Jussara Maria Rosa Mendes Jane Cruz Prates Beatriz Gershenson Aguinsky

(Organizadoras)

" O Sistema Unico de Assistncia Social: as contribuies fundamentao e os desafios implantao

edi
Porto Alegre, 2009

 EDIPUCRS, 2009

Capa: Vincius Xavier Preparao de originais: Suliani Editografia Ltda. Reviso: das Organizadoras
Editorao e composio:

Phenix Produes Grficas Impresso e acabamento

Dados Internacionais S623

de Catalogao na Publicao (CIP)

O Sistema nico de assistncia social: as contribuies fundamentao e os desafios implantao / organizadoras, Jussara Maria Rosa Mendes, Jane Cruz Prates e Beatriz Gershenson Aguinsky. - Porto Alegre: EDIPUCRS, 2009. 269 p. ISBN: 978-85-7430-899-9 1. Assistncia Social - Brasil. I. Mendes. Jussara Maria Rosa. TI. Prates, Iane Cruz. m. Aguinsky, Beatriz Gershenson. CDD 361.981 Ficha Catalogrfica elaborada pelo Setor de Tratamento da Informao da BC-PUCRS.

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A poltica de assistncia social e o Sistema nico da Assistncia Social: a trajetria da constituio da poltica pblica
Berenice Hajas Couto * Marta Barba Silva * *

Introduo A assistncia social no Brasil assume carter de poltica pblica a partir da Constituio de 1988 ao compor, juntamente com as polticas de sade e previdncia, o sistema de eguridade Social brasileiro. Em 1993 promulgada a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS - Lei 8742), a partir da al inicia o processo de reorganizao da assistncia no pas a necessidade de reviso dos conceitos assistencialistas que rmeavam o campo da poltica social. A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), atuente em vigncia, prope a consolidao da assistncia
- - istente Social, Doutora em Servio Social pela Faculdade de Servio So~ da PUCRS, professora do Programa de Graduao e Ps-Graduao da - dade de Servio Social da PUCRS. Coordenadora do NEPES - Ncleo Polticas e Economia Social do PRPG da PUCRS. oranda do Programa de Ps-Graduao em Servio Social da PUCRS, bro do NEPES, assistente social da FUndao de Assistncia Social e dania da Prefeitura Municipal de Porto Alegre.

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social como poltica pblica e direito social na perspectiva do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), sendo esse um sistema pblico no contributivo, descentralizado e participativo que tem por funo a gesto do contedo especfico da assistncia social no campo da proteo social brasileira. Muitas das inovaes em curso na poltica de Assistncia Social resultam de um longo processo de organizao e lutas dos diferentes segmentos presentes em nossa sociedade, em um contexto repleto de contradies e conflitos, em relao ao qual o debate tem sido revela dor de disputas por projetos societrios diferenciados. Trajetria da poltica de assistncia social a partir de 1988
O caminho percorrido pela sociedade brasileira no tra-

o de que: do ponto de vista poltico, as intervenes no campo da poltica social e, particularmente, na Assistncia Social. vm se apresentando como espao propcio ocorrncia de prticas assistencialistas e clientelistas, servindo tambm ao fisiologismo e formao de redutos eleitorais [...]. Em outras palavras, tratamos aqui de uma espcie de 'cultura poltica' que nega a identidade social dos subalternos e seu pertencimento a uma classe; tratamos de uma forma de ocultar o conflito e a resistncia e de legitimar a dominao (YAZBEK, 1993, p. 41).

to do campo da poltica pblica apresenta-se eivado de contradies, onde por um lado a garantia constitucional da Seguridade Social e do trip que a compe (Previdncia Social, Sade e Assistncia Social) vai buscar romper com a forma tradicional do trato do campo da proteo social brasileira e por outro necessrio o enfrentamento do enraizamento dos pr-conceitos que permeiam a compreenso corrente sobre o papel do Estado e da sociedade brasileira. Esses pr-conceitos sero mais evidenciados no campo da Assistncia Social, uma vez que o preceito constitucional de "dever do Estado e direito do cidado" no encontra um solo histrico propcio. Recoloca-se com vigor o debate central quanto ao papel da poltica de assistncia, e com ele a necessidade de se pensar a pobreza e o trato com ela. No Brasil, esse sempre foi um campo adverso categoria direito social, caracterizando como
[...] a forma assistencialista como se apresenta a Assistncia Social no Brasil pode ser analisada a partir da constata-

