Braslia, maro de 2010

Os autores so responsveis pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste livro, bem como pelas opinies nele expressas, que no so necessariamente as da UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao longo deste livro no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, tampouco da delimitao de suas fronteiras ou limites.

 2010 Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO). Concepo e superviso: Paolo Fontani e Wagner Santana Traduo: Jeanne Sawaya (texto Desenho institucional e articulao do federalismo educativo: experincias internacionais) Reviso tcnica: Janine Schultz Enge, Janana Camelo Homerin e Paulo Vincius Silva Alves Reviso: Valderes Gouveia Capa e projeto grfico: Edson Fogaa Diagramao: Paulo Selveira

Educao e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade / organizado por Romualdo Portela de Oliveira e Wagner Santana. Braslia: UNESCO, 2010. 300 p. ISBN: 978-85-7652-114-3 1. Gesto educacional. 2. Educao pblica. 3. Polticas educacionais. 4. Desigualdade social. 5. Desigualdade cultural. 6. Diversidade cultural. 7. Oportunidades educacionais. 8. Oportunidades iguais. 9. Relaes interraciais. 10. Direito educao. 11. Brasil I. Oliveira, Romualdo Portela de (Org.) II. Santana, Wagner (Org.) III. UNESCO

Representao no Brasil
SAS, Quadra 5, Bloco H, Lote 6, Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9andar 70070-914 - Braslia - DF - Brasil Tel.: (55 61) 2106-3500 Fax: (55 61) 3322-4261 Site: www.unesco.org.br E-mail: grupoeditorial@unesco.org.br

Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

SUMRIO
Prefcio Vincent Defourny ......................................................................................7 Apresentao Romualdo Portela de Oliveira e Wagner Santana .........................................9 Introduo Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zkia Sousa..................................13 PARTE I Referncias gerais sobre o regime federativo no Brasil A dinmica federativa da educao brasileira: diagnstico e propostas de aperfeioamento Fernando Luiz Abrucio .......................................................................39 Federalismo fiscal: em busca de um novo modelo Fernando Rezende...............................................................................71 A gesto do Sistema nico de Sade Jurandi Frutuoso.................................................................................89 PARTE II Educao e federalismo Desenho institucional e articulao do federalismo educativo: experincias internacionais Alejandro Morduchowicz e Ada Arango.............................................109 A questo federativa e a educao escolar Carlos Roberto Jamil Cury .................................................................149 Financiamento da educao pblica no Brasil: evoluo dos gastos Jorge Abraho de Castro ....................................................................169 Participao e regime de colaborao entre unidades federadas na educao brasileira Elie Ghanem ....................................................................................191

PARTE III O regime de colaborao: algumas experincias Federalismo cooperativo e educao brasileira: a experincia de Mato Grosso [com a] proposio de um sistema nico de educao Carlos Abicalil e Odorico Ferreira Cardoso Neto ......................................215 O regime de colaborao na educao do Rio Grande do Sul Maria Beatriz Luce e Marisa Timm Sari ................................................243 Educao bsica no Cear: construindo um pacto colaborativo Sofia Lerche Vieira.................................................................................271 Consideraes finais Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zkia Sousa ................................287 Notas sobre os autores ........................................................................297

PREFCIO
Tratar da questo federativa no Brasil e seus impactos na oferta educacional leva-nos necessariamente a investigar aspectos da governana da educao brasileira e dos seus impactos na garantia de uma educao de qualidade para todos no pas. Do ponto de vista dos princpios que orientam a ao da UNESCO no mundo, essa discusso deve ter como perspectiva mais ampla a consolidao da democracia, o fortalecimento do estado de direito e a construo de patamares mais elevados de justia social. A partir desse quadro de referncias, emergem questes relacionadas eficincia e eficcia no uso dos recursos e na oferta dos servios pblicos, a processos de transparncia e prestao de contas, demanda por ampliao da participao dos cidados e transparncia e prestao de contas por parte das instituies pblicas. Participar desse debate significa reforar o compromisso da UNESCO com o fortalecimento de um espao pblico democrtico e contribuir efetivamente para o processo de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas brasileiras. Discutir aspectos da governana educacional no Brasil no tarefa simples. O regime federativo brasileiro tem uma arquitetura complexa na qual a Unio, os estados e municpios tm papis destacados na oferta educacional. Nesse contexto, algumas questes ganham destaque: em que medida possvel garantir padres de unidade e qualidade na oferta educativa em nvel nacional, levando-se em conta as diversidades regionais e locais? Quais so as estratgias de coordenao intergovernamental viveis considerando os marcos legais existentes? possvel articular autonomia e interdependncia na gesto dos sistemas educativos? Regulamentar um regime de colaborao entre os entes federativos tarefa poltica vivel? Quais so os ordenamentos institucionais necessrios para que a oferta educativa no pas no seja to desigual? Essas questes ganham relevo em um momento em que no centro da agenda das polticas educacionais est a construo de um novo Plano Nacional de Educao (PNE). No so poucos os desafios que cercam a
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elaborao do novo plano, que dever definir as diretrizes e os rumos de um projeto para a educao brasileira nos prximos dez anos. Contribuir para que esse longo processo de debates conduza a polticas de estado que tratem com rigor e consistncia os desafios que se apresentam para a educao no pas d sentido e pertinncia ao trabalho realizado pela Representao da UNESCO no Brasil. Por fim, importante destacar e agradecer a valiosa colaborao do Instituto Internacional de Planejamento da Educao da UNESCO (IIPE), sede regional Buenos Aires, responsvel pela elaborao do estudo sobre sistemas educacionais em vrios pases federativos do mundo includo nesta publicao.
Vincent Defourny Representante da UNESCO no Brasil

APRESENTAO
O regime federativo pressupe a diversidade. Segundo William Anderson:
Federalismo o sistema poltico (e os princpios fundamentais desse sistema) que: a) defende ou estabelece um governo central para todo o pas e determinados governos regionais autnomos (estados, provncias, Lnder, cantes) para as demais unidades territoriais; b) distribui os poderes e as funes de governo entre os governos central e regionais; c) atribui s unidades regionais um conjunto de direitos e deveres; d) autoriza os governos de ambos os nveis a legislar, tributar e agir diretamente sobre o povo, e e) fornece vrios mecanismos e procedimentos para a resoluo dos conflitos e disputas entre os governos central e regionais, bem como entre duas ou mais unidades regionais1 (FGV, 1987, p. 471).

Na estruturao adquirida por esse regime no Brasil, observa-se uma diferenciao acentuada na distribuio das receitas fiscais, no padro das polticas pblicas e, no caso da educao, grande diversidade na forma e nos meios de provimento desse direito. O objetivo deste livro discutir a questo federativa, no que diz respeito garantia do direito educao a todos os cidados brasileiros. Tal direito pressupe a igualdade de condies de acesso, permanncia e sucesso na escola. O princpio vale em geral, mas imperativo quando se trata da escolarizao obrigatria 2, o corao do direito educao. Assim, a ideia
1. Para uma discusso mais extensa e variada da conceituao do sistema federativo, ver Burgess (2006). 2. Nos ltimos anos, assistimos ampliao da obrigatoriedade da educao. O texto original da Constituio de 1988 distinguiu o dever do Estado da obrigatoriedade, esta ltima aplicada ao indivduo, sujeito do Direito. Estabeleceu, no caput do artigo 208, o dever do Estado para com a educao e, em seu inciso I, obrigava o indivduo apenas ao ensino fundamental, posteriormente definido como de oito anos de durao pela Lei n 9.394/1996 (a LDB). Posteriormente, o texto constitucional foi alterado primeiro pela Emenda Constitucional n 14/1996, que tornou mais precisa a redao da verso original, eliminando uma impreciso que estendia a obrigatoriedade aos maiores de 14 anos. (OLIVEIRA, 2007) Mais recentemente, a obrigatoriedade foi alterada por meio da Lei n 11.114, de 16/05/2005, que estabeleceu o incio do ensino fundamental aos seis anos e, em seguida, pela Lei n 11.274, de 06/02/2006, que estabeleceu o ensino fundamental de nove anos. Finalmente, com a Emenda Constitucional n 59, de 11/11/2009, estabeleceu-se a obrigatoriedade do ensino dos quatro aos 17 anos, abrangendo a pr-escola, o ensino fundamental e o ensino mdio.

debater um problema no resolvido entre ns, o da desigualdade educacional resultante, entre outros fatores, dos moldes de atuao do poder pblico e da relao entre o governo federal e os demais entes federados (estados e municpios) em matria de educao. Os fatores constituem-se em obstculos ao desenvolvimento educacional do pas, ao acentuarem o fosso existente entre regies mais e menos desenvolvidas, no se estabelecendo um regime no qual a educao seja uma poltica sistmica e nacionalmente consistente. Reunindo especialistas da rea de educao, das finanas pblicas, da cincia poltica e da sade, esta publicao reflete sobre possibilidades de avanar na perspectiva de formulao de um Sistema Nacional Articulado de educao, para utilizar o termo introduzido pelo documento base da Conferncia Nacional de Educao (Conae 2010), qual esta publicao apresentada como subsdio. Para responder questo, a reflexo que se pretende formalizada nos seguintes termos: quais as possibilidades e limites da proposta de um Sistema Nacional de Educao e se, de imediato, no conseguimos construlo, o que (e como?) possvel avanar para alm da prescrio do regime de colaborao entre as esferas do poder pblico? Nesse caso, dizer de modo articulado mera tautologia, posto que colaborao sem articulao no faz sentido. O livro est organizado em trs partes, precedidas de uma introduo ao problema, que procura situar o debate e as formas recentes encontradas pela Unio para trat-lo e de um captulo final a ttulo de sntese, com recomendaes para as polticas pblicas. Na primeira parte, composta por trs artigos, procura-se consolidar o acmulo de diferentes reas sobre a questo do federalismo que podem iluminar o debate educacional. Inicia-se com o artigo de Fernando Abrucio, professor na Fundao Getlio Vargas SP, que discute os dilemas histricos de nosso federalismo e sua repercusso na educao. Em princpio, a ideia trazer a reflexo realizada na cincia poltica para pensar a temtica da educao no contexto federativo. O de Fernando Rezende, economista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e da Fundao Getlio Vargas-RJ, explicita as limitaes de nosso federalismo fiscal e ausculta possibilidades de alter-lo na perspectiva de reduzir a desigualdade entre estados no que diz respeito disponibilizao de recursos de

