Livro IPEA Sociedade e Economia EcoCriativa

Sociedade e Economia: estratgias de crescimento e desenvol vimento
Organizadores
JOO SICS ARMANDO CASTELAR
Governo Federal
Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger
Secretaria de Assuntos Estratgicos
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretoria Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho de Castro Liana Maria de Frota Carleial Mrcio Wohlers de Almeida Mrio Lisboa Theodoro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe de Comunicao Estanislau Maria de Freitas Jnior Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Sociedade e Economia: estratgias de crescimento e desenvol vimento

Organizadores
JOO SICS ARMANDO CASTELAR
Braslia, 2009
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009
Sociedade e economia : estratgias de crescimento e desenvolvimento / organizadores: Joo Sics, Armando Castelar. Braslia : Ipea, 2009. 252 p. : grfs., tabs. Inclui bibliograa. ISBN 1. Estratgia de Desenvolvimento. 2. Desenvolvimento Econmico.3. Brasil. I.Sics, Joo. II. Pinheiro, Armando Castelar. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da Secretria de Assuntos Estratgicos. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.
SUMRIO
PREFCIO Marcio Pochmann 7 9
CAPTULO 1
O BRASIL PRECISA DE UMA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO? Armando Castelar
CAPTULO 2
A CONSTRUO DE UMA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO Joo Sics 19
CAPTULO 3
ESTRATGIA DE ECONOMIA CRIATIVA SOB O SIGNO DA INCERTEZA Joo Paulo dos Reis Velloso 29
CAPTULO 4
ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO Antonio Delm Netto Akihiro Ikeda 33
CAPTULO 5
PARA UMA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO Josu Gomes da Silva 45
CAPTULO 6
UMA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO NA TRADIO KEYNESIANA-ESTRUTURALISTA Julio Lopez Fernando Cardim 51
CAPTULO 7
CAMINHOS PARA O DESENVOLVIMENTO UMA VISO ESTRATGICA Amir Khair 59
CAPTULO 8
DUAS VISES A RESPEITO DAS ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO Samuel Pessoa 71
CAPTULO 9
DESENVOLVIMENTO O AUMENTO PERSISTENTE DA PRODUTIVIDADE DO TRABALHO 83 Roberto Fendt
CAPTULO 10
GLOBALIZAO, ESTADO E TRAJETRIAS NACIONAIS: DILEMAS DO DESENVOLVIMENTO E O FUTURO DO BRASIL Eli Diniz 91
CAPTULO 11
OS CAMINHOS DO DESENVOLVIMENTO: ANTIGAS QUESTES E NOVAS PERSPECTIVAS Cludio R. Frischtak 99
CAPTULO 12
UMA AO VITAL PARA O DESENVOLVIMENTO ECONMICO 111 Luiz Guilherme Schymura
CAPTULO 13
POLTICA MACROECONMICA E ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO: UMA VISO CRTICA Franklin Serrano 121
CAPTULO 14
ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO E INTERVENO FISCAL DO ESTADO 131 Denise Lobato Gentil Renaut Michel
CAPTULO 15
CONCENTRAR NO FUNDAMENTAL Claudio L. S. Haddad 143
CAPTULO 16
NOTAS PARA A RETOMADA DO DEBATE SOBRE O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO 153 Cndido Grzybowski Carlos Tautz Ciro Torres Joo Roberto Lopes Pinto Luciana Badin Manoela Roland
CAPTULO 17
A SADA CONSOLIDAR O SISTEMA CAPITALISTA 169 Mailson da Nbrega
CAPTULO 18
UMA PEQUENA AGENDA NEOLIBERAL PARA A POLTICA COMERCIAL 183 Mauricio Mesquita Moreira
CAPTULO 19
UMA ESTRATGIA PARA EXPANDIR OS INVESTIMENTOS EM INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL 191 Paulo Corra
CAPTULO 20
QUALIDADE DA EDUCAO 201 Naercio Aquino Menezes Filho
CAPTULO 21
EM BUSCA DO SETOR AUSENTE 211 David Kupfer
CAPTULO 22
COMUNICAES E DESENVOLVIMENTO: UMA OUTRA AGENDA (IM)POSSVEL? Marcos Dantas 223
CAPTULO 23
DESENVOLVIMENTO ECONMICO: ESCOLHA POLTICA E NO TCNICA 239 Raphael de Almeida Magalhes
PREFCIO
Depois de pouco mais de 17 anos de inao controlada e quase 25 anos de semiestagnao da renda por brasileiro, o gigante, nalmente, parece acordar convalescente de uma longa temporada febril. Atualmente, assiste-se a reconquista do maior dinamismo da economia associado reduo da pobreza e da desigualdade da renda do trabalho. Ainda que imediatamente no implique mudar a face assustadora das mazelas sociais brasileira, indica, contudo, como os passos de hoje permitem incluir novo contingente social na esfera do consumo, bem como na esperana de dias melhores. Talvez to importante quanto isso seja a retomada do debate sobre o futuro do Brasil. O longo prazo representa antecipar para o presente a nao que se deseja construir. S agora, passado o tempo do regime fechado, controlada a inao e superado o anacronismo do pensamento nico, o pas parece se permitir ir alm e comear a sair das amarras, buscando preparar a nao para a existncia de uma sociedade mais justa e um lugar digno entre os povos. O livro que agora se apresenta nasce com esse esprito crtico, inovador e democrtico, mrito inegvel de seus organizadores e de todos os autores participantes. Ao longo dos seus captulos, o leitor encontrar o conjunto de idias principais que guiam o debate recente sobre o desenvolvimento econmico e social do pas, suas oportunidades e desaos. tambm uma publicao plural posto que, lado a lado, autores das mais diferentes escolas econmicas expem seu pensamento, sem qualquer rudo ou pejo, em favor de um debate franco, aberto e visando um pas melhor. Contudo, apesar da diversidade das opinies e teses, uma constante salta aos olhos dos leitores: em todos os textos, a problemtica do Estado muito presente e, at diria, capaz de fazer intuir sobre a linha de interpretao dos autores. Vejamos, por exemplo, que, por grossas linhas, podemos dividir o conjunto dos captulos em dois grandes blocos: um reticente em relao ao papel a ser exercido pelo Estado no processo de desenvolvimento econmico de uma nao; e, de outro, autores que julgam impossvel alcanar algo complexo como o desenvolvimento sem a forte e planejada presena do Estado na economia. Nesse caso, o primeiro grupo, mais identicado com o pensamento econmico ortodoxo, defende um conjunto de reformas que dem consistncia e valorizem princpios privados de acumulao, empreendedorismo e sucesso de cada agente. Para eles, a ao racional e individualista dos homens, dadas as necessrias garantias e estabilidade de uma ordem verdadeiramente capitalista, ofereceria, inequivocamente, o ambiente timo para o progresso e o desenvolvimento. Assim, com um Estado garantindo a ordem, as instituies e a democracia, com preos relativos se posicionando corretamente e a competio livre, seriam emitidos os sinais adequados para que os investidores se sentissem atrados, ajustando, de acordo com aquilo que a sociedade mais valoriza, a alocao de recursos e a produo.
A partir do outro ponto de vista, em meio aos autores mais prximos da tradio heterodoxa do pensamento econmico, o papel do Estado visto como historicamente indissocivel do processo de desenvolvimento e, por isso mesmo, tido como estratgico. Para estes, dada a especicidade histrica da sociedade brasileira e latino-americana, a atuao das foras primrias do mercado leva, inexoravelmente, manuteno da ordem elitista e concentradora dos frutos do crescimento e do progresso econmico. De maneira um pouco mais forte e tomando emprestada uma observao de Celso Furtado, para eles o desenvolvimento dentro de uma sociedade perifrica e dependente no possvel. Assim, segundo esses pensadores, o Estado seria o nico agente social capaz de proporcionar, dentro do capitalismo, um ambiente de mudana social em favor de uma ordem mais produtiva, igual, democrtica e progressista. Em outros termos: sem Estado, no h desenvolvimento nem soberania. Todo esse debate, presente em cada captulo do livro, s se tornou possvel, no entanto, porque o Brasil parece estar ingressando em uma nova fase de sua histria econmica e social. Hoje, positivamente, so alcanados simultaneamente os objetivos como crescimento econmico, melhoria na distribuio de renda do trabalho e fortalecimento institucional, em meio a um ambiente crescentemente democrtico. As classes populares aprendem aos poucos a reivindicar maior participao no bolo da riqueza nacional e nem por isso se v qualquer ameaa legalidade. Por m, as aes diplomticas do pas no exterior ganham relevo e diversicam em quantidade, tamanho e qualidade o nmero de parceiros comerciais brasileiros. Tudo isso desenha um cenrio externo ainda pouco claro para o futuro, mas diferente do que j vivemos em tempos passados. nesse ambiente que este livro torna-se ainda mais imprescindvel a todos aqueles que buscam pensar um novo pas e pretendem participar dessa construo. A maior parte do trabalho ainda est por fazer e as resistncias sero muitas. Todavia, nada mais graticante e honrado do que ajudar a construir uma nao e imaginar que o futuro sorrir atravs das melhores esperanas em nossas crianas. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), rgo do Governo Federal voltado para o desenho, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas, tem exatamente essa preocupao: um compromisso com o longo prazo, com o pas e com o futuro das atuais e novas geraes. Boa leitura! Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
CAPTULO 1
O BRASIL PRECISA DE UMA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO?
Armando Castelar*1
Uma estratgia de desenvolvimento uma viso de para onde se quer levar a economia. Mais ao ponto pode ser descrita como um conjunto de metas, instrumentos e responsabilidades explicitadas em um programa plurianual de polticas pblicas, que seja percebido pela sociedade como factvel, legtimo e objeto do comprometimento governamental. Se bem concebida e implementada, ela pode reduzir o risco e alongar os prazos do investimento, elevando sua ecincia, principalmente se for percebida como vlida para alm do ciclo eleitoral. Para o setor pblico, em especial, uma estratgia de desenvolvimento fundamental para orientar e dar consistncia intertemporal s suas polticas, atividades e investimentos, melhorando a qualidade da gesto e a ecincia do seu gasto. O Brasil poderia se beneciar da adoo de uma estratgia de desenvolvimento que desse organicidade e consistncia s polticas pblicas, ao mesmo tempo que alongasse seus horizontes, incluindo-se a a denio de um plano de mdio prazo para as contas pblicas. A maioria das pessoas possivelmente concorda com essa armao. O diabo, como diz o ditado, mora nos detalhes: h na praa quase tantas propostas diferentes de estratgias quanto pessoas que concordam com a sua utilidade. Para separar o que faz do que no faz sentido necessrio, como critrio mnimo, testar sua consistncia com as identidades e teoria econmicas, assim como a sua aderncia aos nmeros. Tambm se deve avaliar sua coerncia com o processo histrico de desenvolvimento do pas a forma como os avanos aconteceram e foram gerando os gargalos que hoje restringem um progresso mais clere. Discutindo esse tema, Irma Adelman lembra que o que bom em uma fase do processo de desenvolvimento pode ser ruim na fase seguinte, que h irreversibilidades que tornam o processo dependente das escolhas feitas no passado e que, portanto, a melhor estratgia para um pas em um dado momento deve ser
* Armando Castelar analista da Gvea Investimentos, professor do Instituto de Economia da UFRJ, pesquisador licenciado do Ipea, e Ph.D. em Economia pela Universidade da Califrnia, Berkeley.
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Sociedade e Economia: estratgias de crescimento e desenvolvimento
ancorada em um apropriado entendimento da sua situao presente, assim como de sua histria. esse o ponto de partida deste artigo. O que se entende por desenvolvimento econmico, o alvo nal das estratgias aqui discutidas? No h uma denio ocial ou nica, mas em geral ele se caracteriza por uma conjugao de crescimento rpido e auto-sustentado, transformao da estrutura econmica, avano tecnolgico, progresso institucional e melhoria dos indicadores sociais. Mais recentemente, se incorporou a essa denio a exigncia de sustentabilidade ambiental. Historicamente, o desenvolvimento esteve associado ao aprofundamento e sosticao do processo de industrializao. At hoje comum referirmo-nos aos pases desenvolvidos como industrializados. Como nos setores industriais poca mais tecnologicamente sosticados prevaleciam processos produtivos caracterizados por indivisibilidades e escalas de produo elevadas, para o tamanho do mercado domstico de ento, e tendo em vista a existncia de falhas de coordenao e a atroa do sistema nanceiro, no ps II Grande Guerra prevalecia a viso de que o desenvolvimento s ocorreria com a interveno do Estado nas decises de investimento e produo. Argumentava-se que os pases subdesenvolvidos eram prisioneiros de um equilbrio de baixo nvel, uma espcie de armadilha do subdesenvolvimento, da qual no escapariam por meio apenas do livre funcionamento das foras de mercado. Era necessrio criar desequilbrios para tornar atrativos certos tipos de investimento que no atraam o setor privado em uma situao de equilbrio, ou ento realizar diretamente esses investimentos por meio de instituies ou empresas pblicas. Tarifas de importao elevadas, subsdios tributrios e creditcios, polticas de cmbio mltiplo so exemplos de instrumentos utilizados para distorcer preos relativos, gerar rendas monoplicas e produzir os desequilbrios com os quais se canalizava o investimento privado para as atividades que o Estado desejava promover. Esses incentivos eram complementados por rgidos controles sobre o qu assim como sobre quem, quanto e quando poderia ser produzido, importado ou exportado, restringindo a competio e limitando a livre alocao de recursos, de forma a impedir movimentos de arbitragem que eliminassem essas rendas monoplicas (por exemplo, por meio de importaes competitivas). Na Amrica Latina, a tese em favor da industrializao induzida ou feita diretamente pelo Estado foi reforada pelo pessimismo exportador dos estruturalistas, para quem as baixas elasticidades renda e preo das exportaes de pases pobres levariam a uma tendncia secular de declnio nos seus termos de troca com os pases ricos, que condenaria os pases orientados para as exportaes a um estado permanente de pobreza. Dada a estrutura produtiva de pases ricos (indstria) e pobres (commodities), enquanto naqueles o progresso tcnico levaria melhoria no padro de vida dos trabalhadores, nestes, esse se transformaria em queda de preos
O Brasil Precisa de uma Estratgia de Desenvolvimento?
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e transferncia de renda ao exterior. A nica sada seria a industrializao, que por falta de competitividade externa desses pases teria de ser feita por intermdio da substituio de importaes. E pensar que seriam as commodities que provocariam o grande impulso econmico da Amrica Latina meio sculo depois, ou que o Brasil estaria apostando tantas chas na globalizao do uso do etanol combustvel! A Unio Sovitica, que alcanou avanos signicativos em termos de industrializao com um programa de forte interveno estatal, era ento o paradigma a ser emulado, com as devidas adaptaes. Era uma poca em que se traavam estratgias de desenvolvimento com base nas solues de problemas de programao linear, calcados em matrizes insumo-produto, que apontavam onde e em que quantidade os investimentos deveriam ser feitos. O Brasil abraou com fora essa estratgia de planejamento e controle da oferta pelo Estado, ainda que talvez seja um exagero armar, como fez Eugnio Gudin, em 1974, que o capitalismo brasileiro [era] mais controlado pelo Estado do que em qualquer outro pas, exceto naqueles sujeitos aos regimes comunistas. Esse tipo de estratgia de desenvolvimento, epitomado pelos Planos Nacionais de Desenvolvimento, manteria seu prestgio no Brasil at a dcada de 1970, mas entraria em declnio, como em quase toda parte, a partir dos anos 1980. Vrios fatores contriburam para isso; um dos mais importantes foi o fracasso dos pases subdesenvolvidos em desenvolver-se, talvez o atestado principal dos limites desse tipo de estratgia, que depois seria reforado pelo prprio desmantelamento da Unio Sovitica e o abandono do modelo econmico planicado pelos pases ex-comunistas. Conta-se nos dedos da mo os pases que passaram de subdesenvolvidos a desenvolvidos nas ltimas seis dcadas: Japo, Coria do Sul, Taiwan, Cingapura e Israel. No Brasil, como se sabe, essa estratgia foi insuciente para alar o pas condio de desenvolvido, mas foi bem sucedida, nas dcadas de 1950, 1960 e 1970, em gerar um forte crescimento econmico, ainda que o progresso nas demais dimenses do desenvolvimento, do social ao ambiental, tenha sido comparativamente mais modesto. A dcada de 1980, por outro lado, foi marcada por baixo crescimento e grande instabilidade macroeconmica, em parte, fruto de choques externos, mas tambm do acmulo de problemas gerados pelos desequilbrios estruturantes da estratgia de desenvolvimento adotada desde meados do sculo, em que distores que se pretendiam temporrias e localizadas tornaram-se permanentes e cumulativas. Foi a incapacidade dessa estratgia em continuar gerando elevadas taxas de crescimento, junto com a crise scal em que mergulhou o pas, que limitava a sua aplicao na prtica, assim como as mudanas de prioridades resultantes da redemocratizao do pas que levaram ao seu abandono. Mas importante
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notar que isso reetiu tanto os fracassos quanto os sucessos dessa estratgia: tambm nas reas em que se avanou era importante mudar. Como lembra Irma Adelman, desenvolvimento signica alterar sistematicamente as metas, os mecanismos, as modalidades, os agentes e as instituies responsveis por sua promoo. A nica constante no desenvolvimento a mudana sistemtica. Em outras palavras, e sem entrar no mrito do que havia de bom ou ruim no modelo anterior, a estratgia que serviu para transformar o Brasil de 1950 no de 1980 no servia mais para faz-lo dar os passos seguintes, na sua trajetria de desenvolvimento. No que aqueles que tinham se acostumado a receber as benesses pblicas, distribudas com base no modelo anterior, estivessem dispostos a delas abrir mo sem luta. No por outra razo, at hoje continua sendo to difcil eliminar subsdios pblicos que nada mais fazem do que redistribuir renda em favor de grandes empresas e grupos de interesse bem situados na escala social, perpetuando as desigualdades de renda. Reetindo os avanos realizados nas dcadas anteriores, os desaos ento colocados para o pas, em especial a crise scal, e a necessidade de reverter polticas que haviam perdido sua funcionalidade ou gerado novos tipos de problemas, a nova estratgia focou na estabilizao de preos e na liberalizao econmica. Amadureceu nessa poca a percepo de que falhas de governo poderiam ser to ou mais prejudiciais ao desenvolvimento econmico do que as falhas de mercado, tanto pela m alocao de recursos resultante da distoro de preos relativos, como pelo consumo de recursos escassos na tentativa de manter ou ampliar as rendas monoplicas recebidas do Estado. Assim, decidiu-se substituir o modelo de controle e comando do Estado pelo de mais competio, corrigindo os preos relativos domsticos, alinhando-os aos preos internacionais, e dando mais liberdade para o setor privado decidir como, onde e quando investir e produzir. Ao Estado caberia corrigir os desequilbrios macroeconmicos acumulados nas dcadas anteriores, ajustando as contas pblicas e reduzindo a inao. No mais, deveria concentrar sua energia em melhorar os indicadores sociais, notadamente na educao e na sade; fortalecer as instituies; cuidar do meio ambiente; e concentrar seus investimentos em setores com elevados hiatos entre retorno social e retorno privado. Em especial, abandonava-se a premissa balizadora da estratgia anterior, de que a economia funcionava de forma diferente nos pases em desenvolvimento, e que por isso estes necessitavam de teorias e polticas diferentes das que faziam sentido nos pases ricos. Convergiu-se ento para a viso de que os fundamentos econmicos so os mesmos em pases desenvolvidos e em desenvolvimento, e o objetivo das polticas pblicas deve ser melhor-los. Assim, parecido com o que se zera no imediato ps II Grande Guerra, mas agora focando mais nos fundamentos
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do que nos resultados nais, se buscou uma nova estratgia de desenvolvimento, a partir da identicao dos fundamentos cujos indicadores nos pases pobres estavam mais distantes dos observados nas economias desenvolvidas, ainda que nem sempre estas se apresentassem como um conjunto homogneo. Foi com esse pano de fundo que chegou ao Brasil o chamado Consenso de Washington, que propugnava um conjunto de reformas consistindo de disciplina scal, aumento dos gastos pblicos em educao e sade, reforma tributria, taxas de juros determinadas pelo mercado, taxas de cmbio competitivas, abertura comercial e ao investimento direto externo, privatizao, desregulamentao e respeito aos direitos de propriedade. Na dcada de 1990, o Consenso serviu de base para uma agenda de desenvolvimento, em certo sentido implcita, tendo-se promovido nesse perodo amplas reformas estruturais, no apenas no Brasil como tambm em outros pases latino-americanos. Os resultados desse processo de reformas orientadas para o mercado foram positivos, na mdia, mas caram inicialmente aqum do que se esperava em termos de acelerao do crescimento, ainda que se tenha observado, concomitantemente, progressos relativamente signicativos nas outras dimenses do desenvolvimento, em especial em relao aos indicadores sociais e preocupao com o meio ambiente. S em meados desta dcada o crescimento econmico viria se acelerar de forma mais substantiva, sugerindo a existncia de uma signicativa defasagem entre as reformas e o seu impacto sobre o desempenho do PIB. A frustrao com os resultados iniciais das reformas, em termos de aumento da taxa de crescimento, e a percepo de que h espao para uma acelerao ainda mais forte levaram a trs tipos de interpretaes. Uma, que o crescimento no se acelerou como esperado porque as reformas no foram, de fato, implementadas na profundidade proposta. Cita-se em defesa desse argumento o fato de que os pases que mais progresso zeram na adoo das reformas o Chile, por exemplo so os que apresentam melhor desempenho na regio, enquanto os que menos reformaram o Paraguai, por exemplo esto entre os com pior desempenho. Alm disso, evidente que as reformas no foram concludas em muitos pases, inclusive o Brasil. Uma segunda viso de que a falta de uma maior acelerao do crescimento resultou de o conjunto de reformas no ter sido sucientemente abrangente, sendo necessrio complet-lo com uma segunda gerao de reformas, voltada para modernizar as instituies que moldam o ambiente em que se desenrola a atividade econmica, criando ou desenvolvendo as instituies econmicas do capitalismo. De acordo com essa viso, cabe ao Estado estabelecer uma infra-estrutura institucional que permita ao mercado funcionar adequadamente, infra-estrutura que existe nos pases desenvolvidos, mas no nos em desenvolvimento.
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Essa viso pode ser resumida em trs proposies. Primeiro, ter uma economia estvel, com preos relativos corretos, deve ser um objetivo prioritrio da poltica econmica. Sem eles aumenta o risco e diminui a produtividade da atividade econmica e dos investimentos. Assim, as polticas do Consenso de Washington devem ser perseguidas. Segundo, risco e preos relativos tambm so afetados pelo aparato institucional de um pas, de forma que mesmo em uma economia estvel e relativamente aberta o investimento e a produtividade podem car abaixo do potencial, reduzindo o crescimento. O receiturio do Consenso no suciente para promover o crescimento e as reformas institucionais tambm so necessrias. Terceiro, a interveno do Estado na economia, realizando diretamente, obrigando ou dando incentivos tributrios ou creditcios para a realizao de determinados investimentos e/ou atividades um arranjo institucional que, em geral, produz resultados inferiores aos que poderiam ser obtidos com a correo das falhas institucionais que aumentam o risco e os custos de transao. Mesmo essa verso ampliada do Consenso de Washington tem sido alvo, porm, de crticas, notadamente de autores que argumentam que no possvel promover o desenvolvimento adotando um nico conjunto de polticas para todos os pases em todos os momentos; cada pas deve procurar uma estratgia de desenvolvimento adequada s suas caractersticas, seu grau de desenvolvimento e sua situao presente. Isso no signica, porm, ignorar as lies da teoria ou da evidncia histrica e de outros pases. Como adverte Dani Rodrik, h um conjunto de leis ou princpios universais que devem ser respeitados em qualquer estratgia de desenvolvimento, tais como disciplina macroeconmica; respeito segurana jurdica; polticas pblicas, inclusive regulao, de boa qualidade; e incentivos e preos corretos, por intermdio de uma economia relativamente aberta e com livre competio. O que essa terceira viso argumenta que, apesar de existirem certas regularidades e seqncias preferveis, uma estratgia de desenvolvimento no pode ignorar o que h de especco em cada caso particular. Respeitadas as leis universais, cada pas deve adotar sua prpria estratgia de desenvolvimento, ajustando-a s suas caractersticas individuais. A chamada Metodologia de Diagnstico do Crescimento, proposta por Ricardo Hausmann, Dani Rodrik e Andres Velasco, instrumentaliza esta viso, com a sugesto de que estratgias de desenvolvimento sejam desenhadas a partir de um diagnstico sistemtico e abrangente, que identique o principal obstculo ao crescimento em cada pas, em cada momento. Os autores criticam a adoo de listas uniformes de reformas, observando que estas podem levar implementao de reformas que restrinjam, ao contrrio de exibilizar, o potencial de crescimento. Ainda que partindo de uma lista comum de potenciais gargalos, que comea pela separao entre barreiras rentabilidade do investimento e fatores que elevam o custo de nanciamento, a utilidade dessa abordagem reside na percepo de que as reformas prioritrias tendero a variar de um caso para outro.
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Qual dessas vises mais relevante para o desenho de uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil neste incio de sculo? Todas trs. O Brasil parou a meio caminho na implementao das reformas do Consenso e precisa avanar com vrias delas, como a do fortalecimento dos direitos de propriedade e a da melhoria nos servios de sade e educao bsica, para car nos casos mais evidentes. As reformas j adotadas tornam urgente avanar no fortalecimento e no aperfeioamento das instituies, das agncias reguladoras s regras de abertura e fechamento de empresas. Finalmente, um pas como o Brasil distante dos grandes centros e maior, mais desigual, mais urbanizado e mais industrializado que a maior parte dos outros pases em desenvolvimento necessita pensar individualmente no seu prprio modelo de desenvolvimento, identicar seus prprios gargalos ao crescimento, ainda que, respeitando sempre, as leis universais a que se referiu Dani Rodrik. Independentemente da viso que se adote, a disfuncionalidade do Estado brasileiro aparece como o principal obstculo acelerao do desenvolvimento do Brasil. O Estado brasileiro disfuncional em vrias dimenses. Sua poltica macroeconmica ineciente, pois pisa no acelerador com uma poltica scal expansionista, enquanto usa o freio de mo da poltica monetria para segurar a demanda do setor privado, provocando uma desnecessria apreciao do cmbio. Ele gasta e tributa muito, uma tributao instvel e regressiva, que fomenta a informalidade e o desvio de recursos escassos para a administrao e o planejamento tributrios. Apesar de gastar muito, investe pouco, comprometendo a qualidade da infra-estrutura, j que tambm no cria condies regulatrias adequadas para que o setor privado invista um volume suciente de recursos no setor. um Estado ineciente na proviso de servios pblicos, levando o pas a conviver com indicadores ruins de sade, educao e segurana pblicas, a despeito do elevado gasto nessas reas. Finalmente, mas no menos importante, falha em no prover um nvel adequado de segurana jurdica, desestimulando o investimento e o crescimento da produtividade. Segue desse diagnstico, assim como das anlises disponveis sobre a situao econmica e social do pas, que os pilares principais de uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil atual deveriam ser:
Melhorar a qualidade da poltica macroeconmica, o que exige reduzir o carter expansionista e pr-cclico da poltica scal, abrindo espao para uma reduo no-inacionria dos juros. Numa perspectiva de mdio prazo, mas com base em um plano scal plurianual com metas intermedirias, se deveria aumentar a poupana pblica, de forma a viabilizar investimentos na infra-estrutura de saneamento e transportes, reduzir a razo dvida pblica/PIB e abrir espao para a queda da carga tributria.
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Universalizar a educao bsica, da pr-escola ao ensino mdio, melhorar sua qualidade, com forte reduo da distoro idade-srie e acabar com a gratuidade universal no ensino pblico superior, de forma a concentrar os subsdios pblicos na educao bsica e nos estudantes de baixa renda. Reformas semelhantes na sade, voltadas para universalizar a adoo de procedimentos bsicos de alta eccia e baixo custo, focalizando os subsdios pblicos na populao de baixa renda e expandindo os sistemas de seguro privado para cobertura de riscos mdios e altos, com disponibilizao de menu variado de opes. Nos dois casos, se deve recorrer mais intensamente a esquemas de parceria pblico-privada para a gesto de unidades de sade e ensino. Alm disso, cabe focar as transferncias monetrias nos domiclios mais pobres, especialmente naqueles com crianas, qui at redistribuindo para esses parte dos subsdios hoje transferidos por meio da Previdncia Social. Melhorar o ambiente de negcios e investimentos no pas. Para isso se deveria fortalecer a segurana jurdica; simplicar o relacionamento das empresas com a autoridade pblica, a includas as normas para instalao, fechamento e operao de empresas; e simplicar e tornar maisecientes as regulaes tributrias e trabalhistas, reduzindo a informalidade. Aprofundar o esforo de liberalizao econmica, fomentando a ecincia por meio de preos e incentivos corretos, o que em geral pressupe uma economia aberta e em que a competio prevalea. Em especial, cabe diminuir a disperso das tarifas de importao, reduzindo a proteo efetiva de setores como material de transporte, por exemplo, e fortalecer o Sistema de Defesa da Concorrncia e as agncias reguladoras, estimulando uma melhor coordenao entre elas. Avanar no desenvolvimento do setor nanceiro, promovendo a queda do custo de capital, alongando prazos e expandindo a oferta de nanciamento, tanto do crdito bancrio como daquele concedido via mercado de capitais. Para isso se deve trabalhar no fortalecimento das garantias, na desonerao tributria, na melhoria das informaes, e no aumento da competio. Tambm seria importante reduzir o volume de subsdios canalizados por meio dos bancos pblicos, restringir o direcionamento do crdito e aumentar a transparncia com que esses dois instrumentos so utilizados para favorecer determinados tomadores de nanciamento, entre outras coisas eliminando o sigilo bancrio para as operaes que envolvam recursos pblicos ou que sejam beneciadas por subsdios cruzados institudos por regulao governamental.
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Fortalecer a capacidade de o setor pblico formular e avaliar suas polticas, assim como corrigir ou compensar as falhas de mercado mais severas, privilegiando o uso de regulaes transparentes, com objetivos e metas claras, e combatendo as intervenes com motivaes essencialmente polticas. De forma geral, preciso aumentar a transparncia da atuao pblica e a capacidade do cidado monitor-la e cobrar um melhor desempenho. Para isso contribuiria o desenvolvimento de uma cultura de metas, planejamento e avaliao nos vrios ministrios, rgos e agncias estatais. O mesmo vale para as administraes subnacionais. Antes de concluir, cabe observar que o sucesso de uma estratgia de desenvolvimento no se encerra no enunciado de suas linhas mestras; preciso detalhar as propostas, estabelecer metas etc. Alm disso, fundamental que haja um forte compromisso pblico com linhas de atuao claras, consistentes e aceitas por investidores e outros agentes econmicos. a anttese do que freqentemente se v, em que o discurso do governante varia conforme a platia e a ocasio.
CAPTULO 2
A CONSTRUO DE UMA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO
Joo Sics*1
Uma estratgia de desenvolvimento econmico e social para o Brasil deve ser composta de duas partes. A primeira o ponto nal, ou seja, para onde se quer levar a sociedade. E a segunda a trajetria econmica que deve facilitar a chegada ao ponto nal um pas com a mxima qualidade de vida para todos. Uma estratgia de desenvolvimento para ser factvel deve, acima de tudo, emular o imaginrio da sociedade, ser transformada em sonho, utopia e orgulho. Polticas pblicas, instrumentos, objetivos, metas, mecanismos de avaliao devem, de forma inescapvel, compor uma estratgia de desenvolvimento, mas se ela no for transformada em sonho da maioria dos cidados permanecer como mais um documento na gaveta. Indivduos tm percepes diferenciadas da realidade presente, do passado e do futuro. Muitos aspectos podem explicar essas percepes diferenciadas: grau de formao, de informao, acesso cultura, ao lazer, insero social, infortnios, histrico familiar, processos psicolgicos etc. A forma mais conhecida de aglomerao de indivduos (que so e devem continuar sendo) heterogneos, com diferentes interpretaes em torno de uma estratgia de desenvolvimento, tem sido atravs da criao de smbolos. Estes sintetizam sensaes, emoes e idias que so a base da adeso e da movimentao de aglomerados sociais. Smbolos so imagens, slogans ou coisas assemelhadas. Smbolos so snteses de idias, de projetos smbolos so tambm necessrios porque so formas de substituio de lderes nicos. Uma estratgia de desenvolvimento deve prescindir da ao de um lder (com suas idiossincrasias e desejos particulares), o que torna idias e ideais em movimento sintetizados por smbolos em algo absolutamente imprescindvel. O slogan O petrleo nosso, que movimentou grande parte da sociedade brasileira em defesa da criao da Petrobras, um exemplo de smbolo que representou uma utopia que envolvia soberania e nacionalismo. A Petrobras foi criada para ser
* Joo Sics Doutor em Economia (Instituto de Economia, UFRJ). Diretor de Estudos Macroeconmicos do Ipea e professor licenciado do IE-UFRJ.
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monopolista de alguma coisa que poca inexistia: era puro sonho que se tornou uma realidade. O movimento pelas Diretas j (em 1984) sumariou sonhos de milhes de brasileiros por um pas democrtico. Os estudantes caras pintadas que tomaram as ruas, em 1992, exigindo o impeachment do presidente Fernando Collor, representaram um movimento contra a corrupo e pelo aprofundamento da democracia. O petrleo nosso, as Diretas j e os caras pintadas foram smbolos construdos pelo movimento dos movimentos da sociedade. H, portanto, outro elemento importante de uma estratgia de desenvolvimento: smbolos no so criados em laboratrios ou gabinetes. Quem saberia dizer quem disseminou o slogan Diretas j? Quem imaginou que caras pintadas poderiam representar a indignao de milhares de jovens? Smbolos resultam da mobilizao em torno do debate amplo e organizado sobre a rejeio ao que seja antiquado e a construo do novo. Portanto, uma estratgia de desenvolvimento no um plano de governo detalhado, assim como no deve conter respostas para a lista inndvel de questes que aigem a todos os cidados brasileiros. Uma estratgia de desenvolvimento deve ser construda no debate com a sociedade a partir de linhas gerais que descrevam: i) o objetivo nal um pas em que questes materiais no sejam barreiras instransponveis felicidade; e ii) a trajetria polticas pblicas, procedimentos e regras para se formatar e re-formatar continuamente um novo pas. O objetivo nal de uma estratgia de desenvolvimento deve ser a construo de uma sociedade democrtica, tecnologicamente avanada, com emprego e moradia dignos para todos, ambientalmente planejada, com uma justa distribuio de renda e da riqueza, com igualdade plena de oportunidades e com um sistema de seguridade social de mxima qualidade e universal cujas partes imprescindveis devam ser sistemas gratuitos de sade e educao para todos os nveis e necessidades. O Estado de bem-estar social o conceito que resume esse conjunto de objetivos. O Estado de bem-estar social a maior conquista da civilizao ocidental ao longo do sculo XX. Foi a conjugao nica de fatores sociais, polticos e econmicos que conformou um ambiente institucional que valoriza a liberdade, a individualidade, o trabalho, a atividade empresarial, a gesto republicana do Estado, a justia e o bem-estar. Sua construo teve incio principalmente ao nal da dcada de 1940 na Europa ocidental, o palco da sua realizao. Hoje h um Estado de bem-estar social em diversos pases europeus, com destaque para a Sucia, Noruega, Finlndia, Frana, entre outros. O funcionrio do governo ingls William Beveridge foi um dos mais importantes idealizadores da utopia europia do Ocidente. Ele foi alm, muito alm, do chanceler Bismark, que havia construdo na Alemanha, ao nal do sculo XIX, um sistema de proteo social baseado na atividade do trabalho que relacionava
A Construo de uma Estratgia de Desenvolvimento
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benefcios pagos pelo sistema s contribuies efetuadas. Beveridge desconstruiu o modelo de Bismark ao propor um sistema social que no estava baseado exclusivamente na atividade do trabalho, mas, sim, na existncia do cidado. Portanto, um sistema de segurana de vida de todos e para todos que ofertaria benefcios a todos. Entretanto, o Estado de bem-estar social muito mais que o sistema de seguridade social universal beveridgeano. As idias de universalizao do direito ao emprego, de harmonia e complementaridade entre capital e trabalho, da valorizao da concorrncia e de uma justa distribuio da renda e da riqueza podem ser atribudas ao economista ingls John Maynard Keynes. O republicanismo e a democracia foram conquistas de origens diversas, mas seu smbolo maior sem dvida a Revoluo Francesa de 1789 (e diversos fatos que a sucederam), baseada no trinmio liberdade-igualdade-fraternidade. A implantao de um Estado de bem-estar no Brasil est longe de ser apenas a tentativa de realizao de uma cpia do modelo europeu. O Estado de bem-estar social europeu deve ser visto como uma obra aberta, sua construo no Brasil deve ser um ato de improvisao criadora para utilizar os termos de Umberto Eco em seu livro Opera Aperta. o equilbrio entre a observao, a interpretao e a criao que deve balizar os limites do que est denido e do que est aberto na obra de arte social europia. Portanto, denitude e abertura de um modelo econmico e social so importantes conceitos de limite que devem ser considerados em um processo de construo de uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil. H de singular, de denido, no Estado de bem-estar social implantado na Europa um conjunto especco de pilares que no podem ser re-interpretados ou re-criados, tal como o sistema universalista beveridgeano de seguridade social. A seguridade social universal o que garante o exerccio da individualidade do cidado sem discriminao. Re-interpretar a seguridade social universal ou recri-la, neste caso particular, signica transform-la, e corre-se o risco assim, por exemplo, de criao de um modelo contbil e atuarial de seguridade social que se torna foquista (somente atende aos que contriburam, l Bismark). Apesar de se ter clareza dos limites, ou seja, da denitude e tambm da abertura interpretativa e criadora do Estado de bem-estar social europeu, no possvel fora de um movimento concreto de construo de uma estratgia de desenvolvimento do pas estabelecer com maior exatido o desenho de sociedade que se deseja. Ainda numa abordagem inicial, melhor deixar essa pergunta (que incomoda) despercebida e reproduzir as palavras daquele que soube denir a felicidade em diversas passagens de sua obra. Enm, o que se deseja para o Brasil um pas, como disse Vinicius de Moraes, em que se tenha: Tempo para a peteca e tempo para o soneto. Tempo para trabalhar e para dar tempo ao tempo. Tempo para envelhecer sem car obsoleto...
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Por mais denida que seja uma estratgia de desenvolvimento, ela estar sempre em construo, seja para aqueles que ainda esto fazendo o vestibular para entrar na rota do desenvolvimento, tal como o Brasil, seja para aqueles que j so desenvolvidos. Uma estratgia de desenvolvimento est sempre em construo, inclusive, nos pases mais desenvolvidos do planeta. Verdadeiros gestores de estratgias de desenvolvimento sentem de forma permanente aquilo que Camille Claudel sentia da distncia imposta por Auguste Rodin: h sempre algo de ausente que me atormenta. O Estado de bem-estar social foi construdo na Europa em um momento histrico muito particular e favorvel. Havia uma presso externa: a ameaa socialista que teve incio com a Revoluo Russa de 1917 e que se consolidava sobre parte da Europa pelas mos do exrcito sovitico. Havia presso interna: as idias socialistas avanavam na Europa ocidental, atravs de organizaes e partidos com bases populares e operrias. E havia um estado geral de decepo com a qualidade de vida: lamentos e reclamaes emanavam de todos os lares. Anal, o sistema institucional baseado na idia de que as foras de mercado, com Estado mnimo e/ou ausente, iriam reduzir o desemprego foi derrotado pela realidade: a Europa vivia uma crise de desemprego, desde os anos 1920. Este um ponto muito importante: saber se existem condies histricas que favorecem a implementao de um novo modelo em um determinado pas. As polticas macroeconmicas formam o pavimento necessrio, mais bsico, de uma estratgia de desenvolvimento. Polticas macroeconmicas adequadas podem promover o crescimento e a industrializao (tecnologicamente sosticada), que so os itens mais essenciais da cesta do futuro de bem-estar social. O crescimento e a industrializao esto muito longe de ser tudo, mas sem eles nada haver. Polticas so aes conscientes e planejadas. No caso de polticas macroeconmicas, so aes planejadas por governantes de Estado, que utilizam os trs caminhos clssicos disponveis: a poltica cambial, a poltica monetria e a administrao scal. Pode-se argumentar que a interveno estatal foi correta apenas no passado, porque os investimentos exigiam montantes que a iniciativa privada era incapaz de mobilizar, dada a atroa dos mercados de capitais ou ainda porque faltava informao correta para que os empresrios soubessem onde investir, com maior certeza de lucratividade. Est uma viso incorreta da relao entre Estado e mercado, tanto do ponto vista terico quanto histrico. A necessidade de o Estado participar ativamente da vida econmica de uma sociedade no est relacionada s especicidades de certo perodo histrico ou a alguma falha do sistema capitalista, que pode ser corrigida. Uma abordagem terica simples capaz de mostrar a necessidade do Estado ativo para que a economia possa prover um ambiente de bem-estar social e dinamismo nos mercados. O ponto central que as aes (que so racionais) da iniciativa privada
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so pr-cclicas tendem a agravar situaes.Turbulncias econmicas so da natureza do sistema, surgem no seu interior e de forma repentina, mesmo em tempos de cu de brigadeiro. E tais turbulncias tendem a se transformar em crises, quando no h a interveno anticclica do Estado. Situaes de crise ou de semi-estagnao podem permanecer por tempos indenidos, porque no existem mecanismos de correo automtica. No se trata de ter pacincia para esperar. Ainda que este fosse o caso, o custo social do tempo de espera seria alto demais. Uma abordagem da realidade capaz de provar esta inseparabilidade entre Estado e mercado, para que se possa promover uma vida em sociedade com felicidade. A chamada poca de ouro do crescimento econmico e do desenvolvimento social, principalmente na Europa, foi no perodo de maior interao entre a sociedade organizada, os empresrios e os governos o que ocorreu no nal dos anos 1940 at o nal dos anos 1960. A alta inao no Brasil permaneceu por dcadas, at que houvesse um Plano de Governo antiinacionrio, no ano de 1994. Embora sujeitas a controvrsias, as intervenes do Fundo Monetrio Internacional (FMI) so feitas por um agente externo economia quando o Estado, atravs de seus governantes, j esgotou as suas foras; as intervenes do FMI so a maior prova de que sem Estado, ou quando ele impotente, preciso se realizar uma super-interveno que vem de fora para recolocar preos macroeconmicos de volta em determinada posio. tambm parte constituinte de uma estratgia de desenvolvimento a idia de que o governo deve implementar polticas macroeconmicas capazes de gerar a sensao de segurana para que empresrios se sintam estimulados a empreender grandes investimentos, que sejam lucrativos e geradores de renda e empregos. O governo deve tambm fazer aquilo que a iniciativa privada no faz. Em essncia, os preos estratgicos macroeconmicos de uma economia devem favorecer o investimento, a gerao de renda e de empregos. Sob estas condies favorveis, se as foras de mercados no realizarem os investimentos necessrios, deve entrar em campo a mo visvel do Estado realizando o investimento. Em princpio, o Estado no faz melhor ou pior que a iniciativa privada, ele necessrio para fazer o que ela no faz, e deve faz-lo bem. mera falcia que a iniciativa privada mais capaz por denio que o setor pblico para gerenciar grandes atividades econmicas. Muitos concordam com esta armao, anal so inmeros os imprios econmicos empresarias e nanceiros que j ruram, assim como existem grandes e slidos negcios gerenciados pelo setor pblico, mundo afora. Mas alguns tm argumentos mais sosticados. Argumentam que a preferncia pelos negcios privados se sustenta porque quando uma empresa privada improdutiva ou quebra quem paga a conta o empresrio. E que impropriedades no setor pblico so pagas pelo contribuinte. Ledo engano: sempre o cidado quem paga a conta. No caso do setor pblico,
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pagam-se os problemas com mais impostos e, no caso do setor privado, os problemas so pagos com preos mais elevados. As polticas macroeconmicas devem favorecer o investimento visando gerao de empregos, renda e industrializao. Deve-se buscar, atravs de diversos mecanismos, a industrializao em segmentos densos de tecnologia. A busca incessante por um modelo de industrializao sosticada (eletrodomsticos, automveis etc.) possui um aspecto essencial. A especializao na produo de commodities e a industrializao que gera baixo valor agregado (um modelo de economia primarizada) constituem um modelo bastante propcio para a consolidao de um esquema concentrador de renda e de riqueza. O modelo primarizado gera altos lucros, empregos com baixa remunerao e ocupaes no formalizadas, de acordo com a legislao trabalhista. O modelo de economia industrializada gera muitos empregos, de remunerao mais elevada e favorece o estabelecimento de relaes formais de trabalho. Esta uma opo crucial: primarizao ou industrializao sosticada? A poltica cambial que favorece o investimento e a industrializao mais sosticada aquela capaz de estabelecer um taxa de cmbio competitiva para a produo e a exportao de bens manufaturados. Uma taxa cambial neste patamar, por um lado, favorece a realizao de mega-supervits comerciais e, portanto, o acmulo de reservas no-volteis e, por outro, uma proteo contra crises cambiais de desvalorizao abrupta, pelo simples fato de que uma taxa desvalorizada tem uma chance menor de se desvalorizar (ainda mais) do que uma taxa valorizada. Uma poltica de administrao cambial de uma taxa que deve ser utuante em que o Banco Central compra e vende reservas, realizando um verdadeiro processo de sintonia na, capaz no s de manter a taxa de cmbio em patamar competitivo para as exportaes de manufaturados, mas tambm capaz de reduzir a sua volatilidade reduzindo, em decorrncia, a atividade especulativa no mercado de moeda estrangeira. A defesa do equilbrio externo requer ateno no somente com a balana comercial, mas tambm com a conta de investimentos nanceiros internacionais. Capitais nanceiros que tm por nalidade nanciar o investimento e a produo so bem-vindos, sejam eles domsticos ou estrangeiros. Capitais nanceiros que tem o mero objetivo de sua capitalizao, sem que este processo traga benefcios produo ou ao investimento, no so bem-vindos. Estes capitais somente provocam presso valorizativa sobre o cmbio, no momento da sua entrada, e presso desvalorizativa, no momento da sua sada: nada mais. O movimento dos capitais nanceiros que busca apenas a sua capitalizao atravs de movimentos especulativos e de arbitragem deve ser desestimulado. A primeira e principal medida neste campo o estabelecimento de uma taxa de juros bsica da economia, em patamar semelhante aos juros americanos. Uma taxa de juros muito elevada em relao taxa de juros americana malca para a economia, em pelo menos
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trs aspectos: i) atrai capitais nanceiros especulativos para o pas; ii) eleva demasiadamente o custo de carregamento de reservas por parte do Banco Central; e iii) desestimula o investimento produtivo. Se uma taxa de juros relativamente baixa no for capaz de evitar os males dos movimentos especulativos dos capitais, outras medidas devem ser adotadas. Por exemplo, a cobrana de impostos sobre a movimentao nanceira internacional ou outras medidas administrativas a serem denidas. A poltica monetria que favorece o investimento e a industrializao mais sosticada aquela que totalmente consistente com a poltica cambial descrita. No se pode determinar uma poltica monetria independentemente da poltica cambial (e vice-versa), ainda que o regime de cmbio seja utuante, porque um regime de altas taxas de juros est necessariamente associado a um regime de cmbio valorizado. Esta uma conhecida gangorra da macroeconomia. Uma poltica monetria de taxas de juros baixos consistente, portanto, com uma poltica cambial de taxa competitiva. Como dito, uma poltica de taxas de juros elevadas determina uma taxa de cmbio valorizada e impe custos elevadssimos de carregamento de reservas ao setor pblico, que recebe a taxa de juros americana e paga a taxa de juros domstica por cada dlar retido no Banco Central. A taxa de juros fundamental para manter o equilbrio externo: transaes com o exterior nanciadas e blindagem contra movimentos de capitais nanceiros que so malcos. Mas tambm fundamental para manter o equilbrio interno: alto crescimento com inao baixa. Nesse sentido, uma nova concepo deveria governar a determinao da taxa de juros. Todo poupador cujos recursos no nanciam algum tipo de gasto domstico (consumo ou investimento) um gerador de desemprego. Quanto maior a taxa de juros maior o estmulo para a poupana e, portanto, maior o desemprego causado pelo poupador. Logo, a taxa de juros deveria ser pensada como um instrumento capaz de punir aqueles que no querem gastar, ou seja, como um instrumento que pune o gerador de desemprego. Portanto, a taxa de juros deveria ser sempre baixa, muito baixa. A taxa de juros, por ser um instrumento capaz de controlar a demanda agregada, j se mostrou plenamente ecaz para o controle da inao. Contudo, preciso entender que sua funcionalidade depende de sua perversidade, isto , gerar desemprego para que haja uma reduo de demanda relativamente oferta, o que inibe o reajuste de preos. Mas como a economia de bem-estar que se deseja construir uma economia de emprego para todos, estabelece-se aqui um trade-off: de um lado, um instrumento antiinacionrio funcional que gera desemprego; e, de outro, a obrigao estratgica permanente de gerar mais empregos. A alternativa no pode ser abandonar a taxa de juros, um instrumento antiinacionrio funcional, mas sim reduzir ao mximo possvel a utilizao antiinacionria da taxa de juros, sem que o objetivo da estabilidade de preos seja relegado a um segundo plano.
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Para tanto, o objetivo da estabilidade de preos deveria ser um objetivo de todos os rgos pblicos. Logo, mais instrumentos estariam disponveis para este m. Se a inao estivesse sendo causada pelo aumento do feijo ou da soja, seria o Ministrio da Agricultura que deveria apresentar um diagnstico do problema e apontar solues. Se a inao estivesse sendo causada pelo aumento de margem de lucro de forma excessiva por parte da indstria automobilstica, seria o Ministrio da Indstria e Comrcio que deveria apresentar um diagnstico do problema e apresentar solues. O Banco Central deveria ser o controlador de ltima instncia da inao, e no o primeiro e nico rgo do Governo preocupado com um problema que amplo, complexo e com muitas especicidades. Deixar somente o Banco Central responsvel por tratar da estabilidade de preos o mesmo que solicitar a um mdico clnico geral para solucionar ora um problema do corao, ora um problema de pele, ora um problema do estmago. Manter a inao sob controle algo to importante que deveria haver uma cmara formada por diversos organismos do Governo inclusive o Banco Central e dirigida pelo Presidente da Repblica para deliberar sobre o assunto. A administrao scal que favorece o investimento e a industrializao mais sosticada aquela que busca: i) manter a economia em estado de semiboom permanente, atravs de uma poltica de gastos rumo ao pleno emprego; ii) promover justia social ao estabelecer um sistema tributrio progressivo, onde a renda e o patrimnio sejam a base da arrecadao e o consumo, a produo e o investimento sejam desonerados; iii) equilibrar o oramento para que o governo tenha nas suas mos uma poltica de gastos que possa ser utilizada na sua plenitude, sem restries oramentrias importantes; iv) desenvolver mecanismos democrticos de deciso de gastos, assim como desburocratizar os processos de gastos do governo para que o gasto pblico possa ser feito com melhor qualidade, sem desperdcio e com preos menores; e v) desenvolver mecanismos mais simples de arrecadao e scalizao da arrecadao que so procedimentos necessrios para que a carga tributria tenha o tamanho compatvel com a sociedade de bem-estar que se pretende construir. Essas so linhas gerais de uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil. So linhas que rompem com o Consenso de Washington, que j revelou o seu fracasso histrico. As evidncias do fracasso so ntidas. Em primeiro lugar, os pases que mais se desenvolveram nas ltimas cinco dcadas, entre eles Japo, Coria do Sul e Israel, jamais adotaram polticas macroeconmicas ou reformas estruturais assemelhadas quelas sugeridas pelos de cima, no Consenso de Washington. Em segundo lugar, os 10 pases que mais cresceram nos ltimos 20 anos sempre mantiveram a devida distncia em relao s recomendaes vindas dos de cima.
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Em ordem de mdia de taxa crescimento, so eles: China, Cingapura, Coria do Sul, Taiwan, Vietn, Malsia, Tailndia, ndia, Hong-Kong e Paquisto. So todos da sia, onde as idias elaboradas em Washington nunca tiveram qualquer penetrao. Em terceiro lugar, a Argentina, que foi a melhor aluna dos professores de Washington durante os anos 1990 seguindo os mnimos detalhes das sugestes de polticas pblicas, reformas, liberalizaes e privatizaes obteve como resultado uma profunda recesso, elevadssimas taxas de desemprego e jogou mais da metade da sua populao na condio de misria. Por m, o Consenso de Washington, segundo seus defensores, expressa a idia de que existem fundamentos econmicos bsicos que devem ser perseguidos, sejam em pases desenvolvidos, sejam em pases em desenvolvimento. Entretanto, os prprios pases desenvolvidos para manter o seu estado de desenvolvimento avanado no seguem as recomendaes que nos fazem.
CAPTULO 3
ESTRATGIA DE ECONOMIA CRIATIVA SOB O SIGNO DA INCERTEZA
Joo Paulo dos Reis Velloso*1
Diante da Crise Americana que dicilmente permanecer apenas como Crise Americana -, a colocao preliminar a fazer que os prximos meses (talvez anos) vo ser enfrentados sob o signo da incerteza. Por isso, teremos de estar sempre reavaliando a crise, e suas possveis implicaes para o pas. Ou seja, considerando os nossos trunfos e as nossas vulnerabilidades, ou desaos a enfrentar. Na rea macroeconmica, temos, de um lado, a necessidade de reduo da carga tributria, com conteno de despesas de custeio. Por que o Brasil tem uma despesa pblica de cerca de 38% do PIB, enquanto nos Estados Unidos ela de 28% do PIB? A conseqncia dessa anomalia brasileira que, com os 5,4% de crescimento do PIB em 2007, a absoro, segundo Affonso Pastore, tende a ser excessiva em relao ao Produto. Excesso de demanda em relao produo. Signicando que temos de acionar a poltica scal. E h, ainda, a agenda de reformas principalmente Reforma da Previdncia e Reforma Poltica; agenda que tem de ser permanente: vencida uma etapa, passa-se etapa seguinte. Vejamos, em seguida, um esboo de estratgia de desenvolvimento. Esboo no sentido de que a estratgia tem que ter capacidade de ajuste s circunstncias emergentes. Nesse sentido, mister se faz aprofundar as integraes regionais, principalmente Mercosul e Amrica do Sul, a despeito das diculdades conhecidas. Ao mesmo tempo, aprofundar as nossas alianas estratgicas com pases, principalmente os Brics. Nossa idia bsica de estratgia de desenvolvimento a estratgia da economia criativa, baseada na economia do conhecimento. Conhecimento em todos os sentidos: educao superior, tecnologias genricas (as TICs Tecnologia da
* Joo Paulo dos Reis Velloso ex-ministro do Planejamento (1969-1979), coordenador do I e do II PND, criador e primeiro presidente do Ipea presidente do Frum Nacional, do Ibmec e professor da Escola de Ps-Graduao em Economia da FGV. Ps-Graduao em Economia pela Universidade de Yale (1962/1964).
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Informao e das Comunicaes), engenharia de produto e processo, novos mtodos de management, design. Marca inmeras formas de intangveis, na sociedade e nas empresas. As frentes estratgicas do modelo de economia que programamos para o Brasil so, principalmente, cinco. Primeiro, a utilizao das aptides modernas da economia do conhecimento para transformar os setores intensivos em recursos naturais em reas de mdio e alto contedo tecnolgico. Tais setores so, principalmente, o agronegcio/ agroindstria e os insumos industriais bsicos siderurgia, celulose e papel, petroqumica, metais no ferrosos. O objetivo um novo salto tecnolgico nesses setores e a criao de novos produtos, ou produtos diferenciados. No h nada de errado em desenvolver os setores intensivos em recursos naturais, desde que a eles apliquemos cincia/tecnologia e conhecimento, em geral. A segunda frente estratgica diz respeito a desenvolver vantagens comparativas, seletivamente, em setores de alta tecnologia. Exemplo: no XIX Frum Nacional foi apresentado um projeto de converso do Brasil em plataforma de exportao de software. Somos mais criativos que a ndia, nessa rea, mas ela exporta 10 vezes o que exportamos. Para isso, h necessidade de uma estratgia, como a ndia fez, ao longo de 10 anos. A terceira frente estratgica consiste no domnio de tecnologias genricas, como as TICs (Tecnologia da Informao e das Comunicaes) e suas convergncias para fazer o upgrading (novo nvel tecnolgico) dos principais setores da economia, inclusive objetivando a expanso das exportaes. Como quarta frente estratgica, temos a disseminao da inovao (novo patamar tecnolgico), inclusive nas pequenas empresas, para criar pequenas empresas tecnolgicas. Cabe avaliar os incentivos scais e nanceiras j existentes na rea do Ministrio da Cincia e Tecnologia, Finep, BNDES, para concluir se eles so sucientes para universalizar, progressivamente, a inovao nas empresas, dentro da linha dos estudos que o Ipea vem fazendo sobre o assunto. Sabidamente, a inovao e a diferenciao de produtos so o melhor instrumento de competitividade das empresas e do pas. A quinta frente estratgica manter o Brasil na vanguarda tecnolgica da bioenergia e bioqumica, ou seja, energia e indstria qumica base de novas formas de vida, a nvel molecular. O que temos feito, nessas duas reas, excepcional. Mas mister se faz evitar que, como essas tecnologias iro se transferindo para outros emergentes, que quemos para trs Vanguarda Tecnolgica um alvo mvel.
Estratgia de Economia Criativa sob o signo da incerteza
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A sexta Frente Estratgica transformar a Biotecnologia, com base na enorme biodiversidade brasileira, de grande potencial em gerao efetiva de produtos e riqueza. No estudo apresentado ao referido XIX Frum, o presidente da Extracta Molculas Naturais deniu as seguintes prioridades para desenvolver a biotecnologia baseada na biodiversidade brasileira:
Quebrar a barreira de relacionamento e conana entre os setores pblico

e privado, criando-se mecanismos automticos de audincia e de representao equilibrada em todos os nveis.
Direcionar os recursos pblicos para a competitividade industrial, reconhecendo-lhe os componentes cientcos, industriais e regulatrios. Rever as polticas, as leis e a regulamentao normativa em torno da propriedade intelectual relativas aos produtos inventivos de nosso patrimnio gentico. Ao lado dessas frentes estratgicas, existe uma alta prioridade, sem cuja consecuo no teremos economia do conhecimento transformar o Brasil em pas de alto contedo de capital humano, interagindo com inovao/tecnologia. Isso signica, antes de tudo, educao fundamental de qualidade como base do sistema educacional (acabando com o dolo de ps de barro); e universalizao, em mdio prazo, do ensino mdio (de qualidade). Por outro lado, essencial estabelecer como contedo principal da educao os cdigos da modernidade: desenvolver o raciocnio cognitivo, aprender a comunicar-se, aprender a tomar iniciativas. E a idia de educao permanente (Lifelong Education). A ltima palavra no sentido de que, se queremos ver a estratgia na sua complexidade, temos que integrar desenvolvimento e democracia. No h nenhuma relao necessria entre as duas coisas, e ser preciso um esforo nacional para que o desenvolvimento seja favorvel democracia (por exemplo, se houver ampla criao de oportunidades para os pobres, atravs, principalmente, de educao e emprego); e a democracia seja favorvel ao desenvolvimento (atravs, principalmente, da modernizao das instituies polticas do pas Congresso e partidos).
CAPTULO 4
ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO
Antonio Delm Netto*1 Akihiro Ikeda**2
Adam Smith, muito antes de publicar o seu mais famoso livro, escreveu que: Para transformar um Estado do mais baixo barbarismo ao mais alto grau de opulncia so necessrias: paz, tributao leve e uma tolervel administrao da justia. Todo o resto vem pelo curso natural das coisas (Ensaios Filoscos, 1755). E mais tarde deniu o papel da Economia Poltica: A Economia Poltica, considerada como um ramo da cincia dos estadistas e legisladores, se prope a dois objetivos: i) proporcionar ao povo um bom rendimento e uma abundante subsistncia ou, melhor ainda, dar-lhe as condies para que ele mesmo o faa; e ii) proporcionar ao Estado recursos para que possa cobrir suas necessidades e realizar obras pblicas indispensveis. Em poucas palavras ela se prope a enriquecer, ao mesmo tempo, o povo e o soberano. (Riqueza das Naes, introduo do livro IV, 1776, em traduo livre). Nos ltimos 250 anos os economistas no se cansaram de complicar a explicao do fenmeno do crescimento, mas no conseguiram modicar nem as concluses nem os objetivos da cincia de Smith. Os clssicos (com exceo de Marx) construram sua explicao do crescimento com modelos que usavam o conceito de rendimento decrescente dos fatores de produo (principalmente na agricultura), o que levava a um estado de equilbrio visivelmente recusado pela observao histrica. As tentativas de quanticar empiricamente os fatores que produziriam o crescimento usaram formas matemticas que levaram relativizao do papel dos fatores fsicos a que originalmente se dava toda a ateno: nas estimativas estatsticas, as variaes do trabalho e do capital explicavam muito pouco as variaes do PIB. Primeiro sosticou-se a medida dos fatores, tentando incluir a sua qualidade em lugar da mera quantidade. O fator trabalho foi considerado no
* Antonio Delm Neto foi Ministro da Fazenda entre 1967 e 1974, tendo tambm ocupado as Pastas da Agricultura (1979) e do Planejamento (1979 a 1985), sendo posteriormente Embaixador do Brasil na Frana. Foi eleito deputado federal por cinco mandatos consecutivos. ** Akihiro Ikeda economista.
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apenas na sua forma mais aparente e visvel (homens/hora aplicados na produo), mas qualicado pelo nvel de educao e sade do portador da fora de trabalho. Idntica tentativa se fez com a medida do capital. Mesmo assim, o resduo inexplicado entre o crescimento previsto e o vericado permanecia muito grande, sugerindo que havia outros ingredientes que inuenciavam a produtividade dos fatores fsicos, mesmo quando medidos mais cuidadosamente. A estratgia dos economistas, como, alis, a de todos os pesquisadores em outros ramos do conhecimento (astronomia, fsica, qumica) foi inventar uma partcula desconhecida para explicar os desvios entre os modelos e a realidade observvel. A diculdade que, no caso dos economistas, os desvios eram enormes: de um tero metade da distncia entre as taxas de crescimento previstas e as estatisticamente construdas. A partcula desconhecida foi batizada com o misterioso nome de Produtividade Total dos Fatores (PTF). Ela o buraco negro que na estrutura espacial econmica incorpora toda a ignorncia que se tinha (e ainda se tem) de como se realiza o processo de desenvolvimento. Chegou-se, ento, famosa frmula que explicaria o desenvolvimento econmico:
PIB = PTF = tudo que se desconhece x o pouco que se sabe sobre os fatores fsicos:trabalho e capita convenientemente ponderados
Depois dessa descoberta, aplicou-se uma transformao logartmica frmula (assumida to exata como a de Einstein que transformou o mundo, E = mc2) e, com a ajuda do clculo diferencial, chegou-se Contabilidade do Crescimento. Abaixo se encontra um diagrama simplicado do processo de crescimento.
Estado Incentivo e Garantia de Apropriao dos Retornos Populao Saldo em CC Esprito Animal do Empresariado Importao Exportao Consumo Privado PIB Investimento Privado Estoque de Capital Urna Governo Infraestrutura Consumo Investimento Pblico
Fora de Trabalho
Energia
PTF
Estratgias de Desenvolvimento
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O processo de desenvolvimento econmico uma combinao de Termodinmica e Economia: organiza a captura da energia disponvel no meio ambiente e volta a dissip-la no processo produtivo. Ele comeou no incio dos tempos, quando o homem encontrava gratuitamente a sua subsistncia nos produtos em que a prpria natureza transformara a energia solar. E assim at hoje! A diferena que o conhecimento melhorou a ecincia da captura de energia e economizou na sua dissipao. A vinculao no longo prazo entre os dois fatos (consumo de energia e PIB) estreita e inevitvel. A trajetria das duas variveis dentro dos pases depende das diferenas na estrutura produtiva, na composio da produo, na densidade demogrca, na estrutura urbana e na tributao ou subsdio aplicado ao consumo de energia. Mas no h dvida que o primeiro fator limitante do crescimento a disponibilidade de energia. Para crescer, o pas que no tem a capacidade de organizar a energia necessria para alimentar sua fora de trabalho e mover suas mquinas tem que encontrar formas de compr-la no enorme shopping, que o mercado internacional, onde o mais sosticado produto pode ser trocado pela mais despretensiosa sandlia de ram. Para comprar (mesmo com nanciamento externo), o pas tem que ter a capacidade de pagar: tem que ter a capacidade de importar. Esta depende de duas variveis: i) do volume fsico da sua exportao; e ii) do preo relativo de sua exportao medido em termos do preo da sua importao, a chamada relao de troca. A importao de energia apenas um caso particular da importao geral. A Histria mostra que o segundo fator limitante do crescimento exatamente a capacidade de importar, ou seja, de fazer frente aos dispndios com a importao de bens e servios que no podem ou no devem ser supridos internamente. As importaes constituem um dos fatores de produo mais importantes para o crescimento econmico. Alm de propiciarem o acesso a bens essenciais que no so produzidos internamente pela falta de conhecimento, de tecnologia ou de dimenso do mercado criam consumidores e abrem oportunidades de investimentos e de expanso produo interna. Quando a escassez de divisas limita as importaes, ela impede a plena utilizao dos outros fatores disponveis para o crescimento. No por outra razo que os pases emergentes sempre lutaram ferozmente para ampliar as suas exportaes, nica maneira de garantir de forma contnua e duradoura o adequado suprimento de importaes. Nos ltimos 57 anos, de 1950 a 2007, o crescimento econmico do Brasil foi interrompido cinco vezes pela decincia de nossa capacidade de importar: 1963, 1981, 1989, 1998 e 2002. A primeira, pela poltica cambial apoiada na velha teoria cepalina, de que o crescimento das exportaes no respondia taxa cambial; a segunda, pela crise mundial produzida pelo rpido aumento dos preos do petrleo; a terceira, pelo desaparecimento do crdito externo depois do default de 1987; e, a quarta e a quinta, por desastrosa poltica cambial e por falta de apoio ao setor exportador.
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GRFICO 1
PIB: TAXA DE CRESCIMENTO DO BRASIL MENOS A DO MUNDO (1951 E 2007)*
Fontes: IBGE/FMI/Angus Maddison. Elaborao: Idias Consultoria. Obs.: * Estimativa.
O que chamamos de Desenvolvimento Econmico apenas o codinome da relao PIB/Fora de Trabalho ou PIB/Populao, que mede a produtividade do trabalho. Desenvolvimento maior produtividade com o maior nvel de emprego possvel. O mais trgico desperdcio de um sociedade no prover emprego decente para sua fora de trabalho. Empiricamente verica-se que existe uma relao positiva entre o capital fsico por unidade de trabalhador e a produtividade do trabalho. Essa relao sugere que, para o PIB crescer, preciso que o novo capital fsico produzido a cada ano (o investimento) seja superior ao capital consumido (a depreciao do ano). A relao, entretanto, pouco estreita e estvel para que se possa admitir armativas apodcticas sobre a taxa de investimento necessria para obter tal ou qual crescimento do PIB. Primeiro, porque a prpria escolha da unidade de medida do agregado a que chamamos de capital fsico um problema insolvel que os macroeconomistas convenientemente ignoram. Segundo, porque o capital fsico o trabalho morto: s adquire vida quando fertilizado pelo capital humano que o utiliza. Isso signica que sua medida no processo produtivo (mesmo se existisse) no poderia ser independente dessa interao. Em particular, da ao da reduzida
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(mas importantssima e indispensvel) parte da fora de trabalho constituda pelos empresrios, que movem o processo produtivo e que os macroeconomistas tambm teimam em desconhecer. So essas pequenas circunstncias que devem nos prevenir contra armaes que garantem que para o PIB crescer X% ao ano, os investimentos deveriam ser de Y% do PIB. Isso apenas retrica. No tm qualquer relao com a realidade. A mesma observao deve ser feita contra o uso abusivo do metafsico conceito de produto potencial, que uma necessidade no sistema de metas inacionrias. Sobre ele pesam as mais embaraosas incertezas, a menor das quais que, de novo, nele no se encontra papel ativo para o empresrio cujo esprito animal produz o desenvolvimento. Se h uma relao positiva mas imprecisa entre o nvel do investimento/PIB e o crescimento do prprio PIB, a questo fundamental a responder, empiricamente, quais so os fatores que estimulam o investimento? Ela tem atormentado os economistas desde sempre e submetida a sucessivos escrutnios h pelo menos meio sculo. Os modelos tericos indicam uma enormidade de fatores: regime de competio (se concorrencial ou oligopolstico), natureza da funo de produo, natureza do mercado de trabalho, incertezas sobre a demanda etc., o que torna o labor economtrico extremamente penoso. As pesquisas mais recentes sugerem que, em um mundo dominado por regimes oligopolistas e sujeito a choques aleatrios, o nvel de incerteza sobre a evoluo da demanda deve ser um fator muito importante na realizao dos investimentos das empresas, principalmente quando eles so de natureza irreversvel, isto , nanceiramente irrecuperveis a no ser com grandes prejuzos. exatamente essa hiptese que encontra reforo em trabalhos recentes. Controlados pelos fatores mais sugestivos (no linearidade da relao, racionamento de crdito e restrio de caixa), os investimentos previstos para o ano seguinte divididos pelo estoque de capital do ano presente mostram que eles respondem: i) ao crescimento do PIB previsto para o ano seguinte; ii) aos investimentos realizados no ano presente; e, iii) expectativa sobre o comportamento da demanda no ano seguinte. Conrma-se fortemente o fato intuitivo: o efeito da incerteza da demanda sobre a programao dos investimentos negativo e tende a ser mais forte quando h irreversibilidade e baixo grau de competio. Ora, estas so, justamente, as condies dos grandes investimentos privados. A implicao preocupante de tal fato com relao ao sistema de metas inacionrias clara. Este precisa de uma estimativa do hiato do produto, o que, por sua vez, exige uma estimativa do produto potencial que incorpora erros signicativos. Logo, a simples presuno de poder estimar com preciso um produto potencial que controla a poltica monetria, tende a auto-realiz-lo:
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aumentando a taxa de juro real para indicar que o crescimento insustentvel quebra-se a expectativa da demanda futura e inibe-se o investimento que trabalharia justamente no sentido de realiz-lo. Por efeito de alguma virtude interna e de um extraordinrio momento externo, a economia brasileira chegou ao m de 2007 numa situao em que no se encontrava h pelo menos duas dcadas. No incio de 2002, a situao era desesperadora. Os dois fatores que abortam o crescimento econmico estavam nossa espera: i) a formidvel demonstrao de incompetncia, que foi o apago de 2001, comeou a destruir uma de nossas maiores vantagens comparativas, a energia hidrulica limpa e barata, e a substitu-la pela trmica, mais cara e mais poluente; e, ii) no nal de 2002 nosso endividamento externo total (US$ 211 bilhes) era 12,4 vezes as reservas livres. Nessas condies com a insolvncia do Brasil visvel a olho nu era rigorosamente impensvel acelerar o medocre crescimento per capita de 0,5% ao ano vericado entre 1995 e 2002. Em 2008, ainda temos algumas diculdades com o primeiro condicionante (a disponibilidade de energia). H, entretanto, tempo para a recuperao, se melhorarmos a regulao do setor para garantir a oferta no longo prazo. preciso uma ao governamental ainda mais enrgica e acelerada nas concesses de grandes e pequenas usinas hidrulicas, na autorizao do uso energtico do resduo da biomassa e na expanso da produo de gs e do petrleo. O segundo condicionante (a vulnerabilidade externa) desapareceu. Mais por efeito externo do que interno: continuamos a ter a mesma participao nas exportaes mundiais que tnhamos em 1980/1984, ou seja, 1,2%. As exportaes cresceram de 2002 a 2007 a pouco mais de 20% ao ano. Hoje a dvida externa total declinou de US$ 211 (2002) para US$ 194 (2007) bilhes, prximo ao valor de nossas reservas. Outro fator estrutural importante foi a auto-sucincia na produo de petrleo, que as novas descobertas devem consagrar por algumas dcadas. a combinao desses fatos, juntamente com um enorme diferencial de juro interno e externo, que tem gerado a super valorizao da taxa de cmbio usada oportunisticamente para o controle da inao. A histria econmica do pas j nos deveria ter ensinado que este expediente sempre termina mal no longo prazo. Diante desse quadro no parece haver razo para supor que o Brasil no possa prosseguir com um crescimento mais robusto nos prximos anos. Quando pensamos e planejamos 25 anos frente, a restrio mais forte de hoje (o suprimento de energia) desaparecer com as usinas hidrulicas da Amaznia, as minihidreltricas, a expanso da energia atmica, o uso da biomassa, o etanol e a autosucincia do petrleo. Paradoxalmente, entretanto, a restrio inexistente hoje (a vulnerabilidade externa) pode emergir e nos assombrar, quando as condies econmicas mundiais mudarem.
