Polticas pblicas: El caso de la Poltica Regional de Turismo de la Regin de Los Ros

Docentes: Juan Carlos Miranda, Cristian Mondaca y Mara del Valle Barrera Estudiantes: Jaime Sez y Aln Carrasco Valdivia, diciembre de 2013

ndice Temtico. 12345678Introduccin: La poltica regional de turismo. Construccin de la poltica regional de turismo. Introduccin de la poltica regional de turismo. Descripcin de los principios que guan la poltica regional de turismo. Objetivos de la poltica regional de turismo. Acciones para el cumplimiento de objetivos. Criterios de Evaluacin. Escenarios probables a partir de la implementacin de la poltica regional de turismo. 9- Conclusiones desde la mirada del desarrollo a escala humana.

1- Introduccin: La Poltica Regional de Turismo de Los Ros para el periodo 2011-2014

La poltica regional de turismo es la primera de la serie de polticas regionales que se enmarcan en la primera estrategia regional de desarrollo para la regin de Los Ros (20102020). Este instrumento de planificacin, en palabras del ex intendente regional Juan Andrs Varas, fue el resultado por una parte de una consultora de la Agrupacin Eco Regin Los Lagos Sustentable, y por otra, de las distintas instancias participativas que involucraron el trabajo de actores pblicos y privados, quienes debatieron y analizaron las diferentes opciones de lineamientos para una cartera de proyectos que permita el desarrollo del turismo en nuestra regin, ,consolidndola como un destino turstico sustentable, orientado hacia un mercado de intereses especiales con sello en la Selva Valdiviana. Se destaca tambin, que este instrumento es compatible con otras actividades productivas y donde la gestin pblica promueve una visin integral del desarrollo territorial.1 Este informe tiene por objeto describir el diseo y la implementacin de esta poltica pblica, as como dar pistas de una evaluacin desde la perspectiva del desarrollo a escala humana.

2- Construccin de la poltica regional de turismo (PRT)

Las polticas pblicas son una gua orientadora para la gestin pblica y la toma de decisiones del sector privado, por ello las polticas regionales de desarrollo deben ser la expresin de la voluntad y compromisos de un gobierno, en el marco de las estrategias programticas nacionales y regionales. Dentro del traspaso paulatino de competencias desde el gobierno central hacia los gobiernos regionales, la elaboracin de polticas pblicas es uno de los tpicos relevantes a desarrollar por parte de las autoridades y tcnicos de la regin. De esta forma las polticas de desarrollo son instrumentos disponibles para llevar adelante la estrategia regional de desarrollo, que a su vez integra el sistema regional de planificacin y el plan regional de ordenamiento territorial (PROT). En lnea con lo anterior la PRT, surge de un importante e indito proceso de participacin regional que incorpor a una serie de actores relevantes del turismo regional, lo que permiti obtener los insumos acordes a la Estrategia Regional de Desarrollo y a la Poltica

2011. Juan Andrs Varas, Presentacin Poltica Regional de Turismo

Nacional de Turismo2. De este modo la poltica pretende fortalecer a la regin como un destino para el turismo de intereses especiales3, con nfasis en la marca regional Selva Valdiviana, fomentando una mayor diversidad de productos, mejoramiento de la calidad de los servicios, proteccin de los recursos naturales utilizados, bajo una mirada de desarrollo sustentable en lo ambiental, econmico y social.

Para el desarrollo de las distintas etapas de esta poltica se defini un equipo de trabajo conformado por instituciones pblicas regionales que consideraron como base las siguientes fases definidas en la metodologa de diseo: Fase 1: Incorporacin de temas en la agenda pblica Fase 2: Formulacin de un problema objeto de una poltica pblica. Fase 3: Determinacin de la solucin al problema entre distintas alternativas. Fase 4: Explicitacin de la poltica pblica. Fase 5: Implementacin y ejecucin de la poltica pblica. En primera instancia se utiliz un enfoque analtico territorial y de sustentabilidad entre procesos tcnicos, polticos y de participacin de actores relevantes. Luego se aplicaron herramientas que sirvieron para facilitar la identificacin y priorizacin de problemas (sujetos de la poltica), esto se llev adelante aplicando metodologas de participacin ciudadana, aunque no de carcter vinculante. Cabe destacar que en esta etapa fue creado el consejo regional de turismo, rgano encargado de asesorar y fiscalizar los avances en la gestacin de la PRT. Paralelamente el Consejo Regional de Los Ros (CORE) llev adelante numerosas sesiones de trabajo, las que se abocaron especialmente al trabajo de la PRT, hasta ser oficialmente aprobada por la unanimidad del CORE el da 1 de febrero de 2011.