om esse estoque cultural de suballernidade, o carni1111/ para alterar a forma de pensar e processar a poltica de I I ncia social foi rduo e repleto de contradies, onde a ,doiavano, retoma-se a necessidade de analisar criticamente I. 111\ ponto possvel romper com as caraclersticas clienI li. tas, patrimonialistas e de subalternidade que so consti1111 ivn no trato com a questo social 1 no Brasil. preciso I uihrar que "a introduo da Assistncia Social como polti, , () ial da rea da seguridade social incorpora uma inovaI J C nceitual, mas tambm reitera as heranas histricas 1111.'1 itutivas da cultura poltica brasileira" (eOUTO, 2004, I I fi ). Desse modo, necessrio compreender que est em I pula um tipo particular de configurao da relao entre o llreito pblico a ter acesso ao atendimento na condio de doido. preciso se ter claro que a Assistncia Social , a partir I, sua insero na Seguridade Social, afianada como direito d"finida como: [ ... 1 um tipo particular de poltica social que caracteriza-se por: a)genrica na ateno e especfica nos destinatrios; b) particularista, porque voltada prioritariamente para o atenI

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unsto social aqui apreendida como [arma de desigualdade social e tam111 como forma de resistncia da classe trabalhadora frente a todas as ror11101. d opresso colocadas pela sociedade capitalista (IAMAMOTO, 1992).

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dimento das necessidades sociais bsicas; c) desrnercadorizvel; e d) universalizante, porque, ao incluir segmentos sociais excludos no circuito de polticas, servios e direitos, refora o contedo universal de vrias polticas scioeconmicas setoriais (peREIRA, 1996, p. 29).

Essa definio recoloca questes centrais no debate brasi! ro sobre o campo do trabalho assistencial. Reconhece a assistncia social como poltica pblica, direito do cidado e dever do Estado. Aponta para o carter genrico da prestao dos servios e identifica que o atendimento deva ser das necessidades sociais bsicas. E, acima de tudo, traz para arena poltica as demandas de uma par:e~a i~~ortante da populaO que anteriormente permaneCIa invisvel, De trajetria fragmentada, sem fora poltica para incidir nos oramentos estatais, reconhecida como campo da benemerncia, do trabalho voluntrio, da no necessidade de instrurnentos de qualidade tcnica e de eficincia poltica, o trabalho assistencial permaneceu por longo tempo a margem do debate poltico. Questo que rebatia no entendimento com que era tratada a populao mais pobre ~o ~rasil. Telles (2001) aponta para a incivilidade no trato bras~lelro desse fenmeno social, pois a trajetria de poltica SOCIalbrasileira demonstra o desconhecimento sobre o II1odo e as condies de vida dessa populao. Alm disso, preciso reconhecer que o favor estabeleceu-se como forma de sociabilidade (SCHWARZ, 1981) no trato com a populao mais pobre, descaracterizando o atendimento as demandas dessa parcela da populao do patamar de direito e desvinculando-as do embate da classe social. A Assistncia Social, assirn tem a tarefa de trazer para a arena poltica as demandas de grande parcela da populao brasileira e o faz na condio de direito social, desmercadori-

Reconhece que h necessidade de um pacocal, onde os direitos da populao mais pobre devam r 'arantidos, que o Estado deva ter primazia na conduo 11 poltica e que haja um compartilhamento das decises I rem tomadas entre sociedade civil e Estado.
Essa definio da poltica de Assistncia Social engloba diversos aspectos inovadores: (a) a sua definio como poltica ~oclal; (b) a definio de que possvel existir proviso soclal.sem que, para isso, seja necessrio a contribuio financeira de quem demandatrio da poltica; e (c) o carter universalizante, colocando-a no rol de integrao com as demais polticas sociais e principalmente econmicas (eOUTO, 2004, p. 160).

Dessa forma, a Assistncia Social transita de um cam1"1 IjU historicamente assenta-se na rbita da relao pessoI. tratado como particularidade da esfera privada e institumlo-se com recursos insuficientes para, via legislao, a se11 01 cio terreno pblico e afianada como direito.
Inegavelmente, a LOAS no apenas introduz novo significado para a Assistncia Social, diferenciando-a do assistencialismo e situando-a como poltica de Seguridade voltada extenso da cidadania social dos setores mais vulnerabiliz~dos da populao brasileira, mas tambm aponta a ce.ntrahdade do Estado na universalizao e garantia de direitos e de acesso a servios sociais qualificados, ao mesmo teo:po em que prope o sistema descentralizado e participatvo na gesto da Assistncia Social no Pais, sob a gide da democracia e da cidadania (YAZBEK, 1997, p. 9).

