Financiamento da Educao: Gesto Democrtica dos Recursos Financeiros Pblicos em Educao

Jos Carlos de Arajo Melchior Universidade de So Paulo (USP) Aborda a gesto democrtica dos recursos pblicos no Brasil, sob a perspectiva do processo administrativo, envolvendo o planejamento, a execuo e o controle social dos recursos financeiros pblicos. Pretende ainda ampliar a concepo de que a gesto democrtica se d pela via exclusiva da participao dos interessados nos rgos decisrios. So enfocadas alternativas que podem levar qualquer cidado a participar desse processo em educao e, por extenso, nos demais setores de atividades exercidas pelo poder pblico, fornecendo instrumentos para uma interveno na receita e na despesa do setor pblico encarregado de gerir os recursos financeiros alocados para a educao. O trabalho divide-se em cinco partes: 1) a experincia no Estado de So Paulo; 2) a sistemtica do planejamento pblico; 3) a sistemtica da execuo oramentria; 4) o controle social dos recursos financeiros pblicos e 5) as concluses. Introduo Este trabalho trata da gesto democrtica dos recursos pblicos no Brasil, a qual ser tratada sob a perspectiva do processo administrativo, envolvendo o planejamento, a execuo e o controle social dos recursos financeiros pblicos. A anlise que se faz tem por suporte toda uma legislao geral, escolar e oramentria, que d uma caracterstica compulsria aos assuntos tratados. Apesar de o trabalho abordar algumas situaes especficas do Estado de So Paulo, na maior parte das vezes a validade dos resultados atinge a Unio, os demais Estados, o Distrito Federal e os municpios. E uma tentativa de contribuir para o aprofundamento da idia de gesto democrtica dos recursos financeiros, e de discutir uma experincia vivida pelo Estado de So Paulo, que pode abrir
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novos caminhos para a Unio e demais Estados da Federao. E, ao mesmo tempo, uma tentativa de contribuir para que indivduos, comisses, rgos ou associaes de classe que se interessam ou esto envolvidos no processo de gesto dos recursos pblicos em educao tomem conhecimento de algumas alternativas que podero contribuir para o aperfeioamento da administrao dos recursos financeiros pblicos em educao. Finalmente, este trabalho pretende ampliar a concepo de que a gesto democrtica se d pela via exclusiva da participao dos interessados nos rgos decisrios. Aqui so expostas alternativas que podem levar qualquer cidado do povo a participar do processo de gesto dos recursos pblicos em educao e, por extenso, nos demais setores de atividades exercidas pelo poder pblico. A idia central que o orienta a de que informaes nestas diferentes perspectivas fornecem a indivduos ou grupos, organizados ou no, os instrumentos para uma interveno na receita e na despesa do setor pblico encarregado de gerir os recursos financeiros alocados para a educao. A experincia do Estado de So Paulo Em agosto de 1989, o governo do Estado de So Paulo deu incio a um processo induzido de descentralizao na rea da educao. Como o governador Orestes Qurcia havia sido eleito com a bandeira da municipalizao, a este processo deu-se o nome de Municipalizao do Ensino. Anteriormente j havia um processo de descentralizao na rea da educao. No entanto, era um processo fragmentado, difuso e esparso, constitudo de aes isoladas, conforme as necessidades dos municpios e as disponibilidades da Secretaria de Estado da Educao. Na gesto governamental de Franco Montoro, as aes de descentralizao foram intensificadas e, em agosto de 1989, cerca de cinco mil convnios estavam em andamento, firmados entre Estado e municpios, quase todos com problemas de execuo e controle.
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O que o governo do Estado fez, a partir de agosto de 1989, foi transformar aes isoladas numa poltica integrada, que passou a ser denominada de Municipalizao do Ensino. A nova poltica abrangia 11 aes. Inclua as anteriores e abrangia aes ainda inexistentes na esfera da Secretaria da Educao. Ao incluir as j existentes, procurou extirpar todos os problemas e erros dos antigos convnios. Naquele momento, em agosto de 1989, o Estado possua 571 municpios. O objetivo do governador era chegar ao fim do seu mandato com a incluso de 300 municpios no Programa de Municipalizao. Por adeso voluntria, em novembro de 1990, o programa j havia firmado convnios com 346 municpios, havendo cerca de mais 100 nele querendo entrar. Na esfera estadual, o Programa de Municipalizao consta do Decreto ns 30.375, publicado no Dirio Oficial do Estado de So Paulo, em 14/9/89, que delega ao secretrio da Educao o poder de firmar convnios com os prefeitos dos municpios. Como parte integrante do decreto, publicou-se na mesma data o modelo de convnio nico que seria assinado com o municpio e a exposio de motivos que explicava as razes ou bases tericas do programa que se pretendia implantar. A partir do convnio nico, poderiam ser assinados termos aditivos que abrangessem as reas de construes escolares, merenda, material de apoio didtico, aperfeioamento de pessoal, apoio a eventos escolares, transporte escolar, integrao do currculo realidade da escola e assistncia ao aluno. O municpio, para aderir voluntariamente, deveria ter uma lei municipal que autorizasse o prefeito a entrar no programa, assinando, de incio, o convnio nico e, posteriormente, os termos aditivos. O Programa de Municipalizao, que comeou a ser implantado na gesto de Wagner Rossi na Secretaria da Educao, posteriormente ficou estagnado na gesto de Jos Goldemberg e, na gesto de Carlos Estevan Martins, sofreu um novo impulso em seu aspecto de poltica de descentralizao. Em 24/9/90 foi baixado o Decreto n0 32.392, que autoriza o secretrio da Educao a celebrar Termo de Cooperao Intergovernamental (TCI) com

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municpios do Estado de So Paulo. O TCI faz parte do decreto e visa construir e equipar prdios escolares, em terrenos doados pelos municpios, destinando-os a estes ltimos, para implantao de escolas de ensino fundamental criadas e administradas exclusivamente pela esfera municipal. E o incio da efetiva implantao e/ou do desenvolvimento dos sistemas municipais de ensino, prevista na Constituio Federal de 1988. Com essa medida criaram-se as condies para a intensificao do processo de descentralizao da educao no Estado de So Paulo, atravs da ao, da colaborao e da cooperao entre Estado e municpio, visando garantir a melhoria da qualidade do ensino e a criao de melhores condies para que os alunos tenham o acesso, a permanncia e a progresso no sistema pblico de ensino. De maior interesse, contudo, para os fins deste trabalho, foi a criao da Comisso de Educao do Municpio (CEM). Ao assinar o convnio nico, o municpio obrigava-se a "tomar providncias para a instalao, o funcionamento e o desenvolvimento das atividades da Comisso de Educao do Municpio, bem como participar ativamente de seus trabalhos e colaborar para o seu desempenho eficiente". Os objetivos da CEM eram identificar problemas, estabelecer prioridades e propor solues. O critrio de constituio das CEMs foi a pluralidade de representao, sendo uma representao fixa e uma varivel, de acordo com as foras atuantes da comunidade. A parte fixa foi constituda com os seguintes representantes: a) o prefeito e/ou o dirigente municipal de educao; b) um representante dos vereadores, eleito por seus pares; c) um representante da Secretaria da Educao do Estado, que ser o delegado de ensino, no caso do municpio ser a sede da Delegacia de Ensino, ou um supervisor de ensino, por aquele indicado, nos demais casos; d) um representante dos diretores de escolas, eleito por seus pares;