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http://www.chilesustentable.travel/wp-content/uploads/2013/08/ENT-2.pdf La Organizacin Mundial de Turismo define turismo de intereses especiales como una amplia categora de turismo basado en intereses concretos que incluye naturaleza, cultura, historia, deportes y otros campos de ndole diversa ofrecidos en un entorno local. 4 2011. Gobierno Regional de Los Ros, Poltica Regional de Turismo

3- Introduccin de la Poltica Regional de Turismo.

La estrategia regional de desarrollo 2009-2019 establece con absoluta claridad los aspectos ms relevantes de orientacin hacia un desarrollo sustentable. 6El desarrollo regional sustentable est orientado a la puesta en valor, conservacin de sus recursos naturales, proteccin de la biodiversidad, donde los cursos de agua de la cuenca de los ros Valdivia y Bueno, el bosque nativo, tanto andino, como Selva Valdiviana, y el borde costero se destacan como elementos distintivos de la identidad regional. De esta estrategia derivan al menos tres lineamientos fundamentales de la Poltica, estos son: Economa regional: Capital humano, asociatividad y empleo. Desarrollo territorial sustentable e integrado. Proteccin y promocin de la identidad patrimonial.

En particular, el lineamiento econmico establece al turismo como una actividad relevante para mejorar las condiciones de empleo y salarios en la regin.

Imagen de las termas Geomtricas en la comuna de Panguipulli, el turismo termal, es uno de los ejes del turismo de intereses especiales que aspira desarrollar la regin. 6 Gobierno Regional de Los Ros, Estrategia Regional de Desarrollo 2009-2019.

3.1. Situaciones objeto de la PRT.

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La figura siguiente ilustra las situaciones que durante la construccin de la poltica, se establecieron como objeto de su aplicacin.

Gobierno Regional de Los Ros. Poltica Regional de Turismo, figura n2, pgina 30

3.2. Marco estratgico de la PRT. El marco estratgico de la poltica regional de turismo se sustenta principalmente en la poltica nacional de turismo, la nueva ley de turismo 20.423 que entr en vigencia en 2010, en la estrategia regional de desarrollo y en la agenda de innovacin y competitividad de la regin de Los Ros. De este marco estratgico se derivan tres aspectos relevantes de la PRT, estos son:
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Fin

Misin

Visin

Gobierno Regional de Los Ros. Poltica Regional de Turismo, pgina 35.

4- Descripcin de los principios que guan la poltica regional de turismo

La poltica regional de turismo de nuestra regin ha sido abordada bajo una serie de principios, que dan cuenta de la diversidad de opiniones y visiones que hay en los destinos de la regin respecto a cmo debe encararse una cartera de proyectos para fortalecer la actividad turstica. Estos principios rectores tienen relacin con la sustentabilidad, la calidad, la participacin y el reconocimiento cultural, la equidad y acceso a los beneficios, la innovacin, la colaboracin, y la transversalidad y coherencia de objetivos. A. La sustentabilidad tiene que ver con la proteccin del patrimonio natural y cultural, haciendo un uso racional y responsable de los distintos recursos y teniendo consideracin tanto por las generaciones presentes, como por las generaciones futuras. Esto apunta a entender al turismo como una actividad inserta dentro de una eco regin (la selva valdiviana), la cual provee diversos servicios ecosistmicos, entre ellos el ocio y la apreciacin de paisajes, por consiguiente una actividad turstica sustentable requiere de una visin sistmica sobre la complementariedad de los diversos servicios ecosistmicos presentes en Los Ros. B. La calidad guarda relacin con entenderla como la realizacin de un esfuerzo continuo por mejorar los estndares en la prestacin de productos y servicios tursticos. Con este principio se pretende cambiar las viejas prcticas de la informalidad que han caracterizado a la actividad turstica durante dcadas, y que en cierto modo siguen perjudicando la implementacin de normas de calidad y certificacin como las que posee Sernatur9. La formalizacin y catastro de emprendimientos tursticos, as como la deteccin de brechas y su posterior reduccin a travs de cursos y capacitaciones, son parte de los rumbos de accin que la autoridad pblica ha tomado. C. Se entiende participacin y reconocimiento cultural como el fortalecimiento del rol de las comunidades locales, pueblos originarios y las mujeres en el desarrollo de la actividad turstica regional. En el entendido del turismo de intereses especiales, se puede hacer un especial nfasis en el turismo comunitario. El turismo comunitario es aquel que llevan adelante miembros de comunidades locales que se organizan para prestar servicios tursticos. Generalmente se trata de comunidades rurales o indgenas, aunque tambin lo desarrollan arrieros y otros grupos, que comparten con los visitantes su modo de vida, sus costumbres y su cultura. La regin de Los Ros se ha caracterizado por sus atractivos naturales los cursos y cuerpos de agua, el bosque nativo y la selva valdiviana, las
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http://www.sernatur.cl/calidad/ http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1010960