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impostos para cada cidado. O de Jurandi Frutuoso, secretrio do Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass) e ex-secretrio de Sade do Estado do Cear, apresenta o Sistema nico de Sade (SUS) e, em particular, sua estrutura de gesto. A escolha dessa temtica nos pareceu oportuna por representar o SUS uma alternativa de organizao de uma rea das polticas sociais para a garantia de um direito no contexto do Estado federativo brasileiro. Na segunda parte, a reflexo mais diretamente educacional, trazendo elementos do contexto internacional e nacional em trs dimenses. Uma reflexo comparativa apresentada no trabalho de Alejandro Morduchowicz e Ada Arango, economistas e consultores no Instituto Internacional de Planejamento da Educao da UNESCO (IIPE) Sede Regional Buenos Aires, que analisa uma amostra de pases federados buscando explicitar como definiram a estrutura e organizao dos seus sistemas educativos. O artigo de Carlos Roberto Jamil Cury, professor emrito da Faculdade de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e professor na Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG), registra o debate sobre o regime de colaborao em educao a partir de uma perspectiva histricopoltica, evidenciando as tarefas pendentes nessa matria. Jorge Abraho de Castro, diretor de pesquisas do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), discute a dinmica recente do financiamento da educao, seus limites e contradies e Elie Ghanem, professor na Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (USP), problematiza condicionantes participao da populao na sociedade e no sistema educacional especificamente. A terceira parte, composta por trs artigos, procura lanar luz sobre experincias recentes de colaborao entre sistemas que, nos marcos da estrutura legal vigente, tornaram o regime de colaborao mais objetivo. Para tal, foram escolhidas experincias que certamente no esgotam as muitas existentes no pas, mas que, pela sua distribuio geogrfica e natureza, entendemos como representativas e significativas. No artigo de Carlos Abicalil, deputado federal e membro da comisso de educao da Cmara dos Deputados e Odorico Ferreira Cardoso Neto, professor na Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), analisa-se a experincia do Estado de Mato Grosso, primeiro do pas a estabelecer em sua Constituio Estadual de 1989 o sistema nico de educao. O artigo de Marisa Timm Sri, exsecretria de educao de Cachoeira do Sul (RS) e tcnica da Secretaria Estadual de Educao do Rio Grande do Sul e de Maria Beatriz Moreira
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Luce, reitora da Universidade Federal do Pampa (Unipampa) e membro do Conselho Nacional de Educao (CNE), avalia a experincia de colaborao entre municpios e estado no Rio Grande do Sul, onde se realiza um dos mais bem-sucedidos processos de municipalizao no Brasil. Sofia Lerche Vieira, professora aposentada da Universidade Federal do Cear (UFC), atualmente professora na Universidade do Estado do Cear (UECE) e ex-secretria estadual de educao, discute a experincia de colaborao estado-municpios empreendida no Cear por mais de uma dcada. Conclui-se, no artigo final, com uma sntese das contribuies trazidas pelos diversos autores e uma reflexo sobre as possibilidades de modificao na situao atual em direo viabilizao da educao pblica de qualidade para todos, tendo como esteio relaes cooperativas entre os entes federados. Nessa medida, discutem-se desde possibilidades de alterao nos dispositivos legais vigentes, quanto iniciativas polticas que possam ser implementadas na perspectiva de transformar o regime atual em outro no qual seja efetiva a colaborao. Esperamos, com o presente trabalho, contribuir para a formulao de polticas que busquem a ampliao da equidade na oferta educativa e na garantia do direito a uma educao de qualidade para todos, considerandose as caractersticas do sistema federativo brasileiro.
Romualdo Portela de Oliveira e Wagner Santana

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INTRODUO
Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zkia Sousa

O FEDERALISMO E SUA RELAO COM A EDUCAO NO BRASIL Ao analisar-se a educao no Brasil percebe-se a desigualdade inter e intrarregional, decorrente da assimetria entre as condies econmicas dos entes federados e a distribuio de competncias previstas constitucionalmente, que indica o que cabe a cada um realizar no tocante ao provimento da educao para a populao, resultando em diferentes condies de oferta. O direito educao, que pressupe igualdade de condies para todos, contrape-se diferenciao tpica do sistema federativo. No Brasil, essa estrutura particularmente importante para as polticas pblicas, uma vez que interfere diretamente nas temticas da democracia e da igualdade. Mas, mais do que afirmar a liberdade de ser diferente, inerente ao que se pode chamar de federao descentralizada, ao se discutir direito educao, trata-se da igualdade remetendo-se ao conceito de federao centralizada1. A tenso entre a centralizao do poder e sua descentralizao encontra-se na distino entre as duas principais tradies tericas acerca do federalismo. De um lado, Rousseau, Tocqueville e Proudhon e, de outro, os federalistas americanos, Hamilton, Madison e Jay. William Riker que, em seu estudo clssico sobre o federalismo (1964), traou a ideia do continuum entre uma federao mais centralizada e uma mais descentralizada, no limite, uma confederao. Os artigos federalistas enfatizavam a necessidade de um governo central forte. No artigo 34, Alexander Hamilton afirma:
Diz-se, porm, que as leis da Unio devero ser a lei suprema do pas. Que inferir disto? De que valeriam essas leis, se no devessem ser
1. Nas palavras de R. H Tawney: porque os homens so homens, as instituies sociais direito de propriedade, organizao da indstria, sistema de sade pblica e educao devem ser planejadas, na medida do possvel visando a enfatizar e reforar no as diferenas de classes que os dividem, mas a humanidade comum que os une (TAWNEY, 1952, p. 38).

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supremas? evidente que no valeriam nada. Uma lei, pelo prprio sentido da palavra, inclui supremacia. uma regra que aqueles a quem prescrita so obrigados a observar. (...). Se indivduos formam uma sociedade, as leis dessa sociedade devem ser o regulador supremo de sua conduta. Se algumas sociedades polticas formam uma sociedade poltica maior, as leis que esta ltima possa promulgar, segundo os poderes a ela atribudos por sua constituio, devem ser necessariamente supremas em relao quela sociedade e aos indivduos que a compem. (HAMILTON, 1993, p. 246)

No Brasil, com a Repblica, a federao nasce em outra direo, na perspectiva da descentralizao. Surge como uma forma de organizao capaz de permitir aos entes federados gozar de maior autonomia do que no Imprio. Entretanto, maior descentralizao corresponde uma maior desigualdade, a menos que o centro exera um contrapeso no sentido de implementar aes supletivas. Essa tenso entre centralizao e descentralizao e a forma de colaborao ou relacionamento entre a Unio e os demais entes federados fundamental para compreender-se a poltica educacional. Ainda que brevemente, pertinente analisar essa temtica em perspectiva histrica. O atendimento educacional, no que diz respeito ao seu aspecto organizativo, remonta, nos seus primrdios, Lei Geral, de 15 de outubro de 1827, que estabelecia responsabilidades para as provncias e localidades, nos seguintes termos 2:
Art. 1 Em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos, haver as escolas de primeiras letras que forem necessrias. Art. 2 Os Presidentes das provncias, em Conselho e com audincia das respectivas Cmaras, enquanto no estiverem em exerccio os Conselhos Gerais, marcaro o nmero e localidades das escolas, podendo extinguir as que existem em lugares pouco populosos e remover os Professores delas para as que se criarem, onde mais aproveitem, dando conta a Assemblia Geral para final resoluo (Disponvel em: <http: //www.direitonet.com.
2. Observe-se que o texto constitucional de 1824 estabelecia a gratuidade nos estabelecimentos pblicos. Segundo o artigo 179: A inviolabilidade dos direitos civis, e polticos dos cidados brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurana individual, e a propriedade, garantida pela Constituio do Imprio, pela maneira seguinte. (...)XXXII. A instruo primria gratuita a todos os cidados. Entretanto, os escravos no se enquadravam na categoria de cidados.

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br/artigos/exibir/482/A-lei-de-15-de-outubro-de-1827>. Acesso em: 20 fev. 2010).

Em seguida, em 12 de agosto de 1834, promulga-se a Lei n 16, conhecida como Ato Adicional. Paradigma para a compreenso do que ocorre posteriormente na educao brasileira, explicita a transferncia da responsabilidade pela educao elementar s provncias:
Art. 10 Compete s mesmas Assemblias legislativas [legislar]: (...) 2 - Sobre instruo pblica e estabelecimentos prprios a promov-la, no compreendendo as faculdades de medicina, os cursos jurdicos, academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instruo que, para o futuro, forem criados por lei geral (Disponvel em: <www2.camara.gov.br>. Acesso em: 12 fev. 2010).

Tal arranjo mantido pela Constituio Republicana de 1891. Ainda que esta seja fortemente inspirada na Constituio Americana e, portanto, nas formulaes dos federalistas, seu texto ecoava a crtica ao centralismo do Imprio. De fato, a Primeira Repblica transfere responsabilidades governamentais significativas para os estados. A Constituio explicita a responsabilidade da Unio em relao educao apenas no Distrito Federal. Ao faz-lo, por omisso, transfere aos estados esse encargo. Nos termos do artigo 34:
Compete privativamente ao Congresso Nacional: 30) legislar sobre a organizao municipal do Distrito Federal bem como sobre a polcia, o ensino superior e os demais servios que na capital forem reservados para o Governo da Unio (Disponvel em: <http:// www2.camara.gov.br>. Acesso em: 12 fev. 2010).

Ao transferir tal responsabilidade para os estados, induziu a um atendimento diferenciado em cada um deles3. Isso impulsionou, basicamente, dois modelos paradigmticos: o que se manifesta nos estados do Sul e Sudeste que assumiram a responsabilidade pelo atendimento educacional e construram, ao longo do
3. A ideia de que a Unio deveria ter um papel de redutor das desigualdades s surge mais tarde e, at hoje, tem limites significativos.

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sculo XX, sistemas prprios de ensino, recorrendo subsidiariamente aos municpios; o dos estados do Norte e Nordeste em que estes se omitiram de construir um sistema de ensino de massas e tal responsabilidade foi precariamente assumida pelos municpios 4. Essa diferena na forma de expanso, em certa medida decorrente da estrutura tributria vigente, a explicao primeira da desigualdade no atendimento educacional no pas. Os estados mais ricos assumiram diretamente a responsabilidade pela oferta e os mais pobres repassaram-na para seus municpios, ainda mais pobres que os respectivos estados. Estes se desincumbiram da tarefa nos limites de suas possibilidades. Com o governo Vargas e os debates de construo do estado nacional e da nacionalidade, dos anos 1930, recoloca-se a ideia da centralizao da educao na esfera federal. Vargas recria o Ministrio da Educao, em 1930, por meio do Decreto n 19.402, de 14 de novembro, com o nome de Ministrio dos Negcios da Educao e Sade Pblica. Seu primeiroministro, Francisco Campos, (re)organiza a educao no pas. Edita em sequncia:
1. Decreto n 19.850, de 11/04/1931, que criou o Conselho Nacional, de Educao; 2. Decreto n 19.851, da mesma data, que disps sobre a organizao do ensino superior no Brasil e adotou o regime universitrio; 3. Decreto n 19.852, tambm da mesma data, que disps sobre a organizao da Universidade do Rio de Janeiro; 4. Decreto n 19.890, de 18/04/1931, que disps sobre a organizao do ensino secundrio; 5. Decreto n 19.941, de 30/04/1931, que instituiu o ensino religioso como matria facultativa nas escolas pblicas do Pas; 6. Decreto n 20.158, de 30/06/1931, que organizou o ensino comercial e regulamentou a profisso de contador; 7. Decreto n 21.241, de 14/04/1932, que consolidou as disposies sobre a organizao do ensino secundrio (MORAES, 1992, p. 295-6).
4. Em certa medida, esse o processo, tambm, dos estados do Centro-Oeste. Excluem-se desse modelo, os dois Distritos Federais republicanos, Rio de Janeiro e Braslia, onde o sistema constituiuse com apoio forte da Unio. O mesmo vale para os antigos territrios federais, Amap, Roraima, Rondnia e Fernando de Noronha. O Estado de Rondnia foi criado pela Lei Complementar n 41, de 22/12/1981. A Constituio Federal de 1988 transformou em estados os antigos territrios de Roraima e Amap (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, art. 14) e extinguiu o Territrio de Fernando de Noronha, reincorporando a sua rea ao Estado de Pernambuco (ADCT, art. 15).