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e) um pares;

representante

dos

professores,

eleito

por

seus

f) um secretrio de escola, eleito pelos funcionrios da escola; g) um representante dos pais, eleito pelas Associaes de Pais e Mestres (APMs). A parte varivel da composio das Comisses de Educao dos Municpios ter um mnimo de trs e um mximo de cinco representantes de segmentos atuantes da sociedade local. Os representantes desses segmentos sero apontados pelos componentes da representao fixa da Comisso de Educao do Municpio. Deu-se um prazo de sessenta dias, a contar da data da assinatura do convnio, para o municpio providenciar a criao, a constituio e a instalao da Comisso de Educao do Municpio, a qual dever ter Regimento prprio, e enviar, trimestralmente, relatrio de suas atividades, dando destaque avaliao e aos problemas de execuo do convnio. O Programa de Municipalizao do Ensino est em desenvolvimento, tendo atingido trs aes prioritrias: construo de salas de aulas, reforma e ampliao de prdios escolares e fornecimento de material didtico de apoio s atividades escolares, principalmente aparelhos audiovisuais. Alm de dar incio a um processo integrado e ordenado de aes descentralizadas, em regime de colaborao entre Estado e municpio, o programa, ao criar as Comisses de Educao do Municpio, procurou equacionar uma questo vital para os educadores: a questo da representao da comunidade uma questo vital para os educadores, os polticos, os partidos, e para a populao, bem como para o funcionamento da democracia participativa, que no se circunscreve somente participao delegada mediante a eleio dos representantes dos Poderes Executivo e Legislativo. Aos poucos, foi se desenvolvendo a idia de que uma nao compe-se de governo e sociedade civil, no bastando somente a participao, por delegao, do governo nas decises referentes ao destino do Pas. Ao contrrio, foi se desenvolvendo a idia de que mais importante que o governo a organizao da

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sociedade civil, seja participando dos rgos governamentais, seja criando suas associaes prprias, ou participando de situaes mistas nas quais governo e sociedade estejam representados. Nas democracias, os controles internos desenvolvidos pelo governo e sua burocracia devem ser complementados pelos controles externos, compostos pela representao popular delegada e pela sociedade civil. desta ltima que nasce o controle social da aplicao dos recursos financeiros pblicos. De modo simples, mas eficaz, a Comisso de Educao do Municpio que passa a ser o instrumento fundamental do controle social dos recursos financeiros aplicados educao pelo Estado e pelo municpio. As CEMs funcionam ao lado da burocracia, colaborando na agilizao da identificao e na soluo dos problemas das redes estadual e municipal de ensino. Seus componentes envolvem os poderes pblicos estadual e municipal e as pessoas que representam os segmentos envolvidos direta e indiretamente no ensino. O critrio de representatividade dos segmentos envolvidos significa que as CEMs no so compostas por pessoas especializadas em educao, mas que l esto para manifestar o que pensam os diversos segmentos em relao aos problemas educacionais. Como os segmentos representam interesses e pontos de vista diferentes, a divergncia e o conflito passam a ser naturais e normais. a regra que orienta o sistema democrtico: institucionalizar o conflito, buscando as solues de consenso e/ou de maiorias, respeitados os interesses da minoria, que tambm participa do processo e que pode influir na tomada de deciso final. O funcionamento das CEMs no condicionado por receitas. A CEM o fator fundamental de um processo de conscientizao e participao da sociedade local nos problemas da educao. No havendo receitas e nem regras preestabelecidas em relao aos limites de funcionamento das CEMs, sua atuao, em grande parte, vai depender do interesse, competncia e capacidade de liderana de seus membros. H um espao a ser ocupado por disposies do convnio nico e por meio de cada ao desenvolvida que transcrita nos termos aditivos. Alm disso, h uma

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zona de liberdade, um espao no determinado, cuja existncia vai depender da capacidade dos membros da CEM, seja sugerindo, criticando, controlando ou avaliando a educao, concretamente, em suas manifestaes locais. Na prtica, ns temos CEMs que vo desde as mais atuantes e produtivas at aquelas que no acreditam no seu poder de colaborar e de pressionar em benefcio da educao local. E isto tem que ser visto como um processo normal, que depende da educao de seus membros e da constante valorizao de sua atuao por parte das autoridades, incentivando-as com reforos positivos, tanto a curto como a mdio e a longo prazo. Detonado um processo social dessa magnitude, resta somente ter a esperana de que os envolvidos nele saibam valoriz-lo para que no se perca a oportunidade de fazer valer um dos princpios mais buscados nos sistemas democrticos, que o da participao nas decises que podem afetar as nossas vidas. O que ser visto a seguir so questes que podem ajudar a tornar essa participao mais dinmica e eficaz em prol da educao. A sistemtica do planejamento pblico Em princpio, tudo o que ser visto aqui alcana as esferas pblicas da Unio, dos Estados e dos municpios. No caso do Estado de So Paulo, os mesmos termos da Constituio Federal foram inscritos em sua Constituio Estadual. A nova sistemtica do planejamento pblico, inscrita na Constituio Federal de 1988, prev trs leis, de iniciativa do Poder Executivo, e abrange trs instrumentos distintos, mas complementares e integrados, que so os seguintes: 1) o plano plurianual; 2) as diretrizes oramentrias; e 3) os oramentos anuais. , portanto, uma sistemtica de planejamento oramentrio imperativa e obrigatria, porque aprovada como Lei (Art. 165 da Constituio Federal). Por outro lado, h uma sistemtica paralela, condicionada descrita, e que abrange planos e programas nacionais, regionais e setoriais. No caso da educao, h obrigato-