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O que nos ensinam 250 anos de histria econmica bem documentada? Que um grave erro: i) pensar que os movimentos cclicos da economia (com amplitude e perodos variveis) desapareceram. Eles so endgenos ao mecanismo de autocorreo dos exageros de otimismo ou de pessimismo que atacam os agentes econmicos. Estes freqentemente subestimam ou superestimam os riscos, depois de algum tempo de tranqilidade ou de incerteza; ii) esquecer que a elasticidade da demanda de bens industriais com relao ao crescimento muito superior demanda de produtos minerais e agrcolas; e, iii) no reconhecer que o comrcio mundial inter-rmas e intra-rmas produzidos pela globalizao acelerou-se dramaticamente. A velha noo de vantagem comparativa, usada com tanta desenvoltura e elegncia reducionista por alguns economistas para esconder a sua ideologia, precisa do aggiornamento dos avanos da teoria do comrcio internacional dos ltimos 30 anos. No devemos ter iluses. Em 2.030, seremos 240 milhes de brasileiros e teremos de dar emprego decente a 160 milhes, entre 14 e 65 anos, para que possam escolher livremente como realizar suas vidas. A tarefa bsica dos economistas ajudar o setor privado e o governo a manterem o mais alto nvel de emprego possvel porque o desemprego, como j dissemos, o mais trgico de todos os desperdcios. Certamente, por muitos motivos, no faremos isso apenas exportando produtos agrcolas e minerais. No menos importante que o progresso tecnolgico na produo e uso de energia renovvel, na produo agrcola e mineral e na criao de novos materiais caminha na direo de liberar mo-de-obra e terra. So tais fatos que recomendam uma enrgica e inteligente poltica industrialexportadora, capaz de garantir a capacidade de importar com um robusto crescimento e um alto nvel de empregos de boa qualidade. Recentemente, a Produtividade Total dos Fatores (PTF) perdeu parte do seu carter mgico-mecnico e assumiu ossatura. Ela revelou-se muito mais complexa do que se supunha. Emergiu o fato esquecido, que o sistema econmico no existe em si mesmo: est inserido dentro de um corpo social mais amplo que obedece a restries constitucionais que garantem o seu funcionamento, estabelecem suas normas de comportamento e determinam a sua ecincia produtiva. Quando existe o sufrgio universal ele , no nal, controlado pelo resultado das Urnas. Hoje sabemos que a PTF depende de, pelo menos, quatro grandes grupos de fatores, todos eles sujeitos organizao constitucional do Estado, que permanente, e nfase que lhes d o poder incumbente passageiro: 1. As Instituies
a) o reconhecimento da propriedade privada; b) a garantia jurdica no cumprimento dos contratos; e c) a proteo propriedade intelectual.
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2. A relao entre Estado e setor privado

a) tributao moderada e gastos ecientes; b) estmulo competio; c) facilidade de produzir com regulao leve; d) condies isonmicas: cmbio e juros; e e) liberao do esprito animal do empresrio.
3. Quantidade e qualidade da infra-estrutura 4. Velocidade de incorporao de inovaes e novas tecnologias

a) qualidade do ensino, em particular de cincia e engenharia; b) interao entre universidade e empresa; e c) quantidade de recursos e qualidade da pesquisa e desenvolvimento de novas idias.
Diante desses fatos duas perguntas so relevantes para o estabelecimento da estratgia do desenvolvimento: 1. No Brasil atual, qual a avaliao sobre a qualidade daqueles fatores? 2. Fornece a teoria econmica uma receita inequvoca e universal de poltica econmica capaz de produzir o desenvolvimento seguro e sustentado? No que se refere primeira questo, as comparaes internacionais publicadas pelo World Economic Forum (The Global Competitiveness Report, 2007-2008) mostram que: 1) quanto aos fatores relacionados ao setor pblico, encontramo-nos muito aqum do desejado (num cotejo com os RIC Rssia, ndia e China); e 2) quanto aos fatores vinculados ao setor privado, estamos preparados para o desao do crescimento.
TABELA 1
(Ranking em 131 pases)
Brasil 131 128 127 127 126 125 124 124 123 121 126 24 29 31 35 36 36 40 40 40 42 35 China 47 35 48 36 45 99 83 48 48 41 53 9 34 91 32 81 128 73 38 63 56 61 ndia 29 79 47 47 83 68 64 73 88 102 68 17 31 33 28 41 46 33 45 24 22 32 Rssia 97 118 100 77 104 103 94 110 46 15 86 31 54 88 50 79 108 86 49 70 44 66
Ranking em 131 pases Pontos negativos associados ao setor pblico Extenso e efeito da taxao Regulamentao governamental Desperdcio nos gastos do governo Spread da taxa de juros Conana do pblico nos polticos Crime organizado Desvio de fundos pblicos Procedimentos alfandegrios Qualidade de educao primria Prticas de contrataes e demisses Mdia Pontos positivos associados ao setor privado Disponibilidade local de maquinas/equip. Capacidade inovadora das empresas Sosticao do mercado nanceiro Gastos das empresas em P&D Sosticao do processo de produo Solidez dos bancos Qualidade dos fornecedores locais Fuga de crebros Qualicaes dos diretores das empresas Qualidade das instituies de pesquisa Mdia
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A resposta segunda pergunta negativa. As recomendaes da teoria so interessantes, mas as referncias (tanto micro como macro) que usa para julgar as polticas econmicas so de pouca utilidade porque se referem a fatos estilizados, no ao mundo real. So, paradoxalmente, contra-factuais de realidade impossvel. Por exemplo, a armao genrica que o investimento com os preos certos proporcionados pelo mercado produz um desenvolvimento mais eciente aceitvel dentro do modelo. O pequeno problema que, sem os preos errados, os investimentos provavelmente nunca se realizariam. Em princpio, a poltica econmica deve ajudar a solucionar, com o menor custo possvel, os pontos mais crticos em cada caso especco. Os pases que tiveram rpido desenvolvimento e os que se encontram nesse processo nem sempre implementaram ou implementam as melhores prticas que a ideologia contrabandeada como cincia recomenda. A histria econmica dos pases bem e mal sucedidos est igualmente repleta de proibies, controles, protees e subsdios, condenados pela boa teoria. O que talvez se possa considerar como consensual para acelerar o crescimento e maximizar o nvel de emprego reconhecer que: 1. Cabe ao Estado prover cinco bens pblicos essenciais construo de uma sociedade razovel: a) igualdade de oportunidade para todos os cidados (educao e sade); b) satisfatria estrutura de segurana e justia; c) proteo propriedade privada; d) garantir o funcionamento de um sistema eciente de alocao dos recursos escassos, atravs do mercado onde se estabelecem livremente os preos; e, e) garantir a estabilidade interna do poder de compra da moeda nacional; 2. A experincia histrica mostra que uma boa denio e proteo da propriedade privada so fundamentais por garantir aos agentes a apropriao dos retornos de sua atividade. O respeito a esta instituio fundamental porque os agentes so movidos por incentivos e devem ser moralmente responsveis por suas aes; 3. Equilbrio scal com uma carga tributria mais leve (em torno de 25% do PIB, em lugar dos atuais 38%) e um endividamento lquido mais modesto do Estado (em torno de 30% em lugar dos atuais 45%) so condies sine qua non para se obter taxas de juros reais razoveis (talvez, entre 2% e 4%), que estimularo um crescimento sustentado robusto (qualquer coisa entre 5% e 7%); 4. A sociedade rejeita qualquer aumento de impostos e o sistema nanceiro se recusa a nanciar o aumento do endividamento. Logo, no resta outra alternativa para melhorar o equilbrio scal a no ser um programa srio, capaz de estimular ao longo de alguns anos um aumento de produtividade do setor pblico, nos trs nveis de governo;
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5. Um programa dessa natureza tem que comear pela xao rigorosa das despesas de custeio dos governos, ao seu valor real atual. Em outras palavras, elas sero corrigidas no pelo PIB nominal ou pelo nvel da Receita Pblica, como hoje, mas pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA); 6. Que o estranho conceito, que em linguagem orwelliana se denomina supervit primrio (que no supervit que possa ser gasto, mas gasto que j foi feito), deve ser calculado de modo a reduzir paulatinamente a relao Dvida Lquida/PIB, importante determinante da taxa de juro real; 7. A existncia de boas instituies fundamental para garantir um funcionamento eciente do sistema de preos (o mercado), como instrumento de alocao de recursos que so escassos e tm mltiplos usos; 8. O mercado compatvel com a liberdade individual, mas no oferece nenhuma garantia para uma relativa igualdade que intensamente desejada e necessria para a coeso e o equilbrio sociais, o que exige uma ao inteligente e cuidadosa do Estado; 9. A ecincia do mercado ser percebida como socialmente injusta, se no tiver na sua retaguarda uma poltica que aumente, paulatinamente, a igualdade de oportunidade para todos os cidados, no importando sua origem, cor, religio etc. isso que garante que a competio no mercado ser uma corrida honesta, onde todos comearo no mesmo ponto de partida e terminaro de acordo com sua capacidade; 10. Em matria de infra-estrutura melhor que o Estado faa apenas aquilo que o setor privado no queira ou no tenha condies de fazer, e que o controle com bons sistemas regulatrios, atravs de Agncias de Estado, com mandatos xos que as tornem imunes presso poltica do poder incumbente passageiro; 11. obrigao do governo dar aos empresrios privados condies de competio (carga tributria, taxa de juro real e taxa de cmbio) isonmicas s dos seus concorrentes externos. Em princpio, essas condies podem ser proporcionadas pela combinao do sistema de metas inacionrias com o sistema de cmbio utuante, sustentados por uma poltica scal adequada; e 12. A execuo daquelas tarefas deve ser feita por um Banco Central autnomo, com mandato xo. Dado que a teoria econmica no uma cincia exata, mas constituda por escolas com mltiplas vises e ideologias escondidas, a constituio dos quadros dirigentes do Banco Central deve envolver a diversidade cultural e geogrca do pas, para compensar o evidente dcit democrtico implicado na transferncia do poder eleito para o poder escolhido.
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A incorporao dessas condies em um programa de desenvolvimento nacional que alimente o entusiasmo do esprito animal dos empresrios produzir a continuidade do crescimento econmico to desejado e dar, ao Estado, as condies de cumprir o seu papel na rea de infra-estrutura, na gerao do capital humano e no equilbrio social. O crescimento econmico menos uma questo de teoria econmica e mais um estado de esprito! Comea por um Governo que o entenda e respeite as condies objetivas, dentro das quais ele pode realizar-se com equilbrio interno e externo. Muitas decises so de natureza poltica, mas tm conseqncias econmicas. As decises nais e fundamentais de como o PIB ser repartido entre o governo e o setor privado e entre o consumo e o investimento no so tcnicas (como Stuart Mill j sabia, antes de Marx) e no esto sujeitas s leis da termodinmica. Nas sociedades democrticas, cujos governos so estabelecidos pelo sufrgio universal, so decises da prpria populao. Como esta escolhe, periodicamente, o governante nas Urnas preciso conscientiz-la que existe uma contradio entre o seu desejo de crescer mais depressa (desenvolvimento econmico) e o seu desejo de consumir mais depressa (melhoria social). este o dilema que, para o bem ou para o mal, se resolve peridica e politicamente nas Urnas. Ao economista cabe alertar a sociedade sobre as conseqncias futuras, para o crescimento e para o nvel de emprego, da escolha que ela est fazendo no presente. Como cidado, entretanto, deve lembrar-se que apenas um entre milhes de eleitores e que no lhe cabe impor a sua vontade, por mais esclarecida que seja a sua cincia. Estabelecido que todos queremos liberdade individual (que perfeitamente compatvel com a maximizao do crescimento, mas no inteiramente com a reduo das desigualdades), cabe sociedade avaliar como deseja acomodar as possveis taxas de crescimento com as possveis redues das desigualdades. A preferncia do economista (que se cr cientista) provavelmente daria peso de 0,99 ao crescimento e de 0,01 reduo da desigualdade (porque esta, por hiptese, cair do cu naturalmente no futuro). Isso informaria uma suposta poltica econmica tima (se ele dispusesse de um dspota esclarecido imune s Urnas!). Se, entretanto, a sociedade atravs da Urna revelou dar peso 0,5 ao crescimento e peso 0,5 reduo da desigualdade, a obrigao do economista sugerir ao Governo a poltica tima para realizar a preferncia revelada e apontar suas possveis conseqncias para o futuro. No h a menor dvida: no existe uma teoria econmica capaz de informar uma estratgia nica e universal para realizar o desenvolvimento econmico com equidade. Ele ser sempre resultado da cultura e da demograa e condicionado pela geograa, pela histria, pelas instituies e pelos interesses concretos que, inevitavelmente, controlam o poder incumbente que sempre se apresenta
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como assptico. O fundamental convencer a sociedade que existe uma troca fsica entre o presente e o futuro; entre a velocidade possvel do crescimento e a desejada equidade. As duas dependem da ecincia do uso dos limitados recursos disponveis que podem ser utilizados alternativamente, ou pelo Estado ou pelo setor privado. As polticas de gerao da equidade que no obedeam condio imposta por Adam Smith, em 1776 (que propicie a cada benecirio as condies para livrar-se dela), sero puramente oportunsticas e assistencialistas. No sero sustentveis. Prejudicaro o crescimento, sem melhorar a equidade no longo prazo, e podem produzir desastrosos resultados nas Urnas, no curto prazo. No nal, o Desenvolvimento Econmico um estado de esprito apoiado em condies objetivas. E a Equidade, uma exigncia do prprio processo civilizatrio. Sero resultados da mobilizao da vontade da sociedade, que s matura com rme liderana poltica (sem voluntarismo irresponsvel), capaz de despertar o esprito animal dos empresrios, ao mesmo tempo em que assegura uma poltica social que vai melhorando a igualdade de oportunidade para todos. Esta condio necessria (ainda que no suciente) para manter pelas Urnas a continuidade das polticas sociais e econmicas que geram a esperana que, um dia, todos possam atingir a plena cidadania. Essa a eterna mensagem da Economia Poltica, uma cincia moral que veio de Adam Smith, passou por Marshall e se encerrou com Keynes. Resta hoje esquecida nos descaminhos de uma Cincia Econmica que coloca modelos de fatos estilizados, devidamente calibrados como substitutos do mundo real...
CAPTULO 5
PARA UMA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
Josu Gomes da Silva*1
O Brasil um pas riqussimo que rene condies excepcionais para garantir aos seus cidados qualidade de vida inigualvel. Poucas naes do mundo possuem tais caractersticas. Nosso territrio, de oito e meio milhes de km2, se estende a mais de nove e meio milhes de km2 se somarmos nosso mar territorial. Neste vasto territrio temos subsolo incomparavelmente rico em minrios que pode, em funo das caractersticas de acessibilidade, ser explorado economicamente com baixo impacto ambiental. Temos pedras preciosas e semipreciosas em abundncia, metais de todo o tipo, como o minrio de ferro, o zinco, o nquel, o cobre, dentre muitos outros de que somos o maior produtor do mundo como, por exemplo, o nibio. Temos combustveis fsseis sucientes, no apenas para nosso consumo prprio, mas, em breve tambm para exportarmos, particularmente devido s descobertas do pr-sal. Temos urnio em quantidade e pureza suciente para a implementao de programa nuclear para ns paccos, que poder representar grande quantidade de energia futura sem a emisso de gases de efeito estufa. No campo energtico podemos considerar o Brasil um pas abenoado. Somos, dentre as grandes naes, aquela com o maior percentual de energia renovvel em sua matriz energtica. Nossos biocombustveis esto ensinando ao mundo que podemos reduzir a dependncia dos combustveis fsseis, minimizando as emisses de gases que produzem o efeito estufa e ao mesmo tempo evitando a reduo de reas plantadas para alimentos. Na produo de alimentos somos potncia mundial. Temos terras agriculturveis e ainda no exploradas em grande quantidade, sem que seja preciso desmatar a nossa Floresta Amaznica que nos orgulha por ser o pulmo da Terra. Temos gua doce em abundncia e grande parte de nossos campos so irrigados pela prpria natureza, sem a necessidade de dispendiosos sistemas de irrigao articial. Temos sol durante todo o ano, produzindo a fotossntese que faz crescer
* Josu Gomes da Silva presidente do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial IEDI.
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nossas culturas muito mais rapidamente, permitindo em grande parte de nosso territrio duas safras por ano. Como disse Pero Vaz de Caminha, h 500 anos, nosso territrio to rico que em se plantando tudo d. Mas no apenas o riqussimo territrio que nos torna uma nao com potencial inigualvel. antes de tudo nossa populao. O brasileiro generoso, solidrio, inteligente, verstil, tolerante, alegre e trabalhador, herana das virtudes de cada uma das origens tnicas que se miscigenaram em nosso territrio. E deve ser o destinatrio e ao mesmo tempo agente do processo de desenvolvimento que pugnamos para nosso pas. O m deve ser sempre o bem comum, o bem-estar social, o desenvolvimento signicando crescimento com incluso social, com melhor distribuio de renda e igualdade de oportunidades a todos os que trabalham pela construo de uma grande nao. No h nada que assegure maior igualdade de oportunidades do que educao e sade a todos os compatriotas. este tipo de desenvolvimento que defendemos e, para que o alcancemos, no basta apenas vontade. indispensvel que um conjunto de condies sejam asseguradas; indispensvel que exista uma estratgia para o desenvolvimento e deste conjunto que trataremos. As experincias dos ltimos 50 anos permitem armar que o procedimento mais correto em uma estratgia de desenvolvimento, nesse incio de sculo, reside em rejeitar os excessos e car apenas com o que h de melhor em dois extremos de concepo de desenvolvimento que prevaleceram nesse perodo: de um lado, as polticas liberais, segundo as quais nada alm de certas regras bsicas de disciplina scal e monetria, acompanhadas de liberalizao dos mercados e privatizao, necessrio para o desenvolvimento; de outro, as polticas muito intervencionistas que em certos perodos foram aplicadas, onde o Estado foi no s o grande indutor, como o principal ator do processo de desenvolvimento. A primeira, peca por considerar sucientes certas regras gerais que os pases devem atingir em termos oramentrios, de estabilidade monetria e de preponderncia do sistema de preos na orientao da economia. A segunda, v limitados seus objetivos de desenvolvimento, por deixar de lado a noo fundamental de que a promoo deste eminentemente de conduo privada e por subestimar a relevncia da estabilidade de preos e da solidez scal como fatores de promoo do desenvolvimento. A virtude est no meio, como dizia Santo Thomaz de Aquino, e no somente fundamental que a correta orientao das polticas para a preservao da estabilidade e sustentao scal tenha exibilidade, como no se pode abdicar da funo complementar do setor pblico em aes de interveno onde sua presena, se no insubstituvel, absolutamente fundamental, como em certos segmentos da infra-estrutura e em polticas de educao, cincia e tecnologia, alm de seu papel na induo do desenvolvimento. Todos os pases que conseguiram transpor a barreira do subdesenvolvimento e ingressaram no seleto clube dos pases desenvolvidos, no o zeram sem a utilizao de polticas
Para uma Estratgia de Desenvolvimento Brasileiro
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especicamente voltadas para esse m, formuladas e executadas por governos comprometidos, capazes e com liderana para mobilizar a sociedade em prol de uma meta de longo prazo, como chama a ateno um relatrio internacional recente, patrocinado pelo Banco Mundial e os governos da Austrlia, Holanda, Sucia e Reino Unido (Michel Spence, coordenador, Growth Report: Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development. Essas metas podem implicar em aceitar sacrifcios no presente em troca de um padro de vida mais elevado no futuro. O Brasil est apenas comeando a reunir novamente as condies que j o levaram, no passado, a executar estratgias de longo prazo que foram bencas para o pas. Voltar a adotar esse procedimento nos parece uma condio indispensvel para alcanar o desenvolvimento. Se no h uma nica receita para o desenvolvimento, isso em grande parte decorrncia de estgios distintos de desenvolvimento econmico, social e poltico em que se encontram os pases, do avano prvio que obtiveram na urbanizao e na industrializao, da dimenso de sua economia e de seu mercado interno, de sua riqueza natural e do potencial energtico que capaz de mobilizar. Como j dito a propsito desses temas, o Brasil conta com vantagens que o distinguem e que devem ser levadas em considerao em uma estratgia desenvolvimentista. Um pas com essas caractersticas, com dimenso e populao continentais e, ademais, tendo avanado em processos irreversveis de urbanizao e de industrializao, no pode trilhar o caminho da especializao em commodities. A estratgia de desenvolvimento do Brasil deve necessariamente contemplar a diversidade social e econmica de um pas complexo e com amplas potencialidades em todos os setores, do primrio ao tercirio, passando pelo setor industrial, este sendo, como qualquer experincia bem sucedida de desenvolvimento mostra, o setor fundamental para o impulso na direo do crescimento sustentado. O crescimento econmico apoiado na especializao em commodities ou na atividade extrativa, ainda que esses setores detenham grande produtividade e atualidade tecnolgica, ca excessivamente dependente do que ocorre no resto do mundo. Entendemos ser equivocado rotular como negativas as polticas de desenvolvimento adotadas pelo pas no passado, como as polticas de substituio de importaes e os programas de investimento em transportes e energia, insumos bsicos e bens de capital. Delas resultaram avanos signicativos da economia como um todo, da infra-estrutura e da estrutura industrial, cujos traos fundamentais se fazem presentes at os dias de hoje e ainda denem uma parcela importante de nossa capacidade produtiva e da nossa insero na economia mundial, sobretudo no que diz respeito aos produtos manufaturados. Foi muito melhor para o pas e para a sociedade que elas tenham sido executadas.
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Contudo, um ponto crtico a respeito das polticas do passado nos parece importante salientar: a despeito de uma economia mundial que se tornava crescentemente aberta e mais integrada, a estratgia de crescimento adotada no passado priorizou o crescimento para dentro, o que acabou ditando limites ao modelo de desenvolvimento e precipitou sua crise. J para outros pases que desenvolveram capacitaes e vantagens comparativas em bens manufaturados, o crescimento de suas exportaes, aproveitando-se de uma demanda global crescente, ampliou seu potencial de crescimento econmico. Presentemente, o Brasil padece de uma reinsero na economia mundial para produtos manufaturados; j em bens da agropecuria e de certos segmentos de minerao setores em que destacada a sua competitividade e que vivenciaram recordes de preos, na ltima fase da conjuntura da economia mundial nossas exportaes batem recordes. Reposicionar as polticas de maneira a favorecer a reinsero dos bens manufaturados na economia mundial deve ser tema merecedor de total prioridade em uma nova estratgia de desenvolvimento, pois atende a dois objetivos: um deles o da preservao do equilbrio em transaes correntes, que o Brasil est prestes a perder devido aos dcits comerciais que vm se avolumando no setor manufatureiro; o outro o da ampliao de seu crescimento econmico, associando ao mercado interno um mercado exportador tambm dinmico. Uma nova estratgia de desenvolvimento brasileira, que possvel e muito necessria neste momento, no se traduz em um retorno ao passado. As polticas de desenvolvimento devem ser adaptadas a cada momento e de acordo com as situaes e devem ser predominantemente horizontais, ou seja, com abrangncia geral, envolvendo todos os setores econmicos, mas sem deixar de prescindir de polticas especicamente direcionadas a determinados segmentos, especialmente os que podem ser considerados nascentes ou cuja competitividade encontra-se em formao. Alguns relevantes acontecimentos e eventos recentes tornam mais oportuna e aumentam as chances de xito de uma estratgia de desenvolvimento. Primeiramente, estamos assistindo a uma recuperao da capacidade de planejamento e de investimentos por parte do setor pblico, atravs do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Isto pode ser considerado um avano, na medida em que o governo vem sendo levado a estabelecer prioridades na rea das inverses pblicas na infra-estrutura, algo que h muito tempo fazia falta no pas. Em que pese este avano qualitativo, o volume de investimentos previstos no PAC ainda muito pequeno, sem considerar as empresas estatais; mas s o investimento que consta do Oramento da Unio, este j chegou, no passado, a patamar prximo a 4% do PIB. Com o PAC, o investimento atingir cerca de 1% do PIB. Isso signica dizer que teremos que ampliar ainda mais o investimento do setor pblico e desenvolver os canais de parceria com o setor privado na rea de infra-estrutura.
Para uma Estratgia de Desenvolvimento Brasileiro
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Em segundo lugar, est em curso uma mudana extremamente importante no meio empresarial, que j coloca em novos termos a participao das grandes empresas nacionais no processo de desenvolvimento. As empresas nacionais, no confronto com as empresas estrangeiras e as empresas estatais, eram, inclusive, chamadas de a pata fraca do trip no processo de desenvolvimento econmico brasileiro. No mais assim. Hoje as empresas nacionais so fortes e globalizadas, com boa governana, investem intensamente no Brasil e no exterior, tm acesso aos mercados de capitais interno e externo e encontram-se plenamente capacitadas para liderar uma retomada do desenvolvimento nacional. Entre os novos trunfos de que o Brasil dispe para o seu desenvolvimento, as recentes descobertas de petrleo e gs iro pesar decididamente. Naturalmente, temos que estruturar devidamente os mecanismos para salvaguarda da economia, evitando sucumbirmos ameaa da doena holandesa. O governo deve estudar medidas para assegurar o controle da sociedade sobre essa nova riqueza que, anal, pertence gerao presente e s geraes futuras de brasileiros. Conceber sistemas ecazes de explorao e de tributao da nova riqueza e garantir a aplicao adequada dos recursos auferidos, para o benefcio presente e futuro da sociedade brasileira, so pontos absolutamente decisivos e que tambm deniro limites e possibilidades para o desenvolvimento futuro do pas. Como convm observar, por maior que possa ser, trata-se de uma riqueza nita, devendo por isso ser investida no desenvolvimento econmico e social como outros pases fazem. So os investimentos em infra-estrutura, em fontes alternativas de energia, nos campos da previdncia e do desenvolvimento social, em novas fronteiras industriais, do conhecimento e em inovaes tecnolgicas que perpetuaro essa riqueza, transformando-a em fonte de maior e mais rpido desenvolvimento. A poltica de desenvolvimento produtivo anunciada em maio pode ser considerada como uma contribuio para a estratgia brasileira de desenvolvimento. Tendo por objetivos elevar a taxa de investimento, ampliar as inverses privadas em tecnologia e inovao e aumentar a participao brasileira nas exportaes mundiais; pode ser considerada como uma nova edio de uma poltica que foi tradio na promoo do processo de industrializao brasileira, qual seja, a poltica industrial. merecedora dessa denominao porque aciona diversicados instrumentos de ao (poder de compra do setor pblico, crdito de longo prazo, incentivos scais, ampliao de recursos para programas de exportao e de desenvolvimento tecnolgico), contempla um amplo conjunto de setores de atividade (25), cada um deles com objetivos determinados, e dene um sistema de acompanhamento e gesto do programa. Quanto ao bloco de medidas da nova poltica industrial relacionado ao objetivo de exportao, este no est no nvel dos demais, em termos de impacto positivo esperado. Em parte, porque o principal entrave para a exportao de manufaturados
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no propriamente da alada de uma poltica industrial. O cmbio apreciado, como se sabe, j determina um retrocesso nas vendas externas de bens industrializados. Por outro lado, o principal encarecimento scal da atividade exportadora a reteno do ICMS dos exportadores tampouco foi uma questo tratada no mbito da Poltica de Desenvolvimento Produtivo, por corresponder a uma esfera atinente aos governos estaduais. Essas consideraes reforam a necessidade de um maior equilbrio entre as polticas macroeconmicas, de forma a preservar a competitividade do produto nacional, e que deve compor a estratgia de desenvolvimento. Sugerem tambm que uma ao de liderana deva ser exercida pelo governo federal, para promover uma soluo denitiva para o problema do ICMS dos exportadores retidos pelos estados. Ambas as aes so importantes pr-requisitos de uma ecaz poltica de exportao de manufaturados. Enm, estamos diante de um desao extraordinrio de coordenao de aes e polticas, algo que, se for bem feito, merecer a denominao de uma estratgia de desenvolvimento de que o Brasil se faz merecedor. Em torno da capacidade de planejamento e de investimento do setor pblico, das parcerias pblico-privadas na infra-estrutura, do progresso de nossa empresa, da aplicao correta dos recursos provenientes da nova riqueza descoberta no setor de energia e da correta orientao da nova poltica industrial, possvel articular uma decisiva poltica em prol de um reposicionamento do Brasil no cenrio internacional e de um crescimento sustentado. Uma readequao das polticas macroeconmicas, propiciando a continuidade da estabilidade, a melhora das condies scais e uma menor valorizao da taxa de cmbio, o reforo das polticas de pesquisa e desenvolvimento de inovaes tecnolgicas, de educao, sade e de desenvolvimento social, alm da reforma tributria concorrem para o mesmo objetivo.
CAPTULO 6
UMA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO NA TRADIO KEYNESIANA-ESTRUTURALISTA*1
Julio Lopez** . Fernando Cardim***2
Ao contrrio do que freqentemente se arma, a macroeconomia criada por Keynes na dcada de 1930 no tinha seu espao de validade limitado a economias desenvolvidas. Na verdade, Keynes formulou uma teoria a respeito da operao do que chamou de economias empresariais, ou monetrias. Estas economias so caracterizadas pela propriedade privada, pelo papel preponderante do mercado na alocao de recursos, pelo estabelecimento de relaes contratuais entre os grupos envolvidos no processo produtivo e pelo papel especial que a moeda desempenha na sua dinmica. Nessas economias, as decises de produo e investimento tomadas por empresrios orientadas por suas expectativas de lucro e pela disponibilidade de recursos nanceiros so estratgicas, determinando o nvel e a taxa de crescimento da renda agregada e do emprego. A adequao desses princpios para explicar o funcionamento de economias como as latino-americanas foi logo percebida pelos criadores da viso estruturalista, articulada principalmente na Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), das Naes Unidas, por economistas como Ral Prebisch e Celso Furtado.13Eles partiram da viso proposta por Keynes e seus seguidores da operao de economias empresariais, para identicar os principais bloqueios que estruturas sociais caractersticas do subdesenvolvimento colocavam ao crescimento da renda e do emprego, bem como das transformaes sociais que acompanharam, historicamente, processos sustentados de crescimento.
* Este captulo uma verso bastante resumida do artigo de: G., Julio Lopez; CARVALHO, Fernando Cardim. Resuming growth in Latin America: short and long term policies. Revista de Economia Poltica, v. 28 (3), julho 2008, onde os argumentos so examinados em maior profundidade e referncias literatura so identicadas. ** Julio Lopez G. professor de economia na Universidade Nacional Autnoma do Mxico (UNAM). *** Fernando Cardim de Carvalho professor do Instituto de Economia da UFRJ. 1. O termo estruturalista, mais recentemente, passou a ser utilizado por outras correntes de pensamento, sem conexes mais profundas com a escola cepalina. Neste captulo, vamos utiliz-lo, porm, no seu sentido original.
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O ponto de partida o mesmo: em uma economia empresarial, o crescimento resulta principalmente da deciso de investimentos por parte das empresas. Se essas decises no eram tomadas na dimenso necessria para sustentar o crescimento, seria porque nessas economias no se conseguia gerar os incentivos adequados ou porque os meios nanceiros e materiais para a sua concretizao no estavam disponveis no volume necessrio. Na verdade, Keynes mostrou que mesmo em economias desenvolvidas esses incentivos e meios poderiam ser inadequados, resultando no desemprego de trabalhadores e no surgimento de capacidade ociosa na economia. A incapacidade do mercado em manter os incentivos apropriados deciso de investir abria espao para a interveno do Estado. A funo primordial do Estado, nesse contexto, seria precisamente o de emitir aos empresrios sinais que os estimulassem a investir, dinamizando a economia. Esses princpios eram fundamentais nas teorias de demanda efetiva, como as propostas por Keynes e tambm por Kalecki, e permaneceram fundamentais na escola estruturalista. A deciso de investir compromete o empresrio com o futuro. Bens de capital so geralmente durveis, signicando que, para que a deciso de aquisio desses bens se justique, o empresrio deve ter a expectativa no apenas de obteno de lucros no futuro imediato, mas tambm em perodos mais afastados no tempo. No entanto, a segurana com que se pode formar expectativas sobre o futuro tende a diminuir, quanto mais distante este futuro for. essa incerteza que cerca os investimentos em bens durveis de produo que, segundo Keynes, poderia assustar os empresrios e lev-los a preferir outras formas, mais seguras, de acumulao de riqueza. Se os empresrios no alimentarem expectativas rmes de que a demanda por seus produtos no apenas no futuro imediato, mas tambm no futuro mais distante permitir que obtenham os lucros desejados, possvel que eles preram outras formas de riqueza (ttulos nanceiros, imveis, aplicaes no exterior etc.). Essas outras formas de riqueza podero satisfazer sua demanda por meios de acumulao, mas isso exercer um impacto deletrio sobre a economia, reduzindo sua capacidade de produo, ou fazendo-a crescer menos do que seria possvel. Na abordagem keynesiana, o principal papel do Estado na economia, comum a qualquer nvel de desenvolvimento, apoiar a deciso empresarial de produo e investimento. A principal diferena entre a ao estatal em economias desenvolvidas e em desenvolvimento est na extenso desse apoio. Em ambos os casos, o Estado deve agir para garantir que o nvel adequado de demanda agregada ser mantido, de forma a assegurar a realizao de lucros sucientes na economia para compensar a produo e o investimento. No cabe ao Estado, em princpio, escolher o que ser produzido, nem muito menos empreender o esforo produtivo ao invs do empresariado privado.
Uma Estratgia de Desenvolvimento na Tradio Keynesiana-estruturalista
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possvel que a criao de empresas estatais se justique em casos especcos, mas a organizao do processo produtivo deve permanecer essencialmente em mos privadas, em contextos denidos de direitos e obrigaes legais. Economias em desenvolvimento, por sua vez, diferenciam-se de economias desenvolvidas, entre outras caractersticas, pela existncia de lacunas importantes em sua estrutura produtiva. Nelas, vrios setores importantes para a determinao das possibilidades de crescimento esto ausentes, ou existem em extenso insuciente para garantir o crescimento sustentado. Alm disso, economias em desenvolvimento exibem fontes de fragilidade em escala muito mais ampla que economias desenvolvidas, particularmente no front externo, isto , em seu balano de pagamentos. Nessas economias, tambm as instituies tendem a ser mais fracas, muitas vezes com legitimidade limitada. Por todas essas razes, a responsabilidade do Estado tende a ser maior nas economias em desenvolvimento, o que se reete, por exemplo, na implementao de polticas industriais mais ativas e na liderana na implementao de processos modernizantes, seja das instituies, seja do prprio equipamento produtivo da economia. Naturalmente, a seleo de estratgias especcas de desenvolvimento, nesse contexto terico, no pode se dar a partir da mera denio de princpios abstratos, devendo partir, ao contrrio, de diagnsticos razoavelmente acurados da situao do pas ou regio de que se trate. Os objetivos mais gerais, por outro lado, so relativamente de enumerao simples: crescimento econmico, manuteno do pleno emprego, introduo de inovaes tecnolgicas que permitam o aumento constante da produtividade dos fatores, redistribuio de renda e riqueza e reduo das vulnerabilidades que ameacem a operao apropriada da economia. Esses objetivos gerais, por sua vez, devem ser transformados em metas mais precisas para sua operacionalizao. No que se segue, enumeraremos uma lista especfica de polticas que deveriam compor, do ponto de vista introduzido aqui, uma estratgia de desenvolvimento aplicvel aos pases mais avanados da Amrica Latina neste incio de milnio. Esta estratgia inclui polticas de curto e de longo termos, em conformidade com o discutido acima. A varivel de maior importncia estratgica na determinao do comportamento de uma economia empresarial so os lucros agregados. Os lucros so importantes por trs razes: primeiro, porque a expectativa de lucros futuros que move os empresrios na sua deciso de produzir e de investir; segundo, porque a existncia de lucros presentes facilita o nanciamento de suas atividades sem apelar demasiadamente ao endividamento; e, nalmente, porque os lucros acumulados no passado protegem as empresas contras desapontamentos de expectativas, permitindo o cumprimento de compromissos assumidos sem ameaar a solvncia da empresa.
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Assim, uma estratgia de crescimento deve, primordialmente, ter como meta o alcance e a sustentao de uma massa de lucros suciente para induzir as empresas a produzir e a investir, ao mesmo tempo em que lhes d capacidade de nanciamento sem exp-las a riscos excessivos.24 No curto termo, a ampliao da massa de lucros passa pelo aproveitamento da capacidade ociosa da economia que, exceto nos perodos de auge cclico, tende a ser mais signicativa do que normalmente se aprecia. Isto signica que as polticas macroeconmicas, ou seja, as polticas de administrao da demanda agregada devem ser calibradas para manter a economia o mais prximo possvel da plena utilizao de capacidade e do pleno emprego. Como Keynes sugeriu, trata-se de manter a economia em situao de quase-auge, administrando um nvel de demanda agregada crescente para que se justique, aos olhos dos empresrios, no apenas a manuteno de graus elevados de utilizao da capacidade e da mo-de-obra, mas tambm a ampliao dessa capacidade atravs da realizao de investimentos. Vrias combinaes de instrumentos de poltica macroeconmica podem ser adotadas, dependendo da situao especca de cada pas. Em princpio, polticas monetrias devem manter taxas de juros reduzidas, compatveis com o retorno de projetos de investimentos. Dada a histrica fragilidade externa dos pases da Amrica Latina, razovel assumir que polticas cambiais devam ter como meta a sustentao de contas correntes equilibradas, de modo a minimizar a necessidade de absoro de poupana externa e os problemas de endividamento que dela se seguem. Contudo, a administrao do balano de pagamentos dicilmente poder ser eciente apenas com apelo poltica cambial. Controles de capitais, que cobam entradas excessivas, bem como fugas de capitais, complementam e viabilizam polticas cambiais ativas. A poltica scal deve ser tratada de forma mais especca. O gasto pblico um instrumento importante de gerao de lucros agregados e no h qualquer razo para que no seja ativado com esse m. Por sua vez, a poltica scal ativa implica a administrao adequada de gastos, mas no depende necessariamente da gerao de dcits pblicos. Estes tendem a emergir em situaes mais extremas, quando a demanda privada entra em colapso, mas no se constitui em um instrumento normal de administrao da demanda. A desejabilidade ou no de apelo expanso de gastos pblicos e as circunstncias em que se justica (ou se torna inevitvel) a realizao de dcits scais devem ser estabelecidas em cada caso concreto, levando-se em conta variveis como o estoque de dvida pblica j existente, curvas de rendimentos, dimenso dos mercados domsticos de capitais etc.
2. No se deve perder de vista, porm, que ter a massa de lucros como meta estratgica no implica, de nenhum modo, desconsiderar metas distributivas, de renda e/ou de riqueza.
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Como j argumentado, a simples obteno de uma massa de lucros signicativa pode no ser suciente para sustentar o crescimento de uma economia em desenvolvimento. O processo de crescimento econmico exige a expanso contnua da capacidade produtiva da economia. A contribuio estruturalista reexo em torno das estratgias de crescimento constituiu-se, principalmente, da identicao de gargalos produtivos e das polticas adequadas de superao desses gargalos. Dois conjuntos de polticas so ressaltados aqui: as polticas voltadas para a administrao dos riscos provindos do setor externo e as polticas industriais. Historicamente, as economias da Amrica Latina sempre sofreram ameaas signicativas sua operao, vindas do exterior. Dado o seu padro de dependncia de mercados externos, seja de compradores externos para sua produo, seja de fornecedores de bens de capital e matrias primas, as utuaes cclicas das economias desenvolvidas tendiam a se reetir de forma quase imediata, e muitas vezes mais profunda, na regio. O processo de industrializao alterou signicativamente as formas de insero comercial da Amrica Latina na economia internacional, mas o desmantelamento dos controles de capitais abriu novas frentes de vulnerabilidade externa, como testemunhou de maneira particularmente clara a economia brasileira, entre a liberalizao da conta de capitais promovida especialmente em meados dos anos 1990 e o incio do novo milnio. Polticas cambiais ativas, mantendo-se moedas nacionais relativamente desvalorizadas para que as exportaes lquidas possam se expandir continuamente, devem ser elemento permanente de uma estratgia de crescimento para a regio, e no apenas no curto termo. Saldos em transaes correntes no apenas signicam uma adio lquida da demanda externa pela produo domstica, mas representam tambm um seguro contra utuaes inesperadas e incontrolveis de capitais, no caso de impossibilidade de reinstalao dos controles de capitais desmantelados durante as administraes liberais que dominaram a Argentina, Brasil, Mxico, dentre outros pases da regio. A desvalorizao cambial, contudo, tende a deteriorar o valor real das remuneraes contratuais domsticas, especialmente os salrios. Uma estratgia de desenvolvimento, e no apenas de crescimento, deve evitar inuncias concentradoras em pases j notveis pelo grau de concentrao de renda que exibem. Assim, uma poltica cambial ativa voltada para a expanso das exportaes lquidas deve ter seus efeitos domsticos, especialmente sobre salrios, compensados de modo a evitar degradao adicional do perl distributivo. Essa compensao pode ser buscada atravs de subsdios a assalariados ou a bens de consumo popular ou atravs de outros meios, dependendo dos instrumentos disposio de cada governo. Em termos de poltica industrial, dada a complexidade dos instrumentos e processos disponveis, preciso estabelecer-se previamente, com certa preciso,
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as suas metas especcas. Certamente, uma meta de poltica industrial deve ser contribuir para a expanso das exportaes lquidas, como j discutido. Uma demanda mais ampla permite o aproveitamento de economias de escala, por exemplo, que aumenta a ecincia dos fatores de produo e a competitividade dessa economia. Dependendo da dimenso do pas, outra meta importante da poltica industrial concluir a instalao de setores manufatureiros, fechando as lacunas caractersticas da estrutura produtiva de pases em desenvolvimento. A adoo de uma poltica industrial ativa , especialmente, importante, no caso de indstrias cuja operao gere importantes economias externas para empresas de outros setores. Economias externas, ou externalidades positivas, denem um caso de falhas de mercado especialmente importante no caso de pases em desenvolvimento, onde as estruturas produtivas apresentam as j mencionadas lacunas. Economias externas, por no poderem ser apropriadas privadamente pelo agente que deve iniciar o investimento, no so levadas em considerao quando da deciso de investir. Em outras palavras, na presena de externalidades positivas, os ganhos privados resultantes de uma dada iniciativa so inferiores aos ganhos sociais por ela gerados. Nesse caso, a interveno do Estado essencial para a viabilizao de projetos de investimento com essa caracterstica, seja criando os incentivos que o mercado por si incapaz de gerar, por exemplo, sob a forma de oferecimento de crdito subsidiado, seja, em casos extremos, substituindo a prpria iniciativa privada na implementao do projeto. Finalmente, a terceira perna de uma estratgia de crescimento no longo termo a proviso de meios de nanciamento acessveis ao setor privado, a custos compatveis com a defesa de sua competitividade. O crdito a projetos de investimento pode ser oferecido por instituies nanceiras pblicas, como bancos de desenvolvimento, criadas para este m. Outra alternativa a promoo de reformas que tornem o sistema nanceiro privado funcional para o nanciamento dos investimentos. Seja qual for o caminho escolhido, a necessidade de crdito deve ser avaliada estrategicamente, em funo do crescimento desejado para a economia. Os instrumentos aqui citados de modo extremamente sumrio, dadas as limitaes de publicaes desta natureza, no esgotam, nem de longe, as possibilidades e as necessidades de interveno ativa do Estado em economias em desenvolvimento. Ao contrrio do que se insistiu no perodo de hegemonia do pensamento liberal, a simples liberao das foras de mercado no levou, em lugar algum, aos resultados apregoados. Economias liberalizadas cresceram a taxas medocres e se expuseram periodicamente a choques adversos e crises, geradas seja domesticamente, seja na economia internacional. A interveno do Estado continua central adequada operao de economias empresariais. No caso de economias em desenvolvimento, essa interveno
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ainda mais obviamente necessria e o que se ofereceu, neste captulo, foram as linhas mais gerais de uma estratgia de interveno inspirada por autores como Keynes e Kalecki, mas tambm pela mais original escola de pensamento gerada na Amrica Latina, o estruturalismo cepalino.
CAPTULO 7
CAMINHOS PARA O DESENVOLVIMENTO UMA VISO ESTRATGICA
Amir Khair*1
O desenvolvimento no deve se confundir com o crescimento econmico. Ele deve considerar nosso patrimnio ecolgico e cultural, as dimenses sociais, polticas e ambientais envolvendo a interao desses aspectos com foco no desenvolvimento da dimenso humana das atuais e futuras geraes. Dada a amplitude e complexidade dessa discusso, este artigo aborda uma de suas dimenses: a macroeconmica, com especial nfase na vertente scal e no que pode estar nela contido de solidariedade social. Antes, porm, vale destacar que o crescimento econmico, isoladamente, no capaz de gerar automaticamente o desenvolvimento, caso no se enfrentem as profundas desigualdades que caracterizam historicamente este pas. At recentemente pouco se fez nessa direo, embora seja imenso o potencial humano e material que este pas possui. Continua em cena uma classe econmica e poltica pouco compromissada com as aspiraes bsicas da populao, uma poltica econmica aprisionada pela nfase no monetarismo, uma poltica social de pequena amplitude e baixa qualidade, uma poltica ambiental incipiente e sempre em rota de coliso com os interesses econmicos, sem falar no agravamento da violncia e do avano do narcotrco, inserido no panorama do crime organizado internacionalmente e que vitimiza, especialmente, as novas geraes. Transformar esta realidade no fcil e pressupe que ocorra o aprofundamento da democracia social e poltica e o real engajamento e crescimento de foras voltadas para a defesa dos interesses da maioria da populao. Assim, o principal condicionante do processo de desenvolvimento antes de tudo poltico e social. Teoricamente, uma estratgia de desenvolvimento passa necessariamente pela considerao do estgio em que se encontra o pas em seus mltiplos aspectos (o estado da arte), o reconhecimento do potencial humano e material existente,
* Amir Khair formado em Engenharia pelo ITA. Mestre em Finanas Pblicas pela FGV e consultor.
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o conjunto de prticas de transformao (as polticas) para atingir o maior desenvolvimento humano, social, ambiental, poltico e econmico (os objetivos). So mudanas a serem construdas de forma dinmica e que remetem a um projeto estratgico e articulado entre as vrias polticas de Estado e a sociedade. No existe um modelo pronto e acabado para alcanar os ns almejados, mas um processo suportado pela realidade poltica e social em mutao. comum experincias do passado serem tomadas como determinantes para projetar o futuro. Alm disso, algumas anlises buscam incorporar modelos ou polticas adotadas em outros pases. Embora tais elementos sejam fundamentais na construo de projetos estratgicos, so, contudo, insucientes. As transformaes nos mtodos e formas de produo, a substituio de insumos, produtos e servios adquirem uma velocidade crescente com o passar do tempo. Premissas, metas e objetivos tm que ser revistos constantemente em qualquer plano de desenvolvimento. Partindo-se do princpio que o sistema de poder existente possa se deslocar na busca do desenvolvimento com eqidade social, possvel vislumbrar um futuro promissor para o pas, que alm de vir ao encontro das necessidades sociais, econmicas e ambientais de sua populao, o colocar como um dos principais pases na geopoltica mundial. A justicativa desta perspectiva favorvel reside principalmente na vantagem estratgica que o pas possui em relao aos demais pases, nos insumos de produo: alimentos, minrios e energia, que sero escassos e com valor importante durante algumas dcadas. Alm disso, o Brasil pouco ainda explorou essa vantagem estratgica podendo adicionar valor aos produtos, ofertando-os a custos competitivos internacionalmente e, especialmente, ao mercado interno. No front externo, alm de uma posio confortvel nas reservas internacionais, a distribuio geogrca da destinao dos nossos produtos seguiu a estratgia de dar preferncia aos mercados emergentes, que crescem em ritmo trs vezes superior aos dos pases desenvolvidos, os quais devero enfrentar srios problemas de desenvolvimento devido aos elevados custos de sua mo-de-obra e carncia em commodities e energia. Pode-se inclusive agregar valor aos produtos exportados, aspecto ainda pouco explorado, melhorando a qualidade e os resultados de nossas exportaes. Ao lado dessas vantagens, existe uma mo-de-obra capacitada para poder acompanhar o desenvolvimento desta posio estratgica dos insumos. Nos ltimos cinco anos houve um redirecionamento da poltica econmica e social, visando ampliar a participao das classes mdia e de menor renda na economia, sendo esse o ponto forte que d sustentao poltica ao governo. Uma das restries ao desenvolvimento do pas est na poltica monetria, que h dcadas nos d o vexaminoso ttulo de campees mundiais de taxas
Caminhos para o Desenvolvimento uma viso estratgica
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de juros, que inibem os investimentos privados e pblicos, mantm elevada a carga tributria, causando inao e concentrao de renda. Isso poder mudar gradualmente, o que estimular os investimentos, melhorar a distribuio de renda e permitir o saneamento scal. De 1900 a 1980, o Brasil cresceu a taxas geomtricas mdias de 5,7% ao ano. A partir da at 2003 o nvel foi rebaixado para 2%. Nos ltimos quatro anos mudou o patamar para 4,5%, devendo 2008 fechar um pouco acima disso. Um plano de desenvolvimento de longo prazo deve objetivar taxas superiores a 5%, para recuperar o atraso ocorrido nos ltimos 25 anos e desfrutar do potencial humano e material que o pas possui. Para garantir um crescimento sustentado necessrio estimular a produo, os investimentos e o consumo. O carro chefe o consumo. A expanso do consumo atrai a produo e os investimentos, aumenta a arrecadao pblica, que permite ampliar os investimentos em polticas sociais e de infra-estrutura. Tal expanso se faz ao incorporar a populao de baixa renda no mercado de consumo e ampliar o poder aquisitivo da classe mdia. A inao baixa um dos condicionantes para isso, mas no s. Contribuem decisivamente polticas de ampliao da oferta de crdito a juros mais baixos, redistribuio de renda via aumentos reais de salrio mnimo, programas de complementao de renda familiar das classes de menor renda, como o Programa Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e a reduo da regressividade tributria e da sua carga. So falsas as teorias de que existe um Produto Interno Bruto (PIB) potencial, acima do qual ocorre a inao e que os efeitos da poltica monetria levam de seis a nove meses para produzir seus efeitos. Inexistem comprovaes tericas ou prticas dessas armaes que, de tanto serem repetidas, se transformam em dogmas irrefutveis. Em mercados abertos a elevao da demanda acima da oferta suprida pela importao e o Brasil ainda importa pouco, na comparao internacional. Quanto ao tempo necessrio para fazer efeito uma alterao nos juros bsicos da economia (Selic), em seis a nove meses surgem tantos outros fatores inuenciando os preos que se torna impossvel isolar o efeito da poltica monetria. Pode ser que o efeito de uma elevao da taxa de juros desestimule mais a oferta do que a procura, levando conseqentemente a presses inacionrias. Alm disso, inexiste correlao estatstica signicativa entre alterao nas taxas de juros e alterao na inao nos perodos citados. Com o avano da globalizao, os preos so denidos mais por fatores externos do que internos a um pas. At cerca de um ano atrs os pases asiticos e, especialmente a China, contribuam para a reduo da inao mundial.
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Com a crise do petrleo, alimentos e minrios, a inao passou a atingir todos os pases, evidenciando a maior importncia do comrcio internacional e da especulao nanceira nos mercados futuros para a xao dos preos, do que as variaes das taxas de juros conduzidas pelos bancos centrais. A globalizao reduziu a eccia das polticas monetrias. ela que dita o nvel da inao mundial. Com o choque de preos do petrleo, alimentos e minrios a inao, segundo o Fundo Monetrio Internacional (FMI), passou de 3,5% em 2006 para 4,2% em 2007 e, em maio de 2008, atingiu 5,5%. Na contramo dessa realidade, o Banco Central do Brasil pratica h mais de uma dcada uma poltica antidesenvolvimentista. Nos ltimos 12 anos a Selic nominal foi, em mdia, de 19,3% ao ano e a Selic real, descontada a inao pelo IPCA, foi de 12,5%, como ilustrado no grco seguinte. Isso desestimula o investimento na economia real, propicia ganhos de arbitragem aos capitais nanceiros internacionais e, especialmente, impede o saneamento scal do pas. No mdio prazo, as aplicaes especulativas propiciadas pelas arbitragens so bombas de suco de divisas pelos altos ganhos propiciados pelas taxas de juros e apreciaes cambiais do real. Assim, acabam contribuindo para a depreciao do real.
Taxa Selic nominal e real
(% ao ano)
GRFICO 1
Fonte: Banco Central. Elaborao do autor.
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Os pases emergentes praticaram em mdia taxas bsicas de juros reais entre um e trs por cento, evidenciando o total desalinhamento da poltica monetria brasileira em relao realidade internacional. Em junho de 2008 nossa taxa de juros real mdia foi de 6,9%, com a Selic em 12,25%. Segundo a consultoria UP Trend pesquisando 40 pases, o Brasil lidera seguido pela Austrlia com 5,5% e Turquia 5,3%. A taxa real mdia desses 40 pases foi de 0,2% ao ano. O rombo causado por essas taxas Selic nas contas pblicas, impactando as despesas com juros, foi em mdia nesse perodo de 7,9% do PIB, conforme ilustrado no grco seguinte.
GRFICO 2
(% do PIB)
Impacto dos juros nas contas pblicas
Fonte: Banco Central. Elaborao do autor.
Somente em 1996, 1997 e a partir de 2003 o impacto dos juros nas contas pblicas foi inferior mdia de 7,9% do PIB, mas assim mesmo em nveis superiores a 5%. O monetarismo excessivo de longa data vem impedindo o saneamento das contas pblicas, obrigando a prtica de carga tributria bruta elevada, da qual o setor pblico s pode usufruir a parcela dos recursos livres das despesas com juros. Nestes ltimos 12 anos, a carga tributria bruta foi em mdia de 30,9% do PIB, segundo a Receita Federal do Brasil. Descontando 7,9% de juros mdios
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deste perodo sobrou como carga tributria til 23% (30,9% menos 7,9%). Neste perodo, os 28 pases de economia avanada da Europa, Japo e Estados Unidos, que compem a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), tiveram uma carga tributria bruta de 38,4% do Produto Nacional Bruto (PNB) e til de 36,1% segundo OECD Economic Outlook. No Brasil, esta carga tributria til de 23% foi insuciente para o setor pblico baixar a relao dvida lquida sobre o PIB que, de 28% no incio de 1996, subiu para 42,7%, no nal de 2007. Em 2007 nossa carga tributria til estava em 29,8%, o que permitiu um maior volume de realizaes e de abatimento da dvida pblica. Nos pases da OCDE estava em 37,2%. No caminho para o desenvolvimento deve-se reduzir o componente juros das contas pblicas para nveis semelhantes aos pases da OCDE, que de 1,7%, segundo OECD Economic Outlook. A pior situao ocorreu na Itlia, com 4,2%, e 74% dos pases esto abaixo de 2%. Com a reduo anual de um ponto percentual da Selic a partir de 2010, para a mdia dos pases emergentes de 2% real, se poder diminuir a despesa com juros para 1,7% do PIB, obtendo-se uma economia anual de 4,5% do PIB, tomando como base o ano de 2007. Nessa hiptese, se o PIB crescesse 5% ao ano a dvida lquida do setor pblico passaria de 42,7% do PIB, no final de 2007, para 19,2% ao final de 2015, menos da metade da que existe nos pases da OCDE, que em 2007 foi de 42,6%, segundo OECD Economic Outlook. Em nveis superiores ao nosso atual estavam: Itlia (90,6%), Japo (88,1%), Grcia (74,4%), Blgica (71,8%), Hungria (54,1%), Alemanha (46,7%), Estados Unidos (44,2%) e Portugal (43,7%). Isso evidencia a perspectiva favorvel para as contas pblicas do pas. Alm da economia com as despesas com juros, outra fonte de recursos para o setor pblico pode ser obtida atravs de gesto. Existem desvios, irracionalidades e falta de priorizaes que podem ser conservadoramente estimadas em 10% do total de despesas primrias do setor pblico. Essas despesas so de cerca de 33% do PIB. Assim, 3,3% do PIB podero ser disponibilizados gradualmente com melhorias de gesto. Finalmente, outra fonte potencialmente expressiva de recursos vir da produo de petrleo atravs de royalties e participaes especiais cobradas nos campos mais rentveis. O pagamento sobre participaes especiais pouco expressivo no Brasil, sendo adotado em um em cada 10 campos em explorao. O governo federal j tomou a deciso de criar um fundo com recursos da explorao dos megacampos de petrleo da camada do pr-sal, a ser usado nas reas de educao, sade e cincia e tecnologia, algo semelhante ao que j ocorre em alguns pases lderes na exportao de petrleo.
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Uma proposta que parece interessar ao governo a adoo de um modelo de partilha de produo. Nele, o governo contrataria uma empresa para explorao e boa parte da produo caria com a Unio. Pela regra atual, a legislao prev contrato de concesso onde a empresa vencedora do leilo ganha o direito de explorar determinado bloco e paga ao governo por meio de royalties ou pela participao especial. Para se ter uma idia do potencial desses recursos, s o campo de Tupi pode gerar royalties de US$ 5 bilhes ao ano, considerando a produo prevista de 500 mil barris, com o petrleo a US$ 100. Os aspectos abordados podero contribuir para uma reduo gradual da nossa carga tributria, tornando-a menos regressiva pela desonerao preferencial sobre o consumo e a eliminao da tributao sobre os investimentos. O principal condicionante das despesas da Previdncia Social o nmero de benecirios com mais de 60 anos. A evoluo dessa despesa est vinculada diretamente taxa de crescimento dessa populao com o tempo, ilustrada no grco seguinte.
Taxa de crescimento anual da populao com mais de 60 anos
(% Anual)
GRFICO 3
Obs.: So destacadas as taxas para 2010, 2020, 2030, 2050 e 2060. Fonte: IBGE.
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H um crescimento anual at 2021, quando atinge 4,1%. A partir de 2030 ca abaixo de 3%, prosseguindo em queda at car abaixo de 1%, a partir de 2060. Basta o PIB crescer acima dessas taxas que a relao entre as despesas e o PIB ser cadente. Assim, a evoluo demogrca favorvel Previdncia Social. Dessa forma, a principal poltica de Seguridade Social do pas tem sustentao scal confortvel. O caminho para o desenvolvimento passa por uma alterao radical no sistema tributrio, que altamente regressivo. Quem ganha at dois salrios mnimos paga 49% dos seus rendimentos em tributos, mas quem ganha acima de 30, paga apenas 26%. Isso ocorre porque na comparao internacional se tributa em excesso o consumo e o contrrio para o patrimnio e a renda.
GRFICO 4
Carga Tributria X Renda Familiar 2004
(% da Renda Familiar)
Fontes: POF/IBGE; Viana et. al (2000).
A m distribuio tributria e de renda restringe o potencial econmico e social do pas. Cabe ao Estado induzir a poltica distributiva, ao fazer quem ganha mais pagar proporcionalmente mais do que quem ganha menos, e ao destinar maior parcela do oramento para as necessidades bsicas da populao. A justia tributria ocorre com a reduo da carga tributria, da regressividade dos tributos e a eliminao deles para a cesta bsica. A reduo da carga tributria
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permite maior competitividade s nossas empresas, gerao de empregos, reduo da inao e induo do crescimento econmico. A regressividade ocorre pela predominncia dos tributos indiretos, que pesam mais para a populao de menor renda. A diminuio da regressividade se faz pela reduo do ICMS, PIS e COFINS, que majoram em mdia 38% os preos no consumo nal. O ICMS responde por 70% dessa elevao. Com a reduo da carga tributria sobre o consumo, todos ganham. A populao de mdia e baixa renda pela melhora no seu poder aquisitivo. A de maior renda pelo desenvolvimento econmico e social, quando so gerados ganhos econmicos e nanceiros, novas oportunidades e expanso da oferta de empregos. O desenvolvimento econmico amplia a arrecadao pblica, proporcionando maiores recursos para investimentos em polticas sociais e em infra-estrutura, e cria maior atratividade para os investimentos nas empresas como decorrncia do maior poder aquisitivo da populao. Por outro lado, a substituio dos tributos indiretos que atingem o uxo econmico por tributos que incidem sobre o estoque da riqueza, tem o mrito de criar maior desenvolvimento econmico, pois gera mais consumo, produo e lucros que compensam a tributao sobre a riqueza. o caso dos tributos sobre os bens, especialmente o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF). O IGF, previsto pela primeira vez na Constituio Federal de 1988 como de competncia da Unio, demanda lei complementar para a sua regulamentao. Poderia ser cobrado de forma progressiva, com um nvel mnimo de iseno, e alquota reduzida sobre o valor do patrimnio declarado no imposto de renda do nal do exerccio de pessoas fsicas e jurdicas, que exceder o valor da iseno. Segundo o Global Stability Report do FMI, a riqueza mundial atingiu, em agosto de 2007, US$ 190 trilhes e o PIB, US$ 48 trilhes. Ou seja, a riqueza de quatro vezes o PIB. Como o Brasil apresenta h dcadas uma das piores distribuies de renda do mundo provvel que essa relao seja superior. Assim, uma alquota mdia de 1% aplicada sobre o valor dos bens atualizados poder, aps os aperfeioamentos necessrios de controle, permitir uma arrecadao superior a 4% do PIB. Esse valor supera o conjunto de tributos indiretos: IPI, PIS, ISS, Cide e Imposto de Importao e equivale Cons. necessrio autorizar a progressividade para qualquer tributo na Constituio Federal. Ela estabelece no 1 do artigo 145 que:
Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identicar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte.
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Embora esse texto seja claro, decises legislativas e judiciais tm impedido a sua aplicao. necessrio deixar isso ainda mais explcito, acrescentando ao artigo 145 um pargrafo: Os tributos podero sempre, em qualquer caso, serem progressivos nos termos da lei que os criar ou alterar. A Herana tributada com alquota de 4%. Esse nvel baixo na comparao internacional. Assim, conjugando progressividade com elevao de alquota ser possvel ampliar sua arrecadao contribuindo para reduzir a regressividade. O Imposto de Renda Retido na Fonte da Pessoa Fsica (IRPF) tinha 13 faixas, de 1983 a 1985, com alquotas que variavam de 0% a 60%, com intervalo de 5%. A partir de 1998, s duas, de 15% e 27,5%. A mdia internacional de cinco faixas de incidncia, que teriam como extremos 13% e 42%. Assim, poderia se propor uma iseno no pagamento do IR de R$ 2 mil (base abril de 2008), valor prximo ao salrio mnimo do Dieese, com as faixas variando de 10% a 42%, com intervalos de 8%. O valor das faixas deveria ser calibrado de forma a permitir uma arrecadao superior atual de 3,6% do PIB, considerando inclusive o total arrecadado na fonte. Comparativamente ao padro internacional, o imposto total sobre a renda e a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) atingiram seu nvel mximo em 2007, com 7,6% do PIB, enquanto na mdia dos pases da OCDE so 13,6% do PIB. Existe forte regressividade no pagamento do INSS, para os que ganham acima do teto de contribuio. Na mdia, os que ganham at o teto contribuem com uma alquota de 8,9% sobre o seu rendimento. Acima do teto essa mdia cai para 5,2%. Rendimentos de R$ 10 mil pagam 3,2% e de R$ 20 mil pagam 1,6%.
GRFICO 5
Alquotas efetivas sobre os rendimentos
(Participao no Rendimento em %)
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O sistema previdencirio pelo regime de repartio e supe solidariedade entre participantes. Isso ocorre abaixo do teto. Acima dele a solidariedade se inverte. A proposta eliminar o teto como limite de contribuio, mas no de benefcio, tornando o sistema mais solidrio. Isso permitir uma maior arrecadao que compensaria a desonerao das empresas. Apenas 5,8% dos trabalhadores ganhavam acima do teto, mas detinham 33,2% dos rendimentos. Caso passassem a contribuir com 11% dos vencimentos, seria possvel desonerar em 2,3 pontos percentuais na alquota das empresas. Essa desonerao contribuiria para reduzir a informalidade, gerando maior nmero de contribuintes de empresas e de assalariados. Isso permitiria ampliar um pouco mais essa desonerao. O horizonte da justia scal encontrar sem dvidas barreiras e interesses divergentes, tais como o conito federativo pela disputa de receitas. No entanto, a reforma do sistema tributrio deve avanar, para reparar a injustia scal e permitir um maior desenvolvimento econmico e social ao pas. Historicamente, o pas foi nanciado por recursos externos. Entre 1947 e 2007, com 61 anos de registros, em apenas 12 anos ocorreu supervit nas transaes correntes, sendo que cinco anos de 2003 a 2007. At 2002, o passivo externo acumulado nas transaes correntes foi de US$ 291,7 bilhes, dos quais US$ 186,2 bilhes (63,8%) no perodo 1995 a 2002. Nesse perodo, o pas teve que recorrer duas vezes ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) para poder honrar seus compromissos externos. De 2003 a 2007 as transaes correntes foram superavitrias em US$ 44,9 bilhes e, em 2008, poder registrar um dcit de US$ 20 bilhes, devido forte elevao das importaes necessrias para atender a expanso econmica em curso. As importaes crescem principalmente devido aos bens intermedirios, que servem para a reduo dos custos de produo. Representam 58% do total importado. Em seguida vm os combustveis com 17%, bens de capital com 14% e, por ltimo, os bens de consumo, com 11%. Essa situao no desconfortvel devido modernizao do parque fabril e da reduo de custos das matrias-primas, que tornam nossos produtos mais baratos e competitivos interna e externamente. Alm disso, vem ocorrendo forte ingresso de investimentos diretos de estrangeiros (IDE), seguindo o crescimento do consumo e suas perspectivas. Desde 2007 o ingresso de IDE est em cerca de US$ 35 bilhes, por ano. Outras posies confortveis esto nas reservas internacionais de US$ 200 bilhes e no fato de que somos credores lquidos com o resto do mundo. Os supervits das transaes correntes devero ser retomados, com a reduo do ritmo de crescimento das importaes e elevao das exportaes devido forte posio do Brasil na produo de minrios, alimentos e futuramente em petrleo.
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A ampliao das exportaes dever continuar na direo assumida h alguns anos, de priorizar mercados emergentes, que devero continuar com taxas de crescimento bem superiores s dos pases desenvolvidos. Existem amplas possibilidades de exportao de produtos com maior valor agregado, aproveitando insumos nacionais que apresentam preos competitivos internacionalmente, com destaque para alimentos, minrios e energia. O Brasil rene condies para experimentar um crescimento sustentado devido sua posio estratgica como um dos maiores produtores do mundo de alimentos, de minrios e com abundncia de energia e gua, que sero demandados de forma crescente pelo mercado internacional. A agricultura poder se constituir em base importante para uma estrutura industrial baseada na energia e nos alimentos. As perspectivas macroeconmicas so favorveis, com tendncia de queda da dvida lquida do setor pblico em relao ao PIB e exportaes que permitem posio favorvel para as contas externas, devido fora dos alimentos, minrios e petrleo. Para assegurar estas vantagens comparativas necessrio preservar o fortalecimento do consumo interno, atravs de ampliao de polticas de distribuio de renda e de incluso social. Para atender a essa expanso do consumo fundamental continuar estimulando a produo atravs de desonerao tributria, expanso do nanciamento a taxas de juros atrativas e desenvolvimento do mercado acionrio. O pas deve alterar radicalmente sua poltica monetria, alinhando sua taxa de juros ao nvel internacional, e modicar seu sistema tributrio, reduzindo a carga tributria sobre o consumo e ampliando-a sobre a renda e o patrimnio, de forma a tributar mais proporcionalmente quem ganha mais. Tais transformaes, no entanto, exigem um crescente processo de avano poltico, que contemple os interesses da maioria da populao.
CAPTULO 8
DUAS VISES A RESPEITO DAS ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO
Samuel Pessoa*1
Muitas vezes difcil acompanhar o debate dos economistas brasileiros sobre estratgias de desenvolvimento. Esta diculdade ocorre, pois os economistas tm vises de mundo distintas a respeito do processo de desenvolvimento econmico. No meio do debate essas diferenas de pressupostos (ou de viso de mundo ou ainda de ideologia) no cam explcitas. O observador do debate acaba no conseguindo entender exatamente quais so os pressupostos de cada debatedor nem acompanhar sua argumentao. O objetivo desta nota explicitar estas divergncias de pressupostos e simultaneamente me posicionar no debate. Antes da apresentao da forma como enxergo o debate, gostaria de esclarecer o que entendo por ideologia ou viso de mundo. O fato social muito complexo. Muito mais complexo do que a capacidade da evidncia emprica associada estatstica, tem de dirimir dvidas e selecionar entre teorias distintas. Isto , por mais que acumulemos dados e evidncias e por mais que desenvolvamos tcnicas economtricas com grau crescente de sosticao, sempre haver questes que no so possveis de serem decididas por meio da anlise da evidncia emprica. Assim, o pesquisador, o cidado e, principalmente, os polticos e executores de polticas pblicas em geral, ao tomarem decises ou formularem diagnsticos precisam com freqncia recorrer a outros instrumentos para completar os inmeros vazios na evidncia emprica e na formulao terica mais rigorosa, de forma a delinear um quadro do fenmeno e implementar, por exemplo, uma poltica pblica. Para completar os vazios deixados pela insucincia da evidncia emprica, em um quadro de grande riqueza e complexidade do fenmeno social, o indivduo utiliza-se de certos pressupostos que, em funo de sua histria de vida, tem a respeito do funcionamento da sociedade. A estes pressupostos eu chamo de ideologia ou viso de mundo.
* Samuel Pessoa, formado em Fsica pela USP. professor de Economia da EPGE e pesquisador do Ibre.
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Evidentemente, no armo que o debate ocorre somente em funo das ideologias. Penso que o acmulo de evidncias e a melhora da capacidade analtica e terica tm estreitado o espao para dvidas e discordncias de natureza puramente ideolgicas. No por outro motivo que h uma sensao de que vivemos sob a gide do modelo nico. Por outro lado, mesmo que fosse possvel que a evidncia emprica associada aos avanos da econometria solucionasse todas as dvidas e pendncias sempre haver escolhas distintas de natureza normativa. Isto , escolhas distintas associadas a desejos da pessoa em viver em uma sociedade com essa ou aquela caracterstica. Duas pessoas, mesmo que concordem com relao aos motivos causadores da inao ou do subdesenvolvimento podem discordar com relao a qual deve ser o tamanho do setor pblico na economia, por exemplo. Mesmo que haja concordncia com relao teoria positiva, isto , com relao natureza do fenmeno social, pode haver discordncia de natureza normativa. Outra observao pertinente que o emprego que fao do termo ideologia no tem o sentido pejorativo do emprego usual. Normalmente ideologia empregada no sentido de algum utilizar um argumento para tentar demonstrar uma proposio que no verdadeira. Na tradio marxista, por exemplo, supe-se que exista uma verdade objetiva, cientca, e que a ideologia seria o instrumento da classe dominante para convencer os trabalhadores da correo e perfeio das instituies do modo de produo capitalista, encobrindo a verdade objetiva. Do ponto de vista desta nota, recorrer ideologia inerente ao processo de tomada de deciso e de busca de explicao do fenmeno social devido insucincia da evidncia emprica disponvel. H honestidade intelectual se ao longo do discurso car claro quais armaes seguem de evidncia emprica robusta (e, evidentemente, explicitar o grau de robustez da evidncia), quais no seguem de evidncia emprica robusta, e quais so as hipteses e em que condies so utilizadas para preencher os vazios. Feito este esclarecimento, passo exposio de como vejo as diferentes ideologias para pensar o problema do desenvolvimento econmico. A primeira viso do processo de desenvolvimento econmico o enxerga como resultado natural de boas polticas. Assim, um governo parcimonioso, que no tribute demais, evitando desestimular o investimento produtivo, que garanta um bom funcionamento da justia, defesa nacional, um padro monetrio estvel, educao pblica universal de qualidade, um sistema eciente de regulao dos servios de utilidade pblica e defesa da concorrncia etc. resultar em longo prazo numa sociedade desenvolvida, com elevado nvel de consumo e bem-estar. Nessas condies e em qualquer sociedade simples questo de tempo para que o subdesenvolvimento seja superado. Para esta viso, que chamo de smithiana, o desenvolvimento essencialmente resultado da qualidade das polticas internas que cada sociedade adota. Ao adotarem-se as polticas corretas, qualquer sociedade ter acesso ao desenvolvimento.