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Seu segundo ministro, Gustavo Capanema, tambm reforma a educao por meio das Leis Orgnicas do Ensino5 (1942-1946). Os episdios relativos nacionalizao das escolas, fechamento das escolas criadas pelas comunidades imigrantes (notadamente italianas, alems e japonesas), empreendidos no contexto da entrada do Brasil na Segunda Guerra e a formulao de polticas e leis nacionais de ensino6 do o tom da concepo que seria predominante desde ento: a de normas nacionais e responsabilizao dos entes federados subnacionais pela sua implantao, admitindo-se aes supletivas e colaborao tcnica por parte da Unio e autonomia destes nas matrias de competncia concorrente ou sobre as quais a Unio delegavalhes o poder de legislar. O problema que, quando se analisa a materializao desse arranjo, observa-se que a desigualdade se mantm significativa, posto que a diviso dos recursos oramentrios, decorrente da estrutura tributria, no se altera. Tal situao agravada com a Constituio de 1988, ao incorporar o municpio como ente federativo, evidenciando-se descompasso entre os recursos disponibilizados a cada um e suas responsabilidades na oferta educacional, mesmo considerando-se os mecanismos de transferncias intergovernamentais. Apenas em 1996, com o Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio), estabelecese um critrio mais razovel para a diviso dos recursos vinculados, de modo a que, minimamente, se articulassem aportes financeiros s respectivas responsabilidades. Utilizou-se como medida de equivalncia um valor comum de gasto por aluno em cada estado, instituindo-se mecanismo de redistribuio que retirava recursos de quem atendia relativamente menos e direcionava-os para quem atendia mais. Entretanto, isso no se deu sem contradies. Ao mesmo tempo em que a Emenda Constitucional n 14/1996 e a Lei de Diretrizes e Bases
5. So elas: 1) Decreto-lei n 4.048, de 22/01/1942 Cria o SENAI (Servio Nacional de Aprendizagem Industrial); 2) Decreto-lei n 4.073, de 30/01/1942 Lei Orgnica do Ensino Industrial; 3) Decreto-lei n 4.244, de 09/04/1942 Lei Orgnica do Ensino Secundrio; 4) Decreto-lei n 6.141, de 28/12/1943 Lei Orgnica do Ensino Comercial; 5) Decreto-lei n 8.529, de 02/01/1946 Lei Orgnica do Ensino Primrio; 6) Decreto-lei n 8.530, de 02/01/1946 Lei Orgnica do Ensino Normal; 7) Decretos-lei n 8.621 e 8.622, de 10/01/1946 Criam o SENAC (Servio Nacional de Aprendizagem Comercial) e; 8) Decreto-lei n 9.613, de 20/08/1946 Lei Orgnica do Ensino Agrcola. 6. Data dessa poca, tambm, a obrigatoriedade do ensino em lngua portuguesa.

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da Educao Nacional (LDB, Lei n 9.394/96) atenuavam a responsabilidade do governo federal no que diz respeito ao percentual dos recursos vinculados a serem aplicados no ensino fundamental, este era responsabilizado por garantir que os gastos per capita tivessem como patamar mnimo a mdia nacional. Se isso fosse realizado, a Unio desempenharia papel equalizador mais ativo. O resultado, como se sabe, foi simplesmente o no cumprimento da lei (ARAUJO, 2007). Em decorrncia, tem-se a manuteno da diferenciao do atendimento no pas. Tomando-se o momento em que essa foi mais acentuada, no ano de aprovao do Fundef (1996), a rede estadual de So Paulo concentrava 80% da matrcula total no ensino fundamental e, no outro extremo, o Maranho concentrava 64% em suas redes municipais7. Tal diferenciao tambm se manifesta nos padres de financiamento pblico. Enquanto que em So Paulo o Fundeb8 estima, para o ano de 2010, um valor de referncia para o gasto/aluno ano de R$ 2.318,75, para os estados mais pobres, aps a complementao da Unio, o valor de referncia de R$ 1.415,97. Uma diferena de R$ 902,78 ou 63% a mais em favor do estado do Sudeste9. Essas constataes pem em confronto as limitaes do federalismo fiscal e o objetivo de reduo das desigualdades regionais. A soluo mais simples e direta para a desigualdade regional seria uma reforma tributria que alinhasse responsabilidades com as polticas sociais e condies financeiras de efetiv-las. Entretanto, os entraves polticos para concretiz-la so histricos. O artigo de Fernando Rezende, nesta coletnea, destaca alguns deles.

7. O Fundef induziu um amplo processo de municipalizao, que atingiu tambm os estados do Nordeste, com oferta j muito municipalizada, particularmente das sries iniciais do ensino fundamental. Hoje, at mesmo o Estado de So Paulo, ainda o estado com maior oferta de ensino fundamental pela rede estadual, ampliou muito sua oferta nas redes municipais, reduzindo a diferena relativa no perfil de atendimento. 8. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), aprovado pela EC n 53, de 19/12/2006, substituiu o Fundef. 9. Observe-se que o maior valor previsto o de Roraima, R$ 2.666,53. Os trs estados do Norte que eram territrios federais, Rondnia, Roraima e Amap, tm condies educacionais diferenciadas pelo aporte de recursos que a Unio lhes faz at hoje (Fonte disponvel em: www.fnde.gov.br. Acesso em: 27 jan. 2010).

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Nessa conjuntura, busca-se atribuir Unio papel supletivo a estados e municpios. Se no se muda a estrutura tributria, cabvel pensar-se numa ao do nvel central no sentido de compensar a desigualdade e aumentar a equidade no acesso aos servios pblicos, em particular educao. Entretanto, as propostas esbarram na j citada dificuldade da aprovao da reforma tributria. Elas tm de se viabilizar nos limites da estrutura poltica vigente, ou seja, tm de se haver com a resistncia dos beneficiados pelo modelo. Apenas um exemplo: tem-se 27 Fundefs ou Fundebs e no apenas um, que representaria uma redistribuio muito mais acentuada. O que se admite alguma, e em geral limitada, ao supletiva da Unio. No caso do Fundef, a ideia de complementao da Unio era que esta o faria aos estados cujo gasto per capita fosse menor que a mdia nacional, at que todos atingissem esse valor. No caso do Fundeb, a complementao prevista limitada a 10% do valor total do fundo, de modo que no necessariamente se atinja a mdia nacional. Temos um arranjo federativo que permite disponibilizar a um cidado de So Paulo, na forma de impostos, mais recursos do que para um cidado da regio Nordeste, mas o voto deste ltimo na composio das casas legislativas nacionais vale mais do que o daquele. O arranjo confere a supremacia econmica a So Paulo e, em alguma medida, ao Sudeste, e a supremacia legislativa aos estados menores e mais pobres. Se a troca justa, no se perguntou ao cidado brasileiro a respeito. Foi um arranjo das elites nacionais. Corrigir a distoro, ainda que defensvel, complexa tarefa poltica, at o momento sem qualquer perspectiva de sucesso. Em vista disso, modificaes no arranjo federativo e/ou na estrutura tributria no se encontram no horizonte poltico visvel. Isso faz com que polticas que tratem do problema tenham de se adaptar a essas condies. Nesse momento em que se realiza a Conferncia Nacional de Educao (Conae), e se acena com a elaborao de um novo Plano Nacional de Educao (PNE) ressurge como tema para o debate a ideia de um Sistema Nacional de Educao. Tal ideia, que teve certa visibilidade durante a discusso da LDB, consistiria:
(...) no redimensionamento da ao dos entes federados, garantindo diretrizes educacionais comuns a serem implementadas em todo o territrio nacional, tendo como perspectiva a superao das desigualdades

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regionais. Dessa forma, objetiva-se o desenvolvimento de polticas pblicas educacionais nacionais universalizveis, por meio da regulamentao das atribuies especficas de cada ente federado no regime de colaborao e da educao privada pelos rgos de Estado. O Sistema Nacional de Educao assume, assim, o papel de articulador, normatizador, coordenador e, sempre que necessrio, financiador dos sistemas de ensino (federal, estadual/DF e municipal), garantindo finalidades, diretrizes e estratgias educacionais comuns, mas mantendo as especificidades prprias de cada um. (CONAE, Documento base, p. 12) (grifos no original)

O Sistema Nacional de Educao aproximar-se-ia de uma formulao tipo Sistema nico, cujo paradigma o Sistema nico de Sade (SUS). Nesse caso, ainda que cabvel, a analogia tem srias limitaes. Enquanto que no caso do SUS o atendimento pode ser organizado em funo da gravidade e natureza da enfermidade, podendo o enfermo ser atendido por instituies de variada dependncia administrativa, isso no possvel no caso da educao. A forma de cooperao, alm da normativa comum, materializar-se-ia pela via financeira10 ou, quando muito, da assistncia tcnica, enquanto que na sade, a colaborao pode se dar por meio de organismos independentes. A inspirao educacional para a proposta de sistema nico seria a escola nica. J no Manifesto dos Pioneiros da Educao, de 1932, tal ideia aparece como um objetivo da educao brasileira:
Assentado o princpio do direito biolgico de cada indivduo sua educao integral, cabe evidentemente ao Estado a organizao dos meios de o tornar efetivo, por um plano geral de educao, de estrutura orgnica, que torne a escola acessvel, em todos os seus graus, aos cidados a quem a estrutura social do pas mantm em condies de inferioridade econmica para obter o mximo de desenvolvimento de acordo com as suas aptides vitais. Chega-se, por esta forma, ao princpio da escola para todos, escola comum ou nica, que, tomado a rigor, s no ficar na contingncia de sofrer quaisquer restries, em pases em que as reformas pedaggicas esto intimamente ligadas com a reconstruo fundamental das relaes sociais. (...) a escola nica se entender, entre ns, no como uma conscrio precoce, arrolando, da escola infantil uni10 No captulo final, esta ideia ser desenvolvida.

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versidade, todos os brasileiros, e submetendo-os durante o maior tempo possvel a uma formao idntica, para ramificaes posteriores em vista de destinos diversos, mas antes como a escola oficial, nica, em que todas as crianas, de 7 a 15, todas ao menos que, nessa idade, sejam confiadas pelos pais escola pblica, tenham uma educao comum, igual para todos (Disponvel em: <www.histedbr.fae.unicamp.br/ doc1_22e.pdf>. Acesso em: 20 fev. 2010).

Essa proposio, quando da discusso da LDB, foi ofuscada pela mais tradicional, que previa trs sistemas de ensino, o federal, o estadual e o municipal, e pregava alguma cooperao, denominada na lei de regime de colaborao. O Sistema Nacional de Educao enfrenta dificuldades polticas para ser viabilizado, pois sua adoo implicaria a imediata adeso dos entes federados a diretrizes comuns, mas a federao uma clusula ptrea da Constituio.11 Como impor aos entes federados a colaborao e o alinhamento a diretrizes comuns? A proposta de Sistema Nacional no vingou, nem na Constituio Federal de 1988 nem na LDB de 1996. A soluo encontrada pelos constituintes foi prever um regime de colaborao pressupondo a criao de trs sistemas, ampliando, dos dois nveis existentes at ento, o federal e o estadual, para trs, acompanhando a transformao do municpio em ente federativo. Tal regime previsto no artigo 211:
A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino.