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riedade de se elaborar planos em nveis nacional, estadual e municipal. Portanto, os planos de educao tero que ser elaborados em consonncia com o oramento plurianual, o mesmo acontecendo com a Lei de Diretrizes Oramentrias e com o oramento anual. O oramento plurianual a pea central do sistema de planejamento e condiciona todos os demais instrumentos. Suponhamos que o presidente, o governador ou o prefeito tenha sido eleito com um programa de governo. No comeo, esse programa ir sofrer ajustes; s posteriormente que ir condicionar o oramento plurianual. Este, por sua vez, ser complementado pela Lei de Diretrizes Oramentrias e pelo oramento anual. O programa de governo poder, ento, transformar-se no plano de governo, que, por sua vez, poder se desdobrar em planos nacionais, regionais e setoriais, conforme o alcance da esfera pblica envolvida seja nacional, estadual ou municipal. O oramento plurianual visa estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica no que diz respeito aos programas de durao continuada, isto , aos que ultrapassam a durao de mais de um ano. Antigamente, o oramento plurianual era denominado de oramento de capital, porque era restrito s despesas de capital. Atualmente, o oramento plurianual abrange as despesas de capital e outras delas decorrentes, isto , os seus reflexos. No basta, por exemplo, prever a construo de um prdio para uma escola; h que equip-la e faz-la funcionar, e da decorrem despesas complementares que tambm devem ser previstas. A Lei de Diretrizes Oramentrias compreende as metas e as prioridades da administrao pblica, orientando a Lei Oramentria Anual, incluindo as despesas de capital para o exerccio subseqente e as modificaes da legislao tributria, e fazendo a previso da poltica de aplicao de recursos financeiros das agncias oficiais de fomento. A Lei Oramentria Anual compreende: a) o oramento fiscal, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e da indireta, inclusive fundaes;

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b) o oramento de investimento das empresas em que o poder pblico, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto; c) o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados. Alm disso, est prevista uma Lei Complementar Financeira que dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do oramento plurianual da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual, estabelecendo normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e da indireta, bem como condies para a instituio e o funcionamento dos fundos. Mas, o que mais interessa populao, de modo geral, a Lei Oramentria Anual, porque ela a lei que sintetiza e integra todas as demais leis que regem o planejamento oramentrio, isto , o oramento plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Complementar Financeira. At por volta de 1940, os oramentos no eram padronizados. Disso decorre que comparar oramentos da Unio, Estados e municpios, antes de 1940, significa comparar coisas diferentes. Foi a partir de 1939, com o Cdigo de Contabilidade Pblica, que ocorreu a unificao e a padronizao da terminologia oramentria. No entanto, esse cdigo acabou expressando a linguagem do Direito, j que o Brasil, at 1964, era o pas dos bacharis. A partir de 1964, com o domnio dos economistas, foi aprovada a Lei n 4.320, de 17/3/1964, que estatuiu as "Normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos municpios e do Distrito Federal". Assim como a educao regida pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, os oramentos e os balanos pblicos so regidos pela Lei n0 4.320. A Lei n0 4.320 obriga as esferas pblicas a elaborar os oramentos, obedecendo a diversas classificaes, a saber: a) por rgo; b) por funes; c) por elemento econmico; d) por programas. O avano maior da Lei n0 4.320 diz respeito classificao por programas. Assim sendo, ela procurou incorporar a tcniR. bras. Est. pedag., Braslia, v.72, n.172, p.2G2-290, set./dez. 1991

ca oramentria mais evoluda na poca, adotada pelos pases mais desenvolvidos. A tcnica oramentria evolui, ento, procurando preencher lacunas e responder a questes colocadas pelos especialistas. Assim, a tcnica do oramento-programa procura situar os programas onde esto sendo gastos os recursos. Por exemplo, a classificao por rgos nos diz que a Secretaria de Estado da Educao vai ter um determinado dispndio. A classificao por funo j alarga a concepo de ensino, realizado pelo rgo prprio, e classifica na funo educao despesas que esto sendo efetivadas por outras secretarias, que no a da Educao, mas que so despesas ditas de educao. A classificao econmica, que deve ser feita por elemento econmico desdobrado em subelementos, item e sub-itens, visa detalhar a viso econmica, desagregando-a, como por exemplo: 1. Despesas correntes 1.1. Despesas de custeio 1.1.1. Pessoal 1.1.2. Material de consumo 1.1.3. Servios de terceiros e encargos 1.1.4. Diversas despesas de custeio. Pelas classificaes anteriores, ficamos sabendo que vai haver um dispndio no rgo (Secretaria da Educao), na funo (educao praticada tambm em outras secretarias), no elemento econmico (despesas de pessoal, por exemplo), mas no sabemos ainda porque ou em que se vai gastar. A classificao por programas que se desdobram em programas, projetos e atividades, que, por sua vez, se desdobram em subprogramas, subprojetos e subatividades visa situar o objetivo que se vai ter com a despesa. tambm uma tcnica que visa a um maior detalhamento dessa despesa. Em alguns pases, a tcnica oramentria j evoluiu para o oramento de performance ou desempenho, visando avaliar de forma mais objetiva os dispndios pblicos. Assim, em todas as funes exercidas pelo poder pblico, so utilizados determinados parmetros comumente aceitos. Em educao, por exemplo, o cus-

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to-aluno; em saneamento, o custo do metro quadrado; em ruas e estradas, o metro ou o quilmetro quadrado construdo; em hospitais, o custo-leito etc. No caso da educao e seu parmetro, o custo-aluno, se houver variao, a mais ou a menos, h a possibilidade de se aferir as causas da variao e de se concluir sobre os prs ou os contras em relao a determinado dispndio. H, ainda, a possibilidade de se corrigir desvios na execuo oramentria anual e de se tentar eliminar erros no prximo oramento. Em outros pases, a tcnica oramentria evoluiu para o oramento base-zero. Esta tcnica visa sanar a deficincia de se alocar recursos para uma funo em virtude de fatores histricos no muito racionais. Assim d-se uma fatia do bolo oramentrio para a educao, sem uma anlise mais profunda das justificativas de seus gastos. D-se porque anteriormente se dava. A tcnica do oramento base-zero obriga a uma anlise exaustiva dos dispndios com justificativas para tudo, com prioridades ntidas e claras. Em princpio, nenhuma funo exercida pelo poder pblico recebe recursos sem justificativas, que devero ser aprovadas e compatibilizadas pelos rgos superiores de elaborao oramentria. Em princpio, ento, o que cada rgo recebe zero de recursos; da o nome de oramento base-zero. Somente diante de exaustiva e detalhada justificativa que os recursos sero alocados. Para isso, usa-se a tcnica de exigir trs tipos de oramentos: a) o de manuteno; b) o de reduo; c) o de expanso. Comea-se a discutir o oramento de reduo. Aceito este, passa-se para o de manuteno, isto , para o mesmo nvel de recursos do ano anterior. Se aceito, passa-se discusso e justificativa do oramento de expanso. O certo que esta tcnica obriga a uma reflexo aprofundada dos dispndios pblicos. A adoo de qualquer uma dessas tcnicas no significa o abandono das demais; so tcnicas que se complementam e se integram no oramento. O Brasil, contudo, ainda est engatinhando nessas tcnicas de planejamento oramentrio, em funo de pessoal no-habilitado. O esforo qualitativo em relao ao oramento requer dispndios financeiros na formao de pessoal habilitado. Mesmo na elaborao de oramentoprograma, de cum-

