevancia como en la etapa de diagnstico. A partir de la constitucin de la CMSS y su Comit Ejecutivo, los representantes locales adquirieron preeminencia en la conduccin del proyecto y en el establecimiento de lineamientos y prioridades. Implementacin del plan de accin En agosto de 1999 se inicio la implementacin del plan de accin, la cual fue monitoreada por el IIDH hasta junio de 2000. A partir de ese momento, el proyecto de Villa Nueva ha venido funcionando exclusivamente con los recursos propios de las instituciones locales y nacionales involucradas en el mismo. Durante la etapa de ejecucin del plan de accin, el apoyo brindado por la agencia de cooperacin internacional consisti fundamentalmente en el financiamiento de la asistencia tcnica necesaria para orientar la implementacin de ciertas actividades; la adquisicin de equipo para la polica; y el acompaamiento permanente dentro del Comit Ejecutivo del CMSS de la persona encargada de facilitar los procesos de coordinacin y convocatoria. A continuacin se detallan algunos aspectos especficos que caracterizaron la puesta en marcha del plan de accin. Recursos policiales asignados Villa Nueva cuenta con una Subestacin de Polica, que al inicio del proyecto estaba conformada por 117 efectivos. Durante la implementacin del mismo, y con base en las recomendaciones generadas por el diagnstico, se transfirieron (en dos fases) 80 oficiales de polica a esta subestacin. Estos 80 oficiales se unieron a los efectivos ya existentes (casi todos ellos reciclados de la anterior Polica Nacional), con el compromiso de que no seran trasladados nuevamente. Sin embargo, en el transcurso del proyecto se realizaron varios traslados de agentes de polica que haban participado activamente en la elaboracin e implementacin del programa (entre ellos, comisarios, jefes y subjefes y oficiales de nivel intermedio). Esto gener la necesidad de brindar capacitacin y sensibilizacin continua sobre los objetivos del proyecto y el plan de accin a los nuevos efectivos policiales, lo que redund en demoras en la implementacin del programa. Al momento de finalizar el trabajo de campo para la preparacin del informe final (agosto del 2001), el total de efectivos asignados era de 127. Seleccin Aunque la Subestacin de Polica contaba con personal reciclado de los antiguos cuerpos de polica, la mayor parte de los agentes asignados para participar ms activamente en el programa fueron seleccionados entre los policas de nuevo ingreso que haban completado con xito el curso de seis meses dictado en la Academia de la Polica Nacional Civil. Para este efecto, tambin se tuvo en cuenta su capacidad para relacionarse con la comunidad y, ocasionalmente, el Consejo Municipal de