O dispositivo se ancora no artigo 23 (com as modificaes introduzidas pela EC n 53/2006), que estabelece que a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios possuem competncias comuns. Segundo o pargrafo nico desse artigo: as leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Na prtica, uma formulao que expressa o desejo de colaborao entre os entes federados, mas que no encontra mecanismo de induo ou
11. Segundo o artigo 60: A Constituio poder ser emendada mediante proposta (...) 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;

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de obrigatoriedade, posto que, em princpio, estes so autnomos12. Assim, se os dirigentes dos diferentes sistemas no estiverem predispostos a colaborar entre si, isso no ocorre. Em casos mais extremos, nem mesmo o planejamento conjunto da demanda realizado13. Contam-se nos dedos as experincias exitosas, que permitiriam indicar que se caminha para um novo ordenamento capaz de superar histricas e profundas desigualdades educacionais e sociais. Identificado o problema, localizamos trs formas de tentar equacion-lo, a saber: propor uma reforma tributria e um Sistema Nacional de Educao. Entretanto, os obstculos que tais propostas enfrentam so to grandes que mais vivel, politicamente, buscar aperfeioar o arranjo existente, ainda que se mantenham na agenda essas proposies; implantar mecanismos de financiamento que busquem alinhar oferta de servios com recebimento de recursos. Seriam ajustes nos mecanismos de transferncias constitucionais de impostos, cujos melhores exemplos so os fundos educacionais, como o Fundef e o Fundeb, utilizando-se a parcela da Unio da receita tributria para reduzir as disparidades regionais;
12. Um problema adicional que o texto original de 1988 no estabelecia com clareza a distribuio de competncias, particularmente no que diz respeito oferta do ensino fundamental. A matria originalmente disciplinada no artigo 24: Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) IX - educao, cultura, ensino e desporto. No captulo da educao, essa ideia da competncia concorrente sem hierarquizao permanece. Nos dois primeiros pargrafos do j citado artigo 211 afirma-se que: 1 A Unio organizar e financiar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, e prestar assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritrio escolaridade obrigatria. 2 - Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e pr-escolar. O dispositivo ser, posteriormente, alterado pela EC 14/1996. 13. Sob uma perspectiva mais literal, a ideia de regulamentar o regime de colaborao pode enfrentar um debate complicado acerca de sua constitucionalidade, uma vez que incidiria sobre a constituio da federao. Tal questo tambm apareceu quando da aprovao do Fundef. Na ocasio, o municpio de Recife ingressou com ao cautelar contra a Unio, para que os recursos redirecionados para o Fundef lhe fossem repassados na totalidade e diretamente, sem adentrar na conta destinada quele fundo. Baseou-se o pedido no fato de que os recursos do referido fundo estariam sendo desviados, no sendo aplicados em seus devidos objetivos, alm de apontar inconstitucionalidades na EC 14/96 e na Lei do Fundef . A ao obteve liminar favorvel. O fato, indito em todo o Brasil, foi assunto da mdia regional e nacional. Ainda que derrotada, a ao era plausvel. (Cf. Lauar Filho, 2005) Acompanharam Recife, na ocasio, vrios municpios paulistas, conseguindo a liminar correspondente. Em vista disso, nesse estado, em muitos momentos, o Fundef no valia para alguns municpios.

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 utilizar o poder normativo j estabelecido para a esfera federal a fim de interferir na gesto dos sistemas, quer seja por meio de diretrizes centralizadoras como a definio dos parmetros curriculares nacionais, generalizao dos sistemas de avaliao, entre outras medidas, quer seja por meio de repasses de recursos mediante transferncias voluntrias, como o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), o Plano de Aes Articuladas (PAR), implantados, respectivamente, nos Governos FHC e Lula. So aes implantadas pela Unio que atingem escolas e redes municipais, por fora da esfera estadual. Utilizam o significativo poder indutor desta para implantar polticas, princpios de gesto, enfim, prticas de seu interesse. No se pode negar que o objetivo alcanado, particularmente nas redes menores, onde mesmo montantes muito pequenos de recursos podem impactar. Da mesma forma, quando a Unio formula proposies claras, tem grande capacidade de induzir outros entes federados, mesmo sem investimentos de monta. Vale, pois, um olhar mais cuidadoso sobre esses mecanismos. REDUZINDO DESIGUALDADES COM AS TRANSFERNCIAS COMPULSRIAS A insuficincia do arranjo vigente j fora reconhecida por ocasio da discusso em torno do Fundef. Precedido por uma reforma constitucional, a EC n 14, foi necessrio precisar a distribuio de competncias14 e introduzir mecanismo que forasse, seno a colaborao, pelo menos, a solidariedade entre diferentes instncias da administrao pblica, na forma de transferncia de recursos dos municpios/estados que tivessem proporcionalmente
14. Isso foi corroborado pela LDB que disciplinou a matria nos artigos 10,11 e 87. Art. 10. Os Estados incumbir-se-o de: (...) II - definir, com os Municpios, formas de colaborao na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuio proporcional das responsabilidades, de acordo com a populao a ser atendida e os recursos financeiros disponveis em cada uma dessas esferas do Poder Pblico; (...) VI - assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino mdio.(...) Art. 11: Os Municpios incumbir-se-o de: V - oferecer a educao infantil em creches e pr-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuao em outros nveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua rea de competncia e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do ensino. O artigo 87 estabelecia que: Art. 87. instituda a Dcada da Educao, a iniciar-se um ano a partir da publicao desta Lei.(...) 3 Cada Municpio e, supletivamente, o Estado e a Unio, dever(..) I matricular todos os educandos a partir dos seis anos de idade, no ensino fundamental, atendidas as seguintes condies no mbito de cada sistema de ensino: (Lei n 11.114, de 2005)

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menor atendimento para os que tivessem maior. Tal mecanismo mantido com o Fundeb. O Fundef uma redistribuio dos recursos constitucionalmente vinculados educao, regulamentado pela Lei n 9.424/96. A EC n 14 modifica a redao do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), originalmente com a seguinte formulao:
Nos dez primeiros anos da promulgao da Constituio, o Poder Pblico desenvolver esforos, com a mobilizao de todos os setores organizados da sociedade e com a aplicao de, pelo menos, cinquenta por cento dos recursos a que se refere o Art. 212 da Constituio, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental (BRASIL, 1988).

Com esse dispositivo, explicitou-se a prioridade da educao brasileira nos anos posteriores aprovao da Constituio: erradicar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental. Reconhecia-se a excluso de parcela significativa da populao de um dos direitos bsicos da cidadania e a necessidade de fazer valer o direito educao mnima para todos. Ao mesmo tempo, a previso de que 50% dos recursos vinculados seriam destinados a esse fim implicaria o aumento substancial dos gastos da Unio com a educao obrigatria. Entretanto, ao no cumprir o dispositivo, reduziu substancialmente seu compromisso com essa etapa da educao bsica. Em 1995, ao assumir o governo federal, Fernando Henrique Cardoso viu-se ante um dispositivo constitucional crucial para a educao que no era cumprido. Ao mesmo tempo, havia dois problemas a equacionar: o desequilbrio existente em relao maior ou menor presena dos diferentes governos estaduais e municipais no atendimento demanda pelo ensino fundamental, expresso no atendimento desigual por parte de estados e municpios das diferentes regies do pas; e o atendimento previso constitucional de instituio de um piso salarial nacional para o magistrio. Este ltimo era reforado pelo acordo feito por ocasio da Conferncia Nacional de Educao, de 1993, que aprovou o Plano Decenal de Educao. Nessa ocasio, o Ministrio da Educao e a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE) haviam acordado com o estabelecimento de um piso salarial nacional para o magistrio de R$ 300,00.
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Para equacionar a questo, o governo prope emenda Constituio que, ao ser aprovada (EC n 14/1996), estabelece o seguinte:
Art. 5 alterado o art. 60 do ADCT e nele so inseridos novos pargrafos, passando o artigo a ter a seguinte redao: Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgao desta emenda, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios destinaro no menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituio Federal, a manuteno e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalizao de seu atendimento e a remunerao condigna do magistrio. 1 A distribuio de responsabilidades e recursos entre Estados e seus municpios a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no Art. 211 da Constituio Federal, assegurada mediante a criao, no mbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio de Natureza Contbil (BRASIL, 1996a).

J nesse pargrafo explicita-se a criao do Fundef, reequacionando a aplicao dos recursos financeiros em educao no pas, permitindo em tese, pelo menos em nvel estadual, um compromisso mais equilibrado entre estados e municpios (PINTO, 2000). Em seguida, afirma-se que o fundo de natureza contbil. Ele altera os multiplicadores incidentes sobre impostos transferidos para estados e municpios e de estados para municpios. Todos, municpios e estado, contribuem para o fundo e retiram recursos dele, satisfeitas determinadas condies. Considerando-se o resultado dessa diferena entre contribuio e recebimento do Fundo aplicada uma correo aos percentuais das transferncias originais. Em seu 3, estabelece-se a participao da Unio:
A Unio complementar os recursos dos Fundos a que se refere o 1, sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno no alcanar o mnimo definido nacionalmente (BRASIL, 1996a).

Apresenta-se aqui o mecanismo de funcionamento do fundo. A ideia estabelecer uma mdia nacional de gasto possvel por aluno, proveniente da diviso de 15% da soma do total nacional de transferncias constitu-

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cionais mencionadas acima pelo nmero de alunos matriculados no ensino fundamental regular no pas. Processo semelhante seria realizado em cada estado, estabelecendo-se, assim, anualmente, o gasto possvel por estado. Na hiptese de determinado estado no atingir a mdia nacional, a Unio complementaria seus recursos at atingi-la, o que funcionaria como uma ao redutora da desigualdade entre os estados. Com esse mecanismo, o valor nacional seria o gasto mnimo nacional por aluno/ano:
6 A Unio aplicar na erradicao do analfabetismo e na manuteno e no desenvolvimento do ensino fundamental, inclusive na complementao a que se refere o 3, nunca menos que o equivalente a trinta por cento dos recursos a que se refere o caput do Art. 212 da Constituio Federal (BRASIL, 1996a).

Nesse pargrafo, estabelece-se o montante da contribuio da Unio. Apesar de tratar de matria idntica do caput, diferentemente da redao original do art. 60 do ADCT, esta aparece num pargrafo, evidenciando uma complementaridade ao papel de estados e municpios, inexistente anteriormente. Alm do mais, a presena, nesse artigo, da palavra equivalente permite a interpretao que os recursos destinados a essa complementao no necessariamente seriam provenientes daqueles previstos no art. 212, os vinculados constitucionalmente. Estes serviriam apenas de parmetro para estabelecer um quantum equivalente da contribuio da Unio, o qual poderia provir de outras fontes, especificamente do salrioeducao, como se verificou posteriormente. De fato, com a regulamentao do Fundef, por meio da Lei n 9.424/ 1996, o Legislativo tentou impedir que recursos do salrio-educao fossem direcionados a essa complementao, pelo fato de ele j ser destinado, na ocasio, exclusivamente ao ensino fundamental. A restrio foi vetada pelo presidente da Repblica e este e os outros vetos jamais foram apreciados pelo Congresso Nacional. No entanto, os recursos utilizados para complementar o per capita mnimo de cada estado originar-se-iam de uma fonte que, obrigatoriamente, j seria aplicada nessa etapa da educao bsica. Equivale dizer que o governo federal no investiu recursos oramentrios, desembarcando do financiamento do ensino fundamental. Assim, o prodgio das iniciativas polticas tomadas em 1996 consistiu em o governo federal desobrigar-se de gastar com o ensino fundamental, aumentar a responsabilidade dos demais entes federados e, concomitantemente, conseguir passar-se por um governo que priorizava essa etapa de ensino.