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primento obrigatrio, a nossa capacidade de planejar ainda deixa muito a desejar. No caso do oramento base-zero, o Estado de So Paulo j efetivou a experincia, mas tambm sem atingir sua plena eficcia. Um oramento qualitativamente inferior contribui para seccionar a possibilidade de plenitude na prtica democrtica de bem gerir os recursos pblicos. Quanto mais desagregado e detalhado for um oramento, maior a possibilidade de controle da sociedade sobre os recursos pblicos que, conforme o prprio nome expressa, so recursos do povo. O nvel de detalhamento do oramento-programa ainda no suficiente para um efetivo controle social. Resta aos que se interessam por essa questo a alternativa de recorrer aos rgos de elaborao oramentria que possuem as condies para desagregar os dados do oramento e, portanto, facilitar o controle de sua execuo. A forma sinttica como o oramento levado ao pblico dificulta seu controle at mesmo pelos especialistas. Uma das funes dos grupos organizados da sociedade civil a de exigir a desagregao daquela forma. Qualquer cidado tem o direito de ficar sabendo onde o poder pblico vai gastar o dinheiro da populao. Em pases mais desenvolvidos, o governante eleito envia para os rgos de elaborao oramentria as prioridades de seu governo, que tm por suporte as promessas pr-eleitorais. a forma encontrada para manter o vnculo delegao-povo e a aplicao de recursos financeiros. Aprovados os oramentos, os grupos da sociedade civil e a imprensa procuram adquirir cpia dos mesmos, dando-lhes publicidade e passando a controlar os dispndios do governo, evitando que este malbarate os recursos da populao ou comece a fazer polticas pessoais no constantes do oramento. Uma questo-chave na elaborao oramentria diz respeito previso da receita que vai ser arrecadada. a partir da previso da receita que se chega s disponibilidades reais e que se pode, ento, prever as despesas, isto , o atendimento s necessidades. A receita, alm de outros fatores, condicionada pelo nvel da atividade econmica e pelo ndice de inflao na economia. No entanto, fica muito difcil prever, com exatido, com um
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ano de antecedncia, qual vai ser a acelerao ou desacelerao do ritmo das atividades econmicas e da inflao. A mdia da receita dos trs ltimos anos no funciona adequadamente em pases de bruscas guinadas em planos econmicos e inflao acelerada, como o caso do Brasil. A Lei n 4.320 exige uma anlise do horizonte da poltica econmica que vai vigorar no exerccio financeiro de um oramento. Mas isso tambm muito difcil, porque decorre de fatores internos e externos. Quanto maior for a esfera pblica, maior o nmero de fatores intervenientes e, portanto, mais complexa e difcil se torna a previso da receita. Na prtica resulta aquilo que j se tornou praxe afirmar: o oramento pblico uma pea de fico. Em estudo que realizamos, ficou demonstrado que quem mais erra na previso da receita a Unio, em cerca de 50%; depois, os Estados e, por ltimo, os municpios. Em outras palavras, os oramentos so subestimados em sua receita. A complexidade da estimativa da receita e a instabilidade contnua da economia levam os governantes a fazer estimativas conservadoras, isto , subestimativas. Alia-se complexidade da estimativa da receita, no caso brasileiro, a poltica pessoal ou politicagem dos governantes. mais vantajoso para os governantes subestimar a receita, porque o excesso de arrecadao, que vir depois, permitir a eles fazer seus programas e projetos especiais, com menos controle por parte da representao popular. Quanto h excesso de arrecadao, o governante busca aprovar crditos adicionais. Fica muito mais fcil, durante o ano, aprovar diversos crditos adicionais, onde o sistema de controle dos representantes do povo (vereadores, deputados estaduais ou membros do Congresso Nacional) mais elstico e menos vigilante, do que o crdito utilizado por ocasio da aprovao do oramento pblico. Fica muito mais fcil o Executivo barganhar com o Legislativo um pequeno crdito adicional do que a massa de recursos envolvidos no oramento. So os crditos adicionais que permitem a execuo de polticas pessoais e fragmentrias que solapam o planejamento mais globalizado do oramento. Portanto, sociedade compete ficar de olho vigilante tanto em relao estimativa da receita quanto em relao aos crditos adicionais que

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se verificam durante o ano. Isto significa que preciso maior ateno para com a elaborao e a execuo do oramento. No entanto, a questo de fundo, a mais substantiva, que envolve o oramento e a educao, diz respeito vinculao constitucional de recursos dos impostos para a educao. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios so obrigados a aplicar, no mnimo, parte da receita de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino. Os dispndios mnimos obrigatrios so os seguintes: a) Unio 18%; b) Estados 25%; c) Distrito Federal 25%; d) Municpios 25%. So mnimos referentes receita de impostos e no a toda receita tributria (que o conjunto de impostos, taxas e contribuies), e muito menos receita geral (que o conjunto das receitas tributrias, industrial, patrimonial etc). Por outro lado, os recursos vinculados dos impostos s podem ser aplicados na manuteno e no desenvolvimento do ensino, o que exclui a funo educao, que tem maior abrangncia e que diz respeito ao sistema de ensino submetido legislao comum da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Foram tantos os desvios de concepo do que significa manuteno e desenvolvimento do ensino, que o Congresso foi obrigado a disciplinar a questo pela Lei n 7.385/85, que regulamentou a Emenda Calmon. Como a Constituio Federal de 1988 manteve o esprito e a letra da Emenda Calmon, a Lei n 7.348/85, de 24/7/85, continua em vigor e tem orientado os Tribunais de Contas no controle e aplicao obrigatria de recursos financeiros em educao. A Lei n 7.348/85 regulamenta algumas questes da receita e outras das despesas, como veremos mais adiante. Por outro lado, obriga todos os rgos envolvidos com as diversas fases de elaborao, execuo e controle do oramento a se reajustarem para que a lei possa ser cumprida. Na prtica, isso significa que o oramento anual teve que assumir um novo tipo de classificao, isto , aquele referente educao, e meio pelo qual se cumprem a vinculao obrigatria e os dispositivos especficos ligados receita e despesa com aquilo que se entende por manuteno e desenvolvimento do ensino. Em termos operacionais, resulta