Duas Vises a Respeito das Estratgias de Desenvolvimento
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No h, na viso smithiana, a noo de conito entre as diversas economias. O desenvolvimento de uma no coloca limites ao desenvolvimento de outra e, geralmente, a interao entre as economias apresenta mais pontos de cooperao e reas de interesses comuns do que de disputa. O subdesenvolvimento essencialmente um fenmeno interno a cada sociedade. Por outro lado, o desenvolvimento resultado natural de boas polticas e incentivos corretos. Invertendo o sinal da equao tradicional, o desenvolvimento econmico o estado natural das sociedades. Este somente no alcanado quando as instituies impedem o seu pleno desenvolvimento. Uma caracterstica adicional da viso smithiana do processo de desenvolvimento econmico que a baixa produtividade do trabalho principalmente funo de caractersticas intrnsecas ao trabalhador, entre elas, e talvez a mais importante, ausncia de educao formal de qualidade. Assim, o que exatamente produzido no essencial para sabermos o grau de desenvolvimento de uma sociedade. Do ponto de vista individual, a produtividade de um trabalhador e, portanto, sua remunerao no depende da sua ocupao, mas sim de sua qualicao. A viso alternativa, cuja formulao mais acabada a de List, assevera que h principalmente conito entre os Estados naes. O desenvolvimento de um pode colocar limites ao desenvolvimento de outro e vice-versa. Adicionalmente, o desenvolvimento est associado ao domnio pela sociedade de um conjunto de tcnicas com grau crescente de sosticao. Assim, o qu exatamente a economia produz mais importante para determinar o grau de desenvolvimento de uma sociedade do que as caractersticas intrnsecas dos trabalhadores, por exemplo. Devido centralidade da tecnologia e do padro de especializao produtiva na determinao do nvel de desenvolvimento de uma sociedade, aquelas sociedades que atingiram elevado nvel de desenvolvimento muitas vezes praticam polticas com o objetivo de impedirem ou limitarem o acesso das naes menos desenvolvidas ao domnio dessas tcnicas e conhecimentos. Na conhecida expresso de List, aps atingirem o estgio de elevado desenvolvimento elas chutam a escada criando mecanismos para impedir que os demais Estados naes subam os degraus do desenvolvimento. Essencialmente, a viso smithiana trata cada sociedade isoladamente e conclui que o grau de desenvolvimento da sociedade em estudo depende das condies internas, enquanto que a viso alternativa enfatiza como unidade de anlise a economia global ou sistema global. Na viso alternativa, o desempenho das unidades que compem o sistema global depende menos das caractersticas internas da economia e mais do papel que a unidade em questo desempenha na economia global. Assim, por exemplo, a viso smithiana enfatizar a importncia da universalizao da educao bsica para o desenvolvimento econmico, enquanto a viso
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global (ou sistmica) priorizar polticas que alterem o conjunto de bens e servios produzidos na economia, isto , que alterem o padro de especializao da economia. Analogamente, a viso smithiana d grande peso estabilidade macroeconmica, enquanto, em geral, a viso alternativa est disposta a aceitar algum nvel de inao, por exemplo, se for necessrio para alavancar o desenvolvimento e mudar o perl tecnolgico da economia. Para a viso smithiana, o desenvolvimento resultado natural de boas polticas e, dessa forma, est sempre ao alcance das sociedades, enquanto na viso global o desenvolvimento depende do que ocorre na economia global, de sorte que h janelas de oportunidade que se no forem aproveitadas condenam o pas a mais algumas dcadas de atraso. Evidentemente no h necessariamente antagonismo entre essas duas vises de mundo (ou entre essas duas ideologias). possvel que o desenvolvimento dependa das boas polticas, mas tambm sofra forte limitao das aes das demais economias, por exemplo. Tambm possvel cada um dos dois modelos se ajustarem melhor a um diferente perodo. Isto , possvel que durante uma etapa do desenvolvimento do capitalismo tenha havido limites ao desenvolvimento das economias subdesenvolvidas dados pelas demais e em outra etapa que esses limites tenham inexistido, de sorte que nesse segundo caso as caractersticas internas fossem as essenciais para explicar o subdesenvolvimento. Em que pesem as diferenas ideolgicas, a maior diculdade com o debate a cerca do desenho correto de polticas para estimular o desenvolvimento econmico deve-se limitao de dados. At o incio dos anos 1980 era praticamente impossvel testar qualquer hiptese a respeito da natureza do processo de desenvolvimento econmico. De sorte que a evidncia disponvel ajudava muito pouco a que o debate avanasse alm do puro reconhecimento das diferentes vises de mundo que cada participante mantinha. Este quadro tem se alterado fortemente com a construo de banco de dados com informao de diversas variveis para muitos pases e muitos anos. O melhor laboratrio para entender o processo de desenvolvimento no sculo XX e incio do sculo XXI dado pelas experincias de crescimento de diversas economias do leste asitico, que zeram ou esto no caminho de fazer a transio para estgios superiores do desenvolvimento. Rero-me ao Japo, Coria e Taiwan. Mais recentemente parece que iro se juntar a este clube a China e Cingapura. Ao estudarmos esses casos tambm ca claro o tipo de divergncia associado s duas vises de mundo possveis do processo de desenvolvimento. Essas economias praticaram (ou praticam) ativamente polticas de induo estatal ao desenvolvimento. Entre outras, estas polticas abrangem: forte controle sobre o setor nanceiro, com elevadssima presena estatal, controles quantitativos da taxa de juros e direcionamento do crdito (fenmeno conhecido como
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represso nanceira); apesar de forte estmulo exportao e do elevado grau de abertura dessas economias, havia (ou ainda h) controles s importaes, incluindo tarifas elevadas e controles quantitativos; polticas de desenvolvimento industrial, isto , escolha de setores a serem priorizados e, conseqentemente, terem acesso a recursos scais, algumas vezes a fundo perdido, e mais comumente em condies de nanciamento extremamente favorveis. Segundo a viso sistmica, essas polticas foram essenciais para que se alterasse o padro de especializao produtiva dessas economias e fossem, portanto, criadas as condies para o crescimento da renda e do bem-estar. J a viso smithiana acredita que essas medidas, na melhor das hipteses, tiveram efeito de segunda ordem sobre o crescimento, podendo, inclusive, terem tido efeito lquido negativo. Argumenta-se que os trabalhos empricos microeconmicos que tentaram medir o impacto dessas polticas sobre a produtividade dos diversos setores no obtiveram efeitos apreciveis. Ademais, h, segundo a viso smithiana, um forte problema de vis de seleo. As polticas de induo governamental do desenvolvimento econmico foram aplicadas por inmeros pases, alm das economias do leste asitico. Vrias economias latino-americanas, africanas, do Oriente Mdio e sul da sia empregaram essencialmente o mesmo pacote de medidas. Obtiveram resultados bem distintos. Por outro lado, outras economias que atingiram expressivo grau de desenvolvimento, como o caso, por exemplo, da Irlanda, Espanha e, em menor escala, do Chile, no lanaram mo do receiturio desenvolvimentista. A resposta dos estudiosos que defendem a viso de mundo sistmica seria que:
Em inmeros pases houve claro problema de implementao das polticas de induo ao desenvolvimento, com claros sinais de cooptao do setor pblico pelos agentes privados. Nos pases do leste asitico ocorreu um processo de blindagem da burocracia governamental que permitiu que as polticas de induo fossem bem aplicadas, gerando, conseqentemente, resultados distintos dos obtidos nas outras economias nas quais as polticas de induo foram empregadas; Espanha e Irlanda devem seu desenvolvimento essencialmente ao processo de integrao na comunidade europia (CE), que garantiu mercados e, principalmente, nanciou a fundo perdido uma srie de obras de infra-estrutura; O Chile uma pequena economia e consegue, portanto, sustentar elevado nvel de renda mesmo especializando-se em produtos primrios. A oferta do Chile no mercado internacional dos bens que o pas exporta pequena o suciente, para que o crescimento da economia chilena no abarrote o mercado internacional desses bens e, portanto, no produza a temida reduo dos termos de troca (que, no limite, impede a continuidade do crescimento).
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As pessoas que sustentam a viso smithiana armam que h alguns ingredientes comuns nas experincias bem sucedidas, quer seja dos pases que optaram por um modelo com maior interveno estatal, como o caso dos tigres asiticos, quer daqueles que apresentam um modelo de desenvolvimento mais liberal, no sentido europeu do termo, com os casos mencionados da Irlanda, Espanha e Chile. Os ingredientes comuns a todas essas economias so:
Poltica macroeconmica estvel, com forte controle da inao; Um sistema educacional acima da mdia, principalmente no que se refere qualidade; e, Mercados organizados de forma aberta e relativamente eciente.
Adicionalmente, argumentam que os pases do leste asitico apresentam um componente adicional que estimula o crescimento: a elevadssima taxa de poupana. A elevada taxa de poupana barateia o custo dos investimentos e facilita a absoro de tecnologia por meio de investimento direto. Neste ponto, deparamo-nos com outra divergncia de pensamento entre as duas formas de enxergar o processo de desenvolvimento. A divergncia se refere anlise da conjuntura macroeconmica e sua relao com o crescimento de longo prazo. Normalmente, as pessoas que defendem uma viso sistmica tomam como ponto de partida que as economias esto geralmente operando abaixo do pleno emprego. Tpica hiptese keynesiana. Assim, qualquer presso de demanda produz elevao do produto devido ocupao de capacidade ociosa gerando, por conseqncia, elevao de renda. Se a presso de demanda for causada por uma elevao autnoma do investimento por exemplo, uma elevao do investimento pblico o produto se eleva e a poupana tambm. Portanto, para essa viso no h problemas de consistncia macroeconmica no processo de nanciamento do investimento. Devido hiptese de funcionamento abaixo da plena capacidade, uma elevao do investimento sempre potencialmente capaz de gerar sua prpria poupana. Portanto, para esta viso a poupana uma varivel endgena. Desta forma, para a viso sistmica, em funo do diagnstico de desemprego de fatores e capacidade ociosa crnica, a desvalorizao do cmbio nominal eleva a demanda por bens produzidos na economia, gerando crescimento e renda. A elevao do emprego e da renda acompanhada de elevao da rentabilidade das empresas que decidem elevar o investimento. O crescimento se acelera e a ocupao da capacidade ociosa produz os recursos que nanciam o investimento, de sorte que a poupana se eleva. Tudo se passa como se a economia pudesse ter dois equilbrios. Um equilbrio com baixo emprego e baixo crescimento e, adicionalmente, juros elevados e cmbio valorizado; e outro, com baixo desemprego e elevado crescimento e, adicionalmente, juros baixos e cmbio desvalorizado.
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Com relao leitura macroeconmica da viso smithiana, diferentemente da viso keynesiana, acredita-se que a economia tende a trabalhar a pleno emprego. Os perodos tais como a Grande Depresso, ou mesmo a crise da Argentina h alguns anos, so excees e no a regra. Em uma economia a pleno emprego no h o equilbrio duplo, que aparece para os proponentes da viso sistmica. A pleno emprego a economia encontra-se sob o difcil trade off da escassez: se tivermos que elevar o investimento para elevar o crescimento teremos que reduzir o consumo de algum. Neste caso o crescimento assume sua dimenso intertemporal e, conseqentemente, aparece como uma escolha da sociedade. As economias que crescem so aquelas que conseguiram internamente distribuir, de forma no inacionria, entre os agentes econmicos, o custo do nanciamento do investimento. Por outro lado, devido hiptese de pleno emprego, qualquer estmulo demanda pode reacender a espiral inacionria. Creio que se observarmos a economia brasileira, desde 1985, notaremos uma tendncia permanente acelerao da inao em conseqncia a choques de demanda. Mais recentemente, 2004 e 2007 so sinais desta limitao de capacidade de nossa economia. Alm da evidncia emprica, penso que a descrio macroeconmica da vertente smithiana faz mais sentido, pois ela est ancorada no princpio da escassez. O equilbrio macroeconmico a pleno emprego recupera no nvel macroeconmico o princpio fundador da cincia econmica, de que os desejos so ilimitados e os recursos nitos. Um mundo eternamente abaixo do pleno emprego um mundo sem escassez. O setor pblico sempre pode imprimir papel e pagar seus gastos sem maiores conseqncias. Para a viso smithiana, no longo prazo as diferenas de desenvolvimento entre as economias se devem essencialmente s caractersticas internas de cada sociedade, tendo pouco ou nada a ver com a ligao que a economia em questo estabelece com o resto do mundo. Do ponto de vista do equilbrio macroeconmico de curto prazo, acredita que geralmente as economias operam a pleno emprego, de sorte que o processo de acelerao do crescimento requer uma negociao social que distribua entre os agentes da sociedade os custos de nanciamento do crescimento. Penso que a viso smithiana do processo de desenvolvimento ajusta-se melhor evidncia emprica. Alm da maior aderncia evidncia emprica, creio que a viso smithiana faz mais sentido do ponto de vista conceitual. Como armei acima, ela est ancorada no princpio da escassez. A maior diculdade em se promover o crescimento econmico a negociao entre as classes sociais ou entre os diversos grupos que formam uma sociedade para decidir como distribuir os custos associados opo do crescimento. Sociedades que crescem, mesmo que por longos perodos, sem equacionar a distribuio dos custos do investimento, com foi o caso do Brasil de 1950 at 1980, produzem um crescimento com ps de barro. Acumulam-se enormes desigualdades e desequilbrios que acabam inviabilizando a continuidade do processo.
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A viso sistmica tem diculdades em explicar o motivo do crescimento no ser universal. Acaba-se sempre em algum tipo de conspirao, em que alguns pases manipulam outros (ou manipulam as elites dos outros pases) de forma a impedir o crescimento. Muitas vezes esta leitura conspiratria da histria no explicitada, mas segue como conseqncia lgica. Por exemplo, para os crticos da atual poltica macroeconmica, que pensam que a economia est abaixo da capacidade, como entender que os formuladores de poltica econmica no mudem o regime de poltica macroeconmica? Se possvel elevar o emprego e o crescimento econmico e, simultaneamente, reduzir os juros e desvalorizar o cmbio (e, ainda segundo alguns, elevar o gasto pblico) sem que a inao cresa, por que motivo os gestores da poltica econmica no escolhem esse curso de poltica? A nica resposta que tenho visto que o Banco Central cooptado pelo setor nanceiro e no pode alterar o padro de poltica econmica, pois caso contrrio a rentabilidade dos bancos cair. Alm de esta explicao ser muito pouco convincente os banqueiros no tm este grau de importncia e poder sobre a poltica econmica no me parece ser verdade que os bancos ganhem mais quando os juros se elevam. Temos visto exatamente o contrrio. Os ganhos dos bancos tm crescido pari passu com a elevao da intermediao nanceira, conseqncia da queda dos juros e da continuidade da estabilidade macro. Por outro lado, no verdade que os bancos ganham com as elevadas taxas de juros na rolagem da dvida pblica. Hoje, somente 15% da dvida pblica esto na tesouraria dos bancos comerciais privados. Alm de parecer-me conceitualmente mais razovel pois fundada no princpio da escassez e no trade off que h entre o presente e o futuro a viso smithiana parece-me tambm mais compatvel com a evidncia emprica. H forte evidncia de que o rpido crescimento est associado no somente a elevados valores da taxa de investimento, como tambm a altos valores da taxa de poupana. Em mdia, as economias de maior crescimento nos ltimos 20 anos China, Cingapura, Coria do Sul, Taiwan, Vietn, Malsia, Tailndia, ndia, Hong-Kong e Paquisto poupam na casa de 30% do PIB, 11% a mais do que a taxa de poupana para a mdia das economias na base de dados do Banco Mundial. Este um sinal de que estas economias souberam equacionar internamente o problema do nanciamento do desenvolvimento. Analogamente, h ampla evidncia emprica de que o crescimento est associado qualidade da educao. Isto , no suciente colocar as crianas nas escolas, necessrio tambm nos certicarmos de que as crianas, de fato, aprendem. Os trabalhos recentes tm encontrado um impacto extremamente forte da qualidade da educao, medida por meio de testes internacionais, como o PISA, por exemplo, sobre o crescimento. Acredito, portanto, que o acmulo recente de evidncias empricas tem sido favorvel viso smithiana, ao menos no que se refere s experincias das economias
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que lograram elevar signicativamente sua renda relativa, em comparao aos pases desenvolvidos. Trata-se de economias em que se trabalha muito, poupa-se muito, estuda-se muito, investe-se muito e as famlias tm poucos lhos. Olhando estas experincias, evidente que o desenvolvimento econmico envolve uma escolha intertemporal e, assim, que a expresso modelo de desenvolvimento faz sentido. Modelo de desenvolvimento um acordo da sociedade, em que se negocia a distribuio entre os diversos agentes dos custos do desenvolvimento. Este acordo pode, inclusive, considerar que uma parte da poupana para nanciar o crescimento seja externa. Neste caso, a sociedade ter que estar disposta a aceitar um padro de desenvolvimento institucional e garantias sobre a propriedade, compatvel com aquele existente nas economias ricas. No me parece que exista evidncia contundente de que o desenvolvimento dos pases de crescimento rpido do leste da sia deve-se s polticas de planejamento e induo estatal. Como armei no incio deste artigo, os trabalhos que tentaram medir este fenmeno no obtiveram efeitos signicativos de tais polticas. Diferentemente, muito fcil descrever a trajetria de crescimento dos tigres asiticos, a partir do esforo de poupana e investimento em educao, por exemplo. Os economistas que defendem a viso sistmica ao analisar a experincia de crescimento da economia brasileira, na segunda metade do sculo XX, enfatizam as diversas formas assumidas pela nossa dependncia com relao s economias centrais. Inicialmente, ramos uma economia agrria, exportadora de bens primrios, principalmente caf. O crescimento da economia elevava a produo de caf a uma velocidade superior que crescia a demanda mundial, levando no longo prazo reduo do preo do caf no mercado internacional, fenmeno conhecido com tendncia declinante dos termos de troca. Em seguida, iniciou-se um processo de industrializao fortemente calcado no investimento de empresas transnacionais. Desta forma, toda a lgica do investimento cou dependente das decises das matrizes que no reetiam, necessariamente, o interesse nacional. Adicionalmente, este padro de desenvolvimento relegava para segundo plano o setor mais dinmico do capitalismo no perodo, o setor de inovao tecnolgica. A remessa de lucro e o pagamento de royalties deprimiam a capacidade de investimento. Na dcada de 1980, nossa dependncia apareceu na forma de um grande endividamento externo e, atualmente, o endividamento interno e a subordinao da poltica econmica aos interesses dos bancos impedem uma retomada mais forte do crescimento. Em comum, nos diagnsticos acima h uma leitura, segundo o meu entender, maniquesta do processo de desenvolvimento. O desenvolvimento est sempre prximo, virando a esquina. No entanto, alguns entraves, muitas vezes simples como o peso da dvida externa que poderia ser renegociada ou o poder dos banqueiros em pautar a poltica econmica nos impedem de alcanar o to desejado desenvolvimento econmico. Para esta viso, a poltica econmica do casal Kirchner, em nosso vizinho ao sul, est corretssima.
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Para os adeptos da viso smithiana, nossos problemas, a partir da dcada de 1980, estiveram fortemente associados a um desenvolvimento que no equacionou bem a questo do nanciamento, gerando um problema crnico de inao elevada (desequilbrio interno) e elevado endividamento externo. Associado a um manejo macroeconmico que no atacava o problema do nanciamento, no se optou por universalizar a educao, em um momento em que a taxa de crescimento populacional estabilizava-se no nvel elevadssimo de 3% ao ano. Isto , no momento que mais crianas nasciam, a sociedade escolheu no escolarizar essas crianas. Esta opo, alm de condenar geraes de brasileiros a baixo nvel de produtividade, criou enormes diculdades. Hoje se sabe que boa parte da qualidade do ensino se deve ao ambiente domstico. Assim, nossa deciso de no universalizar a educao comprometeu a qualidade futura da educao, bem como contribuiu para que o crescimento populacional fosse quase o dobro do que teria sido se a deciso tivesse sido outra. Este forte crescimento populacional, associado migrao, gerou os problemas de favelizao e criminalidade que comeamos a vivenciar na dcada de 1990. Para os defensores desta viso, a mobilizao da sociedade na dcada de 1950, em torno da bandeira o petrleo nosso foi um grande erro; teria sido muito melhor para o crescimento de longo prazo e, principalmente, para o bem-estar, que a sociedade naquela poca tivesse se mobilizado em torno da bandeira ensino fundamental pblico e gratuito de qualidade para todos. Para esta anlise, no h atalhos ao desenvolvimento e no h um ator quer seja a dvida externa ou os banqueiros que possa ser responsabilizado pela nossa misria. Sero necessrias dcadas de polticas consistentes na educao e de manuteno de um regime estvel de poltica econmica para que atinjamos o to sonhado elevado nvel de desenvolvimento econmico. A boa notcia, segundo os defensores desta viso, que o desenvolvimento econmico est sempre ao nosso alcance; depende somente de nossas escolhas. A concluso que o leitor tem sua disposio duas vises de mundo a respeito do processo de desenvolvimento. A viso sistmica acredita que o crescimento est fortemente associado relao que a economia estabelece com as demais e, em particular, com o tipo de bem que produzido na economia. Assim, o grau de desenvolvimento de uma economia depende essencialmente do tipo de domnio tcnico que a economia apresenta. Uma economia para se desenvolver tem que produzir bens de alto contedo tecnolgico e tem que dominar o processo de desenvolvimento e pesquisa. O que e como se produz essencial para gerar o desenvolvimento econmico. A viso smithiana acredita que o desenvolvimento segue essencialmente de boas instituies, de um ambiente macroeconmico estvel, o que implica, inclusive, formas no inacionrias de nanciar o esforo do investimento. essencial para esta corrente as caractersticas intrnsecas do homem, em particular, o grau e a qualidade
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mdia da educao. Para a viso sistmica, as ocupaes so mais importantes do que a qualicao. Se no houver postos de trabalho qualicado, no adianta qualicar a populao. Este um debate quase sem m, e de difcil soluo puramente emprica. Como armei no incio do texto, envolve fenmenos por demais complexos, que demandariam uma quantidade de dados inexistentes para que houvesse uma soluo denitiva. Adicionalmente, o fato social muda com o tempo, de sorte que no necessariamente a evidncia em um ponto no tempo aplica-se a outro. Com algumas nuances, pode-se armar que as vises de mundo dividem-se nas duas que procurei alinhavar. Resta ao leitor, ao ler as pginas desta publicao, pensar a respeito e construir o seu juzo.
CAPTULO 9
DESENVOLVIMENTO O AUMENTO PERSISTENTE DA PRODUTIVIDADE DO TRABALHO
Roberto Fendt*1
Se algum fosse chamado a determinar um perodo na histria do mundo, escreveu Edward Gibbon na sua monumental Histria do Declnio e Queda do Imprio Romano, durante o qual a condio da espcie humana foi mais feliz e prspera, iria apontar sem hesitao o perodo entre a morte de Domiciano e a ascenso de Cmodo. O perodo a que se referia Gibbon se estendeu entre 96 a.C. e 180 d.C., uma era conhecida na histria romana como a Era dos Bons Imperadores, isto , o perodo de quase um sculo de imperadores capazes e responsveis que usaram os poderes do governo sob a direo da virtude e da sabedoria. Para os romanos, principalmente um perodo de paz; e, naqueles tempos, no havia perodo de paz quando ocorriam conturbaes econmicas. Que diretrizes teriam adotado esses Bons Imperadores na conduo da poltica econmica do imprio? Quem sabe, as regras enunciadas em 55 a.C., ainda na Repblica, por Marcus Tullius Ccero: O oramento nacional deve ser equilibrado. As dvidas pblicas devem ser reduzidas. A arrogncia das autoridades deve ser moderada e controlada. Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nao no quiser ir falncia. As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta pblica. De enorme atualidade como regras de boa governana pblica, serviriam tambm como condies necessrias para uma estratgia de desenvolvimento? Estou inclinado a acreditar que sim. O receiturio comea com o oramento pblico e termina com a despesa pblica. No meio do caminho, recomenda a reduo da dvida pblica, que consome parte expressiva da receita de tributos,
* Roberto Fendt economista. membro de Conselhos de vrias empresas e organizaes. Foi anteriormente Secretrio de Poltica Aduaneira do Ministrio da Fazenda e Diretor do Banco do Brasil (CACEX) e professor de economia da UFRJ, USP e EPGE-FGV. autor e/ou co-autor de diversos livros, publicados no Brasil e no exterior.
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em Roma como hoje aqui. E sugere que a autoridade do poder muitas vezes vem junto com a arrogncia de quem o detm, recomendando moderao aos eventuais detentores dele. Por que as pessoas deveriam novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta pblica? Uma primeira resposta indicaria que a frase deveria ser invertida: as pessoas deixaram de trabalhar quando passaram a viver por conta pblica. Se no vivessem por conta pblica, certamente aprenderiam novamente a trabalhar. Porque somente o trabalho cria riqueza, o objetivo ltimo do desenvolvimento. E tambm certo que, caso se desejasse sumariar em uma nica expresso o signicado de desenvolvimento, se diria que o processo de desenvolvimento consiste no aumento continuado da produtividade do trabalho. atravs do aumento do produto por trabalhador, propiciada pelo aumento da produtividade do trabalho, que se geram os recursos necessrios que tornam possvel atingir as demais dimenses do desenvolvimento. Sem o crescimento, no h desenvolvimento, embora s vezes o crescimento no propicie o desenvolvimento em suas demais dimenses reduo contnua da pobreza, melhoria da sade e educao da populao e aumento da expectativa de vida, entre tantas outras. Certamente no h escassez de estratgias de desenvolvimento, disponveis para quem delas quiser tomar conhecimento. Lembrou-nos recentemente mestre Delm Netto que Adam Smith, na Riqueza das Naes (1776), sumariava o seu receiturio para o crescimento (a riqueza das naes) em poucas e simples proposies. Primeiro, que a carga tributria deve ser leve. Segundo, que com os recursos tributrios arrecadados deve-se assegurar a paz interna, j que cabe ao Estado o monoplio do uso da fora para fazer valer o Estado de Direito; que fazer valer o Estado de Direito signica garantir o direito propriedade privada, garantir a aplicao da justia e construir e manter a infra-estrutura de uso comum; e estimular a competio entre os agentes econmicos, salvaguardando os mercados livres e punindo os monoplios. No dizer de Delm, quando isso se realiza, o crescimento econmico acontece quase por gravidade: ser o resultado da ao dos empresrios em busca do lucro e do comportamento dos consumidores na busca de melhor e maior satisfao de suas necessidades. Elas se harmonizam pela liberdade de escolha de cada um atravs do sistema de preos dos fatores de produo e dos bens de consumo. Essas mesmas idias simples eram moeda corrente em nosso pas pela poca da Independncia. A primeira traduo da Riqueza das Naes surgiu na Espanha em 1794 e a obra de Jos da Silva Lisboa, o futuro Visconde Cairu, foi signicativamente inuenciada por Smith, especialmente os seus Princpios de Economia Poltica (1804). Mas tambm sofreram a mesma inuncia a Memria dos Benefcios Polticos do Governo de El-Rei Nosso Senhor D. Joo VI (1818) e, particularmente,
Desenvolvimento o Aumento Persistente da Produtividade do Trabalho
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os seus Estudos sobre o Bem Comum (1819-1820). Com as idias simples smithianas, Cairu, ao proclamar o deixai fazer, deixai passar, deixai vender de Gournay, legou-nos a abertura dos portos, a liberdade da indstria e a fundao de nosso primeiro banco. No pouca coisa. Inuenciados tambm pelas idias do Iluminismo Escocs foram Hiplito da Costa (1774-1823), o editor do Correio Braziliense, jornal publicado em Londres entre 1808 e 1821. Tambm inuenciado foi Rodrigo de Souza Coutinho, o Conde de Linhares, iniciador do primeiro Banco do Brasil. A esse grupo se deveria juntar, por justia, o Patriarca da Independncia, Jos Bonifcio. A experincia brasileira no sculo 20 trilhou a direo oposta. Estratgias de desenvolvimento calcadas na substituio de importaes para o mercado interno fecharam os portos e tornaram a indstria brasileira no competitiva no mercado externo. O crescimento do Estado tornou o oramento nacional progressivamente desequilibrado. A dvida pblica explodiu, como proporo do PIB. A arrogncia das autoridades expandiu-se descontroladamente. Os pagamentos a governos estrangeiros lanaram-nos em uma crise de balano de pagamentos, que nos custou mais de uma dcada para superar. As distores no mercado de trabalho impediram as pessoas, como ainda as impedem, de buscar trabalho no mercado formal, em condies mutuamente satisfatrias para as partes. Muitos vivem hoje por conta pblica. A carga tributria, que deveria ser leve, vem crescendo continuamente ao longo das ltimas dcadas. Entre os pases em estgio similar de desenvolvimento, temos a maior das cargas tributrias. A ecincia dos gastos to deplorvel como opressiva a carga tributria. No h paz interna e tampouco funciona bem a justia. Ao tempo da redao deste captulo, bandos de tracantes justiciam publicamente no Rio de Janeiro, assumindo a jurisdio que a Constituio garante ser funo indelegvel do Estado. Os indicadores internacionais como o Index of Economic Freedom, do Heritage Foundation, ou o Economic Freedom of the World, do Fraser Institute nos situam na rabeira dos pases com relao segurana pessoal e da propriedade, e da administrao da justia. A mesma ausncia do Estado relativizou, primeiro, o direito de propriedade na teoria, e o MST e seus associados se encarregaram de suprimi-lo, na prtica. A infraestrutura est abandonada, aguardando o PAC, a qualidade da sade e da educao dispensa comentrios, a despeito do volume de recursos gastos com essas nalidades. Ao mesmo tempo em que tudo isso ocorria em nosso pas, outras naes algumas prximas e de cultura semelhante, outras longnquas e com culturas distintas optaram por uma estratgia mais smithiana de desenvolvimento. Um pas de pequena dimenso econmica, como o Chile, abriu sua economia
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competio externa, equilibrou as contas pblicas, promoveu o investimento em infra-estrutura inclusive e principalmente em capital humano (sade e educao) e reformou seu sistema previdencirio, notria fonte de desequilbrio scal. Tornou-se com o passar dos anos uma economia slida, crescendo a taxas muito superiores s dos demais pases latino-americanos. O desenvolvimento trouxe de volta a liberdade e a democracia, sendo mantidas as reformas a despeito das mudanas nos partidos polticos que governam o pas. Do outro lado do mundo, um pas de grande expresso econmica, a China, abriu-se ao comrcio e aos investimento externos, com as cautelas necessrias que o tamanho de sua populao e as condies iniciais de misria exigiam. Tendo crescido a taxas superiores a 10% ao ano nos ltimos 15 anos, em decorrncia de uma estratgia smithiana de crescimento, passou a contribuir de forma signicativa para a reduo da pobreza em escala mundial. Em razo desses fatos e do notrio fracasso das estratgias introvertidas de desenvolvimento seguida em nosso pas, relevante perguntar quais deveriam ser os requisitos necessrios para uma estratgia alternativa, que supere o ciclo de vos de galinha perodos de acelerao do crescimento seguidos de perodos de rpida desacelerao e permitam acelerar o nosso crescimento econmico de maneira sustentada. Temos nos beneciado de uma fase excepcionalmente favorvel de crescimento da economia mundial. Beneciamo-nos recentemente das poucas reformas que conseguimos implementar ainda que parcialmente na dcada de 1990. Mas no juntamos todas as condies necessrias para nos assegurar de um processo de desenvolvimento sustentado, que garanta o crescimento com pequena vulnerabilidade externa e baixa taxa de inao. O primeiro requisito de uma estratgia de desenvolvimento torn-lo sustentvel. Para tal, h por sua vez requisitos internos e externos. Do ponto de vista interno, a sustentabilidade do desenvolvimento requer que a inao se mantenha baixa e, em decorrncia, razoavelmente previsvel. Do ponto de vista externo, a sustentabilidade do desenvolvimento requer que o balano de pagamentos mantenha razovel equilbrio, o que implica dcits pequenos o suciente a ponto de serem facilmente nanciveis, mesmo nos momentos difceis do cenrio externo. A manuteno da inao baixa essencial por vrias razes. A mais bvia o fato de que a inao um imposto sobre os encaixes monetrios dos cidados, especialmente dos cidados de mais baixa renda, que nessa forma retm parcela signicativa de seus ativos. Menos bvio o fato de que a inao destri o sistema de preos relativos e elimina o meio at hoje de menor custo para orientar empresas e consumidores, a respeito da escassez relativa de produtos, servios e insumos produtivos. Em um regime de inao alta, torna-se uma loteria estimar
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a rentabilidade dos investimentos. Em decorrncia, investe-se menos em atividades produtivas do que em outras circunstncias, nas quais essa estimativa pudesse ser feita de forma mais correta. Perdem tambm os consumidores, j que a imprevisibilidade do curso dos preos torna arriscada a deciso de compra de ativos xos, como a residncia da famlia. A reduo da vulnerabilidade externa tambm requisito essencial de uma estratgia consistente de desenvolvimento sustentado. O Brasil hoje uma economia altamente inserida na economia global, importando essencialmente matrias-primas e bens de capital necessrios produo industrial e do agronegcio. E tanto do lado dos produtos manufaturados como dos bens primrios, as exportaes constituem parcela no negligencivel da demanda por produtos brasileiros. Em razo disso, crises no balano de pagamentos provocam restries s importaes e limitam a capacidade de nanciamento externo de nossas exportaes, reduzindo nossas possibilidades de crescimento. Em vista da imperfectibilidade humana, especialmente no que diz respeito capacidade de se conhecer todas as conseqncias da ao humana, desejvel que a estratgia se apie mais em regras impessoais do que na discricionariedade da autoridade de planto. Isso indicaria a convenincia de ter a ao dos agentes do Estado seres humanos semelhantes em sua imperfectibilidade a todos os demais cidados do pas limitada quelas a que se fez meno anteriormente: manuteno do Estado de Direito, com a concomitante manuteno da ordem interna e defesa contra a agresso externa, prestao da justia, investimento limitado em infra-estrutura, particularmente em capital humano. A histria nos mostra, com exemplos trgicos, a substituio de regras impessoais pela discricionariedade dos agentes do governo. Um exemplo ainda atual, ocorrido fora de nossas fronteiras, ilustrativo. Sabe-se, pela monumental Histria Monetria dos Estados Unidos, de Milton Friedman e Anna Schwartz, que a grande recesso resultou de um grave erro de avaliao do Federal Reserve (Fed), no nal da dcada de 1920 o que precipitou e acentuou o que veio depois a ser chamado de Grande Depresso. Essa anlise foi recentemente reiterada em depoimento do atual chairman do Fed, Ben Bernanke, que chamou a si a responsabilidade de no mais permitir, durante sua gesto, que erros da mesma natureza lanassem os EUA em depresso. Em razo disso, vem adotando crescentemente medidas de salvamento de instituies nanceiras com recursos dos contribuintes, pondo em risco a estabilidade de preos obtida provisoriamente pelos juros baixos da gesto do mago Greenspan. A histria dir se Bernanke agiu adequadamente no exerccio de suas funes, ou se teria sido melhor que regras impessoais ou a ausncia de garantias de salvamento de instituies que tomassem riscos exagerados tivessem limitado a exposio ao risco das instituies nanceiras.
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A desordem oramentria em nossa prpria casa e o crescimento endmico da carga tributria, poderiam ter sido evitados caso tivssemos implementado uma regra de crescimento da despesa pblica, limitando sua taxa de crescimento e impedindo a gerao de dcits nanciados pela expanso da dvida pblica. Diversos outros exemplos poderiam ser oferecidos em favor da limitao da discricionariedade em matria de polticas pblicas. O que importa ressaltar a importncia de regras permanentes e previsveis, de forma a permitir que aes descentralizadas do setor privado possam executar parcela expressiva das aes que levem consecuo do objetivo estratgico do desenvolvimento o crescimento sustentado da economia. A razo dessa preferncia no tem carter ideolgico; decorre, antes, da incapacidade dos planejadores estatais em lidar com a mirade de informaes especcas de tempo e lugar, dispersas entre os agentes econmicos e necessrias para o planejamento da economia. Deixar crescentemente ao mercado a execuo das aes consistentes com o objetivo de acelerar o crescimento, sob regras gerais denidas, estveis e de conhecimento de todos, a opo mais adequada e de menor custo para a promoo do desenvolvimento. As experincias de pases to dspares como o Chile e a China mostram a justeza dessa proposio. Talvez, a tarefa mais importante de uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil contemporneo tenha carter negativo: remover tantos obstculos ao crescimento da produtividade do trabalho quanto se possa executar. No mercado de trabalho, por exemplo, mais da metade da fora de trabalho no mercado informal, sem carteira assinada. Seria factvel aumentar de forma signicativa a formalizao, caso se promovesse uma ampla reviso da legislao de cunho fascista que rege as relaes de trabalho no mercado. Precisamos de mais negociao e de menos legislao, como vem apontando seguidamente Jos Pastore. Temos pouca competio no mercado interno, a despeito da abertura econmica j efetivada nos ltimos 15 anos. Persiste elevada a proteo ao valor adicionado em muitos setores, penalizando o consumidor nal com preos mais altos e a ecincia da economia, pela m alocao dos investimentos. Seria de todo desejvel reduzir mais a disperso das alquotas do imposto de importao e, ajustadas as novas alquotas, baixar a mdia. A despeito da expressiva reduo nas margens de proteo, continuamos protecionistas quando nos comparamos com outros emergentes, bem sucedidos na formulao de estratgias de desenvolvimento mais abertas. louvvel o esforo pela reduo da dvida externa, mas preciso reconhecer que essa reduo se deu, pelo menos em parte, pelo aumento da dvida interna. Simplesmente para impedir o crescimento explosivo do endividamento, necessrio manter um saldo scal primrio de mais de 4% do PIB.
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Em razo desse ltimo fato e do crescimento persistente nas despesas correntes do governo, persiste muito elevada, como j se observou, a carga tributria brasileira. No h impostos cujos efeitos sejam neutros, da mesma forma que no existem remdios sem efeitos colaterais. Todos os tributos distorcem os sinais emitidos pelo sistema de preos, impedindo a mais eciente alocao dos escassos recursos para o investimento e desestimulando parte dele. Menores investimentos implicam em menor crescimento na produtividade do trabalho. Os gastos primrios do governo central, excluindo as transferncias, passaram de 11,1% do PIB, em 1991, para 17,8% do PIB, em 2007 um aumento de 0,4% do PIB, em mdia, por ano, nos ltimos 16 anos. Dos quase 7% do PIB de aumento nos gastos nos ltimos 16 anos, 3,9% correspondem s despesas da Previdncia Social (INSS); 1,3% do PIB ao incremento das despesas decorrentes das aposentadorias dos servidores federais; 0,6% do PIB com a assistncia social; e 0,5% do PIB com Bolsa Famlia. Uma estratgia de desenvolvimento consistente com o aumento da produtividade do trabalho no pode ignorar que o crescimento das despesas com o sistema previdencirio, eventualmente esgotaro a capacidade do governo de atender os outros objetivos de qualquer estratgia de desenvolvimento. Fizemos enorme progresso nos aspectos macroeconmicos da estratgia de desenvolvimento. O trip metas de inao, supervit primrio e cmbio utuante minimizaram o desequilbrio interno, os efeitos do endividamento pblico e de um eventual desequilbrio nas contas externas. H que manter essa parte da estratgia que j mostrou seu valor na criao de um arcabouo mnimo de equilbrio macroeconmico. O que falta ainda muito por fazer diz respeito aos aspectos microeconmicos do desenvolvimento. A tradio patrimonialista que herdamos da Pennsula Ibrica nos impe pesada regulamentao no mercado de trabalho e em outros mercados, incompatvel com o paradigma da globalizao sob o qual, queiramos ou no, vivemos. So transformaes que vo da queda do Muro de Berlim e passam pelo colapso do sistema de planejamento central do socialismo real; pela rpida adoo das tecnologias de computao e informao; pela globalizao dos mercados de bens, servios e nanceiros; e pela emergncia de novos atores, como a China e a ndia. Essas transformaes aumentam a interdependncia entre as naes, impondo como exigncia, para participarmos do mundo globalizado, um aumento persistente na produtividade, de forma a nos mantermos competitivos no mercado.
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O desenvolvimento consiste no aumento sustentado da produtividade do trabalho. Na estratgia de desenvolvimento que viermos a adotar, explcita ou implicitamente, podemos optar por mais uma vez inventar a roda, com todos os tropeos que essa engenharia j nos propiciou; ou podemos nos basear na experincia de sucesso, aqui e alhures, de uma economia aberta e competitiva, com fundamentos macroeconmicos slidos, progressivamente desregulada, onde prevaleam os pressupostos do Estado de Direito e da economia de mercado. O desenvolvimento depender apenas da opo que tomarmos.
CAPTULO 10
GLOBALIZAO, ESTADO E TRAJETRIAS NACIONAIS: DILEMAS DO DESENVOLVIMENTO E O FUTURO DO BRASIL
Eli Diniz*1
Em contraposio aos anos 1990, ltima dcada do sculo passado, cuja tnica foi a convivncia com certezas inabalveis acerca da eccia do mercado na alocao dos recursos e na promoo do bem-estar, a entrada do Brasil no novo milnio se realiza num momento particularmente propcio a um fecundo processo de reviso de paradigmas para pensar os desaos contemporneos dos pases latinoamericanos em geral e de nosso pas, em particular. Mais especicamente, tanto no plano externo, quanto interno vivemos sob novas circunstncias histricas, que abriram oportunidades inigualveis para a retomada de um debate mais profcuo em torno da formulao de estratgias alternativas de desenvolvimento. De forma similar, criaram-se condies favorveis para se repensar o papel do Estado na conduo de um processo de crescimento sustentado, acompanhado de uma distribuio mais equitativa da riqueza nacional de forma a alcanarmos, nalmente, a meta de construirmos uma sociedade mais justa, alm de mais democrtica. E, mais ainda, nesse novo contexto, tais objetivos no mais so percebidos como incompatveis, seno que se interpenetram e se reforam mutuamente. Em outros termos, os sinais do tempo sugerem que no somos necessariamente um pas condenado ao atraso, perspectiva segundo a qual estaramos irremediavelmente presos armadilha de um passado oligrquico. Este, no melhor dos casos, nos permitiria, de tempos em tempos, sob a liderana de elites conservadoras, realizarmos mudanas em benefcio da preservao dos privilgios dos eventuais donos do poder, revivendo a sndrome do Il Gattopardo, expressa na
* Eli Diniz Doutora em Cincia Poltica pela USP, professora titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, pesquisadora associada do IUPERJ e Coordenadora do Programa Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento (IE/UFRJ).
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frmula tudo tem que mudar, para que tudo permanea como est.12Teria sido assim com Vargas, segundo essa viso. Seguiria sendo assim com Lula, ambos percebidos, enquanto lideranas populistas, como instrumentos de elites interessadas antes de tudo na manuteno do status quo. Ao contrrio do que sugerem tais esteretipos, se observarmos o Brasil, ao longo dos ltimos 25 anos, no o imobilismo que sobressai. O que chama a ateno a rapidez das mudanas, a despeito do alto grau de continuidade de alguns problemas estruturais, entre os quais, os altos ndices de concentrao da renda, de excluso social e violncia urbana. Estes, sim, devem ser considerados desaos permanentes. Desta forma, gostaria de destacar os pontos de inexo na trajetria recente da sociedade brasileira. Em primeiro lugar, vale ressaltar as mutaes relativas s interpretaes do processo de globalizao. At ns da dcada de 1990, o que predominou foi a rigidez das explicaes economicistas, unidimensionais e deterministas. Desse ponto de vista, a globalizao teria, entre seus traos denidores, um complexo de fatores econmicos. Entre eles, particularmente enfatizados seriam a mobilidade e velocidade das transaes nanceiras, a expanso das atividades produtivas de dimenses transnacionais, o aprofundamento da dinmica da integrao das economias nacionais no mercado mundial, os efeitos da terceira revoluo tecnolgica da era da informtica, a relevncia crescente das empresas globais e o imperativo de alcanar nveis de desempenho cada vez mais competitivos. A despeito da importncia de tais aspectos, o equvoco consiste em ver a globalizao sob a tica estritamente econmica, ignorando seu teor multidimensional, vale dizer, seus componentes polticos, ideolgicos e culturais. Se, por um lado, o processo de globalizao expressa uma lgica econmica, obedece, por outro lado, a decises de natureza poltica que, por sua vez, esto inuenciadas pela complexa relao de foras polticas que se estruturam em mbito internacional. Tais condicionamentos so, assim, mediatizados pelas instituies e pelas elites responsveis pelos governos domsticos. Portanto, a poltica no pode ser eliminada do esquema analtico, sob pena de se obscurecer a percepo do fenmeno que se quer explicar. A perspectiva globalista, em sua verso radical ou moderada, tinha uma idia-fora: a interdependncia econmica entre os pases no mercado internacional, aspecto inexorvel da globalizao, seria o fator determinante da perda de centralidade dos Estados nacionais, j que a lgica subjacente seria a da diluio das fronteiras nacionais. Assim, quanto maior o aprofundamento do processo de
1. LAMPEDUSA, Tomasi di. O Leopardo. Porto Alegre: LPM editores. 2 edio. 1983: 35.
Globalizao, Estado e Trajetrias Nacionais dilemas do desenvolvimento e o futuro do Brasil
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globalizao, menor o poder dos Estados domsticos, chegando-se no limite previso do m dos Estados-nao. Em contraposio a essa viso, cabe salientar que a prpria interdependncia no obedece ao automatismo cego do mercado globalizado, mas requer a capacidade dos Estados nacionais no sentido de administrar a insero de suas economias na ordem internacional em funo de interesses prprios. Sob essa tica, a interdependncia econmica inerente globalizao aumentaria, ao invs de reduzir, a relevncia do Estado. Ademais, ganhou vulto a idia da convergncia das agendas e das instituies adequadas ao novo contexto mundial marcado pela globalizao. Esta nova ordem e a prevalncia do receiturio de mercado teriam tornado obsoletos os demais arranjos institucionais e econmicos e teriam levado convergncia, em relao a uma nova agenda pblica sintetizada pelo chamado Consenso de Washington, implicando um conjunto de prioridades, tais como: estabilizao econmica, disciplina scal, controle do gasto pblico, com reduo do escopo dos programas sociais, liberalizao comercial e nanceira, crescente abertura da economia (comercial e nanceira), privatizao das empresas estatais e desregulamentao. Uma vez alcanadas estas metas, armava-se, criar-se-iam as condies necessrias e sucientes para o pas entrar na rota do desenvolvimento. Do ponto de vista poltico, a conseqncia foi a primazia da idia da inecincia do Estado, crescentemente percebido como fonte de irracionalidades, desperdcio, corrupo e distores de toda ordem. Paralelamente, o burocrata tpico passaria a ser identicado como ator oportunista, movido pela lgica individualista, traduzida pela motivao de busca de rendas, isto , orientado pelo objetivo de utilizar os recursos estatais em benefcio prprio. Mais uma vez, a receita para a inecincia da burocracia seria o enxugamento do Estado. Os primeiros anos do terceiro milnio representam um novo momento histrico, crescentemente identicado como o Ps-Consenso de Washington, cujo cerne foi a reinterpretao do processo de globalizao, observando-se uma forte inexo no debate internacional. Rompe-se o consenso, que vigorou na dcada de 1990 do sculo passado, em torno da supremacia e da validade universal da agenda neoliberal. Ganhou destaque a constatao de que o que se observou no foi a convergncia e, sim, a diversidade dos resultados da execuo das reformas orientadas para o mercado. Em alguns casos, como ocorreu no Brasil, obteve-se xito no controle da inao e no processo de reestruturao produtiva, ou ainda quanto ao aumento da competitividade de alguns setores industriais. Entretanto, o receiturio liberal revelou-se inecaz no que diz respeito promessa de gerar desenvolvimento. O que se vericou foi um longo perodo de estagnao, entremeado por pequenos surtos de crescimento, sem
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condies de sustentabilidade. No Brasil, a vitria de Lula nas eleies de 2002 expressou, por parte da maioria dos eleitores, a recusa da estratgia neoliberal do governo anterior e a aspirao por mudanas no modelo econmico. O ponto central a ser destacado refere-se ao renamento do debate intelectual na esfera internacional, o que propiciou o acirramento do clima de controvrsia e o conito de paradigmas. E eis que o dissenso sobrepe-se platitude de idias e convices da dcada anterior. Economistas de projeo mundial, como Joseph Stiglitz, Ha-Joon Chang, Dani Rodrik, Jos Antonio Ocampo, entre outros, assumem uma postura de questionamento da ortodoxia sustentada pelos organismos multilaterais, como o FMI e o Banco Mundial, cujas prescries chegaram a asxiar, ao invs de estimular o desenvolvimento. Nesse contexto, sobressai o pensamento crtico e abre-se espao para novas reexes e formulaes. Torna-se possvel vislumbrar a perspectiva de mudana sem ruptura, respeitando-se as regras do jogo poltico. Tal perspectiva baseia-se no reconhecimento de que na ordem globalizada existem, sim, graus de liberdade de ao, cabendo aos governos a escolha de aproveitar ou no esses graus de liberdade em benefcio de interesses nacionais estratgicos. Estados atuando com autonomia, utilizando de forma consistente suas vantagens materiais e institucionais comparativas, com base na legitimidade conferida por coalizes de sustentao poltica identicadas com uma agenda alternativa, que contemple as novas prioridades nascidas da interlocuo entre os principais atores sociais, podem ter xito na conquista de um novo patamar e de maior poder de barganha na ordem internacional. A clebre frase de Margaret Thatcher de que no haveria alternativa ordem neoliberal contrape-se, portanto, a atual defesa do argumento que valoriza a utilizao das margens de escolha existentes como a chave do sucesso. Este recrudescimento do debate apresenta cinco aspectos que gostaria de ressaltar: a crtica do receiturio nico; a crtica do pressuposto da convergncia e da uniformizao; a crtica da negao do Estado; a rejeio da postura passiva; a crtica do caminho nico: no existe o caminho, mas, sim, vrios caminhos. Em conseqncia, reacende-se a discusso em torno de estratgias nacionais alternativas de desenvolvimento e de formas diferenciadas de insero na ordem global. Tal contenda readquire, enm, a legitimidade perdida. De forma similar, readquire legitimidade a prpria idia de poltica industrial. Do ponto de vista poltico, agua-se a crtica incapacidade de discernir as fronteiras entre regime poltico e natureza do Estado. Tal incapacidade havia levado concluso equivocada de que quanto mais slida a democracia, maiores seriam a capacidade e o vigor do Estado. Renando o instrumental analtico, pode-se perceber, em muitos pases latino-americanos, o descompasso entre, de um lado, o robustecimento da democracia e, de outro, a debilidade e desaparelhamento do Estado como instituio pblica.
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Em outros termos, observou-se o hiato entre o aumento do poder do Estado de tomar decises e introduzir reformas, por um lado, e o enfraquecimento do seu poder infra-estrutural, por outro. Tal lacuna manifestou-se principalmente na incapacidade do Estado em garantir o acesso universal das diferentes camadas da populao, sobretudo das faixas mais carentes, aos servios pblicos essenciais nas reas de sade, educao, saneamento bsico, segurana pblica, bem como a eccia de seus ordenamentos legais. Deste ponto de vista, ganha realce a baixa efetividade da lei. Esta se estende de forma bastante irregular sobre o conjunto do territrio nacional e sobre os diferentes segmentos da populao, resultando um amplo contingente que se situa fora da cobertura legal e jurdica proporcionada pelo Estado. Aqui, o que h omisso do poder pblico. Regies inteiras escapam ao controle do Estado, situando-se fora de seu raio de ao, gerando-se de fato uma situao de hobbesianismo social. Sob esse aspecto, conclui-se, no h excesso de Estado, seno que uma grande lacuna a ser preenchida. Segue, portanto, tendo atualidade a discusso sobre o papel do Estado. Porm, esse debate para ser proveitoso deve concentrar-se no mais na questo do grau de interveno do Estado, seno que no tipo e qualidade da interveno. Tal perspectiva se contrape primeira e segunda gerao de interpretaes sobre a globalizao, que a concebiam como um processo inexorvel, postulando a abertura indiscriminada, o retraimento do Estado e a adeso incondicional dinmica do capital nanceiro internacional como o caminho mais favorvel para o xito dos pases em desenvolvimento. Abandonou-se a ortodoxia e o pensamento crtico ascendeu ao primeiro plano. E aqui chegamos a um segundo ponto de inexo: as abordagens contemporneas propem um enfoque alternativo que resgata a relevncia do papel regulador e indutor do Estado. A natureza e a qualidade do intervencionismo estatal aparecem, assim, em primeiro plano na discusso sobre as vias de desenvolvimento no contexto do capitalismo globalizado, admitindo-se a existncia de vrias formas de capitalismo, distintas combinaes institucionais e a importncia da coordenao estatal para alcanar o aumento do crescimento e da competitividade das economias nacionais. No caso dos pases em desenvolvimento, este um ponto ainda mais relevante, pois tais economias no podem prescindir de um Estado ativo em todas as esferas, particularmente na ordem econmica. O Estado necessita intervir, segundo uma estratgia, uma viso de longo prazo, que seja capaz de coordenar a ao dos agentes pblicos, bem como dos atores privados. Tais consideraes remetem-nos a um terceiro ponto de inexo no debate internacional, cabendo ressaltar, nesse contexto, a contribuio de Amartya Sen, ganhador do Prmio Nobel de economia de 1998, que, em dois de seus mais conhecidos livros On Ethics & Economics (1987) e Development as Freedom (1999) prope uma ruptura com uma viso unidimensional da economia.
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Sen desloca o foco para as dimenses tica e poltica de problemas econmicos prementes de nosso tempo, colocando em xeque a viso de que a economia deve ser avaliada apenas sob o ngulo da ecincia, j que envolve tambm questes de moralidade e justia. Ao lado de outros economistas, questiona tambm a concepo convencional de desenvolvimento. As vises economicistas de desenvolvimento como crescimento do PIB, aprofundamento da industrializao ou expanso das exportaes passam ao largo da importante concepo de que liberdades substantivas, como a liberdade de participao poltica ou a oportunidade de receber educao bsica e assistncia mdica, esto entre os elementos constitutivos do desenvolvimento. Segundo o autor, desenvolvimento deve ser interpretado como um processo de expanso das liberdades reais de que desfrutam os cidados de um pas. Como tal, requer, antes de tudo, que se removam as principais fontes de privao de liberdade, tais como a tirania e a pobreza, a carncia de oportunidades econmicas, a destituio social sistemtica, a negligncia de oferta de servios pblicos essenciais e a insegurana econmica, poltica e social. O crescimento econmico , sem dvida, um componente importante, pois contribui no s elevando rendas privadas, mas tambm possibilitando ao Estado nanciar a Seguridade Social e a interveno governamental ativa. Nestes termos, a contribuio do crescimento econmico tem que ser avaliada no apenas pelo aumento da renda, mas tambm pela expanso dos servios sociais que o crescimento pode viabilizar (Sen, 1999, cap.2). Os desaos ticos, inclusive aqueles ligados eqidade, passaram, portanto, para o centro do debate sobre o desenvolvimento. Este tipo de concepo abrangente do desenvolvimento reetiu-se na adoo pela ONU do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) para medir o grau de avano alcanado pelos diferentes pases do mundo.23Alm de computar o PIB per capita, depois de corrig-lo pelo poder de compra de cada pas, o IDH leva tambm em conta a expectativa de vida ao nascer e a educao, esta ltima avaliada pelo ndice de analfabetismo e pela taxa de matrcula em todos os nveis de ensino. Hoje j se fala no apenas na universalizao, mas na qualidade da educao oferecida pelo Estado. Finalmente, esta viso ressalta ainda a relevncia de uma concepo de justia distributiva apropriada s sociedades democrticas contemporneas, num contexto internacional globalizado, em que a riqueza e a opulncia convivem com graus extremamente elevados de privao e destituio social. Este conceito de desenvolvimento um contraponto necessrio realidade do mundo capitalista contemporneo, marcado por profundas assimetrias entre as naes, mundo em que anal prevalece a descrena quanto viabilidade de projetos igualitrios.
2. Como sabido, o conceito de Desenvolvimento Humano a base do Relatrio de Desenvolvimento Humano (RDH), publicado anualmente pelo PNUD/ONU (Programa das naes Unidas para o Desenvolvimento). O IDH foi criado pelo economista paquistans Mahbud ul Haq com a colaborao do economista indiano Amartya Sen, ganhador do Prmio Nobel de Economia de 1998.
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Tendo em vista as consideraes at aqui desenvolvidas, algumas questes se colocam. Em primeiro lugar, cabe a pergunta sobre a existncia ou no de um consenso no Brasil acerca de uma estratgia alternativa de desenvolvimento. possvel identicarmos um ncleo de idias, que se anteponha ortodoxia convencional, dotado de um grau similar de convergncia de seus princpios norteadores? Este ponto importante, porque a rede em que se articula o pensamento ortodoxo no se desestruturou e apresenta alta coeso interna, alta convergncia, grau substancial de integrao entre seus pares, fortes vinculaes com a comunidade epistmica internacional, fortes laos com os centros mundiais de produo do conhecimento, em suma sua elite intelectual possui ainda amplo respaldo internacional. Muitos dos intrpretes desta corrente insistem no argumento de que se o desenvolvimento no foi alcanado porque as reformas no foram bem feitas ou porque falta-nos fazer a segunda e a terceira geraes de reformas. No que se refere reforma da Previdncia, para carmos num dos principais temas da agenda, alguns seguem nos impondo o dilema que se traduz numa verso intelectualizada da Escolha de Soa. Como num jogo de soma zero, ou escolhemos proteger nossos lhos e condenamos nossos pais ao desamparo, ou vice-versa, o que nos aprisiona num terrvel impasse tico. Um exemplo no menos citado tem a ver com a insistncia no primado absoluto da poltica macroeconmica como receita para o enfrentamento dos problemas contemporneos do capitalismo globalizado. Sem dvida, as restries macroeconmicas existem e so relevantes. Entretanto, o problema que o debate necessita ir alm deste nvel. Questes ligadas estagnao econmica, baixa competitividade, desemprego, destituio social, remoo das barreiras ao desenvolvimento so problemas estruturais e no cclicos. Quer dizer, o desao do desenvolvimento dotado de alta complexidade e no implica apenas administrar os aspectos cclicos da dinmica capitalista. Assim, retomando a pergunta anterior: pode-se falar na constituio de uma rede articulada em torno de uma perspectiva desenvolvimentista, alternativa viso neoclssica dominante at o m do sculo passado, que tenha por base um corpo integrado de preceitos tericos, um corpo capaz de fornecer os fundamentos para um programa de polticas pblicas internamente consistentes? possvel identicarmos a formao de uma coalizo desenvolvimentista que lhe fornea o suporte poltico necessrio? Teriam os empresrios a necessria viso de longo prazo para integrar-se a essa coalizo, ao lado de trabalhadores, tcnicos do governo e intelectuais, assumindo os custos necessrios em nome de metas de mais longo prazo? No caso do Brasil, creio que ainda no se chegou a esse grau de coeso. E isso ca mais evidente se pensarmos na formulao de um diagnstico consensual acerca de nossos presentes desaos, apontando um rumo. Diagnstico esse que se possa traduzir na formao de um novo marco regulatrio e na execuo de
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um pacote de polticas pblicas capazes de compatibilizar as metas de estabilizao com a implantao de uma estratgia de desenvolvimento sustentado e a instaurao de uma ordem social mais igualitria. No se chegou ainda a uma sntese programtica capaz de equacionar tais dilemas. Mas, certamente, a ruptura com o pensamento dogmtico do passado recente, o questionamento dos paradigmas dominantes nas chamadas dcadas neoliberais representam um passo decisivo nesta direo. Tal ruptura abre o caminho para a produo, no campo da prtica poltica, de algumas convergncias bsicas em torno de metas com grande potencial transformador. Este o caso da denio de uma poltica energtica comum, de forma a maximizar as potencialidades do etanol e as descobertas de reservas de petrleo que podero nos situar em um novo patamar entre os global players. De forma similar, j possvel falar abertamente em poltica industrial, estimulando o desenvolvimento de cadeias produtivas e as exportaes, gerando emprego e aumento da renda, melhorando a quantidade e qualidade da infra-estrutura, bem como a capacidade de incorporao de inovaes e novas tecnologias. A defesa da integridade da Amaznia como parte que do territrio nacional, imprescindvel a um projeto brasileiro de desenvolvimento sustentvel. Finalmente, recuperar o papel indutor e coordenador do Estado e aperfeioar as instituies e o aparelho estatal so outros aspectos de um caminho para o futuro, em torno dos quais possvel gerar consenso e mobilizar o apoio de uma coalizo identicada com a defesa dos interesses nacionais.
CAPTULO 11
OS CAMINHOS DO DESENVOLVIMENTO: ANTIGAS QUESTES E NOVAS PERSPECTIVAS
Cludio R. Frischtak*1
Algo inusitado aconteceu nos ltimos anos uma transformao que poucos anteciparam, e numa escala e rapidez que diculta uma anlise sbria: um grupo de pases de renda baixa e mdia assumiu um protagonismo indito na economia mundial. Importa menos que sua participao medida a preos de mercado principalmente ainda que seja limitada.12Seu dinamismo e a percepo de que algo fundamental mudou na relao de foras econmicas est levando a um realinhamento mental, no sentido de que o futuro pertence s economias emergentes, principalmente aquelas de dimenso continental, em que o aumento da renda e o deslocamento macio das famlias na direo da classe mdia apontam para a consolidao dessas naes como novo plo de poder. Como saber se essas mudanas so duradouras? Por quantos anos ainda ir perdurar um excesso de demanda de commodities capaz de sustentar um choque positivo de termos de troca para o Brasil, Rssia, frica do Sul e outras economias emergentes? No h com responder a esta questo sem desvendar o enigma chins: o fato de que nos ltimos 30 anos (1977-2007) a economia chinesa cresceu a uma taxa mdia de 9,5% a.a. algo possivelmente sem precedentes; a continuidade desta trajetria nos prximos anos principalmente, se acompanhada por outras economias emergentes continentais, inclusive a brasileira aponta para uma transformao radical da economia mundial.
* Cludio R. Frischtak foi economista do Banco Mundial (1984-1991) e professor adjunto na Universidade de Georgetown (1987-1990), tendo ps-graduao na Universidade de Campinas (1976-1978) e na Stanford University (1980-1984). atualmente presidente da Inter.B - Consultoria Internacional de Negcios. O autor gostaria de agradecer a assistncia de Andra Gimenes e os comentrios de Leila Frischtak. 1. A preos correntes, o PIB da China, ndia, Brasil e Rssia (os BRICs inventados por Jim ONeill, da Goldman Sachs), somaram, em 2007, 12,83% do PIB mundial; j em paridade de poder de compra (PPC), 27,94% (World Economic Outlook, Outubro de 2007). Em 2010, impulsionados pelo diferencial de crescimento frente aos demais pases, devem representar em PPC cerca de 1/3 da economia mundial.
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No exagero armar que, anteriormente ao fenmeno econmico chins, houve de fato apenas duas experincias de desenvolvimento nacional com impacto global. E em nenhum dos dois casos observaram-se taxas de crescimento to elevadas por perodos to longos. A Inglaterra nos sculos 18 e 19 se caracterizou por um surpreendentemente lento crescimento nos anos de rpida industrializao: entre 1700 e 1863, a expanso mdia do PIB se acelera gradativamente, de 0,7% a.a., na 1 Revoluo Industrial (1700-60), para 2,4% a.a., durante a expanso do imprio ingls e a fase inicial da 2 Revoluo Industrial (1831-73).23E os EUA, cuja economia arrancou no sculo 19 e se consolidou na liderana mundial no sculo 20, experimentou grande volatilidade at os anos 1950, se caracterizando por ciclos de boom and bust (ver grco no Anexo I). Vale sublinhar que o ciclo de expanso mais longo da economia americana, aps 1870 (composto por anos com taxas de crescimento acima de 2% a.a.), teve durao de apenas 10 anos (1959-1969) e uma taxa mdia de crescimento de 4,4% a.a.; e nove deles foram os anos de mais rpido crescimento, quando da recuperao da Grande Depresso (1934-37) e do boom da 2 Guerra Mundial (1939-44), em que a economia se expandiu a uma taxa mdia de respectivamente 9% e 13,7%.
EUA: durao dos ciclos de expanso 1876-2007
Perodo 1876- 1883 1886-1890 1897-1903 1922-1926 1934-1937 1939-1944 1950-1953 1959-1969 1976-1979 1983-1989 1992-2000 2003-2007 N anos 7 4 6 4 3 5 3 10 3 6 8 5 Taxa Mdia de Crescimento PIB (% a.a.) 6,5 6,2 5,9 6,2 9,0 13,7 5,4 4,4 4,4 4,3 3,7 2,9
TABELA 1
Fontes: JOHNSTON, Louis D; WILLIAMSON, Samuel H. The Annual Real and Nominal GDP for the United States, 1790 - Present. Economic History Services, out/05 <http://www.eh.net/hmit/gdp/>; e Bureau of Economic Analysis (2003-2007).
No perodo ps-guerra, as economias da Europa e do Japo apresentaram rpida expanso. Os principais pases europeus Alemanha Ocidental, Frana e Itlia cresceram a uma mdia de 5%-6% a.a., no perodo 1950-1973, e o Japo 9,5% a.a. A partir de ento, o impulso propiciado pela reconstruo fsica e econmica dos pases perde fora, e as economias desaceleram para 2%-3 % a.a., tendo o Japo vivenciado inclusive um longo perodo de estagnao na dcada de 1990. De qualquer forma, em nenhum dos casos o crescimento foi to rpido, por perodo to longo e com impacto to transformador no plano global quanto o da China.
2. CRAFTS, Nicholas. The First Industrial Revolution: Resolving the Slow Growth / Rapid Industrialization Paradox, London School of Economics, 2005.
Os Caminhos do Desenvolvimento: antigas questes e novas perspectivas
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A China seria um caso nico em que trs vetores de expanso vm atuando de forma convergente: uma fronteira aberta no no sentido clssico de Turner , mas na perspectiva de um processo de migrao, urbanizao e interiorizao ainda longe de se completar, impulsionando ganhos de produtividade e conteno dos custos salariais nas atividades industriais intensivas em trabalho; uma industrializao pesada, capital intensiva; e, mais recentemente, uma transformao produtiva com base no conhecimento. O que se deu ao longo de cerca de 150 anos nos EUA34 vem operando na China de forma quase que sobreposta e concentrada no tempo nas ltimas trs dcadas, e h indicaes que fenmeno semelhante est ocorrendo na ndia segunda maior economia asitica (em paridade de poder de compra). A decomposio do crescimento chins no perodo inicial ps-Deng (19781995) sugere um forte impulso advindo do trabalho e do capital, como foi o caso do Japo ps-guerra; porm, diferena deste e das economias europias continentais neste perodo, a produtividade fatorial total foi da ordem de 1,7% a.a., signicativa vide o caso do Reino Unido no ps-guerra e da Inglaterra no momento de maior impulso da Revoluo Industrial e expanso colonial , porm abaixo daquelas economias e do prprio potencial da China. Mais recentemente (1993-2004), a expanso da fronteira do conhecimento e ganhos contnuos na organizao e alocao de recursos da economia chinesa elevaram a produtividade fatorial total para 4%. Combinados com a incorporao da fora de trabalho rural em atividades de maior produtividade e elevadas taxas de investimento, sustentada por altas taxas de poupana domstica, estes fatores devero manter a economia numa trajetria de crescimento da ordem de 7,5% 9,0 % por um longo perodo, talvez mais 15 ou mesmo 20 anos.
Decomposio do Crescimento Inglaterra (1831-73) Reino Unido, Europa e Japo no ps-guerra (1950-73) ndia (1993-2004) e China (1978-95, 1993-2004) e 2008-2020 (proj.) % a.a. +
Reino Unido Inglaterra (1831-73) Frana Itlia Alemanha Ocidental Japo ndia (1993-2004) China 1978-1995 1993-2004 2008-2020 Contribuio do Capital 1,6 0,9 1,6 1,6 2,2 3,1 1,8 3,1 4,2 2,5 - 3,0 Contribuio do Trabalho 0,2 0,9 0,3 0,2 0,5 2,5 2,4 2,7 1,7 1,5 2,0 Crescimento da PFT 1,2 0,8 3,1 3,2 3,3 3,6 2,3 1,7 4,0 3,5-4,0 PIB 3,0 2,4 5,0 5,0 6,0 9,2 6,5 7,5 9,7 7,5 9,0
TABELA 2
Fontes: CRAFTS, Nicholas. East Asian Growth Before and After the Crisis, IMF Staff Papers, Vol. 46 n 2. Jun/1999 e op.cit; BORSWORTH; Barry; COLLINS, Susan. Accounting for Growth: Comparing China and India. Journal of Economic Perspectives, Winter 2008; e estimativas prprias (China 2008-20).
3. De forma estilizada, os EUA experimentaram um perodo de industrializao com a fronteira ainda aberta, entre 1876-1903, em que a economia crescia a uma mdia de 4,3% a.a.; um padro de industrializao pesada, manifesta nos primeiros cinqenta anos do sculo 20, e a economia crescendo em 3,2% a.a. (1904-1949); e uma expanso com base no conhecimento, que se sustenta em 3,4% a.a. (1950-2005).