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Desta exposio, observa-se que, no que diz respeito disputa poltica engendrada pelas modificaes implantadas com o Fundef, o embate principal circunscreveu-se ao da definio do montante da contribuio da Unio ao fundo, expresso no empenho para que tal repasse fosse realizado com recursos oramentrios. Quanto maior a contribuio da Unio, maior seu apoio reduo da desigualdade nacional e vice-versa. Essa uma questo de orientao poltica, pois pressupe a definio de no atendimento de outra rea ou, no limite, de ampliao da parcela de impostos disponibilizados para a educao pela Unio. O no cumprimento da lei do Fundef por parte da Unio representou tanto uma reduo do potencial equalizador do mesmo quanto foi um obstculo importante no processo de negociao do Fundeb15 (aprovado pela EC n 53/2006). Se a lei do Fundef fosse cumprida, um nmero maior de estados receberia recursos federais, aumentando o seu gasto por aluno e os que efetivamente receberam, receberiam mais por aluno. A consequncia que o gasto/aluno mdio nacional seria aumentado, reduzindo mais fortemente a desigualdade. No que diz respeito negociao em torno do Fundeb, a frmula que se pactuou para estabelec-la limita a contribuio a 10% do total do fundo. Isso significa que seu potencial de reduzir desigualdades menor que o Fundef, ainda que sua abrangncia, em termos de etapas e modalidades de ensino, seja maior. Certamente, caso se mantivesse a perspectiva do Fundef (elevar os valores dos estados mais pobres mdia nacional), haveria maior necessidade de recursos da Unio para a complementao ao fundo. No caso do Fundeb, a limitao estabelecida pelo inciso VIII do artigo 60 do ADCT cria a necessidade de aportes de recursos novos educao:
VIII - a vinculao de recursos manuteno e desenvolvimento do ensino estabelecida no art. 212 da Constituio Federal suportar, no mximo, 30% (trinta por cento) da complementao da Unio, considerando-se para os fins deste inciso os valores previstos no inciso VII do caput deste artigo16;
15. O Fundeb destinou-se fundamentalmente a superar a concentrao de recursos no ensino fundamental realizado pelo Fundef. Esse seu aspecto mais positivo: estabelecer um mecanismo de financiamento de toda a educao bsica. 16. Da mesma forma, positiva a proibio de utilizao dos recursos do salrio-educao para a complementao da Unio. (art. 60, IV, ADCT).

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Alm do mais, h uma mudana importante: a lei do Fundeb est sendo cumprida. Isso faz com que mesmo que sua concepo equalizadora seja mais tmida que a do Fundef, na prtica, tem representado maior aporte de recursos por parte da Unio ao ensino bsico. O impacto das polticas de fundos conhecido. Ampliaram o atendimento das redes municipais, inclusive no Nordeste, reduziram a desigualdade de recursos disponveis entre diferentes redes no interior de cada estado, aumentaram os salrios aviltantes existentes anteriormente sua implantao (salrios inferiores a um salrio mnimo), impulsionaram o processo de universalizao do ensino fundamental. No entanto, a limitao dos montantes utilizados pela complementao da Unio, no caso do Fundef por no cumprimento da legislao, e no caso do Fundeb, por limitao do montante na lei, reduziu o impacto equalizador que as propostas poderiam ter. A COLABORAO QUE VEM DO CENTRO Outra dimenso da relao entre os entes federados se d a partir dos programas do governo federal que afetam a educao dos estados e municpios. Nesse sentido, interessante situar o perodo que se inicia com a aprovao da Constituio de 1988. O esprito que orientou boa parte dos debates travados na ocasio tomava como ponto de partida a crtica ao centralismo da ditadura militar em matria educacional, realando-se a diversidade nacional e a autonomia dos entes federados. Alm do mais, o perodo aps 1988 conclui processo histrico de democratizao da educao, no sentido de ampliao do acesso, sendo marcado, nos anos 1990, pela universalizao do ensino fundamental, que modifica profundamente o cenrio educacional brasileiro. A universalizao do ensino fundamental faz com que a expanso das outras etapas da educao bsica e do nvel superior se apresente como problema central, ao mesmo tempo em que explicita a necessidade de melhorar a qualidade do ensino fundamental e mdio (OLIVEIRA, 2006, 2007; OLIVEIRA; ARAJO, 2005). As reformas educacionais conduzidas em escala mundial, no contexto de globalizao da economia, partem da ideia fora de alterao na relao centralizao/descentralizao (OLIVEIRA, 1999, 2006). Empreendidas como reao ao diagnstico explicitado no documento A Nation at Risk 17,
17. Uma nao ameaada: o imperativo da reforma educacional (A Nation at Risk: The Imperative for Educational Reform), documento elaborado pela Comisso Nacional para a Excelncia na Educao, dos Estados Unidos, desencadeou uma onda reformista na educao americana nos anos 1980 e 1990, com influncia nas polticas em muitos outros pases.

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de 1983, estruturavam-se, nos termos de Benjamin Levin (2001), em trs caractersticas: ampliao dos mecanismos de escolha (choice); descentralizao dos mecanismos de gesto, gesto financeira e financiamento e, finalmente, pela centralizao do poder de definir os parmetros de qualidade, o currculo e a avaliao do sistema. Das trs caractersticas, no Brasil, no se difundiu a ideia de choice, cujas polticas mais tpicas seriam os vouchers ou as charter schools18. As outras duas so observveis na poltica educacional nos ltimos anos. Entre os mecanismos de descentralizao financeira pode-se mencionar o Fundef, com forte impacto municipalista, o discurso da autonomia da escola e o que se chama de school based management (gesto baseada na escola) que, entre ns, foi traduzido nas formulaes que enfatizam o protagonismo do diretor de escola, o estmulo s unidades escolares buscarem financiamento autonomamente via programas do tipo adote uma escola ou parcerias. No que se refere aos processos de centralizao, vale uma anlise mais detalhada, pois se relacionam diretamente com a relao entre os entes federados e os novos mecanismos de induo de polticas utilizados pelo governo federal. Isso ser feito concentrando nosso foco nos governos dos dois ltimos presidentes, Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Lula (2003-2010). A primeira modificao que vale mencionar a extino do antigo Conselho Federal de Educao (CFE), por meio de medida provisria, aprovada pela Lei n 9.131, de 24/11/1995, substituindo-o pelo Conselho Nacional de Educao (CNE). Para os nossos propsitos, a alterao importante consta do artigo 2: As deliberaes e pronunciamentos do Conselho Pleno e das Cmaras devero ser homologados pelo Ministro de Estado da Educao e do Desporto. A medida subordina o Conselho ao Ministrio da Educao, diferentemente do que ocorria com o CFE. Ainda que a extino do CFE seja plenamente justificvel, tendo em vista sua
18. Os vouchers so mecanismos de provimento do ensino em que os recursos pblicos so destinados aos pais e estes escolhem a escola que mais lhes agrada, podendo ser pblica ou privada. Seria a materializao, por excelncia, da concepo neoliberal em educao. As charter schools consistem na transferncia da gesto de escolas pblicas para cooperativas de pais, professores ou mesmo empresas, que receberiam recursos pblicos proporcionalmente ao nmero de alunos atendidos e, em alguma medida, do seu desempenho.

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trajetria, a medida representou um fortalecimento do governo federal na educao, posto que no s manteve o poder de indicar os membros do rgo normativo do sistema federal e intrprete da LDB (que j existia), mas subordinou as decises do colegiado ao Executivo. A segunda a elaborao dos Parmetros Curriculares Nacionais. Os parmetros emergem com a aprovao da LDB e substituem a estrutura anterior, que estabelecia a existncia de currculos mnimos nacionais. Ainda que no obrigatrios, passam a ser utilizados para elaborao das provas de testagem em larga escala, adquirindo, em funo disso, a caracterstica de serem tendencialmente compulsrios, uma vez que a opo por no segui-los pode acarretar prejuzos ao sistema de ensino nos processos de avaliao. Isso nos remete para o aspecto mais centralizador das iniciativas de poltica educacional dos ltimos tempos, os processos de avaliao em larga escala. A centralizao manifestou-se pelo estabelecimento de exames ou avaliaes para todos os nveis do sistema. Em mbito federal, registram-se iniciativas tais como: o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), ampliado com a Prova Brasil, o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) e no ensino superior, o Exame Nacional de Cursos (ENC), conhecido como Provo, voltado para os cursos de graduao, substitudo pelo Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes), alm da avaliao da ps-graduao, que realizada desde 197619. Ainda que valendo-se de metodologias e objetivos distintos, que no vem ao caso discutir nos limites deste texto, do ponto de vista da gesto do sistema, eles pretendem ser o instrumento que propicia, aos nveis decisrios, capacidade de induo de polticas e controle dos segmentos avaliados. Esse redimensionamento faz com que os responsveis pela definio do que dever ser examinado passem a deter poder indutor sobre o conjunto do sistema educacional, sem ter que arcar com o nus de eventuais insucessos na gesto direta. o controle que se exerce distncia. O governo federal passa a exercer, por meio das avaliaes, uma funo estratgica na coordenao das polticas, induzindo e controlando programas e aes. Desse modo, os diferentes mecanismos de avaliao permi-

19. Em Sousa (2001) so caracterizadas as iniciativas de avaliao do ensino pblico no Brasil, a partir da dcada de 1990.

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tiram uma nova centralizao do sistema, implementando um padro de controle que substituiria o controle direto, realizado por meio de uma estrutura hierrquica, formada por rgos intermedirios compostos por funcionrios das funes de inspeo e superviso, por mecanismos de aferio do controle do produto, ou seja, os exames padronizados20. A substituio de um padro pelo outro bastante desigual no pas devido s dificuldades polticas de implementao, j havendo, entretanto, indcios de que o processo prospera. Uma evidncia a criao de sistemas prprios de avaliao, por estados e municpios, nos moldes estabelecidos pelo Saeb. Essa difuso de uma cultura avaliativa baseia-se na expectativa de que a simples divulgao dos resultados obtidos por sistemas e por escolas induza a melhoria de qualidade, tanto por meio de iniciativas autnomas dos prprios sistemas e escolas quanto como resultado de uma maior presso da comunidade de usurios. Aparentemente, estamos ingressando em uma nova etapa desse movimento, com a utilizao de resultados desses processos avaliativos como parmetros para tomada de decises de gesto dos sistemas de ensino. Um exemplo a da utilizao do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) para o estabelecimento e controle de metas a serem cumpridas por estados e municpios. Associam-se a estes consequncias, como adicionais (bnus) a professores, vinculando-se incentivos aos resultados de avaliao de desempenho de alunos e/ou de professores. Finalmente, destacam-se os programas implantados pelo governo federal que buscam influir diretamente sobre unidades escolares ou sobre municpios. Entre os primeiros, pode-se citar o programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) em que a unidade escolar recebe determinada soma para realizar atividades pactuadas. No caso do PAR, o ministrio fornece assessoria a estados e municpios, o que inclui ajuda financeira queles com baixos Idebs para que elaborem planos de melhoria, ainda que num primeiro momento apenas os municpios tenham sido objeto dessa ao. Tanto em um caso quanto no outro, o governo federal passa ao largo da rede estadual, no caso do PAR e dos prprios sistemas que administram a escola no caso do PDDE (ADRIO, 2007; PERONI; ADRIO, 2007).
20. Da mesma forma, a Unio no dispunha de mecanismos administrativos que lhe permitiriam controlar os processos educacionais nas outras esferas da educao pblica, como os mecanismos avaliativos lhe proporcionam.