Seguridad Ciudadana tom parte en este proceso. No obstante, una de las principales quejas que plantearon los entrevistados se refera a las altas tasas de rotacin del personal y a las dificultades que esto generaba, no slo en trminos de garantizar una adecuada seleccin de personal, sino de sostener los esfuerzos de capacitacin. Capacitacin Como parte de las actividades, se llev a cabo un programa de capacitacin sistemtica y permanente de todo el personal policial municipal, incluyendo los altos mandos. Durante las jornadas de capacitacin se abordaron temas relativos a la ley, al derecho procesal penal y a las tcnicas policiales. La primera actividad de esta naturaleza fue un curso sobre autoestima y tica de tres meses de duracin, seguido por otro sobre las relaciones de la polica con la comunidad. Todos los cursos y talleres de discusin sobre problemas coyunturales fueron impartidos por ciudadanos y funcionarios de diversas instituciones del pas. Entre los ms destacados se cuentan los ofrecidos por abogados y profesionales en diferentes disciplinas, como aquellos dictados por la Fiscala de Villa Nueva sobre las primeras etapas de las diligencias policiales en materia penal y las subsiguientes etapas procesales. En todos ellos, se enfatiz la relacin del cuerpo policial con otros funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Adems, en el marco de la cooperacin brindada por el IIDH, invitados extranjeros dictaron cursos especiales en materia de derechos humanos, mtodos alternos de resolucin de conflictos, solidaridad y polica comunitaria. Tambin cabe destacar la capacitacin ofrecida durante una semana del mes de febrero de 2000 por oficiales del Departamento de Polica de Miami-Dade, quienes monitorearon a los policas asignados a la zona seleccionada, instruyndolos sobre la forma de actuar en el marco del nuevo modelo de polica comunitaria. Despus de finalizada la cooperacin brindada por el IIDH, las actividades de capacitacin han mermado un tanto aunque, segn indicaron diversas personas entrevistadas, MINUGUA (Misin de Naciones Unidas en Guatemala) planea contratar a profesionales ligados al proyecto para la preparacin de un manual y un curso especializado en polica comunitaria, que sera impartido en la Academia de Polica. Equipamiento Al inicio del proyecto, la Subestacin de Villa Nueva slo contaba con 5 camionetas de doble cabina, 2 automviles y 8 motocicletas en buen estado. En materia de comunicaciones, dispona de una lnea telefnica y un equipo de fax, as como de una base de radio con algunas terminales para uso exclusivo de los jefes y oficiales en turno. Con la excepcin de las autopatrullas, los agentes no estaban equipados con radios. La situacin era precaria en lo que respecta a armas, uniformes, infraestructura, mobiliario y equipo. No se preparaban informes diarios ni tampoco se contaba con manuales de procedimientos o informacin estadstica fiable. Durante el transcurso del proyecto, el Ministerio de Gobernacin aport 65 motocicletas adicionales y mejor las condiciones de la infraestructura. Con el respaldo del sector empresarial, se equip a los agentes con ropa abrigada. Finalmente, con fondos del IIDH, se compraron 18 radiotransmisores, una computadora para el registro de los actos delictivos en la regin y una nueva lnea telefnica, y se financiaron varios cursos de computacin para oficiales. El programa gener un incremento en los costos tanto fijos como recurrentes, puesto que se invirti en equipamiento, se mejor la infraestructura y se aument el nmero de agentes de polica asignado a la zona. Adicionalmente, debido a las limitaciones de personal, fue necesario modificar

la jornada laboral de los policas, los cuales pasaron de trabajar turnos de ocho horas a trabajar turnos de 12. Esta jornada, junto con el hecho de tener que patrullar de manera ms intensa (por lo general, a pie), gener quejas entre los policas para quienes el modelo de polica comunitaria signific ms trabajo con casi los mismos recursos. Actividades policiales y la comunidad Como ya se ha mencionado, el plan de accin inclua un conjunto de actividades en las cuales fue importante la participacin de la polica: reuniones con la comunidad; actividades conjuntas con funcionarios de la administracin de justicia; aplicacin de medidas de control, conjuntamente con las autoridades municipales y escolares, en bares aledaos a las instituciones de enseanza; participacin en campaas de sensibilizacin; etc. El trabajo sistemtico de la polica en otros sectores de la comunidad y encaminado al anlisis, planificacin e implementacin de actividades de prevencin y control de la delincuencia, constituy una verdadera innovacin para un cuerpo tradicionalmente alejado de la ciudadana y acostumbrado a tener contacto con la comunidad exclusivamente en respuesta a denuncias sobre hechos consumados. De manera particular, deben destacarse los nuevos esquemas de patrullaje (tanto motorizado como a pie) implementados en la regin central de Villa Nueva, los cuales brindaron una mejor cobertura geogrfica del municipio, y una asignacin ms efectiva del personal a las zonas de mayor conflictividad, las cuales fueron definidas de manera conjunta por la polica y el Comit Ejecutivo. Sin embargo, la alta rotacin de personal menoscab el alcance de esta actividad. La naturaleza inestable de la dotacin policial gener un efecto adverso en la capacitacin del personal y en la actitud de ste frente a esquemas de mayor interaccin con la comunidad. Monitoreo y evaluacin La implementacin del plan de accin en Villa Nueva fue monitoreada en forma conjunta por el equipo de expertos del IIDH y el Comit Ejecutivo del proyecto cada dos meses, lo que permiti realizar diversos ajustes e incorporar al plan actividades no previstas inicialmente. Asimismo, entre marzo y mayo de 2000, el IIDH llev a cabo una evaluacin general de todo el proyecto. Los instrumentos utilizados para esta evaluacin fueron los datos (cuantitativos y cualitativos) obtenidos fundamentalmente a partir de encuestas de opinin y victimizacin llevadas a cabo en la regin, y entrevistas con altos funcionarios de las instituciones oficiales involucradas en el tema y con miembros de la sociedad civil.2 Con respecto a este ltimo instrumento, cabe indicar que las opiniones emitidas por los integrantes de los grupos focales presentan un sesgo metodolgico derivado del hecho de que la mayora de ellos haban participado, a veces muy activamente, en la elaboracin e implementacin de diversas acciones del proyecto. Estos datos, que se analizan ms adelante, permitieron determinar el grado de cumplimiento de las actividades programadas y su correspondencia con los objetivos del proyecto, comparando la situacin inicial con la existente varios meses despus. Sin embargo, despus de la evaluacin practicada por el IIDH, no se registra ninguna evaluacin posterior. Esta ltima situacin pone de manifiesto el alto grado de dependencia que tiene el proyecto, en algunos aspectos, en la agencia de cooperacin internacional.