tradiciones indgenas, el patrimonio arquitectnico, la gastronoma con influencia alemana, las fortificaciones espaolas y la produccin artstica y cultural, sin embargo, esta gama de atractivos no siempre ha repercutido en el bienestar social y econmico de las comunidades. D. La equidad trata sobre incentivar a beneficios sociales, ambientales y econmicos para que perduren en el tiempo y que tengan impactos positivos en las comunidades locales. Igualmente trata sobre promover la participacin e integracin de grupos desventajados y vulnerables en el desarrollo del turismo. E. Sobre la innovacin se menciona tener como objetivo implcito la bsqueda constante de nuevos productos y servicios, as como tecnologas y herramientas que promuevan la actividad turstica en la regin. F. Esta es una poltica que busca la colaboracin entre el sector pblico y privado, as como la comunicacin e integracin con otros destinos nacionales e internacionales, porque se entiende que el turismo requiere encadenamientos productivos e integracin para poder tener xito en el tiempo.. G. La transversalidad y coherencia de objetivos est dada por ser compatible con las otras polticas de desarrollo que se enmarcan en la estrategia regional.
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Imagen que muestra navegacin fluvial por el Ro Cau-Cau en la ruta la Santuario de la Naturaleza Ro Cruces Carlos Anwandter.

5- Objetivos de la Poltica Regional de Turismo.

La PRT tiene un objetivo general y tres objetivos especficos, para cada uno de ellos se esperan resultados obtenidos de las lneas de accin destinadas para su cumplimiento. 5.1- Objetivo General: Fortalecer y potenciar los productos tursticos regionales de intereses especiales asociados a atractivos tursticos naturales y culturales sobre la base de un marco estratgico comn e informacin relevante que oriente la planificacin y gestin de un destino turstico sustentable. 5.2.- Objetivos Especficos: a) Fortalecer la toma de decisiones regionales y locales en materias de inversin pblica y ordenamiento del territorio, basada en criterios de sustentabilidad turstica. Como resultados se espera contar con criterios y parmetros de sustentabilidad turstica que se incorporen al diseo del PROT e instrumentos de menor escala. Como segundo resultado se vislumbran mecanismos de regulacin del turismo sustentables diseados y validados en un proyecto piloto orientado a la cadena de valor de intereses especiales. b) Fortalecer a las municipalidades y a los actores locales del turismo para una adecuada implementacin de las herramientas de planificacin y gestin. Los resultados apuntan a crear herramientas de gestin y planificacin del turismo en la regin y que se implementen bajo parmetros y una visin turstica comn. c) Potenciar una oferta de productos tursticos sustentables y de calidad con capital social fortalecido, un mejor conocimiento del mercado y una promocin acorde. Se esperan cuatro resultados de este ltimo objetivo especfico; recursos naturales y culturales como prioridad de la inversin en conectividad, habilitacin y equipamiento. Actores locales pblicos y privados, se integran y colaboran con instrumentos orientados a la cadena de valor del turismo sustentable y mejoran capacidades de gestin de la calidad y asociatividad. Un sistema de inteligencia y monitoreo diagnostica y orienta sobre los mercados estratgicos para el turismo en forma permanente y con acceso cabal para las empresas. Finalmente el cuarto resultado esperado dice relacin con una promocin de los productos y servicios tursticos que responda a necesidades fundadas para su posicionamiento en los mercados nacionales e internacionales.

6- Acciones para el cumplimiento de objetivos.

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Las tablas siguientes muestras las acciones implementadas, en implementacin y a implementar en el ltimo ao de esta poltica en relacin a los objetivos descritos anteriormente.