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Um aspecto quase inslito e bastante recente desse fenmeno o papel do mercado interno desses pases: aps um impulso propiciado pela maior integrao com a economia mundial, facilitado por uma infra-estrutura industrial pr-existente, modernizao dos servios e baixos salrios reais, o motor de crescimento das economias se deslocou para os investimentos em infra-estrutura e o consumo das famlias, cuja mudana de nvel e padro s comparvel ao ps-guerra nos EUA, Europa e Japo. Aqui se usa inslito, no sentido de os mercados internos de economias emergentes serem responsveis por estabilizar o crescimento da economia mundial numa quadra recessiva da economia americana, de desacelerao da Europa, Japo e as economias do milagre asitico, no mnimo inusitada. Certamente, ao se mirar a novidade do dinamismo dos mercados domsticos e da ascenso de novos extratos populares no indigentes e classe popular mdia, no estamos voltando vindicao da estratgia autrquica, de substituio das importaes. Anal de contas, h um corpo respeitvel de trabalhos empricos que sugerem a centralidade do comrcio e o papel das exportaes para o crescimento acelerado das naes de modo geral, e das economias em desenvolvimento em particular. Sem entrar no mrito ou tomar parte desta discusso, o que se pode armar com um mnimo de segurana que o impulso propiciado pelo mercado externo na contabilidade do crescimento se retrai em termos relativos na exata medida que se fortalece o mercado domstico, expandem-se escalas de produo, reduzem-se custos e amplia-se o potencial consumidor dos pases. Para isso contribuiu um processo acelerado de modernizao produtiva e gerencial, cujos vetores so a ampliao das importaes e o investimento estrangeiro direto, assim como o imperativo de sobrevivncia e competio das foras produtivas domsticas. Neste sentido, as trocas internacionais (e os uxos de capital) permanecem com um papel estratgico no crescimento e modernizao das economias continentais. Porm estas mudanas no vm se dando num vazio institucional ou de polticas, mas na presena de Estados organizados, com escopos de atuao relativamente amplos e capacidades de governar diferenciadas. A ascenso da China, ndia, Rssia, Brasil e outros emergentes se d no contexto de que nesses pases houve mudanas no apenas no grau de insero na economia internacional, mas uma readequao da equao escopo-capacidade dos Estados nacionais. Em todas as economias continentais, houve tentativas mais ou menos bem sucedidas de reduo do escopo de atuao (via privatizao e desregulamentao); e se constatou necessidade de reforo da capacidade de governar denir polticas, estabelecer marcos regulatrios ntidos e estveis, modernizar as burocracias de estado, fazer cumprir a lei. J as naes mais jovens, principalmente aquelas da frica subsaariana que emergiram do colonialismo em dcadas recentes, enfrentam o que talvez seja o paradoxo essencial do desenvolvimento: requerem Estados com um amplo escopo,
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tanto para garantir a unidade nacional face ao tribalismo e a fragmentao tnicolingustica, erradicar a pobreza absoluta, suprir a escassez de infra-estrutura fsica e social e promover o desenvolvimento econmico, integrando a economia domstica e facilitando o acesso ao mercado internacional. Estas naes se deparam, porm, com uma fragilidade ou limitao estrutural na capacidade do Estado agir de forma ecaz, pela limitao de seus recursos de governana. A necessidade de Estado entendido tanto como compacto que detm o monoplio de poder institudo, quanto regras de organizao e funcionamento da sociedade aparece assim ser to maior quanto mais pobre o pas, mais frgil o tecido social e mais rudimentar sua economia. Na realidade, o Estado essencial tanto nessas circunstncias quanto para economias mais avanadas e sociedades mais complexas. Nem uma viso tout court liberalizante, nem um intervencionismo primitivo ou impensado, do conta do imperativo e complexidade do processo de construo de regras e normas que possibilitam o desenvolvimento econmico num contexto de economias em construo, mas abertas aos uxos internacionais de bens, servios e capital.45 Estado e Comrcio permanecem ao longo do tempo como conceitos paradigmticos e pilares do crescimento no longo prazo. Talvez seja oportuno ilustrar esse ponto, revisitando de forma breve a percepo e o tratamento histrico destes conceitos. Na realidade, a noo de desenvolvimento econmico como processo sujeito interveno do Estado contemporneo 1 Revoluo Industrial, e nasce com a prpria vontade coletiva de desenvolver as foras produtivas, fazer a economia crescer, estimular o comrcio, promover a inovao. Pode-se argumentar que o mercantilismo, apoiado no absolutismo, e o colonialismo foram expresses precoces desta vontade nacional, ainda que o imperativo estratgico da disputa de poder entre as naes fosse o elemento dominante. A prescrio da matriz fundadora da economia poltica para que as naes trilhassem o caminho da acumulao da riqueza revolucionria: o desmantelamento das barreiras internas e externas ao comrcio e mobilidade dos fatores. At ento e na medida da constituio dos Estados nacionais a riqueza se acumulava no apenas ou principalmente pelos ganhos propiciados por uma produtividade em expanso no campo, a queda dos preos dos alimentos e a expanso das atividades econmicas nas cidades mas pela expropriao colonial, a pirataria e outras formas primitivas de apropriao. No jogo entre naes, ganhos e perdas se anulavam; o resultado favorecia o mais forte ou aquele que, usando de instrumentos pouco convencionais, transferia para si a riqueza gerada por outrem.
4. Para uma discusso elucidativa acerca da construo da ordem de mercado por meio de instituies pblicas e privadas, conjugadas com um sentido de moralidade generalizada em oposio quela prevalente em grupos pequenos, ver PLATEAU, Jean-Phillipe. Behind the Market Stage Where Real Societies Exist. Part I: The Role of Public and Private Order Institutions; Part II:The Role of Moral Norms. Journal of Development Sudies, Vol. 30, n. 3, Abril 1994, pp. 533-77 e Vol. 30. n. 4, 753-817, respectivamente.
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Conceber que todas as naes viessem a ganhar e se desenvolver por meio de um sistema livre (das amarras coloniais e mercantilistas) de trocas, com a abertura dos mercados; e que a lgica e fundamento do comrcio a nenhuma nao exclui, pois calcada tanto nas vantagens absolutas propiciadas pelos seus atributos como as vantagens comparativas relativas, foram algumas das idias seminais e transformadoras de Adam Smith e David Ricardo. Para Smith, em particular, assim como para David Hume, o livre comrcio tinha o poder adicional de estimular a liberdade poltica, reduzir o poder absolutista e, neste sentido, promover o Estado de Direito. A liberdade econmica e de comrcio era vista como uma alavanca para a liberdade poltica. As bases intelectuais do protecionismo ps-mercantilista calcadas no conceito de indstria nascente foram lanadas, entre outros, por homens de Estado, confrontando as questes prticas de desenvolvimento em economias ps-coloniais ou de industrializao tardia (a exemplo de Alexander Hamilton, nos EUA). Era o reconhecimento que a assimetria de atributos, entre naes em estgios distintos de desenvolvimento, levava a trajetrias divergentes no tempo. Na viso das novas naes e daquelas que experimentaram tardiamente a Revoluo Industrial era imperativo corrigir estes desequilbrios estabelecendo uma base industrial, promovendo as manufaturas, assegurando que insumos crticos (a exemplo de ferro e ao) para a produo de mquinas e equipamentos inclusive aqueles voltados para a indstria blica fossem produzidos domesticamente. Porm, a capacidade dos governos afetarem de forma decisiva (e eciente) o ritmo e padro de crescimento variou enormemente, e parecia depender menos do capital ou dos recursos naturais disponveis, mas de instituies polticas, legais e normativas o quadro de referncia que informava e estabelecia os direitos, garantias e limites para atuao dos agentes econmicos. Esta tenso entre as duas vises bsicas dos caminhos do desenvolvimento uma liberalizante, outra protecionista/intervencionista permanecer no tempo, e no se pode ainda armar que a experincia das ltimas dcadas gerou um consenso, seja no plano acadmico, seja entre formuladores de polticas de governo. Primeiro, debate-se ainda, e intensamente, o papel do Estado; este se expandiu, na medida em que suas funes se tornaram mais complexas e abrangentes, e foram muito mais alm de remover as barreiras pr-capitalistas de que falava Smith na Riqueza das Naes. O Estado mesmo que mnimo no apenas assegura a defesa nacional, e a lei e a ordem, mas promove a igualdade de oportunidades e estabelece restries visando o bem comum ( bem verdade que mesmo Smith abria excees centralidade da mo invisvel dos interesses privados na promoo do bem comum). J o Estado ativista foi refreado, seja pelos limites scais, seja pelo reconhecimento de que os custos associados s falhas de governo podem dominar os custos decorrentes das falhas de mercado.
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Segundo, discute-se menos a respeito do papel do comrcio internacional, visto seno consensualmente, mas pelo menos por muitos como o motor do crescimento de que nos falava Arthur Lewis, mas sua importncia relativa frente ao peso das instituies legais e econmicas; e a qualidade das polticas de governo. Assim, no plano acadmico e aps um longo regresso da chamada economia do desenvolvimento, interrompida temporariamente pelos escritos de Lewis, assim como de Ral Prebisch, Gunnar Myrdal e Albert Hirschman, em meados do sculo XX os termos do debate acerca dos fatores que impulsionam o crescimento no mdio e longo prazo foram atualizados como resumidos a seguir. Houve em anos recentes uma redescoberta das instituies sintetizadas no conceito de Estado de Direito56 como determinantes primrios do desenvolvimento de longo prazo. Tomando emprestado de Douglas North em Institutions, Institutional Change and Economic Performance o conceito de que mudanas institucionais so dependentes da sua prpria trajetria (path-dependent), esta literatura sugere a persistncia ou durabilidade das instituies (ainda que transmutadas no tempo) para explicar as atuais diferenas no nvel de renda das naes.6,778 Apesar da adeso de muitos a esta hiptese, ela est longe de ser consensual. Uma corrente signicativa aponta que a geograa de acesso aos mercados e fontes de suprimento no sentido de distncia fsica, relativo isolamento e custos de transporte associados so variveis possivelmente mais signicativas para explicar diferenas de renda entre pases. Esta no uma idia nova, mas medies
5. Livre traduo da expresso the rule of law. A se incluem liberdades civis e polticas, um Judicirio independente que funciona como um contrapeso ao poder do governo (Executivo), o direito de propriedade e restries expropriao, e o acesso educao, dentre outros. Para uma resenha breve ver The Economist, 15 de Maro de 2008. 6. Daron Acemoglu, Simon Johnson e James Robinson, em um trabalho amplamente citado, contrapem instituies extrativistas estabelecidas pelos poderes coloniais, e suas seqelas, s instituies associadas aos processos de ocupao e povoamento, e que teriam dado origem e raticado no tempo um conjunto de normas e estruturas do Estado de Direito. O prprio padro de colonizao, por sua vez e por hiptese, foi fruto dos ndices de mortalidade dos colonizadores: onde elevados, criou-se instituies de pior qualidade. Neste caso, o grau de (in)salubridade do meio ambiente acabou por determinar a natureza das instituies na colnias e, pela sua persistncia, explicam as diferenas de renda observadas. Ver The Colonial Origins of Comparative Development. American Economic Review, vol. 91, n.5, pp. 1369-1401, Dezembro de 2001. 7. Um conhecido trabalho de William Easterly e Ross Levine pode ser considerado uma variante da hiptese institucional. Os autores argumentam que o impacto dos fatores fsicos como localizao, recursos disponveis (endowments) e a prpria geograa do pas enquanto determinantes do tipo de produo agrcola possvel, e da maior ou menor propenso ambiental doena, - sobre o desenvolvimento econmico, no se d diretamente a partir dos fatores de produo ou tecnologias, mas por meio de instituies congruentes com o tipo de atividade econmica possvel nestas regies. Tropics, Germs and Crops: how endowments inuence economic development. Journal of Monetary Economics 50 (2003) 3-39. Uma outra variante argumenta que o grau de fragmentao tnica e lingstica (mas no religiosa) importante determinante do sucesso econmico dos pases, operando por meio da qualidade de suas instituies e polticas de governo, inclusive a oferta de bens pblicos. Ver ALESINA, Alberto; DEVLEENSCHAWER, Arnaud; EASTERLY, William, KURLAT, Sergio; WACZIANG, Romain. Fractionalization. Journal of Economic Growth, 8, 155-194, 2003. Assim, por exemplo, se a Coria do Sul tivesse o mesmo grau de fragmentao tnica que a Uganda, o diferencial de nvel de renda entre os dois pases seria reduzido em 50%.
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mais precisas vm reforando o determinismo geogrco do desenvolvimento, e este por sua vez se remete mais uma vez importncia do comrcio.89 A discusso de causalidade est associada ainda aos horizontes ou escalas de tempo relevantes. Sem querer necessariamente resolver a questo de precedncia, muitos autores vm enfatizando que pases que tm melhores instituies e so mais abertos ao comrcio tendem a crescer de forma mais acelerada. Um resultado bastante sugestivo que no longo prazo, comrcio e instituies tm um papel conjunto, de mtuo reforo e difcil de ser identicado isoladamente (sendo que ambos remetem a padres geogrcos e histricos comuns); porm, em prazos menores, o papel do comrcio se torna determinante e explica, em particular, a rpida expanso dos pases asiticos aps 1980.910 Ao se argumentar que as instituies esto referidas cultura cvica e poltica, e ainda o determinismo geogrco da ao transformadora do comrcio, se coloca de imediato um conjunto de questes fundamentais para o desenvolvimento: o que fazer para acelerar o crescimento no mdio e longo prazo, se as variveis discricionrias sob o comando do Estado tm um papel coadjuvante? Como expandir a insero no comrcio internacional de pases com frgeis pr-condies, seja pelo isolamento geogrco ou recursos limitados? Como fortalecer exogenamente as instituies, dado que estas mudam lenta e incrementalmente? Em sntese, qual o papel das polticas pblicas no processo de criar as condies de uma expanso econmica sustentada? A literatura , de fato, ctica quanto possibilidade de se identicar um conjunto de aes e polticas de Estado que tenham capacidade transformadora universal. i) a experincia das ltimas dcadas sugere que se respeite a especicidade de cada caso, de cada pas, de cada economia; no h um receiturio universal de polticas a ser seguido, ainda que muitas faam aparente sentido; ii) a imposio de mudanas exgenas s instituies h muito arraigadas no apenas pode ser inecaz, como contraproducente; e iii) a forma de insero no comrcio internacional no nica nem imutvel no tempo: uma estratgia de substituio das importaes pode ser fundamental num primeiro momento, desde que seguido por uma eventual maior insero na economia mundial, ou simplesmente algo irrealizvel pela ausncia de condies mnimas para um desenvolvimento voltado para dentro.1011
8. Ver, por exemplo, REDDING, Stephen; VENABLES, Anthony. Economic Geography and International Inequality. Journal of International Economics 62 (2004) 53-82. Ver tambm FRANKEL, Jeffrey; ROMER David. Does Trade Cause Growth? American Economic Review, 89 (3), June 1999, 379-99, que estimam o efeito sobre o crescimento do tamanho do mercado, e os decorrentes incentivos para investir e inovar, com base nos chamados modelos de gravidade. 9. Ver, por exemplo, DOLLAR, David; KRAAY, Art. Institutions, Trade and Growth. Journal of Monetary Economics. 50 (2003), pp. 133-162. 10. O expoente da posio ctico-construtiva a respeito das reformas de poltica econmica Dani Rodrik. Para sua melhor sntese ver Goodbye Washington Consensus, Hello Washington Confusion? A Review of the World Banks Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform, Journal of Economic Literature Vol. XLIV (Dezembro 2006), pp. 973-987.
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Como pensar o desenvolvimento, no caso do Brasil, luz de sua experincia bastante matizada e da literatura que nega consensos amplos, ctica de receitas de bolo e sugere reformas cuidadosas e gradativas? No propsito deste trabalho apresentar sugestes razoavelmente detalhadas acerca de uma estratgia de desenvolvimento para o pas, em suas mltiplas dimenses. Aqui ir se centrar e de forma sucinta em apenas um aspecto que se considera primordial: a reforma do Estado. Se crescimento sustentvel com igualdade de oportunidades a todos os brasileiros o desideratum maior para ser atingido, ento se requer, primeiro, uma transformao funcional do Estado no sentido de reduzir seu escopo e melhorar substancialmente sua capacidade de formular e implementar polticas e, principalmente, prover servios fundamentais: segurana, justia, educao, sade, proteo ao meio ambiente e infra-estrutura. A premissa que falhas macias do Estado esto de fato no cerne da questo do desenvolvimento e impedem a implementao de qualquer estratgia, por melhor articulada; da, que a agenda de reforma do Estado sobrecarregada. Porm, ilusrio imaginar uma reforma transformadora do Estado tendo por objetivo maior segurana jurdica, estabilidade regulatria, impessoalidade das regras, transparncia nas decises e uma melhora dramtica na qualidade dos seus servios sem em simultneo, repensar e ter uma estratgia de mudana para determinados comportamentos, hoje disseminados na sociedade: a banalizao da transgresso e o descuido com a coisa pblica, num contexto de impunidade; a apropriao indevida de bens coletivos ou comuns, inclusive pela fragilidade dos direitos de propriedade, e que vem levando secularmente destruio dos principais biomas; a corrupo como meio normal para muitos de se relacionar com os agentes do Estado; o mandonismo e falta de cultura cvica. Obviamente, no trivial reformar as instituies e, menos ainda, mudar conceitos arraigados, maneiras de pensar e agir, que continuam tendo efeito de arrasto considervel sobre o desenvolvimento do pas. Estas instituies, assim como as normas de moralidade pblica prevalecentes na sociedade, foram anal herdadas. Se algumas dessas instituies formalmente desapareceram, seu peso e a inrcia associada esto presentes. Ento, o que fazer? Cr-se que no cerne de uma estratgia transformadora dever se situar a reforma do Judicirio, pois so os incentivos perversos e a impunidade que geram os comportamentos mais predatrios e menos aceitveis. Vive-se o Estado de Direito, com um corpo de leis codicadas e implementadas por um sistema de justia bastante sosticado e complexo. Porm, com algumas particularidades que produzem resultados anmalos. H uma percepo de que o Judicirio no gera resultados eqitativos ou ecientes, seja pelos tempos tardios, seja pelo prprio contedo das decises ou, ainda, pelo corporativismo que diculta a scalizao dos atos da Justia pela sociedade civil. essencial que a Justia do pas venha a gerar incentivos positivos e sanes, ambos voltados
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ao respeito coisa pblica e comportamentos consistentes com o bem comum. As mudanas decorrentes da reforma viro ao longo dos anos. Em paralelo reforma do Judicirio, deve-se focalizar o Executivo, suas autarquias e agncias. fundamental reforar a capacidade de formulao e execuo do governo. Dado, contudo, as restries scais e limitaes de recursos necessrio estabelecer uma estratgia de reduo do seu escopo de atuao, pela denio de mecanismos que levem maior participao privada e da sociedade civil na oferta de servios. Em algumas reas tipicamente infra-estrutura devese mirar um maior envolvimento do setor privado, o que demanda no apenas maior capacidade de planejamento e formulao estratgica, como uma melhoria do ambiente regulatrio. Em outras a exemplo de educao os desaos da qualidade de ensino no 1 e 2 grau requer no apenas melhorias substanciais de gesto do sistema e despolitizao radical do setor nos planos municipais e estaduais, como um envolvimento da famlia (pais) e da sociedade numa escala no experimentada at o momento. Em todas as reas, a reforma do Estado supe aes transformadoras tanto na gesto quanto no desenho de mecanismos que garantam a eccia participativa de atores no estatais. Nos ltimos anos, o pas avanou neste sentido, com a Lei das Concesses, os marcos regulatrios e a organizao das agncias, que tm sido fundamentais para atrair o investimento privado em infra-estrutura. Ainda que haja uma importante agenda de reformas para o setor, j existe um marco bsico capaz de estabelecer as bases para o Estado simultaneamente reduzir seu escopo de atuao e aumentar sua eccia. Nos demais setores, contudo, resta o desao estratgico de mobilizar recursos da sociedade e articul-los com os recursos do Estado, de forma que, garantindo maior ecincia gesto, o governo seja capaz de responder s demandas de uma sociedade em rpida mudana e uma economia no caminho do desenvolvimento. A centralidade do Estado no desenvolvimento econmico uma das poucas certezas histricas. A questo : que Estado? No h uma resposta simples a essa questo, inclusive pelo fato que os requisitos de polticas, institucionalidades e normas de comportamento cvico no so abstratas, mas se referem a contextos histricos especcos. O Brasil apresenta em simultneo um dcit de Estado vide, por exemplo, a crise de segurana e um excesso de Estado, ilustrado pela redundncia e ineccia na operao da infra-estrutura do pas (basta lembrar a politizao e captura das Companhias Docas). Como discutido acima, a reforma do Estado uma tarefa de enorme complexidade, no apenas por interferir em instituies herdadas e direitos adquiridos, como e talvez mais importante por tentar mudar as normas de moralidade geral, as transgresses aceitas, a apropriao indevida da coisa pblica incorporada ao cotidiano. Mas, ao mesmo tempo no h como sustentar o processo de desenvolvimento sem atualizar o Estado. O desao est posto.
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ANEXO I GRFICO 1
EUA: Os Ciclos de Boom e Bust Crescimento do PIB 1870-2004
Fontes: JOHNSTON, Louis D.; WILLIAMSON, Samuel H. The Annual Real and Nominal GDP for the United States, 1790 - Present. Economic History Services, October 2005 <http://www.eh.net/hmit/gdp/>.
CAPTULO 12
UMA AO VITAL PARA O DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Luiz Guilherme Schymura*1
Uma questo que surge recorrentemente nos debates sobre o desenvolvimento econmico do Brasil o de como planej-lo. Existem vrias correntes e diferentes vises. Por isso, os debates so, por muitas vezes, acalorados. No tenho a inteno de fugir da discusso. Mas, sob a tica de alguns leitores, o foco deste artigo parecer pouco pretensioso. Sem delongas, em vez de sugerir uma estratgia de desenvolvimento econmico para o Brasil, proporei to-somente uma ao que, no meu entender, vital para o nosso sucesso, qual seja: as polticas pblicas no podem prescindir de estudos tcnicos bem fundamentados. Como ser visto ao longo do texto, alguns programas custosos institudos pelo Estado brasileiro foram baseados em falsas premissas. O que sugere que, embora parecessem mirar em alvos defensveis, tais polticas pblicas trouxeram resultados para o pas bastante questionveis. Ao longo dos ltimos anos, o Brasil vem crescendo a taxas modestas. A constatao pode ser feita quando tomamos por base a comparao internacional (ver Tabela 1). No perodo 1985-2007 crescemos em mdia 2,8% ao ano, menos do que os 3,2% a.a. dos pases desenvolvidos e bem abaixo do que pases em estgio similar de desenvolvimento, particularmente os localizados na sia, cujo crescimento mdio foi de 5,2% a.a. Ao nos depararmos com estes nmeros, algumas indagaes tornam-se inevitveis: por que crescemos to pouco? Se nos compararmos com os nossos pares emergentes a situao ainda mais grave, o que explicaria to expressiva diferena de desempenho?
* Luiz Guilherme Schymura Doutor em Economia pela Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getlio Vargas (EPGE/FGV). Ps-Doutorado em Economia na The Wharton School of The University of Pennsylvania. Ex-presidente da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Professor da EPGE/FGV e diretor do Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getlio Vargas (IBRE/FGV).
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TABELA 1
Taxas de Crescimento do PIB comparaes internacionais

1985-2007 2,8%1 3,2% 3,3% 5,2% 3,8% 3,8% 2,0% 2003-2007 3,8% 3,1% 4,6% 6,7% 5,0% 6,2% 5,8% 2007 5,4% 3,6% 5,8% 7,5% 4,9% 5,9% 6,5%
Brasil Desenvolvidos Amrica do Sul, Central e Caribe sia em Desenvolvimento frica Oriente Mdio Europa Central e Leste
Fontes: World Economic Outlook (FMI) e IBGE.
Uma possvel resposta para estas perguntas pode ser encontrada no contrato social escolhido pela sociedade brasileira. Isto , cientes da grande dvida social que se apresentava, resolvemos implantar um modelo de proteo social cujas motivaes principais eram, pelo menos em tese, a melhor distribuio de renda e a maior mobilidade social. Assim, em vez de focarmos em um modelo cujo alvo seria um maior crescimento da economia, optamos por um outro cuja prioridade era saldar o grande passivo social que detnhamos. Restanos saber se polticas de distribuio de renda so, de fato, incompatveis com crescimento econmico robusto. De acordo com a teoria econmica, polticas que reduzem a desigualdade tm dois efeitos: i) podem aumentar o crescimento, se ajudarem a contornar a restrio de crdito da economia, propiciando, por exemplo, que indivduos mais pobres invistam em capital humano, ou seja, em educao; ou ii) podem reduzir o crescimento, se o efeito dos impostos cobrados reduzir de forma signicativa a ecincia econmica (BNABOU, 2000-2004).2 Com efeito, na busca do crescimento econmico, os programas sociais s se justicam, grosso modo, se forem utilizados para prover um maior investimento em capital humano. Caso contrrio, existiria um trade-off entre ecincia econmica e distribuio de renda: pases que optarem por aprofundar demasiadamente polticas distributivas de renda tenderiam a crescer menos. Ao estudarmos o caso brasileiro, vericamos que a nossa renda, alm de ser mal distribuda, relativamente pequena. Com base nos dados coletados pelo Banco Mundial, teramos um ndice de Gini de 57 (referente ao ano de 2004), o que signica que na amostra de 126 pases desenhada pelo Banco, conseguimos
1. Em 2007, o IBGE divulgou uma nova metodologia para o clculo do PIB. Segundo a nova sistemtica, no ano de 2000, o PIB apresentou um valor 7,1% maior do que o calculado com base na antiga metodologia. Assim, o valor de 2,8%, apresentado na tabela 1, contempla a mudana metodolgica como sugerido na Carta do Ibre, maio de 2007, Novo PIB, antigos desaos, Revista Conjuntura Econmica da Fundao Getulio Vargas. 2. BNABOU, R. Unequal Societies: Income Distribution and the Social Contract. American Economic Review, v. 90, p. 96-129, 2000. BNABOU, R. Inequality, Technology, and the Social Contract. NBER Working Paper. n. 10371, 2004.
Uma Ao Vital para o Desenvolvimento Econmico
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que nossa renda seja mais bem distribuda do que apenas 10 dos pases avaliados (ver Tabela 2). Na verdade, com base em dados mais recentes, nosso Gini gira hoje em torno de 55,9 (Ipea, 2007).3 De qualquer forma, continuamos com uma renda muito concentrada, e se compararmos com o ano de 1980, cujo Gini era de 57,7 (DEININGER; SQUIRE, 1996),4 vericamos que a desigualdade de renda dos brasileiros diminuiu pouco ao longo dos ltimos 27 anos. No que tange nossa renda per capita, como visto da Tabela 3, estamos bem piores que os pases da Europa e dos EUA e, da Tabela 1, como j anteriormente mencionado, observamos que nossa economia no tem dado mostras de um crescimento vigoroso. Desse modo, estamos com uma renda baixa e crescendo pouco, o que impossibilita uma aproximao dos pases desenvolvidos. Pelo visto, nosso modelo no est em sintonia com o americano, por termos renda per capita relativamente pequena e carga tributria elevada. Por outro lado, tambm no estamos alinhados ao sistema da Europa Continental, o Estado do bem-estar social, pelo fato de nossa renda ser mal distribuda. Isto posto, como enquadraramos o modelo brasileiro?
TABELA 2
ndice de Gini para vrios pases
ndice de Gini 24,7 24,9 25,0 25,4 25,8 25,8 26,2 26,9 26,9 28,1 40,8 57 57,8 58,4 58,6 59,2 60,1 60,5 61,3 62,9 63,2 74,3 Posio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 71 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126
Pas Dinamarca Japo Sucia Repblica Tcheca Noruega Eslovquia Bsnia e Herzegovina Finlndia Hungria Ucrnia Estados Unidos Brasil frica do Sul Paraguai Colmbia Haiti Bolvia Botsuana Repblica Centro Africana Serra Leoa Lesoto Nambia
Fonte: World Bank. World Development Indicators 2006. CD-ROM. Washington, D.C, 2006.
3. IPEA; PNAD. Primeiras Anlises. Rio de Janeiro, Braslia: Ipea, 2007. 4. DEININGER, K.; SQUIRE, L. A new data set measuring income inequality. World Bank Economic Review, v. 10, p. 565-91, 1996.
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TABELA 3
Pas Brasil Estados Unidos ustria Blgica Dinamarca Finlndia Frana Alemanha Grcia Irlanda Itlia Holanda Noruega Portugal Sucia Sua Reino Unido
Renda Per Capita pases selecionados (2005)

Renda Per Capita* 8.402 41.890 33.700 32.119 33.973 32.153 30.386 29.461 23.381 38.505 28.529 32.684 41.420 20.410 32.525 35.633 36.509
Fonte: PNUD. Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008. PNUD: 2007. Obs.: * Em dlares internacionais, corrigidos pela paridade do poder de compra.
Em tese, com a Constituio de 1988 teramos criado um cinturo de proteo social que nos garantiria um modelo de incluso e de mobilidade social que no teria paralelo em nenhum pas emergente. Na verdade, so tantos os programas sociais que existem hoje em nosso pas que se sortearmos aleatoriamente um indivduo da populao, a probabilidade que esta pessoa seja elegvel a um deles muito elevada. Naturalmente, uma opo de modelo de Estado desta natureza tem seu custo. Por conseguinte, no por acaso que a carga tributria brasileira est prxima de 40% do PIB. O curioso que, embora tenhamos tantos programas sociais, continuemos com uma renda distribuda de forma to desigual. O que nos leva a questionar os resultados de nosso sistema de proteo social. E o que nos remete seguinte indagao: estaramos com as polticas pblicas apontadas no sentido correto? Tomemos uma manifestao de benecirios de um dos programas do governo, ocorrida na Avenida Paulista, em 25 de abril de 2007. O grupo requeria que a taxa de correo de seus benefcios fosse a mesma que havia corrigido o benefcio mnimo (salrio mnimo). Alm do fato inusitado de, no desle, os pleiteantes estarem trajando apenas cuecas, chama a ateno o fato de um de seus interlocutores estar com apenas 54 anos e, aparentemente, gozar de boa sade. Estamos tratando, portanto, de uma pessoa em plenas condies de trabalho, cuja renda mensal obtida dos cofres pblicos maior que um salrio mnimo. Sem querer questionar a legitimidade do ato deste grupo de cidados, o fato que no Brasil existe uma poltica pblica que permite que pessoas ainda jovens, aptas ao labor, parem de trabalhar. Esta poltica pblica leva o nome de aposentadoria por tempo de contribuio. O programa nasceu de uma idia que
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em princpio fazia todo o sentido: uma pessoa que nascesse em uma famlia pobre naturalmente no conseguiria estudar porque teria que ajudar em casa. Por conta disso, aos onze, doze anos de idade, entraria no mercado de trabalho e aos 45 j estaria se aposentando. Nada mais justo para uma pessoa que nasceu pobre se aposentar cedo, uma vez que havia tambm o entendimento de que essas pessoas tenderiam a morrer mais jovens do que outros com maior renda. Ento seria importante que houvesse um programa de governo com foco nesse tipo de situao. Como as pessoas mais ricas se beneciariam desses programas? Por possurem maior poder aquisitivo, estudam, fazem universidade e comeam a trabalhar aos 24, 25 anos. Aps 35 anos de contribuio, se aposentariam aos 60 e acabariam no sendo benecirias desse programa, mas sim se aposentando por idade. Dessa forma, esse programa foi moldado para as pessoas de baixo poder aquisitivo, que j nasciam em famlias de menos posse. No entanto, ao analisarmos a Figura 1, observamos que no o que ocorre na prtica. Primeiramente, importante que haja um bom entendimento do grco. O eixo horizontal dividido por faixas de idade. Assim, cada benecirio alocado na faixa que contm a idade com que o mesmo auferiu seu primeiro benefcio do programa. Isto , por exemplo, se o primeiro provento foi concedido ao indivduo quando ele tinha 43 anos, o benecirio estar contabilizado na faixa 40 a 44 anos. O eixo vertical representa valores, em reais, pagos mensalmente aos benecirios do programa. O grco ilustra, portanto, a evoluo, por faixas de idade, dos benefcios mdios percebidos. Desse modo, podemos notar que, em mdia, os benefcios so: elevados; acima da renda per capita brasileira: e, os maiores benefcios so pagos queles que se tornaram benecirios do programa quando eram mais jovens. Os benecirios que ingressaram no programa quando estavam com idade entre 40 e 44 anos percebem um benefcio mdio mensal de R$ 1.287, enquanto que para os ingressos com idade entre 55 e 59 anos o valor mdio cai para R$ 959. O que nos leva a concluir que a poltica pblica aqui apontada atinge um pblico-alvo distinto daquele que se pretendia, inicialmente. Em outras palavras, o programa intitulado aposentadoria por tempo de contribuio voltado para a populao com maior poder aquisitivo, justamente o contrrio do que se propunha.5 Para se ter uma idia, os benecirios deste programa consumiram, no ano de 2006, um montante aproximado de R$ 47 bilhes.6
5. A introduo do fator previdencirio veio como um mecanismo corretivo do referido programa. Com isso, criou-se um incentivo para que houvesse postergao na data de requisio do benefcio de aposentadoria por tempo de contribuio. 6. Para uma anlise mais acurada de custo-benefcio do programa, deve-se considerar as contribuies que so feitas pelos benecirios ao programa, o capital humano de qualidade que desperdiado pessoas jovens e saudveis que deixam de trabalhar , e a superposio com outros programas como o de aposentadoria por idade.
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FIGURA 1
Aposentadorias por tempo de contribuio concedidas pelo INSS, em 2006
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (2006).
As despesas com penses por morte representam um gasto excessivo, atingindo a marca de 3,2% do PIB, em 2006. O nmero , de fato, signicativo quando comparado com outros pases. Em uma amostra expressiva de naes, o Brasil o campeo nas despesas com o pagamento de penses por morte (ver tabela 4). Para se ter uma idia, os pases pertencentes Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) gastam com penses, em mdia, 0,8% do PIB. O que causa perplexidade o fato de a populao dos pases desenvolvidos ser mais velha do que a nossa. Por isso, deveria haver muito mais pensionistas l do que aqui. As razes para tamanha discrepncia so, naturalmente, as regras excessivamente permissivas das penses no Brasil. No h na legislao brasileira, por exemplo, carncia de tempo contributivo do instituidor, enquanto no resto do mundo h normalmente um perodo mnimo de contribuio de pelo menos cinco anos. No necessrio ser casado, no Brasil, para fazer jus penso por morte do companheiro, ao passo que em outros pases exigido um perodo mnimo de unio. So tambm usuais, internacionalmente, as restries aos pensionistas mais jovens, em especial aos vivos ou vivas com menos de 45 anos. No Brasil, no h limite e nenhuma restrio ou reduo das penses relativas idade. E, enquanto na maior parte do mundo a penso nda com um novo casamento, entre ns ela se mantm inalterada, e pode ser acumulada com novos benefcios provenientes de outras unies. Nos critrios para concesses de benefcios, ca igualmente clara a excentricidade do caso brasileiro. No h inuncia do nmero de dependentes no valor
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da penso por morte, com a reposio sempre de 100%, ao passo que na maior parte dos pases a reposio gira em torno de 70%, com acrscimos de 10% por cada benecirio a mais, at o teto de 100%. Tampouco h no Brasil a reduo do valor da penso, quando o titular recebe outro benefcio ou salrio. No resto do mundo, geralmente, h reduo ou, em alguns casos, at a impossibilidade de acumular penso com aposentadorias ou salrios. Finalmente, no Brasil no h inuncia da idade do pensionista no valor do benefcio, enquanto que o padro mais comum internacionalmente o de que pensionistas mais jovens recebam benefcios menores. Em um estudo recente, de 2007, com 20 pases, Tafner7 observa que nove deles fazem restries idade da mulher, oito vinculam o benefcio existncia de crianas e 16 tm alguma forma de restrio ao valor do benefcio. O autor analisa diversos cenrios hipotticos. Em cada situao, adotada para nosso sistema alguma das regras restritivas de outros pases e, com isso, calculado o impacto em nmero de benecirios e no valor das penses. Assim, se tivssemos a regra chilena, em que vivas ou vivos sem crianas tm uma penso no valor de 60% do salrio do cnjuge falecido, o que sobe para 80% no caso de haver crianas, a conseqncia seria uma queda de 19% nas despesas com nossas penses. J no caso da adoo da regra americana, em que a penso de 75% do ltimo salrio, e apenas para vivas ou vivos com crianas, o nmero de benefcios despencaria para 15% e o gasto para 11% do atual. A determinao russa de que as penses sejam pagas s vivas ou vivos de mais de 55 anos, sem trabalho, reduziria em 58% o nmero de benefcios, e em 54% os gastos. Em suma, o sistema de penses no Brasil caracteriza-se por regras de extravagante liberalidade. Confesso que, no caso da poltica pblica relativa ao pagamento das penses por morte, tenho diculdades em encontrar explicaes, sejam econmicas, sociolgicas ou morais, para o tamanho do descompasso entre o que o Brasil faz nesta rea e os parmetros internacionais.
TABELA 4
Pases Brasil Itlia Luxemburgo Blgica Frana Portugal Sua Japo
Penses por morte como proporo do PIB (comparao com pases da OCDE)*
Penses por morte (%PIB) 3,2% 2,5% 2,5% 2,1% 1,9% 1,6% 1,5% 1,2% continua
7. TAFNER, Paulo. Simulando o desempenho do sistema previdencirio: seus efeitos sobre a pobreza de mudanas nas regras de penso e aposentadoria. Em Previdncia no Brasil: debates, dilemas e escolhas. TAFNER, P.; GIAMBIAGI, F. (Orgs.). Ipea 2007, captulo 11: 411-440.
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continuao Pases Hungria Polnia Finlndia Grcia Irlanda Estados Unidos Sucia Islndia Espanha ustria Alemanha Holanda Canad Noruega Mxico Repblica Tcheca Eslovquia Reino Unido Austrlia Coria do Sul Nova Zelndia Dinamarca Mdia (OCDE)
Penses por morte (%PIB) 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,8% 0,8% 0,7% 0,6% 0,6% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% 0,0% 0,8%
Fonte: OCDE Social Expenditure Database (2007). Obs.: * O dado brasileiro se refere ao ano de 2006. Para os demais pases o ano de referncia 2003.
Vamos considerar agora outra poltica pblica: a universidade pblica e gratuita. Em tese, o programa facilita a mobilidade social. Nesse sentido, seria uma poltica pblica que buscaria contornar problemas no mercado de crdito, o que ajudaria, tambm, a aumentar a taxa de crescimento da economia. Todavia, estudantes de baixa renda no conseguem se preparar de forma adequada para ingressar em um curso superior gratuito. Por conta disso, quando so expostos competio pela vaga com alunos oriundos de famlias abastadas acabam no sendo bem sucedidos. Por conseguinte, a grande maioria dos alunos que esto matriculados em universidades pblicas dispe de renda suciente para arcar com as despesas do curso, no necessitando, com efeito, do subsdio pblico. A Figura 2 sugere tal interpretao. Observamos que entre os ingressos na Unicamp, em 2005, quase a metade era proveniente de famlias cuja renda era superior a 10 salrios mnimos. Certamente, no deveria ser o pblico-alvo de polticas deste tipo. Em segundo lugar, a inadequao desta poltica pblica ca mais evidente quando o gasto pblico mdio com um universitrio (R$ 10.534 a.a.) confrontado com o gas to com um aluno do ensino mdio (R$ 941 a.a.) ou com a mdia para todos os alunos (R$ 1.100 a.a.).8
8. Dados do MEC/INEP/DTIE relativos ao ano de 2002. O gasto com o aluno da universidade pblica exclui inativos, pensionistas e gastos com hospitais.
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FIGURA 2
Distribuio dos candidatos e ingressantes da Unicamp em 2005 de acordo com a Renda Familiar
Fonte: Unicamp.
Apresentamos trs exemplos que sugerem que algumas das polticas pblicas no atingem seu objetivo precpuo. Ademais, podem at promover o efeito no sentido contrrio, transferindo benesses para a parcela mais abastada da populao. Na verdade, o que parece faltar nas discusses que so travadas sobre polticas pblicas no Brasil so anlises tcnicas bem fundamentadas. A anlise de custo-benefcio feita, com freqncia, de forma precria. Por conseguinte, estas polticas geram reduo no potencial de crescimento de nossa economia, via aumento da carga tributria, sem gerar uma contrapartida justicvel, como, por exemplo, melhora na distribuio de renda. Caberia, portanto, uma avaliao de algumas polticas pblicas. Em suma, creio que um ingrediente fundamental para que atinjamos o to sonhado nvel de desenvolvimento econmico e social seria a fundamentao tcnica no desenho de nossas polticas pblicas. No mais admissvel que seja aportado volume expressivo de recursos em programas cujo foco no est claramente identicado. Assim, em vez de propor uma estratgia de desenvolvimento econmico para nosso pas, preferi focar em uma das aes que reputo essencial para nosso sucesso econmico e social.
CAPTULO 13
POLTICA MACROECONMICA E ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO: UMA VISO CRTICA
Franklin Serrano*1
Para muitos, o regime de poltica macroeconmica importa apenas para a discusso da estabilidade (ou instabilidade) de curto prazo, o que s afeta de forma muito indireta e mediada o desenvolvimento da economia no longo prazo. No caso do Brasil, no perodo mais recente, especialmente a partir de 1999, o entendimento da relao entre regime de polticas macroeconmicas e desenvolvimento tem sido fortemente prejudicado pelo fato de que, tanto os defensores quanto a grande maioria dos crticos do regime de poltica macroeconmica adotado no pas, compartilham de uma mesma viso idealizada de seu funcionamento. Este quase consenso inclui os dois pilares principais do regime de poltica macroeconmica atual: o sistema de metas de inao e a poltica scal de grandes supervits primrios. A grande maioria tanto dos defensores quanto dos crticos do sistema de metas de inao brasileiro acredita que ele operado da forma descrita pelo modelo do novo consenso ou nova sntese neoclssica. Ao mesmo tempo, a imensa maioria dos economistas no Brasil, inclusive dos que se dizem desenvolvimentistas (ou novos desenvolvimentistas), apia a poltica scal de manuteno de vultosos supervits primrios, com objetivo de ajudar a estabilizar (ou diminuir) a dvida lquida do setor pblico, que considerada um indicador do grau de solvncia do Estado brasileiro. Neste artigo, gostaria primeiro de expor minha viso sobre como funciona de fato o sistema de metas de inao, depois fazer algumas observaes crticas sobre a poltica scal e nalmente levantar alguns dilemas de poltica macroeconmica que surgiro, numa eventual tentativa de criar uma nova estratgia nacional de desenvolvimento.
* Franklin Serrano economista, professor adjunto do Instituto de Economia, da UFRJ. Graduado pela PUC-RJ, Mestrado no IE-UFRJ e Mestrado e Doutorado na Universidade de Cambridge, Inglaterra. Deu aulas na CEPAL (Chile) e na Universidade Demontfort, em Leicester, Inglaterra.
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Comecemos pela discusso sobre o sistema de metas de inao. A viso consensual da operao do regime de metas de inao, aceita inclusive pela maior parte de seus crticos, pode ser sintetizada em trs proposies: a) o ncleo ou tendncia da inao resultado de choques de demanda; b) a taxa de juros operada com o objetivo de controlar a demanda agregada; e, c) alguma variao na taxa de cmbio ocorre como um efeito colateral das mudanas na taxa de juros. Apesar de sua ampla aceitao, estas trs proposies bsicas, a rigor, s se sustentam se quatro pressupostos fundamentais do modelo terico do novo consenso mencionado acima forem vlidos. Estes pressupostos so: i) que o hiato do produto (e/ou do emprego) afeta a inao de forma sistemtica; ii) que os choques inacionrios tm persistncia total, isto , os coecientes de inrcia e de expectativas inacionrias, somados, se igualam unidade; iii) que o produto potencial independente da evoluo da demanda; e, iv) que os choques de custo so aleatrios, causados, por exemplo, por safras agrcolas abundantes ou excepcionalmente fracas. Somente se estes quatro pressupostos forem vlidos, a viso consensual faz sentido. Os pressupostos 2 e 3 implicam que o Banco Central deve se preocupar exclusivamente com a meta de inao, pois a poltica monetria neutra e a longo prazo no afeta nem o produto, nem a capacidade produtiva da economia. Os demais pressupostos garantem a possibilidade de controlar a inao, controlando a evoluo da demanda agregada (pressuposto 1), e que no se pode (nem se deve) fazer muito para controlar a inao de custos (pressuposto 4). O pequeno problema que, no caso da economia brasileira no perodo de 1999, at agora nenhum destes quatro pressupostos se sustenta. Em primeiro lugar, no se observa uma relao emprica sistemtica entre o hiato do produto e a acelerao da inao (a rigor, nem com o nvel da inao). As estimativas de diversos estudos economtricos mostram a no signicncia do hiato do produto na chamada Curva de Phillips. Em segundo lugar, no caso da economia brasileira recente, os choques inacionrios no tm persistncia total sobre a inao. Estimativas para a persistncia inacionria no Brasil mostram que esta no pode ser considerada completa, isto , a soma dos coecientes da inao passada (inrcia) e futura (medida pelas expectativas inacionrias) na curva de Phillips sempre inferior unidade. Existe uma persistncia na inao, mas esta somente parcial (em torno de 0,7 no mximo). A terceira hiptese descrita acima, de que produto potencial independente do produto corrente, totalmente refutada pela literatura moderna de sries temporais, tanto no Brasil quanto nos demais pases. As evidncias de existncia estatstica de uma raiz unitria (e, portanto, de uma tendncia estocstica) no PIB mostram que a tendncia do produto potencial fortemente correlacionada com
Poltica Macroeconmica e Estratgia de Desenvolvimento: uma viso crtica
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a evoluo do produto corrente (a chamada histerese). A presena de histerese signica que os mesmos fatores que causam os ciclos causam a tendncia de longo prazo. Como a maioria dos economistas aceita que as utuaes do produto no curto prazo so determinadas por mudanas na demanda agregada, estas evidncias de histerese so incompatveis com o modelo do novo consenso, que supe que o produto potencial depende apenas de fatores ligados oferta. A histerese aponta para o fato de que o crescimento da prpria capacidade produtiva da economia no longo prazo depende da expanso da demanda efetiva. E o mecanismo de transmisso mais plausvel, que explica por que a tendncia do crescimento da demanda afeta o produto potencial, vem da constatao (tambm corroborada por diversos estudos empricos) que o investimento que cria capacidade para o setor privado basicamente induzido pela evoluo da demanda nal de consumo, investimento residencial, exportaes e gastos do governo. importante entendermos o efeito combinado destas evidncias sobre os pressupostos 2 e 3 para a questo do dilema entre inao e crescimento. Se os trs pressupostos acima fossem vlidos e valesse o modelo do novo consenso, um choque de demanda temporrio levaria a um aumento no patamar da inao e um choque de demanda permanente levaria direto hiperinao (a curva de Phillips seria aceleracionista). Se alm da persistncia incompleta levssemos em conta o efeito histerese, veramos que mesmo um choque de demanda permanente produziria apenas um efeito temporrio sobre o nvel da inao (e um efeito permanente sobre o nvel de preos). A inao inicial se dissiparia na medida em que o hiato de produto fosse se fechando endogenamente a mdia que maturasse o efeito capacidade dos investimentos induzidos pelo maior crescimento da demanda. Finalmente, o quarto dos pressupostos da interpretao consensual do sistema de metas, a idia de que os choques de oferta so aleatrios, denitivamente no se aplica ao Brasil, por diversas razes. Em primeiro lugar, temos os preos monitorados que crescem bem acima dos preos livres de 1999 a 2006. A maior parte dos preos monitorados atrelada contratualmente ao IGP-M que, em geral, cresceu bem mais do que o IPCA, o que provavelmente implicou numa tendncia ao aumento das margens de lucro das empresas destes setores, ao longo do perodo como um todo. Alm disso, os preos internacionais do petrleo crescem desde 1999 e os das demais commodities, desde 2002, impondo crescimento semelhante aos preos dos bens importados (e pressionando para cima os preos no mercado interno dos bens exportveis). Finalmente, o salrio mnimo nominal tambm tem evoludo continuamente bem acima do IPCA, devido poltica do governo de recomposio do seu poder de compra, que est retornando aos nveis dos anos 1960.
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Como nenhum dos quatro pressupostos se sustenta, evidente que o ncleo da inao brasileira no de demanda e o sistema de metas no Brasil no pode funcionar da maneira em que descrito, consensualmente. Mas ainda assim, o sistema bem ou mal funciona. A inao crnica no retornou a partir de 1999 e a inao cou contida, dentro da faixa estipulada pelas metas em 1999, 2000, 2005, 2006 e 2007 (cando acima da meta em 2001, 2002, 2003 e 2004). Ento, ca a questo: como possvel controlar a inao a partir da taxa de juros, numa economia onde no h evidncia de que o controle da demanda agregada seja capaz de conter diretamente o aumento de preos ou salrios nominais e onde h um conjunto de presses inacionrias pelo lado dos custos? A resposta que, na prtica, o sistema funciona da seguinte maneira: aumentos da taxa de juros valorizam a taxa de cmbio nominal; as mudanas na taxa de cmbio, por sua vez, com alguma defasagem, tm um forte impacto de custos, diretos e indiretos, sobre todos os preos da economia, inclusive os livres. Desde meados de 1999 at agora, apesar da enorme mudana nas condies de comrcio, liquidez e taxas de juros da economia mundial, da grande virada da conta corrente brasileira, da mudana de governo e dos movimentos especulativos habituais, se observa, ainda assim, uma forte relao entre o diferencial de juros interno e externo (corrigido pelo risco pas) e o nvel da taxa de cmbio nominal. a valorizao do cmbio, resultante do elevado diferencial de juros, que torna possvel a transformao de grandes choques de oferta negativos em dlares em choques de oferta positivos em real. Outro fator de controle da inao de custos tem sido a poltica do governo de no repassar integralmente para os preos internos da gasolina e, especialmente, do leo diesel, as brutais variaes externas do preo do petrleo (o que cou claro quando recentemente o governo reduziu impostos indiretos para compensar o reajuste parcial do preo interno). A maioria dos analistas acredita, seguindo a caracterizao consensual descrita acima, que o efeito dos juros altos sobre a demanda agregada o que impede que os choques de custo se transformem em aumentos da taxa de inao. No entanto, o fato de que no se observa relao sistemtica entre o hiato do produto (ou emprego) e a inao mostra que no isso o que ocorre. A poltica de juros elevados, ao valorizar a taxa nominal de cmbio, gera diretamente um choque positivo de custos em moeda local. Assim, dada a ausncia do canal de transmisso tradicional da demanda para a inao e a fora do canal de transmisso dos juros para o cmbio e do cmbio para os preos, o efeito dos juros sobre a demanda agregada, na realidade, se torna apenas um efeito colateral da poltica monetria. Note que, mesmo quando a economia sofreu choques cambiais adversos, oriundos de problemas nas contas externas, como em 2002, o papel principal dos juros elevados no foi propriamente conter a demanda para evitar o repasse aos
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preos da desvalorizao inicial, mas sim parar e depois reverter a desvalorizao cambial nominal. No por outro motivo que, como nos lembra Nelson Barbosa, em todos os anos que a inao cou dentro da faixa estipulada como meta (fora o ano de 1999, que marca a transio para o sistema) o cmbio nominal se valorizou.12Nos anos mais recentes, o grande diferencial de juros e a contnua valorizao nominal do real manteve a inao dentro da meta, apesar do forte crescimento dos preos internacionais das commodities e do petrleo em dlares. A outra caracterstica fundamental do sistema que, embora o ncleo da inao brasileira recente seja de custos, no tem havido inao puxada pelos salrios nominais mdios (a despeito do grande crescimento nominal do salrio mnimo). Em geral, os custos unitrios do trabalho em termos nominais s tm crescido menos e depois do aumento da inao, independentemente do nvel de atividade da economia. No fundo, a ausncia de indexao salarial e a baixa resistncia salarial real que explicam tanto a pouca persistncia dos choques inacionrios, quanto o fato da inao crnica no retornar, mesmo quando ocorreram grandes desvalorizaes cambiais. Vemos ento que operao concreta do sistema de metas inacionrias no Brasil tem as seguintes caractersticas: i) o ncleo da inao de custos; ii) as variaes na taxa de juros afetam a taxa de cmbio; iii) as variaes no cmbio afetam os custos e, posteriormente, os preos de todos os setores da economia. O primeiro impacto se d nos preos dos transacionveis e dos monitorados (estes via indexao ao IGP-M) e, posteriormente, o impacto dos preos por atacado afeta os custos e os ndices de preos livres e dos no transacionveis; iv) o efeito dos juros na demanda agregada , anal, apenas um efeito colateral da poltica monetria; e, v) a ncora do sistema a baixa resistncia dos salrios reais mdios. Somente a partir desta caracterizao mais realista de como o sistema funciona poderemos discutir adequadamente os dilemas que a poltica macroeconmica impe ao desenvolvimento econmico. Passemos agora discusso da poltica scal. Vamos discutir brevemente trs aspectos onde cremos que o quase consenso que existe no Brasil merece ser questionado: a) a relao entre taxa de juros e dvida pblica; b) o problema da relao entre o investimento pblico e o prprio conceito de dvida lquida do setor pblico; e, c) a questo dos gastos correntes e da carga tributria. Em primeiro lugar, da discusso acima, que mostra que a taxa de juros no Brasil determinada pela poltica monetria e manipulada ao nvel que for necessrio para o sistema de metas de inao funcionar, segue-se que a evoluo da
1. No caso de 1999 o sistema funcionou por poucos meses e a faixa da meta foi ajustada para cima. Note que, em 2003, o cmbio nominal tambm se valorizou, mas havia se desvalorizado tanto em 2002 que, mesmo assim, a meta no foi atingida, por conta das defasagens entre a utuao cmbio e a inao.
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dvida pblica causada pela evoluo da taxa de juros real (e da taxa de cmbio). Os substanciais supervits primrios que se vm obtendo no Brasil, h dez anos, no tm sido sucientes para determinar a dinmica da razo dvida pblica sobre o PIB, que tem crescido ou diminudo na direo dada pela poltica monetria que dene a dinmica da taxa de juros e do cmbio. Apesar da forte evidncia favorvel de que as variaes maiores da dvida pblica so causadas pelas variaes da taxa de juros, a maioria dos economistas no Brasil acredita que de alguma forma a razo dvida pblica/PIB que causa as taxas de juros reais elevadas. O argumento, s vezes chamado de dominncia scal, seria de que o spread entre a taxa de juros interna e externa (o chamado risco-pas) tenderia a subir quando a dvida pblica estivesse crescendo, pois os credores internacionais do pas passariam a temer um calote. No entanto, muito difcil entender porque o crescimento da dvida interna, que paga em moeda nacional (e, portanto, jamais o governo car realmente sem dinheiro para pag-la), levaria a uma maior probabilidade de calote. Mais estranha ainda a idia de que nossos credores externos se preocupariam com o improvvel e desnecessrio calote interno, em vez de um possvel calote da dvida externa, ou com uma sbita desvalorizao cambial, se forem detentores de ttulos em moeda domstica, que so os fatores que deveriam ser motivo de preocupao destes agentes, se eles fossem minimamente racionais. Alm da implausibilidade terica, h tambm substancial evidncia que o chamado risco-pas em boa parte exgeno e segue as flutuaes dos mercados financeiros internacionais (alguns estudos mostram que metade da flutuao do risco-pas comum a quase todos os pases emergentes), e a parte idiossincrtica dele tem a ver, evidentemente, com as condies de solvncia e liquidez das contas externas e no das contas pblicas. Mas o problema mais grave parece estar no prprio conceito de dvida lquida do setor pblico, que utilizado no Brasil. O setor pblico denido de forma a englobar no apenas o governo, propriamente dito, mas inclui tambm todas as empresas estatais menos os bancos pblicos. E o conceito de dvida lquida por algum motivo no considera que, em geral, o investimento em capital xo, seja do governo seja das estatais gere um ativo. o uso deste conceito para fazer poltica scal (aceito acriticamente por todos no Brasil, com a exceo do professor Drcio Munhoz) que cria fortes obstculos ao crescimento do investimento pblico. Na Gr-Bretanha, se usa a chamada regra de ouro, onde se tenta manter um equilbrio ao longo do ciclo (mas no a cada instante) entre gastos pblicos correntes e receita tributria e, ao mesmo tempo, se permite o nanciamento via aumento da dvida pblica de todos os gastos do governo em capital xo. Mesmo nos pases da zona do Euro que se submeteram s regras do Acordo de Maastricht, os dcits correntes podem chegar a 3% do PIB, que no um nmero muito diferente da mdia da taxa de investimento pblico nestes pases.
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No Brasil, a muito custo, se retiraram parte dos investimentos da Petrobrs e, mais recentemente, com o PAC, foi permitido que at 0,5% do PIB de investimento pblico seja descontado da meta de supervit (que, alis, j foi aumentada de novo). Porm, ningum questiona a falta de sentido do nosso conceito de dvida lquida do setor pblico, em si. Como pode uma dvida que no desconta a contrapartida de ativos reais ser lquida? Alm disso, a deciso de excluir os bancos pblicos do setor pblico gera toda sorte de distores. Por que se o BNDES empresta dinheiro para uma prefeitura fazer obras de saneamento (ou para a Eletrobrs comprar uma turbina) a dvida lquida do setor pblico aumenta? Neste caso, por exemplo, no h transferncia de recursos para o setor privado nem aumento algum na dvida mobiliria. At hoje, apesar da crescente constatao de que ser impossvel uma retomada do desenvolvimento, sem uma expanso vigorosa do investimento pblico em infra-estrutura econmica e social, infelizmente ningum parece querer questionar este peculiar conceito de dvida lquida do setor pblico. O terceiro ponto onde h quase um consenso total o de que a carga tributria no Brasil alta demais e que os gastos correntes do governo esto crescendo, a taxas insustentveis. O problema aqui que a carga tributria, que relativamente alta (e terrivelmente regressiva), a carga tributria bruta, sem descontarmos as transferncias do governo ao setor privado. Mas como o governo brasileiro transfere muitos recursos, tanto aos mais pobres, atravs da Previdncia Social e do programa Bolsa Famlia, quanto tambm para os mais ricos, atravs do pagamento de juros da dvida pblica, a carga tributria lquida no Brasil razoavelmente baixa em termos internacionais (de acordo com Carlos Pinkusfeld Bastos, em 2004, os dados eram: 12,7% para o Brasil; 15,1%, no Mxico; 21,3%, na Espanha; 20,7%, na Irlanda; e 14,25, na Polnia, por exemplo). O mesmo tipo de confuso (com freqncia proposital) aparece na discusso dos gastos correntes. pratica comum, no Brasil, inclusive entre os desenvolvimentistas, somar-se os gastos do governo propriamente dito com as transferncias no-nanceiras do governo e chamar isso de gastos correntes. A seguir, aponta-se que estes gastos assim calculados tm crescido mais que o PIB e, a partir da, se dene que so insustentveis. Mas os gastos do governo propriamente dito em consumo e investimento no tm, em geral, crescido a taxas maiores que o PIB, no conjunto dos ltimos anos. O que tem ocorrido que, de fato, as transferncias do governo tm crescido mais que o produto, em boa parte por conta da bem sucedida poltica de valorizao do salrio mnimo. Mas a arrecadao total tambm tem crescido tanto, que o supervit primrio tem sido mantido e recentemente se expandiu. As transferncias do governo conguram uma redistribuio de renda para os muito pobres e muito ricos (juros). Mas no se congura uma crescente presso do gasto pblico, propriamente dito.
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A partir deste conjunto de esclarecimentos e observaes crticas podemos pensar as diculdades reais que enfrentaria uma tentativa mais sria de retomar o desenvolvimento. claro que o regime atual de juro alto e cmbio baixo tem grandes custos. Em termos scais, aumenta a carga de juros da dvida pblica. Em termos distributivos, os juros reais elevados estabelecem um alto custo de oportunidade para o capital, que eleva o piso aceitvel das margens de lucros das empresas e concentra a distribuio funcional da renda. Os juros reais elevados atrapalham o crescimento do crdito para o consumo e para a construo civil e, a partir da, desestimulam o investimento produtivo induzido e o crescimento do prprio produto potencial. O cmbio real cada vez mais valorizado desprotege a indstria local contra as importaes, diminuindo sua competitividade, e atrapalha as exportaes de produtos industriais mais sosticados, solidicando uma insero externa de pouco dinamismo tecnolgico, baseada apenas em nossas vantagens absolutas em alguns recursos naturais. Alm disso, a tentativa de acelerar o crescimento mantendo em operao o sistema juro alto cmbio baixo leva a uma exploso das importaes, que cria uma tendncia deteriorao progressiva das contas externas, gerando dcits em conta corrente que podem no futuro signicar o retorno da restrio externa ao crescimento. Por vrios destes motivos, crescente o nmero de crticos do regime que propem a transio para um regime de poltica econmica de juro baixo e cmbio alto. O problema que uma vez que nos demos conta de como o sistema de metas funciona, realmente, se o diferencial de juros for reduzido e o cmbio substancialmente desvalorizado surgem, ento, algumas questes complicadas. Em primeiro lugar, como manter a inao sob controle? Recentemente, as taxas de crescimento dos preos internacionais dos alimentos e do petrleo tm sido bem mais elevadas do que a meta de inao brasileira. Se no for usado o instrumento da valorizao cambial, o que se deve fazer? Alguns economistas tm sugerido que o Banco Central use controles de crdito de diversos tipos para a demanda agregada, sem ter que elevar a taxa bsica de juros (evitando assim a valorizao do cmbio). Outros sugeriram (j conseguiram) a ampliao adicional dos j elevados supervits primrios scais, que diminuiriam o crescimento da demanda agregada, sem a necessidade de aumentar os juros (novamente evitando a valorizao do cmbio). O problema que estes crticos no levam em conta que a economia est sofrendo um choque de oferta externo e no um choque de demanda interno. A economia no est superaquecida e o choque externo do aumento do preo dos alimentos e de produtos comercializveis que usam muito petrleo como insumo (j que o repasse aos preos internos do petrleo tem sido pequeno) diminui
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por si s os salrios reais e desacelera o consumo. Alm disso, e mais importante, como vimos acima, no h evidncia de que as utuaes no hiato do produto (ou emprego) no Brasil afetem a inao, nem o grau de repasse de choques de custos. Estas medidas de controle de demanda s teriam o efeito colateral de reduzir o crescimento, vis j existente na poltica de juros altos, e no afetariam a taxa de inao, exatamente por no valorizar o cmbio. No por outro motivo que logo aps o governo ampliar a meta do supervit primrio para 2008, supostamente para controlar o excesso de demanda, o Banco Central mesmo assim elevou fortemente a taxa de juros, e o cmbio continuou a se valorizar. Neste caso, talvez esteja na hora de comear a se pensar em desindexar de vez os preos monitorados. Alm disso, seria interesse seguir diversos outros pases que introduziram subsdios aos preos dos alimentos (o que, na prtica, j feito no Brasil para os combustveis), para evitar que o choque de preos reduza o salrio real e gere presses inacionrias de custos. Por sua vez, se mais adiante houver uma grande desvalorizao cambial e a inao aumentar pouco, e temporariamente, como caro os salrios reais? importante notar que, devido indexao dos preos monitorados ao IGP-M, que muito afetado pela taxa de cmbio, os salrios reais mdios sero fortemente reduzidos por uma desvalorizao cambial. Curiosamente no tenho visto nenhuma preocupao com este assunto no debate recente, nem entre os desenvolvimentistas. Estes difceis dilemas entre inao, taxa de cmbio e salrios reais, tpicos de uma economia em desenvolvimento, podem ser amenizados se houver uma grande expanso do investimento pblico em infra-estrutura e tecnologia (muito superior ao modesto PAC), que melhore sistematicamente a produtividade, tanto dos setores industriais mais expostos concorrncia externa, quanto a dos setores que produzem direta e indiretamente a cesta de bens e servios relevante para os salrios reais. Isto, porm, s ser possvel na escala necessria se e quando houver vontade poltica de excluir todos os investimento pblicos das metas de supervit primrio.
CAPTULO 14
ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO E INTERVENO FISCAL DO ESTADO
Denise Lobato Gentil*1 Renaut Michel**2
Nos primrdios do sculo XX estabeleceu-se uma intensa discusso sobre o tema da presena do Estado no desenvolvimento das naes. Do lado daqueles que defendiam a atuao do Estado como absolutamente relevante, debatia-se como construir este Estado e como resolver o dilema reforma versus revoluo. Por muito tempo, os defensores da construo do socialismo entendiam que uma revoluo seria necessria para uma apropriao coletiva dos meios de produo, enquanto nica forma de garantir uma sociedade mais justa e fraterna. A degradao das condies de vida para patamares sub-humanos, a permanente ameaa de desemprego, o crescimento e concentrao do operariado nos centros urbanos e as revoltas por melhores condies de trabalho favoreceram a conscientizao poltica e a organizao dos trabalhadores que, ainda no sculo XIX, transformam-se numa fora poltica independente. Surgiram os movimentos reivindicatrios e as greves. O ludismo e o cartismo, na Inglaterra no primeiro quartel do sculo XIX, as revolues europias de 1848, que caram conhecidas como Primavera dos Povos, e as greves de 1888-1892 preocuparam as classes dominantes europias, fazendo com que os governos reavaliassem seus mtodos no trato dos problemas sociais da doena e da pobreza. O individualismo, o livre mercado e a busca desenfreada pela maximizao de lucros produziam graves problemas sociais, que interferiam no processo de acumulao de capital. E o Estado teve que ampliar suas funes para conseguir articular garantias econmicas e sociais, em torno das relaes de produo.
Denise Lobato Gentil professora do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro e DiretoraAdjunta da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Ipea.
** Renaut Michel professor de Economia Brasileira da Universidade Cndido Mendes e Assessor da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Ipea.
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No nal daquele sculo, todos os pases importantes da Europa tomaram medidas de poltica social. A grande depresso econmica mundial que se iniciou em 1860 tambm foi importante para suscitar novas intervenes estatais, ao deixar claro que o desemprego tinha causas impessoais que decorriam dos prprios impasses econmicos do capitalismo. No tinha nenhuma relao com a fraqueza moral dos indivduos ou com uma atitude voluntria de recusa ao trabalho, como armavam os liberais ortodoxos. Vrios estudos importantes sobre as condies de vida da populao inglesa e sobre a situao de trabalho nas indstrias tambm deram maior visibilidade s dramticas condies de vida dos trabalhadores. Esses estudos relatavam um sistema de jornadas de trabalho excessivas, baixos salrios, fome, subnutrio e habitao e educao precrias. Trouxeram tona uma realidade estarrecedora. Os trabalhadores cavam cada vez mais pobres e os problemas sociais se agravavam, acirrando a luta entre as classes sociais. Novas formas de proteo social precisaram ser estabelecidas para evitar o confronto entre capital e trabalho. O controle da fora de trabalho ocupada e excedente passou a ser uma funo estatal da maior importncia para a manuteno das condies gerais da acumulao capitalista. Foi no interior do capitalismo liberal, na Alemanha, com Bismarck, membro do partido conservador, na dcada de 1880, que foi dado o primeiro passo para as medidas de proteo social pblicas. A promulgao da legislao social teve tambm o importante e estratgico efeito poltico para Bismarck e para outros governos europeus, de neutralizar as investidas socialistas no continente. A escolha feita por grande parte do movimento poltico dos trabalhadores europeus deu-se, assim, na direo de se rejeitar uma ruptura com o modo de produo capitalista e optar por construir um aparelho de Estado que assegurasse conquistas sociais para os trabalhadores. Os impasses resultantes das tentativas de radicalizar e obter ganhos econmicos atravs de greves gerais, notadamente na Blgica em 1902, na Sucia em 1909, na Frana em 1920, na Noruega em 1921 e na Gr-Bretanha, em 1926, tiveram efeito decisivo no direcionamento do movimento, no sentido de usar tticas eleitorais para, na hiptese de vitria, implementar reformas do Estado que garantissem benefcios sociais. Resultou desse processo que, diante das barreiras s transformaes no modo de produo, restou aos trabalhadores e s instituies que os representavam melhorar suas condies de vida, atravs da constituio de um aparato de Estado de bem-estar social. Tal construo ganhou prioridade na medida em que os reexos da grande depresso, que marca as economias capitalistas na dcada de 1930, passam a ser dramaticamente sentidos pela populao destes pases. Neste perodo, algumas dessas economias adotam polticas econmicas anticclicas, com o objetivo de minimizar as graves conseqncias sociais da depresso
Estratgia de Desenvolvimento e Interveno Fiscal do Estado
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sobre os trabalhadores. Atravs dos escritos de economistas como William Beveridge e John Maynard Keynes, tais polticas vo ganhar organicidade e se transformar no iderio que vai nortear a construo e consolidao do Welfare State. Foi um perodo marcado pela crena de que as relaes baseadas na lgica do mercado so incapazes de assegurar a garantia de direitos sociais bsicos. A vitria da social-democracia na Europa e a adoo da poltica econmica keynesiana impulsionaram (n) o desenvolvimento da ideologia do estado do bem-estar. Questes como nacionalizao/socializao dos meios de produo passaram a ser insignicantes, pois nas palavras do prprio Keynes: se o Estado for capaz de determinar o montante agregado dos recursos destinados a aumentar esse meio e a taxa bsica de remunerao aos seus detentores, ter realizado o que lhe compete. Ficou claro que a forma de atuao do Estado no tem por meta romper com as relaes de produo estabelecidas pelo capitalismo, mas assegurar que em torno do Estado gravitem os instrumentos necessrios para a garantia do bem-estar dos cidados. Ao longo do sculo XX, marcadamente nas economias desenvolvidas, a estrutura de funcionamento do Estado do bem-estar era parte integrante de um projeto de sociedade. O Welfare State foi uma construo da sociedade europia do ps-Segunda Guerra Mundial e correspondeu ao estabelecimento de um pacto social que implicou na acentuada participao do Estado na promoo de benefcios sociais, de forma a proporcionar padres de vida mnimos populao. O Estado passou a promover a integrao social, garantindo tipos mnimos de renda (seguro contra doena, velhice, invalidez, acidente de trabalho, desemprego e morte) e tambm subsdios alimentares, sade, educao, habitao, que foram assegurados a todo cidado no mais como caridade, mas como direito de cidadania. A consolidao deste Estado garantiu a produo de um conjunto de polticas sociais para atender a grande maioria dos integrantes da classe trabalhadora, podendo-se, seguramente, identicar como a grande conquista do mundo do trabalho. Transformaes radicais se operavam naquela poca, tanto nas esferas produtiva, tecnolgica, comercial e nanceira, como na dimenso de poder no mundo capitalista. Os Estados Unidos assumiram a posio de potncia hegemnica e procuraram estabelecer uma ordem internacional que lhes fosse favorvel. A presena sovitica no leste europeu e o sucesso dos partidos comunistas no ocidente transformaram o ps-guerra num perodo de confronto entre dois sistemas sociais antagnicos. justamente a existncia simultnea de um mundo bipolar e confrontado e da presso de partidos polticos e sindicatos dos trabalhadores, exercendo papel ativo na mobilizao pela soluo de questes sociais, que permitiu aos pases de capitalismo central adotar polticas econmicas keynesianas e sistemas de seguridade social avanados. Buscava-se afastar, simultaneamente, os perigos do nazi-fascismo e do comunismo na Europa, alicerando-se um conjunto
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de medidas de poltica social que consolidariam o Welfare State. O longo ciclo de crescimento econmico transcorreu acompanhado de aumento da produtividade do trabalho, elevao dos salrios reais, reduo das taxas de desemprego, aumento do consumo de massas e grande reduo das desigualdades sociais. A dcada de 1980 do sculo passado, entretanto, marcou um momento em que as polticas do bem-estar social de carter keynesiano passaram a conviver com fortes crticas. Foi uma fase de inao, queda da taxa de lucro e estagnao econmica no mundo capitalista. Criara-se um terreno frtil para a onda neoliberal, que passou a dominar a esfera poltico-ideolgica, espalhando-se pelas diversas partes do planeta. Os EUA exerceram uma poderosa direo intelectual e zeram a regulao de polticas econmicas no mundo. Isso teve implicaes decisivas para a propagao (e aceitao) das teses ortodoxas sobre poltica econmica para os pases centrais e perifricos. A generalizao do seu sistema de idias no campo da Economia e de seus interesses nacionais atingiu os welfare states. A desestruturao econmica e militar empreendida pelos EUA acabou por destruir a Unio Sovitica, contribuindo inegavelmente para o avano e consolidao da ideologia de livre mercado, constrangendo o pensamento crtico e destruindo as frgeis resistncias intelectuais que haviam restado. Na Amrica Latina e, particularmente no Brasil, este discurso assumiu ares de hegemonia durante os anos 1990. A tese de um Estado mnimo vinha a reboque da defesa de uma srie de reformas liberalizantes que implicavam em ampla privatizao, abertura comercial, liberalizao da conta de movimento de capitais do balano de pagamentos e atingiram diretamente os direitos dos trabalhadores ao propor reformas previdencirias, trabalhistas e dos sistemas de sade. O debate sobre o papel do Estado ganhou contornos dramticos na medida em que era, quase sempre, dominado por extremos: ou o Estado era imprescindvel para o desenvolvimento, ou era o culpado por todos os males sociais e econmicos. Do ponto de vista dos que criticavam a ecincia da interveno estatal, o gasto pblico tem impacto nocivo nas variveis macroeconmicas mais relevantes provocando inao, endividamento pblico excessivo, elevao dos juros e inibio da formao de poupana privada necessria ao investimento. Assim, quanto menos Estado melhor. Durante as duas ltimas dcadas do sculo passado foram implementadas vrias reformas liberalizantes nos pases da Amrica Latina, que consolidaram a formao de um pensamento nico, para o qual no existia alternativa possvel: a soluo para as economias do continente era desmontar o aparelho de Estado para solucionar os graves problemas econmicos e sociais do continente. Neste incio de sculo, entretanto, h sinais de mudanas. O fracasso da experincia liberal na Amrica Latina, marcadamente no que diz respeito a assegurar uma trajetria de crescimento econmico sustentvel e melhoria dos
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indicadores sociais para a maioria dos cidados, est permitindo no apenas uma discusso ampla sobre o tema, mas tambm uma transformao na forma de atuar do setor pblico. Ao elaborar as bases de um novo projeto de desenvolvimento econmico, vrios pases da Amrica Latina esto incorporando a tese de um Estado intervencionista capaz de planejar e de ser o executor de polticas pblicas que gerem aquilo que o modelo liberal no conseguiu: crescimento econmico sustentvel a taxas expressivas e incluso social dos menos favorecidos. A histria do capitalismo rica em exemplos que demonstram que crescimento econmico, emprego em alto nvel, estabilidade de preos, aprofundamento do processo de industrializao e, particularmente, reduo das desigualdades sociais no so resultados espontneos do funcionamento dos mercados. Pelo contrrio, exigem orientao e direo por parte do Estado e, fundamentalmente, fora poltica e organizacional dos trabalhadores. Na ausncia de uma poltica estatal orientadora, a economia tende a gerar utuaes signicativas, passando por perodos longos de baixo crescimento, elevado desemprego e aprofundamento das disparidades sociais. O sistema capitalista no possui solues endgenas automticas para reverter situaes de crise. A interveno do Estado imprescindvel para assegurar uma gesto mnima da economia. Por seu turno, as presses decorrentes da mobilizao e organizao da classe operria, reivindicando crescimento de salrios e proteo social, produzem o alargamento dos direitos sociais e a garantia de benefcios. conscincia operria necessrio combinar-se a disposio dos setores dominantes para efetuar alianas interclasses, intensicando-se as negociaes e consolidando-se o equilbrio entre interesses contraditrios do capital e do trabalho. Este foi, como se viu acima, um dos grandes legados deixados pela histria das economias que se desenvolveram no ps-Segunda Guerra Mundial. A promoo do dinamismo econmico e a reduo das desigualdades sociais um campo de responsabilidade do Estado. Marca do capitalismo desde sua origem, a concentrao da renda impe diculdades para o dinamismo da economia porque provoca insucincia de demanda agregada. A parcela rica da sociedade consome pouco em relao sua renda, enquanto a classe de baixa renda est privada da possibilidade de consumir mais e atender a todas as suas necessidades. O resultado global uma demanda agregada insuciente para fazer escoar toda a produo de bens, no s a de bens de consumo como a de bens de investimento. O baixo nvel de demanda gerador de baixo nvel de produo, emprego e renda. A incapacidade de criar, continuamente, um uxo de demanda capaz de sustentar nveis elevados de emprego acaba por colocar margem do mercado formal e da dignidade uma parte substancial da fora de trabalho, condenada ao pauperismo e a viver uma espcie de inexistncia social.