Las encuestas, que fueron conducidas por una firma especializada, utilizaron una muestra de 300 familias de Villa Nueva, con representacin por sexo, edad y situacin socioeconmica. En junio de 2000 y el 15 en agosto de 2001, se efectuaron unas 25 entrevistas.

Mecanismos de participacin ciudadana Uno de los objetivos especficos del proyecto consista en promover la participacin activa de la sociedad civil en la resolucin del problema de la delincuencia e inseguridad ciudadana. Entre las actividades previstas como actividades permanentes, cabe destacar la creacin de un Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana con un Comit Ejecutivo, y la celebracin de reuniones peridicas entre la polica y la comunidad. Estas actividades se analizan a continuacin. En primer lugar, conviene indicar que las iniciativas de la sociedad civil, aunque numerosas en otras reas, eran muy escasas en materia de seguridad ciudadana. Las entrevistas con personas clave de la comunidad mostraron que, con excepcin de diversos acuerdos verbales entre los vecinos de ciertas calles con la finalidad de establecer sistemas de vigilancia por turnos o construir obstculos mviles para restringir el acceso, no haban organizaciones comunitarias involucradas en los problemas relativos a la familia (por ejemplo, proteccin y asistencia a menores, violencia domstica) o a las drogas. No obstante, el proyecto facilit la extensin de la cobertura de los organismos existentes hacia este campo de accin o el establecimiento de nuevas estructuras. El Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y su Comit Ejecutivo La operacin del principal mecanismo para promover la participacin ciudadana en el programa fue asegurada gracias a la creacin de un Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y de un Comit Ejecutivo. Con la creacin de un Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana se pretenda ir ms all de la concepcin de las Juntas Locales de Seguridad Ciudadana que el gobierno vena implementando en otras zonas del pas y, sobre todo, de las anteriores Patrullas de Autodefensa Civil y las Comisiones Militares. Esta circunstancia impuso un arduo trabajo de sensibilizacin de la poblacin sobre los lineamientos del proyecto, el cual era muy diferente al de otras experiencias. El Consejo se conform en marzo de 1999 con representantes de los distintos sectores de la comunidad de Villa Nueva y se reuni, en promedio, una vez al mes. El mismo estaba integrado por funcionarios estatales provenientes de las instituciones de control social (policas, jueces, fiscales, defensores pblicos), empleados municipales, directores y profesores de escuelas y colegios (pblicos y privados), representantes de la Iglesia Catlica, periodistas y comerciantes. A fin de que las acciones previstas pudiesen ejecutarse de la manera ms gil posible, el Consejo constituy un Comit Ejecutivo, integrado inicialmente por un presidente (uno de los jueces del Tribunal de Sentencia), un representante de los directores de educacin y el jefe de la Subestacin de Polica). Luego se ampli su composicin para incluir a los representantes de otros sectores (religioso, empresarial, medios de comunicacin y administracin municipal). El Comit Ejecutivo se reuni por lo menos una vez a la semana hasta finales del ao 2000, y se aboc a la tarea de realizar las actividades previstas en el plan de accin. El Comit se constituy adems en un gestor de cooperacin entre los miembros del Consejo, as como entre empresas privadas e instituciones gubernamentales; en este sentido, cabe destacar las diversas solicitudes hechas a fin de fortalecer el cuerpo policial durante periodos de alto riesgo, as como para incrementar el nmero de policas. Ambos rganos contribuyeron adems a la coordinacin interinstitucional, que al da de hoy ha permitido generar numerosas soluciones concretas y expeditas a problemas comunes (por ejemplo, la coordinacin entre los miembros del sistema de justicia penal de Villa Nueva).