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Gobierno Regional de Los Ros. Poltica Regional de Turismo, pginas 43,44 y 45

7- Criterios de Evaluacin.
La evaluacin de la implementacin de la PRT en Los Ros debe estar orientada a comprenderla en totalidad, situacin compleja, en tanto an resta un ao de su ejecucin. En primer lugar cabe destacar que esta poltica es la primera en ser implementada en el contexto de la instalacin de la nueva regin, en ese sentido se podran enlistar la serie de aspectos favorables que esta poltica ha trado para el desarrollo del territorio, tambin es posible hacer alcances respecto a los puntos dbiles que esta primera versin no ha podido enfrentar adecuadamente, esperando se subsanen para la versin que viene en 2015. Se ha definido el criterio de la sustentabilidad como eje para el desarrollo regional; este tpico es rescatable, desde el punto de vista de que ha permitido ir modelando el ordenamiento territorial, sin embargo, en trminos estrictos y desde una mirada de la economa ecolgica, los criterios de sustentabilidad del desarrollo, en el caso de nuestra regin estn sub-explorados, restando an mucho trabajo por conceptualizar y luego llevar a la prctica una visin ms acabada de lo que implica la sustentabilidad y un nuevo modelo de desarrollo. Esta poltica regional, desde su etapa de diseo aport al fortalecimiento de las organizaciones sociales y permiti su participacin a travs de los gremios, cmaras de turismo, territorios Chile-Emprende, etc. Sin embargo, cabe mencionar que dicha participacin solo tuvo el carcter de consultiva, no siendo vinculante en modo alguno. Es de esperar que de cara a la nueva poltica regional de turismo, la participacin ciudadana sea ms protagnica, dndosele un estatus mayor junto a un poder de decisin al mismo nivel que el aparato tcnico de las consultoras, universidades y cuadros tcnicos del GORE. La PRT ha contribuido de forma significativa al fortalecimiento de la identidad y marcas regionales, como destino de intereses especiales en torno, no solo a la naturaleza, sino tambin a grandes eventos como el Festival Internacional de Cine de Valdivia, el distintivo Selva Valdiviana, y el aumento explosivo en el crecimiento del mercado cervecero local. En lnea con lo anterior la PRT ha sido innovadora en el sentido de profesionalizar paulatinamente la actividad turstica en la regin y tambin buscando y potenciando nuevos productos tursticos como la cerveza local y las artes escnicas, La poltica de turismo, ha orientado grandes inversiones pblicas en conectividad entre ciudades y sitios alejados con gran potencial turstico, como el camino Valdivia-Antilhue,la ruta Inter-Lagos, el mejoramiento del camino de Corral a Chaihun y varias otras. As mismo ha mejorado la inversin en equipamiento, como por ejemplo el mejoramiento urbano en el pueblo de Lago Ranco y la construccin de miradores en distintos caminos y rutas en la regin destacando la ruta internacional entre Panguipulli y Puerto Fuy.

La PRT ha permitido el trabajo colaborativo de distintos servicios pblicos con autoridades polticas de distinto signo poltico, esto es un buen sntoma, pues muestra un compromiso por sacar adelante los acuerdos que van en beneficio del desarrollo local. La PRT ha permitido vislumbrar opciones de gobernanza en los gobiernos locales respecto a los recursos y patrimonio turstico que disponen.

El punto ms dbil a nuestro juicio tiene que ver con la complejidad de conjugar polticas de desarrollo que son dismiles entre si, en tal sentido, a la poltica de turismo le costar alcanzar la sustentabilidad, mientras polticas regionales como la de pesca, favorece la instalacin de pisciculturas en cuencas de ros, o la instalacin de centrales hidroelctricas en zonas de inters turstico. Es de esperar que el PROT ayude a mejorar esta relacin compleja y ambigua. Sin embargo, quedan pendientes cuestiones propias de la legislacin de nuestro pas, que hacen extremo difcil la implementacin de polticas pblicas de desarrollo sustentable, a saber: El cdigo de aguas, la ley forestal, la ley de pesca y el todopoderoso derecho a la propiedad privada que restan valor a instrumentos de planificacin y gestin como la PRT y el PROT.
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Imagen que indica el modelo de gestin de la poltica regional de turismo. Fuente, GORE de Los Ros, pag. 55

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Escenarios Probables a partir de la implementacin de la poltica regional de turismo Escenario Negativo

Escenario Positivo

Incremento en la actividad turstica, a partir del posicionamiento de la imagen Selva Valdiviana. Fortalecimiento del empleo sobre todo en alta temporada.