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No h, portanto, apenas um problema econmico a bloquear o avano do capitalismo. A pobreza e a concentrao de renda produzem reaes nas classes desfavorecidas, revoltas, rebelies que podem se tornar incontrolveis, ameaando a segurana do sistema e retirando-lhe a legitimidade. H certo consenso sobre a precedncia das questes polticas sobre as de cunho econmico. A poltica econmica, entretanto, pode ajudar e at ser particularmente potente para integrar os trabalhadores ao sistema produtivo, atenuar os conitos sociais decorrentes dos efeitos devastadores do capitalismo e amenizar as desigualdades de renda. Do lado da poltica scal, o oramento pblico pode comportar recursos que sejam captados atravs de impostos progressivos, que tributem mais pesadamente e de forma crescente as rendas altas, o capital especulativo, a propriedade improdutiva e as heranas e que, por outro lado, aliviem o consumo popular e desonerem os bens que compem a cesta bsica da populao. A tributao um campo de muitos conitos e disputas entre grupos e classes sociais e o sistema tributrio nacional tem passado por avanos e recuos. Muito do retrocesso deve ser debitado elevada prioridade dada ao pragmatismo do ajuste scal a qualquer preo dos ltimos dezoito anos e, principalmente, do perodo mais recente. Entretanto, ainda que o sistema tributrio pudesse ser arquitetado de forma justa, com base na capacidade econmica dos contribuintes, seus impactos redistributivos poderiam ser anulados por uma estrutura de gastos regressiva, de reforo s disparidades sociais, se verbas pblicas forem dirigidas para grupos privilegiados na repartio dos recursos do Estado em detrimento dos mais necessitados. Governos que possuem gastos elevados, ainda que em reas de grande relevncia social, tendem a ser taxados de perdulrios, inecientes e irresponsveis porque inevitavelmente produzem nanas decitrias para fazer frente a fortes e legtimas demandas populares. Os investimentos pblicos, por seu turno, freqentemente sofrem limitaes impostas tanto pela descrena em sua eccia para alavancar o crescimento em complementao ao investimento privado, quanto pela magnitude e prioridade reservadas alocao de recursos para gastos nanceiros com a dvida pblica. O ponto relevante do debate , entretanto, que a simples apurao do resultado do oramento pblico, expediente comum na ortodoxia econmica, no suciente para avaliar o impacto da poltica scal. Um resultado superavitrio pode ser bom ou ruim, depende do contexto macroeconmico em que ocorre e dos fatores que geraram o supervit. Se for fruto de uma carga tributria excessivamente elevada, que provoque reduo da renda disponvel daqueles com menor capacidade econmica ou que eleve os custos do investimento produtivo ao ponto de inviabiliz-lo, no pode ser interpretado como um bom resultado; se decorrer de uma reduo abrupta de gastos pblicos essenciais, que privem a sociedade
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de um melhor padro de vida, tambm no ser um resultado desejvel. O supervit s um resultado aceitvel quando obtido a partir do aumento da receita que decorre do ritmo acelerado de crescimento da economia e que no fora a reduo de gastos essenciais reduo da pobreza e gerao de renda e emprego. Este um tema polmico e cercado de muitas falcias. H que se fazer uma anlise qualitativa do comportamento da poltica scal, observando os objetivos a que est servindo, os instrumentos que esto sendo utilizados e a sustentabilidade nanceira e poltica dos objetivos e resultados obtidos. Existem justicativas tericas slidas para a utilizao das receitas e despesas pblicas como um instrumento destinado a inuenciar o comportamento da economia na direo da obteno do nvel de produo, emprego e renda que sejam redutores das desigualdades sociais, sem prejudicar a estabilidade do nvel de preos e o equilbrio do balano de pagamentos. Qualquer estratgia oramentria escolhida tem inevitveis conseqncias econmicas e sociais. Pode, sem dvida, ser contracionista para proporcionar estabilizao da inao, reduo da vulnerabilidade externa e para uma trajetria declinante da dvida pblica lquida. Os resultados, entretanto, no so apenas estes. O caso da economia brasileira nesta dcada de 2000 exemplar. A retomada (e sustentao) do crescimento nos ltimos tempos tem sido contida por barreiras profundas expanso da estrutura produtiva e melhoria do nvel e qualidade do emprego. Tambm no permitiu o aprofundamento das polticas de enfrentamento das desigualdades. Alm disso, tem se tornado cada vez mais claro para a sociedade que a estratgia de gesto das polticas pblicas, geradora de elevados gastos nanceiros com juros da dvida pblica, implica, antes, em clara obteno de vantagens para os possuidores de capital nanceiro na partilha de recursos pblicos. No campo oposto a essa estratgia oramentria est a utilizao da poltica scal, que tem no nvel de emprego a varivel econmica mais importante a ser alcanada. O Estado, atravs de polticas governamentais, pode gerar expectativas otimistas no meio empresarial sobre o futuro dos negcios, de modo a manter a demanda agregada adequada sustentao de nveis elevados de produo e emprego. Criar um ambiente em que empresrios produzam mais e contratem mais trabalhadores, deve ser o alvo da arquitetura do oramento pblico. Os empresrios que se arriscam, criam empregos e riqueza em bens e servios para a sociedade devem ser estimulados por uma poltica de gastos pblicos e incentivos scais. Aqueles que buscam ampliar sua riqueza atravs do menor risco, aplicando seu capital em ativos lquidos, contraindo, portanto, a demanda agregada, precisam ser pressionados a abandonar essa posio defensiva (e privilegiada) e adquirir ativos de capital, como mquinas, equipamentos e construes.
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Se h um baixo e inaceitvel nvel de emprego, o que tem que ser feito elevar o gasto pblico. Para obter um crescimento puxado pela demanda agregada essencial expandir gastos pblicos e, por conseqncia, o gasto total da economia, trabalhando os seus determinantes: o aumento do consumo das famlias, o incremento nas oportunidades de investimento e a reduo da taxa de juros. Os instrumentos scais mais potentes so as transferncias pagas pelo governo (penses, aposentadorias e benefcios sociais), as encomendas do governo ao setor privado (compras), o nanciamento a taxas de juros subsidiadas, atravs de bancos pblicos, e o pagamento de dvida (resgate de ttulos pblicos) com a emisso de dinheiro novo. As duas ltimas medidas tero o efeito de baixar a taxa de juros, o que induzir os investimentos privados, viabilizando projetos que antes no eram rentveis porque a taxa de retorno era inferior taxa de juros. O impacto do aumento do gasto pblico ser tanto maior quanto menor for a carga de impostos. Entretanto, possvel manter uma poltica scal expansiva dos gastos pblicos sem necessariamente gerar dcit. No se trata de pregar a irrelevncia da magnitude ou da qualidade do gasto. Ao contrrio, polticas de dinamismo econmico exigem alocao de recursos em rubricas oramentrias de alto impacto sobre o nvel de produo e emprego da economia. O que aqui se argumenta que, em funo da alta sensibilidade das receitas de impostos s variaes na renda, o aumento do gasto (sempre necessrio para estimular o crescimento e, depois, para sustent-lo) induz a aumentos tambm na receita de tributos que proporcionam, no raro, oramentos equilibrados ou superavitrios ex-post. Mesmo quando o resultado scal resulta superavitrio, ainda assim o multiplicador keynesiano do gasto pode gerar um impacto positivo sobre a renda, maior do que o aumento inicial do gasto do governo. Tudo depende, entretanto, da destinao do gasto e da propenso a consumir dos beneciados pela poltica scal. Cada tipo de gasto do governo tem um impacto diferente sobre o nvel de consumo, emprego e renda. Uma parte signicativa dos gastos pblicos nos ltimos 12 anos foi destinada a transferncias de renda, atravs da assistncia e previdncia social. Outra parte, ainda maior, representou o pagamento de juros sobre a dvida pblica. Foram os gastos na rea social que permitiram um dinamismo interno para a economia nacional, revelia das adversidades impostas pela poltica monetria. O consumo das famlias foi alavancado pela poltica do governo de recuperao do salrio mnimo e de seus efeitos sobre a magnitude das transferncias sociais. As transferncias de renda aos setores mais fragilizados da sociedade transformam-se imediatamente em consumo e tm um efeito multiplicador importante na economia: geram um gasto para alm do gasto pblico inicial, o que permite obter uma receita de impostos proporcional ao gasto total (gasto do go-
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verno mais gasto de consumo induzido). Nada impede que o resultado scal seja equilibrado no nal do processo e que seja at mesmo superavitrio, dependendo principalmente da propenso a consumir dos que recebem a transferncia de renda do governo e da sensibilidade da receita de impostos s variaes na renda. A realizao de obras pblicas leva contratao de muitos trabalhadores, que vo gastar os seus salrios comprando alimentos e bens de consumo industrializados. O pagamento de aposentadorias e benefcios assistenciais disponibiliza renda para uma grande parcela da populao brasileira. Esses gastos criam um mercado consumidor, que os empresrios precisam vislumbrar para elevar a sua produo e contratar mais trabalhadores. H, ento, um efeito em cadeia de multiplicao do gasto e do emprego: o governo cria capacidade de consumo, os fabricantes de bens de consumo e os produtores de alimentos vendem mais e, porque vendem mais, contratam mais trabalhadores para atender procura por seus produtos. Para que no ocorram limitaes ao aumento da oferta, a poltica scal precisa estar coordenada com uma poltica industrial cuja estratgia fundamental apie-se na produo de bens bsicos de consumo popular, produo de bens pblicos de uso universal (transporte pblico, energia, saneamento), bem como na recuperao da capacidade de produo do setor de bens de capital. O eixo de um padro de crescimento que pretenda distribuir renda est na remoo de barreiras expanso da oferta que atende ao crescimento do consumo de massa, decorrente da ampliao do Estado de bem-estar social. Em condies emergenciais de profunda desacelerao, altos nveis de desemprego e grandes desigualdades sociais, dcits pblicos so aceitos como mecanismo anticclico de resultados imediatos. O dcit pblico, nessas circunstncias, fundamental para resgatar a capacidade de investimento da economia. A mobilizao de um pacote de investimentos pblicos compensatrios pode ter o poder de recuperar as expectativas favorveis de empresrios e lev-los a decidir produzir. imprescindvel para retirar os entraves da estrutura produtiva e permitir um ritmo mais acelerado da produo. Criar expectativas favorveis de mdio e longo prazo essencial. Desequilbrios oramentrios iniciais a esse processo podem, posteriormente, desaparecer, quando a economia entrar em estgio de dinamismo, produzindo mais e arrecadando mais tributos. A poltica oramentria adequada nesta fase intermediria ser de, no mnimo, assegurar a sustentao do crescimento econmico. Mas a possibilidade de criar maior dinamismo socialmente mais urgente em sociedades que sofrem de muitas carncias. A mudana da composio dos gastos pblicos, trocando gastos que geram poucos empregos pelos que geram muitos empregos, uma opo de poltica scal imprescindvel. O aumento do gasto no representa uma gesto inadequada das nanas pblicas, se tiver sido deliberadamente provocado pelo governo visando criar condies que incentivem o aumento do nvel de produo e emprego na economia
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e para ofertar bens e servios pblicos universais. Se a principal responsabilidade do governo prevenir a recesso e gerar emprego, e se ao cumprir essa tarefa resultar em um oramento temporariamente desequilibrado, ento a opo do Estado deve ser a de honrar com sua responsabilidade nanceira de gerar uma taxa de dispndio total, nem maior nem menor do que aquela que seria necessria para manter o dinamismo econmico em patamares socialmente adequados. O crescimento da despesa pblica, por seu turno, deve ser administrado conjuntamente com uma poltica monetria de juros baixos. Essa uma questo decisiva, porque juros baixos induzem o investimento e estimulam os empresrios a expandir a planta produtiva que permitir elevar permanentemente a capacidade de atendimento ao mercado. Juros baixos tambm so importantes para que as contas nanceiras do oramento no ultrapassem um limite a partir do qual os outros gastos primrios e essenciais do governo tenham que ser rebaixados. A poltica monetria, portanto, deve estar anada com a poltica scal expansiva, de forma a assegurar as condies de liquidez necessrias para manter os juros em baixos patamares. A criao de meios de pagamentos adicionais precisa acompanhar a expanso do gasto pblico, dos investimentos privados e do produto para que a economia no sofra presses de liquidez que possam elevar os juros e reduzir a demanda agregada. A poltica monetria voltada para o desenvolvimento uma deciso de Estado, que viabiliza um projeto de nao. O juro real, longe de ser decidido pelo mercado, um preo denido pelo Banco Central. Ainda que tardiamente, j h, hoje, o reconhecimento por parte do mainstream de que o Banco Central atua como price maker, no mercado de reservas bancrias, e esse preo no pode estar em contradio com as polticas de desenvolvimento. Taxas de juros mais baixas tambm levaro a nveis mais competitivos de taxas de cmbio real. Pases em desenvolvimento, com altas taxas de crescimento, tm historicamente utilizado taxas de cmbio desvalorizadas para compensar desvantagens tecnolgicas no comrcio internacional. Esse mecanismo, ao elevar as exportaes, adiciona demanda agregada impulsionando a economia, permitindo o acmulo de reservas internacionais e reduzindo as fragilidades externas do pas. A superao do subdesenvolvimento envolve a necessidade de ir alm do incentivo s exportaes, via juros e taxa de cmbio. A poltica de comrcio exterior precisa combinar esforo diplomtico, poltica de crdito, tributao, juros e cmbio com poltica industrial de substituio de importaes. Portanto, a adoo de estmulos dessa ordem de complexidade no so compatveis com regimes monetrios e scais apoiados em metas de inao e de supervit primrio rigorosamente estabelecidas. Especial ateno deve ser dada s despesas oramentrias com juros. Os juros destinam-se a proprietrios de ttulos da dvida pblica que, em sua grande maioria, so investidores (estrangeiros e brasileiros), empresas no-nanceiras, bancos,
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pessoas fsicas de alto poder aquisitivo, que no realizam gastos adicionais com os rendimentos de juros que recebem do governo. Devido ao alto poder aquisitivo que possuem, j tm suas necessidades de consumo plenamente atendidas. Essa frao da sociedade tambm no direciona seus ativos para o investimento produtivo porque a taxa de retorno no circuito nanceiro mais alta. A demanda agregada pouco ou nada se eleva quando o governo realiza despesas com juros. O gasto adicional s servir para o crescimento da riqueza mantida sobre a forma nanceira. O impacto de uma poltica de gastos elevados com juros no oramento pblico , portanto, produzir perda de oportunidade de gerao de emprego e est no extremo oposto poltica de gastos dirigidos para a rea social. As despesas com juros, entretanto, no tm apenas o efeito de reprimir o nvel de emprego: juros dos ttulos pblicos possuem grande inuncia na distribuio da renda no Brasil. A estrutura regressiva de impostos e a alta concentrao de ttulos pblicos nas mos de uma elite fazem da taxa de juros brasileira um potente instrumento de poder e de reproduo de desigualdade social, por provocar a transferncia de recursos pblicos para a concentrao de riqueza nanceira. O oramento pblico se transforma no mecanismo de extrao de grande parte do esforo coletivo para o enriquecimento de uma pequena frao da sociedade, anulando os efeitos positivos das polticas sociais de transferncia de renda para os grupos sociais mais vulnerveis. Quase todas as tradies reservam ao Estado o papel de provedor de bens e servios pblicos bsicos como mecanismo de atenuao das desigualdades sociais, mas o peso atribudo ao gasto pblico, a cobertura que capaz de proporcionar e a direo da interveno variam. O uso do oramento pblico como instrumento de promoo do dinamismo econmico , entretanto, muito menos consensual. Uma poltica scal eciente aquela que, ao procurar superar as limitaes provocadas pelo subdesenvolvimento, gera o volume de gastos necessrios para dar sustentao a uma economia em expanso e que capaz de responder, positivamente, s demandas legtimas por bens e servios ofertados pelo Estado. Nos anos 1990 e no perodo recente, a poltica scal mostrou uma atuao que visava o controle da relao dvida/PIB, com base na gerao de supervit primrio imediato. Deixou de ser um instrumento de interveno do Estado para estimular os investimentos privados, controlar o desemprego e redistribuir renda. Seu papel tem sido subordinado, pois se limita a compensar os avanos dos gastos nanceiros provocados pelas taxas de juros elevadas e pelos efeitos de utuaes cambiais. Restringe-se, portanto, a ser um subproduto perverso da poltica monetria sobre o oramento pblico. Amarrada pelas metas de supervit primrio elevadssimas e pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a poltica scal passou a ser, essencialmente, a garantia de solvncia do governo e sua utilizao como poltica de demanda para estimular o dinamismo da economia est inviabilizada.
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A retomada do crescimento da economia brasileira e a implantao de um programa scal de reconstruo do pas exigem uma nova congurao do oramento pblico, que implique na recomposio dos gastos e num volume adequado de intervenes que garantam que a economia volte a conviver com taxas de crescimento econmico compatveis com as exigncias de uma sociedade ainda com imensa dvida para com seus cidados. Cabe ao Estado aplicar uma poltica scal progressiva capaz de motivar a gerao de emprego, construir infra-estrutura, promover o desenvolvimento industrial, desenvolver a produo de bens e servios sociais e promover a redistribuio da renda nacional. Por outro lado, a adoo do modelo de metas inacionrias, desde 1999, implica que no se pode contar com o auxlio da poltica monetria para promover o crescimento, porque ela est voltada unicamente para a estabilidade de preos atravs do uso de elevadas taxas de juros reais. Essa estratgia macroeconmica restringe fortemente o espao para a adoo de polticas de demanda pela via monetria, scal ou cambial. Portanto, mantido o atual modelo de poltica de curto prazo, a atuao do Estado em favor do desenvolvimento est bloqueada. O desenvolvimento s vir com o aumento imediato e discriminado dos gastos na formao de capacidade produtiva nova, o que exige estmulos scais, tributrios, gasto pblico vultoso em infra-estrutura e taxas de juros baixas. Elevar gastos com transferncias de renda e com a prestao de servios que assegurem direitos sociais bsicos e universais para a populao (previdncia, assistncia social e aqueles relacionados s funes sade, educao, habitao e saneamento) e aumentar gastos com investimentos em obras de infra-estrutura provocaro efeitos multiplicadores potentes sobre a produo e o nvel de emprego, alm de contriburem para a reduo signicativa das desigualdades sociais. A demanda agregada mais elevada e o crescimento econmico geraro, subseqentemente, a ampliao da receita tributria. O ajuste scal ser obtido como conseqncia do crescimento econmico. Assim, perfeitamente possvel conciliar avanos sociais que fortaleam os grupos sociais mais frgeis com expanso econmica e oramento equilibrado. Essa foi a dinmica virtuosa experimentada no ps-Segunda Guerra pelo ocidente e que poder ser repetida, de forma ajustada s limitaes e especicidades do momento histrico atual, para a economia brasileira.
CAPTULO 15
CONCENTRAR NO FUNDAMENTAL
Claudio L. S. Haddad*1
Desenvolvimento econmico um tema relativamente recente na histria da humanidade. A evidncia disponvel, por mais precria e incompleta que seja, indica que, desde os primrdios da civilizao at o incio do sculo XIX, a renda per capita mundial cresceu a taxas anualizadas prximas de zero. Novas tecnologias e a acumulao de capital faziam com que a produo se expandisse, assim como a populao, mas os pases no eram capazes de gerar um supervit alimentar suciente para dar grande maioria de seus habitantes, exceo do grupo reduzido que detinha o poder e a riqueza, condies de desenvolvimento acima de um nvel mnimo de subsistncia. Vericava-se a teoria do economista Thomas Malthus, desenvolvida no incio do sculo XIX, na qual todo aumento na produo de alimentos seria compensado, ao longo do tempo, pelo crescimento da populao. E, na medida em que o crescimento populacional ultrapassasse o da nova oferta de alimentos, fome, doenas, catstrofes ou guerras fariam com que a populao se contrasse, convergindo-se novamente para o nvel mnimo de subsistncia, com um aumento irrisrio da renda per capita. Como Malthus era ctico quanto possibilidade de aumento da oferta alimentar a taxas superiores s do crescimento populacional, ele era pessimista quanto ao futuro da humanidade, que seria incapaz de escapar da pobreza, do vcio e da misria. Embora correto em sua anlise retrospectiva, as previses de Malthus para o futuro foram equivocadas. Quando elas foram feitas, o mundo entrava em uma fase indita na histria da humanidade, de acelerado progresso tcnico e crescimento econmico. Estima-se que a renda per capita mundial tenha mais do que dobrado entre 1820 e 1913, crescendo em pouco menos de um sculo mais
* Claudio L. S. Haddad presidente do Ibmec So Paulo Ph.D. em Economia pela Universidade de Chicago e professor da EPGE/FGV. membro do Conselho de Administrao de vrias organizaes e foi Diretor da Dvida Pblica do Banco Central do Brasil.
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do que nos 17 sculos precedentes. Embora tenha se reduzido no perodo entre guerras, o crescimento se acelerou aps 1950 e, mais ainda, nos ltimos 10 anos, desta vez tambm abrangendo pases com elevado nmero de habitantes, como China e ndia, at ento alijados do processo. A expectativa de vida ao nascer, para a grande maioria da populao mundial, hoje o dobro do que era ao incio do sculo XIX. Centenas de milhes ainda esto abaixo da linha de pobreza e a fome ainda um problema no mundo, mas no por falta de alimentos ou capacidade de produzi-los. O pndulo oscilou para o outro lado. Crescimento econmico, a partir do sculo XX, passou a ser considerado como um fenmeno natural. A preocupao de muitos ao incio do sculo XXI oposta: a de reduzir o crescimento em prol da preservao do meio ambiente e da conservao. Entretanto, assim como o pessimismo malthusiano foi equivocado, o otimismo dos que consideram crescimento sustentvel da renda per capita como algo garantido tampouco justicvel. Crescimento no um fato da natureza e ao longo da histria alguns pases conseguiram crescer bem mais do que outros. Hoje, a renda per capita dos pases classicados pelo Banco Mundial como de alta renda quase 15 vezes maior do que os de baixa renda, diferena que era bem menor dois sculos atrs. Que lies pode o Brasil tirar da histria e da anlise comparativa entre pases, para denir sua estratgia de desenvolvimento? O que determina no mdio e longo prazo o desempenho econmico de um pas sua capacidade produtiva, que em qualquer perodo de tempo gera uma oferta agregada de bens e servios, denominada Produto Interno Bruto (PIB). Para haver crescimento continuado do PIB preciso que haja uma expanso continuada daquela capacidade, que determinada pelos fatores de produo disponveis. Para efeito de simplicao e raciocnio, agrupam-se estes fatores em trs categorias: (a) a quantidade de mo-de-obra disponvel e sua qualicao mdia; (b) o estoque de capital fsico empregado ajustado por sua qualidade; e (c) a Produtividade Total dos Fatores de Produo (PTF), que um resduo explicativo aps se aferir a contribuio dos outros dois. Quanto mais acurada for a mensurao da quantidade e qualidade da fora de trabalho e do estoque de capital empregado, menor tende a ser a PTF. Mas, mesmo nos pases desenvolvidos, onde a disponibilidade de informaes permite que ela seja bem mensurada, ela , entre os trs fatores, o que mais explica crescimento econmico. A PTF no diz respeito somente a progresso tecnolgico, mas sim ao uso eciente dos recursos disponveis e inovao, denida em um sentido amplo, incluindo no s o avano cientco e tecnolgico, mas melhores prticas gerenciais e todos os novos processos que levam maior ecincia produtiva. Crescimento da renda per capita resulta de um processo de acumulao de capital humano e fsico e de ganhos de produtividade por trabalhador. A simples acumulao de capital e mo-de-obra qualicada no leva ao aumento sustentvel da produo, se eles so
Concentrar no Fundamental
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empregados em projetos sem retorno econmico, gerando menos valor do que o custo de produzi-los. Crescimento econmico ocorre quando existem oportunidades de investimentos com retornos positivos e quando recursos so transferidos, atravs de um sistema de incentivos e de um ambiente favorvel, dos agentes menos produtivos para os mais produtivos, para que estes possam explorar aquelas oportunidades. Para que o processo de alocao de recursos seja eciente, preciso que o sistema d os sinais adequados aos agentes, atravs de preos e custos, e que no haja interferncias discricionrias exgenas a ele, atravs de restries ou conscos que impeam seu adequado funcionamento. Desta forma, deveria se esperar que qualquer estratgia consistente de crescimento da renda per capita para o Brasil tivesse como foco os fatores de produo, determinando aes que procurassem aumentar a qualicao da fora de trabalho, a formao de capital por trabalhador e a criao e promoo de condies favorveis ao uso eciente de recursos visando ao aumento da produtividade. Assim seria criado um ambiente propcio liberao de foras que, atravs da livre iniciativa, impulsionam o crescimento. De fato, no se conhece na histria pases que tenham conseguido manter uma taxa signicativa de crescimento da renda per capita, por longos perodos de tempo, como os membros da OCDE, ou que tenham mantido taxas elevadas de crescimento por perodos mais curtos de tempo, como alguns do Leste Asitico, de forma a tambm estarem includos no grupo de alta renda, como Taiwan, Cingapura e Coria, que no tenham atuado naquelas trs direes. Suas estratgias de crescimento, bem como suas caractersticas scioculturais e seus regimes polticos diferiram ao longo do tempo. Porm, nfase em educao universal de qualidade, em formao de capital com estabilidade econmica, em um ambiente competitivo e meritocrtico, com os mais produtivos e ecientes sendo recompensados, mobilizando-se desta forma o esprito empreendedor, so ingredientes fundamentais encontrados em todos os casos de sucesso. No Brasil, qualquer estratgia de crescimento politicamente vivel deveria empregar esses elementos em um contexto onde predominem os valores tradicionalmente enfatizados pela sociedade, de democracia, respeito a direitos contratuais, liberdade individual e justia social. Portanto, o ponto de partida para uma estratgia de crescimento seria uma viso de longo prazo, na qual o Brasil estaria includo no grupo de pases de elevada renda per capita, tendo os atributos de uma sociedade aberta, democrtica, dando igualdade de oportunidade a seus cidados e mantendo um sistema de seguridade social que lhes garantisse uma proteo mnima, cobrindo suas necessidades bsicas em caso de sinistros, como desemprego, incapacidade ou doena. O foco bsico da estratgia seria o bem-estar do cidado, como indivduo e como participante da sociedade. Como impossvel determinar o nvel de bem-estar individual e ponder-lo relativamente ao de outros, uma
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mtrica alternativa seria o uso de variveis como renda per capita, nvel educacional, nmero de indivduos abaixo da linha de pobreza, grau de concentrao de renda, expectativa de vida, qualidade das instituies, respeito a direitos humanos, grau de violncia na sociedade e outros indicadores qualitativos e quantitativos. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) calculado pela ONU seria uma dessas mtricas. Outros indicadores, computados por agncias internacionais reputadas, poderiam tambm ser empregados. O desempenho do pas face s metas estabelecidas seria monitorado e aes seriam revistas e executadas ao longo do tempo, para que se atingisse os objetivos propostos. Quais seriam essas aes e o papel do governo neste processo? Como agenda bsica e fundamental, caberia ao governo prover bens pblicos essenciais como segurana, justia, educao de qualidade, uma rede de seguridade social; manter a estabilidade macroeconmica, de forma a criar um ambiente propcio poupana e ao investimento; instituir um sistema tributrio que no sufoque a iniciativa privada; e zelar pela ecincia dos gastos pblicos. A interveno do governo no sistema econmico deveria ser orientada a corrigir falhas de mercado, em casos de alta rentabilidade social dos investimentos (mas com rentabilidade privada inferior ao mnimo necessrio para fazer com que eles fossem executados); garantir um ambiente onde predomine a concorrncia e a transparncia; e a estabelecer regras de funcionamento para os monoplios naturais. A economia seria aberta ao exterior, aproveitando ao mximo os benefcios derivados do livre comrcio, sendo tambm receptiva ao capital estrangeiro e s relaes nanceiras com o resto do mundo. Neste modelo, o governo teria o papel importante, mas coadjuvante, de prover a infra-estrutura e um ambiente micro e macroeconmico favorvel para que o setor privado operasse de forma eciente, agindo como ator principal. Alm disso, cabe ao governo acompanhar e monitorar o desempenho do pas face s metas estabelecidas, identicando obstculos ao crescimento que possam ser eliminados pela poltica econmica. Embora as estratgias individuais dos pases de alta renda tenham variado em forma, na substncia todos seguiram a maior parte dos itens dessa agenda bsica. J a estratgia de crescimento adotada no Brasil, principalmente entre o ps-guerra e o incio dos anos 1990, seguiu o que se denominou modelo nacional-desenvolvimentista. Neste modelo, o governo monopolizava parte considervel da poupana do pas, alocando-a de acordo com suas prioridades atravs dos bancos ociais, controlava preos, juros, cmbio, uxos de capital estrangeiro e interferia ativamente no comrcio, mediante um alto nvel de proteo efetiva indstria nacional para substituir importaes e, a partir dos anos 1970, com subsdios exportao. Alm disso, atuava diretamente na produo atravs de empresas estatais, cuja participao na economia aumentou consideravelmente na dcada de 1970.
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A expanso exagerada dos gastos pblicos gerava ciclos de crescimento que normalmente terminavam em crises scais, de balano de pagamentos e em surtos inacionrios, limitando os investimentos privados, impedindo o desenvolvimento de um efetivo mercado nanceiro e de capitais e aumentando a concentrao de poupana no poder pblico. Os controles de preo, juros e cmbio, aliados inao no transmitiam sinais adequados ao mercado, impedindo uma alocao eciente de recursos. Educao de qualidade era prerrogativa dos 10% mais ricos da populao, acreditando-se que treinamento prossional no trabalho seria suciente para os demais. Embora novas tecnologias fossem adquiridas do exterior ou trazidas pelo investimento estrangeiro, as barreiras importao dicultavam a modernizao da economia. At o incio dos anos 1990 a economia brasileira era fechada, olhando para si mesma, e era mais compensador para os empresrios tentar manter proteo e subsdios do que trabalhar para aumentar a produtividade ou se internacionalizarem. O sistema de incentivos em vigor no pas premiava pouco o mrito ou a ecincia econmica. O modelo nacional-desenvolvimentista tornou-se insustentvel ao nal dos anos 1980, principalmente em um contexto internacional de abertura comercial, poltica e nanceira. Desde o incio dos anos 1990, atravs de reformas difceis e custosas, tentava-se modic-lo, com sucesso parcial. A estabilidade macroeconmica tem sido mantida, desde 1995 e, especialmente, aps 1999, com a adoo do cmbio utuante e com o regime de metas de inao. As tarifas mdias importao, assim como as barreiras no tarifrias, foram reduzidas, embora o pas continue relativamente fechado para padres internacionais. Importantes empresas estatais foram privatizadas, aumentando-lhes a ecincia, gerando valor economia e aos consumidores e, em alguns casos, permitindo que se tornassem lderes internacionais em seus setores, como a Vale do Rio Doce e a Embraer. Entretanto, o peso do governo na economia, quando medido por sua participao no PIB, aumentou, sendo hoje praticamente igual ao de um pas desenvolvido da OCDE. O modelo, no entanto, ainda mantm fervorosos adeptos, parte porque durante sua vigncia o pas cresceu a taxas elevadas. Alega-se que o modelo funcionou no geral, que a industrializao e o crescimento do pas no teriam acontecido sem ele, errando apenas no grau de intensidade, exagerada ao nal, e que o fato de ele ter sido bem sucedido nos pases asiticos mostra que continuaria relevante para o Brasil. No cabe aqui fazer uma anlise dessas armaes, mesmo porque o contra factual (no caso, qual teria sido o desempenho do Brasil em um modelo alternativo) pouco relevante e impossvel de provar. Mas o fato que, claramente, o modelo nacional-desenvolvimentista se esgotou. Alm disto, a evidncia indica que o maior surto de crescimento, vericado entre 1968 e 1974, foi em grande parte derivado das reformas liberalizantes feitas entre 1964 e 1967, e no pela manuteno do modelo original. De fato, entre 1968 e 1976 verica-
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se forte aumento da PTF, que comea a cair de l at o incio dos anos 1990, coincidindo com o aprofundamento do modelo na segunda metade dos anos 1970 e nos anos 1980. A partir de 1992 ela volta a aumentar, lentamente, quando se inicia um novo ciclo de reformas. Quanto aos pases asiticos, cita-se o forte crescimento no ps-guerra do Japo, Coria e Taiwan como prova de que a interveno governamental, tendo como principal instrumento de ao a poltica industrial, efetiva e recomendvel ao Brasil. No entanto, o veredicto no conclusivo. H os que alegam que de fato as polticas industriais ativas foram cruciais no desenvolvimento destes pases, mas h o argumento contrrio de que outros fatores importantes, como estabilidade econmica, uma elevada taxa de poupana, pouca presena direta do governo na economia, com baixo nvel de gastos e tributao face ao PIB, nfase em educao e um ambiente propcio a negcios tambm estavam se vericando simultaneamente, de forma a criar um problema de identicao. O que teria sido mais importante para o crescimento: poltica industrial ou o ambiente econmico? Mesmo que a poltica industrial tenha tido impacto signicativo no crescimento, consenso que seus efeitos s se vericaram com a presena dos outros elementos da agenda bsica no processo. Sem mo-de-obra qualicada, sem estabilidade econmica e sem uma alta taxa de poupana no teria havido a acumulao de fatores capaz de provocar um elevado e sustentvel crescimento da renda per capita naqueles pases. Diversos outros pases, inclusive na Amrica Latina, se engajaram ao mesmo tempo em que os asiticos em polticas industriais, sem ter cuidado daqueles elementos e no obtendo o mesmo sucesso. A poltica industrial provocava um surto de crescimento que, entretanto, sem o apoio dos fatores fundamentais listados na agenda bsica, no se sustentava no mdio e longo prazo. A renda per capita coreana era semelhante do Brasil ao incio dos anos 1970. Hoje mais do dobro. Pode-se argumentar que o erro tenha sido de conceituao e operacionalizao, a poltica industrial dos pases asiticos tendo sido mais bem concebida e executada. De fato, no somente ela foi voltada para a insero dos pases nos mercados internacionais, como a proteo e os estmulos eram baseados em mrito e constantemente monitorados. As empresas que no cumprissem as metas de desempenho poderiam ser penalizadas com a perda dos incentivos. Isto foi possvel graas a uma burocracia tcnica e pouco suscetvel inuncia do poder econmico das empresas beneciadas, o que pode ser atribudo ao fato de que as estruturas tradicionais de poder naqueles pases tinham sido enfraquecidas, como conseqncia da Segunda Guerra e da Guerra da Coria. J no Brasil e na Amrica Latina, a proteo era voltada para o mercado interno, sem metas de desempenho, monitoramento e dentro de um ambiente poltico de aliana e cooptao
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entre Estado e empresa, havendo evidncia de que maior poder econmico gerava mais proteo. Em um sistema desses muito difcil, politicamente, se retirar os incentivos estendidos em funo de desempenho, mesmo que este esteja muito abaixo do desejado. Ou seja, o que pode ter funcionado no caso dos pases asiticos no se aplica necessariamente ao Brasil e aos demais pases da Amrica Latina. A transio do modelo nacional-desenvolvimentista para o atual, onde o governo ainda mantm forte presena na economia atravs de gastos diretos, mas intervm bem menos no processo produtivo, tomou a maior parte da dcada de 1990. Embora tenha cado entre 1976 e 1992, a PTF volta a subir a partir daquele ano, coincidindo com o incio das reformas. A subida de preos dos principais produtos de exportao do pas, a partir de 2004, impulsionada pelo crescimento chins e aliada estabilidade macroeconmica e boa liquidez internacional implicou um forte inuxo de divisas ao pas, que valorizou o cmbio, aumentando a renda real e o investimento. As novas regras de emisso de aes estabelecidas no Novo Mercado e as reformas referentes a crdito geraram um crescimento extraordinrio dos mercados de capitais e das operaes nanceiras a prazos longos e a taxas de juros pr-xadas, fatos inditos na histria econmica brasileira. Estima-se que a capacidade produtiva do pas possa continuar crescendo, nos prximos anos, entre 4,5% e 5% ao ano, sem presses inacionrias, o que levaria a um crescimento da renda per capita por volta de 3,5% ao ano. Este ritmo pode no parecer espetacular, mas caso mantido, o Brasil teria em 2038, uma renda per capita o dobro da que hoje, e equivalente da Espanha em 2005. No entanto, dada a experincia histrica com desenvolvimento econmico, manter este crescimento por 30 anos consecutivos no trivial. Para que isto acontea, a principal recomendao aprofundar as medidas voltadas a reforar os ingredientes fundamentais mencionados anteriormente, que na ordem hierrquica de aes para viabilizar uma estratgia de desenvolvimento deveriam ter precedncia sobre os demais. A estabilizao macroeconmica ainda uma obra inacabada. Os gastos pblicos correntes tm aumentado continuamente em relao ao PIB e a participao do governo na economia, sob a forma de gastos e carga tributria, j elevada quando comparada a pases de renda per capita semelhante. Levando-se em conta que as despesas com previdncia continuaro aumentando em futuro prximo e que o aumento da carga scal j mostra sinais de exausto, no claro que o modelo scal atual seja sustentvel sem uma nova reforma do regime de previdncia, o principal item da despesa pblica. Uma reduo das despesas correntes do governo abriria espao para um aumento de gastos com a proviso de bens pblicos, especialmente em infra-estrutura, educao e pesquisa bsica, bem como para a reduo da carga tributria. Como benefcio adicional, esta medida criaria espao para uma reduo da taxa de juros, com uma provvel desvalorizao cambial, sem trazer presses inacionrias e,
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desta forma, melhorando a qualidade da poltica macroeconmica. Todos estes elementos seriam favorveis expanso da capacidade produtiva do pas e melhoria do ambiente de negcios, contribuindo para a manuteno do ritmo de crescimento e sua acelerao. Quanto a reformas adicionais, a lista longa e o importante prioriz-las. Todas so difceis politicamente e seus benefcios diferem. O lgico se concentrar naquelas que tenham melhor relao custo benefcio, identicando as que enfocariam os principais problemas estruturais que atrapalham o desenvolvimento do pas. Monitorando o desempenho do pas face s metas estabelecidas de melhoria de bem-estar, o governo poderia melhor identicar os principais gargalos que dicultariam o crescimento e concentrar seu cacife poltico em elimin-los. Com ou sem reformas, dada a participao do governo na economia, medidas que aumentem a ecincia dos gastos pblicos deveriam ser prioritrias, trazendo contribuio signicativa para o crescimento e para melhoria dos indicadores sociais. Para tanto, necessrio que se faa anlise custo benefcio de alternativas, que haja um constante acompanhamento do resultado das polticas, visando a sua reviso e aperfeioamento, dentro de um sistema que d transparncia sociedade do que esteja sendo feito, contribuindo para mobiliz-la positivamente na perseguio de ganhos de produtividade. Nunca demais enfatizar a importncia da educao e da formao de capital humano no processo de crescimento sustentvel. Educao por si s no garante crescimento, como mostra o exemplo dos pases socialistas que, em geral, forneciam educao bsica universal de qualidade a seus cidados. Entretanto, na presena dos outros elementos fundamentais, educao de qualidade potencializa crescimento e favorece sua manuteno. Isto particularmente vlido na realidade atual, na qual novas tecnologias e a integrao internacional geram um ambiente cada vez mais competitivo, privilegiando capital humano. Um dos principais gargalos acelerao do crescimento tem sido o baixo nvel de qualicao da fora de trabalho, atestado pelos exames nacionais e internacionais de desempenho escolar dos estudantes brasileiros em todos os nveis educacionais. Melhorar a qualidade da educao no Brasil condio necessria, porm no suciente, para manter e acelerar o ritmo de crescimento do pas. Alm da agenda bsica, deveria o governo se engajar em poltica industrial, voltada a estimular setores ou atividades, para acelerar o crescimento? Fora os casos de divergncia entre preos privados e sociais, mencionados anteriormente, podese justicar a interveno governamental em situaes que exijam um grau de coordenao para atividades rentveis, porm mutuamente dependentes. Neste caso, a atuao do governo como agente coordenador pode reduzir o risco e a incerteza dos agentes privados, viabilizando investimentos bons para a economia, mas que de outra forma no seriam feitos. Outros argumentos tericos para interveno
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governamental, baseados na teoria do second best, pela qual a presena de uma distoro pode recomendar uma medida de poltica que, embora causando outra distoro neutralizaria a primeira, tambm podem ser concebidos. Poltica industrial pode ser denida em um sentido muito amplo, abrangendo formatos que podem ter impacto positivo para acelerar o crescimento, alguns deles includos na agenda bsica. Entretanto, a poltica industrial no Brasil tem sido justicada com base em outros objetivos, tais como economia de divisas, aumento de contedo tecnolgico, maior valor adicionado e adensamento da cadeia produtiva. Nenhum destes argumentos possui slida base terica e todos eles envolvem alto grau de subjetividade e interveno do planejador no sistema econmico, incentivando os agentes a se engajarem na busca cartorial por privilgios, ao invs de priorizarem ecincia e produtividade. Dada a incerteza prevalecente na atividade econmica, a escolha de campees tende a ser muito custosa, pois os setores ou atividades considerados meritrios variam ao longo do tempo, em funo de progresso tecnolgico e mudanas estruturais. Alm disso, a proteo ao mercado interno, sem incentivo para competir no mercado externo e sem metas de produtividade e desempenho, a exemplo do que foi feito no caso de Coria e Taiwan, no gera ecincia e no garante a escala necessria para as empresas se tornarem competitivas em nvel internacional, tornando-as eternamente dependentes das benesses do governo. Risco e incerteza esto sempre presentes na atividade humana. Empresas e indivduos erram em suas decises, de forma que, em qualquer instante de tempo, alguns estaro adicionando valor economia e outros subtraindo. Crescimento econmico ocorre quando o valor lquido deste somatrio positivo. No caso do governo, que age no universo poltico com recursos do contribuinte, a possibilidade de erro na escolha de campees ainda maior. Portanto, intervenes diretas no sistema econmico atravs de poltica industrial deveriam ser preferivelmente horizontais, minimizando o risco de transferncias indevidas, dos mais produtivos para os menos, desta forma limitando o risco de elas virem a prejudicar, ao invs de ajudar, o crescimento. A prioridade do governo deveria ser a de criar um ambiente favorvel para que os mais ecientes prosperem e para a constante renovao de agentes, em um movimento virtuoso em busca de lucro e progresso. A melhor estratgia de crescimento para o Brasil concentrar no fundamental.
CAPTULO 16
NOTAS PARA A RETOMADA DO DEBATE SOBRE O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
Cndido Grzybowski* Carlos Tautz** Ciro Torres*** Joo Roberto Lopes Pinto**** Luciana Badin***** Manoela Roland******
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Estamos hoje no pas diante de um desao e um dilema. De um lado, nunca foi to urgente um projeto de pas e, de outro, h um grande vazio de projeto coletivo. Aparte o receiturio desregulamentador do Consenso de Washington, as propostas que se apresentam parecem variar: do contraponto macroeconmico a este receiturio na linha da reduo de juros e controle de entrada e sada de capitais, visando a retomada da capacidade reguladora e de investimento estatal; ao experimentalismo dos movimentos sociais que apontam para sadas na linha do associativismo econmico e desenvolvimento territorial, da agroecologia e economia solidria, que se propem a redenir as prprias bases do desenvolvimento. A agenda macroeconmica de corte keynesiano representa, sem dvida, condio necessria para o resgate do papel do Estado, em particular do investimento pblico em favor de polticas sociais efetivamente universais e de qualidade, bem como da criao de um ambiente econmico favorvel ao investimento produtivo. Mas tal agenda, embora necessria, no suciente per se para produzir os efeitos esperados. Por sua vez, as diferentes experincias na linha de um desenvolvimento mais inclusivo experimentadas pelos movimentos sociais apontam para uma radicalidade que est a exigir uma traduo em termos de polticas pblicas sistemticas e universalizveis.
* Cndido Grzybowski socilogo e diretor geral do Ibase; **Carlos Tautz, jornalista e pesquisador do Ibase; ***Ciro Torres, socilogo e coordenador do Ibase; ****Joo Roberto Lopes Pinto, cientista poltico e coordenador do Ibase; *****Luciana Badin, economista e pesquisadora do Ibase; e ******Manoela Roland, advogada e pesquisadora do Ibase.
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Tambm verdade que estamos diante de uma maior complexidade e amplitude em termos das questes a serem enfrentadas no sentido de um desenvolvimento que, de fato, promova direitos. As mudanas na estrutura econmica do pas, na esteira das reformas liberais, estabelecem constrangimentos polticos e institucionais relevantes e ainda maiores, se considerarmos a urgncia dos passivos sociais e ambientais acumulados historicamente. Embora a transferncia pelo Estado brasileiro de recursos pblicos para setores privados no seja uma novidade, isto se faz hoje em nome do mero crescimento, idia qual parece ter se reduzido o projeto de pas. A retomada do debate sobre nosso projeto de pas supe enfrentar as questes de eqidade, participao social, defesa dos bens coletivos (naturais e culturais), bem como a do ser brasileiro, irredutveis ao economicismo vigente. A questo da eqidade racial, por exemplo, uma destas questes incontornveis e que interpela de modo contundente a reduo de desenvolvimento a crescimento. O crescimento que importa o da incluso social, de modo democrtico e justo. Tal incluso deve ser tratada como pressuposto do desenvolvimento e no como subproduto ou externalidade positiva. Com estas preocupaes apontamos abaixo alguns pontos que julgamos essenciais, embora no exaustivos, para a retomada do debate sobre o desenvolvimento em bases democrticas e que seja capaz de enfrentar as profundas desigualdades no pas. Sem a pretenso de uma abordagem mais sistmica sobre um possvel projeto de desenvolvimento, a inteno aqui a de levantar questes que nos parecem indispensveis ao debate sobre os rumos do desenvolvimento brasileiro. A nosso ver, tratar de estratgias do desenvolvimento brasileiro tambm signica debater o espao que o pas ocupa na diviso internacional do trabalho e se temos possibilidade e desejo de alter-la. 1. importante constatar que, a despeito da falta de um projeto coletivo, est em curso no pas um certo padro de desenvolvimento que combina uma grande presena do setor nanceiro com o fortalecimento do setor exportador do agronegcio e de insumos semi-elaborados, como centro dinmico de nossa economia. Some-se a isso, a atrao de investimentos intensivos em tecnologia e a internacionalizao de investimentos de empresas nacionais, em particular nas regies sul-americana e africana. Com efeito, assiste-se a uma crescente e profunda concentrao de poder econmico seja no setor do crdito privado, da construo civil, do agronegcio, de energia, da minerao, de papel e celulose. As justicativas para o incremento destes setores recaem, mormente, no apelo ao crescimento econmico e insero competitiva do pas no mundo globalizado, valendo-se de nossas vantagens comparativas. Cabe perguntar qual o signicado de crescer, mantendo intocada a atual estrutura econmica.
Notas para a Retomada do Debate sobre o Desenvolvimento Brasileiro
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Quais os benefcios esperados e para atender a quem do aumento das taxas de investimento de uma economia cada vez mais concentradora da riqueza e com um conhecido e enorme passivo ambiental? Com o atual grau de concentrao de poder econmico em algumas poucas empresas, facilmente nomeveis, como assegurar que a dimenso pblica de nossas instituies polticas esteja a salvo de uma total captura pelos interesses privados? 2. Como arma o economista argentino Aldo Ferrer, os pases que tiveram algum xito em combinar desenvolvimento com prosperidade social apresentaram algumas condies bsicas: coeso social, qualidade das lideranas, pensamento crtico e estabilidade institucional. Embora possamos dizer que gozamos de institucionalidade, com razovel capacidade de regular conitos, nosso sistema poltico segue permissivo e promscuo em relao aos grandes interesses econmicos. A existncia de lideranas e de um pensamento crtico comprometidos com as questes pblicas est distante da realidade poltica brasileira, historicamente dominada por oligarquias rurais, industriais e nanceiras. Ferrer argumenta que a no subordinao s determinaes dos uxos de negcios nacionais e forneos depende em grande medida do grau de coeso social. Sem dvida, sociedades marcadamente desiguais, como o caso da brasileira, dicultam enormemente a constituio de tais condies. Mas para no cairmos em etapismos ou corrermos atrs do prprio rabo, cabe buscar meios de se avanar na criao de cada uma destas condies. 3. No que se refere ao tal pensamento crtico, verdade que vivemos sob a gide do pragmatismo, quando no da motivao pecuniria. Assiste-se, pois, a transformao da crtica em conformismo e transigncia, quando no em conivncia e subordinao. Uma das questes que salta aos olhos a perda da agenda de reforma do Estado. como se a poltica de desestatizao e desregulao, levada a cabo nos anos 1990, tivesse consumado as tais reformas necessrias. Ningum mais fala no assunto. A gesto das polticas sociais hoje um gargalo, seja pelas irracionalidades e descompassos de nossa estrutura federativa, seja pelos limites na formao da burocracia estatal para tratar com a dimenso social intrnseca ao servio pblico. A gesto territorial das polticas pblicas, para alm dos marcos federativos, algo que vem sendo ensaiado em algumas experincias de consrcios ou mesmo de conselhos territoriais, mas ainda no encarado com a seriedade e consistncia que o assunto exige. Importa, igualmente, tratar da formao dos quadros pblicos que v alm dos princpios republicanos da legalidade e impessoalidade, incluindo a dimenso da legitimidade, no sentido da ao que seja, de fato, reconhecida enquanto
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(como) pblica. Legitimidade que se dene pela relevncia e efetividade social da ao pblica. A denio weberiana sobre o carter racional-legal de burocracia no se mostra suciente para avanarmos no sentido de um Estado realmente democrtico, que promova e seja permevel ao controle social e vigilncia cvica. 4. Outro ponto inescapvel sobre o papel do Estado refere-se necessidade de ampliarmos o conceito de gasto pblico. Para alm da questo da alocao, ou melhor, de alterar a distribuio do oramento scal em favor da reduo da pobreza, importa tambm reconhecer como gasto pblico os instrumentos monetrios, scais e creditcios com os quais o Estado nancia e organiza a prpria produo da riqueza na sociedade. Sem perder de vista a necessidade de uma melhor distribuio, reconhece-se a urgncia de se travar o debate sobre como o Estado brasileiro atua na organizao e reproduo de um padro de desenvolvimento, responsvel por perpetuar a concentrao de renda e, por conseguinte, gerar pobreza. No se trata mais de simplesmente fazer crescer as rendas j constitudas para prover a populao, por meio da ao scal do Estado, de quase direitos. No ser suciente para o combate pobreza alocar de modo socialmente responsvel os recursos pblicos, se a ao do Estado no incidir em favor de um desenvolvimento capaz de superar desigualdades. Questes de sustentabilidade scio-ambiental; diversidade como valor essencial no combate s desigualdades de gnero, etnia e geracional; e reduo de desigualdades inter e intra-regionais devem ser tratadas, no como subproduto, mas ponto de partida da ao do Estado em favor do desenvolvimento. preciso inverter o quadro de subtrao do poltico pelo econmico, combater a lgica de que a riqueza tratada como assunto econmico e a pobreza como um assunto social. 5. Uma questo igualmente adormecida no debate pblico sobre o desenvolvimento brasileiro diz respeito questo do trabalho. O acesso ao trabalho e renda constitui-se em fator primordial do desenvolvimento inclusivo e deve se constituir em um dos principais nortes a orientar a atuao do Estado, no fomento e regulao das atividades econmicas. Sem dvida, os direitos garantidos pelo emprego formal so referncias fundamentais da qualidade do trabalho a ser perseguida e assegurada. Ao mesmo tempo, a crise do emprego assalariado formal, reconhecida por muitos como estrutural, faz da economia no formal, em particular do trabalho no-assalariado, uma realidade que no pode ser ignorada. A existncia desta economia popular, como vlvula de escape da economia formal que inviabiliza cada vez mais uma reproduo digna da mo-de-obra, no pode continuar sendo tratada como questo de polcia, tampouco como mo-de-obra de reserva
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a ser absorvida por um novo ciclo de crescimento econmico. Mas tal parece ser a maneira pblica com que se insiste em tratar essas outras formas de trabalho. Acrescente-se que as polticas especcas para o setor variam do fortalecimento ao empreendedorismo ou a absoro pelo emprego formal. A soluo a parece ser simples. De um lado, desburocratizao e incentivo scal e creditcio para a pequena empresa e, de outro, reduo de encargos trabalhistas como incentivo para a abertura de novos postos. Em que pese a pertinncia dos incentivos para o micro-empreendedor, tais medidas isoladamente no so capazes de livrar esses empreendimentos da fragilidade econmica que costuma caracteriz-los. Alm do que, a exibilizao de relaes de trabalho no s no assegura a criao de novas vagas, como tambm signica formalizar a precariedade. Uma outra agenda pblica possvel e necessria. Uma agenda que aponte para o reconhecimento de novos direitos, ao incluir os trabalhadores no-assalariados como agentes de desenvolvimento econmico e social. Essas formas de trabalho podem ser vetores de um aumento efetivo da capacidade produtiva e de gerao de trabalho, sem cair na concentrao de renda tpica dos processos de crescimento sem desenvolvimento. Embora haja diferenas entre tais atividades, existe um aspecto comum que se refere ao fato de que nelas praticamente no h separao entre capital e trabalho. So atividades que contribuem, com enorme debilidade certo, para a desconcentrao da propriedade e, portanto, da renda. O fator trabalho, bem como os vnculos sociais e comunitrios, so os elementos que favorecem a subsistncia destas outras formas de trabalho no contexto da crise de reproduo da mo-de-obra. Como o trabalho no possui a mobilidade caracterstica do capital, a insero dessas atividades no tecido scioprodutivo demanda estratgias de desenvolvimento local ou regional. Importa a esse respeito pensar formas de se oferecer crdito, apoio tcnico e infra-estrutura de modo adequado e diferenciado, favorecendo o equilbrio no interior das cadeias produtivas. Deve-se observar, igualmente, que no se trata apenas de disponibilizar os fatores e incentivos produtivos, mas induzir e fortalecer formas integradas e associadas de potencializao desses recursos no territrio. 6. Outro aspecto inescapvel refere-se ao imperativo de se tratar da questo ambiental de forma inseparvel da questo social e das estratgias de desenvolvimento. Enquanto esferas que mal dialogam, o antagonismo tem assumido o tom do debate. Por um lado os neo-desenvolvimentistas consideram os ambientalistas como mentes anacrnicas, que para preservar a natureza intocvel, querem frear empreendimentos que ao se instalarem nos territrios geram emprego, incremento dos impostos e melhoria na qualidade de vida local.
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J a viso dos ambientalistas que esses grandes empreendimentos so enclaves, cujo resultado a degradao ambiental, a desestruturao das atividades de subsistncia e das atividades econmicas em curso, j que o meio ambiente em ltima instncia o meio de vida desses povos. A tnica desse embate tem girado em torno de estratgias de resistncia, de um lado, e de como impor a completa liberao, do outro. Mas o fato que no se trata de deixar tudo como est, ou seja, apenas resistir chegada do progresso. Pois, diante do vcuo de polticas pblicas que apostem no apoio ao desenvolvimento de atividades produtivas que vo ao encontro dos estilos de vida dos povos tradicionais e do uso razovel dos bens da natureza, a implantao de empreendimentos muitas vezes acolhida por parte da populao, atrada pela possibilidade de obter emprego e renda. preciso, ento, avanar na avaliao dos resultados reais alcanados e parar de tratar dos efeitos indesejados apenas como externalidades, j que os mesmos so parte intrnseca da natureza de grandes projetos e uma ou outra ao de compensao no so sucientes para corrigir os impactos negativos. Para alm de medidas de mitigao, importa estabelecer de modo pactuado nas regies impactadas parmetros sociais e ambientais que balizem os investimentos. Tal pactuao deve incidir, inclusive, sobre a prpria pertinncia do investimento, pois, em alguns casos, no se trata de estabelecer salvaguardas, mas simplesmente reconhecer que determinado projeto no deve ser implantado em determinada regio, dadas as condies fsicas e humanas das mesmas. Essa a discusso que perpassa, por exemplo, o futuro da Amaznia. A complexidade do desao de desenvolver sem esgotar nossas riquezas naturais tambm diz respeito a como respeitar e valorizar outras formas de viver, como no agravar as injustias sociais, a excluso dos direitos. Isso requer uma abertura e criatividade para propor e apoiar um outro caminho de desenvolvimento mais conectado com os problemas que de h muito esto contemplados nos tratados e relatrios internacionais sobre a situao ambiental mundial. Fazer essa conexo superar a viso compartimentada e abstrata da cincia econmica e reaproximar economia e geograa fsica e humana, ou, como diria Milton Santos, dar corpo a uma Economia Espacial. 7. Para a construo de sociedade democrtica, participativa, includente, justa e sustentvel uma questo central a relocalizao do poder e da economia. O local, o territrio, como espao humano e fsico, condicionado pelas possibilidades do ecossistema e dos bens comuns disponveis, por excelncia o locus da cidadania e condio de sustentabilidade. no local que o poder cidado se exerce mais efetiva e radicalmente, com direitos e responsabilidades compartidas, com senso de coletivo e bem comum a usar para todos, potencializar e preservar para geraes futuras. Portanto, para desenvolver economias que sirvam para a construo de sociedades
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sustentveis, fundamental o exerccio do poder cidado local, denindo prioridades e possibilidades, inclusive sobre como organizar a prpria produo de bens e servios. Evidentemente, por suas prprias caractersticas, o territrio e a prpria comunidade local no oferecem todos os bens e servios necessrios vida digna de sua populao. Por isto, de forma subsidiria e complementar, pela troca via mercado e por instncias polticas nacionais, regionais e mundiais, alocam-se bens e servios necessrios, inclusive de regulao de direitos para os diferentes locais. Esta perspectiva precisa ser radicalizada ao nvel do imaginrio, como referncia para pensar outro desenvolvimento necessrio e possvel. A explosiva questo ambiental, a desigualdade que se amplia, a violncia nas relaes com militarizao das disputas por territrios e recursos, so indcios de uma crise de civilizao, exatamente do industrialismo-produtivismo-consumismo baseado na energia fssil, que constitui a referncia dos modelos de desenvolvimento dominantes. A globalizao econmico-nanceira e a imposio pelo mercado mundial de um padro de produo e consumo homogneo, ditado pela busca do lucro a todo custo, esto destruindo as bases da prpria vida em escala planetria. Discutir desenvolvimento ter esta questo como incontornvel. preciso voltar a produzir aqui, para consumir aqui, encurtando distncias, valorizando os bens comuns locais e a prpria diversidade de solues tcnicas, de formas de organizao e participao, de identidade e cultura das comunidades em sua inter-relao com o seu territrio. 8. Muito importante tambm o olhar sobre a agenda que emerge da atuao de organizaes e movimentos sociais que comporta questes que so, normalmente, ignoradas por nossa elite poltica e intelectual. Est cada vez mais evidente a necessidade de se estabelecer formas de regulao sobre grandes empresas, que prevejam e assegurem um maior controle social sobre os impactos gerados por seus investimentos no territrio. Alm do que, deve-se evitar o isolamento de pores do territrio em relao s demais regies do pas, ao mesmo tempo em que se reforcem os laos de solidariedade econmica e social internas entre as diversas regies. Como arma o gegrafo Milton Santos em sua crtica teoria dos plos econmicos, ao contrrio dos efeitos virtuosos esperados na dinmica econmica local, os grandes investimentos tendem a canibalizar os territrios onde se instalam, seja porque exploram os recursos naturais e humanos existentes, seja porque centralizam e concentram os excedentes gerados no interior da cadeia produtiva. Este processo se apresenta ainda mais dramtico quando se tratam de grandes projetos primrio-exportadores, com baixssimo retorno econmico para a regio devido independncia dos projetos em relao ao mercado interno.
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O estabelecimento de parmetros scio-ambientais pactuados com os atores locais mostra-se como algo fundamental de ser assegurado, a m de validar um projeto de investimento, bem como a sua implementao. Neste sentido, h um vasto e importante trabalho a ser feito na direo de se rever os indicadores de riqueza, contabilizando, por exemplo, como custos do projeto as chamadas externalidades negativas dos processos produtivos e, no caso dos benefcios esperados, contemplar no apenas os funcionrios da empresa e a populao local diretamente impactada, mas a regio sobre a qual se estende o raio de ao do investimento. Trata-se, pois, de um aprofundamento da discusso sobre a responsabilidade social das empresas, indo alm do atual enquadramento da discusso, ainda limitado aos marcos dos interesses das prprias empresas. 9. No mundo contemporneo, grande parte dos valores, relaes de trabalho, consumo, impactos scio-ambientais, investimentos e at polticas pblicas e iniciativas de governos tm sido cada vez mais determinadas pelos interesses, aes e estratgias de grandes empresas nacionais e multinacionais. Esta uma tendncia que vem crescendo durante as ltimas dcadas e est diretamente relacionada ao processo de globalizao. Esta tendncia determinada tambm e determina em certa medida o prprio modelo de desenvolvimento adotado nos pases. O Brasil tem aparecido em posio de destaque como importante investidor direto no exterior. A Petrobras, a Gerdau, a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e a Odebrecht, entre outras, so exemplos de empresas brasileiras que aparecem no ranking das maiores companhias transnacionais de pases em desenvolvimento, atuando fortemente em outros pases do Sul do planeta. E a forma de atuao destas empresas reete o modelo de desenvolvimento adotado e que se pretende para fora e para dentro do pas. A partir de um olhar focado puramente no crescimento econmico e de um ponto de vista estritamente economicista, diversos analistas tm louvado este tipo de iniciativa em expanso, apresentando indicadores, volumes de recursos e investimentos que comprovam o crescimento desta nova forma de operar e produzir das grandes empresas brasileiras. Todavia, do ponto de vista de um desenvolvimento sustentvel e democrtico baseado na garantia dos direitos humanos, sociais, ambientais e trabalhistas , ainda faltam informaes, dados e anlises sobre a complexidade e a forma desta expanso, os impactos sobre a vida, o meio ambiente e a maioria das populaes diretamente afetadas pelas empresas brasileiras transnacionais. Ainda que de maneira isolada, a mdia nacional e internacional tem apresentado algumas informaes a respeito de impactos negativos resultantes das operaes de grandes companhias brasileiras que atuam no exterior.
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O quanto de recursos e de interesses estratgicos governamentais brasileiros esto carregadas estas aes e a prpria maneira de atuar destas empresas? Cabe analisar no s os impactos e o poder que as grandes empresas possuem no Brasil e em outros pases da Amrica do Sul, como tambm o papel que o Estado brasileiro adota em relao s condutas empresariais, sendo ele o principal indutor e/ou regulador de um determinado padro e modelo de desenvolvimento. Qual a relao entre empresas e as opes de desenvolvimento implementadas, quando existem grandes empresas que muitas vezes se confundem, em interesses e aes, com o prprio Estado nacional? 10. Em termos prticos, pode-se aqui exemplicar muitas das questes tratadas, considerando o debate que vem sendo realizado em relao ao papel do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Muitas organizaes e movimentos sociais j reconhecem a importncia de incidir sobre o BNDES, como forma de resgatar e rearmar o papel pblico do Banco no nanciamento do desenvolvimento (ver sobre o assunto <www.plataformabndes.org.br>). Para alm da participao no oramento scal, os movimentos sociais demonstram maturidade no sentido de incidir sobre uma empresa estatal de peso estratgico na prpria modelagem do desenvolvimento brasileiro. Caso se tome o perl dos nanciamentos do Banco, ele reproduz o padro de desenvolvimento acima descrito, centrado no setor exportador e na internacionalizao de investimentos ligados a este setor. Nem mesmo o foco do recente pacote de medidas voltadas ao desenvolvimento produtivo escapa desta centralidade. Em realidade, o Banco encontra-se hoje em profundo descompasso com a legitimidade pblica esperada de uma instituio estatal, com o peso que o BNDES possui na economia brasileira. Ao operar linhas de crdito com condies favorecidas graas o aporte de recursos pblicos, como no caso do Fundo de Amparo ao Trabalhador, o Banco possui grande margem no sentido da induo dos projetos que nancia em favor da observncia de parmetros sociais e ambientais. O Banco muito poderia fazer no sentido de mobilizar sua competncia tcnica visando construir, em dilogo com a sociedade civil, critrios e indicadores para aprovao e acompanhamento de projetos nas suas diferentes reas de atuao. Isso, sem dvida, diminuiria os prprios riscos contidos nos nanciamentos a projetos de grande impacto scio-ambiental. Contudo, o Banco encontra-se hoje refratrio a incluir tais contrapartidas, limitando-se ao critrio de ecincia por volume de desembolso e ao aspecto da legalidade. Vale dizer, que mesmo o princpio legal da publicidade de suas aes o Banco no respeita, apresentando um grande dcit de transparncia no que se refere aos projetos privados por ele nanciados. Acrescente-se que o BNDES pode e deve ser pensado como um instrumento poderoso no sentido de fortalecer estratgias sustentveis de desenvolvimento
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territorial. Cabe ao Banco assumir um papel pr-ativo em sua poltica operacional, atuando mais como indutor de atividades e oportunidades essenciais ao desenvolvimento e menos um receptor de projetos que respondem passivamente s demandas de mercado, ao uxo de negcios. Isso poderia se dar via formulao de diagnsticos de cadeias produtivas e fomento de arranjos produtivos, seja no campo ou na cidade, que favoream uma distribuio mais equnime dos excedentes no interior da cadeia. Pelo menos dois outros setores importaria ao Banco fomentar, quais sejam, o de infra-estrutura social (saneamento ambiental, por exemplo) e o de desenvolvimento de novas tecnologias em fontes de energia limpa. Atualmente o debate sobre o papel do BNDES est sendo monopolizado pelos que defendem a sua privatizao. Eles argumentam que o mercado de crdito privado seria muito mais eciente e j teria alcanado condies de operar linhas de crdito de longo prazo com clientes de grande porte e boa classicao de risco. , portanto, urgente o debate sobre o resgate do carter pblico do BNDES como Banco de desenvolvimento, que deve assumir um papel diferenciado do setor privado exatamente por perseguir resultados socialmente relevantes. Vale dizer que o BNDES apenas um exemplo de instituio pblica com fora na organizao da economia brasileira e que est a merecer mais ateno daqueles comprometidos com a agenda democrtica do desenvolvimento. O mesmo vale para o restante do sistema nanceiro pblico. A exemplo do Banco Central, agncia de regulao nanceira que, ao tornar-se, na prtica, independente, desconectou-se de qualquer controle pblico, concorrendo para a atual hipertroa do sistema nanceiro. 11. A perspectiva do fortalecimento da agricultura familiar e campesina um claro exemplo de como promover um desenvolvimento territorial, que possa ser parte de uma estratgia mais ampla de um desenvolvimento capaz realmente de promover direitos. Em que pese o fato de que a agricultura familiar j hoje responsvel por mais da metade dos alimentos consumidos pelos brasileiros, h ainda uma grande folga em termos da capacidade do setor em atender o mercado interno, em preo e qualidade. Sem dvida, este fortalecimento deve ser pensado levando-se em conta o controle de importantes cadeias alimentares por algumas poucas agroindstrias e distribuidores. Em pesquisa recente sobre o padro de consumo dos benecirios do Bolsa Famlia, o Ibase constatou que mais de 60% deles compram seus produtos em grandes supermercados e em pequenos mercados locais. Em que pese o fato de que aproximadamente 40% dizem comprar os produtos em feiras e mercados municipais, constata-se que a maior parte dos recursos recebidos no circula na economia local, j que tende a ser gasta com produtos vindos de outras regies. Isso ainda mais
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dramtico quando se sabe que este um padro de consumo que se repete em outros estratos da populao e que um dos grandes gargalos da agricultura familiar exatamente a comercializao de sua produo. Sem dvida, uma simples poltica de fomento a feiras pblicas e mesmo de promoo de mercadinhos municipais, aproximando campo e cidade, propiciaria o desenvolvimento das economias locais e a sustentabilidade da agricultura familiar. O atual Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) um outro bom exemplo da necessidade de se avanar na gesto dos recursos carreados para o territrio. Em outra pesquisa do Ibase, especicamente sobre o Pronaf, evidenciou-se a diculdade do Programa em coordenar no territrio os seus componentes de crdito, assistncia tcnica e infra-estrutura, levando com que os crescentes recursos dispostos para a agricultura familiar no consigam livr-la de uma relao subordinada ao agronegcio e da especializao produtiva, como no caso dos gros (milho e soja, por exemplo). Alm do aspecto alimentar, mas associado a ele, constata-se que a centralidade da questo rural se coloca ainda mais pelo uso, em meio atual crise dos combustveis fsseis, da biomassa como fonte de energia. No se trata, neste caso, de simplesmente reproduzir o modelo produtivista, de subordinao e instrumentalizao da natureza e dos trabalhadores do campo por pacotes tecnolgicos e estruturas de produo e distribuio profundamente concentradas. Por que a energia produzida em uma regio no pode ser comercializada no prprio local? Por que no conciliar de modo integrado a produo de energia e de alimentos? De fato, no se pode negligenciar o imenso impacto social que um outro modelo de desenvolvimento rural no pas, no centrado nas chamadas monoculturas e na exportao, poderia ter em termos de gerao de trabalho e renda para o conjunto da populao brasileira e da prpria redenio da relao entre o rural e o urbano. Esta se constitui hoje, sem sombra de dvida, em uma questo nacional da maior relevncia e urgncia. 12. As queimadas na regio amaznica respondem por cerca de 75% das emisses brasileiras de gases causadores das mudanas no clima do planeta. Os nveis de emisso tm aumentado tanto nos ltimos anos, que o Brasil alcanou um feito indito e at h poucos anos inesperado: tornou-se um dos quatro maiores emissores do planeta, aproximando-se perigosamente dos outros dois poluidores mais tradicionais, os Estados Unidos e a China. Como conseqncia desta situao, o Brasil se fragilizou internacionalmente. A disparada das emisses brasileiras ocorreu simultaneamente a dois fenmenos cientcos; o primeiro foi a publicao dos relatrios do Painel Internacional Para Mudana Climtica, da ONU, que solidicou a tese segundo a qual a interveno humana disparada a principal razo das alteraes do clima. O segundo foi o
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avano da compreenso da importncia da Amaznia para a formao do regime de chuvas em uma das principais regies produtoras de alimentos do planeta, que est localizada em boa parte da Argentina, do Uruguai, do Paraguai e do sul do Brasil. Qualquer perda de capacidade de a Amaznia xar carbono (seja atravs das queimadas e/ou da derrubada de rvores) inuencia decisivamente a capacidade produtiva, principalmente de gros (entre as principais commodities internacionais), destes pases e desta regio brasileira, uma vez que o regime de chuvas no sul determinado pela qualidade dos ventos produzidos na Amaznia. Alm disso, o crescimento abrupto das emisses permitiu que mais uma vez retornasse ao debate miditico uma suposta incapacidade de o pas gerir seus recursos naturais amaznicos onde esto algumas das mais extensas e intensas reservas de recursos naturais estratgicos, como gua potvel de superfcie, minrios variados e valiosos, madeiras nobres e uma enorme rea agricultvel. A razo do aumento vertiginoso das emisses o boom de crescimento que h cerca de 10 anos a rea de commodities internacionais comeou a viver. Assim, tradicionalssimo produtor-exportador em grande escala de vrios tipos de mercadorias gros, minrios, madeira, alm de insumos bsicos altamente subsidiados pelo Estado, mas com pouco valor agregado, como aos planos e papis e celulose , o Brasil aprofundou como nunca em escala e em emprego de recursos tecnolgicos e econmicos o seu modelo de super-explorao de recursos naturais. Tal modelo incide fortemente no Cerrado e, principalmente, na Amaznia Legal, que responde por quase 52% do territrio nacional e onde vivem cerca de 20 milhes de pessoas, em todo o espectro de assentamentos humanos. De comunidades isoladas, pequenas e mdias cidades a grandes centros urbanos, como Belm (PA) e Manaus (AM). A principal conseqncia dessa opo estratgica do Brasil pela venda intensiva de natureza exemplicada pela constante e permanente instalao de grandes complexos agrcolas, mnero-extrativistas e energticos como forma de se colocar na diviso internacional do trabalho, e da escolha da Bacia Amaznica como fonte prioritria desses recursos, foi o desmatamento radical para abertura de pastos e de plantaes e a queimada praticada por um amplo leque de poluidores, que vo de agricultores familiares e sem terra a grandes agentes econmicos de vrios setores. Essa ampla coalizo de emissores de gases da mudana climtica contou com o apoio decisivo do Estado brasileiro. Este forneceu, direta e indiretamente, os recursos necessrios para movimentar a mquina poluidora. Seja atravs de seus agentes nanceiros, como o BNDES e o Banco do Brasil, que subsidiam os maiores conglomerados nacionais e transnacionais operadores do modelo; seja
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atravs de intervenes do Executivo em aes do tipo sociais, que disponibilizam apenas parte dos recursos necessrios sobrevivncia dos sobrantes do campo e da cidade e, dessa maneira, os induz a se apropriarem de recursos naturais para complementar a renda necessria sua sobrevivncia fsica. Assim, esto tragicamente conjugadas duas das principais questes estratgicas para o desenvolvimento brasileiro. O ordenamento territorial e econmico da Amaznia precisa ser uma prioridade nacional que se opere em articulao com polticas pblicas para reduzir dramaticamente os nveis de gerao de gases causadores das mudanas climticas. Necessariamente, as duas questes precisam ser consideradas em conjunto, observando a interao das duas dimenses bem distintas. Praticamente, isso signica, por exemplo: a) desenvolver uma poltica cientca para aproveitamento industrial cooperativado dos produtos amaznicos, com ampla agregao de valor tecnolgico e associada poltica industrial. Os produtos devem ter como base as diversidades biolgica, social e ambiental da regio. Objetiva-se, assim, a substituio da capacidade produtiva atual, baseada em grandes projetos quase sempre visando ao mercado internacional, por um outro tipo de produo, que tenha baixo impacto ambiental, amplos benefcios sociais e incorpore o conhecimento desenvolvido ao longo dos anos pelas populaes locais; b) retirar os incentivos estatais para grandes projetos de superexplorao dos recursos naturais, prioritariamente para aqueles cuja produo majoritariamente voltada ao mercado externo; e, c) iniciar rapidamente a instalao das mais distintas dimenses do Estado brasileiro na regio, com o objetivo de garantir minimamente a qualidade de vida nos estados amaznicos. 13. A gerao e o consumo de energia no Brasil obrigaro o pas a se pensar seriamente, j a curto prazo. Vem se desenrolando em paralelo e com alta velocidade uma srie de polticas pblicas, aes empresariais, estratgias de negcio e evolues cientcas que colocaro para o pas a premncia de tomar denies srias a respeito no apenas de sua matriz energtica, mas, tambm e principalmente, quanto ao tipo de consumo pesado de energia e o estmulo que o Estado brasileiro d a esse modo de produzir e de consumir energia. Nossa conjuntura histrica tal, que debater a questo energtica no Brasil de hoje signica mesmo debater as mais importantes estratgias de desenvolvimento nacional e o papel que este pas tem na diviso internacional do trabalho. Anal, estamos em plena safra de aes da mais alta importncia, cada uma delas com uma dinmica e uma escala que, por si s, exigem um enorme esforo de elaborao a respeito do seu signicado para os rumos gerais do pas.