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Dessa forma, na ausncia de uma modificao legal mais ampla, que estabelea um sistema nacional de educao ou uma reforma tributria, as relaes entre os entes federados, quando ocorrem, se do de maneira bastante assimtrica, comportando, portanto, uma discusso mais acurada na perspectiva do estabelecimento de aes pactuadas e sistmicas. Voltando ao ponto de partida, identificamos um problema federativo no que diz respeito educao. Os captulos que se seguem trazem informaes, anlises e pistas que possibilitam aprofundar a compreenso dos impasses indicados, contribuindo para que se equacionem alternativas capazes de tornar realidade o direito educao no contexto do Estado brasileiro. BIBLIOGRAFIA ADRIO, T.; PERONI, V. Implicaes do Programa Dinheiro Direto na Escola para a gesto da escola pblica. Educ. Soc. v. 28, n. 98, p. 253-267, 2007. ARAUJO, G. C. de. Municpio, federao e educao: histria das instituies e das ideias polticas no Brasil. 2005. Tese (Doutorado em Educao) Universidade de So Paulo. ARAUJO, R. L. S. Financiamento da educao bsica no Governo Lula: elementos de ruptura e continuidade com as polticas do Governo de FHC. 2007. Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia. BRASIL. Ato Adicional. Lei n 16, de 12 de Agosto de 1834. Faz algumas alteraes e adies Constituio Poltica do Imprio, nos termos da Lei de 12 de outubro de 1832. Coletnea de leis. Rio de Janeiro: Arquivo Nacional, 1834. _____. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988. _____. Constituies do Brasil: de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alteraes. Braslia: Senado Federal/Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1986. _____. Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao art. 60 do Ato das Disposies constitucionais Transitrias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, Seo I, p. 18.109, 13 set. 1996a. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/ Emc/emc14.htm>.

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_____. Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006. D nova redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ emendas/emc/emc53.htm>. Acesso em: 20 jun. 2007. _____. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo de inciso VI. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ Emendas/ Emc/emc59.htm>. _____. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao da educao nacional (LDB). Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 1996b. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm>. Acesso em: 26 jun. 2007. _____. Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na forma prevista no art. 60 do ADCT, e d outras providncias. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 1996c. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/L9424.htm>. Acesso em: 25 jun. 2007. _____. Lei n 11.114, de 16 de maio de 2005. Altera os arts. 60, 30, 32 e 87 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, com o objetivo de tornar obrigatrio o incio do ensino fundamental aos seis anos de idade. Portal da
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Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 1996c. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2005/Lei/L11114.htm>. Acesso em: 25 jun. 2007. _____. Lei n 11.274, de 6 de fevereiro de 2006. Altera a redao dos arts. 29, 30, 32 e 87 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional, dispondo sobre a durao de nove anos para o ensino fundamental, com matrcula obrigatria a partir dos seis anos de idade. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 2006a. Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11274.htm>. Acesso em: 23 jun. 2007. _____. Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; altera a Lei no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de 2004; e d outras providncias. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 2007. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11494.htm>. BURGESS, M. Comparative Federalism: theory and practice. London: Routledge, 2006. FUNDAO GETLIO VARGAS. Dicionrio de Cincias Sociais. 2. Ed. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1987. HAMILTON, A; MADISON, J.; JAY, J. Os artigos federalistas, 1787-1788. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993. LAUAR FILHO, E. H. Fundef: Aspectos Legais e Jurisprudenciais. Revista do Tribunal Regional Federal da 1 Regio, v. 17, n. 3, p. 36-51, mar. 2005. LEVIN, B. Reforming education: from origins to outcomes. London: Routlege Falmer, 2001. MORAES, M. C. M. de. Educao e poltica nos anos 30: a presena de Francisco Campos. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, v. 73, n. 174, p. 291-231, mai./ago. 1992.
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Parte I
REFERNCIAS GERAIS SOBRE O REGIME FEDERATIVO NO BRASIL

A DINMICA FEDERATIVA DA EDUCAO BRASILEIRA: DIAGNSTICO E PROPOSTAS DE APERFEIOAMENTO

Fernando Luiz Abrucio

Vrios fatores influenciam as polticas educacionais brasileiras. Alguns tm obtido maior destaque nas pesquisas da rea, mas outros so ainda pouco estudados. Esse o caso do impacto do federalismo no funcionamento e nos resultados da educao no pas1. O presente captulo defende a ideia de que muito difcil entender o atual modelo educacional e buscar seu aperfeioamento sem compreender a dinmica federativa, tanto a mais geral como a que atua especificamente no setor. Partindo desse pressuposto, o texto procura inicialmente mostrar como o federalismo brasileiro afeta as polticas pblicas. Depois de uma rpida discusso conceitual e histrica, o argumento se concentra na dinmica federativa recente, iniciada pela Constituio de 1988. Desse processo, so destacados tanto as novidades e avanos, quanto os dilemas para implementar polticas descentralizadas num pas bastante heterogneo, desigual e marcado por significativas tenses intergovernamentais. Um arco de solues tem sido proposto para enfrentar o desafio. O exemplo mais citado e com grande influncia sobre os demais setores o da sade, particularmente a utilizao do conceito de sistema. A transposio dessa lgica para a educao j foi sinalizada pela Emenda Constitucional n 59, o que traz aspectos positivos, mas preciso conhecer bem as potencialidades, a especificidade e
1. Como excees, poderamos destacar, entre os principais, os trabalhos de CURY (2006 e 2008), WERLE (2006), OLIVEIRA, (1997) e, o mais completo de todos, que a tese de doutorado de Gilda Cardoso de Araujo (2005).

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os limites do Sistema nico de Sade (SUS) e outras prticas equivalentes para evitar uma mera mimetizao poltica educacional. Para evitar a transposio mimtica de solues, preciso analisar a relao mais especfica da educao com a histria do federalismo brasileiro. No se pretende aqui expor exaustivamente essa conexo, mas sim, explorar seus pontos mais importantes. Na sesso dedicada ao assunto, estaro em destaque as questes do dualismo de competncias, da hierarquia perversa na definio das funes dos entes e, por fim, a dificuldade de se criar mecanismos de coordenao intergovernamental em meio crescente complexificao do sistema educacional. A sesso seguinte trata do perodo que vai da Constituio de 1988 aos dias atuais. A nova Carta Constitucional procurou atacar os males histricos da poltica educacional brasileira, inclusive os localizados em sua dinmica federativa. Houve grandes avanos no direito educao e a questo territorial foi definida como estratgica nesse processo. Trs temas tornaram-se peachave do novo modelo da poltica pblica: a descentralizao, em especial na sua traduo como municipalizao, forma tomada como capaz de gerar tanto a melhora da gesto como a democratizao do sistema de ensino; a previso de polticas nacionais orientadoras e planejadoras, nas formas da LDB e do Plano Nacional de Educao; e um diferenciador da educao frente aos outros setores, a proposio de um regime de colaborao entre os nveis de governo como instrumento que garantiria a boa implementao da poltica em todos os seus ciclos, em especial na educao bsica. A trajetria da poltica, no entanto, no se deu exatamente como definia a Constituio e alguns problemas no previstos surgiram no caminho. Diante dessas dificuldades, as duas ltimas dcadas foram marcadas por alteraes legais constitucionais ou infraconstitucionais , pela criao de novos programas direcionados ao nvel municipal (como ajuda s prefeituras e o de repasse de poder e recursos comunidade local) e pela ativao de arenas intergovernamentais, tendo como objetivo definir melhor o funcionamento da educao em sua dinmica federativa. Em poucas palavras, buscava-se garantir o sucesso da combinao da descentralizao com diretrizes nacionais e cooperao intergovernamental maior. No curto espao de que dispe, o texto se prope a compreender a motivao, o processo decisrio e os resultados das mudanas. Ao final, pretende-se avaliar como a dinmica federativa pode ser aperfeioada em prol da melhoria da educao, conjugando o regime de colaborao com um sistema nacional.

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O IMPACTO DO FEDERALISMO NAS POLTICAS PBLICAS: O CASO BRASILEIRO O federalismo uma forma de organizao territorial do Estado e, como tal, tem enorme impacto na organizao dos governos e na maneira como eles respondem aos cidados. Isso porque o processo de deciso e sua base de legitimao so distintos do outro modelo clssico de nao, o Estado unitrio. Enquanto no Estado unitrio o governo central anterior e superior s instncias locais, e as relaes de poder obedecem a uma lgica hierrquica e piramidal, nas federaes vigoram os princpios de autonomia dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisrio entre os entes federativos. Desse modo, possvel ter mais de um agente governamental legtimo na definio e elaborao das polticas pblicas, alm de ser necessria, em maior ou menor medida, a ao conjunta e/ou a negociao entre os nveis de governo em questes condicionadas interdependncia entre eles. O funcionamento de uma federao deriva, em boa medida, do seu prprio sentido etimolgico: a palavra vem do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987), de tal modo que este arranjo territorial de poder envolve um (...) acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma nao, diferentes entes autnomos e cujas relaes so mais contratuais do que hierrquicas. O objetivo compatibilizar o princpio de autonomia com o de interdependncia entre as partes, resultando numa diviso de funes e poderes entre os nveis de governo (ABRUCIO E FRANZESE, 2007). Mas antes de ser uma mera escolha por uma forma de Estado, o federalismo deriva, em grande medida, de duas condies que levam adoo desse desenho poltico-territorial (BURGESS, 1993). A primeira a existncia de heterogeneidades que dividam uma determinada nao. Elas podem ser territoriais (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), lingusticas, tnicas, socioeconmicas (desigualdades regionais), culturais e polticas (diferenas no processo de formao das elites dentro de um pas e/ou uma forte rivalidade entre elas). Para construir uma nao marcada por tais heterogeneidades, preciso dar conta de uma segunda condio: construir uma ideologia nacional,
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alicerada por instituies, que se baseie no discurso e na prtica da unidade na diversidade. Desse modo, pases que tm diversidades ou desigualdades variadas, como os Estados Unidos, a ndia, a Rssia, o Canad, a Alemanha, a Indonsia, o Mxico e, obviamente, o Brasil, precisam lidar com a natureza profunda de tais naes. O federalismo o principal instrumento para lidar com esse processo. No h uma frmula nica que oriente as federaes. Os pases federativos tm heterogeneidades e trajetrias histricas diferentes, de modo que as solues precisam se adequar a tais especificidades. Todavia, quatro elementos so essenciais para o sucesso desta forma de Estado. O primeiro a compatibilizao entre autonomia e interdependncia dos entes, o que supe a existncia de pelo menos dois nveis de governo autnomos e a necessidade de cooperao intergovernamental e de aes voltadas integrao nacional. Em segundo lugar, preciso garantir os direitos federativos, por intermdio da Constituio e de sua interpretao normalmente feita por cortes constitucionais , alm de ter como objetivo a garantia da diversidade sociocultural e/ou da reduo das assimetrias socioeconmicas entre as esferas governamentais. Devem-se tambm instituir arenas institucionais que garantam aos pactuantes (governo federal e governos subnacionais) trs coisas: sua representao poltica, o controle mtuo entre eles e espaos pblicos para deliberao, negociao e, em muitas ocasies, deciso sobre assuntos com impacto intergovernamental. Por fim, dado que vrios dos problemas de ao coletiva no podem ser resolvidos por apenas um nvel de governo, as polticas pblicas tm de ser montadas com vistas em garantir a coordenao entre todos os atores territoriais. A opo pelo federalismo significa, em grande medida, uma complexificao tanto do processo decisrio como de sua legitimao, uma vez que cresce o nmero de atores e de arenas capazes de definir os rumos da ao coletiva. Tal conformao institucional contm potencialidades democrticas, como a aproximao dos governos de suas comunidades (pela via da descentralizao), o respeito s peculiaridades regionais dentro de uma nao e a adoo do princpio da barganha e da negociao como balizadores do processo poltico. Entretanto, do mesmo modo, podem surgir problemas advindos dessa forma de Estado, como a dificuldade em conciliar os interesses locais com os gerais e a necessidade de coordenar diversos esforos intergovernamentais para atuar numa mesma poltica, num jogo que no naturalmente cooperativo. Na verdade, a dinmica federativa muitas vezes