En general, puede sostenerse que esta actividad se llev a cabo en forma satisfactoria, pero cuando finaliz la cooperacin brindada por el IIDH, disminuy tambin la frecuencia de las reuniones del Consejo y del Comit. Uno de los factores explicativos de esta situacin es que no se logr consolidar un liderazgo local con suficiente capacidad de convocatoria dentro de dichas instancias. Actualmente, el consultor de IIDH (pese a no tener contrato alguno y no ser residente de Villa Nueva) sigue siendo quien moviliza y convoca las reuniones.

Encuentros polica-comunidad Los encuentros entre la polica y la comunidad se efectuaron de diversas maneras: Mediante la amplia participacin del cuerpo de polica en el Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y su Comit Ejecutivo (donde se analizaron y decidieron las diversas actividades que la polica deba llevar a cabo dentro del marco del plan de accin); Mediante la campaa de control de los negocios cercanos a escuelas y parques que vendan ilegalmente bebidas alcohlicas y permitan la prostitucin. Para estos efectos, se dise una estrategia de apoyo y una va de comunicacin expedita entre policas y educadores a fin de poder inspeccionar y clausurar dichos establecimientos, contando con la participacin directa de los padres de familia, los directores de centros educativos y la Oficina de Servicios Pblicos de la municipalidad; A travs de la participacin de los policas miembros del Comit Ejecutivo en los programas de educacin y sensibilizacin sobre el tema de la delincuencia que fueron transmitidos en dos canales de televisin y llevados a diversos centros educativos. Segn reconocen diversos sectores, el papel de los medios de comunicacin fue vital para canalizar informacin valiosa hacia la polica, la cual fue de gran ayuda en sus pesquisas y en la resolucin de ciertas investigaciones; Gracias al trabajo conjunto llevado a cabo en los asentamientos y las colonias interesadas en crear una Junta Local de Seguridad Ciudadana con la finalidad de explicar los principales lineamientos del proyecto ejecutado en Villa Nueva; Finalmente, mediante los programas de devolucin a la comunidad de los resultados del proyecto y los contactos con pandillas juveniles, materializados en la realizacin de una serie de cuatro cursos en los cuales particip la polica.

Es importante enfatizar que la encuesta realizada en marzo del 2000 proporcion informacin valiosa sobre el potencial participativo de la sociedad civil en acciones orientadas a la prevencin de la delincuencia en su barrio. As, el 47,5% de los entrevistados manifest estar dispuesto a participar en dichas acciones (35,5% dijo que no), sobre todo en acciones destinadas a organizar a los vecinos (8,6% dijo que si), en las reuniones peridicas con el Consejo Municipal (5,3%), en la realizacin de charlas sobre la prevencin del delito (5%), en la vigilancia nocturna (3,8%) y en el patrullaje conjunto con la polica (3,4%). En cuanto al tiempo que dichas personas estaran dispuestas a dedicar a tales actividades, un 25% de los encuestados respondi que entre una y dos horas semanales, y un 10,8% entre tres y cuatro horas.

Los datos presentados en el prrafo anterior ponen en evidencia que, pese a los obstculos que suponen los bajos niveles de cultura democrtica en pases como Guatemala, los ciudadanos estn dispuestos a participar cuando se les ofrece una oportunidad concreta. Esta actitud positiva por parte de los ciudadanos, estimula la implementacin de proyectos de polica comunitaria y ofrece una gran oportunidad para intentar revertir la tradicional desconfianza que ha prevalecido en estos pases entre polica y comunidad, as como ciertas tendencias represivas de la polica y la poblacin. Con respecto a este ltimo punto, merece sealarse que las encuestas de opinin pblica muestran un cambio de actitud entre 1998 y el 2000, ya que la gente se muestra ms a favor de las soluciones preventivas (mejorar la situacin econmica, ampliar los programas de prevencin y rehabilitacin). Resultados Seguidamente se exponen los resultados obtenidos en cuanto al cumplimiento de los objetivos especficos del programa, fundamentados en el anlisis del comportamiento de diversas variables.