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Com a construo das hidreltricas no Rio Madeira (RO), retomamos a implantao em srie de grandes hidreltricas na Amaznia (onde esto cerca de 70% a 80% do potencial hidrulico no aproveitado), sem debater um projeto global para toda a regio, nem os casos negativos de outros empreendimentos do passado, como Balbina, por exemplo. O governo volta e meia fala em construir Angra 3 e em dar indstria do urnio escala produtiva que seria absorvida por, pelo menos, 10 outras usinas, alm de exportar o combustvel. Entretanto, ainda no resolvemos o problema dos resduos, que permanecem ativos por milhares de anos. Sequer avaliamos com preciso o que representam, em termos econmicos, as recentes descobertas gigantes de petrleo na Bacia de Santos e de signicado de sua explorao em largussima escala, tendo em vista que vivemos um processo de tomada de conscincia mundial da inviabilidade ecolgica da gerao de energia a partir da queima de combustveis de carbono e da contribuio do setor energtico para as mudanas no clima. O Brasil compromete recursos crescentes na transformao do lcool combustvel numa commodity internacional e se prope a ser uma espcie de gestor do sistema internacional de produo, distribuio e normatizao dessa nova mercadoria. Ainda no se falou sobre o sistema de negociao dessa nova commodity e o papel do Brasil. Um dos argumentos utilizados em favor do etanol o de que ele seria um recurso energtico que, devido s suas propriedades ambientais, substituiria o petrleo! O problema, talvez, resida no fato de que ainda se prera fazer a equao tradicional da energia, segundo a qual sempre necessrio construir mais e mais capacidade produtiva para atender a um mercado que cresce sem parar. Mas, se essa lgica boa para todos os agentes nanceiros da cadeia produtiva da energia, inclusive para o Estado, que cobra muitos impostos, ela tambm induz a um moto contnuo. A causa alimenta a conseqncia, e o pas vai eternamente erguendo mais e mais capacidade produtiva de energia, sem que questes elementares sejam respondidas. Entre elas, esto as seguintes: a) Por que no tentar inverter o sinal da economia da energia e desenvolver mecanismos que premiem polticas pblicas e aes que sejam to mais valorizadas quanto mais pouparem energia?; b) Por que voltar a apostar na produo de grandes blocos de energia que tm tambm grandes perdas e no distribuir a gerao em centrais menores e menos desperdiadoras da produo?; c) Por que no dedicar s chamadas fontes alternativas o mesmo empenho que o Estado brasileiro (com vastos recursos tecnolgicos, humanos e econmicos)
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demonstrou na sua aposta de dcadas no lcool combustvel?; e, d) Por que continuar a subsidiar, direta ou indiretamente, a energia utilizada por grandes grupos exportadores de mercadorias de pouco valor agregado e intensivas em energia? 14. A ltima de nossas notas refere-se ao locus de uma das maiores resistncias s mudanas sociais necessrias retomada do desenvolvimento no Brasil. Trata-se do sistema de comunicaes, boa parte dele operando, ainda que apenas formalmente, sob concesso do Estado brasileiro. Ele o principal sistema de produo de valores no Brasil, que ganhou corpo e importncia poltica em uma poca avessa democracia durante a ditadura militar de 1964. Talvez, por conta dessa origem, as comunicaes brasileiras, tremendamente oligopolizadas, resistam tanto s mudanas estruturais pelas quais o Brasil precisa passar para completar seu processo civilizatrio. Porm, aparte a urgente e necessria reviso dos parmetros regulatrios e regulamentares do sistema de comunicaes, em especial a TV, h uma conjuntura que nos abre uma enorme janela histrica para o Brasil conseguir algum avano nesse campo. A convergem oportunidades polticas a sedimentao do conceito, entre diversas organizaes da sociedade, de quanto estratgica uma reorientao no sistema de comunicaes e tcnicas o aumento do acesso aos equipamentos de produo e aos meios de distribuio de contedo. Cabe ao Estado proporcionar as condies para que, aproveitando dessa janela, a prpria sociedade ganhe vigor para forar uma profunda democratizao no sistema de comunicaes. Nunca antes neste pas, instrumentos de comunicao estiveram tanto ao alcance de qualquer cidado. Basta se ter uma mdica quantia em dinheiro e ir a uma loja especializada que facilmente se adquire todos os equipamentos necessrios para produo em udio e vdeo em grande qualidade, para produo de audiovisuais com difuso em massa, atravs de redes de comunicao que no param de aumentar sua velocidade de transmisso e de baixar seu custo de uso. Na prtica, isso signica que se reduziu muito a distncia entre as capacidades de produo de qualquer cidado e das tevs prossionais. Esse um fenmeno que se ampliar na medida em que as tecnologias de transmisso digital forem deslanchando na internet e nas recentes geraes de celulares, por exemplo. Forosamente, essa conjuntura levar exibilizao da legislao do sistema digital, ainda muito marcado pelos interesses dos atuais grandes grupos de tev. impossvel deter esse fenmeno. Anal, o seu combustvel a reconhecida capacidade criativa do povo brasileiro, principalmente da juventude, na utilizao das novas tecnologias de comunicao. No apenas na absoro da capacidade de manejo tcnico, mas tambm na sua utilizao para grandes ns polticos, como aos poucos vai cando evidente.
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Levando-se em conta essa conjuntura, desenvolver-se, do ponto de vista do Estado, adquire dois sentidos: 1) facilitar que essas possibilidades sejam exercidas pela sociedade, que j se mostrou disposta e capaz de realizar essas tarefas histricas; e 2) usar suas capacidades regulatrias e creditcias para forar a desoligopolizao das mdias no Brasil, a comear por aquelas que (ainda) so objetos de concesso estatal. Consideramos, enm, que o ponto fundamental da discusso da temtica do desenvolvimento a questo da promoo dos direitos humanos. A armao do marco conceitual dos direitos humanos, levando em conta sua indivisibilidade e transversalidade, possibilita a incluso de condicionalidades efetivamente humanistas no debate sobre a ao dos promotores do desenvolvimento. Isto porque a tradio moderna da democracia representativa formal e o padro tecnocrata de gesto inuenciam a administrao pblica, no sentido de naturalizar um espectro de direitos civis e polticos, dissociados de garantias sociais e de um tecido participativo. Esta herana marca tambm a formao e concepo do espao pblico e a prpria denio do bem comum. A consolidao de uma cultura de direitos, engendrada na prtica social, esbarra, assim, em uma viso restrita da associao entre os diferentes planos de garantias fundamentais e da capacidade institucional para sua implementao, a partir de uma dinmica democrtica e participativa. Relacionar direitos humanos e desenvolvimento permite compreender que a produo e gesto da riqueza em um pas devem incluir a necessidade de se promover a ampla emancipao do ser humano, abarcando direitos civis, polticos, econmicos, culturais e ambientais, conjuntamente, num espao de atuao/deliberao efetivamente cidad. Nesta linha, nos trabalhos preparatrios da XI Conferncia Nacional de Direitos Humanos, a se realizar entre os dias 15 e 18 de dezembro de 2008, reconhece-se a indissociabilidade entre direitos humanos e desenvolvimento, tanto no tema da Conferncia, quanto em um dos seus eixos norteadores, apresentados no texto base. Este reconhecimento foi uma conquista da sociedade civil, atendendo a uma agenda j presente e em disputa por diversos segmentos, quando se arma, por exemplo, a importncia de se debater no processo da Conferncia as obras de infra-estrutura em curso hoje, no Brasil, como o prprio PAC. A realizao destas iniciativas no deve considerar o ser humano apenas na mensurao relativa do impacto, mas a deciso propriamente de sua elaborao e contedo devem ser construes sociais, sendo capazes de expressar e respeitar as contradies existentes, evitando-se conitos que impeam o dilogo entre o poder pblico e a sociedade civil, como revelam os incidentes relativos a Belo Monte, Raposa Serra do Sol, Hidreltrica do Rio Madeira, transposio do rio So Francisco. Estas so notas para a retomada do debate pblico e democrtico acerca do desenvolvimento brasileiro. Como dissemos, a pretenso no sermos exaustivos, mas sim, de algum modo, provocativos. Que venha o debate!
CAPTULO 17
A SADA CONSOLIDAR O SISTEMA CAPITALISTA
Mailson da Nbrega*1
A partir de 1985, o Brasil comeou a se livrar de trs restries ao crescimento: a instabilidade poltica, a instabilidade macroeconmica e a vulnerabilidade externa. No camos imunes s oscilaes dos ciclos econmicos, mas adquirimos as condies para concentrar nossos esforos na construo de uma estratgia de desenvolvimento que assegure nveis mais elevados de expanso do produto, da renda e do emprego, e contribua para reduzir os nveis de desigualdade e pobreza. A meu ver, essa estratgia deve estar centrada em mudanas institucionais para assegurar o pleno funcionamento do sistema capitalista12no Brasil. Uma outra via, o socialismo, no ser a sada, pois, como se sabe, fracassou como alternativa ao desenvolvimento. Uma terceira via, a do nacional-desenvolvimentismo, se esgotou diante das limitaes scais do Estado brasileiro e das distores de sua idia fora, isto , a substituio de importaes. Embora ainda tenha seus adeptos, esse modelo no teria como ressurgir diante do grau de insero do Brasil na economia globalizada, o qual tende a aumentar. Nos ltimos anos, surgiu uma quarta via, a da macroeconomia desenvolvimentista. professada pelos que atribuem o baixo crescimento dos anos recentes a erros de gesto da poltica monetria, ao neoliberalismo ou submisso s idias do Consenso de Washington. Prope aes voluntaristas para xar a taxa de juros e a taxa de cmbio, e o controle e/ou a tributao dos uxos de capitais para evitar a apreciao cambial. Esse caminho peca pelo equvoco do diagnstico e tem limitadas chances de prosperar. Como se v deste livro, h desenvolvimentistas que defendem uma quinta via: uma combinao da terceira e da quarta. A taxa de juros seria semelhante do
* Malson da Nbrega, economista, foi ministro da Fazenda no perodo de 1988 a 1990, depois de longa carreira Banco do Brasil e no servio pblico. scio da Tendncias Consultoria Integrada. Seu ltimo livro O Futuro Chegou (2005, Editora Globo). 1. As expresses sistema capitalista e economia de mercado sero utilizadas neste texto com o mesmo signicado.
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Federal Reserve americano. Caso a inao subisse, o governo agiria para aumentar a oferta (ou controlar os preos) mediante interveno dos ministrios da Agricultura e do Desenvolvimento. A tributao dos uxos de capitais continuaria no cardpio. Seria uma combinao explosiva, com efeitos provavelmente nefastos. Dicilmente ter inuncia na formulao e execuo da poltica econmica. No resta outra sada. O melhor para o Brasil, a meu ver, consolidar as instituies e as medidas capazes de introduzir denitivamente entre ns o sistema capitalista. Alm desta introduo, este captulo est organizado em trs sees. A primeira busca mostrar que a economia brasileira est livrando-se dos trs demnios que a infernizaram ao longo do sculo XX; a segunda discorre sobre uma estratgia rumo ao capitalismo, com subsees analisando o sistema capitalista, o uso do Estado como seu substituto, a transio brasileira para o sistema capitalista e o respectivo papel do Estado; e ltima seo conclui o texto e preconiza medidas para acelerar essa transio.
1 A VITRIA CONTRA OS TRS DEMNIOS 1.1 A instabilidade poltica
A instabilidade poltica acarreta instabilidade econmica e inibe o desenvolvimento. Gera incertezas que reduzem a oferta de crdito. Costuma produzir inao e volatilidade no produto, no emprego e na renda. A taxa de investimento cai. No h desenvolvimento sustentado na presena de instabilidade poltica. Regimes autoritrios propiciam estabilidade poltica por certo tempo, podendo criar as condies para o desenvolvimento. Sua continuidade depende de uma transio adequada para a democracia, sem o que a instabilidade poltica tende a voltar. Com o passar dos anos, a gesto autoritria amplia o potencial de corrupo e acumula distores alocativas que geram inecincias e tornam insustentvel o desenvolvimento. O xito econmico se esvai na ausncia da democracia. A perda de legitimidade do regime reinstala a instabilidade poltica e esta desgua na instabilidade econmica. Como qualquer outro, o desenvolvimento autoritrio expande a classe mdia e assim desperta de demandas de participao no sistema poltico. A complexidade crescente da economia exige uma coordenao que impossvel sob o centralismo poltico. Sem democracia no se preservam as conquistas econmicas e sociais. A democratizao da Espanha nos anos 1970 se enquadra nessa moldura. A democracia se consolidou com a entrada na atual Unio Europia. Antes, j se tornara uma demanda da crescente classe mdia. O processo se acelerou com o declnio do regime franquista, que perdeu legitimidade por conta de erros de polticas pblicas e da conseqente instabilidade econmica.
A Sada Consolidar o Sistema Capitalista
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A Coria do Sul e a China so dois exemplos da atualidade. A primeira venceu o subdesenvolvimento pela via autoritria, mas seus lderes promoveram uma transio bem sucedida para a democracia, que preservou a estabilidade poltica e as elevadas taxas de crescimento econmico. O xito econmico da China criou uma classe mdia de mais de 200 milhes de pessoas, mas ampliou os nveis de corrupo. A poluio ambiental um desastre. A China tem 16 das 20 cidades mais poludas do mundo, 90% de seus aqferos esto poludos e 25% do solo j est deserto. A poluio tem sido uma causa importante de manifestaes, que ocorrem ao ritmo de mais de mil por semana. O recurso ao Judicirio somou 8 milhes de casos, em 2006 (800 mil em 1980). J existem 12 mil rmas privadas de advogados. O Partido Comunista ainda exerce controle sobre o Judicirio, mas uma emenda constitucional de 1989 estabeleceu que a lei deve ser obedecida. A liberdade de imprensa est chegando e jornalistas estrangeiros podem viajar pelo pas. A escolha de dirigentes pelo voto j ocorre em muitos casos, no nvel local e em algumas eleies do Partido Comunista. A democracia, mesmo que moda chinesa, o caminho inevitvel para preservar suas enormes conquistas. No Brasil, a instabilidade poltica provocou surtos de inao e volatilidade. Ao longo do sculo XX, a instabilidade poltica desaguou em ruptura do sistema democrtico em 1930, 1937, 1955 e 1964. O atual ciclo de estabilidade poltica est prestes a completar um quarto de sculo, o mais longo desde o m do Imprio. Ainda precisamos melhorar as instituies polticas, mas a instabilidade poltica parece ser coisa do passado. A democracia se tornou um valor da sociedade e se enraizou. Adquirimos, assim, uma das principais bases dos sistemas capitalistas bem sucedidos.
1.2 A instabilidade econmica
Salvo o curto perodo dos dez primeiros anos do regime militar instaurado em 1964, a instabilidade econmica foi a caracterstica bsica da economia brasileira, particularmente entre a Segunda Guerra e meados dos anos 1990. A instabilidade econmica dominou a segunda investidura de Getlio Vargas como presidente da Repblica. Com o seu suicdio em 1954, o vice-presidente Caf Filho assumiu em meio a fortes presses inacionrias. Suas medidas para estabilizar a economia provocaram elevado nmero de falncias e concordatas, forando o seu abandono. A instabilidade econmica se agravou com novas crises polticas. O presidente seguinte, Juscelino Kubitschek, legou um dcit pblico equivalente a um tero da arrecadao, causado pelo Plano de Metas e pela construo de Braslia. No nal do governo, em 1960, a inao anual passava dos 30%. O sucessor, Jnio Quadros, recorreu a medidas ortodoxas para enfrentar a situao, que pouco duraram em face de sua renncia em 1961. A instabilidade econmica continuou com o breve parlamentarismo. Em 1961, a inao beirou 50%.
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Um ano depois, alcanou ritmo de 100% ao ano. A restaurao do presidencialismo piorou a situao, por conta de medidas populistas de Joo Goulart. O xito no combate inao e as reformas do regime militar de 1964 asseguraram uma dcada de estabilidade econmica e forte crescimento, mas a instabilidade ressurgiu em 1974 sob os efeitos da primeira crise do petrleo e das inecincias acumuladas pelo nacional-desenvolvimentismo. Entre 1979 e 1982, trs choques pioraram a situao: a segunda crise do petrleo, o aumento das taxas de juros nos Estados Unidos e a crise da dvida externa dos pases em desenvolvimento. Entre os anos 1980 e comeo dos anos 1990, a instabilidade econmica alcanou intensidade indita. A inao alcanou trs dgitos em 1983 e quatro dgitos em 1988. Aps as cinco tentativas fracassadas, o Plano Real venceu a inao em 1994. Entre 1995 e 2000, ocorreram quatro avanos institucionais relevantes para assegurar a estabilidade econmica: o Comit de Poltica Monetria (Copom), o cmbio utuante, o regime de metas de inao e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Criou-se a indita combinao de transparncia e previsibilidade. Especialistas podem antecipar o comportamento das contas pblicas e da poltica monetria. O BC adquiriu autonomia, na prtica. Aes voluntaristas para mudar a taxa de juros e a taxa de cmbio sero instantaneamente detectadas, deteriorando a percepo de risco. A sociedade se tornou intolerante inao. A democracia restabeleceu a liberdade de imprensa. Consolidaram-se crenas favorveis estabilidade de preos e o acesso informao de qualidade foi ampliado. Aumentos da taxa de inao provocam queda de popularidade do governo e do presidente. A nova realidade eliminou o isolamento poltico dos formuladores da poltica econmica. At o nal dos anos 1980, as elites econmicas e os setores organizados inuenciavam os rumos dessa poltica. Os custos da inao eram transferidos aos politicamente excludos, isto , aos pobres e a muitos que no possuam ativos xos. Com o direito de voto aos analfabetos, os pobres, que j tinham aprendido a detestar a inao, passaram a ter inuncia na escolha dos nossos dirigentes. Antes, o governo podia sacricar a estabilidade em favor do crescimento. Agora, a estratgia politicamente racional atender os interesses das maiorias, que demandam estabilidade. Antes, os dividendos polticos advinham das polticas dirigistas. Agora, a popularidade depende da gesto macroeconmica responsvel. Assim, a gesto macroeconmica adquiriu notvel continuidade, reduzindo o risco de rupturas. O arbtrio do governo nessa rea passou a ser restringido por duas grandes foras sociais. De um lado, os mercados impem disciplina aos gestores, punindo as aes inconseqentes com perda de conana e turbulncias. De outro, os eleitores fazem sua parte, punindo o presidente com
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a queda de sua popularidade. O presidente Lula foi um grande teste. Depois de prometer que mudaria a poltica econmica, resolveu mant-la e melhorar sua qualidade mediante elevao do supervit primrio e a consolidao da autonomia operacional do Banco Central. Percebeu que o custo da mudana seria muito superior aos seus supostos benefcios polticos. Ao trmino do atual governo, o Brasil ter completado inditos dezesseis anos de continuidade da poltica econmica, com melhorias ao longo do perodo. Os riscos de retrocesso, diminuiro ainda mais com novas reformas institucionais, como a autonomia formal do Banco Central, que podem consolidar de vez a estabilidade econmica.
1.3 A vulnerabilidade externa
A vulnerabilidade a choques externos foi a principal restrio ao crescimento da economia brasileira. Desde os anos 1930, quando ocorreu a Grande Depresso, mudanas no ambiente externo nos cobraram preo alto. No ps-guerra, a primeira crise externa foi a quadruplicao dos preos do petrleo (1973/1974), que interrompeu cinco anos de prosperidade. Entre 1968 a 1973, a taxa mdia de crescimento anual havia sido de 11,1%. A inao anual cara de 25,5% para 15,6%. Em 1974, o panorama mudou: o PIB cresceu 8,2% e a inao saltou para 34,6%. Em 1975, a inao desacelerou para 29,4%, mas adquiriu trajetria ascendente at o Plano Real, exceo dos 65% do ano do Plano Cruzado (1986). Em 1979, uma segunda crise duplicou os preos do petrleo. Em 1980 sobreveio o aumento substancial dos juros nos Estados Unidos. O endividamento externo atingiu nveis insustentveis. A moratria mexicana de agosto de 1982 foi o estopim da penosa crise da dvida externa, que levaria 12 anos para ser resolvida. A interrupo dos uxos de nanciamento externo, que coincidiria com crise scal herdada da exausto do nacional-desenvolvimentismo, mergulhou de vez a economia brasileira em grave crise. Na primeira metade dos anos 1990, alcanou-se soluo para a crise da dvida externa e para o processo hiperinacionrio. Parecia que a economia brasileira atingira situao de crescimento sustentado, ainda que em ritmo lento. Esperava-se que o potencial fosse elevado com as reformas microeconmicas do governo FHC. Trs novas crises externas nos atingiram: a mexicana (1994), a asitica (1997) e a russa (1998). Em 1999, o prprio Brasil protagonizou sua crise, pela impossibilidade de manter o regime de cmbio xo e pelos efeitos imediatos do cmbio utuante. Todas essas crises foram amplicadas em seus efeitos. De um modo ou de outro, elas encontravam o Brasil com maus fundamentos scais, sistema nanceiro frgil, baixo nvel de reservas internacionais, cmbio xo, elevada dvida externa e dvida pblica interna com forte participao de papis com correo cambial. A deteriorao das contas externas exigia maxidesvalorizaes
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cambiais. O crescimento se interrompia, a inao se acelerava e a inadimplncia aumentava. Quebras de instituies nanceiras pioravam a crise. A volatilidade do PIB inibia o investimento privado e desacelerava o ritmo de crescimento. A vulnerabilidade externa restabelecia ou agravava a instabilidade econmica. Tudo indica que esse quadro cou para trs. o fruto das mudanas institucionais dos ltimos 20 anos, da preservao da poltica econmica no governo Lula e dos benefcios que a economia auferiu da emergncia econmica da China. A crise das hipotecas subprime nos Estados Unidos encontrou a economia preparada para a situao. No estamos imunes aos seus efeitos, mas podemos nos sair melhor do que no passado. A atual crise encontrou o Brasil com bons fundamentos scais. A relao dvida pblica/PIB vem reduzindo-se nos ltimos cinco anos. O sistema nanceiro slido e sosticado. O Banco Central tem autonomia operacional para manter a inao nas metas. O regime cambial utuante, o que evita maxidesvalorizaes. As reservas internacionais so quase o triplo da dvida externa pblica. A estabilidade macroeconmica percebida como duradoura, mesmo diante da crise. Sob o conceito de dvida, o Brasil se tornou credor lquido. No h papis cambiais na dvida interna. Se a crise americana se agravar e suas repercusses na economia mundial provocarem queda dos preos das commodities, a economia brasileira ser afetada negativamente. A conseqncia tender a ser a desacelerao do crescimento e no a volta da inao, como ocorria antes. Tornamo-nos menos vulnerveis aos efeitos de crises externas.
2 POR UMA ESTRATGIA CAPITALISTA 2.1 O sistema capitalista
O atual sistema capitalista comeou a nascer na Inglaterra no sculo XVII. Mudanas institucionais favorveis aos negcios e a acumulao de capitais na atividade comercial permitiram explorar oportunidades como as surgidas da descoberta do Novo Mundo e do caminho alternativo para as ndias. O eixo do comrcio exterior se deslocou do Mediterrneo para o Atlntico. Formas primitivas de capitalismo j haviam existido. Como explica Max Weber, capitalismo e empresas capitalistas, inclusive com considervel dose de racionalizao capitalstica, existiram em todos os pases civilizados da Terra, como podemos julgar pelos documentos econmicos: na China, na Babilnia, no Egito, na Antiguidade Mediterrnea e na Idade Mdia. Nos sculos XIV e XV, diz Walter Russel Mead, as cidades-Estado italianas foram as primeiras a assistir a dinmica do moderno capitalismo. Veneza e Gnova se tornaram potncias econmicas. No sculo XVI, o capitalismo
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propiciou pequena Holanda construir um imprio que se estenderia mundo afora. Na origem desse processo estavam as transformaes dos sculos precedentes, tais como o surgimento das cidades e das feiras, o declnio do feudalismo, os grandes descobrimentos e invenes como a de James Watt que possibilitou o uso da madeira e do carvo em substituio fora muscular humana e animal , e a energia obtida dos rios e dos ventos. A marcha para o sistema capitalista se acelerou. O marco institucional foi a Revoluo Gloriosa na Inglaterra (1688). O poder supremo foi transferido do rei para o Parlamento. O soberano deixou de ser um predador. Perdeu o poder de demitir juzes, alterar unilateralmente as regras do jogo, conscar propriedades e desrespeitar contratos. O absolutismo e o arbtrio chegaram ao m. As mudanas foram corporicadas na Bill of Rights, aprovada em princpios de 1689. A Inglaterra passou a ser governada por um novo sistema poltico, a monarquia constitucional. Nunca mais a Coroa poderia invocar o poder divino dos reis para se situar acima da lei. O governo estava sob estrito controle. A segurana dos cidados quanto aos seus direitos de propriedade se tornou inequvoca. As mudanas prosseguiram nos anos seguintes. O Judicirio adquiriu independncia para fazer cumprir a lei e os contratos. O Parlamento aprovou leis para bem denir direitos de propriedade. O Banco da Inglaterra foi criado (1694) para gerir a dvida pblica. Era o primeiro a ter funes tpicas dos atuais bancos centrais e mais tarde contribuiu para expandir o crdito ao setor privado. Estabeleceu-se a auditoria das contas da Coroa. No entender de Douglass North e Barry Weingast, essas duas ltimas mudanas promoveram uma revoluo scal. O clima de segurana estimulou o investimento privado. Um novo sistema nanceiro j se vinha formando sob inspirao de seu congnere holands, mas a criao do Banco da Inglaterra foi o que conferiu aos bancos ingleses a estabilidade e o apoio de que necessitavam para orescer. Para Mancur Olson, as mudanas convenceram a sociedade inglesa de que os contratos e os direitos de propriedade seriam respeitados, mesmo em relao aos crticos do governo. Surgiu ento um sistema de crdito que contribuiu decisivamente para a Revoluo Industrial, que por isso aconteceu na Inglaterra e no em outro lugar. O sistema capitalista se tornou a mais poderosa fonte de gerao de riqueza e bem-estar. Em 1700, a populao da Inglaterra era um tero da francesa (6 milhes e 21 milhes de habitantes, respectivamente). O PIB ingls era a metade. Em pouco mais de um sculo, a Inglaterra (Reino Unido, depois da juno com a Esccia) era potncia mundial e detentora de poder martimo incontrastvel. Venceria todas as guerras contra a Frana.
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Adam Smith foi o primeiro a teorizar sobre a nova realidade. Para ele, na busca do lucro, o empresrio era guiado por uma mo invisvel que promovia um m no previsto e beneciava a sociedade de forma mais efetiva do que se ele tivesse a inteno de faz-lo. No da benevolncia do aougueiro, do cervejeiro ou do padeiro que ns devemos esperar nossa refeio, mas da busca de seu prprio interesse. Smith usou o conceito da mo invisvel para explicar a economia de mercado, mas se tratava de algo mais antigo. Segundo Mead, a idia de que ordem e complexidade emergem esponta neamente da interao aleatria de simples elementos um insight que dominava a imaginao anglo-saxnica h sculos. O culto mo invisvel intenso, generalizado e penetrante pode explicar a diferena entre o mundo anglo-saxnico e os demais. A est uma das principais origens de sua ascenso ao posto de potncia mundial e de como os anglo-saxnicos entendem e interpretam o seu papel. Os Estados Unidos foram os principais herdeiros dessa tradio. Entre a independncia (1776) e a Constituio de Filadla (1787), o Congresso Continental aprovou a Northwest Ordinance, que estabelecia as regras pelas quais os territrios do Oeste podiam se autogovernar e se transformar em Estados. Era uma espcie de Bill of Rights que garantia liberdade de religio, habeas corpus, julgamento pelo corpo do jri, respeito aos contratos e compensao pela desapropriao da propriedade. O xito anglo-saxnico teve a ver tambm com a religio. Mais do que a inuncia da tica protestante na formao do sistema capitalista, identicada por Max Weber, acreditava-se que a economia de mercado e as mudanas sociais reetiam a vontade de Deus. O progresso seria uma graa divina. Para os calvinistas, qualquer comunidade seria salva se fosse prspera e frugal. Enquanto isso, o catlico So Francisco de Assis prometia o amor de Deus aos pobres e a pobreza como a via para a salvao. At hoje os padres da Igreja Catlica renovam permanentemente seu voto de castidade e pobreza. Em resumo, o xito do sistema capitalista anglo-saxnico e posteriormente dos pases que adotaram os mesmos princpios derivou da convergncia de um conjunto de fatores. Dentre estes esto a cultura, a religio e o Estado de Direito, que estabeleceu fortes restries ao arbtrio. Estudo recente do Banco Mundial mostra que os pases ricos, com a discutvel exceo da Itlia e da Grcia, so bem avaliados quanto ao funcionamento do Estado de Direito. A maioria dos pases pobres se sai mal nessa avaliao.
2.2 O Estado como substituto do sistema capitalista
A construo do sistema capitalista no mundo anglo-saxnico no derivou de um plano preconcebido. Seu principal motor foram as mudanas institucionais que criaram o ambiente propcio ao investimento e ao orescimento dos negcios.
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Na denio de Douglass North, instituies so as regras do jogo em uma sociedade ou, mais formalmente, as restries criadas para moldar a interao humana e assim gerar incentivos para aes de natureza poltica, social ou econmica. As instituies constituem elemento central do processo de desenvolvimento econmico. A partir do sculo XIX, pases da Europa continental buscaram emular o sistema capitalista e a Revoluo Industrial. Como no possuam as mesmas condies institucionais, procuraram substitutos para equiparar-se aos britnicos. A sada foi a interveno estatal direcionada para o desenvolvimento. O ativismo do Estado permitiu o acesso ao sistema capitalista, mediante aes que na Inglaterra foram exercidas naturalmente pelo mercado. Para Alexander Gerschenkron, quanto mais atrasado o pas, maior a necessidade de promover a industrializao sob alguma forma de dirigismo. Sob Napoleo III, os franceses criaram bancos estatais para nanciar investimentos em ferrovias, minas, fbricas, canais, portos e na modernizao das cidades. O Estado foi fundamental para assegurar o capitalismo e a industrializao na Alemanha, na Frana, na Blgica e em outros pases europeus. Bancos e empresas estatais exerceram papel relevante no processo. A maioria foi posteriormente privatizada, medida que as respectivas falhas de mercado eram supridas pelo setor privado e/ou se tornava um peso para economia, devido s inecincias acumuladas ao longo de sua existncia. Depois da Segunda Guerra, estratgias semelhantes foram implementadas no Sudeste da sia. Coria do Sul, Tailndia, Cingapura e Hong Kong constituem os casos de sucesso. Outros pases da regio tm buscado imit-los, particularmente a Malsia, a Indonsia, a Tailndia e as Filipinas. Nos quatro primeiros, estratgias para enraizar o sistema capitalista tm contribudo para dar sustentabilidade ao desenvolvimento. A China o exemplo mais recente. Seu xito at aqui se deve a estratgias de implantao gradativa do sistema capitalista. Provavelmente, a ao de maior efeito simblico e estratgico do governo chins foi sua adeso Organizao Mundial do Comrcio, que gerou incentivos para que a China buscasse ser reconhecida formalmente como uma economia de mercado por todos os pases membros da Organizao. H dvidas quanto continuidade do xito chins. O pas ainda no passou no teste da eliminao do autoritarismo. No h plena liberdade de opinio, a imprensa ainda censurada, o Judicirio sofre a inuncia do governo e a escolha dos dirigentes feita sem a participao dos cidados. Os acontecimentos recentes no Tibete evidenciaram essa dura realidade. A China enfrenta srios problemas de poluio e corrupo, que podem inibir o seu ritmo de crescimento. A poluio tem causado 750 mil mortes prematuras anualmente e por isso se tornou fonte de inquietao social.
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Em 2006, registraram-se 60 mil protestos contra a poluio, mais de mil por semana. O sistema de partido nico incompatvel com a crescente complexidade da economia e da sociedade chinesas, cuja classe mdia j supera 200 milhes de indivduos. A ampliao de seus interesses no mundo, dada sua dependncia da importao de recursos naturais, no pode continuar a ser conduzida por canais autoritrios. Em algum momento, a coordenao ecaz dos interesses exigir a ao combinada de democracia e economia de mercado e a correspondente construo de instituies. A Amrica Latina tambm recorreu ao dirigismo estatal para promover o seu desenvolvimento, particularmente depois da Segunda Guerra. A estratgia, conhecida como nacional-desenvolvimentismo ou simplesmente desenvolvimentismo, teve o Brasil e a Argentina como seus principais protagonistas. Uma das principais crenas era a de que o desenvolvimento poderia ser promovido mediante a industrializao por substituio de importaes. Embora se admitisse o papel central do setor privado, duvidava-se de suas condies para levar frente a industrializao. Seria necessria a liderana do Estado para proteger a indstria nascente, estimular segmentos prioritrios (mediante a concesso de crdito ocial, subsdios e incentivos scais) e suprir certos bens e servios estratgicos via empresas estatais. Apesar das crises polticas e da instabilidade econmica da Amrica Latina, o nacional-desenvolvimentismo propiciou taxas de crescimento inditas. Como modelo, todavia, viria a se mostrar insustentvel nos anos 1980, em meio a crises scais e de endividamento externo que desaguaram em grave processo inacionrio. O nacional-desenvolvimentismo contribura para a industrializao, mas de forma economicamente ineciente e socialmente injusta face concentrao de renda que engendrou. No Brasil, o esgotamento do nacionaldesenvolvimentismo decorreu basicamente de quatro causas: i) os excessos do dirigismo, que gerou desperdcios e atribuiu ao setor pblico responsabilidades impossveis de serem conduzidas de forma eciente; ii) os seus custos scais, que se tornaram insuportveis a partir dos anos 1970; iii) a diculdade de construir instituies tpicas do desenvolvimento capitalista; e iv) o fechamento da economia, que inibiu a concorrncia e a inovao.
2.3 A transio brasileira para o sistema capitalista
A Constituio de 1988 extraiu do agonizante nacional-desenvolvimentismo a inspirao para suas regras econmicas. Paradoxalmente, aumentou as dificuldades para o seu ressurgimento, pois o antigo dirigismo invivel diante das graves restries scais criada pela nova Carta Magna. Alm disso, o nacional-desenvolvimento incompatvel com uma economia aberta e integrada aos uxos mundiais de comrcio e nanas, como crescentemente o caso do Brasil.
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A globalizao no tolera estratgias fundadas no super-ativismo do Estado. A sada concluir a construo do ambiente institucional favorvel ao sistema capitalista. No tarefa simples, principalmente porque somos herdeiros de tradies distintas das que prevaleciam no Reino Unido e em suas ex-colnias. Um exemplo da complexidade a postura quanto ao direito de propriedade e ao respeito aos contratos, dois ingredientes bsicos do sistema capitalista. A Constituio e o Cdigo Civil consagram a idia da funo social da propriedade e dos contratos, inexistente no arcabouo institucional anglo-saxnico. A propriedade e os contratos exercem funo social quando contribuem para o bem-estar, o que no pode depender de interpretaes do Judicirio. Certo, no se pode reconhecer a propriedade obtida ilegalmente nem contratos relacionados a crimes como o do trco de entorpecentes. Outro exemplo a cultura de dependncia do Estado. Alberto Almeida mostrou que a maioria dos brasileiros espera que o Estado garanta a estabilidade e o crescimento. Para 88% dos nordestinos, a inao deve ser combatida mediante o controle de preos. Mais da metade dos brasileiros acredita que os bancos devem ser estatais. Cerca de dois teros apiam a ao direta do Estado na infraestrutura de energia e de rodovias. No sistema capitalista, o Estado contribuiu para o desenvolvimento, mediante a criao de uma estrutura de incentivos favorveis ao melhor funcionamento do mercado. No Brasil, o empresrio pode ser surpreendido com aes opostas a esse princpio. Foi o caso do projeto de raticao da Conveno 158 da Organizao Internacional do Trabalho, encaminhado pelo presidente Lula ao Congresso. Aprovado em 1982 em contexto distinto, a conveno no teve adeso signicativa desde o m da dcada de 1980. Se reconhecida pelo Congresso, engessar ainda mais o mercado de trabalho, inibir ganhos de produtividade e reduzir o potencial de crescimento e de gerao de empregos. Felizmente, Almeida demonstra que a educao far a diferena. Nos segmentos de maior escolaridade, que so os de maior renda e se concentram no Sul e Sudeste, a maioria deixou para trs o apoio ao dirigismo estatal. Entende e aceita a economia de mercado. Alm disso, mudanas institucionais favorveis ao sistema capitalista comearam a ser adotadas aps a democratizao. Reformas nas nanas pblicas extinguiram o Oramento Monetrio, a conta de movimento no Banco do Brasil e as funes de fomento do Banco Central. O Oramento e a dvida pblica, antes a cargo de departamentos do Banco Central e do Banco do Brasil, passaram a ser executados por uma nova organizao, a Secretaria do Tesouro Nacional. As operaes scais foram unicadas no Oramento da Unio. O Banco Central se tornou autoridade monetria clssica, com autonomia para defender estabilidade da moeda e do sistema nanceiro. A Lei de Responsabilidade Fiscal dotou o pas de previsibilidade em rea crucial para a gesto macroeconmica.
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2.4 O Estado preciso
Na transio brasileira para o sistema capitalista, ser fundamental reforar o papel do Estado no processo. Ao contrrio do que dizem os crticos, a defesa da economia de mercado no sinnimo de Estado mnimo nem de neoliberalismo. Ao contrrio, no existe capitalismo sem bens pblicos que apenas o Estado pode prover, tais como a estabilidade da moeda, um sistema de pagamentos que funcione e a concorrncia. A expresso livre mercado, comumente usada pelos pensadores liberais, tem mais de simblico do que de realidade. Em termos puros, o livre mercado um sistema no qual as decises econmicas e as aes dos indivduos so realizadas de forma voluntria. No h restrio livre movimentao de moeda, de bens e de servios. A economia relativamente livre de interferncia do Estado. Para os libertrios os radicais que demandam a liberdade absoluta dos indivduos , as pessoas precisam do livre mercado para produzir, sobreviver e progredir. A pobreza deve ser atacada pela auto-ajuda, pela caridade e pelo crescimento econmico e no por programas sociais do governo. Os libertrios recusam a ao do Estado na economia. Na realidade, no existe livre mercado nessa acepo. A liberdade tem seus limites, isto , os limites do que visto como legtimo e no danoso ao prximo e sociedade. Um empreendedor no tem liberdade para contratar escravos nem crianas. O Estado no reconhece um acordo pelo qual um pistoleiro contratado para matar algum. O Estado no pode tolerar o domnio dos mercados por monopolistas e oligopolistas. No mundo moderno, o padro bem-sucedido o do sistema de mercado fundado em regras formais ou informais e em mecanismos pelos quais elas so respeitadas, ou seja, as instituies. Essas regras blindam o sistema contra a coero ilegtima, protegem os direitos de propriedade e promovem o cumprimento dos contratos. O sistema capitalista funciona como um jogo que ui em conformidade com essas regras, que so impostas e feitas cumprir por um rbitro neutro (o Estado). Os jogadores tm distintos nveis de habilidades, conhecimento e riqueza, que podem conitar com os objetivos de justia social. Por isso, o Estado deve exercer o papel de redutor das desigualdades sociais, de forma no-populista. O sistema capitalista depende do Estado para coibir prticas que o inibem e para enfrentar os efeitos de externalidades negativas, que o caso da poluio. A defesa responsvel do meio-ambiente , pois, funo irrecusvel do Estado. A ele tambm cabe suprir falhas de mercado, reduzir assimetrias de informao, coibir e punir a informao privilegiada no mercado de capitais e prevenir a ocorrncia de outros problemas que prejudicam o adequado funcionamento da economia de mercado.
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3 CONCLUSO VEM A O SISTEMA CAPITALISTA
O Brasil vive transformaes institucionais semelhantes s da Inglaterra depois da Revoluo Gloriosa. At meados da dcada de 1980, o governo podia realizar gastos fora do Oramento, executar a poltica monetria que lhe aprouvesse e mudar as regras do jogo a seu talante. Esse arbtrio coisa do passado. A estabilidade monetria e a transparncia propiciada pelas novas instituies forjaram um ambiente previsvel. possvel antecipar tendncias das polticas scal e monetria, como nos pases desenvolvidos. Especialistas podem detectar erros, identicar movimentos populistas e alertar a opinio pblica e os mercados. O governo est sob o controle de duas grandes foras sociais: o eleitor e a disciplina dos mercados. A privatizao fez surgirem as agncias reguladoras autnomas, reduzindo o risco de uso das tarifas de servios pblicos com ns eleitorais. O Conselho Administrativo da Defesa Econmica (Cade) se rmou como agncia de defesa da concorrncia. Ainda que precisemos melhorar a legislao dessas agncias, comeamos um caminho sem volta em reas fundamentais para o sistema capitalista. Para chegar l, todavia, os desaos so enormes. preciso mudar crenas. A sociedade precisa aceitar que o capitalismo aumenta a ecincia produtiva e inigualvel na gerao de bem-estar. O esforo para melhorar a educao outro componente fundamental deve incluir a ampliao do estudo de Economia, principalmente nos cursos de Direito. Com efeito, a melhoria da eccia das decises do Judicirio pressupe que os juzes tenham sido treinados para entender como funciona a economia de mercado e assim evitar sentenas absurdas que derivam da desinformao, embora prolatadas de boa f. A rigor, dever-se-ia introduzir o ensino de noes de Economia em todos os nveis, como acontece em alguns pases desenvolvidos. O novo presidente da Frana, Nicolas Sarkozy, criou uma comisso presidida por Jacques Attali para propor reformas. Attali, ex-assessor do presidente socialista Franois Miterrand e ex-presidente do Banco Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento, produziu o documento 300 decises para mudar a Frana. Assinalou que os franceses precisam aprender que o futuro do mercado de trabalho no o setor pblico. Suas propostas incluram o ensino da Economia nas escolas primrias. So conhecidas as reformas para elevar os ganhos de produtividade e o potencial de crescimento da economia brasileira. preciso mudar o catico sistema tributrio, a arcaica legislao trabalhista e o periclitante sistema previdencirio. preciso melhorar o sistema poltico e fortalecer o Estado como gerador dos incentivos para estimular o investimento privado e a inovao. E reforar o seu papel na reduo da desigualdade e da pobreza, mediante polticas sociais bem focalizadas.
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Temos que modernizar o Judicirio com medidas para elevar o grau de informatizao dos processos, para reduzir a morosidade e torn-lo mais previsvel. Um Judicirio ecaz parte indissocivel de uma estratgia de desenvolvimento capitalista. preciso retomar a privatizao, com aes agressivas na rea de infraestrutura de transportes e energia, tendo em vista suas externalidades positivas. Uma revoluo nessa rea aumentar signicativamente o potencial de crescimento. O setor pblico no dispe de recursos e capacidade gerencial sucientes para a empreitada, enquanto h abundante apetite e recursos da iniciativa privada para participar do processo. Mudanas institucionais no campo regulatrio e novas licitaes sero fundamentais. O Brasil antigo no pode prevalecer. O novo vai vencer. O destino do velho deve ser o de se tornar um vestgio inofensivo e de constar no registro da Histria. H que derrotar as coalizes de veto contrrias s mudanas. So as constitudas pelos perdedores, pelos que padecem de desinformao e pelos que so vtimas da ideologia estatizante. Estamos caminhando na direo correta. A reao ao esgotamento do nacional-desenvolvimento e aos erros da Constituio de 1988 est vencendo a herana que ambos deixaram de crise scal, intervencionismo e desequilbrio macroeconmico. Comeamos a ncar as bases institucionais para o fortalecimento do sistema capitalista. O desao exige pacincia, determinao e coragem para enfrentar os grupos de interesse e os que, prisioneiros do passado, teimam em prescrever heterodoxias na formulao e execuo da poltica econmica. Nada impede, felizmente, que sigamos o exemplo de outros pases que, inuenciados pelo xito anglo-saxnico, construram sistemas capitalistas semelhantes. Em resumo, consolidar o sistema a melhor estratgia para o desenvolvimento do Brasil.
CAPTULO 18
UMA PEQUENA AGENDA NEOLIBERAL PARA A POLTICA COMERCIAL
Mauricio Mesquita Moreira*1
No faz muito tempo que se gastava muita energia, tinta e papel tentando convencer uma boa parte da prosso e de governantes no Brasil que fechar o pas economia mundial, como se fez na maior parte do sculo XX, era um erro estratgico de grandes propores e que se pagava caro por isso em termos de emprego, bem-estar e crescimento. Mais que um debate sobre lassez-faire versus interveno, ou mercado versus Estado, era um debate sobre abertura versus autarquia, sobre a possibilidade de se ter ou no o comrcio internacional como um importante motor de crescimento. Apesar dos fortes e reveladores sinais que vinham da sia, tivemos que esperar at a ultima dcada do sculo passado para que o pas nalmente comeasse a levar o comrcio internacional a srio. A encar-lo no como um bicho papo destrutivo, mas como um poderoso atalho para o desenvolvimento. Assim como a idia da abertura comercial custou para capturar o nosso imaginrio, o mesmo se passou com a noo de que uma gesto scal responsvel condio sine qua non para que o pas possa crescer de forma sustentvel. Como a converso responsabilidade scal levou ainda mais tempo que a adeso ao comrcio internacional, passamos boa parte da dcada de 1990 desperdiando muitos dos benefcios da abertura comercial em funo de um ambiente macroeconmico inspito. Felizmente, nem tudo foi perdido. Os ganhos de produtividade associados maior competio e a uma melhor alocao de recursos foram e so visveis. Os resultados em termos de crescimento nem tanto, mas algum realmente poderia esperar algo diferente frente volatilidade do ambiente macro, em parte agravada por uma sucesso de crises internacionais?
* Mauricio Mesquita Moreira coordenador de pesquisa e economista snior do Setor de Integrao e Comrcio do Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BID). doutor pela University College London, foi Gerente no Departamento Econmico do BNDES e Professor Adjunto no Instituto de Economia da UFRJ.
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Enm, como comum no jogo poltico, o baixo crescimento passou a ser usado como evidncia cabal da falncia do modelo neoliberal, cuja denio tendia a variar de acordo com o interlocutor, mas que teria na abertura comercial um dos seus principais viles. A abertura da economia passou tambm a ser equiparada a uma falta de estratgia para o pas, como se o termo estratgia pudesse ser empregado somente s idias daqueles que se opunham poltica econmica, ainda que essas idias nem sempre fossem muito claras. Felizmente para o pas, a alternncia poltica que se efetivou no incio do novo milnio no resultou em uma mudana de estratgia, ainda que essa no fosse considerada como tal. Uma volta ao passado teria sido particularmente inoportuna em um momento que o pas havia nalmente implementado um conjunto de polticas macro entre elas o regime de metas de inao, o cmbio utuante e uma poltica scal mais responsvel que, combinado com uma melhoria dramtica no cenrio internacional, colocava o pas em uma posio muito favorvel para explorar os benefcios do comrcio internacional, como de fato veio a ocorrer. Se por um lado o repdio abertura no chegou a acontecer, por outro, o mpeto no sentido de dar mais racionalidade, sobretudo econmica, poltica comercial brasileira claramente se esvaeceu. Em seu lugar, apareceu uma srie de iniciativas, algumas delas meritrias, outras contraditrias e de discutvel eccia, e que na prtica alijaram do debate medidas que seriam importantes para complementar aquela agenda pr-comrcio e integrao, que se desenhou no incio dos anos 1990. Que medidas seriam essas? Certamente, no so medidas que podem ser interpretadas como um plano grandioso para fazer com que o Brasil tenha a economia mais bem sucedida do planeta (ou o povo mais feliz). Em matria de grandes planos ou estratgias, estou com Bill Easterly quando argumenta que os grandes planos, ainda quando venham imbudos de alguma racionalidade (o que nem sempre o caso), se prestam mais a avanar a agenda pessoal dos polticos do que a resolver os problemas mais bsicos que impedem o desenvolvimento do pas. Em outras palavras, rero-me aqui a medidas modestas que visam dar mais racionalidade a uma parte importante das polticas pblicas, ao invs de fornecer uma soluo de marketing para o governo de planto. Ento, dentro desse esprito, eu destacaria trs reas importantes de atuao:
Reforma da estrutura tarifria; Acesso a mercado; e Infra-estrutura.
Uma Pequena Agenda Neoliberal para a Poltica Comercial
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Parece-me claro que a abertura comercial no Brasil uma obra inacabada e, como toda obra inacabada, gera custos desnecessrios e limita os seus benefcios. Quais so os problemas? Quando se olha exclusivamente a tarifa mdia simples (11%), a ponderada (8,6%) ou ainda mais a chamada tarifa verdadeira (4,5%, imposto de importao dividido pelo valor das importaes, dados para 2007 da Receita Federal) pode-se argumentar, como fazem alguns, que o nvel de proteo j no mais to elevado e que, portanto, a reforma tarifria no deveria ser uma prioridade. O problema que por detrs dessas mdias se esconde uma enorme varincia, no s com relao s tarifas nominais, mas tambm com relao s tarifas efetivas (isto , aquelas que refletem o impacto da proteo no s sobre o produto final, mas tambm sobre os insumos). As tarifas nominais variam entre zero e 35% e as efetivas, entre 60 e 197% (estimativas para 2005). A pergunta que se faz, ento, porque privilegiar alguns setores e no outros? Qual a lgica econmica dessa proteo? Que eu saiba no resultado de nenhum grande plano ou estudo elaborado em algum rgo de governo. A nica concluso que se pode chegar que essa estrutura reete um conjunto de interesses que no necessariamente coincidem com os interesses do pas. Por que interessaria ao Brasil, por exemplo, estimular a produo de automveis (tarifa efetiva de 60%) e desestimular a produo de avies (-12%) ou de produtos agropecurios (-5%)? Os custos para a sociedade, em termos de bem-estar e m alocao, so bvios e esto longe de serem desprezveis. Alm de catica, a atual estrutura de proteo particularmente contraproducente do ponto de vista do crescimento. As tarifas sobre bens de capital elevam o custo do investimento em 10% (excluindo equipamento de transporte), em um pas em que uma das principais restries ao crescimento exatamente a baixa taxa de investimento. bem verdade que quando se leva em considerao a tarifa verdadeira, o nvel mdio de proteo para bens de capital cai para 7%. Este fato decorre principalmente de um mecanismo de iseno conhecido vulgarmente com ex-tarifrio, concedido para importao de produtos sem similar nacional. Muito embora esse tipo de artifcio efetivamente reduza carga scal sobre o investimento, ele tambm cria um custo menos visvel, mas que pode ser igualmente danoso, que o custo da burocracia, da corrupo e da falta de transparncia. O Brasil no tem porque continuar carregando os custos dessa estrutura tarifria que resulta em distores. Pode-se discutir qual o melhor timing para se fazer a reforma, inclusive as necessidades estratgicas das negociaes internacionais, ou mesmo os inconvenientes conjunturais criados por um cmbio valorizado. So argumentos slidos e que devem ser levados em considerao,
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mas que devem ser avaliados conjuntamente com outro tipo de consideraes igualmente slidas, isto :
Postergar a reforma tem custos importantes para a economia, em particular para sua capacidade de crescimento; A economia poltica da proteo trabalha contra qualquer tipo de reforma em qualquer tempo e formato. Contra a fora dos lobbies s vezes necessrio sacricar o ideal pelo possvel.
Em termos de desenho nal, me parece que o pas deve caminhar para uma tarifa homognea, com nvel no superior mdia dos pases da OECD (entre 4% a 6 %) e cuja alterao s deve poder ocorrer mediante aprovao do Congresso. Esse desenho importante no s para garantir mais ecincia economia, mas tambm para dar transparncia e legitimidade formulao de polticas. Obviamente, a racionalizao da estrutura tarifria deve vir acompanhada do fortalecimento das instituies e regras ligadas defesa comercial, para que sejam capazes de tratar efetivamente os casos legtimos de dumping e subsdios, e de evitar a explorao do sistema para ns puramente protecionistas. Em suma, uma reforma para pr m de uma vez por todas a um regime tarifrio em que parecem prevalecer o poder econmico e poltico dos lobbies e no os interesses do pas. Para parafrasear um conhecido artigo de Grossman & Helpman, uma reforma para se anunciar que no Brasil no se vende proteo. Algum contra? No tenho dvidas que um dos calcanhares de Aquiles da abertura unilateral a assimetria que pode gerar, em termos de acesso a mercado. Nove entre 10 modelos de equilbrio geral computvel instrumento preferido pelos economistas neoliberais para avaliar abertura comercial sugerem que os ganhos de comrcio so maiores quando se abrem os mercados interno e externo. Isso no era um problema no incio da dcada de 1990, porque a nossa proteo era to elevada que mesmo com uma reduo drstica das tarifas dicilmente se geraria uma assimetria de acesso a mercado contra o pas. Nos nveis de proteo que temos hoje, um enfoque que procure reduzir ao mesmo tempo as restries internas e externas ao comrcio, me parece mais justicvel e mais promissor. No entanto, o pas precisa ter uma estratgia mais eciente e pragmtica de acesso a mercados. A estratgia dos ltimos anos parece ter deixado o pas no pior dos mundos: sem ganhos signicativos de acesso para agricultura e com a indstria exposta a:
Crescentes preferncias negativas nos principais mercados do mundo EUA e Unio Europia , fruto de acordos preferenciais como o Nafta e o Cafta-DR e da entrada de novos scios na Unio Europia;
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A uma marcada eroso das preferncias existentes no mercado latino americano, em funo do grande nmero de acordos preferenciais da regio com os EUA, Unio Europia e at mesmo com a China, como foi o caso recente do Chile e, em um futuro prximo, do Peru. Esse quadro particularmente preocupante quando se leva em considerao o desao competitivo que a China e, em breve, a ndia colocam para a indstria brasileira. Em uma situao em que os industriais brasileiros j enfrentam grandes desvantagens em termos de custo de mo-de-obra e capital, produtividade e escala (para no mencionar a ajuda de Estado), condies desvantajosas de acesso a mercado podem ter conseqncias dramticas para as perspectivas de crescimento das exportaes de manufaturados. Esses resultados parecem estar relacionados a uma viso romantizada dos acordos comerciais preferenciais, que coloca as relaes com o Sul no cu e com o Norte no inferno. preciso ter claro que acordos do tipo Sul-Sul, a exemplo do Mercosul, trazem bvios benefcios polticos e econmicos, mas no podem ser vistos como uma alternativa a uma integrao mais profunda com o resto do mundo. Isso por diversas razes. Tanto o tamanho do mercado quanto semelhana da disponibilidade de recursos entre esses pases colocam srios limites aos ganhos de escala e ecincia. Os acordos com o Norte, exatamente por envolverem mercados maiores e um amplo espectro de vantagens comparativas, potencializam esses ganhos. bem verdade que os riscos tambm so maiores. A julgar, no entanto, pelas evidncias de mais de 10 anos de abertura unilateral, os riscos parecem ser menores do que alguns querem crer. Alm disso, no caso especco de acordos Norte-Sul, h que se botar tambm na balana os custos de no participao. Isto , o custo dos exportadores brasileiros enfrentarem tarifas maiores do que a de seus competidores nos maiores mercados do mundo. Como chamei ateno anteriormente, esse um custo que j estamos pagando e que nos vai custar ainda mais no mdio e longo prazo. Essa mesma viso romantizada tambm coloca em risco as nossas prprias relaes com o Sul. Dois importantes exemplos me vem mente. O primeiro est relacionado s nossas relaes com a China. O reconhecimento desse pas como economia de mercado, em 2004, apesar de todas as evidncias em contrrio, s pode ser entendido luz de uma estratgia terceiro-mundista. At mesmo economistas neoliberais como eu, se viram chocados com a possibilidade de expor a indstria nacional livre competio de um pas, onde o grau de interveno do Estado na economia de fazer inveja at mesmo Coria dos anos 1970 ou ao Japo dos anos 1960. A indstria brasileira custou, mas acabou se dando conta do que estava em jogo e o pas foi forado a renunciar, na prtica, ao compromisso assumido. Um recuo que em nada ajudou o avano dos nossos interesses com a prpria China.
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O outro exemplo nos leva ao Mercosul. Apesar das constantes manifestaes de compromisso com a integrao e com bloco, pouco foi feito para se dar uma maior racionalidade econmica iniciativa, particularmente no que diz respeito distribuio dos seus benefcios. bem verdade que desde a sua fundao se vendeu a idia equivocada de que o bloco seria um instrumento importante para ajudar a industrializao dos pases menores, inclusive da Argentina. A menos que se esteja pensando em um Gosplan regional, no h modelo econmico que seja capaz de gerar esses resultados por uma questo bsica de vantagens comparativas e economias de escala. O Brasil o pas mais intensivo em mo-deobra do bloco, alm ter o maior parque industrial instalado e a maior economia. Os incentivos, portanto, so para que a indstria se concentre no Brasil e no h programas de integrao de cadeias produtivas que mudem isso. Para agravar ainda mais a situao, vale lembrar, primeiro, que o Brasil o scio que mais gasta com polticas industriais de todos os tipos. Segundo, que a Tarifa Externa Comum (TEC) tem uma estrutura que reete quase que integralmente os interesses industriais brasileiros. Ou seja, no s a TEC tem todos os defeitos apontados acima, mas tambm impe sobre os scios menores o grosso dos custos dos desvios de comrcio (em manufaturados) gerados pelo bloco. Como no se aplica a TEC integralmente e existem esquemas de comrcio administrado como o da indstria automobilstica, esses custos so em muito suavizados. Mas se o plano anal ter um mercado comum em pleno funcionamento, e para isso preciso ter uma tarifa externa comum que efetivamente seja implementada, a TEC denitivamente um empecilho ao futuro do bloco. Quem que vai convencer aos uruguaios ou aos paraguaios a pagar 10% ou mais sobre o preo internacional por bens de capital brasileiros? Ou 35% por um carro? O Mercosul faz sentido por que amplia as oportunidades de comrcio e gera economias de escala para a regio, alm claro de produzir benefcios geopolticos (segurana, maior poder de barganha em negociaes internacionais etc). Mas no pode ser usado para prometer benefcios que no pode entregar e, particularmente, no pode sobreviver com uma estrutura de incentivos que favorea o pas maior. Uma reforma da estrutura tarifria nas linhas apresentadas acima faria muito mais pelo bloco que dezenas de declaraes de compromisso. Infra-estrutura no exatamente um tema clssico de poltica comercial, mas cada vez maior entre os economistas a percepo de que os chamados custos no tradicionais de comrcio transporte, informao, custos legais e custos de transao associados ao cmbio, por exemplo) tm uma importncia crescente na determinao dos uxos comerciais. Minha avaliao que isso particularmente verdade para o caso brasileiro, em especial no que diz respeito aos custos de transporte (tanto do ponto de vista do custo do frete em si, como do custo em termos de tempo).
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No segredo para ningum que os investimentos em infra-estrutura no pas declinaram abruptamente, desde o incio da dcada de 1980, quando chegavam a 5% do PIB , para um patamar em torno de 2% ao longo da dcada dos anos 1990. A queda na rea de transporte foi ainda mais drstica, caindo de um patamar de 1% para uma mdia de 0,2% do PIB, no mesmo perodo. Como conseqncia, e com a honrosa exceo de telecomunicaes, que foi resgatada pelo setor privado, a infra-estrutura do incio dos anos 1980 que j era precria se deteriorou ainda mais, aumentando o hiato vis--vis no s os pases desenvolvidos, mas tambm com relao ao leste asitico. razovel supor que essa deteriorao aumentou a importncia relativa dos custos de transporte, em particular com relao s tradicionais barreiras tarifrias e no tarifrias, em um perodo em que estas ltimas foram reduzidas substancialmente e de forma generalizada no que diz respeito s importaes; e de forma mais geogracamente concentrada no caso das exportaes. Penso aqui, especicamente, no caso de acesso do pas aos mercados latino americanos e, em particular, no caso do Mercosul. Ou seja, poderamos dizer que o pas colocou muita nfase na reduo dos custos tradicionais de comrcio, mas, por circunstncias que no cabe aqui discutir, acabou por negligenciar outros componentes importantes desses custos, como as despesas de transporte. O caso dos mercados latino americanos parece ser particularmente dramtico. Como se sabe, o dcit de transporte no comrcio com esses pases um problema que herdamos do perodo colonial e que recebeu pouca ateno nos perodos subseqentes, seja por conta da manuteno da estrutura primrio-exportadora, seja porque no perodo da industrializao por substituio de importaes o comrcio era a ltima das prioridades. A abertura e, em especial, os acordos preferenciais mudaram esse quadro, mas, apesar de toda a retrica de integrao latino americana, a primeira iniciativa nessa direo s surgiu em 2000, com o projeto da IIRSA (Iniciativa Regional para a Integrao da Infra-estrutura na Amrica Latina), uma iniciativa importante, mas que at hoje ainda d os seus primeiros passos. Esse descompasso entre a agenda de poltica comercial tradicional e a no tradicional produziu um quadro em que os custos de transporte parecem se constituir hoje na principal barreira para o comrcio do Brasil com seus vizinhos latino-americanos. Por exemplo, em estudo recente a ser publicado pelo BID, se calcula que em 2005 o custo mdio ponderado do frete das importaes brasileiras vindas da regio era de 6,3% ad valorem, contra 0,6% da tarifa de importao. No caso das exportaes se encontra situao semelhante, com o frete ad valorem alcanando 7,7% contra 2,0% da tarifa de importao. Essa crescente importncia relativa dos custos de transporte, que no se restringe unicamente aos mercados latino-americanos, mas que assume neles sua dimenso maior, pede por uma poltica comercial que v mais alm dos instrumentos
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tradicionais. No obviamente um cheque em branco para projetos de infra-estrutura mirabolantes, cujos retornos econmicos e sociais so questionveis. A falta de rigor na anlise de projetos, muito comum no continente, acabou por dar aos investimentos em infra-estrutura uma m reputao que eles no merecem. Assim como nas negociaes comerciais de acesso a mercado, o que deve prevalecer uma anlise rigorosa de custos e benefcios que respeite as restries scais, macroeconmicas e ambientais do pas. Enm, minha pequena agenda de poltica comercial neoliberal combinaria esses elementos mais tradicionais, como uma reforma tarifria e uma poltica mais lgica e pragmtica de integrao regional e acesso a mercados, com uma nfase maior nas redues dos custos no tradicionais de comrcio, particularmente os de transporte. No exatamente um plano de salvao nacional, mas, como diria Easterly: grandes planos, grande problemas.
CAPTULO 19
UMA ESTRATGIA PARA EXPANDIR OS INVESTIMENTOS EM INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL
Paulo Corra*1
O Brasil precisa aumentar o investimento em infra-estrutura para melhorar o seu desempenho econmico e social. O estoque per capita de infra-estrutura no Brasil est bem prximo ao da Amrica Latina, distante, portanto, de seus pares internacionais no leste Asitico. O acesso infra-estrutura melhorou durante a dcada passada, mas, exceo do setor de eletricidade, ainda existem expressivos hiatos nas reas rurais e no atendimento s populaes de baixa renda. Embora no se possa armar que a infra-estrutura restrinja obrigatoriamente a elevao das taxas de crescimento sustentvel no Brasil sobretudo quando comparada a outros obstculos, tais como a incidncia de impostos associada ao alto nvel de gastos correntes evidncias indicam que patamares mais elevados de investimento nessa rea poderiam levar a maiores taxas de crescimento e a melhores indicadores sociais. Mais de US$ 164 bilhes foram investidos em projetos de infra-estrutura com participao privada no Brasil durante o perodo 1994-2004, um montante correspondente a mais de dois teros do total despendido em projetos semelhantes na regio do leste Asitico e Pacco. Ainda assim, se tomadas em conta experincias de pases to dspares com a Malsia, onde a participao privada per capita em infra-estrutura duas vezes superior brasileira, ou a do Chile, onde o investimento privado em gerao de energia quase trs vezes maior, as oportunidades para nanciamento privado no Brasil parecem longe de esgotadas. Alm do mais, a gesto privada dos servios de infra-estrutura no Brasil tem, em linhas gerais, um histrico positivo, como demonstra a evoluo dos principais indicadores de ecincia tcnica, qualidade e cobertura dos servios e produtividade do trabalho das empresas privatizadas.
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Paulo Corra economista snior do Banco Mundial. O artigo baseado no relatrio How to Revitalize Infrastructure Investments on Brazil: Public Policies for Better Private Participation. World Bank. Report no 36624-BR. Washington, DC, January 2007. As opinies emitidas nesse artigo so de exclusiva responsabilidade do autor e no representam a opinio institucional do Banco Mundial nem de seu Conselho Diretor.
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Este artigo discute uma estratgia para a expanso do investimento em infra-estrutura no Brasil baseada na retomada do nanciamento privado. O artigo argumenta que para retomar o nanciamento privado seria recomendvel:
Eliminar as incertezas legais e de polticas setoriais ainda existentes; Preparar projetos que, garantindo uma taxa de retorno adequada e protegendo o bem-estar dos consumidores nais, evitem renegociaes excessivas; Aprimorar a qualidade do regulador para que suas decises sejam coerentes e previsveis; Retomar a capacidade do setor pblico formular, implementar e avaliar projetos de infra-estrutura.
O desao, em sntese, transformar necessidades de servios de infra-estrutura em projetos com retornos competitivos e simultaneamente reduzir o risco regulatrio a que estes projetos esto sujeitos, diminuindo o custo de seu nanciamento. Em que pesem os signicativos progressos em termos de cobertura, ecincia tcnica e qualidade dos servios, as carncias no setor de servios de infra-estrutura ainda afetam negativamente empresas e indivduos no Brasil. Por exemplo, em 2003, as perdas acumuladas das empresas do setor manufatureiro resultantes da oferta inadequada de servios de infra-estrutura, medidas como proporo das vendas totais anuais, variaram de 1,15% no Rio Grande do Sul a 9,22% no Amazonas. A indstria de calados, que perdeu mais de 10% do valor das vendas, foi a mais atingida nesse ano, seguida pelos setores de vesturio, txtil e moveleiro. Para atenuar os riscos de cortes de eletricidade, quase 60% das grandes empresas brasileiras no setor manufatureiro utilizam geradores de energia. De acordo com o Censo de 2000, 92% da populao brasileira tinham acesso eletricidade, 75% gua potvel, 50% a esgoto e 37% aos servios de telecomunicao (telefones xos), com um percentual maior que esse utilizando a telefonia celular. Nos estados de mais baixa renda per capita, as taxas de cobertura so menores. exceo do setor de eletricidade, existe um hiato signicativo entre o acesso aos servios pblicos nas reas urbanas e rurais: para os pobres que vivem nas zonas rurais, a probabilidade de contar com servios de infra-estrutura 95% menor do que para aqueles situados nas regies metropolitanas. Um outro fato a ter em mente que os indivduos mais carentes parecem ter se beneciado menos das melhorias na infra-estrutura: entre 1991 e 2000, as taxas de cobertura para eletricidade, esgoto e gua melhoraram em todos os decis da distribuio de renda, exceto nos dois mais baixos, com ganhos proporcionalmente maiores nos decis mais altos. O abastecimento de gua, em particular, sofreu um declnio de quase 4% nos dois decis mais baixos.