Deterioro ambienta, a partir de la sobre explotacin de recursos naturales.

Tendencia a depender de una actividad altamente estacionaria en sus factores de crecimiento Prdida de la identidad local, a travs de la excesiva mercantilizacin del patrimonio local tangible e intangible. Alteraciones en las formas de vida de comunidades antes semi-asiladas y ahora conectadas, el costo del progreso. Municipios poco empoderados y poco preparados para entregar las adecuadas herramientas a sus emprendedores locales Incremento en los costes de mano de obra ante un mercado que es tradicionalmente explotador y mal pagador.

Fortalecimiento de la identidad local.

Mejoras en infraestructura, conectividad y equipamiento pblico.

Ordenanzas municipales que dejen manifiesto la vocacin turstica de aquellas comunas que estn en posicin de hacerlo. Profesionalizacin y formalizacin de la actividad turstica.

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Fuente: Elaboracin Propia.

9- Conclusiones desde la mirada del Desarrollo a Escala Humana (DEH).

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No podemos esperar a que los expertos se pongan de acuerdo para definir el desarrollo sostenible o a que las naciones latinoamericanas se comprometan a implementar estrategias idneas. Enfrentar las contradicciones ecolgicas de los sistemas productivos es una necesidad impostergable. Los avances en nuestra visin del desarrollo sostenible como un compromiso esencial para enfrentar los retos de la supervivencia de la humanidad han puesto de manifiesto la trascendencia de la amplia participacin ciudadana en el perfeccionamiento de la democracia. La incorporacin masiva de grupos sociales de base como paso ineludible para establecer estrategias econmicas que incluyan la conservacin del ambiente es uno de los retos fundamentales de nuestro tiempo. Por lo mismo, ahora es imprescindible disear polticas que faciliten esta incorporacin, como parte de una labor para revertir la creciente polarizacin y promover la sustentabilidad. La teora convencional del desarrollo busca soluciones a la pobreza en los cambios estructurales producidos por el mercado. Pero esta estrategia plantea dos preguntas medulares. La primera: Es viable un nuevo perodo de crecimiento posible o deseable, dadas las limitaciones ambientales? La segunda: de acuerdo con la trayectoria histrica, existe evidencia demostrada de que los nuevos niveles de crecimiento proporcionarn mayor equidad econmica, poltica y social entre los diversos grupos de naciones, regiones, comunidades e individuos? - Las preguntas planteas por Barkin y tambin por enfoques como el desarrollo a escala humana y ramas de la economa, como la economa ecolgica, nos llevan inevitablemente a dar respuestas negativas. En efecto la experiencia nos dice que estrategias de desarrollo entregadas al arbitrio del mercado, nicamente generan fallas y externalidades negativas de las que pocas veces alguien se hace cargo (usualmente el Estado). Pero, si el desarrollo no debe estar nicamente en manos del mercado, entonces debe ser monopolio del Estado? La respuesta es nuevamente negativa, desde la perspectiva del DEH, la construccin de polticas pblicas verticales y provenientes siempre de la construccin de tcnicos y expertos, no se condice con una ciudadana que demanda mayores espacios de participacin junto a creciente grados de influencia en la toma de decisiones. En tal sentido la experiencia que aporta la PRT de Los Ros deja sensaciones de satisfaccin, al haber incorporado la participacin de actores relevantes en el devenir de la actividad turstica, sin embargo, es claro que lo hecho, se constituye ciertamente como insuficiente, lo que es un desafo nuevo de cara a la nueva poltica regional de turismo, entendiendo que esos mismos actores, ahora ms empoderados de sus emprendimientos, municipios ms consientes del potencial que poseen y una ciudadana que comprende de
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2002. David Barkin. El desarrollo Autnomo, un camino a la sostenibilidad.

mejor manera la complejidad de su territorio, no se conformarn con meros talleres y grupos focales, esta vez los actores pretendern (en hora buena) incidir directamente a travs de participacin propia y unos representantes por primera vez electos como los consejeros regionales. El desarrollo a escala humana, puede en este sentido aportar importantes insumos ideolgicos y herramientas metodolgicas para facilitar y aumentar el inters ciudadano por hacerse cargo del futuro de la regin.