Disminucin de los ndices delictivos ms graves y preocupantes Si bien la ausencia de estadsticas delictivas oficiales y la escasa fiabilidad de las existentes impidi cualquier medicin precisa del nivel de cumplimiento de este objetivo, las entrevistas con personas clave de las instituciones involucradas y de la sociedad civil, las encuestas de opinin pblica y los resultados de ciertas actividades del plan de accin constituyen parmetros que pueden asistirnos. De acuerdo con las estadsticas delictivas compiladas manualmente por la polica de Villa Nueva, se observ un incremento en todas las categoras de robos, salvo los cometidos en residencias, aunque hubo una importante disminucin de las muertes violentas por arma de fuego. Sin embargo, segn las encuestas realizadas en 1998 y en el 2000, la tasa de victimizacin experiment una reduccin. Mientras que en septiembre de 1998 el porcentaje de personas que indicaron haber sido vctimas de al menos un delito en los ltimos meses era de 34%, en marzo del 2000 dicho porcentaje baj a 23,8%, lo que representa una reduccin en la tasa de victimizacin de 10 puntos porcentuales en un perodo de seis meses. En general, estos datos corresponden con los obtenidos a travs de entrevistas con personas clave de las instituciones involucradas y de la comunidad. En relacin con la percepcin que tenan los ciudadanos sobre la evolucin de la delincuencia, las encuestas mostraron una tendencia a considerar que la misma haba bajado, tanto en el pas en general como en Villa Nueva (Cuadro 2).
Cuadro 2 Percepcin ciudadana sobre la evolucin de la delincuencia Evolucin de la delincuencia Ha aumentado Permanece igual Ha disminuido Septiembre de 1998 En el pas 76,7 16,7 6,0 En Villa Nueva 61,7 24,0 6,7 Marzo de 2000 En el pas 40,8 40,0 13,8 En Villa Nueva 36,3 40,8 3,3

Fuente: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Encuesta de Opinin Pblica, Municipio de Villa Nueva, septiembre de 1998 y marzo de 2000.

Los resultados de algunas de las actividades previstas en el plan de accin parecen haber contribuido a estos datos positivos. Entre estos resultados cabe destacar el incremento en el nmero de agentes policiales en la zona, la puesta en marcha de un plan de vigilancia y patrullaje policial (sobre todo en las cercanas de escuelas y colegios), el control policial de los negocios que venden bebidas alcohlicas ilegalmente (sobre todo a menores), los programas educativos sobre el problema de la delincuencia y de la inseguridad ciudadana, y los contactos con las pandillas juveniles. Se trata pues de un resultado satisfactorio, mitigado sin embargo por la imposibilidad de corroborarlo con evidencias derivadas de las estadsticas policiales. Tampoco resulta posible incorporar variables de control que permitan atribuir la reduccin en las tasas de victimizacin y la percepcin positiva sobre la evolucin de la delincuencia a otros factores ajenos a la implementacin del programa de polica comunitaria; o corroborar el comportamiento de estas mismas variables en otras regiones en donde no se implement el programa. Delitos denunciados ante la Polica Nacional Civil El porcentaje de personas que, habiendo sido vctima de un delito, denunci el hecho a alguna autoridad tuvo un leve incremento, de 30,3% en 1998 a 31,5% en el 2000. Al mismo tiempo, entre las que haban denunciado el delito, disminuy el porcentaje de personas que opinaban que las autoridades no hacan nada ante tales denuncias, pasando de 7% en 1998 a 4,8% en 2000. De manera consistente con esta ltima percepcin, aument el porcentaje de aquellas que opinaban que la polica haba conducido algn tipo de investigacin (0,7% en 1998 y 1,8% en 2000). Disminucin del sentimiento de inseguridad En relacin con esta variable, las encuestas de opinin muestran una situacin relativamente positiva: mientras la delincuencia pierde prioridad dentro de la escala de las principales preocupaciones del ciudadano, la percepcin sobre el nivel de inseguridad en Villa Nueva y en el pas experimenta mejoras. En cuanto al principal problema que vive el pas, la delincuencia ocup el primer lugar en 1998, mientras que en 2000 descendi al cuarto lugar, despus de problemas tales como el desempleo, la pobreza y el costo de la vida (Cuadro 3).
Cuadro 3 Percepcin ciudadana sobre cul es el principal problema que vive el pas (porcentaje) Principal problema que vive el pas Porcentaje Septiembre 1998 Marzo 2000 Delincuencia 33,3 8,8 Desempleo 21,3 16,9 Pobreza 9,3 14,8 Costo de la vida 6,0 11,3 Corrupcin 6,0 3,4 Fuente: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Encuesta de Opinin Pblica, Municipio de Villa Nueva, septiembre de 1998 y marzo de 2000.