Uma Estratgia para Expandir os Investimentos em Infra-Estrutura no Brasil
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O que sabemos do efeito dessa situao sobre o desempenho das empresas e os indicadores sociais? Em termos agregados, as estimativas disponveis na literatura sobre a elasticidade de longo prazo do produto em relao aos investimentos em infra-estrutura variam entre 0,5 e 0,6. J a elasticidade do produto em relao a gastos em manuteno seria mais alta (2,52). Um estudo do Banco Mundial estimou que um aumento de um ponto no indicador de qualidade dos servios de energia e transporte (em uma escala de zero a quatro) elevaria a produtividade total dos fatores no setor manufatureiro em 13%, em mdia. Potenciais efeitos sobre indicadores sociais tambm so signicativos. Por exemplo, para uma menina afro-descendente no estado de So Paulo, estimase que o acesso aos servios de infra-estrutura est associado a uma reduo de 20% na probabilidade de ausncia de seis ou mais dias por ano na escola e a uma melhora entre 11% e 13% no seu desempenho escolar. Os impactos variam inversamente infra-estrutura estadual e renda familiar. A inuncia das condies habitacionais gera resultados semelhantes: em 2001, por exemplo, o acesso a boas condies de habitao est associado a um desempenho 7,1% e 4,6% melhor na 4 e 8 sries, respectivamente. Em suma: embora no seja possvel armar que a infra-estrutura restrinja obrigatoriamente a elevao das taxas de crescimento no Brasil sobretudo quando comparada aos altos nveis de gastos correntes e de incidncia de impostos as evidncias indicam que patamares mais elevados de investimento nessa rea poderiam levar a taxas mais altas de crescimento e a melhores indicadores sociais. O impacto do acesso a servios de infra-estrutura sobre indicadores sociais, em particular educao, deveria ser aprofundado: dependendo da importncia desse efeito, valeria a pena considerar a hiptese de exibilizar os gastos com educao na direo de gastos complementares com infra-estrutura para aumentar o impacto do gasto pblico. O investimento em infra-estrutura no Brasil, como tambm em boa parte da Amrica Latina, sofreu um declnio importante durante as duas ltimas dcadas. A reduo foi mais acentuada de 1980 a 2002, quando os investimentos caram de uma mdia de 5,22% do PIB, no perodo 1981-85, para 2,35% do PIB entre 1996 e 2000. A queda de 2,87 pontos percentuais entre os dois perodos muito maior do que a mdia latino-americana de 1,2 ponto percentual. Os investimentos em infra-estrutura no Brasil caram porque os investimentos pblicos a participao privada era praticamente inexistente se contraram muito, em um primeiro momento em funo da crise da dvida e depois em funo das prioridades scais estabelecidas pela Constituio de 1988. A subseqente expanso do gasto corrente agravou essa situao. Os efeitos da privatizao e do ajuste scal iniciado de 1999-2002 foram insignicantes.
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Nos anos 1970 e 1980, o nanciamento dos investimos pblicos em infra-estrutura apoiava-se em emprstimos externos e autonanciamento por meio da estrutura tarifria. Com as duas crises externas, sobretudo a de 1982, deagrada pela moratria mexicana; e com a desvalorizao das tarifas dos servios de infra-estrutura, com o objetivo de controlar a inao, essa estratgia se tornou invivel. Somou-se a isso um desgaste natural de um marco institucional, que centralizava as atribuies de planejamento, regulamentao e operao dos servios pblicos em empresas estatais, comprometendo a governana corporativa dessas empresas e seu desempenho nanceiro. No nal dos anos 80, as companhias estatais brasileiras ofereciam servios extremamente inecientes e contribuam para o dcit do setor pblico, respondendo por cerca da metade de toda a dvida pblica durante o perodo 1983-88. A Constituio de 1988, por sua vez, substituiu impostos federais incidentes sobre setores especcos energia, transporte e telecomunicaes por outros no especcos no nvel estadual, sem a correspondente transferncia de responsabilidades. Por exemplo, a taxa rodoviria, que contribua para os investimentos nas estradas federais, foi transferida para os estados, enquanto a tarifa do setor de eletricidade foi incorporada ao ICMS. Em segundo lugar, ela aumentou as transferncias de verbas federais para os estados e municpios, reduzindo o montante de recursos pblicos disponveis para as despesas de capital do governo federal. Por ltimo, a Constituio de 1988 aumentou e vinculou determinados gastos pblicos correntes particularmente em sade e educao deixando as despesas de capital, em geral, e os investimentos em infra-estrutura, em particular, a critrio das negociaes entre parlamentares. Por outro lado, o aumento do nanciamento privado para infra-estrutura nos anos 1990 no foi suciente para compensar o declnio nos recursos pblicos. No Chile, o nanciamento privado compensou largamente a queda nos gastos pblicos desde 1989, provocando um aumento dos investimentos totais em infra-estrutura no pas ao longo da dcada seguinte. O Chile, como a Colmbia e a Indonsia, concentrou a aplicao de fundos privados em novos projetos. Na Colmbia, o aumento do nanciamento privado, combinado com o investimento pblico sustentado, evitou uma maior reduo nos investimentos em infra-estrutura. Os investimentos privados no Brasil, entretanto, foram basicamente dirigidos transferncia de ativos pblicos e no expanso do estoque de infra-estrutura. Atualmente, o Brasil deveria investir pelo menos 3,2% do PIB ao ano nos setores de infra-estrutura para fazer frente s necessidades de reposio do estoque de capital e ao crescimento vegetativo da demanda. Um montante mais elevado (de at 9% do PIB) seria necessrio para situar o Brasil nos atuais nveis de atendimento da Coria do Sul. Ainda que ambicioso, esse esforo, que acrescentaria mais de quatro pontos percentuais ao ndice de crescimento do PIB brasileiro, no irrealista.
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Aumentos semelhantes foram obtidos pela Coria do Sul, Indonsia e Malsia, a partir do nal dos anos 1970 at o nal da dcada de 1990. Na verdade, a infra-estrutura coreana era, h 25 anos, muito pior do que a brasileira na mesma poca. Independentemente da meta escolhida, os requisitos de inverso em infraestrutura parecem incompatveis com os recursos adicionais que podem ser obtidos por meio da realocao de despesas pblicas ou da reduo do supervit primrio no curto e mdio prazos. Por isso, e levando em conta que a opo de aumentar o endividamento pblico para nanciar uma expanso no investimento pblico tambm no seria recomendvel, a mobilizao de fundos privados parece inevitvel. Mas como mobilizar o investimento privado para infra-estrutura no Brasil? Investimentos em infra-estrutura so normalmente empreendimentos de baixo risco comercial, elevados custos xos e longa maturao. A evidncia internacional demonstra que o nanciamento privado economicamente vivel quando os investimentos podem ser amortizados em longo prazo. No curto prazo, projetos de infra-estrutura so pouco rentveis. No Brasil, estima-se que a taxa interna de retorno mdia (IRR, em ingls) dos projetos entre 1997 e 2003 foi negativa nos setores de telecomunicaes (-26%) e de energia (-5%), e positiva para o de gua (16%). A mdia de retorno sobre o capital acionrio (ROE ou return on equity, em ingls) em servios de infra-estrutura variou entre 3% (gua) e 5% (telecomunicaes). Esses resultados no diferem substancialmente daqueles obtidos para a Amrica Latina em igual perodo. Por outro lado, o custo mdio ponderado do capital (WACC, na sigla em ingls) entre 1997 e 2003 variou entre 14% e 16%, com um custo do capital acionrio (CE, cost of equity) estimado entre 19% e 24%. Em 2004, o Brasil apresentava o quarto maior WACC e o quinto maior CE entre dez pases latinoamericanos com estatsticas disponveis. Esses valores so pelo menos o dobro do observado nos EUA, Mxico e Chile. Isso signica que um projeto de infraestrutura ter um custo de nanciamento pelo menos 14 pontos percentuais mais alto no Brasil do que nesses pases. Essa diferena corresponde ao prmio de risco cobrado pelos investidores privados para nanciar projetos de infra-estrutura no Brasil. Esse risco tambm pode ser inferido a partir da diferena entre o CE (6%) e o WACC (3%) mdios no Brasil, que reete o prmio adicional exigido por investidores de renda varivel para assumir riscos mais elevados do que aplicar em ttulos da dvida pblica. Entre outras conseqncias desse quadro est a diculdade de atrair investidores institucionais (fundos de penso) para nanciar projetos de infra-estrutura. H, portanto, dois objetivos bsicos a serem alcanados: desenhar contratos de concesso que apresentem retornos competitivos no longo prazo e reduzir o custo do capital para nanciamento de projetos de infra-estrutura. Quanto maiores forem as chances de mudana da rentabilidade de uma concesso por fora de condies
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extra-comerciais (risco regulatrio), maior ser o prmio cobrado pelos investidores privados e menores os prazos de amortizao exigidos por eles para o investimento. Logo, menores sero as possibilidades de utilizao de nanciamento privado. Menores sero tambm as chances de ampliar esse mercado, j que, via de regra, investidores institucionais buscam investimentos em infra-estrutura como uma aplicao de baixo retorno comercial mas, principalmente, de baixo risco. Para reduzir o risco regulatrio ser necessrio consolidar um ambiente institucional claro e estvel, o que envolve essencialmente quatro linhas de atuao. A primeira refere-se criao de um marco regulatrio completo em que ambigidades legais e imprecises de polticas setoriais sejam eliminadas e estvel. Por exemplo, entre 1996 e 2006, o Brasil adotou trs diferentes regimes para o setor de energia eltrica: o da reforma inicial, o do apago, e o do governo Lula. Alm de alterar as regras, com implicaes para o valor dos investimentos feitos sob o regime anterior, todos possuram um grau de indenio signicativo, tanto no que diz respeito denio de normas bsicas do processo de reviso tarifria pelo regulador (asset-base), durante a vigncia do modelo original, quanto incorporao da demanda nos leiles de energia e minimizao dos custos de expanso do sistema no modelo atual. O histrico referente ao cumprimento de contratos no setor tambm no muito bom, como ilustra o dbito das empresas geradoras estatais junto ao Mercado Atacadista de Energia (MAE). H ainda pelo menos outras quatro reas legais que merecem ateno. O atual marco legal no setor de gs natural no permite o estabelecimento de contratos de fornecimento adequados operao das usinas trmicas em um sistema predominantemente hidreltrico e tem se demonstrado incapaz de coibir o abuso do poder de mercado da empresa dominante duas pr-condies para se deagrar o investimento privado no setor. No setor porturio, a reforma setorial encontra-se essencialmente incompleta e h uma proliferao de rgos reguladores e de marcos legais que introduzem um alto grau de incerteza na gesto do setor. No setor de gua e saneamento, a soluo para o problema do poder concedente apenas um primeiro passo. Alm disso, ser necessrio equacionar questes como a explorao de economias de escala e de aglomerao; o planejamento adequado do marco regulatrio; e a xao do nvel correto de tarifas e subsdios, para que um maior nmero de municpios seja atendido de modo ecaz pelo setor privado. O aprimoramento da governana corporativa, com melhor acesso informao e a transparncia das contas das empresas pblicas de gua e saneamento tambm so objetivos importantes. Finalmente, h que se considerar o risco regulatrio oriundo de outras instituies no diretamente vinculadas ao setor, como os rgos de licenciamento ambiental, o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas da Unio.
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Uma segunda meta seria aprimorar o desenho dos contratos para evitar renegociaes excessivas. Negociaes excessivas podem eliminar os benefcios obtidos por meio de processos competitivos ou introduzir inesperados requisitos que alteram a rentabilidade do investimento aps sua realizao pelo setor privado. A histria recente das renegociaes dos contratos de concesso no Brasil sugere que elas foram excessivas e unilateralmente provocadas: em 1994-2002, o percentual de contratos renegociados no Brasil (41%) foi maior do que na Amrica Latina (30%); cerca de trs quartos das renegociaes foram iniciados pelo governo, contra um quarto em toda a regio; enquanto o tempo mdio at a primeira renegociao (pouco mais que um ano) tambm foi menor no Brasil. Os fatores que contriburam para esses resultados incluram a falta de um rgo regulador independente, o fato de o marco regulatrio estar incorporado ao contrato e no legislao do setor, a utilizao de tetos de preos como poltica tarifria e a adoo da tarifa mais baixa como critrio para a concesso. Embora as renegociaes de contratos no possam ser consideradas negativas em si, elas podem ser um sintoma de que os contratos de concesso so mal planejados e uma razo para as altas taxas de prmio de risco dos projetos de infra-estrutura no pas. O planejamento dos contratos de concesso se torna ainda mais complicado pela denio dos objetivos da concesso e da distribuio dos riscos. A desvalorizao da taxa de cmbio em 1999, por exemplo, contribuiu para a reduo do lucro proveniente dos servios de infra-estrutura entre 1998 e 2003, quando os preos dos servios de telecomunicao, energia e gua no Brasil declinaram em termos reais (se medidos em dlares americanos). Denies adequadas de metas de cobertura e a alocao apropriada de risco, especialmente cambial e regulatrio, provavelmente continuaro a ser as questes principais no tocante atrao do capital privado para investimento em infra-estrutura. A Lei de Parceria Pblico-Privada (PPP) exibiliza o uso de fundos pblicos e prev garantias no caso de o governo no cumprir com suas obrigaes nanceiras, mas no elimina nenhum desses obstculos comuns ao processo de simples concesso. Em linhas gerais, portanto, as metas de atendimento deveriam ser consistentes com taxas adequadas de retorno e subsdios ecientes deveriam ser usados para atender a objetivos sociais mais ambiciosos. Uma terceira linha de atuao seria melhorar a qualidade tcnica e a previsibilidade das decises regulatrias. Como em outros pases, os rgos que estabelecem as regras para o setor de infra-estrutura foram criados no Brasil com o objetivo de aumentar a credibilidade do compromisso do governo em honrar os direitos de concesso a longo prazo. Para que esse objetivo seja integralmente alcanado, os reguladores precisam de condies adequadas e incentivos apropriados para funcionar bem. Um funcionamento inecaz levar implementao inadequada de regras setoriais e contratos de concesso, inuenciando assim
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o risco e rentabilidade dos projetos de infra-estrutura. Quando faltarem condies mnimas de funcionamento do rgo regulador, mesmo as leis setoriais bem feitas e as concesses adequadamente planejadas sero mal administradas, aumentando a discricionariedade da deciso regulatria e, logo, o grau de risco percebido pelo setor privado. No incio de 2005, uma pesquisa realizada junto a 21 agncias reguladoras indicava que a maior parte dos atributos de natureza geral necessrios ao bom funcionamento dos rgos reguladores haviam sido transferidos pela prpria legislao que cria o rgo regulador. A maioria das agncias contava, por exemplo, com razovel grau de autonomia formal e nanceira; possua jurisdio para administrar as principais clusulas contratuais ou leis setoriais que poderiam afetar a rentabilidade da concesso e suas decises no podiam ser revistas no mbito do Poder Executivo. O desao parece estar, portanto, no desenvolvimento de atributos de natureza especca e que no podem ser transferidos por lei mas so ainda assim necessrios ao bom funcionamento do rgo regulador. Por exemplo, apesar de quase todas as leis setoriais terem concedido independncia s agncias reguladoras, mais da metade das agncias entrevistadas informou que o Executivo interferiu pelo menos uma vez em sua deliberao nal. Alm disso, embora seja requisitado maioria das agncias documentao formal de suas decises, em poucas delas h exigncia legal de que a deciso tomada baseie-se explicitamente em jurisprudncia existente, o que ameaa a consistncia das decises ao longo do tempo. Poucas agncias estabeleceram sanes legais contra reunies extra-ociais entre diretores de empresas e partes interessadas, o que tambm pode inuenciar a qualidade do processo decisrio. Apenas um quinto do pessoal das agncias, em mdia, foi admitido por concurso pblico. Os salrios oferecidos para os cargos tcnicos e administrativos foram considerados muito abaixo da remunerao para prossional de equivalente nvel em esfera semelhante do poder pblico. Para reduzir o risco regulatrio preciso aprimorar os procedimentos internos das agncias reguladoras, bem como sua capacitao tcnica. As iniciativas para melhorar a governana regulatria nos ltimos anos abrangeram a Lei das Agncias e o Plano de Carreiras para a funo de regulador dentro do servio pblico federal. O projeto de Lei das Agncias inclua algumas determinaes importantes, como a transferncia do poder concedente para o Poder Executivo e a reatribuio do planejamento de polticas aos ministrios setoriais. A proposta de introduo de contratos de gesto entre agncias e o Poder Executivo poderia ameaar a autonomia das agncias. Nenhuma mudana importante foi proposta para melhorar a consistncia das decises adotadas. A aprovao do plano de carreiras permitiu a aplicao de concursos pblicos por algumas agncias. Um funcionamento inecaz levar implementao inadequada de regras setoriais e contratos de concesso, inuenciando assim o risco e rentabilidade dos projetos de infra-estrutura.
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Em quarto lugar, o Brasil deveria recuperar sua capacidade de planejar, executar e avaliar investimentos em infra-estrutura. Os problemas com a gesto e o planejamento dos gastos em infra-estrutura so observados em diversos nveis. Por exemplo, se poderia economizar um volume substantivo de recursos melhorando a administrao de fundos para manuteno de rodovias. Destinando uma soma apropriada de recursos para o setor e mantendo o seu uxo conforme programado; o governo poderia evitar aumentos de at 50% do valor do contrato, derivados de renegociaes e multas contratuais causadas por interrupes no uxo de pagamentos aos concessionrios privados. A capacidade de planejamento e gesto do setor de infra-estrutura era bem melhor nos anos 1970, quando liderada pelas empresas estatais. Mas essa capacidade foi perdida com a deteriorao nanceira dessas empresas e com uma reforma regulatria que, em certos casos, acabou concentrando excessivos poderes nos rgos reguladores. A Empresa de Pesquisa Energtica um passo na direo de se recuperar a capacidade do Estado de planejar o setor eltrico, mas seu desenho e estrutura de governana levantam dvidas sobre a possvel eccia dessa iniciativa. Outro tema a ser enfrentado a consolidao e racionalizao do uso dos diversos programas de universalizao de servios de infra-estrutura: do ponto de vista econmico no claro que a universalizao dos servios de telefonia xa (objetivo do FUST) deva ter prioridade sobre a expanso do acesso ao servio de gua potvel e esgotamento sanitrio (que no dispe de fundo especco). Um problema mais estrutural a forma como se d a elaborao do oramento pelo Congresso Nacional. Os gastos com infra-estrutura no Brasil enfrentam, a princpio, os mesmos problemas de coordenao que inibem a oferta de bens pblicos em qualquer parte do mundo. No Brasil, contudo, esses obstculos so exacerbados pela descentralizao das receitas pblicas para estados e municpios e por um cenrio poltico que favorece o atendimento a objetivos locais de curto prazo em detrimento das metas nacionais de longa durao. Melhorar a coordenao entre as trs esferas de governo para facilitar a adoo de projetos nacionais de infra-estrutura representa, portanto, outro desao a ser enfrentado no longo prazo. Tambm de longo prazo o esforo de exibilizar o uso de verbas pblicas federais com destinao especca, incluindo mecanismos para condicion-la obteno de indicadores sociais pr-estabelecidos e combinar o uso desses recursos com um novo fundo de universalizao dos servios pblicos que consolide os diversos fundos atualmente existentes. Uma estratgia para o setor de infra-estrutura no Brasil deveria, portanto, estar centrada em quatro objetivos principais:
A concluso das reformas regulatrias e a eliminao das incertezas geradas pelas polticas nos setores de portos, gs natural, gua e saneamento;
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O fortalecimento das agncias reguladoras, incluindo mecanismos que levem adoo de decises coerentes e tecnicamente estveis; O aprimoramento dos contratos, evitando o excesso de renegociaes, que eliminam os benefcios econmicos obtidos por meio de propostas competitivas e aumentam os riscos regulatrios percebidos; e A capacitao dos rgos pblicos responsveis por formular, executar e avaliar investimentos em infra-estrutura.
Trata-se, em sntese, de estabelecer um conjunto coerente de polticas pblicas para permitir mais e melhores investimentos privados em infra-estrutura. No curto prazo, o Brasil poderia explorar integralmente as oportunidades de participao privada existentes na segunda fase do programa de concesso de rodovias, nos leiles de energia e nas possveis concesses ferrovirias, este ltimo sendo o setor em que os fundamentos para o investimento privado parecem estar mais desenvolvidos. Em paralelo, o Brasil deveria buscar mecanismos para aumentar a credibilidade do marco regulatrio existente. Uma opo seria a oferta de garantias parciais contra riscos regulatrios por parte do poder concedente especialmente em relao aos aspectos do ambiente regulatrio sobre os quais o governo dispe de razovel controle. Um segundo desao assegurar que os benefcios da participao privada sejam transferidos para os consumidores e para a economia como um todo. Para isso necessrio adotar programas que aumentem o acesso da populao de baixa renda a esses servios, a um custo razovel. necessria ainda a aplicao de normas que protejam os consumidores de abusos de poder de mercado. Sem esses instrumentos possvel que as vantagens da participao privada no sejam totalmente alcanadas nem transferidas aos consumidores nais. Normas ecientes contribuem para estimular maiores ganhos de produtividade e sua transferncia, pelo menos em parte, para os consumidores. Programas para ampliar o acesso da populao de baixa renda no apenas constituem um instrumento importante para melhorar os indicadores sociais, mas tambm contribuem para evitar contratos mal elaborados que eventualmente falhem em gerar rendimentos sucientes para atrair o setor privado ou, ento, que levem a renegociaes oportunistas.
CAPTULO 20
QUALIDADE DA EDUCAO
Naercio Aquino Menezes Filho*1
A educao um dos principais mecanismos para tirar permanentemente as pessoas de uma situao de pobreza e possibilitar seu acesso ao mercado de trabalho. Alm disto, ao melhorar o nvel educacional de sua populao os pases conseguem reduzir sua desigualdade de renda, aumentar a adoo de novas tecnologias e com isto crescer de forma sustentada no longo prazo. Assim, no restam dvidas de que a educao uma das variveis mais importantes, seno a mais importante, para aumentar o bem-estar de uma sociedade. Neste captulo, mostraremos que o Brasil demorou muito tempo para acordar para a importncia da educao, que houve grandes avanos no acesso educao, desde a dcada passada, e que o grande problema agora a qualidade da educao. Alm disso, debateremos alternativas para melhorar a qualidade da educao no Brasil e, assim, promover o crescimento com menos desigualdade. O sculo passado, enquanto outros pases avanavam rapidamente na educao, o Brasil gastava boa parte dos seus recursos com polticas industriais e regionais. Por mais que os investimentos em capital fsico tenham possibilitado um crescimento econmico acelerado durante algum tempo, mais cedo ou mais tarde a restrio educacional iria se mostrar atuante, o que acabou acontecendo a partir da dcada de 1980. Hoje em dia, o crescimento econmico em grande parte baseado na adoo de novas tecnologias, associadas ao uso dos computadores e robs. Estas tecnologias requerem uma mo de obra qualicada. Pases como a Coria, por exemplo, priorizaram a educao desde a segunda metade do sculo passado e, agora, esto colhendo os frutos deste investimento ao manter um nvel de crescimento acelerado e sustentado. O Brasil perdeu este trem, e agora luta para recuperar o tempo perdido.
* Naercio Aquino Menezes Filho professor titular do Ibmec So Paulo, professor associado da FEA-USP, diretor de pesquisas do Instituto Futuro Brasil e consultor da Fundao Ita Social. Doutorado em Economia pela Universidade de Londres, publicou vrios artigos em revistas nacionais e internacionais.
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O processo de recuperao educacional comeou para os nascidos na dcada de 1980, ironicamente quando a crise brasileira comeava a se aprofundar. Esta gerao foi afetada por vrias mudanas institucionais que permitiram que ela chegasse mais longe na escola. Em primeiro lugar houve a nova constituio de 1988, que descentralizou a gesto dos recursos na educao fundamental para os municpios. Em seguida, nos anos 90, houve o incio dos programas tipo bolsa-escola, que transferiam recursos para as famlias, desde que seus lhos permanecessem na escola. Alm disso, os programas de progresso continuada, iniciados em vrias localidades nesta poca, permitiram que as crianas deixassem de ser reprovadas vrias vezes e acabassem abandonando a escola. Finalmente, em 1998 houve a introduo do Fundef, que redistribuiu recursos dos municpios ricos com poucos alunos para os pobres com muitos alunos. Todos estes fatores contriburam, em maior ou menor grau, para o avano educacional obtido no nal do sculo passado. Mas a tarefa de aumentar o acesso educacional est longe ter sido concluda. O nmero de matrculas no ensino mdio, conforme medido pelo censo escolar, por exemplo, passou de 4 milhes em 1992 para 9 milhes, em 2003, mas permaneceu estagnado neste patamar desde ento. Alm disso, a taxa de escolarizao lquida, que indica o porcentual da populao de 15 a 17 anos de idade que est matriculada no ensino mdio, passou de 18% em 1992 para 45%, em 2005, mas j mostra sinais de estagnao. A porcentagem dos jovens de 15 a 17 anos de idade que s estudam passou de 40% em 1992 para 60%, em 2001, mas tambm parou de crescer. Os principais reexos da estagnao das matrculas no ensino mdio ocorrem no ensino superior. Como a transio do ensino mdio para o ensino superior historicamente baixa no Brasil, o pas no consegue aumentar a taxa de matrculas nesse ciclo. No Brasil, a taxa de escolarizao bruta no ensino superior, que indica a razo entre o nmero de matrculas e a populao na faixa etria que deveria estar cursando este nvel de ensino, est atualmente em 24%. Na Coria essa taxa de 91%; na Austrlia, de 73%; na Rssia, de 70%; no Japo, de 55%; em Cuba, de 88%; e na Argentina de 65%. Vrias pesquisas mostram que os principais avanos tecnolgicos ocorrem nos pases com expressiva parcela da populao no ensino superior. Uma pesquisa recente, com rmas industriais brasileiras, mostrou que cerca de metade delas arma no ter pessoal qualicado que possa lidar com novas tecnologias. Mas atualmente, no Brasil, existem mais vagas disponveis do que interessados em cursar uma faculdade. Assim, apesar de termos avanado em termos quantitativos, ainda existe um longo caminho a ser percorrido. O maior desao, entretanto, est na qualidade da educao. Para ter uma idia do desao a ser enfrentado, basta observar que cerca de 3/4 dos alunos da 4 srie da rede pblica no conseguem fazer contas simples de multiplicao,
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de acordo com os dados do Sistema de Avaliao do Ensino Bsico de 2003; e mesmo nas escolas privadas esta proporo atinge 32%. Quando comparamos o desempenho dos nossos alunos de 15 anos de idade com seus pares em outros pases, a situao ainda mais alarmante. Os ltimos resultados do PISA (Programme for International Student Assessment), realizado em 2006 pela OCDE, mostram que o desempenho dos alunos brasileiros em matemtica fez com que o Brasil ocupasse a 54 posio, entre 57 pases. Em leitura, ocupamos a 49 posio e, em cincias, camos em 52 lugar. Em matemtica, os alunos brasileiros caram apenas frente dos alunos da Tunsia, Catar e Kyrgyzsto. Os primeiros colocados em matemtica foram os alunos de Taiwan, em leitura os coreanos e em cincia, os nlandeses. Os alunos de Hong Kong tiveram o terceiro melhor desempenho em matemtica e leitura e o segundo melhor em cincias. Se compararmos o desempenho na prova de cincia dos melhores alunos apenas de cada pas (95 percentil), os alunos brasileiros (quase todos de escolas privadas) colocariam o Brasil na 49 posio. Isto mostra que mesmo a elite brasileira no est conseguindo fazer com que seus lhos aprendam cincias. Estes resultados demostram que as rmas brasileiras tero muita diculdade de competir globalmente com a Coria, Taiwan e Hong Kong, por exemplo, se este processo no se reverter. Mas o que pode explicar o fato do estudante brasileiro da rede pblica ter aulas de matemtica praticamente todos os dias letivos, durante quatro anos, e no saber ao nal do ciclo nem mesmo fazer operaes elementares de multiplicao ou ler as horas em relgios de ponteiros? Os diagnsticos apontam para alguns problemas muito srios, relacionados ao ambiente familiar do aluno, formao dos professores e ao processo de gesto nas escolas que, interligados, conspiram para uma educao pblica de pssima qualidade. Tudo comea com o ambiente familiar. Vrias pesquisas mostram que cerca de 2/3 das diferenas de desempenho entre os alunos nos exames de procincia ocorrem dentro das escolas, ou seja, entre alunos que freqentam a mesma escola. Estas diferenas so oriundas de diferenas nas habilidades dos alunos, que so em grande parte formadas em casa. As pesquisas mais recentes na rea de desenvolvimento de habilidades mostram que tanto as habilidades cognitivas (raciocnio lgico, inteligncia) como as no-cognitivas (motivao, perseverana, auto-estima, disciplina) so desenvolvidas ao longo do processo de formao das crianas e so bastante afetadas pelo ambiente familiar. Crianas que crescem em ambientes saudveis, com pais motivados, persistentes e preocupados com seu desenvolvimento, tendem a se destacar tanto em termos de habilidades cognitivas como no-cognitivas. Os pais mais escolarizados so aqueles que conseguem transferir com mais facilidade estas qualidades para seus lhos. Quando relacionamos este fato com o fraco desempenho histrico do Brasil em termos de acesso educao, ca fcil entender porque o desempenho dos alunos brasileiros to ruim e porque o desao a ser enfrentado pelos professores e diretores to grande.
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Mas, mesmo face a esta situao adversa, a escola tem um papel importante: anal, cerca de 1/3 do desempenho do aluno depende da escola, o que muito, principalmente tendo em vista que este impacto se multiplica no longo prazo, quando os alunos de hoje se tornarem pais. Mas nas escolas a situao alarmante. Tudo comea com a formao dos professores da rede bsica. A maioria dos professores brasileiros no est aprendendo nos cursos de pedagogia como ensinar matemtica ou leitura bsica na sala de aula. No h disciplinas que os ensinem a utilizar os resultados das avaliaes nacionais e internacionais para melhorar o aprendizado. Alm disto, os alunos dos cursos da rea de cincias no priorizam a licenciatura. Desta forma, uma parcela signicativa dos professores da rede pblica deixa o seu curso de graduao sem saber como e o que ensinar para seus futuros alunos. Finalmente, grande parte dos cursos de formao continuada no ajuda o professor a suprir suas decincias de formao. Esses cursos tambm abordam muitas vezes aspectos tericos, sem conexo com o dia a dia dos professores. As pesquisas mostram que o impacto mdio destes cursos sobre o desempenho dos alunos nulo. Outro ponto importante diz respeito s faltas e remoes dos professores da rede pblica. O nmero de faltas muito elevado. Dados recentes mostram que cerca de 23% dos professores da rede estadual de So Paulo faltam s aulas todos os dias. Geralmente, estes professores so substitudos por professores-substitutos que no esto a par do programa de aulas, o que prejudica muito a aprendizagem dos alunos. Mas, por que os professores faltam tanto? Em primeiro lugar porque a legislao permite. Os professores tm um nmero determinado de faltas que so permitidas pelas redes de ensino, sem justicativa alguma. E, na maioria dos casos, basta um atestado mdico para que faltas adicionais sejam abonadas. Assim, um professor que leciona tanto em uma escola pblica como na particular, quando tem que faltar por algum motivo opta pela escola pblica. A situao chegou a este ponto porque historicamente os secretrios de educao no tinham como conceder os aumentos salariais reivindicados pelos sindicatos dos professores e, assim, evitavam as greves institucionalizando as faltas. Obviamente, os principais prejudicados so os alunos, que nada tm a ver com isto. Existe claramente um problema de gesto na educao pblica. Muitas escolas chegam a meados de abril sem professores alocados para todas as turmas, pois muitas vezes o professor inicialmente alocado pediu transferncia para outra escola. Se no existe professor lecionando a matria, os alunos no iro aprender. Alm disso, no h estmulo para que os professores compaream a todas as aulas. Como os salrios e a progresso na carreira no dependem do seu desempenho, a tendncia natural da maioria dos professores da rede pblica a acomodao. Cabe ressaltar que existe uma parcela signicativa dos professores que se dedica rmemente ao ensino na rede pblica, mas, infelizmente, os resultados indicam que esta parcela no est sendo suciente para melhorar o aprendizado dos alunos.
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Outra questo importante a inexistncia de um currculo bsico na grande maioria das redes de ensino, que oriente os professores sobre o mnimo que os alunos devem aprender em cada srie. No Brasil, optou-se por dar mais liberdade para o professor desenvolver seu mtodo de ensino e contedos. Entretanto, dadas as decincias na formao do professor apontadas acima, uma parcela signicativa dos professores no consegue aproveitar esta maior liberdade para introduzir iniciativas que melhorem o aprendizado dos alunos. Assim, a falta de um balizamento mnimo em termos de currculo contribuiu muito para a deteriorao da qualidade do ensino no Brasil. Em vista desta situao, a questo que se coloca : que medidas na rea educacional poderiam trazer uma melhora rpida no aprendizado dos alunos? A primeira medida que pode ser pensada transferir mais recursos para a educao. Mas ser que isto resolveria? O primeiro ponto que deve ser ressaltado que h uma clara m alocao de recursos educacionais no Brasil. Dados da Unesco mostram que o Brasil gasta 13% do seu PIB per capita por aluno do ensino fundamental, 9% por aluno do ensino mdio e 98% do seu PIB per capita por aluno do ensino superior. Na mdia dos pases da OCDE estas porcentagens so de 20%, 26% e 43%, respectivamente. Assim, o Estado brasileiro gasta proporcionalmente metade do que gasta a OCDE com o ensino bsico (fundamental e mdio) e duas vezes mais do que a OCDE no ensino superior. Desta forma, uma redistribuio dos gastos claramente necessria. Mas ser que s o aumento de gastos no ensino bsico resolveria o problema? Os municpios brasileiros gastam, em mdia, cerca de R$ 2 mil por aluno/ ano, sendo que os municpios do Nordeste gastam, em mdia, R$ 1,2 mil e os do Sudeste, cerca de R$ 2,9 mil. Para efeito de comparao, dados da Pesquisa de Oramento Familiar (POF) mostram que as famlias gastam, em mdia, R$ 1.750 por lho/ano no ensino bsico, sendo que no Sudeste este nmero atinge R$ 2,2 mil e, no Nordeste, cerca de R$ 1,1 mil. Como era de se esperar, os gastos mdios das famlias em escolas privadas esto em linha com os gastos pblicos. Entretanto, o desempenho das escolas privadas superior ao das escolas pblicas, mesmo quando levamos em conta as caractersticas dos alunos. Assim, parece que h um problema de gesto de recursos nas escolas pblicas. Alm disto, as evidncias mostram que o simples aumento dos gastos pblicos no necessariamente leva a uma melhora de aprendizado. Pesquisas indicam que no existe relao entre o gasto por aluno no ensino fundamental e a nota do municpio na Prova Brasil, por exemplo, depois que as diferenas na escolaridade mdia dos municpios so levadas em considerao. Alm disso, vrios municpios com desempenho muito ruim no IDEB (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica) tm gastos com educao acima da mdia nacional. Nos Estados Unidos, os gastos reais por aluno triplicaram entre 1960 e 2000,
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mas o desempenho dos alunos em exames de procincia permaneceu praticamente estvel. O Chile tambm aumentou consideravelmente os gastos com educao nos ltimos 15 anos, numa tentativa focalizada de melhorar a qualidade do ensino oferecido no pas, mas o resultado dos alunos chilenos nos exames internacionais permaneceu estagnado. Assim, apesar do gasto com educao bsica ser relativamente baixo no Brasil, no h evidncias de que um simples aumento de gastos ir necessariamente levar a um ganho de qualidade. Mas, ento, o que devemos fazer para melhorar a aprendizagem dos nossos alunos? A partir da anlise acima, ca claro que temos que atacar em vrias frentes para conseguir resultados signicativos no prazo mais curto possvel. A meu ver existe muito pouco a ser feito no caso do ambiente familiar, pois a falta de escolarizao dos pais dos alunos o resultado de dcadas de descaso com a educao, como vimos acima. A boa notcia que, com o aumento no acesso escola ocorrido recentemente, podemos prever uma melhora no acesso informao e na conscientizao dos pais no curto prazo. No longo prazo, entretanto, a recente estagnao das matrculas no ensino mdio causa preocupao. Uma tima iniciativa do MEC foi criar o IDEB, que serve como um indicador sntese da qualidade da educao em cada municpio, que leva em conta as notas dos alunos na prova Brasil e o uxo de alunos ao longo das sries. Alm disso, o MEC (atravs do INEP) estabeleceu metas anuais para cada municpio em termos deste indicador at 2022 (bicentenrio da Independncia). Entretanto, as metas s iro servir como mecanismo de presso para os prefeitos e secretrios de educao se eles forem cobrados no caso destas metas no serem atingidas. Para isto, seria necessrio que os resultados do IDEB, a cada ano, assim como as metas pr-estabelecidas, fossem amplamente divulgados pela mdia local que atinge a populao mais pobre de cada municpio. A presso das famlias por uma educao de mais qualidade um dos principais mecanismos que podem levar a uma gesto mais prossional das escolas pblicas. Em termos de formao dos professores, necessrio mudar o currculo das escolas de pedagogia para que elas se paream mais com as antigas escolas normais, ou seja, que incorporem em seus currculos os mtodos de ensino de matemtica, lngua portuguesa e demais matrias. Por sua vez, os currculos devem incorporar o ensino da metodologia e a anlise dos resultados das recentes avaliaes nacionais realizadas com os alunos das escolas pblicas e privadas. No caso dos cursos de formao continuada, necessrio fazer avaliaes criteriosas dos cursos existentes, para que possamos discernir com clareza aqueles que alcanam bons resultados. J existe uma metodologia de avaliao econmica de projetos sociais que est sendo aplicada e disseminada por vrios institutos e fundaes e que poderia ser aplicada para avaliar os cursos de formao continuada.
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Trazer as melhores prticas de gesto para a rede pblica de ensino certamente melhoraria muito os resultados em termos de aprendizado dos alunos. Uma boa gesto inclui, em primeiro lugar, estabelecer incentivos para que os prossionais que trabalham na escola alcancem melhores resultados. Para isto, necessrio recompensar de forma diferenciada aqueles professores e funcionrios que mais se esforam para atingir seus objetivos, ou seja, melhorar o aprendizado dos alunos. Assim, aumentos salariais tm que estar ligados ao desempenho, de forma tambm a atrair os indivduos mais motivados para a prosso. Neste sentido, alguns estados brasileiros esto introduzindo iniciativas de remunerao por desempenho, atravs de bnus para os funcionrios das escolas, cujos alunos tenham um bom desempenho nos exames estaduais de procincia. Nestas experincias, os professores faltosos no ganham o bnus. Iniciativas deste tipo so muito bem vindas, e podem representar um avano em termos educacionais. necessrio, entretanto, auxiliar os professores a atingirem estes objetivos. Assim, importante estabelecer um currculo mnimo nas escolas, para que todos os professores saibam exatamente o que os alunos devem aprender em cada srie, estabelecendo-se tambm uma ligao entre este currculo e os exames de procincia que so realizados anualmente. Tambm necessrio resolver eventuais problemas de infra-estrutura e de violncia que s vezes ocorrem nas regies mais pobres, para que os professores possam realizar seu trabalho com as condies mnimas necessrias. Um dos principais determinantes do bom desempenho do aluno nos exames de procincia a idade em que ele entrou na escola. Crianas que comeam a estudar na creche e na pr-escola tm, em mdia, um desempenho muito superior s demais. Este melhor desempenho tambm se reete em mais anos de estudo e salrio maior no mercado de trabalho. Assim, importante que os municpios invistam na educao infantil. Os recursos gastos neste nvel so os que trazem maiores retornos no longo prazo. Isto ocorre especialmente para as crianas que moram em domiclios mais pobres, com pais menos escolarizados, que muitas vezes no conseguem perceber a importncia de uma educao de qualidade. Outra varivel muito associada ao desempenho escolar o nmero de horas-aula na escola que a criana freqenta. Assim, programas de educao integral, em que a criana permanece na escola ou em ambientes educativos por mais horas, so iniciativas importantes para melhorar o aprendizado. Computadores, laptops e laboratrios de informtica no tm relao com o desempenho dos alunos nos exames de procincia. As evidncias mostram que, antes de colocar aparelhos de ltima gerao nas escolas, necessrio solucionar problemas mais simples, como estimular os professores a faltarem menos, criar um clima que favorea o aprendizado na escola e fazer avaliaes constantes dos alunos. De nada adianta um laptop com acesso internet, se a criana no tem
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quem a auxilie a utilizar este instrumento para ganhar conhecimento. Muito provavelmente esta criana usar o laptop para acessar contedos diversos na internet ou conversar com os colegas, distraindo mais ainda sua ateno. De vez em quando aparece na mdia a proposta de lanar vales educacionais (vouchers), como forma de melhorar a qualidade da educao brasileira. Segundo os defensores da proposta, o governo ineciente em quase tudo o que faz. Assim, o governo deveria custear a educao (principalmente dos mais pobres), mas no necessariamente gerir as escolas. O setor privado poderia fornecer educao bsica de forma mais eciente do que as escolas pblicas, pois tem mecanismos de gesto, incentivos, cobranas e punies que inexistem no setor pblico. a que surge a idia dos vales-educacionais. Segundo esta idia, o governo, ao invs de fornecer diretamente a educao para todos, forneceria vales para as famlias, que poderiam us-los para comprar vagas nas escolas pblicas ou privadas que escolhessem. Isto, alm de aumentar a ecincia do sistema, atravs da transferncia dos alunos das escolas pblicas para as privadas, tambm aumentaria a competio entre as escolas pblicas por mais alunos, o que melhoraria a ecincia e a qualidade do sistema como um todo. Apesar da idia de vales educacionais em princpio fazer sentido, os resultados prticos da aplicao deste esquema no so muito animadores. O caso do Chile, pas em que o sistema de vouchers est em vigor desde 1981, mostra que, se no for bem aplicado, o sistema pode ter conseqncias perversas. Hoje em dia, as famlias chilenas tm a opo de matricular seus alunos em escolas pblicas ou privadas, sem pagar nada por isto. Como decorrncia direta desse programa, mais de mil escolas privadas entraram no mercado de educao chileno desde ento, e a parcela de matrculas nas escolas privadas aumentou de 20% para 40%, passando de 50% em algumas localidades. Mas qual foi o efeito deste programa sobre a qualidade da educao no Chile? As notas dos alunos chilenos no aumentaram mais, nos municpios em que as matrculas no setor privado cresceram mais, e a repetncia e a distoro idade-srie aumentaram nestes municpios. Alm disto, o desempenho dos alunos chilenos piorou nos exames internacionais de qualidade de educao, mesmo aps duas dcadas de um regime em que as famlias podem escolher livremente as escolas de seus lhos. Outra experincia que tem despertado muita ateno o surgimento das escolas charter nos Estados Unidos. A primeira lei que permitiu o aparecimento deste tipo de escola foi promulgada em Minnesota, em 1991, e desde ento seu nmero vem aumentando continuamente, de tal forma que em 2006 havia cerca de 4 mil escolas charter nos Estados Unidos, atendendo cerca de um milho de alunos, ou seja, 2% de todos os alunos em escolas pblicas americanas. As escolas charter so construdas e geridas por entidades privadas, mas as matrculas e mensalidades de seus alunos so pagas pelos estados, que so responsveis
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por monitorar seu desempenho. Entretanto, os resultados do National Assessment of Education Progress (NAEP), realizado em 2003, mostraram que os alunos dessas escolas tiveram um desempenho pior em matemtica e leitura do que os alunos das escolas pblicas tradicionais, mesmo quando a amostra era estraticada por cor, regio e renda. Assim, parece mais vivel no curto prazo tentar melhorar a qualidade das escolas pblicas existentes do que implementar amplas reformas no sistema de educacional para alcanar resultados duvidosos. Enm, depois de dcadas de descaso com a educao, a sociedade brasileira est nalmente despertando para a sua importncia fundamental para vrios aspectos da vida do brasileiro. Apesar da situao atual da qualidade da educao ser muito ruim, o espao que a educao tem ocupado na mdia merece destaque e signica que uma parcela da sociedade, enm, parece estar acordando para a importncia da educao. O Brasil s conseguiu terminar com a hiperinao quando a sociedade brasileira estava plenamente convencida de que a inao era um mal. Mesmo assim, foram necessrios diversos planos econmicos de estabilizao at que o Plano Real conseguisse reduzir a inao de forma persistente. No caso da educao, ns ainda estamos no estgio de convencer a sociedade de que sem uma educao de qualidade, as empresas brasileiras no vo conseguir competir com as empresas asiticas. Quando atingirmos este objetivo, ser necessrio avaliar o impacto das medidas que esto sendo tomadas at que se estabelea um consenso sobre o que realmente funciona em educao. Isto pode demorar ainda alguns anos. Mas, pelo menos, parece que ns estamos na direo certa.
CAPTULO 21
EM BUSCA DO SETOR AUSENTE
David Kupfer*1
Uma metfora particularmente feliz para sintetizar o que desenvolvimento econmico foi a sugerida pelo historiador Fernand Braudel, quando comparou esse processo a uma corrida de revezamento na qual a tecnologia cumpre o papel do basto que vai sendo passado entre os pases, em sucessivos ciclos histricos longos. Assim foi com a introduo dos revolucionrios sistemas de navegao dos pases ibricos do sculo XV, ou com a inveno da mquina a vapor na Inglaterra do sculo XVIII, ou com o surgimento das indstrias qumica e eltrica nos Estados Unidos e na Alemanha do sculo XIX ou, ainda, com a adoo das tecnologias organizacionais e de automao exvel no Japo do sculo XX. Semicondutores, tecnologias de informao, bio e nanotecnologia despontam como os bastes que esto sendo passados nesse incio de sculo XXI. O principal trao em comum dessas novas tecnologias que so, todas elas, indiferenciadas. Por essa razo, absorv-las na matriz industrial envolve um duplo esforo de mudana estrutural. Primeiro, no plano interindustrial, exige a criao de novos setores produtivos associados ao hardware e ao software nos quais essas tecnologias esto embarcadas. Segundo, no plano intra-industrial, requer aprendizado e acumulao de competncias nas empresas para que seja possvel a sua difuso nos novos processos e produtos nas quais so utilizadas. Em outras palavras, no basta a um pas habilitar-se apenas para a produo dessas tecnologias; necessrio capacitar-se tambm para o seu uso. Cabe, ento, buscar compreender os desaos e limites associados a esse duplo esforo de transformao estrutural. No plano interindustrial, o desenvolvimento econmico requer mudanas na composio setorial do valor adicionado e do emprego em favor de um aumento do peso dos setores com maior contedo tecnolgico,
* David Kupfer Doutor em Economia pelo IE/UFRJ, onde atua como professor e pesquisador. um dos organizadores do livro Economia Industrial: Fundamentos Tericos e Prticas no Brasil (2002), meno honrosa no prmio Jabuti, em 2003, e do livro Made in Brazil: Desaos Competitivos para a Indstria Brasileira (1995), ganhador do Prmio Jabuti, em 1996, ambos na categoria Economia e Negcios.
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maior dinamismo de mercado e maior capacidade de gerao de renda e riqueza. Esse upgrading da estrutura produtiva proporciona diversos importantes benefcios micro e macroeconmicos. Primeiro, o surgimento de novos setores de maior contedo tecnolgico d margem a efeitos de transbordamento, que ajudam a que a incorporao de inovaes se generalize por todo o tecido industrial, dinamizando o mercado interno por meio de aumento da produtividade e qualidade dos produtos. Segundo, traz implicaes positivas para a sustentabilidade do setor exportador, que passa a operar com capacidade crescente de resposta em preo e diferenciao de produtos s presses competitivas advindas do mercado internacional. Terceiro, e de modo similar, impede uma deteriorao indesejada da taxa de auto-suprimento do consumo interno, na medida em que abre espao para que a produo domstica reduza o hiato tecnolgico em relao fronteira internacional. Conjugados, esses benefcios garantem maior solidez ao balano de pagamentos, reduzem a vulnerabilidade externa da economia e asseguram o aumento continuado da produtividade. Enm, permitem que a economia percorra uma duradoura trajetria de expanso sem maiores sobressaltos. No plano intra-industrial, o que entra em questo a velocidade com que se do as mudanas na organizao da produo e na capacitao tecnolgica das empresas. Em economias que seguem trajetrias evolutivas progressivas, espera-se que inovaes introduzidas por uma ou mais empresas lderes sejam replicadas rapidamente pelas empresas seguidoras. Essas ltimas, ao dispararem pr-ativamente os procedimentos de imitao, asseguram que a difuso das novas tecnologias se complete em um intervalo curto de tempo. O acirramento da competio movida pelas empresas seguidoras fornece o necessrio estmulo para que as empresas lderes introduzam um novo ciclo de inovaes, realimentando o dinamismo tecnolgico de toda a estrutura produtiva. No entanto, pode prevalecer uma outra trajetria, na qual as empresas seguidoras se engajam na absoro das inovaes modernizantes com grande defasagem temporal, levando a que a difuso das inovaes associadas onda de modernizao industrial ocorra com grande lentido. Como agravante, podem ainda existir situaes em que grande nmero de empresas sequer consiga se capacitar para as novas tecnologias, permanecendo alijadas do processo de modernizao. Como resultado, o tempo de difuso intra-industrial das inovaes pode tornar-se ainda mais longo, causando uma certa incapacidade das empresas em redenir suas posies competitivas e constituindo uma importante causa de rigidez da estrutura interindustrial. Essa uma das origens da heterogeneidade estrutural, tambm chamada dualidade, que para muitos intrpretes sempre foi uma marca negativa, quase uma doena, da histria do desenvolvimento das naes perifricas. Por isso, caminhar na direo da incorporao de novas tecnologias ,
Em Busca do Setor Ausente
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sem dvida, uma tarefa complexa, pois envolve a capacidade de denir e implementar polticas que favoream no somente a criao do novo, como tambm e to importante quanto a reconverso do velho. Desprezar essa segunda frente, muito provavelmente condenar o esforo de mudana estrutural a resultados frustrantes em termos de desenvolvimento. Para os pases em desenvolvimento, a mudana estrutural ganha sentido se representa um passo na direo de um processo de catching-up. Nesse tema surgem dois pontos de vista distintos que sustentam um longo debate acadmico, ainda longe de encontrar algum desfecho. De um lado, esto os autores que imaginam que a convivncia com os pases j ricos traz uma diculdade adicional, nos termos mencionados por Friedrich Lizt para justicar a adoo de mecanismos de proteo da indstria nascente nos pases retardatrios. So autores que geralmente adotam a viso do technology push, isto , do progresso tcnico majoritariamente impulsionado pela intensidade e direo do investimento realizado em P&D. Dada a crescente necessidade de recursos nanceiros para o custeio de programas de P&D cada vez mais complexos e demorados, a tendncia de alargamento do hiato tecnolgico, ampliando junto com ele a desigualdade de riqueza entre as naes. nessa perspectiva que se encaixam as vises como a de Nathan Rosemberg, quando arma que o problema do terceiro mundo a sua coexistncia temporal com o primeiro mundo , recentemente retomada por Ha-Joo Chang no seu livro Chutando a Escada. De outro lado, esto os autores que imaginam que o conhecimento do mapa da mina j seguido pelos pases pioneiros abre possibilidades para a queima de etapas por parte dos pases seguidores, facilitando o processo de emparelhamento, nos moldes propostos por Alexander Gerschenkron, quando valoriza a existncia das vantagens do atraso. Esses autores enxergam a existncia de um espao para a endogeneizao do progresso tcnico em pases seguidores, atravs da adaptao das tecnologias originalmente importadas s condies locais. Seria este tipo de aprendizado que capacitaria certos pases a competirem, com vantagens comparativas em relao aos pases inovadores pioneiros, nos mercados internacionais que apresentassem estruturas de demanda similares s suas. A possibilidade de construo destas trajetrias tecnolgicas deniria os caminhos para o desenvolvimento produtivo de pases perifricos, passando por sucessivas rodadas de melhoria da posio relativa destas naes no cenrio internacional, at chegarem a integrar o clube das potncias industriais. Evidentemente, essa no uma questo simples. Em uma perspectiva schumpeteriana, subsistem srias restries ao potencial do mero learning-by-doing como caminho de qualicao tecnolgica de uma estrutura industrial retardatria. Ao contrrio de um processo puramente dependente de tempo, como geralmente modelado nas teorias neoclssicas, o aprendizado tecnolgico depende das
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condies especcas em que se d o progresso tcnico oportunidade, cumulatividade, apropriao e das caractersticas igualmente especcas dos padres de concorrncia que se estabelecem nos diversos mercados. Ambas as condies so mutveis, na medida em que se percorre as diferentes fases de evoluo do conhecimento humano ou da organizao da economia mundial. Por isso, o aprendizado exige estratgias especcas para a sua consecuo, envolvendo esforos prprios de pesquisa e desenvolvimento nas empresas e nos sistemas nacionais de inovao. Vale dizer, a busca do catching-up implica necessariamente custos e riscos para as empresas e, por extenso, d margem ao sucesso ou ao fracasso das estratgias nacionais de desenvolvimento industrial. Esse debate pode ser ilustrado pelo desempenho, h 25 anos, de pases como a Coria do Sul e, em menor escala, os demais tigres asiticos ou ainda pelo Japo, nos idos das dcadas de 1960 e 1970. Para muitos analistas, a grande velocidade dos processos de emparelhamento conseguido por esses pases sugere a existncia de um modelo asitico de desenvolvimento, no qual esses pases perseguiram um processo em etapas, tal qual a corrida de revezamento mencionada no incio desse texto. Primeiro, buscaram a insero internacional em indstrias tradicionais, intensivas em trabalho, a exemplo dos produtos txteis ou calados; posteriormente, a nfase deslocou-se para bens de consumo durvel e outros produtos mais sosticados; e, nalmente, tornaram-se potncias exportadoras em produtos de alta densidade tecnolgica.12 Porm, mais recentemente, a China est trazendo uma experincia de transio estrutural distinta. Inicialmente exportadora de txteis, artigos de plstico, brinquedos, calados e outros produtos tradicionais, tal qual seus antecessores na sia, a China conseguiu entrar no clube dos pases exportadores de produtos de alta tecnologia, sem renunciar liderana competitiva nos produtos tradicionais.23 Esse desempenho da indstria chinesa resultado de um uma ousada arquitetura de polticas, que incluem a manuteno do cmbio relativamente desvalorizado, crdito farto e barato para os novos empreendimentos, controle da entrada de capitais nanceiros e de risco, uma poltica industrial, tecnolgica e comercial dotada de forte ativismo no direcionamento dos investimentos, dentre outros.
1. A anlise da evoluo da composio das exportaes desses pases bastante elucidativa. A pauta de exportaes da Coria, por exemplo, transformou-se radicalmente ao longo do tempo: enquanto 56% em valor das exportaes coreanas em 1984 eram de produtos tradicionais, esse montante reduziu-se para 13% vinte anos depois. Inversamente, a participao dos produtos de alta e mdia-alta tecnologia, em valor, evoluiu de 20% para 67% no mesmo perodo. 2. Hoje, as exportaes chinesas distribuem-se equilibradamente entre esses tipos de produtos. Considerando-se os 128 principais produtos responsveis por metade do valor das exportaes chinesas em 2002, 67 eram produtos tradicionais e 47 de alta ou mdia-alta tecnologia. Em valor, os produtos tradicionais correspondiam a 42% da pauta, enquanto os de alta-mdia tecnologia representavam 49%. Apenas a ttulo de comparao, as exportaes brasileiras exibem um padro muito mais concentrado e especializado. Primeiro, metade das exportaes devida a somente 28 produtos. Segundo, so apenas dois os produtos tradicionais (5% em valor) contra seis produtos de alta-mdia tecnologia (23% em valor). O predomnio no caso brasileiro de commodities, intensivas em recursos naturais: 20 produtos e 73% do valor exportado.
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Ao criar as condies para que o pas desenvolva simultaneamente as indstrias tradicionais e de alto contedo tecnolgico, a poltica econmica chinesa assegura uma insero privilegiada do pas na economia mundial proporcionado pelas segundas, ao mesmo tempo em que dinamiza o mercado interno em conseqncia da grande capacidade de gerao de empregos das primeiras. Com isso, cai por terra a dicotomia que pautou o debate sobre modelos de desenvolvimento nos ltimos 30 ou 40 anos, que opunha modelos voltados para fora baseados em promoo de exportaes e voltados para dentro com base no mercado interno. A experincia chinesa desmistica a tese de ouro dos tericos do desenvolvimento alojados nas instituies supranacionais, para os quais os pases asiticos ao adotarem o modelo voltado para fora zeram o certo, enquanto os pases latino-americanos, seguidores do modelo voltado para dentro, zeram o errado. Em suma, a experincia desses pases mostra que, dependendo das caractersticas estruturais prvias e do manejo da poltica econmica, a estrutura industrial pode ser transformada em distintas direes. Embora essa concluso parea trivial, apenas recentemente, diante das numerosas evidncias sobre resultados to dessemelhantes proporcionados por reformas econmicas e institucionais to semelhantes, implantadas nos diversos pases, as instituies supranacionais passaram a se mover no sentido de incluir as especicidades nacionais na agenda das discusses sobre as polticas pblicas mais ecazes para a promoo do desenvolvimento. Na Amrica Latina, a tradio do pensamento desenvolvimentista se materializou em duas idias-fora: a primeira a percepo de que o padro de especializao da economia importante; a segunda a certeza de que as naes do subcontinente jamais conseguiriam escapar das armadilhas de uma especializao indesejada, herdada do perodo colonial, sem um projeto nacional deliberado de completar a estrutura industrial. Por essa razo, caberia ao Estado um papel de liderana na viabilizao do setor ausente no perl estrutural desejado. Inicialmente, tal como pioneiramente formulado por Ral Prebisch, nos primrdios da Cepal, o setor ausente era a indstria. O ponto de partida de Prebisch era a sua proposio de que a economia internacional se organizaria em uma estrutura dual, na qual um centro industrial/moderno e uma periferia agrcola/atrasada se relacionariam, anti-ricardianamente, de modo desigual devido tendncia deteriorao dos termos de troca entre bens agrcolas e industriais. A soluo para este estrangulamento estrutural adviria do avano do processo de industrializao, para o que se desenhou o caminho da substituio de importaes como estratgia bsica para a poltica de desenvolvimento econmico dessas naes. Em sincronia com tantos outros pases latino-americanos, no Brasil, aps uma dcada de crescimento do produto industrial, do salrio mdio e da
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produtividade, j no incio dos anos 1960 o comportamento negativo de certos indicadores macroeconmicos, como inao, desemprego e endividamento externo apontava para o esgotamento do paradigma do desenvolvimentismo industrialista e indicava novos obstculos estruturais a serem superados. Esses obstculos levaram identicao da indstria de insumos bsicos como o grande ausente, a ser construdo em um novo estgio do processo de industrializao O salto em direo a esses setores correspondia ao esforo de introduo de indstrias com nveis de produtividade muito mais elevados, do que os valores habitualmente exibidos pela indstria tradicional pr-existente. No exagero armar que nenhum pas conseguiu ir to longe, na consecuo desse projeto, como o Brasil. Ainda durante a dcada de 1970, a produo de commodities como celulose, metalurgia, siderurgia, petroqumica, minrios e soja foi rapidamente incorporada matriz industrial, por meio de pesados investimentos em fbricas modernas, com escalas tcnicas adequadas e com nveis de ecincia prximos s melhores prticas internacionais. No entanto, a despeito do grande sucesso alcanado, as mazelas do subdesenvolvimento permaneceram. O problema que os setores de commodities implantados nesse perodo, embora apresentassem alta produtividade, caracterizam-se por um lento crescimento da produtividade, na medida em que no tm surgido inovaes que afetem mais radicalmente os seus processos produtivos. Desta forma, a mudana estrutural conseqente incorporao destes setores na matriz produtiva, apesar de ter gerado poca um aumento signicativo no patamar de produtividade da indstria brasileira, no foi nem poderia ser capaz de sustentar posteriormente esse desempenho. O diagnstico ganhou ento novos elementos, passando a enfocar o setor de bens de capital como o novo grande ausente da estrutura industrial. A estagnao vivida no incio dos anos 1980 encontrava a sua principal causa estrutural na ausncia de um setor de bens de capital eciente e diversicado, que fosse capaz de alavancar o investimento com a intensidade requerida pelo quadro macroeconmico pouco favorvel da poca. Essa a essncia do argumento de Fernando Fajnzylber, economista da Cepal que escreveu, ainda em 1984, o livro A industrializao trunca da Amrica Latina. Nesse livro, o autor explora as conseqncias negativas da incapacidade do setor local de bens de capital em constituir o plo dinmico dessas economias, em funo tanto do baixo peso relativo que ocupava na estrutura produtiva, quanto pela diculdade em assegurar um uxo adequado de inovaes para a indstria. A ausncia desse setor de bens de capital limitava a endogeneizao do progresso tcnico, com o agravante adicional de que gerava ciclos de importao desses itens que comprometiam a situao do balano de pagamentos.
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interessante observar que, a despeito do fraco desempenho da economia brasileira no perodo, a dcada de 1980 foi relativamente favorvel para a produo local de bens de capital. Em resposta a um vasto arsenal de medidas de poltica industrial, esse setor no somente ganhou peso na estrutura do valor adicionado industrial como se observou o surgimento de grandes empresas nacionais e a vinda de um ncleo importante de empresas transnacionais para o pas. No entanto, ao invs da esperada dinamizao da demanda local nos segmentos baseados em diferenciao de produtos, que era esperada como conseqncia do avano ocorrido na internalizao do setor de bens de capital, vericou-se exatamente o oposto: os setores de produtos homogneos foram os que melhor se ajustaram, em vista da insero exportadora que conseguiram desenvolver no perodo anterior. Com a chegada dos anos 1990 e do projeto de abertura comercial e nanceira, a busca do setor ausente perdeu flego como foco da poltica econmica. Teve incio um perodo no qual a poltica econmica pouca ateno dedicou ao problema do desenvolvimento, ocupando-se quase que exclusivamente de tentar assegurar a estabilidade do entorno macroeconmico, uma obsesso das autoridades monetrias h quase duas dcadas, em detrimento de polticas estruturantes de longo prazo adequadas para a complexidade da matriz industrial brasileira. E justamente a ausncia de diagnstico sobre as reais possibilidades e limites de um desenvolvimento mais acelerado e mais abrangente da atividade produtiva no Brasil, a chamada viso estratgica de longo prazo sobre o desenvolvimento, que explica a fraqueza da poltica econmica brasileira nesse perodo. Apenas com a retomada da reexo sobre a poltica industrial em 2003, aps os anos de chumbo impostos pelos dogmas neoliberais, o tema voltou cena, agora apontando indstrias de elevado contedo tecnolgico como semicondutores, farmacutica e software, alm dos bens de capital, como os setores ausentes a serem desenvolvidos. A fase II da poltica industrial, editada em 2008, reforou essa tese, consagrando o tema da inovao como o foco central das iniciativas de desenvolvimento industrial. Uma poltica econmica favorvel ao desenvolvimento produtivo deveria eleger uma estratgia focada em um duplo alvo mvel: promover simultaneamente o aumento da insero internacional do topo da indstria, isto , das empresas mais capacitadas para enfrentar a competio global que, em geral, j contam com experincia exportadora; e a modernizao do miolo da indstria, integrado por setores tradicionais, com grande participao de pequenas e mdias empresas e voltados para o mercado interno. No primeiro caso, o alvo seria ampliar as capacitaes competitivas existentes, visando o enobrecimento da pauta de exportao atual e a incluso de novos produtos de maior dinamismo, apoiando as empresas no esforo de aproximao da best-practice internacional.
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No segundo caso, o alvo seria assegurar padres crescentes de ecincia e qualidade industrial, por meio de iniciativas voltadas para elevar contnua e generalizadamente os nveis de capacitao das empresas, para que se aproximem da fronteira nacional de competitividade. Para o topo da indstria, fundamental que a poltica industrial e tecnolgica se ajuste a uma importante mudana ocorrida nos meios e mtodos pelos quais empresas, universidades e centros de P&D interagem, atualmente, na criao e transferncia de novos conhecimentos. Internacionalmente, onde antes prevalecia o encadeamento (linkage), isto , relaes entre compradores e vendedores de mercadorias, observa-se agora o predomnio do transbordamento (spill-over), relaes tecnolgicas entre produtores e usurios de conhecimento, sem necessariamente estarem connados s mesmas cadeias produtivas. Essa mudana afetou a forma como a externalidade, que o conhecimento, passou a ser utilizada na busca das inovaes. Na era dos encadeamentos, era necessria alguma competncia de ambas as partes para que ligaes tecnolgicas entre compradores e vendedores de mercadorias se estabelecessem. Do contrrio, tendia a ocorrer uma espcie de enclave, como no caso de muitos projetos de empresas multinacionais em pases atrasados, que eram implantados sem que qualquer transferncia tecnolgica viesse a ocorrer. Na era dos transbordamentos, o que entra em tela a capacidade de aprendizado e de adaptao das empresas em rede, existindo ou no relaes diretas de compra e venda de mercadorias entre elas. o compartilhamento na produo e uso do conhecimento que cria as ligaes que unem os diversos agentes envolvidos, levando constituio de um sistema de inovao. O fato inquestionvel que a indstria brasileira ainda no reuniu massa crtica para que essas ligaes em rede comecem a ser estabelecidas no ritmo necessrio. Por isso, o principal objetivo da poltica tecnolgica para os prximos anos deve ser o de favorecer o estabelecimento das ligaes entre os diversos ns que hoje ainda esto desconectados. A experincia da indstria brasileira de petrleo que, em cerca de 20 anos, conseguiu construir um sistema setorial de inovao bastante denso, modelar em mltiplos sentidos, especialmente naquilo em que comprova o potencial que o poder de compra de grandes empresas, no necessariamente estatais como foi, nesse caso, a Petrobras se bem manejado, pode proporcionar em matria de oportunidades de inovao. Embora os desaos associados aos setores de maior contedo tecnolgico sejam de mais difcil equacionamento, as principais preocupaes com o encolhimento da atividade industrial tm recado sobre a indstria tradicional txtil, vesturio, calados, mveis, dentre outros , em vista de sua alta representatividade
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no valor adicionado e no emprego industrial. A preocupao vem do fato de que o futuro que se vislumbra para esses setores de crescente desvantagem na concorrncia com os produtos importados. Por isso, sabe-se que esses setores tero que enfrentar nova fase de transformaes, mais uma, em uma j longa histria de ajustes estruturais visando sobrevivncia. So muitos os fatores que inuenciaro a capacidade de resposta desses setores. Primeiro, o futuro da indstria tradicional depender da disposio de o governo promover uma desvalorizao da moeda ou, alternativamente, denir instrumentos scais, nanceiros e regulatrios que compensem os danos que a valorizao excessiva do real vem causando. Outro elemento decisivo a infraestrutura. Aqui, o que est em jogo o aumento da sua disponibilidade e conabilidade conjugado reduo do custo de acesso, especialmente, para energia, transportes e tecnologias de informao. No certamente uma tarefa fcil e importante ter claro que a sua consecuo depende no somente de fartos recursos pblicos e privados para investimentos, mas tambm de uma imprescindvel capacidade institucional de denir as prioridades consistentes com as necessidades desse tipo de indstria. Tambm caber ao governo a criao das condies para um vigoroso aumento da produtividade, o que certamente vai requerer uma azeitada poltica de difuso tecnolgica. De todo modo, as polticas pblicas isoladamente de nada adiantaro se a maioria das empresas da indstria tradicional no sarem da posio passiva em que esto hoje e tomarem para si a tarefa de denir seus rumos futuros, fazendo as escolhas pertinentes, imobilizando o capital requerido e assumindo os riscos inerentes a esses perodos de transformao estrutural. O que est em tela a necessidade de promover uma reorientao estratgica que pode envolver uma de duas opes: primeiro, para as empresas que esto mais bem posicionadas no mercado, conferir maior peso para design, moda e outros elementos diferenciadores de produto nas suas estratgias competitivas; segundo, para as demais empresas fora desse nicho, buscar obsessivamente qualidade e produtividade nas atividades manufatureiras e, acima de tudo, capacidade de fornecer componentes ou produtos prontos com rapidez e conabilidade, para permitir s empresas trabalharem integradas em cadeias organizadas de suprimento, nacionais ou internacionais. Ambas as estratgias devero permanecer viveis, pois neutralizam as principais vantagens competitivas da produo chinesa, que ainda so baseadas em baixo custo e elevada padronizao. Quanto ao papel da indstria na economia nacional, em uma perspectiva de longo prazo o Brasil provavelmente no ser nem uma plataforma de exportao mundial, nem tampouco ser exclusivamente importador desses bens tradicionais. Signica isso que o peso da indstria na composio do PIB brasileiro no ser to alto quanto o dos novos tigres asiticos, nem to baixo quanto o dos pases
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ps-industriais. O pas dever rumar para uma indstria tradicional organizada em nichos, nos quais as empresas, de um lado, podero se beneciar da pujana de nosso mercado interno, mas, de outro, tero que disput-lo cotidianamente com produtos importados. Por isso, precisaro exportar uma parcela da produo para conseguirem escala e informao que as habilite a uma maior capacidade competitiva no prprio mercado interno. Por isso tambm, ser necessrio buscar todas as oportunidades comerciais existentes mundo afora, e no somente nos pases de maior renda, direo que sugere que a aposta em negociaes multilaterais ou em bloco, com nfase para os nossos vizinhos latino-americanos, pode ser a mais acertada no longo prazo. No se pode esquecer o fato de que a estrutura industrial brasileira apresenta uma grande vantagem, quando comparada a outras economias em desenvolvimento: mesmo nos setores com srias decincias competitivas existe um ncleo de empresas de excelncia que podem fornecer modelos concretos para um processo de benchmarking interno. O fato que os sinais recentes so de que o ciclo de investimentos mais intenso dos ltimos 10 anos est em curso e, dependendo se essa dinamizao for generalizada ou connada apenas a alguns setores, estar sendo denida uma estrutura produtiva mais diversicada ou mais especializada para a economia brasileira nos prximos 10 anos. Para o Brasil, a preservao e ampliao da estrutura industrial diversicada ainda existente no pas a trajetria estrutural mais interessante. A indstria brasileira s deveria iniciar uma trajetria de especializao, que nesse cenrio signicaria renunciar indstria tradicional, quando atingir certa massa crtica em termos de capacitao tecnolgica e nanceira que lhe permita integrar-se economia mundial pelo andar de cima, como fornecedor relevante de bens e servios de alto valor agregado, o que ainda est longe de ocorrer. Trata-se aqui de viabilizar trajetrias de mudana estrutural em direo aos setores de maior contedo tecnolgico, hoje ausentes da estrutura produtiva local, impossveis de serem alcanadas sem uma decisiva participao do Estado. Nada mais supercial, no plano terico, incompleto no plano emprico e mesmo leviano no plano poltico do que tentar captar a complexidade das sociedades contemporneas por meio de uma simples oposio entre Estado e mercado. Na dcada de 1990, a anteviso de um possvel triunfo nal do neoliberalismo autorizou alguns pensadores a decretarem o m da histria. O predomnio da racionalidade objetiva, progressiva, determinstica do mercado iria alijar do processo social a ao do Estado, caracteristicamente subjetiva, ambgua, imprevisvel. Porm, essa simplicao Estado versus mercado deixa de fora uma terceira dimenso que a tecnologia, ou, em linguagem schumpeteriana, a destruio criadora, essa sim descontnua, incerta, indeterminada. Por isso, a inovao tecnolgica em si mesma uma histria. Por isso, tambm, como amplamente reconhecido, o mercado no capaz de alocar a inovao, fruto que dos desejos, vises e utopias humanas.