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que, no oramento anual da Unio, h um quadro especifico que diz respeito ao cumprimento das disposies legais, constitucionais e regulamentares que se referem: a) ao dispndio mnimo obrigatrio em ensino; b) receita de impostos estimada; c) despesa com manuteno e desenvolvimento do ensino, desagregada por programas. Este quadro especifico adotado pela Unio tambm obrigatrio para os Estados, o Distrito Federal e os municpios, pois a forma mais simples de demonstrar o cumprimento dos dispositivos legais referentes ao assunto, no plano do oramento. Portanto, este quadro especifico fornece as condies mnimas para o controle inicial da aplicao mnima de recursos financeiros em educao. As principais questes que envolvem a elaborao desse quadro demonstrativo so as seguintes: a) A receita de impostos deve abranger as estimativas de impostos prprios e impostos transferidos. Os impostos arrecada dos por uma esfera pblica, e depois transferidos s outras esfe ras, devem entrar como receita na esfera que recebeu a transfe rncia. A Unio arrecada alguns impostos que so transferidos para os Estados, o Distrito Federal e os municpios. O mesmo acontece com os Estados, que arrecadam alguns impostos e os transferem para os seus municpios. Portanto, receita o conjunto de impostos prprios ou privativos mais os recursos de impostos recebidos por meio de transferncias. b) O dispndio mnimo obrigatrio refere-se exclusiva mente a impostos. Recursos outros, oriundos de taxas, contribui es, doaes e outros tipos de receita, devem ser excludos da sis temtica obrigatria. Isto importante porque a educao recebe recursos fora do sistema de impostos, como, por exemplo, os do salrio-educao, que uma contribuio social, figura tributria que no tem nenhuma relao com a concepo de imposto. Isto acontecia com os recursos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (Finsocial), que era outra contribuio social. Atividades em que o poder pblico era concessionrio, como, por exemplo, as loterias, tambm destinavam parte dos seus recursos para a edu-

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cao, por meio do Finsocial, embora esses recursos no fossem impostos. O mesmo se d com os recursos de incentivos fiscais destinados alfabetizao. c) Observar que, pela Lei n0 7.348, de 24/7/85, somente podem ser consideradas despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino as que se referem a recursos financeiros aplicados em: bens e servios de ensino; levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas somente quando ligados ao ensino; custeio de operaes de crdito para financiar o ensino; bolsas de estudos; pessoal inativo ligado ao ensino; colgios militares de 1 e 2 graus. Portanto, devem ser excludas das despesas ditas de manuteno e desenvolvimento do ensino as que se referem a: pesquisas no vinculadas ao ensino; subvenes a entidades assistenciais e culturais e formao de quadros profissionais civis, militares e diplomticos. possvel que, com a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), outras restries comecem a existir. J esto aprovadas pela Comisso de Educao da Cmara dos Deputados outras despesas que no podero ser consideradas como de manuteno e desenvolvimento do ensino, como se pode ver a seguir: Pessoal docente e tcnico-administrativo que esteja em desvio de funo, como, por exemplo, professores que esto fora das salas de aula, funcionrios que fazem servios diferentes daqueles para os quais fizeram concurso ou foram contratados etc. Obras de infra-estrutura, mesmo quando ligadas diretamente s escolas, como, por exemplo, asfaltar a rua da escola e jogar as despesas como de manuteno e desenvolvimento do ensino. Ou outras "indecncias" que vm ocorrendo, como asfaltar o bairro, colocar gua encanada e rede de esgoto para o bairro etc, e depois jogar as despesas na funo educao, como se as obras tivessem sido feitas somente para a escola. Remanejamento de bens j computados como despesas de ensino para outras atividades diferentes. Por exemplo, comum comprar uma frota de "peruas" para fazer o transporte dos alunos e depois, com o tempo, remanej-las para outras secretaR. bras. Est. pedag., Braslia, v.72, n.172, p.262-290, set./dez. 1991

rias. Ou ento, compr-las no ms de dezembro e vend-las em janeiro. Se um bem for alocado e vendido, os recursos resultantes devem retornar novamente ao ensino. Despesas com programas suplementares (alimentao, sade, material didtico, transporte e assistncia mdica e psicolgica dos alunos) no podero ser computadas, para efeitos de cumprimento dos dispndios mnimos da receita de impostos. O princpio adotado o de financiar os programas suplementares com recursos de contribuies sociais e no com recursos dos impostos. A nova LDB, ao fazer essa restrio, prope que 20% dos recursos do Finsocial passem novamente a financiar programas suplementares. Isto porque, com a Constituio Federal de 1988, os recursos do Finsocial e das loterias foi realocado exclusivamente para o Sistema de Seguridade Social. Ou se reconstitui a fonte anterior de financiamento, ou se cria nova fonte de recursos pela figura de uma nova contribuio social. Caso contrrio, essa restrio tornar-se- letra morta e os programas suplementares tero tero que ser financiados com os impostos. Despesas com hospitais universitrios tambm devero ser excludas. Segundo nosso entendimento, um hospital universitrio uma escola. Com o tempo, possvel que esse hospital comece a atender comunidade, fugindo de suas reais finalidades. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), nesse caso, deve considerar duas alternativas: incluir as despesas hospitalares ligadas ao ensino e excluir aquelas que digam respeito somente s situaes que interessam exclusivamente comunidade. Pesquisas realizadas por instituies no integrantes do sistema de ensino. Estava se tornando comum contratar instituies de pesquisa, de cunho privado, para fazer pesquisas com recursos pblicos do ensino. Essa tendncia, que se intensificava, vai ser coibida com esse dispositivo. Despesas com o pessoal inativo no sero mais consideradas. Isto significa que o pessoal inativo continuar a receber, continuar a previso oramentria pela educao e continuaro as despesas com as penses e aposentadorias. O que no continua