O campo da assistncia social convive, portanto, desde

I Constituio de 1988, com a complexidade em lidar com as qunstes jurdicas e as do plano poltico. A legislao fruto di' representaes de interesses, muitas vezes de difcil conI iliao. Apresenta-se como um documento juspoltico - juI1I1 ico e poltico - que expressa "a reproduo de velhos em-

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"""'S um torno da questo social e de velhas resistncias

em

1I unslormar a proteo ao pobre em direito de cidadania" (PEI'EII'A, 2002, p. 70). No entanto, altera a condio de "ai tern.uiva d direito", acrescida de redefinies tericas e filos-

ricas que estabelecem um paradigma prprio para a poltica de a sistncia, ampliando a discusso acerca dos direitos soiais no pas. A partir de 1993, com a aprovao da LOAS, estabelern-se os novos parmetros a serem institudos no campo da eguridade Social, pois com a promulgao da referida lei enfeixam-se, juridicamente, todas as polticas sociais que a compe, conforme a Constituio de 1988. A LOAS, no seu artigo primeiro, define a assistncia social como poltica de seguridade social, direito do cidado e dever do Estado e no seu artigo quinto apresenta as diretrizes que vo nortear sua formulao. A saber:
Art. 5 - A organizao da assistncia social tem como base as seguintes diretrizes: I - Descentralizao poltico-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, e comando nico das aes em cada esfera de governo; li - Participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis; III - Primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social em cada esfera de governo
(BRASIL, 2005).

De 1993 at 2005, quando foram estabelecidos os preceiI para estabelecimento do Sistema nico de Assistncia Soli, a poltica de assistncia vem sendo implementada em todo lira. il, na perspectiva de consolidao dessas diretrizes e dos 111 ipios garantidores de direito que referendam a rea. 'tJAS e a consolidao da assistncia social como poltipblica Na esteira do trabalho de consolidao da Assistncia c li inl enquanto poltica pblica, as Conferncias Municipais, l"fLuais e as Nacionais realizadas na vigncia da LOAS, j 1Ie1 icavarn nas suas deliberaes a necessidade de construirc 11m Sistema nico para a Poltica. Assim, a partir das deli"fll aes das vrias conferncias realizadas, em 2005, aps 1111 rduo trabalho de pactuao entre todos os entes federa10.', onselhos paritrios e trabalhadores da rea foram aproICla a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e a CII'lUa Operacional Bsica - NOB2 que institui o SUAS. A PNAS define, ento a Assistncia Social como "[...] I rr-ito de cidadania, com vistas a garantir o atendimento s u-cessdades bsicas dos segmentos populacionais vulnerahllizados pela pobreza e pela excluso social" (BRASIL, 2005, , lin). Introduz nessa definio a clareza de poltica asseguulora de direito social e aponta para a parcela da populao II qual ela destinatria. Altera a lgica que regula a insero dos sujeitos na poltica, historicamente compreendidos 111 r uno da incapacidade para o trabalho ou vulnerabilida-

Essas diretrizes, portanto, so construdas na contramo do solo histrico assistencial brasileiro. Primeiro porque referendam a centralidade e primazia do Estado na conduo da poltica, alm de anunciar a necessidade de pactuao entre os entes federados. Por fim, impe a necessidade de controle social, onde a participao popular essencial.

polticas sociais brasileiras so regulamentadas publicamente pelas Nor-

III,I.~peracionais Bsicas, que na sua constituio informam e publicizam

regras de balizamento da organizao e funcionamento dos sistemas.

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dos ciclos geracionais, orientando-se agora 1" LI incluso de cidados, famlias e grupos que se enconIrnm em ituaes de vulnerabilidades e riscos sociais." Estabelece como funes da poltica: (a) Insero: inclusao do destinatrios nas polticas sociais bsicas proporcionando-lhes o acesso a bens, servios e direitos usufrudos pcl demais segmentos da populao; (b) Preveno: criar ap ios nas situaes circunstanciais de vulnerabilidade, evitando que o cidado resvale do patamar de renda alcanado li perca o acesso que j possui aos bens e servios, mantendo-o includo no sistema social a despeito de estar acima da linha de pobreza; (c) Promoo: promover a cidadania, eliminando relaes clientelistas que no se pautam por direitos e que submetem, fragmentam e desorganizam os destinatrios e, (d) Proteo: ateno s populaes excludas e vulnerveis socialmente, operacionalizadas por meios de aes de redistribuio de renda direta e indireta (BRASIL, 2005). Essas funes ao se integrarem cumprem o papel de resgatar e concretizar direitos antes negados. Portanto, a NOB/SUAS apresenta o regramento para a constituio do Sistema nico de Assistncia Social, sendo:
[...) uma racionalidade poltica que inscreve o campo da gesto da assistncia social, uma das formas de proteo social no contributiva, como responsabilidade de Estado. [...) uma forma pactuada que refere o processo de gesto da assistncia social, antes de iniciativa isolada de cada ente
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di'. doe rr nt