Con respecto al nivel de inseguridad en la zona y en el pas, mientras mejoran las opiniones en cuanto a los calificativos de inseguro o muy inseguro, empeoran frente a los calificativos de muy seguro, seguro y poco seguro (Cuadro 4). Sin embargo, la mejora en las categoras de inseguro y muy inseguro compensa en gran medida la reduccin en las categoras de muy seguro y seguro.
Cuadro 4 Percepcin ciudadana sobre el nivel de seguridad en la regin y en el pas Nivel de seguridad Porcentaje Septiembre 1998 Marzo 2000 En Villa Nueva Muy seguro y seguro 25,6 15,8 Poco seguro 32,7 44,0 Inseguro y muy inseguro 41,3 35,6 En el pas Muy seguro y seguro 16,6 10,8 Poco seguro 16,7 35,3 Inseguro y muy inseguro 65,7 47,0 Fuente: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Encuesta de Opinin Pblica, Municipio de Villa Nueva, septiembre de 1998 y marzo de 2000.

Violencia y abusos policiales La opinin de los entrevistados en cuanto a violaciones de los derechos humanos por parte de la polica fue bastante negativa. El porcentaje de quienes estimaron que la polica siempre o casi siempre violaba los derechos humanos pas del 25,3% en 1998 al 36,5% en el 2000, y el de las personas que opinaron que la institucin nunca o casi nunca violaba tales derechos disminuy del 41% al 13,6%. No obstante, en las respuestas dadas a otras preguntas que pretendan indagar la opinin de la ciudadana acerca de las instituciones que ms violaban los derechos humanos, la posicin de la polica experiment una mejora, habiendo pasado del tercer lugar en 1998, despus del ejrcito y el Gobierno, al cuarto lugar en 2000, despus del poder judicial, el Gobierno y el ejrcito. Las entrevistas llevadas a cabo en marzo de 2000 con personas clave de la comunidad reflejaron, sin embargo, una opinin bastante diferente sobre el servicio policial, aparentemente porque los agentes de polica que participaron en el proyecto no haban incurrido en violaciones de los derechos humanos. En las entrevistas realizadas en agosto de 2001, se mantiene una percepcin relativamente positiva del desempeo policial en materia de abusos a los derechos humanos y del uso de la fuerza, especialmente por parte de personas ligadas a la administracin de justicia (fiscales y jueces).3 Nivel de confianza en la polica Los residentes de Villa Nueva evaluaron en forma bastante negativa el servicio que la polica prestaba en su barrio aun despus de implementado el proyecto. As, mientras que en 1998 el 44,7% de los vecinos estim que dicho servicio era adecuado y muy adecuado, en el 2000 este porcentaje se redujo al 18,3%. De forma similar, el nmero de personas que opin que el servicio era poco o
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Esta situacin resulta significativa si se toma en cuenta que el informe de la Procuradura de los Derechos Humanos (PDH) de 1999 sealaba que el 54% de las denuncias recibidas a nivel nacional sobre violaciones a los derechos humanos involucraban a elementos de la institucin policial. En: IEPADES, op.cit.