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 a considerao dessas despesas como comprovao dos dispndios mnimos da receita de impostos aplicada em educao. uma questo que afeta a prestao de contas. O poder pblico vai ter que, alm de financiar as porcentagens mnimas obrigatrias, financiar com mais recursos os inativos que prestaram servios educao. Para terminar a lista das restries que atingem a natureza das despesas, convm relembrar que a nova LDB condiciona a assistncia tcnica e financeira da Unio, em relao aos Estados, Distrito Federal e municpios, e a dos Estados, em relao a seus municpios, ao cumprimento de todos esses dispositivos. Por ltimo, neste item que trata de questes de planejamento e elaborao oramentria, trataremos dos impostos a serem controlados nas trs esferas do poder pblico. 0 sistema que vem a seguir decorre da Constituio Federal de 1988. Est dividido por esferas pblicas e abrange impostos prprios e transferidos. a) Esfera da Unio: - Imposto de Importao de Produtos Estrangeiros (II); - Imposto de Exportao para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE); - Imposto de Renda e de proventos de qualquer natureza (IR); - Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); - Imposto sobre Operaes Financeiras, incidente sobre operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios (IOF); - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (IPTR); - Imposto sobre Operaes Financeiras, decorrentes de comercializao de ouro, entendido este como ativo financeiro ou instrumento cambial (IOF sobre ouro); - Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF). b) Esfera dos Estados e do Distrito Federal: - Imposto sobre Transmisso causa mortis e doao de quaisquer bens e direitos (ITCM);

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- Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior (ICMS); - Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA); - Imposto de Renda sobre lucros, ganhos e rendimentos de capital, com adicional de at 5% do que for pago Unio por pessoas fsicas ou jurdicas domiciliadas nos respectivos territrios; - Imposto de Renda sobre o produto da arrecadao do Imposto da Unio sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidentes na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por ele, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem; - Imposto de Operaes Financeiras sobre o ouro, entendido este como ativo financeiro ou instrumento cambial 30% da arrecadao federal (imposto transferido); - Fundo de Ressarcimento das Exportaes sobre produtos industrializados 10% da arrecadao realizada pelo IPI federal (imposto transferido a ser regulamentado); - Cota-parte do imposto sobre a renda e imposto sobre produtos industrializados 21,5% a ser integralizada em 1993 e cota-parte do Fundo de Participao dos Estados e Distrito Federal (FPE). c) Esfera dos municpios: - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbano (IPTU); - Imposto sobre transmisso "inter vivos", a qualquer ttulo, de bens imveis (SISA); - Imposto de Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos, exceto leo diesel (IVV); - Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza, excludos os que sofrem a incidncia do ICMS (ISS); - Cota-parte da arrecadao federal do IR e do IPI, que

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formam o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) 22,5% a serem integralizados em 1993; - Arrecadao do IR incidente na fonte, de seus funcionrios da administrao direta, das autarquias e das fundaes; - Cota-parte do IPTR de origem federal 50% de sua arrecadao; - Cota-parte do IPVA de origem estadual 50% de sua arrecadao; - Cota-parte do ICMS de origem estadual 25% de sua arrecadao; - Cota-parte do FRE, de origem federal, incidente em 25% dos 10% de origem estadual, que abrange o IPI federal (a ser regulamentado); - Cota-parte da arrecadao do ouro enquanto ativo financeiro ou instrumento cambial, de origem federal 70% de sua arrecadao para o municpio de origem. Com base nesse rol de impostos prprios e transferidos, os impostos podero ser controlados em seu montante. O dispndio mnimo em educao incide sobre o montante desses impostos, prprios e transferidos. A sistemtica da execuo oramentria Aprovado o oramento como lei, o Poder Executivo tem que fazer um "quadro de quotas trimestrais das despesas que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar" (Art. 47 da Lei n 4.320). O objetivo dessas quotas trimestrais assegurar s unidades oramentrias, em tempo til, a soma de recursos necessrios e suficientes para a melhor execuo do seu programa anual de trabalho e manter, durante o exerccio, na medida do possvel, o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias de tesouraria. Durante o exerccio, as quotas trimestrais podero ser alteradas. Todas as receitas devero ser recolhidas a um caixa nico, em estrita observncia ao princpio de unidade de tesouraria. E todas as despesas devem ser empenhadas, isto , o EstaR. bras. Est. pedag., Braslia, v.72, n.172, p.202-290, set./dez. 1991

do, por ato emanado de autoridade competente, cria para si a obrigao de pagamento. vedada a realizao de despesas sem prvio empenho, a no ser em casos especiais fixados em legislao prpria. Uma despesa somente pode ser paga se houver a nota de empenho correspondente, o contrato, o ajuste ou o acordo respectivo e os comprovantes da entrega do material ou da prestao efetiva do servio. Somente aps esse controle que a ordem de pagamento pode ser expedida e, obrigatoriamente, processada pelo servio de contabilidade. A despesa pblica somente deve ser paga com cheque, por meio de estabelecimentos bancrios, de preferncia, oficiais. Somente em casos excepcionais podero ser expedidos adiantamentos e geridos por rgos centrais os recursos programados para as unidades oramentrias. Tanto os casos de adiantamento quanto os de compra de materiais e servios so regidos por legislao especial. Com esses dados qualquer pessoa com uma formao bsica poder controlar a execuo oramentria. Merece destaque especial a necessidade de controlar os crditos adicionais que interferem na receita e na programao das quotas trimestrais. So crditos adicionais as autorizaes de despesa no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei do Oramento. Os crditos adicionais classificam-se em: - suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria j existente; - especiais, os destinados a despesas para as quais no h dotao oramentria especfica; - extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intempestiva ou calamidade pblica Os crditos oramentrios podem ser gerados por realoca-es de rubricas ou por excesso de arrecadao, nos casos de serem suplementares e especiais. Nesses dois casos sero autorizados por lei e abertos por decreto executivo. Casos menos comuns so os de supervit financeiro, de anulao parcial ou total de dotao oramentria e do produto de operaes de crdito. So-