federativo, a uma compreenso poltica unificada dos trs entes federativos quanto ao seu contedo (servios e benefcios) que competem a um rgo pblico afianar ao cidado (SPOSATI, 2006, p. 111-112).

Trata-se da forma racional como o sistema compreenI do e deve ser estabelecido no territrio nacional, dando uns iquncia ao aprimoramento da legislao e dos direitos I mrantidos pela LOAS. O SUAS deve estruturar-se a partir II 11 cessidades bsicas da populao e responder de forma uucreta a essas demandas, onde a federao brasileira penIda nas suas particularidades, definindo-se em municpios t, 11 queno, mdio, grande porte e metrpoles. Entendendo 1"0 a estruturas devem estar assentadas na leitura dessa relhlade, que impe pensar a poltica a partir das demandas I'''' so colocadas e das potencialidades e necessidades de , Ida esfera na construo do Sistema. Assim, a PNAS estabelece dentre seus objetivos: pro'I ervios, programas, projetos e benefcios de proteo fi( ial bsica e, ou especial para famlias, indivduos e grupo,' que dela necessitarem; contribuir com a incluso e a equidlld dos destinatrios da poltica de Assistncia Social, ampliando o acesso aos bens e servios socioassistenciais em 11 as urbana e rural. Como base de organizao prope: a matricialidade soI /llfamiliar, recuperando a ideia de grupo familiar e no de IlId ivduo isolado; a teriitotializao;" a descentraJizao
"j.lundo a PNAS a "famlia, independentement~ ~os formato~ ~u model~s assume, mediadora das relaes entre os SU)elt~se.a coletlv~dade, deli111 tando continuamente os deslocamentos entre o publico e o privado, bem 1111110 ge;adora de modalidades comunitrias de vida" (p. 41) e a d~limitao oIll I rri trio enquanto um elemento que busca "agregar ao conhecimento da 11\111 idade a dinmica demogrfica associada dinmica sociolerritorial em I urso" (BRASIL,2005, p. 43).

A vulnerabilidade, segundo o conceito definido na PNAS (BRASIL,2005, p. 33), destina-se populao que vive em situaes "decorrentes da pobreza, privao (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos). e/ou fragilizao de vnculos afetivos - relacionais ou de pertencimento social (discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, entre outras). Por risco social, a Poltica define quelas situaes vulnerveis acrescidas da dimenso de excluso social, violao de direitos e perda de vnculos simblicos e/ou afelivos.

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poltico-administrativc, com comando nico em cada esfera de governo, imposta desde a LOAS, porm nesse novo moviJl1 n to pactuada pelos entes federados entendendo-se suas r SI' n abilidades frente a poltica de Assistncia Social; r ompe o debate sobre o financiamento da poltica, apres ntando a necessidade de pactuao e de destinao oramentria para o Fundo pelas trs instncias de governo; a informao, monitoramento e avaliao, estabelecendo novos patamares de regularidade, de necessidades de estudos e diagnsticos e de transparncia nos dados que devem oferecer subsdios onde se assentam as propostas para a rea e, por fim, a Poltica de Recursos Humanos, rompendo com a forma tradicional de atendimento da rea. Define-se como poltica pblica que requisita servios de qualidade e profissionais capacitados para oferec-Ia e, portanto, com urgncia de estabelecer parmetros tcnicos substantivos. Para a implementao do SUAS, a V Conferncia Nacional trabalhou na perspectiva de ter uma radiografia dos municpios brasileiros. Houve um esforo no sentido de mapear os dados de realidade, tanto das demandas como das potencialidades de respond-Ias para que o sistema fosse pensado em bases reais e objetivas. Essa radiografia foi, inclusive, reveladora de alguns dados persistentes no campo da poltica pblica que ainda no foram ultrapassados." A territorializao aparece como elemento articulador do sistema, visa assim construir uma oferta capilar de servios baseados na lgica da proximidade do cidado e localizar os servios nos territrios com maior incidncia de vulnerabilidades e riscos sociais para a populao. Pensar o territ5