nada adecuado aument del 51,3% al 79,3%. Se obtuvo el mismo resultado negativo en cuanto al patrullaje policial: en 1998, el 49,3% opin que la polica patrull a menudo o muy a menudo su zona, mientras en 2000 ese porcentaje baj al 23,8%; los que opinaban que la presencia policial era muy poca o nula aument durante ese perodo (27% de los entrevistados en 1998 y 37,1% en 2000). Finalmente, en opinin de los ciudadanos de Villa Nueva, la polica no era la institucin que les inspirase mayor confianza en cuanto a su proteccin personal contra la delincuencia. En este sentido, el porcentaje baj de 24,3% en 1998 al 16,5% en marzo de 2000, mientras que el 50% de la poblacin encuestada manifest su desconfianza en la polica, en el ejercito y en los guardias de seguridad privada (un incremento considerable frente al 24,7% registrado en 1998). Aunque en las entrevistas con representantes de las instituciones involucradas y de la comunidad se destac un cambio radical en la imagen pblica del cuerpo policial, tambin se critic la prioridad asignada por la PNC a la proteccin de ciertas entidades (en particular, los bancos). Los representantes de la polica justificaron este hecho como el resultado de las rdenes emitidas por el alto mando. Esta situacin, junto con la concentracin que ha tenido el trabajo policial en algunas zonas sealadas como prioritarias (como el caso de las escuelas), puede haber tenido un efecto adverso en el potencial de contar con mayor cobertura policial en trminos geogrficos y en trminos de nmero de personas. Esta percepcin negativa es difcil de justificar si se tienen en cuenta los esfuerzos desplegados en la zona para transformar a este organismo en una polica comunitaria y para informar a los ciudadanos sobre el nuevo rol que el servicio policial desempea. En este contexto, se debe enfatizar su reforma integral, en especial, la capacitacin dada a sus efectivos.

Aceptacin del programa Las entrevistas realizadas en marzo de 2000 indicaron en forma unnime una valoracin positiva del proyecto, as como una elevada motivacin para continuarlo. El Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana expres su intencin de proseguir con l y tom medidas significativas en esa direccin. El cuerpo de polica, que desempe un papel importante en la elaboracin y aplicacin del plan de accin, manifest asimismo su firme intencin de continuar con el programa, tanto en Villa Nueva como en otras localidades del pas. Sin embargo, ms de un ao despus, las personas entrevistas en agosto de 2001 criticaron en forma unnime la falta de monitoreo del proyecto y su ostensible debilitamiento al finalizar la cooperacin prestada por el IIDH. Tambin mencionaron la falta de apoyo por parte de los ms altos mandos de la PNC y de las autoridades municipales. El programa opera actualmente nicamente gracias a los esfuerzos individuales de algunos de los miembros del Comit Ejecutivo.

Dificultades que se han enfrentado Pese a haber logrado buenos resultados, el proyecto (en toda la regin de Villa Nueva) tuvo que enfrentar numerosas dificultades, algunas de ellas de carcter general y otras que estaban relacionadas con el cuerpo policial.

En el entorno poltico y social Entre las dificultades relacionadas con el entorno poltico y social pueden destacarse las siguientes: la ausencia de una poltica nacional de seguridad ciudadana, y la escasa o casi nula tradicin de enfocar en forma cientfica e integral el tema de la delincuencia, as como la reaccin oficial ante este fenmeno, que ms bien daba prioridad a soluciones improvisadas, de corto plazo y destinadas a impresionar al electorado; la existencia de tendencias represivas (demanda de mayores facultades para la polica y de sanciones ms severas, introduccin y ejecucin de la pena de muerte) que, pese a estar motivadas por fuertes incrementos de las tasas delictivas (sobre todo de los delitos violentos) y por el sentimiento de inseguridad de los ciudadanos, constituyen una seria amenaza para una respuesta oficial basada en el escrupuloso respeto de los derechos civiles fundamentales; la presencia de grupos armados incontrolados que pretenden resolver a su manera (incluso con linchamientos) el problema de la delincuencia y que proporcionan una respuesta que refleja la naturaleza represiva de la comunidad; el cambio de gobierno (y, por consiguiente, de los titulares de los ministerios y organismos estatales involucrados) con ocasin de las elecciones sostenidas en el mbito nacional y local en 1999, lo que supuso volver a iniciar contactos con las nuevas autoridades y gener importantes atrasos en la implementacin del proyecto; la reticencia inicial de los ms altos representantes de las principales instituciones gubernamentales involucradas directamente en la problemtica, ya que se encontraban ante un programa complejo y riguroso que rompa con los esquemas de la poltica tradicional, y ante la necesidad de establecer alianzas entre la sociedad civil y las diversas dependencias estatales acostumbradas a actuar en forma independiente; y las escasas iniciativas emanadas de la sociedad civil relativas a la problemtica de la delincuencia y la inseguridad ciudadana.