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mente podem ser abertos crditos adicionais quando houver disponibilidade financeira. Merece destaque especial na execuo oramentria o excesso de arrecadao, isto , o saldo positivo das diferenas acumuladas ms a ms, entre a arrecadao prevista e a realizada. Antes, o controle da arrecadao era muito difcil de ser feito por agentes externos ao rgo de arrecadao. No entanto, a Constituio Federal de 1988 procurou resolver a questo: Art. 162. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios divulgaro, at o ltimo dia do ms subseqente ao da arrecadao, os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, os valores de origem tributria entregues e a entregar e a expresso numrica dos critrios de rateio. Pargrafo nico. Os dados divulgados pela Unio sero discriminados por Estado e por municpio; os dos Estados, por municpio. Em outras palavras, todas as esferas pblicas tm, no mximo, 60 dias para divulgar os valores dos tributos arrecadados, imposto por imposto, taxa por taxa e contribuio por contribuio, alm de outros recursos recebidos. Todas as transferncias devem ser discriminadas, bem como os critrios utilizados para as mesmas. Alm disso, os dados da Unio, tanto os de arrecadao como os de distribuio pelo sistema de transferncia, sero discriminados Estado por Estado e municpio por municpio, e os dados dos Estados devero ser discriminados municpio por municpio. Este avano, conquistado pela divulgao da arrecadao, permitir estimar mais fidedignamente a receita do ano vindouro e calcular com exatido o excesso ou dficit na arrecadao. Este sistema permite, com segurana, julgar se as transferncias e os crditos adicionais esto sendo feitos com exatido. Este princpio de divulgao independe de legislao estadual ou municipal; de cumprimento obrigatrio por todas as esferas pblicas.
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A partir disso, qualquer cidado, comisso, conselho ou rgo tem o instrumento efetivo de controle da arrecadao pblica. Como a educao vincula recursos mnimos dos impostos, fcil ser controlar o percentual colocado no oramento e nas complementaes fragmentrias realizadas pelos crditos adicionais. Alm disso, poder haver uma atuao eficaz no que se refere ao disposto no 4 do Art. 4 da Lei n0 7.348, de 24 de julho de 1985, a saber: As diferenas entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas, que resultaram no no-atendimento dos percentuais mnimos obrigatrios, sero apuradas e corrigidas no ltimo trimestre do exerccio e, ainda havendo, no seu trmino, diferena, esta ser compensada no exerccio seguinte. No caso da nova LDB, que ainda no sofreu a aprovao final, o 4 do Art. 107 obriga a fazer a correo da defasagem receita-despesa bimestralmente. E, no Art. 121, estabelece que "constitui responsabilidade das autoridades educacionais, nas diversas instncias, o bom uso dos recursos pblicos, respondendo as mesmas criminalmente, por sua m aplicao, malversao ou desperdcio". A seguir, convm reafirmar o texto constitucional em vigor, que estabelece no 29 do Art. 208 que "o no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo poder pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente". Tambm, pelo inciso VI do Art.34, a Unio poder intervir nos Estados e no Distrito Federal, e, pelo inciso III do Art. 35, os Estados podero intervir nos municpios. O nocumprimento da vinculao obrigatria para a educao pode gerar interveno tanto no Estado quanto no municpio. Talvez a questo mais substantiva da execuo oramentria seja a de fazer com que o dinheiro previsto no oramento chegue s escolas, para a atividade-fim, no se perdendo nos meandros da burocracia. A execuo oramentria depende, em grande parte, da eficcia dos rgos envolvidos no que se denomiR. bras. Est. pedag., Braslia, v.72, n.172, p.262-290, set./dez. 1991

na de unidades de despesas. O ideal que a unidade de despesa seja a prpria escola, com exceo da verba para o pagamento de pessoal, e que critrios automticos eliminem o arbtrio, que gera a politicagem na distribuio das verbas dentro do sistema de ensino. Somente uma poltica de desconcentrao continuada far com que as escolas sejam unidades de despesa e passem com maior agilidade a enfrentar os seus problemas. O controle social dos recursos financeiros pblicos O que fizemos at aqui foi dar algumas informaes bsicas sobre questes que afetam a elaborao e a execuo oramentrias do poder pblico. O objetivo central, tal como j afirmamos, o de criar as condies necessrias, em termos de informaes, para que o controle social ou da sociedade se efetue de forma eficaz. Como j descrevemos anteriormente, os sistemas internos e externos de controle so obrigatrios. O sistema interno, pelos rgos contbeis, e o externo, pelo Tribunal de Contas e pelo Legislativo. No entanto, disposies legais foram, como passaremos a ver, exigindo, cada vez mais, a atuao dos rgos envolvidos nos controles interno e externo. Assim, a Lei n0 7.348/85 determinou que os rgos centrais dos sistemas de planejamento e oramento e de administrao financeira, contabilidade e auditoria, em suas reas de atuao, estabelecero mecanismos e meios de gerenciar, controlar e apurar os resultados que visem dar cumprimento aos dispndios mnimos previstos na Constituio Federal para a educao. Sobre a necessidade de quadro prprio para demonstrar o quantum e em qu vai se gastar em educao, a Lei n 7.348/85 determina que: Os rgos e entidades integrantes dos sistemas de planejamento e oramento detalharo seus programas de trabalho, de modo que as aes, definidas nesta lei como de manuteno e desenvolvimento do ensino, sejam identificadas em seus aspectos