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A concluso somente pode ser uma: enquanto houver progresso tcnico, haver histria e, portanto, haver Estado. No Brasil, a era hegemnica do neoliberalismo nos anos 1990 cou longe de produzir o m da histria, mas quase produziu o m do governo. Por isso, nesse perodo no houve inovao tecnolgica, nem crescimento e muito menos desenvolvimento. Por isso tambm que, com a superao do neoliberalismo, coloca-se na ordem do dia a necessidade premente de reconstruo do Estado e da capacidade de a sociedade, por seu intermdio, conceber e implementar as polticas necessrias para a construo do bem comum. Hoje, o setor ausente o conhecimento. preciso busc-lo, esteja onde estiver.
CAPTULO 22
COMUNICAES E DESENVOLVIMENTO: UMA OUTRA AGENDA (IM)POSSVEL?
Marcos Dantas*1
Este texto tem por objetivo discutir a relaes entre comunicaes e desenvolvimento, no Brasil. Para isto, entender comunicaes como algo mais amplo que sua infra-estrutura, compreendendo todo o conjunto de agenciamentos sociais e econmicos que uma dada infra-estrutura pode, ou no, proporcionar. Implica dizer, a discusso vai envolver e abarcar tanto o seu envoltrio tcnicoeconmico,aquilo que geralmente tratado na rubrica telecomunicaes, quanto o seu contedo signicativo, as mensagens que transitam nesse envoltrio, em especial as culturais, geralmente tratado na rubrica comunicao social. Discutiremos a relao que os meios de comunicao mantiveram com o processo de desenvolvimento tal como se consumou no Brasil, relao esta que foi produto e produtora do prprio desenvolvimento desses meios ao longo desse processo de desenvolvimento. Sustentamos que, no Brasil, os meios ou media so constitutivos das condies perifricas e dependentes do desenvolvimento brasileiro, condies estas que, por sua vez, constituram a infra-estrutura adequada e necessria constituio desses meios. Percebemos os media como loci de trabalho, logo de produo e realizao de um produto que vem a ser a sua prpria audincia, nos termos da Economia Poltica da Comunicao.12Porque vendem audincia para obter as suas receitas publicitrias, produzem e cambiam agenciamentos sociais visando o consumo, com os produtores dos bens e servios destinados a esse consumo. Da que produzem e reproduzem as condies culturais necessrias ao desenvolvimento
* Marcos Dantas professor do Departamento de Comunicao Social da PUC do Rio de Janeiro. Doutor em Engenharia de Produo pela COPPE-UFRJ exerceu os cargos de secretrio de Planejamento do Ministrio das Comunicaes e de Educao a Distncia do MEC. Integrou o Conselho Consultivo da Anatel, o Comit Gestor da Internet Brasil (CGI-Br) e o Grupo Gestor do Sistema Brasileiro de TV Digital. autor de A lgica do capital-informao. 2 ed. Editora Contraponto, 2002. 1. Ver BOLAO, Cesar. Indstria cultural, informao e capitalismo. So Paulo: Hucitec/Polis, 2000.
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scio-econmico capitalista. E se este desenvolvimento capitalista subordinado, perifrico, excludente, as comunicaes produziro e reproduziro, no plano simblico, as condies capitalistas subordinadas, perifricas, excludentes do processo. A histria do desenvolvimento dos media como componente constitutivo do prprio desenvolvimento scio-econmico capitalista a histria do desenvolvimento dos meios de produo e circulao das formas simblicas atravs das quais se efetuam os agenciamentos sociais necessrios a esse desenvolvimento. Aprendemos, com Pierre Bourdieu, que qualquer sistema produtivo organiza-se tambm como um campo de disputa simblica. No interior de cada campo, a adeso a um sistema de enunciados (ou paradigmas, la Kuhn), com conseqente prtica reprodutiva do mesmo, premia os aderentes com uma espcie de capital simblico (expresso em ttulos, conquista gradual de poder, extenso das redes de relaes interpessoais, reconhecimento e status etc.) que, por sua vez, se traduz naturalmente em acmulo de patrimnio material, o qual s refora as condies de maior aquisio de capital simblico, assim recorrentemente. Da, cada sistema produtivo ser capaz de acumular capital (material) porque sua estrutura de campo proporciona acmulo de capital simblico (e material) aos seus integrantes. O processo econmico de acumulao no ser, pois, regido apenas por uma lgica estritamente objetiva, nos termos econmicos, mas tambm pelas condies que ele oferece acumulao de capital simblico, atravs do qual seus agentes impulsionariam subjetivamente a acumulao material. Esta lgica explica o comportamento geral dos jornalistas e demais trabalhadores nas indstrias mediticas e culturais, onde, no raro, embora assalariados, pem-se a defender, at com radical anco, posies que seriam mais prprias de seus patres. Assim, os meios de comunicao, como loci de trabalho e valorizao do capital, devem ser percebidos como uma indstria especial voltada para a produo de material simblico, que circular e ser distribudo pela sociedade conforme as regras de captura e acumulao de capital simblico estabelecidas por esta sociedade mesma. Se a referncia simblica maior da sociedade o desenvolvimento e a modernizao, o material simblico, logo a agenda, a ser trabalhado e transformado pelos media ver nessa referncia suas prprias condies primrias de acumulao simblica e material. Como esses meios s podem nascer e evoluir sob essas condies primrias, elas, em si, vo conform-los e condicion-los. Quer dizer: o sistema econmico e poltico maior, em especial, suas classes sociais em disputa e, principalmente, sua organizao ideologicamente hegemnica, informaro a agenda do campo meditico. Entendemos por desenvolvimento, um processo scio-histrico de mudana real, material e cultural, da sociedade em seu conjunto. Conforme Celso Furtado, trata-se de um processo de recriao das relaes sociais que se
Comunicaes e Desenvolvimento: uma outra agenda (im) possvel
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apia na acumulao.23Nos pases centrais, esclareceu Furtado, o desenvolvimento conduziu a uma razovel distribuio dos frutos da acumulao pelos seus diversos e diferenciados grupos sociais, levando a transformaes profundas que resultaram em relativa homogeneizao cultural e ampla integrao poltica das massas assalariadas nos sistemas sociais de deciso. Por cima de seus conitos, mesmo sem anul-los por inteiro, solidica-se a idia de nao. Nos pases da periferia, a mudana nos estilos de vida acompanha, mimetiza mesmo, modelos exgenos, sendo nanciada pela acumulao parcial obtida por meio do comrcio internacional, da que se restringe aos grupos sociais diretamente relacionados a esse comrcio, no se espraiando pelo conjunto da sociedade. A heterogeneidade social aprofunda-se nos perifricos. Disto resultar no mais a simples reproduo das desigualdades sociais e sim [a] agravao destas. Para alcanar o desenvolvimento real, abrangente, inclusivo, haveria que se romper o pacto de insero dependente. Concordamos com Furtado, quando sustenta que, alm dos fatores econmicos, essa ruptura no se dar sem elevado ingrediente de vontade coletiva capaz de gerar a vontade poltica que canalizaria as foras favorveis s mudanas.34Ora, tal vontade coletiva, assim como a criatividade poltica no pode ser criada sem alguma forte produo simblica para isso orientada. Nos pases centrais, os media cumpriram esse papel. Nos perifricos tambm s que, aqui, de produo da vontade coletiva apropriada a elites que optariam por permanecer na periferia. A verdadeira revoluo nas comunicaes brasileiras ocorreu no perodo entre 1965 e 1975, depois da criao da Embratel (1965) e da Telebrs (1972). Qualquer brasileiro com mais de 60 anos, lembrar-se- muito bem do que (no) eram as comunicaes em nosso pas, at o nal dos anos 1960. Possuir uma linha telefnica era luxo de muito poucos. As comunicaes interurbanas eram precrias quando no, impossveis. Ainda em 1977, o Brasil possua 3,7 linhas telefnicas por cada grupo de 100 habitantes, contra 6, na Argentina; 37,3, na Alemanha; 74,4, nos Estados Unidos.45Como, at o nal da dcada de 1960, no dispnhamos de uma infra-estrutura nacional de comunicaes, no podiam funcionar cadeias nacionais de televiso, assim como grandes redes bancrias e corporativas conectadas a todo o pas. Entre 1969 e 1972, a Embratel construiu um sistema nacional de comunicaes, interligando o Brasil, desde Porto Alegre at Manaus. A construo desse siste2. FURTADO, Celso. Criatividade e dependncia na Civilizao Industrial. Rio de Janeiro: Paz & Terra, 1978. 3. FURTADO, Celso. Cultura e desenvolvimento em poca de crise. Rio de Janeiro: Paz & Terra, 1984. 4. Uma viso bastante abrangente do estado das comunicaes no mundo, inclusive das enormes desigualdades ento (e at hoje) prevalecentes entre os pases centrais e perifricos, encontra-se no estudo Um mundo e muitas vozes, elaborado pela Unesco, na segunda metade da dcada 1970, de onde foram retirados os nmeros citados.
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ma em to curto perodo de tempo deveria ser vista como uma realizao equiparvel, por exemplo, construo de uma Belm-Braslia, ou uma Itaipu, inclusive pelos desaos tcnicos e humanos colocados pela barreira orestal amaznica, pelos problemas climticos (equipamentos importados no foram feitos para os climas brasileiros), pelos custos nanceiros, pela falta de experincia em elaborao e gesto de grandes projetos de engenharia eletro-eletrnica. No entanto, uma histria que vem sendo zelosamente ocultada dos brasileiros. Para os media, o futuro chegou depois da privatizao do sistema. Ignorando esse passado, o jornal O Globo comemorou uma dcada de privatizao, com um caderno especial intitulado O futuro comeou h 10 anos. Mas o que est sendo feito atualmente nas comunicaes brasileiras no teria sido possvel, sem a ciclpica obra encetada do nal dos anos 1960 at o nal dos anos 1970, pois foi nesse perodo que, efetivamente, se construiu, do nada, uma infraestrutura de comunicaes sobre a qual, atualmente, se introduzem novas e importantes melhorias, alm de maior expanso. Com a Embratel, o Brasil dotou-se de ento avanados servios que seriam essenciais ao dinamismo da economia, nos anos seguintes: a discagem direta distncia (DDD), o telex, vrios outros. A infra-estrutura construda pela empresa tambm viabilizou a formao das cadeias nacionais de televiso. Foi ela que permitiu, em qualquer lugar do Brasil, passarmos a ter a sensao de estarmos a assistir mesma Globo, ou mesma Bandeirantes, ou mesma SBT, na mesma hora, proporcionando a toda a populao brasileira a extraordinria experincia de homogeneizao cultural, prpria de qualquer processo de modernizao. Em outros pases, dcadas antes, levada a cabo, seja pela escola, seja pelo cinema, seja pelo rdio, ou melhor, a rigor, por todas essas e algumas outras instituies articuladas por uma vontade nacional. Sustentada nessa moderna infra-estrutura, a penetrao da televiso seria avassaladora. Em 1962, estavam instalados cerca de 1,2 milho de aparelhos receptores de TV nas residncias e outros estabelecimentos brasileiros. Em 1970, esse nmero chegou a 4,9 milhes. Em 1980, a 18,3 milhes. Em 1970, em torno de 27% das residncias brasileiras possuam receptores de TV. Em 1974, j eram 43%.5 6 Enquanto a televiso, sobre os troncos da Embratel, avanava celeremente pelo pas a fora, a telefonia tambm comeava a chegar aos lares e empresas brasileiros. Sob planejamento, coordenao e nanciamento da Telebrs, as teles levaram o nmero de linhas, no pas, a saltar de 1,4 milho para 2,2 milhes, entre 1972 e 1975; quase 3 milhes, em 1976; 3,6 milhes no ano seguinte;
5. CAPARELLI, Sergio. Televiso e capitalismo no Brasil. Porto Alegre: L & PM, 1982 registra e discute os nmeros dessa evoluo. MILANESI, Luis Augusto. Paraso via Embratel. Rio de Janeiro: Paz & Terra, 1978 fez um estudo clssico sobre as mudanas scio-culturais provocadas pela televiso, no interior brasileiro.
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4,7 milhes, em 1979; 5 milhes, em 1980. Em 1972, 970 municpios brasileiros dispunham de rede telefnica. Um ano depois, 1,37 mil. Em 1976, mais de 2 mil. Em 1979, a telefonia j chegara a 2.848 municpios de todo o Brasil.67Crescia a taxas anuais superiores a 15%. Em 1976, o crescimento foi de 32% sobre 1975. Para nanciar essa expanso, a Telebrs lanou um programa atravs do qual as pessoas, as empresas, e outras entidades, inclusive prefeituras e rgos pblicos, interessadas em obter uma linha telefnica adquiriam, a prestaes, um lote de suas aes preferenciais. Assim capitalizada, a Telebrs podia investir na construo da infra-estrutura e, geralmente, os seus agora acionistas recebiam a sua linha cerca de um a dois anos depois de terem comeado a pagar pelas aes. Graas a isso, a Telebrs viria a exibir, com o tempo, uma das mais democrticas estruturas acionrias do pas: s vsperas de sua desmontagem e privatizao, a Unio detinha apenas 19% do total de suas aes, estando todo o resto diludo no mercado, grande parte nas mos de pequenos acionistas e poupadores. Por outro lado, a deciso de comprar essas aes s poderia ser tomada por quem tinha renda suciente para poupar ou investir. Numa linguagem de economista, a renda marginal de boa parte da populao brasileira a exclua liminarmente da propenso a investir em aes da Telebrs ou qualquer outra. Deu-se, por isto, que aquela acelerada expanso dos anos 1970-1980 limitou-se, de fato, s classes mdias e altas. Como no poderia ser diferente, a telefonia tambm reproduziria o padro excludente do desenvolvimento perifrico. Em meados da dcada de 1990, a taxa mdia de penetrao da telefonia, no Brasil, atingira a 9 linhas por 100 habitantes (contra 1,7 linhas em 1972), mas se fosse considerada apenas a populao com renda superior a 10 salrios mnimos, esta relao saltava para 44 linhas por 100 habitantes, indicador tpico de primeiro mundo. A expanso acelerada, portanto, desde meados dos anos 1980, teria chegado ao seu limite, dado o modelo de nanciamento adotado. Enquanto deixava o Brasil moderno bem suprido em linhas telefnicas, troncos de telecomunicaes e bons servios de comunicaes em geral, o sistema Telebrs comeou a penetrar em um outro campo que no estaria, digamos assim, previsto no roteiro do capitalismo dependente: o desenvolvimento tecnolgico. Em 1976, durante o governo Geisel, a Telebrs inaugurou o seu Centro de Pesquisa e Desenvolvimento, CPqD, em Campinas, ao lado da Unicamp. Nele, aplicando cerca de 10% de suas receitas e empregando por volta de mil cientistas e engenheiros, iniciou um programa voltado para o desenvolvimento de solues tecnolgicas originais, conforme demandava a expanso do seu sistema. At ento, quase todos os equipamentos e demais componentes de redes compra6. Nmeros extrados de relatrios da Telebrs.
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dos pela Telebrs eram fornecidos por um cartel de empresas estrangeiras, com unidades fabris de montagem instaladas no Brasil nomeadamente, a estadunidense Standard Eltrica, a sueca a Ericsson, a alem Siemens e a japonesa NEC. A partir do CPqD e usando o poder que lhe dava o controle monopsnico do mercado, a Telebrs estimulou a expanso de uma rede de fornecedores nacionais, detentores de sua prpria engenharia de produto e processo, que chegou a empregar mais de 100 mil pessoas. Como, ento, o mundo capitalista desenvolvido iniciava a sua transio das tecnologias analgicas para as digitais, as pesquisas do CPqD e das empresas a ele articuladas, miravam essas novas tecnologias, gerando produtos que, no raro, quele momento, eram inditos em todo o mundo. Como exemplo, os telefones pblicos a carto indutivo, industrializados e comercializados pela Daruma, hoje em dia sucesso denitivo no Brasil; ou as centrais digitais de comutao Trpico, industrializadas e comercializadas pela Promon, Elebra, Zetax e Batik, que, s vsperas da privatizao, j correspondiam a um tero do total de centrais operadas pelas empresas do sistema Telebrs. Ao longo das ltimas duas ou trs dcadas do sculo XX, o sistema capitalista mundial passou por uma grande transformao. David Harvey adotaria a expresso acumulao exvel (em contraposio a acumulao fordista) para caracterizar este novo ciclo que redesenha a diviso intra e intercorporativa do trabalho, da a prpria diviso internacional.78Neste novo padro, haver um grupo central constitudo por empregados em tempo integral, condies permanentes e posio essencial para o futuro, a longo prazo, da organizao. Gozam de relativa segurana no emprego, percebem timos salrios, contam com boas perspectivas de ascenso prossional e social, mas no so relativamente numerosos: so os altos executivos, os cientistas, os projetistas, os desenhistas, os estrategistas de marketing e venda, os analistas sniores, engenheiros e toda uma gama de prossionais altamente qualicados. sua volta, expande-se uma periferia diversicada que tanto inclui, numa ponta, empregados em tempo integral, mas atividades fungveis (secretrias, operrios e outros tcnicos especializados etc.), consultores e outros prossionais autnomos mas bem remunerados; quanto, na outra ponta, milhes de trabalhadores desqualicados, muito mal pagos, subcontratados, despojados de maiores direitos, mobilizados, atravs das subrmas que os empregam, para atividades nais de montagem, transporte intra-urbano, vendas etc. Essas subrmas, normalmente, situam-se nos pases da periferia. O valor produzido por essas corporaes no sero calados, veculos, sanduches ou telefones celulares, mas smbolos de consumo. Fabricar no o que fazemos. Voc sabe que somos uma empresa de design e marketing. Fabricar no nosso talento bsico, outras pessoas fazem isso melhor, diz a Naomi Klein um executivo da Adidas.89
7. HARVEY, David. A condio ps-moderna. So Paulo: Edies Loyola. 8. KLEIN, Naomi. Marcas globais e poder corporativo. MORAES, Denis de Por uma outra comunicao: mdia, mundializao cultural e poder. Rio de Janeiro: Ed. Record.
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Mas o consumidor compra a marca Adidas, no o talento do seu real fabricante... O grupo central de trabalho dessas corporaes-rede se ocupa justamente dessa produo simblica. Sua tarefa conceber idias, conceitos, sentimentos que se objetivaro em produtos de consumo, cujo valor de uso, tanto ser, como no poder deixar de ser, uma funo instrumental qualquer (transporte, vesturio etc.), como ser, e necessariamente ter que ser, smbolo de distino ou identidade. O centro produz esses smbolos e nisto se enriquece. A periferia, mais do que antes, vai se contentar em consumi-los. E mesmo assim, por isto mesmo, s sua minoria. E os media, mais do que nunca, por tudo isto, nos pases centrais ou perifricos, vo se tornar elementos estruturantes de todo o sistema de produo e reproduo do consumo, isto , do mercado capitalista. possvel sustentar que, para essa transio, as estruturas industriais dos pases centrais tero sido planejadas. Amalgamadas em grandes blocos polticoeconmicos, as corporaes industrial-financeiras japonesas e o seu Estado, as coreanas e o seu Estado, as estadunidenses e o seu Estado, e as europias, estas conformadas neste novo estado em formao que vem a ser a Comunidade Europia, mergulharam desde os anos 1970, a partir, claro, do acmulo tecnolgico e posies de mercado anteriores, num grande projeto no apenas econmico-industrial, mas de agenciamento scio-cultural, que veio a ser geralmente conhecido por sociedade da informao. No Japo e na Europa, essa idia ganhou status de poltica pblica ocial. Um dos principais vetores desse macro-projeto foi a TV digital, cujas pesquisas foram iniciadas pelos laboratrios de engenharia das emissoras estatais NHK (japonesa) e BBC (britnica). Buscava-se ento desenvolver um sistema de TV com alta qualidade de imagem e som, a TV de alta denio (TVAD). Os fabricantes de tele-equipamentos, sobretudo, os de aparelhos receptores de televiso perceberam nessas pesquisas, de imediato, estar diante da possibilidade de renovar, nos 10 a 20 anos seguintes, todo o parque instalado de aparelhos de emisso, transmisso e recepo de TV. Esse mercado, nos pases centrais, j batera no teto de expanso, exceto vegetativa. Agurou-se ento uma extraordinria sada para a crise em que havia mergulhado essa indstria, no empuxo de toda a crise capitalista ao longo dos anos 1980. Assim, s pesquisas se associaram as principais empresas eletro-eletrnicas do Japo (NEC, Toshiba, Sony etc.), da Europa (Philips, Thomson, Bosh etc.), dos Estados Unidos (IBM, Apple, HP etc.). Os governos tambm assim entenderam. As pesquisas foram includas nas polticas e discursos sobre a sociedade da informao. Recursos pblicos e privados da ordem de USD 700 milhes, no Japo, e mais de 1 bilho, na Europa, foram nelas aplicados ao longo dos anos 1980. Em maio de 1986, nalmente, numa reunio tcnica internacional aparentemente de rotina na cidade de Dubrovnik, ento Iugoslvia, os japoneses apresentaram o sistema que haviam desenvolvido
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e que vinha de entrar em operao comercial em seu pas, de nome Hi-Vision Muse, sugerindo que fosse adotado como padro mundial. A reao contrria das empresas europias foi muito forte e, por isto, seus governos viram-se forados a acelerar as pesquisas em TVAD que, alis, no vinham obtendo bons resultados. Do ponto de vista tcnico, um dos principais problemas a ser resolvido referia-se ocupao do espectro de freqncias. Cada canal de TV ocupa normalmente 6 ou 8 MHz. A TVAD, porque trata muito mais informao, iria requerer, no mnimo, canais de 18 MHz. Dos Estados Unidos veio a soluo: uma empresa de componentes eletrnicos sugeriu que fossem usadas tcnicas digitais de compresso do sinal para ajustar a televiso em alta denio bitola dos 6 MHz. Era uma soluo que, alm do mais, interessava especialmente indstria de informtica dos Estados Unidos, ltima sobrevivente da invaso japonesa que levara ao fechamento ou desnacionalizao praticamente toda a indstria eletro-eletrnica de consumo do pas. Em 25 de abril de 1993, a Comisso Federal de Comunicaes anuncia ao mundo que a TVAD seria totalmente digital, nos Estados Unidos. Japoneses e europeus tiveram que abandonar os seus planos ainda analgicos e, rapidamente, desenvolver as suas prprias solues digitais. Em 1998, as transmisses tiveram incio nos Estados Unidos. Em 2003, no Japo. Nestes ltimos anos, pouco a pouco, est comeando em cada pas da Europa. Em resumo, o advento da TV digital resulta de um processo que articulou vrios interesses de conglomerados empresariais, coordenados por seus respectivos Estados nacionais: indstrias eletro-eletrnicas, indstrias miditicas e, em maior ou menor grau, todo restante mundo produtivo e nanceiro que percebe estas indstrias como canais essenciais de criao de hbitos, gostos, consumo. Hollywood, inclusive, entrou na discusso. Desde o incio, quando o futuro das pesquisas ainda seria logicamente incerto (e os erros foram muitos), no existiam dvidas quanto o caminho a tomar. A TV digital nasceu de decises polticas, ligadas defesa de cada grande mercado, gerao de emprego e renda, sustentao dos espaos internacionais de poder. O centro capitalista apostou nesta nova fronteira industrial-cultural como um dos caminhos para sair da crise em que se enara desde meados dos anos 1970.9 Sublinhe-se que, neste processo, oJapo conrmou a sua posio de nova potncia econmico-industrial, enquanto que a Coria, assim como alguns outros pequenos pases da periferia vizinha, a exemplo da Finlndia, sede da Nokia, aproveitaram a janela de oportunidade para tambm conquistarem e consolidarem um lugar no Centro.
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No mesmo perodo, o Brasil fez o caminho justamente inverso: deixou destruir a sua indstria nacional de televisores, de computadores, de equipamentos de telecomunicaes, abrindo mo de formular um projeto poltico coerente para
9. Esses argumentos so aprofundados pelo autor, em Nas pegadas da TV digital: como e por que o capital reinventou a televiso Em: <http: www.ibict.br/liinc>.
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entrar, tambm com chance de sucesso, nesta nova fase. claro que haver um conjunto amplo de fatores a explicar esse destino, que no se pode reduzir, ainda que no se ignore, a constrangimentos nanceiros. Fiori no nos deixa ignorar os constrangimentos polticos.1011Ele nos remete aos que seriam os estreitos limites de uma pretensa estratgia prussiana de desenvolvimento, dados os arranjos de classe reais da sociedade brasileira, amarrada pelo n grdio da insero dependente das suas elites no sistema internacional. Assim, a ruptura do processo desenvolvimentista que passamos a vivenciar desde o incio da dcada de 1990 no seria apenas a interrupo da construo nacional, diz Fiori em dilogo com Celso Furtado, mas o fechamento de um parntese e o retorno aos trilhos de um caminho que comeou a ser construdo muito antes e que vem sendo percorrido pelo menos desde quando o advento da era industrial colocou o Brasil na condio de fornecedor de produtos primrios, dentro da diviso internacional do trabalho. Foram, no passado, as eras do acar, do ouro, do caf... Sero, a partir de agora, a do etanol e da soja. Para isto, se em algum momento os media cumpriram o seu papel na construo do imaginrio desenvolvimentista perifrico, haveriam de cumprir, agora, novo papel na interrupo do que teria sido um projeto nacional. De repente, e de forma unnime, os meios de comunicao passaram a conspurcar o conjunto das realizaes do passado e a atacar, com rara virulncia, as polticas econmico-industriais que haviam tentado posicionar o Brasil no limiar de romper o pacto dependente, sobretudo aquelas centradas no desenvolvimento tecnolgico.1112Se antes foram portavozes de uma vontade nacional a favor de um desenvolvimentismo parcial, excludente, limitado ao consumo dos grupos de alta renda relativa, os meios de comunicao seriam agora produtores e reprodutores da representao simblica necessria para a reinsero daquela vontade na periferia do capitalismo exvel.
Raramente, o campo meditico mostrou-se to impermevel crtica e ao contraditrio quanto nesta transio. E a referncia, aqui, ao campo quer enfatizar, sim, a postura geral dos jornalistas, apresentadores e artistas de rdio ou televiso e demais prossionais dos meios impressos ou audiovisuais, cuja adeso nova narrativa foi de tal modo entusiasmada que chegou, em certos momentos, a surpreender at os seus formuladores maiores.1213Tratava-se de produzir um
10. Ver, FIORI, Jos de. A propsito de uma construo interrompida. Celso Furtado e o Brasil. Maria da Conceio Tavares (org. ). So Paulo: Ed. Perseu Abramo. 11. A ruptura desse pacto no resultaria, est claro, apenas de um conjunto de polticas industriais autonomistas, mas o tamanho e objetivo desse texto no nos permitem avanar uma discusso mais abrangente. Entre os projetos determinantes, mas nunca implementados, para sedimentar um novo pacto desenvolvimentista que incorporasse o povo e rompesse a dependncia externa estariam uma reforma agrria que zesse estancar o uxo populacional do campo para a cidade, e a universalizao do ensino pblico de qualidade em todos os nveis, tal qual zeram a Coria, Taiwan e, antes, o Japo. 12. Um dia antes dos leiles de venda da Telebrs, num telefonema entre o presidente Cardoso e seu ministro Mendona de Barros, disse este: E, no fundo, a imprensa est muito favorvel, os editoriais, tudo. O presidente sublinhou: Est demais, n?. O ministro prosseguiu: Demais, ento isso... E o presidente: Esto exagerando at... Os dois
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consenso poltico na sociedade a favor de um conjunto de reformas econmicas que levasse desmontagem do Estado desenvolvimentista. No se tratava de discutir as alternativas do pas, diante da crise sistmica do capitalismo mundial. Tratava-se de eliminar alternativas, fazendo prevalecer apenas uma, aquela que rearmava o pacto dependente. Esta produo do consenso se daria pela eliminao de qualquer dissenso que, no podendo ser de todo eliminado na vida real, s-lo-ia pela desqualicao simblica dos crticos ou questionadores do projeto em curso. Ao invs de debate e ponderao de argumentos, o discurso meditico oferecia eptetos desqualicantes: infantil, atrasado, jurssico entre outros. J contamos com estudos, dissertaes de mestrado, teses de doutorado, comprovando empiricamente esse comportamento, como os de Francisco Fonseca, sobre O Globo e Folha de S. Paulo, ou o de Vanderlei Carvalho, sobre Veja13,14dos quais foram extrados os exemplos seguintes. Escreveu o editorialista de a Folha de S. Paulo, em 7 de agosto de 1991, sobre uma das crticas aos processos de privatizao em curso:
(...) O pretexto do preo eventualmente incorreto no pode obscurecer o fato de que a privatizao imprescindvel, necessria e at emblemtica. J no h, no arco poltico-ideolgico brasileiro, uma s corrente responsvel e respeitvel que defenda a manuteno de um setor como o siderrgico em mos do Estado. Logo, no cabem dvidas quanto necessidade e urgncia de se privatizar a Usiminas.
Quer dizer: os que ainda se opunham no seriam respeitveis, nem responsveis. Pierre Bourdieu no encontraria melhor exemplo de desqualicao simblica... Para os prossionais de Veja, em reportagem publicada em 1995,
os brasileiros, que por muito tempo viveram numa economia fechada e com moeda podre no bolso, comearam a saborear queijos e vinhos estrangeiros, compraram brinquedos chineses (...) e passaram a dirigir carros japoneses (...) com sua nova moeda forte, zeram uma tal festa no Natal (...) s que a festa do Natal deixou um dcit de 1,3 bilho de dlares na balana comercial [...] A classe mdia est autorizada a levar um BMW para a garagem do sobrado.
Que os pobres, embora a maioria dos brasileiros ainda vivesse sem qualquer moeda no bolso, no estivessem autorizados a levar um mero quilo de arroz ou feijo para casa, isto no parece preocupar os redatores desse texto.
riram (ver reportagem de F. Rodrigues e E. Lobato, FHC tomou partido de consrcio no leilo das teles, revelam tas, publicada na Folha de S. Paulo de 25/05/1999. 13. FONSECA, Francisco. Grande imprensa e ultra-liberalismo: veto ao debate e impactos locais. In: XXIX Congresso Brasileiro de Cincias da Comunicao. CARVALHO, Vanderlei. Imprensa e neoliberalismo no Brasil (1995-1998): posicionamento da revista Veja no primeiro governo FHC. Dissertao (Mestrado) IFCS/Unicamp, 2004.
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Eles escrevem para quem os legitima e, da identicao com esse leitor, fonte primria do prestgio simblico necessrio produo de audincia que atrair faturamento (publicitrio) para a revista e para o grupo empresarial que a edita, eles tambm extraem seus capitais simblicos e possveis recompensas monetrias. Ao iluminar um perl de leitor ao qual se autoriza um comportamento referenciado a cadeias produtivas estrangeiras, mesmo que a custo do desemprego (ou subemprego) interno e da sangria de US$ 1,3 bilho, mensagens como essas mobilizam a vontade do grupo social supostamente benecirio dessas novas polticas para dar apoio , nas palavras de Jos Fiori,
aliana de poder que estaria conseguindo, nalmente, concluir a construo interrompida de um projeto secular de insero internacional e transnacionalizao interna dos centros de deciso e das estruturas econmicas brasileiras.
Sob o consenso imposto pelos media, o governo Cardoso levou a cabo a privatizao da Telebrs. Ela era vendida isto , a idia da privatizao como benca ao consumidor: expandiria o nmero de linhas, faria cair o preo do telefonema, modernizaria a tecnologia. O sistema Telebrs vinha enfrentando um conjunto de srios problemas, a partir de meados da dcada 1980. Eram problemas derivados da crise brasileira, inserida numa crise internacional que os pases centrais, como expusemos acima, vinham tentando resolver com um salto para frente nas indstrias eletrnica e de entretenimento, no cabendo ignorar as suas outras polticas macroeconmicas, educacionais etc. O Brasil, com a participao decisiva dos seus meios de comunicao social, iria dar um salto para trs para retomar os trilhos da insero subalterna que se imaginou estar em vias de ser rompida. s vsperas de ser privatizada, a Telebrs posicionava-se (qualquer que fosse o indicador considerado: receita, lucro, linhas em operaes, empregados) entre as 10 e as 20 maiores operadoras de telecomunicaes do mundo. A rigor, acima dela e, em alguns casos, logo abaixo, encontravam-se apenas 10 operadoras dos Estados Unidos, a NTT japonesa e as cinco maiores operadoras europias. Em suma, a Telebrs era a maior operadora de telecomunicaes da Amrica Latina e do terceiro mundo. Dispondo sua retaguarda do mercado interno brasileiro ainda no de todo ocupado e de um parque industrial-tecnolgico em franca evoluo, poderia vir a ser, aps devidamente reorganizada, um jogador global naquele momento em que, como visto acima, os blocos econmicos se movimentavam para ocupar seus espaos num mundo em recongurao. Houve quem chegasse a perceb-lo, apresentando proposta alternativa que acei-
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taria o m do monoplio e at a privatizao da Telebrs, mas sem desmembr-la e vend-la, em fatias, a operadoras estrangeiras.1415Mas as redaes dos jornais e revistas se esmeraram em no abrir canal para qualquer debate. Aceitaram, sem questionar, sem ao menos investigarem a autoria, o projeto do ministro Sergio Motta que dividia o sistema Telebrs em quatro pequenas operadoras de telefonia xa e mais nove ainda menores operadoras de telefonia celular, sem quaisquer condies de competir num mercado globalizado, mas, fceis de serem alienadas ao capital estrangeiro. A autoria? As consultoras internacionais McKinsey (associada a um escritrio brasileiro de advocacia), Dresner Kleiworth Benson, Lehman Brothers, Arthur Anderson.15 Tratava-se, justamente, de tirar o Brasil do jogo.
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A fragmentao da Telebrs, seguida pelos resultados inesperados de seus leiles de privatizao consagraram aquela aliana apontada por Fiori entre o cosmopolitismo dos jardins paulistas, atrelado s altas nanas internacionais, e o localismo dos donos do serto e da malandragem urbana. Ela separou as partes ricas e lucrativas do sistema, das suas partes pobres e problemticas. A Telesp, agora restrita ao rico mercado do estado de So Paulo, isto , desobrigada de transferir lucros que, atravs dos vasos comunicantes da Telebrs, irrigavam as partes pobres do sistema, acabou abocanhada pela agressiva Telefnica da Espanha. Atualmente, seus lucros atendem ao fortalecimento da posio espanhola na Europa.1617 A Embratel, tambm no mais comprometida com a sustentao do sistema nas nossas prprias periferias, foi inicialmente assumida pela MCI dos Estados Unidos que, envolvida em escndalos contbeis, acabou repassando-a, j no Governo Lula, para a Telmex do Mxico, na qual a AT&T detm 26% do capital votante. Todo o restante do sistema Telebrs que atendia a mercados menos rentveis ou francamente decitrios, no atraiu o interesse de investidores estrangeiros. Acabou atravs de uma operao rocambolesca de cujos detalhes o pas tomou conhecimento aps a publicao da reportagem FHC tomou partido de consrcio no leilo das teles, revelam tas, assinada por Fernando Rodrigues e Elvira Lobato e publicada na Folha de S. Paulo, 25/05/1999 nas mos dos donos do serto e da malandragem urbana. Nasceram da, associadas ao BNDES e a fundos de penso de empresas
14. Exemplos: COUTINHO, Luciano. Falcias de devedor. Folha de S. Paulo, 5/07/1998; ALVES, Marcio Moreira. O debate das teles. O Globo, 21/05/1997; DANTAS, Marcos. Uma alternativa para as telecomunicaes no cenrio da globalizao: a Brasil Telecom. Comunicao & poltica, V. 5, no 1, jan-abr. 1998, pp. 7-49. 15. Ver MORAES, Gloria de. Telecomunicaes e o poder global dos EUA. FIORI, J. L. O poder americano. Rio de Janeiro: Ed. Vozes. 16. O relatrio Form 20-F, elaborado pela Telefnica de Espanha para a Comisso de Valores Mobilirios da Bolsa de Nova York (Security Exchange Comission SEC), informa sua pgina 138 que foram repatriados da Amrica Latina para a Espanha (with regards to fund repatriation ... received from Latin America) um total de 2.526 milhes. O documento no detalha a contribuio de cada pas para esse total, mas considerando-se o peso de So Paulo nas operaes internacionais da Telefnica, no seria surpresa se a contribuio brasileira atingisse entre um tero metade disso.
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estatais (principalmente do Banco do Brasil e da Petrobras), a Telemar, agora rebatizada Oi, e a Brasil Telecom. Inviveis de nascena1718esto, no momento em que este texto escrito, em processo de refuso para que possam prosseguir servindo, com um mnimo de qualidade, ao Brasil perifrico que lhes tocou atender. O modelo concebido h 10 anos est sendo revogado pela realidade. A acelerada expanso da infra-estrutura de telefonia, tanto xa quanto celular, comemorada com entusiasmo pelos media nos primeiros anos ps-privatizao, estancou nos ltimos cinco anos, deixando sem telefone cerca de metade das residncias brasileiras, aquelas habitadas por famlias de baixa renda. Se a tele densidade nacional, considerando as linhas telefnicas xas efetivamente em servio, atingiu 20,8 linhas para cada 100 habitantes; em mais de 4,6 mil municpios ela inferior a essas 20 linhas, cando abaixo de 10 em quase 3 mil. Um tero das 36,3 milhes de linhas xas em servio concentram-se em 10 municpios brasileiros, onde vivem apenas 17% da nossa populao. Em 5,4 mil municpios, com metade da populao do pas, encontram-se apenas 27% das linhas.1819Se esses nmeros so colocados sobre um mapa do Brasil, eles revelaro uma imensa rea que corresponde a todo Norte e Nordeste (exceto capitais), boa parte de Minas Gerais e do Centro-Oeste e ainda grandes regies do Sul, onde falta muito para considerarmos universalizada, em nosso pas, a elementar telefonia xa. Na telefonia celular, em 2,3 mil municpios, com uma populao superior a 19 milhes de brasileiros, simplesmente no opera qualquer prestadora do servio. Em outros 600, s existe uma operadora. Se a expanso da telefonia celular aparenta sucesso, tal se deve descoberta, pela populao de baixa renda, da possibilidade de usar os aparelhos como terminais receptor, mas no de chamada. Usa somente a metade do sistema. Assim evita gastar parte de sua parca renda com suas necessidades de telecomunicaes, alm daquela margem que lhe custa a renovao peridica de um carto pr-pago. Se na imensa periferia brasileira a telefonia mal chegou ou no chegou, no restrito Brasil-mercado 100% das residncias, escritrios, indstrias, lojas esto bem servidas do bsico e vem-se disputados por uma agressiva concorrncia promovida por operadoras de telefonia celular, de banda-larga, redes corporativas, outras tecnologias de ponta. No Brasil, cerca de 2,7 milhes de linhas telefnicas xas so oferecidas, a preos muito baixos, por empresas autorizadas, das quais
17. A inviabilidade dessas empresas, que agora se conrma, j era sustentada no artigo Uma alternativa para as comunicaes no cenrio da globalizao: a Brasil Telecom (cit.), de 1998, e no prefcio, de 2002, segunda edio do meu A lgica do capital-informao. 18. Estes e demais nmeros a seguir foram extrados do Atlas Brasileiro de Telecomunicaes, edio 2007, da Editora Glasberg.
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1,3 milho na regio Sudeste. A maior delas, a Embratel, s est presente como operadora autorizada de telefonia xa local em 184 municpios. Todas as outras, em menos de 100. Podem oferecer preos baixos porque no esto obrigadas a sustentar servios decitrios nas regies ou nos bairros pobres. Assim, aquela parcela da populao que at poderia pagar mais, est pagando menos. A que mal pode pagar, paga caro ou no paga... Troncos de bras ticas, atendendo basicamente demanda corporativa, concentram-se nas capitais e em algumas poucas maiores cidades. A televiso por assinatura, cuja infra-estrutura prov, tambm, conexo por banda-larga, atinge pouco mais de 300 municpios19,20alcanando cerca de 4 milhes de assinantes. Somando-se outras tecnologias, como o ADSL, s 10% da populao tm acesso direto (isto , desconsiderados os telecentros privados ou pblicos) banda-larga. No existem informaes pblicas disponveis sobre a microdistribuio desses acessos no interior dessas pouco mais de 300 cidades, mas, obviamente, uma anlise ainda mais detalhada mostraria que essas redes e seus servios se concentram nos bairros de classe mdia e classe alta, pouco adentrando pelas periferias urbanas. Onde h renda, h concorrncia. Onde no h renda, sobrevivem os monoplios de empresas que, se ainda operam nesses no-mercados, porque a isto esto obrigadas por suas condies de concessionrias de um servio pblico. O grande gargalo de expanso das comunicaes brasileiras era, e segue sendo, a m distribuio de renda do pas. Esse gargalo no ser resolvido, antes ser agravado, pelo incremento da competio nas reas mais ricas. A concorrncia resolve a demanda e os interesses dos grupos de renda elevada os consumidores , da por que se faz onipresente no discurso dos media, expulsando do debate qualquer viso alternativa. Mas no poderia ser (logo no Governo Lula..., como continuou sendo a esta altura sem mais surpresa) o eixo motor de um projeto que articularia desenvolvimento e incluso econmico-cultural. Para este projeto, h que se formular uma clara poltica pblica de nanciamento e subsdio, mesmo que executada por operadoras privadas. O grande meio de acesso da populao brasileira informao, entretenimento e (v l!) cultura, continua a ser a televiso aberta que, ao longo dos anos 1980-1990, chegou a 90% das residncias do pas. Ao contrrio da evoluo que, no mesmo perodo, nos pases centrais, ocorreu no conjunto do mercado televisivo, no Brasil, a TV por assinatura e, em seguida, a internet, no fez sombra TV aberta. Razo para isto encontra-se na gratuidade do contedo desta TV aberta para o seu espectador, no baixo preo relativo dos aparelhos receptores e, tambm, na aceitao geral da programao por parte do grande pblico, em que pesem as
19. Teoricamente, a TV por assinatura via satlite (DTH) cobre todo o territrio nacional, mas, na prtica, os assinantes desse servio encontram-se concentrados nos mesmos municpios j cobertos pelas outras tecnologias.
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crticas que a ela possam ser dirigidas por setores da intelectualidade. Ainda durante o governo Cardoso, atentas movimentao internacional as emissoras brasileiras nucleadas pela Associao Brasileira das Emissoras de Rdio e Televiso (Abert), iniciaram o processo de adoo da tecnologia digital em suas transmisses. A questo parecia resumir-se escolha de um padro tcnico dentre os trs internacionalmente disponveis. Com a chegada de Lula da Silva presidncia da Repblica, houve um ensaio de busca pelo desenvolvimento de uma tecnologia nacional, associada a um amplo programa que articularia a chegada da TV digital a um projeto estratgico de incluso social e de completa reviso da estrutura de mercado e das condicionalidades polticas da televiso brasileira, conforme se pode depreender da leitura do decreto 4.901/2003 e de sua Exposio de Motivos. Sonho de uma noite de vero... O decreto 5.820 de 29 de junho de 2005 redene, na prtica, a poltica, voltando a trat-la como uma questo de natureza meramente tcnica. O governo Lula decidiu que o sistema brasileiro adotar a tecnologia japonesa, embora incorporando uma importante contribuio brasileira (o sistema operacional, ou middleware). Ao se omitir quanto a qualquer reforma poltico-legal, aceitou que a TV digital seja implantada, nos prximos 10 anos, dentro dos atuais marcos regulatrios que ainda se baseiam num Cdigo de Comunicaes em vigor desde 1962, portanto completamente superado pelo passar do tempo. Pode-se esperar que, ao nal desses 10 anos, todo o territrio nacional estar coberto pelo sinal da TV digital. No entanto, no se pode aanar que quase totalidade das residncias hoje dotadas de um receptor de TV analgica, ter, at 2016, adquirido os receptores digitais. Nos Estados Unidos, 10 anos depois de introduzida a TV digital, 20 milhes de residncias ainda no haviam aderido ao novo sistema.2021 No temos qualquer indicao de que a TV digital, no Brasil, oferecer ao seu pblico algo muito diferente do que a TV analgica oferece hoje, alm da qualidade de imagem e som, em que pesem as potencialidades abertas por essa tecnologia. Se esta hiptese estiver correta e se a hiptese (governamental) de universalizao dos aparelhos receptores digitais, no prazo desejado, tambm estiver correta, ser possvel antecipar um cenrio no qual a televiso aberta seguir sendo a televiso grande pblico, produzindo contedos cada vez mais popularescos, enquanto que os grupos de renda mais alta, pouco a pouco, se deslocaro para a TV paga. As centenas de canais que esta oferece, em sua grande maioria de origem e programao estadunidense, podero ento assumir o papel de suprir a demanda simblica de uma elite que no se v destinada a construir uma Nao.
20. Ver ANTONOFF, Michael. February 17, 2009, is D-day. Scientic America, Fev. 2007
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Buscamos, neste texto, articular o debate sobre o desenvolvimento com uma poltica para as comunicaes. Consideramos que a poltica de comunicaes relaciona a sua infra-estrutura com os contedos que por esta trafegam, pois so esses contedos, seja na condio de troca de mensagens interpessoais, seja na condio de acesso informao e cultura, que agenciam os indivduos e grupos sociais para as mltiplas atividades que, consciente ou inconscientemente, deliberadamente ou no, extraordinria ou ordinariamente, constituem, impulsionam, promovem os processos de mudana individual e social que entendemos por desenvolvimento. O arranjo aparentemente tcnico-econmico da infra-estrutura, como a histria da Telebrs nos ensina, ou os encaminhamentos recentes sobre a TV digital esto, mais uma vez, parecendo querer nos dizer, moldar, queira-se ou no, todo um vasto campo intangvel de relaes scio-simblicas que, no limite, diro da sociedade que somos e da sociedade que desejamos ser. No basta o acesso, ainda que este seja necessrio. Numa sociedade que j aderiu produo industrial simblica, h que se interrogar sobre as prprias condies poltico-econmicas que presidem essa produo e, conseqentemente, propor-lhe e lhe construir alternativas politicamente formuladas e republicanamente encaminhadas. H uma disputa a ser feita a, se ainda for o caso de recolocar o desenvolvimento na agenda. H que se produzir uma outra agenda, o que no ser, como, historicamente, at hoje nunca foi um mero resultado espontneo da exclusiva dinmica social, mas dos aparatos scio-tcnicos politicamente estabelecidos e orientados para gerar essa produo.
CAPTULO 23
DESENVOLVIMENTO ECONMICO: ESCOLHA POLTICA E NO TCNICA
Raphael de Almeida Magalhes*1
Este captulo parte de algumas premissas, a saber: (a) a hegemonia incontrastvel da economia desregulada, sob a gide absoluta das foras do mercado, parece condenada e em processo de reviso; (b) a profundidade da crise americana atingiu o dlar como reserva de valor e unidade de troca internacional, sugerindo a necessidade urgente de um provvel realinhamento do poder mundial, reservado aos pases emergentes papel muito mais saliente na construo desta nova ordem um novo acordo de Breton Woods; (c) os Estados nacionais, muito provavelmente, tero papel mais relevante no redesenho da economia mundial at mesmo para se habilitarem a exercer maior controle sobre o uxo nanceiro internacional; e, (d) a livre circulao de dinheiro deve ser submetida a restries por parte dos Estados nacionais, atuando em ao coordenada entre si, como condio de sobrevivncia da prpria economia de mercado, para que os ativos reais e produtivos recuperem importncia diante da exuberncia do capitalismo nanceiro, convertida a moeda, anal, ela prpria, em commodities. Esta reacomodao, em pleno processo de discusso, determinar um novo formato na ordem internacional, com efeitos bencos para os pases emergentes que no devem e no podem se omitir, mas se fazer protagonistas, de verdade, numa discusso extremamente promissora para o futuro da humanidade, s voltas, ainda, com a crise de energia, tudo sob presso do problema ambiental. Nesta perspectiva e na proximidade do segundo sculo de nossa Independncia em 2022 estaremos comemorando 200 anos de autonomia poltica mais que oportuno que o pas volte a discutir, para valer, um projeto nacional de desenvolvimento, nico instrumento capaz de rasgar caminhos para a resoluo
* Raphael de Almeida Magalhes ex-Ministro da Previdncia Social, cargo que ocupou de fevereiro de 1986 a outubro de 1987, durante o Governo Jos Sarney. Advogado, formou-se em Direito pela PUC do Rio de Janeiro.
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denitiva da questo social, pesadelo que nos constrange a todos diante do abismo social que separa ricos e pobres uma ameaa concreta paz social, de que a violncia nos espaos metropolitanos a face mais visvel. A clara opo brasileira, nos ltimos anos, pela economia de mercado e a conseqente reduo do papel do Estado na conduo dos negcios pblicos, tudo apresentado como mero efeito do fenmeno da globalizao, relegou a plano secundrio qualquer veleidade de uma discusso, a srio, da construo de um projeto nacional mobilizador, capaz de combinar, efetivamente, crescimento econmico com superao das desigualdades sociais. Neste sentido, o pas abandonou, sem dvida, uma atitude incorporada, historicamente, sua prxis poltica de acreditar em um destino manifesto de nos convertermos em potncia mundial. Anal, havamos em pouco mais de 20 anos transformado, radicalmente, a paisagem econmica e social do pas. Estado de base agrcola, dependente, para sobreviver, do preo internacional do caf, importador de bens industrializados para satisfao de uma pequena elite ligada ao setor agrcola-exportador, com cerca de 70% da sua populao vivendo no campo. Neste reduzido tempo histrico o Brasil foi convertido em um pas de diversicada base industrial, com mais de 70% de sua populao urbanizada, registrando taxas de crescimento econmico, em alguns momentos, superior a 10%, desempenho s igualado, na poca, pelo Japo, no auge do ento denominado milagre japons. Como agora, se travava de uma acirrada disputa poltica. De um lado, os desenvolvimentistas industriais, cujas idias estavam expressas no Plano de Metas do presidente Juscelino Kubitschek: 50 anos em cinco. E, de outro, a partir da aceitao acrtica da diviso internacional do trabalho, os que pregavam que a economia brasileira deveria se dedicar, exclusivamente, a atividades primrias exportadoras, uma vez que eram estas as vantagens comparativas do pas, e cuja produtividade garantia condies competitivas no mercado. Os desenvolvimentistas venceram a queda de brao. E desde os anos 1950 at meados dos 1970, em regime democrtico como em pleno regime militar, a nao, com razo, pelo seu desempenho via-se predestinada a alcanar status internacional de potncia. Pois, neste perodo, ramos o pas com a maior taxa de crescimento econmico do mundo, superior, em mdia, a 7% ao ano e prxima que, em nossos dias, para admirao universal, a China vem alcanando. Os liberais, derrotados no debate no perodo desenvolvimentista, voltaram com fora a partir dos anos 1980. E a desconstruo do Estado, como nico ator com capacidade de liderar o processo desenvolvimentista, foi central nesta vitoriosa trajetria. Pois, somente a partir da vontade poltica engajada da nao, s mobilizvel atravs de polticas pblicas, possvel dar musculatura s mudanas
Desenvolvimento Econmico: escolha poltica e no tcnica
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necessrias implementao de decises essenciais para que o pas cresa a taxas que nos permitam combinar, com a urgncia requerida, desenvolvimento e eliminao das desigualdades sociais. Por que, o Brasil, no limiar deste novo sculo e s vsperas do seu segundo centenrio, no retoma o rumo perdido para se lanar na busca de um novo ciclo de desenvolvimento econmico e social, inspirado em sua prpria histria e que tenha como meta taxas anuais de 10% ao ano, que ns prprios j logramos, mirando-nos, em nosso tempo, no desempenho da China e at mesmo da ndia, pases em relao aos quais, sem falsa exuberncia, temos evidentes vantagens comparativas? A clara opo brasileira, nos ltimos anos, pela economia de mercado, como epifenmeno da globalizao, relegou a plano secundrio qualquer discusso mais consistente sobre a relevncia de um projeto nacional de desenvolvimento como elemento aglutinador da vontade poltica dos brasileiros. Na lacuna, a agenda poltica se deslocou para outros temas como inao, gasto pblico, privatizao. E, sobretudo, engendrou uma agenda negativa de desmoralizao dos governos, como entidades a serem desconstrudas, quando so elas as nicas capazes de lastrear as mudanas necessrias para a implementao de decises essenciais para que o pas cresa a taxas que nos permitam combinar, com a urgncia requerida, desenvolvimento e justia social. Cabe, neste passo, uma reexo, ainda que sumria, sobre os motivos determinantes desta regresso histrica com relao a projetos nacionais de desenvolvimento econmico e social, cujo ultimo exemplar conhecido o 2 PND, do presidente Ernesto Geisel. Elaborado sob a inspirao de seguir construindo o Brasil potncia, ele apresentado, criticamente, com um projeto megalomanaco, invivel diante dos instrumentos efetivos de poder que dispe o Brasil. Mas, sobretudo, desqualicada por sua associao com a idia de planejamento estratgico de responsabilidade do Estado, forma abusiva de interferncia do poder pblico na liberdade de deciso dos agentes econmicos privados. A pretenso megalomanaca do 2 PND teria aberto o caminho para a inao dos anos 1980, subproduto de um ineciente intervencionismo estatal na economia. Para no mencionar a imprudente exposio do Brasil face aos bancos privados internacionais, nanciadores, em grande parte, dos investimentos realizados com base no 2 PND e que estaria na raiz da crise da dvida dos anos 1980. E, nalmente, pela relao umbilical estabelecida entre regime poltico autoritrio, de base militar, e o 2 PND, o ataque ordem militar acabou por atingir a prpria idia de planejamento nacional e de projeto de desenvolvimento, como se fossem conceitos imanentes ao militarismo e no funo normal, como indispensvel, em qualquer Estado nacional moderno em processo de desenvolvimento.
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Nem o planejamento estatal, nem muito menos planos nacionais de desenvolvimento so instrumentos apenas de governos autoritrios. No ps-guerra europeu, todos os pases, mesmo os ferozmente conservadores, os adotaram como tcnica moderna de gesto pblica, servindo-se deles, sobretudo os governos de compromisso social-democrata. E o desempenho dos pases europeus aps a devastao da guerra, no qual o planejamento estatal e os planos de desenvolvimento foram instrumentos decisivos, se constituem em exemplo conspcuo da excelncia deles na construo de sociedades que efetivamente conjuguem crescimento e justia, a marca de fbrica da reconstruo europia. No foi a natureza do PND do presidente Geisel o fator determinante do desempenho precrio da economia brasileira na segunda metade dos anos 1970. A crise brasileira foi mero efeito de duas crises que abalaram a economia mundial, com impactos brutais sobre os pases em desenvolvimento, entre os quais o prprio Brasil. A primeira foi conseqncia do abandono da paridade dlar-ouro, estabelecida ainda em plena Guerra Mundial, no tratado de Breton Woods, descasamento promovido, unilateralmente, pelo presidente Nixon, forado por um virtual debacle da economia americana. E a segunda, em parte decorrente da primeira, foi a elevao sbita do preo do petrleo, promovida pelo cartel dos pases produtores, com impactos severos sobre as contas externas dos pases que, como era o caso do Brasil, importavam petrleo. Para no abrir mo da meta de desenvolvimento denida no PND e em vista da abundante liquidez internacional resultante do enorme supervit acumulado pelos pases membros da OPEP, o Brasil nanciou suas contas externas e o seu desenvolvimento interno atravs de emprstimos contrados junto aos bancos privados americanos, na funo de recicladores do excesso de caixa pelos pases integrantes do cartel de petrleo. E nanciou-se em condies de mercado, a taxa libor mais um spread de 3,5% ao ano, bastante razovel em vista de a taxa histrica da libor situar-se tambm em torno de 3% ao ano. A escolha parecia acertada, tanto que durante o governo do presidente Geisel a economia brasileira ainda conseguia crescer a uma taxa razovel cerca de 4,5% ao ano caracterizando o que o governo deniu, na poca, ser o Brasil uma ilha de prosperidade em meio a um mundo em crise. A crise, em sua intensidade, somente se abateu, dramaticamente, sobre o Brasil a partir de 1980. E no s sobre ns, mas tambm sobre quase todos os pases em desenvolvimento, atingidos pela moratria mexicana, forada esta por um dos mais insidiosos atos de fora da histria: contrariando a prtica secular do Fed, o Sr. George Schultz elevou a libor para 22% ao ano, criando, da noite para o dia, um passivo inadministrvel para todos os pases devedores, com efeitos devastadores sobre as respectivas economias, entre as quais a brasileira, tornando impagvel a nossa dvida externa, questo que se arrasta at hoje, mesmo depois da negociao internacional dos pases devedores com os bancos americanos, intermediada pelo Tesouro norte-americano e pelo FMI, com base no chamado Plano Brady.
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Esta a verdadeira gnese das duas dcadas perdidas que se seguiram crise da dvida, que se perpetuou bem alm da redemocratizao e que atingiu de frente o governo Sarney, a ponto de lev-lo a decretar, em 1987, uma moratria. Desde ento, perdemos o rumo do desenvolvimento econmico como pea organizadora do debate poltico nacional, em contraste chocante com a retomada do processo democrtico, consagrado, anal, pela edio da Constituio de l988, na qual, inclusive, os planos nacionais e os oramentos plurianuais de investimentos foram erigidos em instrumentos bsicos para a gesto do Estado redemocratizado, mas que desde a eleio do presidente Fernando Collor, em 1989, jamais foram efetivamente usados como elementos fundamentais da poltica nacional, reduzidos a condio de excrescncia histrica nos tempos de avassalador domnio da racionalidade neoliberal. Tudo se passou como se projetos de desenvolvimento econmico, com base em planos nacionais plurianuais, fossem prprios de regimes autoritrios, sendo o intervencionismo estatal o verdadeiro responsvel pela crise da dvida e pela inao galopante que se abateu sobre o pas, fruto deste projeto megalmano de Brasil potncia. E, ao mesmo tempo em que se desmoralizava a idia de projeto nacional, atingia-se, simultaneamente, o conceito de planejamento como funo imanente do Estado moderno, ataque favorecido pelo desaparecimento da Unio Sovitica, cujo crescimento econmico insuciente era atribudo existncia de planos estratgicos, sob a conduo do Estado como elemento organizador. Esta sucesso de eventos, caractersticos do nal dos anos 1980, abriu o caminho para a ressurgncia, em fora, do liberalismo econmico como idia dominante na organizao das sociedades humanas. Ressurgia das cinzas um dogma que parecia sepultado nos escombros da guerra e pelo longo perodo de prosperidade que a ela se seguiu, basicamente de inspirao keynesiana, caracterizando o tempo dourado do capitalismo regulado na histria da humanidade. Os efeitos da crise da dvida, do esfacelamento da Unio Sovitica e da emergncia do Thactherismo e de Reaguianismo forneceu o pano de fundo para uma nova ordem internacional, baseada na hegemonia absoluta do mercado como a nica forma ecaz de garantir o regime democrtico e a eciente gesto da economia, convertido o mercado no Deus ex machina. Tudo como corolrio da globalizao, apresentada como panacia universal com a qual estaria assegurado para todos o crescimento econmico e a justa distribuio de renda, um jogo de ganha-ganha, no qual os atores estavam condenados vitria, desde que se ajustassem, sem reservas, aos postulados estabelecidos no Consenso de Washington, cuja implementao e superviso, em decorrncia da crise da dvida externa dos pases emergentes, como era o caso do Brasil, fora conado ao FMI, cujo papel institucional fundamental era, ento, como agora, o de assegurar que os pases credores recebessem os seus crditos.
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Esta nova forma de imperialismo imps a hegemonia das regras do mercado como forma de explorar a ecincia e racionalidade dos agentes privados, na alocao de recursos para promoo do bem estar dos povos. A partir, exatamente, do exame da capacidade de competio de cada pas na arena internacional, lgica que, por si mesma, garantiria que cada um participasse, racionalmente, do banquete coletivo, cada qual explorando os setores em que tivessem maior produtividade em confronto com os demais. Esta abordagem repunha, entre ns, o debate dos primrdios de nossa industrializao, convertido o Estado no inimigo a ser contido em nome da racionalidade inerente ao comportamento dos agentes privados. E que tomou, entre ns, o pomposo nome do sepultamento da Era Vargas, que abrira ao pas o circuito de sua industrializao. A equalizao das condies de competitividade no mercado global exigia, em cada pas, idnticas reformas estruturais de modo a garantir aos atores privados encontrar, sempre, regras uniformes que lhes permitissem arbitrar, com absoluta racionalidade e objetividade, sem interferncias externas, abusivas ou extemporneas, a melhor localizao para os seus investimentos, considerado o universo, no obstante sua diversidade, uma totalidade homognea possvel pela existncia de regras do jogo convergentes, denidas embora por diferentes Estados nacionais. Esta premissa bsica do Consenso de Washington converteu o Estado nacional no vilo da histria, responsvel real pela crise dos anos 1980, cujo papel, na nova economia globalizada, deveria consistir apenas no dever de garantir a consistncia e a solidez dos denominados fundamentos macroeconmicos, como condio para que o mercado, na sua racionalidade, produzisse os bens e servios para consumo da populao. As reformas, em sua essncia, visavam tirar a mo do Estado do processo econmico, afastando-o como produtor de bens e servios. E, depois, reduzindo at mesmo o seu poder de regulamentador do jogo econmico, sintetizado na bblica pregao de bancos centrais independentes do poder poltico. Os governos brasileiros, com graus distintos de vocalizao, nunca mais falaram em planos nacionais de desenvolvimento. Ensaiaram, alguns com muita prudncia, oramentos plurianuais de investimento. Muito mais como mera obedincia formal Constituio do que como elemento integrante de um projeto estratgico. E que se resumia em indicar o valor dos investimentos em obras que o governo devesse promover para enfrentar gargalos da infra-estrutura e de logstica, sempre com o cuidado de esclarecer que tais iniciativas eram necessrias, na omisso dos empreendedores privados. A aceitao generalizada em nossos dias praticamente sem oposio do dogma neoliberal de que o Estado era o problema a resolver, est na raiz da sua desqualicao como agente do desenvolvimento. Mesmo governos legitimados pelo voto popular, e que lhe assegurasse capacidade poltica para exprimir a vontade coletiva, de apresentar nao um projeto de desenvolvimento, seja nos moldes do plano de metas do
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presidente Juscelino Kubistchek, seja no formato do 2 PND do presidente Ernesto Geisel eram desqualicados. A orquestrada vociferao dos interesses do mercado, inibiu sempre os governantes de assumirem a posio que lhes incumbiria, de oferecer nao uma viso estratgica de futuro, assumindo, com coragem e determinao, a responsabilidade de mobilizar a vontade nacional para construir, antes de completarmos dois sculos de independncia, um modelo civilizatrio que poder nos colocar, se crescermos 10% ao ano, at 2022, como a quarta economia do mundo, atrs apenas dos Estados Unidos, China e Japo, com uma renda per capita superior a R$ 40 mil, a preos atuais. A opo por um plano nacional de desenvolvimento um imperativo categrico diante do qual a nao, se convocada, no ter escolha seno mobilizar-se. O essencial na convocatria converter, de novo, o problema do desenvolvimento numa questo poltica e no tcnica, sem economicismos paralisantes, pois estes so construdos atravs de slogans simplicadores, brandidos com estrpitos e sob falsa capa tcnica, diante de uma opinio trabalhada pela imagem de um Estado corrupto, gastador e ineciente, peas fundamentais na construo dos pilares do neoliberalismo, montados a partir da desmoralizao do Estado, apresentado como incapaz de estruturar um projeto nacional de crescimento com justia social que, so conceitos da poltica e no da economia. Modelos economtricos se sucederam nestes ltimos anos. O acessrio a tcnica do economista para vestir as decises polticas, transformou-se na pea essencial do processo. Planilhas economtricas sosticadas se sucederam. E, ainda agora, diante da crise americana e da emergncia de uma ameaa de repique inacionrio claramente importado, as planilhas se multiplicaram para explicar que, com os fundamentos atuais e sem o aprofundamento das reformas estruturais, ainda a meio do caminho, 5% ao ano a maior taxa de crescimento que podemos alcanar. E que a subida dos juros, para satisfao dos aplicadores e runa das contas pblicas, era a rota da salvao. Este estado de esprito, sob aparente roupagem tcnica, que precisa ser enfrentado, em luta aberta de ndole poltica, colocando em confronto os que pregam a essencialidade de um projeto de desenvolvimento sob a gide do governo e a dos que defendem o aprofundamento do projeto neoliberal, que desde a sua implantao, no incio dos anos 1990, no garantiu ao pas seno taxas pas de desenvolvimento econmico, contribuindo para o agravamento das condies de vida de grande parte da populao, cuja situao no est ainda mais grave pelo efeito amortecedor provocado pelos programas sociais de natureza compensatria que o governo vem executando. Esta queda de brao de natureza poltica, sob disfarce de assunto tcnico, que se alimenta de preconceitos arraigados que impregnaram nos ltimos tempos o psiquismo social, alimentado sempre por uma profunda desconana na integridade dos homens pblicos.
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O sonho de potncia despertado na dcada de 1950 no se realizou. Nem os sonhos renascidos no perodo militar se consumaram. Ficamos apenas nas expectativas no realizadas. E todos os sonhos frustrados segregam uma atmosfera social de descrena, matria-prima propcia, em algum momento futuro, para reaes coletivas incontrolveis diante de decepes acumuladas ao longo da histria. Est na hora mesmo porque as condies atuais so propcias para o relanamento de um projeto de desenvolvimento nacional inspirado inclusive no paradigma chins, tendo como alvo a mesma taxa de crescimento proposta por Deng Xiao Ping aos chineses em 1978 crescimento de 10% ao ano, durante seguidos 50 anos. Meta que vem sendo rigorosamente perseguida com xito inegvel. A proposta de apostar em um crescimento de 10% ao ano at o segundo sculo da nossa Independncia, sob a gide condutora do Estado como elemento estruturante, no s possvel como necessria. No que o Estado deva se converter em Estado-empresrio. Nem que deva substituir o empresrio na funo de produtor da riqueza nacional. Cabe-lhe o papel fundamental de mobilizar as energias nacionais como catalisador e formulador de um projeto nacional, que desperte no inconsciente coletivo o desao de participar de um esforo coletivo de transformar a realidade brasileira, para que cada um se sinta integrante do mutiro coletivo, a partir de um projeto nacional que irmane o povo e o governo, usando o Estado e os seus instrumentos de poder para a efetiva implementao do projeto. Pois, no se tem exemplo na histria dos povos de qualquer pas que tenha chegado condio de plenamente desenvolvido, sem que o Estado tenha sido o elemento organizador do esforo coletivo. O Estado, em qualquer recanto do mundo, abstrada a ideologia de cada qual, sempre liderou os projetos transformadores da realidade scio-econmica. A realidade da China, da ndia e da Rssia, nossos companheiros de BRIC so hoje a melhor e objetiva demonstrao do magnco sucesso dos projetos de desenvolvimento logrados sob liderana de Estados nacionais. Todos estes, ao contrrio do Brasil, resistiram ao canto de sereia do Consenso de Washington. Recusaram o neoliberalismo e arrancaram suas naes do atraso histrico em que se encontravam para transform-las em sociedades avanadas, da qual dependem em grande parte os pases de economia madura. Neles, em vez dos fundamentos macroeconmicos privilegiarem as foras cegas do mercado, como zemos e continuamos a fazer, tais instrumentos foram mobilizados para fazer a economia, sob liderana regulatria do Estado nacional, crescer as maiores taxas possveis. A poltica scal, em lugar de se preocupar com o supervit primrio, tem por propsito alavancar o crescimento econmico. Da mesma maneira que a poltica monetria tem como meta no apenas a preocupao com a inao,
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como acontece com os bancos centrais sob a hegemonia neoliberal, mas tambm com o desemprego e o nvel de atividade econmica. A poltica cambial no tem o propsito apenas de garantir o equilbrio das contas externas pela atrao de capitais mesmo volteis e no combate inao. Sua funo , tambm, a de atuar para que o pas se converta em exportador de produtos industriais e no apenas, como agora, de commodities. E o gasto pblico no deve ser contido, mas revisto co mo elemento fundamental na execuo do projeto de desenvolvimento, funcionando, se for o caso, como estimulador de uma poltica de pleno emprego. No importa a natureza do agente econmico produtor da riqueza. indiferente que seja pblico ou privado, nacional ou estrangeiro. O fundamental que o seu desempenho se encaixe no projeto de referncia: atingir uma determinada taxa de crescimento socialmente sancionado. Por isso, na alocao dos recursos pblicos sero privilegiados os gastos associados a programas socialmente necessrios e os vinculados ao desenvolvimento econmico. Mas nunca privilegiar os gastos com juros para remunerao dos parasitas dos ttulos pblicos. Em vez do mais regressivo sistema scal do planeta, um sistema tributrio progressivo que libere os assalariados de menor renda e tribute os contribuintes de maior renda. Pois, corrigida a regressividade do sistema tributrio brasileiro um dos mais injustos do mundo a renda dos assalariados se elevar e, conseqentemente, sua capacidade de comprar bens e servios, ampliando o mercado interno, base para o sucesso de um programa de desenvolvimento com incluso social e atendimento dos produtores privados de bens e servios. Sem dvida, um dos trunfos nacionais diante da histrica e desigual estrutura social brasileira o descasamento entre o mercado interno potencial e o mercado real, uma vez que grande parte da populao continua a penar com baixos ndices de consumo. a correo desta injusta distribuio de rendimento o elemento fundador de um pacto abrangendo uma ampla gama de atores sociais, fundamental para garantir o lastro poltico para o grande salto desenvolvimentista do pas. A mudana na estrutura scal, aliada a uma poltica interna de juros no escorchantes, asseguraria, por si, uma exploso no mercado consumidor interno, como elemento decisivo na criao de emprego e renda, fundamentais para que possamos atingir a meta dos 10% de crescimento econmico, tornando o modelo atraente para a iniciativa privada. E, ao mesmo tempo, mobilizando os seus poderosos instrumentos nanceiros, como o BNDES, a Caixa Econmica Federal, o Banco do Brasil, o Banco do Nordeste e o Banco da Amaznia como alavanca para forar a reduo de taxa de juros, devolvendo a estes bancos a funo pblica que deveria caracteriz-los.
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claro que o Estado deve ser reformado, para que se torne mais eciente como alavanca indutora do desenvolvimento. Mas que seja uma reforma que no tenha como alvo a simples reduo de seu tamanho. Mesmo porque, em qualquer comparao internacional que se faa, o Estado brasileiro no grande. Os obstculos para a elaborao de um projeto nacional desenvolvimentista talvez exijam amplo pacto poltico, que s se viabilizar a partir de um fecundo e amplo debate nacional que coloque no centro das preocupaes no os fundamentos macroeconmicos em si, mas a necessidade de mold-los para que assegurem uma taxa de crescimento de 10% ao ano. Instrumentos de poder e fatores produtivos o pas deles dispe. Resta alinhlos e mobiliz-los com o objetivo nacional de crescer. E enfrentar a questo com pragmatismo ideolgico, sem o aferramento a dogmas inibidores que paralisam o debate e distorcem a realidade, em geral com o disfarado propsito de proteger a trama dos interesses estabelecidos de curto prazo os verdadeiros bices s mudanas no padro de crescimento da economia que, no estgio atual, privilegia os rentistas em detrimento dos interesses de produo. Uma poltica de desenvolvimento e de pleno emprego deve ser o elemento organizador do projeto nacional, para que um novo Brasil festeje no 2 Centenrio da Independncia, a existncia de um pas que seja orgulho para os brasileiros e exemplo para o mundo, tudo isto alcanado em regime democrtico, com pluralismo partidrio e respeito s liberdades republicanas. O panorama externo, com os capitais forados a buscar investimentos produtivos em lugar das aplicaes especulativas, torna o projeto nacional de desenvolvimento uma possibilidade concreta que deve ser o eixo, a partir de agora, do debate nacional. Mesmo porque no h lugar melhor para acolher os capitais a procura de um porto seguro para ancoragem do que o Brasil. Sobretudo, porque somos auto-sucientes em insumos energticos. Ainda mais agora, depois da descoberta do petrleo no pr-sal, presente de Deus que os brasileiros no podem desperdiar.
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Coordenao
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Editorao Eletrnica
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