En la Polica Nacional Civil Las principales dificultades observadas en la organizacin policial son las siguientes: los cambios frecuentes que experimentan los servicios policiales (en Guatemala y en otros pases de Centro Amrica) a fin de transformar los cuerpos de polica militar en una

institucin civil; aunque se han logrado ciertos avances, no ha sido posible revertir las caractersticas tradicionales de estas instituciones: el patrn de comportamiento rgido y autoritario del personal policial, una organizacin altamente concentrada y vertical, la poca transparencia en el manejo de la informacin, los dbiles mecanismos de control sobre el accionar policial, etc.; las constantes solicitudes para que el ejrcito realice operaciones conjuntas con la polica, lo que genera una contaminacin del proceso de reforma de la polica, cuya intervencin frente al problema delictivo difiere drsticamente de la intervencin en materia de defensa nacional para la que estn preparadas las Fuerzas Armadas; la carencia (o la falta de fiabilidad) de datos sobre el fenmeno delictivo y el sentimiento de inseguridad de los ciudadanos, la cual impide disponer de insumos esenciales para la planificacin de programas y acciones de este tipo y su evaluacin; algunos problemas en el plano de las relaciones polica-sociedad civil en cuanto a cmo enfocar el problema de la seguridad ciudadana, generados, entre otros factores, por la desconfianza que siempre ha caracterizado tales relaciones; la frecuente rotacin de los agentes de polica asignados a la Subestacin de Villa Nueva, incluyendo funcionarios policiales de alto rango que participaron activamente en la elaboracin e implementacin del plan de accin en Villa Nueva y que fueron promovidos, lo que representa un serio inconveniente para la continuidad de algunos esfuerzos y para la sostenibilidad del programa; los escasos recursos (humanos, materiales y financieros) asignados al cuerpo policial, sin olvidar que el mayor costo que representa una polica de proximidad puede no ser aceptable para el pas. Adems, en varias ocasiones y a la luz de acontecimientos de particular trascendencia nacional, se solicit la movilizacin de la fuerza policial, lo que interrumpi el desarrollo del proyecto (i.e., el asesinato de Monseor Gerardi en abril de 1998, el huracn Mitch en septiembre de 1998; la fuga de 90 de los reos ms peligrosos del pas en mayo de 2001, las protestas por el incremento del impuesto sobre la renta en agosto de 2001, etc.); la excesiva carga de trabajo que, debido a la falta de recursos humanos y a una mayor demanda de servicios e informacin por parte de los ciudadanos, implica la introduccin del nuevo modelo de polica comunitaria (los efectivos asignados a la zona deban recorrerla diariamente a pie durante doce horas seguidas) y que genera una actitud de rechazo hacia el modelo por parte de los policas;

finalmente, el modelo de polica comunitaria no ha sido incorporado a la reforma policial del pas, y los esfuerzos se confinaron a experiencias aisladas, la mayor parte de ellas inducidas por la comunidad o por la cooperacin internacional. La aplicacin del modelo en Villa Nueva no represent en realidad ningn cambio organizacional en el servicio policial de la regin. Por otra parte, los cambios ms significativos en el sistema tradicional slo implicaron una actitud diferente frente a la comunidad y a los dems actores involucrados, al trabajo realizado mediante alianzas y a la ampliacin de sus actividades para abarcar problemas que antes no formaban parte de sus funciones.