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operacionais, em nveis de subprojeto e subatividades oramentrios, para efeitos de considerao nas fases da elaborao e execuo do oramento. A referida lei ainda estabelece que "no l0 (primeiro) ano da publicao desta lei, devero a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios, por seu Poder Executivo, ajustar os respectivos oramentos s normas aqui fixadas." A nova LDB aprofunda as questes aqui vistas, envolvendo um grande nmero de outros rgos. Assim, no Art. 110, envolve tambm os Tribunais de Contas no controle dos dispndios mnimos obrigatrios em educao. No 1 do Art. 110, determina que "as aes de manuteno e desenvolvimento do ensino sero identificadas nas Leis de Diretrizes Oramentrias e nos oramentos das diferentes esferas administrativas, devendo estes conter anexos discriminatrios dos projetos e atividades correspondentes e da receita constitucionalmente vinculada". No 2 desse mesmo artigo est dito que "as despesas com a manuteno e o desenvolvimento do ensino sero apuradas e publicadas nos balanos do poder pblico, assim como nos relatrios a que se refere o Art. 165, 3, da Constituio. O Art. 165, 3, da Constituio, estabelece que "o Poder Executivo publicar, at 30 dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria". No 3 do Art. 110 da nova LDB ainda se estabelece que "a mensagem anual do chefe do Poder Executivo ao Poder Legislativo incluir relatrio sobre o que foi realizado no perodo em cumprimento ao Art.212 da Constituio (vinculao obrigatria de recursos) e ao disposto nesta lei". Em seu Art. 113, a nova LDB ainda reza que: ... cabe s Comisses de Educao, de Finanas e de Oramento da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, aos ministros de Estado, responsveis pelas reas de Educao e da Economia, e ao Conselho Nacional de Educao exigir o cumprimento, pelos meios a seu alcance, do disposto neste captulo, especialmente quanto aplicao mnima em educao e sua devida divulgao.
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 l. A divulgao da aplicao em educao, de responsabilidade do Poder Executivo, incluir a relao nominal dos montantes destinados a instituies privadas, de fins no-lucra-tivos, e os destinados a bolsas de estudo. 2. Nos Estados, Distrito Federal e municpios, as responsabilidades definidas no l cabero aos rgos correspondentes nas respectivas esferas. Portanto, .h um arsenal de dispositivos que permitem, agora, controlar os recursos financeiros que vo ser gastos ou foram gastos em educao. Como se disse no incio deste trabalho, qualquer cidado, atravs de ao popular, pode constranger o poder pblico a cumprir a Lei. A nao est espera desses abnegados que atuem, isoladamente ou em grupos organizados, para fazer valer a lei, para fazer com que a educao no seja privilgio de poucos, mas que seja o instrumento de salvao de todos e da sociedade contra a ignorncia. Uma sociedade educada provavelmente ser uma sociedade mais crtica, mais competente, mais produtiva, mais justa e mais feliz. A gesto mais democrtica e transparente dos recursos aplicados em educao um dos fatores que podem ajudar o Pas a caminhar nessa direo. Resumo e concluses Este trabalho o fruto de uma srie de reflexes que fizemos quando pronunciamos algumas conferncias para a Unio Nacional de Dirigentes Municipais da Educao (Undime), composta por Secretrios da Educao das Regies Nordeste, Centro-Oeste, Sul e Sudeste, e para a Fundao para o Desenvolvimento da Administrao Pblica (Fundap), composta por membros das Comisses de Educao dos municpios, durante o segundo semestre de 1990. Procuramos fornecer dados para se entender: 1. A experincia de envolvimento da sociedade local em
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problemas e solues afetas educao nos municpios do Estado de So Paulo. 2. O processo de planejamento pblico e a elaborao oramentria, com destaque para os recursos educacionais que exigem, praticamente, um novo quadro ou classificao oramentria. So levantadas questes de elaborao oramentria relacionadas com a receita, sua estimativa e o rol de impostos prprios e transferidos que devem sofrer a incidncia dos percentuais mnimos e obrigatrios vinculados educao. Trata, ainda, das despesas integradas no oramento-programa e na tcnica do seu detalhamento. A par dessas questes mais importantes, so tratadas as diversas classificaes oramentrias e algumas noes sobre tipos de oramento, existentes aqui e em outros pases. 3. A execuo oramentria e o sistema de controle das despesas pblicas. Assim, so citados diversos mecanismos para o controle da arrecadao de impostos e de despesas, como, por exemplo, as quotas trimestrais. Deu-se destaque s questes que envolvem os crditos adicionais, que vo sendo aprovados durante o ano. 4. O controle que se pode fazer dos recursos financeiros pblicos aplicados educao. Aqui deu-se destaque para os diversos rgos controladores, com suas competncias e obrigaes, do que atualmente obrigatrio e do que, no futuro, passar a ser, quando a nova LDB for aprovada em instncia final. Deu-se destaque ao controle social que poder ser feito por indivduos isolados ou organizados em grupos representativos da sociedade civil. 5. Nas concluses, procuramos resumir os aspectos mais importantes das diferentes partes. Para finalizar, este trabalho mais um estudo que proporcionamos aos educadores que se preocupam com a gesto democrtica dos recursos pblicos. So informaes que podem aumentar o nvel de interveno dos interessados em fazer com que os recursos educacionais sejam geridos em benefcio da maioria da populao de forma mais democrtica e transparente.
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Referncias bibliogrficas BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Comisso de Educao. Anteprojeto da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, aprovado pela Comisso de Educao da Cmara dos Deputados em 28 de junho de 1990. Braslia, 1990. BRASIL. Constituio, 1988. Constituio da Repblica Federativa do Brasil1988. Braslia: Cegraf, 1988. BRASIL. Lei n9 4.320, de 17 de maro de 1964. BRASIL. Lei n9 7.348, de 24 de julho de 1985. SO PAULO (estado). Constituio, 1989. Constituio do Estado de So Paulo1989. SAO PAULO (estado). Decreto n9 30.375, de 13 de setembro de 1989. SO PAULO (estado). Decreto n9 32.392, de 24 de setembro de 1990. Recebido em 4 de fevereiro de 1991 Jos Carlos de Arajo Melchior, doutor em Financiamento da Educao, professor titular do Departamento de Administrao em Economia da Educao da Universidade de So Paulo (USP).

This study approacches the administration of public resources in Brazil, from the point of view of the administrative process, comprising planning, accomplishment and the social control of the financial public resources. It aims also at extending the concept of democratic management through participation of the concerned in the decision-making institutions. It focus some alternatives to enable any citizen to participate in the educational process and, similarly, in other activities sectors performed by the Public Power, providing instruments for interventions in budgetary issues (revenue and expenses) from institutions linked to management of financial resources of the education

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sector. The paper has been organized in five parts: 1) the experience in So Paulo state; 2) the public planning systematic; 3) the budgetary performance systematic; 4) social control of public financial resources; 5) conclusions.

Cet article discute la gestion dmocratique des ressources publiques au Brsil, sous la perspective du procs administratif, comprenant la planification, l'excution et le controle social des ressources financires publiques. Il prtend aussi grandir la conception selon laquelle Ia gestion dmocratique est possible par la voie exclusive de la participation des intresss dans les organismes de dcision. On prsent des alternatives qui peuvent conduire un citoyen quelconque participer de ce procs en ducation, et par extension, aux autres domaines d'activits pratiques par le pouvoir public, donnant desoutils pour une intervention la receite et aux frais du secteur public charg d'administrer les ressources financires destines 1'ducation. Le travail est divis en cinq parties: 1) 1'exprience l'Etat de So Paulo; 2) Ia systmatique de Ia planification publique; 3) la systmatique de l'excution budgtaire; 4) le contrle social des ressources financires publiques et 5) conclusiones.

Aborda la gestin democrtica de los recursos pblicos en el Brasil, bajo Ia perspectiva del proceso administrativo, incluye la Planificacin, la ejecucin y el control social de los recursos financieros pblicos. Pretende an ampliair Ia Concepcin de que la gestin democrtica se da por Ia via exclusiva de la participacin de los interresados en los rganos de decisin. Son enfocadas alternativas que pueden llevar a cualquier ciudadano a participar de ese proceso de educacin y, por extensin, en los dems sectores de actividades ejercidas por el poder pblico, proporcionando instrumentos para una intervencin en el haber y en el gasto del sector pblico encargado de administrar los recursos financieros designados para educacin. El trabajo se divide en cinco partes: 1) Ia experiencia en Estado de so Paulo: 2) la sistemtica de Ia Planificacin pblica: 3) Ia sistemtica de la ejecucin presupuestaria; 4) el control social de los recursos financieros pblicos y 5) Ias conclusiones.

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