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pode ser marcada pela falta de clareza sobre a responsabilidade dos entes; em outras, pela competio desmedida entre os nveis de governo. E como o Brasil tem lidado com sua condio federalista e quais solues federativas adotou ao longo da histria? Primeiramente, cabe lembrar que o pas tornou-se independente em 1822, adotando a forma unitarista, com um governo central que tinha grandes poderes sobre as ento provncias e as municipalidades. Isso no significa que no houvesse heterogeneidades constitutivas da nao. Duas delas eram marcantes. Uma foi o fato de que o imenso territrio brasileiro fora colonizado de formas diferentes, mesmo tendo o mesmo colonizador. Produziu-se, dessa maneira, o que poderamos chamar de regionalismos, com costumes diversos, especificidades de linguagem e elites com formas de reproduo e projetos de poder particulares. Alm dessa heterogeneidade, a desigualdade e a diversidade entre as regies e provncias criavam a necessidade de uma poltica de integrao nacional compatvel com a autonomia pleiteada, em maior ou menor medida, pelas elites e as sociedades locais. Mas, em vez da adoo do federalismo para enfrentar o problema, o pas optou por um modelo unitriocentralizador, principalmente porque tinha tido no perodo regencial uma experincia descentralizadora que quase o levara ao esfacelamento territorial (CARVALHO, 1993: 54). Diante desse trauma, o Segundo Reinado adotou uma forte centralizao, com a concentrao dos tributos no governo central e com o imperador escolhendo os presidentes de Provncia, que eram os governadores da poca (ABRUCIO, 1998). O modelo poltico resultou, na viso de muitos historiadores, na manuteno da integridade territorial, num continente marcado pela fragmentao, e nos primeiros passos na construo de um sentimento de nacionalidade. O modelo centralizador, entretanto, tinha bases muito frgeis, uma vez que as elites polticas brasileiras eram basicamente localistas e com padres polticos fortemente oligarquizados. Elas s mantiveram o apoio monarquia enquanto a escravido existiu o seu fim precipitou a queda do imperador e da forma unitria de Estado. Com a proclamao da Repblica, nasce a federao brasileira, cujo mote principal era o repasse do poder de autogoverno para os estados os municpios eram bastante frgeis e dependentes dos governos estaduais, como demonstrou a anlise clssica de Vitor Nunes Leal (1986). O fato que o federalismo brasileiro, em suas origens, foi bastante centrfugo, sem que houvesse uma proposta de nao e interdependncia entre as partes.
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A Primeira Repblica construiu um federalismo baseado num autonomismo estadual oligrquico, s custas do enfraquecimento das municipalidades, das prticas republicanas e do governo federal. O modelo acabou por aumentar a desigualdade territorial no Brasil, uma das caractersticas mais importantes da federao brasileira. Ademais, a autonomia dos estados sem um projeto nacional levou a duas consequncias: atrasou a adoo de aes nacionais de bem-estar social e produziu uma enorme heterogeneidade de polticas pblicas pelo pas na verdade, poucos governos estaduais expandiram as polticas sociais, como revela bem a rea educacional. O federalismo sofreu grandes modificaes com a Era Vargas. Primeiro, com a maior centralizao do poder, fortalecendo o Executivo Federal. Em segundo lugar, houve uma expanso de aes e de polticas nacionais em vrias reas, inclusive na educao. Ambas as mudanas, no entanto, foram implementadas principalmente no perodo autoritrio do Estado Novo, problema ao qual se soma o prprio enfraquecimento da federao. Na verdade, os governos subnacionais tiveram seu poder federativo subtrado e suas mquinas pblicas no foram modernizadas para dar conta dos nascentes direitos sociais ao contrrio, enquanto o mrito comeava a se instalar em algumas ilhas de excelncia do plano federal, o patrimonialismo foi pouco modificado em estados e, principalmente, municpios (ABRUCIO, PEDROTI & P, 2009). O perodo democrtico que vai de 1946 a 1964 fez importantes modificaes em prol da maior democratizao e federalizao do pas, com a ocorrncia de eleies razoavelmente competitivas e regulares, como tambm com o maior poder conferido a estados e de forma indita municpios. Mas a atuao do governo federal continuou expandindo-se no campo das polticas pblicas, ainda sob o signo do modelo varguista, inaugurando ainda aes de combate s desigualdades regionais apesar do resultado limitado destas. As relaes intergovernamentais tornaram-se mais equilibradas em termos de convivncia entre autonomia e interdependncia. O problema que permaneceu importante, embora j sendo contestado nos estados e cidades maiores, foi o baixo grau de democratizao e republicanizao no plano local. S que todo esse processo foi interrompido com o golpe de 1964. A ditadura militar no s mandou s favas a democracia, como igualmente rompeu com o federalismo que estava se fortalecendo no pas. Em seu lugar, construiu um modelo centralizador e tecnocrtico de Estado, que reduziu
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muito a autonomia dos governos estaduais e municipais. O interessante notar, como j fez exemplarmente Sonia Draibe (1994), que as polticas de Welfare tiveram nesses anos autoritrios o seu perodo de maior expanso, incluindo-se a a questo educacional. O avano se deu em prol, basicamente, da massificao dos programas, embora a universalizao no tenha sido atingida. Cabe frisar que tal ampliao estatal, a despeito da sua concepo e formulao tecnocrtica, no eliminou a relao clientelista com estados e municpios (MEDEIROS, 1986). De qualquer modo, a criao de uma rede de programas e servios durante a ditadura militar criou um legado de polticas cujos efeitos, em boa parte, ainda afetam vrios setores. Como destaques dessa continuidade, a viso centralizadora e o maior poder da Unio frente s outras esferas de governo, cujas gestes continuaram muito dependentes do governo federal e que foram, no geral, muito pouco modernizadas. A redemocratizao do pas colocou em questo o modelo centralizador e autoritrio. A Constituio de 1988 vai ser a consagrao desse processo, propondo novas formas de organizar as polticas pblicas. A varivel federativa teve um papel especial nessa mudana, como se ver tambm, mais adiante, no caso da educao. REDEMOCRATIZAO, FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS: NOVIDADES, PROBLEMAS E NOVAS SOLUES No plano das polticas pblicas, h cinco grandes pilares presentes na Constituio de 1988. O primeiro o da busca da universalizao das polticas, com o intuito de obter a garantia plena dos direitos sociais. O segundo o da democratizao da gesto estatal, tanto no que se refere participao no plano deliberativo, como no campo do controle do poder pblico. O terceiro o da profissionalizao da burocracia, por meio dos concursos e carreiras pblicas, tomada como uma condio essencial para a qualidade na formulao e implementao das aes governamentais. Os dois ltimos pilares so interligados e fazem parte da dinmica federativa. Trata-se da descentralizao, preferencialmente em prol da municipalizao das polticas, e a preocupao com a interdependncia federativa, na forma de medidas de combate desigualdade, de preocupaes em torno da cooperao intergovernamental e da definio de um raio importante de aes federais como agente nacional.
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A efetivao e a combinao entre esses cinco pilares, contudo, no se deu exatamente como previa o esprito das normas constitucionais. Nas ltimas duas dcadas, reformulaes institucionais e nos programas foram feitas para colocar em prtica ou, em alguns casos, reinterpretar esses princpios, tanto no plano mais geral como no mais especfico das polticas pblicas. Pretende-se, aqui, analisar sinteticamente como isso se deu no campo federativo. O principal mote do novo federalismo inaugurado pela Constituio de 1988 foi a descentralizao. Processo que significava no s passar mais recursos e poder aos governos subnacionais, mas, principalmente, tinha como palavra de ordem a municipalizao. Nessa linha, o Brasil se tornou uma das pouqussimas federaes do mundo a dar status de ente federativo aos municpios. A viso descentralizadora teve efeitos positivos no campo das polticas pblicas. Inovaes foram criadas por vrias municipalidades nas mais diversas reas governamentais, como mostra o trabalho de Pinho e Santana (2002). Exemplo disso que programas hoje consagrados no plano nacional, como o Programa Sade da Famlia (PSF) e o Bolsa Escola (hoje Bolsa Famlia), nasceram por iniciativas de prefeitos e da sociedade local, e no na Esplanada dos Ministrios. Tambm houve avanos no que se refere ao controle social, com experincias como a do Oramento Participativo. Finalizando esse argumento, cabe frisar que a municipalizao pode aumentar a eficincia na alocao de recursos e na implementao das polticas, especialmente se tomada como contraponto da centralizao das aes, algo que se torna mais ineficiente diante do tamanho do pas e de suas especificidades locais. Basta lembrar como era o modelo da merenda escolar antes da descentralizao feita na dcada de 1990: ela era comprada pelo governo federal geralmente de fornecedores de So Paulo e Rio de Janeiro , ia normalmente para Braslia e de l era distribuda aos governos subnacionais. O grau de desperdcio era enorme para no falar da corrupo. S que os resultados da municipalizao das polticas foram bastante dspares, pois resultados negativos tambm foram produzidos. Entre estes, destacam-se a dependncia financeira ou a escassez de recursos para dar conta das demandas dos cidados; baixa capacidade administrativa, o que implica dificuldade para formular e implementar os programas governamentais, mesmo quando h dinheiro federal ou estadual envolvido; e os males que atrapalham a democratizao dos municpios, como o clientelismo,
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a prefeiturizao (isto , o excesso de poder nas mos do prefeito), o pouco interesse em participar politicamente e/ou de controlar os governantes2. A disparidade de resultados est vinculada, em boa medida, heterogeneidade entre os municpios, em termos financeiros, polticos e administrativos. possvel dizer que a desigualdade intermunicipal ainda maior do que a macrorregional. A conquista da posio de ente federativo, na verdade, foi pouco absorvida pela maioria das municipalidades, uma vez que elas tm uma forte dependncia em relao aos outros nveis de governo. Existe um paradoxo federativo na situao: quando tais cidades recebem auxlio e no desenvolvem capacidades poltico-administrativas podem perder parte da autonomia; mas, caso fiquem sem ajuda ou no queiram t-la, podem se tornar incapazes de realizar a contento as polticas pblicas. A despeito da fragilidade da maioria dos municpios, o discurso em prol da municipalizao no perdeu fora e, por vezes, gerou uma atitude distorcida em termos de autonomia, redundando naquilo que o ex-prefeito de Santo Andr, Celso Daniel, chamou de municipalismo autrquico (DANIEL, 2001). Trata-se de uma concepo segundo a qual todos os governos municipais seriam capazes, sozinhos, de produzir e implementar todas as polticas pblicas. Na sua verso mais benigna, esse modelo gera um isolacionismo errado, pois a situao federativa do pas mostra que muitos dependem de algum tipo de auxlio para ter o mnimo de autonomia. Na sua verso mais problemtica, desestimula a cooperao entre os entes, podendo levar at competio entre eles. Um cenrio no cooperativo entre os municpios ainda mais complicado tendo em conta que em diversas polticas pblicas, seja por suas caractersticas intrnsecas (como no caso da gesto das bacias hidrogrficas, que sempre esto em mais de um territrio), seja por determinao constitucional, existe a necessidade de compartilhamento de aes entre os nveis de governo. Vale citar aqui o exemplo da educao, no qual impossvel implementar bem as polticas, em particular para o ensino fundamental, sem que haja uma colaborao entre estados e municpios, uma vez que a rede pblica existe em ambas as esferas possvel, inclusive, encontrar uma escola municipal e outra estadual bem prximas entre si numa mesma cidade.
2. Entre os estudos que realam as dificuldades recentes para democratizar o poder local, ver, entre outros, JOFFRE NETO, 2001, ABRUCIO, 1998 e AVELAR & LIMA, 2000.