como campo das expresses da questo social que deman1\1 por Assistncia Social, colocar densidade poltica para nr as mais vulnerveis das cidades e metrpoles, uma vez IP o trabalho articulado da Assistncia Social dever dar ihilidade s demandas na constante interlocuo com toda I idade, recompondo a disputa pela riqueza socialmente nduzida. Portanto, no Sistema, o acesso da populao ocorre atra. d uma nica "porta de entrada" estabelecendo uma rede I. S irvios, aes e benefcios organizados por nveis de com\1'. idade e articulados, atravs das protees afianadas: 101 o social bsica e especial. A proteo social bsica prnsenta como objetivos prevenir situaes de risco por meio potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vncuI familiares e comunitrios. Destina-se populao que vive 111 situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreI. privao e ou fragilizao de vnculos afetivos, relaciols de pertencimento social (BRASIL, 2005). A proteo 1'0 ial destina-se a atender as famlias e indivduos que se ncontram em situao de risco pessoal e social, por ocorrnI de abandono, maus tratos fsicos e/ou psquicos, abuso ual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medas scio-educativas, situao de rua, situao de trabalho uluntil, entre outras (BRASIL, 2005). O SUAS recoloca a necessidade do controle social e da uti ipao dos usurios para a sua efetiva implantao. sim, a potncia dos Conselhos e das Conferncias como pa os privilegiados de construo da poltica retoma fora I p rspectiva do Sistema que reitera aquilo que j deterurna o legal a partir da LOAS. Esse talvez se apresente como maior desafio nesse campo to atravessado por falta de pro-

Em artigo publicado na revista Servio Social &' Sociedade (n. 87. 2006). Aldaza Sposati aponta para esses dados. Recomenda-se a leitura.

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tagoni mo de seus usurios 50' alo dos.

e pelo uso cliente lista dos recur-

De rafios para a sociedade brasileira na perspectiva da malerializao do SUAS

Materializar a poltica de Assistncia Social na vida da populao brasileira que nela tem o direito de ver atendida suas demandas, compe um grande desafio j anunciado na onstituio de 1988 e na LOAS em 1993. Uma sociedade marcada por profunda desigualdade e tambm por uma naturalizao de um mundo dual e pouco receptivo ao debate do acesso riqueza socialmente produzida, tem buscado reproduzir essa forma de conceber a sociedade em tudo aquilo que diz respeito ao acesso dos mais pobres ao que produzido coletivamente. A Assistncia Social, enquanto poltica pblica vem tentando colocar na arena poltica esse debate. Embora vrias tentativas tenham sido feitas no sentido de desmobilizar e enquadrar burocraticamente o movimento pela consolidao da poltica, e de perpetuao em muitas experincias de espaos para formas despolitizadas e caritativas, h, na contramo, um forte movimento para o reconhecimento dessa pollica como poltica pblica e asseguradora de direito social. nessa perspectiva que se reconhece o SUAS, no esforo coletivo da sociedade e do governo para consolidar de forma clara c transparente a explicitao desse Sistema. claro, que p irrnanecem muitos desafios, temas a serem enfrentados por to los que esto envolvidos com o debate. Afinal, preciso lembrar que:
Entre o pesado legado de tradio autoritria e excludente e as mudanas em curso no mundo contemporneo, o cen-

rio pblico brasileiro est atravessado por alternativa~ ~~tagnicas de futuro, contrapondo, de um l~do, aS'posslbilldades de uma regulao democrtica da Vida s.ocla! que t~nha como medida o reconhecimento e generahzaao de direitos e, de outro, propostas neoliberais que r~presentam uma tentativa de privatizao das relaes sociais pela recusa da mediao pblica dos direitos e esferas de representao I... ] (PAGU; TELLES, 2000, p. 114).

A afirmao

do Sistema

enquanto

gesto e garantia

de

direitos sociais no campo da assistncia

social exige um reor-

dl'llamento que ultrapassa as questes previstas nos instruIIII!IOS legais que o formalizam, ou seja, "incorporar a legis1,IuI vida da populao pobre brasileira necessariamente 11111 dos caminhos, embora insuficiente, para incidir na criat ,li) de uma cultura que considere a poltica de Assistncia ocial pela tica da cidadania" (Couto, 2004, p.176). Portan1o, ' necessrio mais que isso, preciso recolocar o debate obre o espao da poltica no campo do acesso ao excedente do capital como forma de garantir vida digna a todos os cidad,IO brasileiros.
I

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