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 equivocado afirmar que a questo da interdependncia federativa no foi tratada pela Constituio de 1988. Ela recebeu ateno em trs aspectos: na definio de medidas de combate desigualdade entre os entes, principalmente de cunho financeiro; na manuteno de um grande poder legislativo para a Unio propor polticas nacionais; e na proposio de que haveria mecanismos e instrumentos de cooperao entre os nveis de governo para a produo de polticas pblicas, tema que foi destacado em algumas polticas, e de maneira geral pelo artigo 23 da Carta Constitucional. Pela primeira vez na histria, foi criada uma engenharia institucional que levava em considerao complexidade da federao brasileira. A implementao dessa engenharia institucional, todavia, foi problemtica, gerando contnuas revises nos ltimos vinte anos. No que se refere desigualdade, medidas tributrias e transferncias vindas do governo federal a principal so os recursos do SUS canalizaram sim, mais recursos para as regies mais pobres e para os municpios menores. Entretanto, nem sempre foram capazes de garantir a qualidade da descentralizao, por conta de fatores como a baixa capacidade administrativa local, pela m distribuio dos gastos pblicos municipais e pela dificuldade em criar parcerias entre os entes subnacionais. Aps a Constituio, o federalismo foi marcado por uma descentralizao bastante pulverizada e com pouca coordenao entre os entes federativos (ABRUCIO & COSTA, 1999). Surgiram ento dois comportamentos: de um lado, um jogo defensivo e no cooperativo e, de outro, a tentativa de criar formas de coordenao entre os nveis de governo. O primeiro desses comportamentos bem exemplificado pela ao da Unio logo aps a Constituio, quando ela fez o jogo de empurra, tentando repassar os encargos para os governos subnacionais, particularmente para os municpios. A atitude defensiva do governo federal no foi singular entre os entes federativos. Governos estaduais e municipais igualmente estabeleceram comportamentos no cooperativos ou mesmo de competio predatria, como exemplificam a guerra fiscal interestadual e intermunicipal, ou ento, a poltica das ambulncias, praticada por governos locais que compram os veculos apenas para levar seus doentes aos hospitais custeados por outras prefeituras. De todo modo, o resultado desse processo foi a instaurao de um federalismo compartimentalizado (ABRUCIO, 2005), no qual vigora uma ao estanque de cada esfera governamental, com poucos incentivos para a parceria e o entrelaamento entre as unidades federativas.
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Entretanto, outra tendncia intergovernamental pode ser observada nos ltimos vinte anos. Trata-se da tentativa de aumentar os mecanismos de cooperao e coordenao entre os nveis de governo. Nessa linha, h mudanas institucionais de cunho mais geral e outra vinculadas s polticas pblicas. No primeiro time, incluiramos, por exemplo, a emenda constitucional que reduziu a multiplicao de municpios e a Lei dos Consrcios Pblicos, aprovada pelo governo Lula. Ambas procuraram reduzir o carter centrfugo e/ou competitivo do federalismo atual. Especialmente o reforo da possibilidade de consorciamento mostrou-se fundamental por sua utilidade em vrias reas e seu uso em aes intersetoriais. Todavia, o alcance dessa forma cooperativa, apesar de crescente, ainda pequeno. A resposta mais bem sucedida ao federalismo compartimentalizado encontra-se no desenho das polticas pblicas. Suas origens esto em trs fontes: a existncia de normas constitucionais em prol da interdependncia federativa, como foi dito antes; a reao do governo federal, em vrias polticas, contra os resultados negativos do processo descentralizador fragmentador que era hegemnico na primeira metade da dcada de 1990, o que o levou a propor e executar aes de coordenao federativa; e o exemplo do paradigma do SUS, cujos apoiadores perceberam, desde o incio, a necessidade de se construir um modelo de descentralizao com poltica nacional. Vale aqui frisar o sentido atribudo ao conceito de coordenao federativa. Em primeiro lugar, sua adoo significa sair da dicotomia entre centralizao e descentralizao, que leva mais ao jogo do cabo de guerra do que a prticas colaborativas que respeitam a autonomia dos entes, sem perder de vista as necessidades nacionais de uma federao. Alm disso, a viso coordenadora que vem se instalando em vrias polticas pblicas no significa dar poder Unio para se voltar ao modelo centralizador anterior. Ao contrrio, na atual situao vigora, em maior ou menor medida, uma negociao mais constante com estados e municpios mais autnomos, tanto na elaborao quanto na implementao dos programas governamentais, de modo que toda ao federal tem de levar isso em conta. O que tem sido feito, com maior ou menor sucesso nos diversos setores, o estabelecimento de mecanismos de coordenao intergovernamental, por intermdio de normas com validade nacional como o exemplo recente do piso para o magistrio , da induo assuno de tarefas, da redistribuio de recursos entre as esferas de governo e de instrumentos de
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auxlio condicionado para as municipalidades. bem verdade que a maior parte dessas aes procedem da Unio, como comum em quase todas as federaes, contudo, os estados brasileiros, infelizmente, ainda no assumiram um papel coordenador junto aos municpios, tal qual acontece em diversos pases federativos, algo que geraria maior equilbrio intergovernamental. Tais estratgias de coordenao tm sido implantadas desde a metade da dcada de 1990, em setores como da Educao, Sade, Assistncia Social e, mais recentemente, da Segurana Pblica. O paradigma predominante, nesses casos, o do conceito de sistema, que supe uma articulao federativa nacional, com importante papel coordenador, indutor e financiador da Unio, mas com relevante autonomia nas mos dos governos subnacionais. Ademais, o modelo envolve a criao de arenas intergovernamentais de discusso e deliberao, na forma de conselhos horizontais entre os mesmos nveis de governo e verticais. Nessa linha, esto os fruns bipartite e tripartite dentro do SUS e os Conselhos de Secretrios Estaduais, que vm se fortalecendo na produo de consensos e na interlocuo com o governo federal (SANO & ABRUCIO, 2009). O conceito de sistema ganhou fora no caso brasileiro por conta da experincia do Sistema nico de Sade. interessante compreender, sinteticamente, essa experincia, para fins de comparao com a educao3. Estruturado sob a proposta de universalizao, sua estrutura federativa pode ser resumida em trs aspectos. O primeiro diz respeito criao de um modelo organizador da descentralizao aos municpios, com um papel importante da Unio na adoo de normas regulamentadoras e de controle. Nesse caso, tratou-se de uma combinao do princpio descentralizador, com prioridade para municipalizao, com um sentido nacional de poltica, presente j nas ideias centrais do SUS de hierarquizao e regionalizao da prestao do servio, o que evitou uma viso meramente fragmentadora e autonomista. A ideia geral foi organizada por normas federais em parte presentes na Constituio, e outras adotadas logo depois, como as Leis n 8.080/1990 e 8.142/1990. Alm destas, foram muito importantes as chamadas NOBs (Normas Operacionais Bsicas), particularmente as promulgadas em 1991 e 1993. Elas foram importantes para estabelecer uma descentralizao
3. A discusso do SUS mais resumida aqui tambm porque outro captulo neste livro trata mais profundamente do assunto.

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equilibrada por terem definidos critrios para assuno das tarefas pelos municpios (inclusive com ajuda tcnica da Unio) e ainda porque comearam a tornar mais estvel o repasse de recursos federais embora isso s tivesse se normalizado por completo depois do Plano Real, com a estabilizao monetria que da derivou. Mesmo com um projeto de descentralizao mais equilibrado, foi necessrio tambm criar outros incentivos federais para a adoo de polticas de cunho nacional, com o intuito de coordenar melhor o gasto pblico com sade pelo pas afora. Isso comeou a ocorrer a partir da NOB 96 e ficou mais claro com a criao do PAB (Piso Assistencial Bsico), em 1997, que criou uma parte fixa relativa a um piso mnimo de recursos aos municpios, e uma parte varivel, que buscava incentivar os municpios a adotar uma srie de medidas consideradas fundamentais do ponto de vista da poltica nacional. Entre estas, estariam, por exemplo, aes de vigilncia sanitria e o Programa de Sade da Famlia. A parcela varivel s seria dada a quem, por livre escolha, aceitasse adotar tais programas. Desse modo, procurava-se induzir uma forma de municipalizao que combatesse a desigualdade de situaes e que fosse, ainda, pautada por padres nacionais de qualidade da poltica. O modelo federativo do SUS tem como terceira caracterstica bsica a existncia de arenas governamentais de participao, as quais devem atuar para fortalecer a construo de consenso sobre a poltica e o controle sobre o poder pblico. Elas so de dois tipos: as intergovernamentais, como a bipartite (estado-municpios), a tripartite (Unio-estados-municpios) e o Conselho de Secretrios Estaduais de Sade (Conass), e as presentes no plano local, como o Conselho Municipal de Sade. Alm dessas estruturas, ocorre ainda, a cada quatro anos, a Conferncia Nacional da Sade, que agrega mais atores sociais e d um sentido nacional de longo prazo para a poltica4. Os sucessos da engenharia institucional federativa da poltica de sade so marcantes quando h uma comparao com outras reas. No obstante, persistem alguns problemas. Um deles a dificuldade de montar um modelo
4. Interessante notar que instncias locais de participao tambm se instalaram com maior ou menor sucesso em outras polticas pblicas. A carncia geral normalmente est na ausncia ou fragilidade de estruturas intergovernamentais, principalmente no plano vertical, como bem exemplifica o caso da educao.

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regionalizado mais efetivo e eficiente. Embora essa rea seja a que mais tenha consorciamentos intermunicipais no Brasil (cf. ABRUCIO & SANO, 2009a), a descoordenao e a competio ainda ocorrem entre as redes municipais. Isso se torna mais grave nas regies metropolitanas, onde o fenmeno produz uma enorme desarticulao entre as cidades e o efeito carona bastante presente. Outro problema a indefinio do papel do governo estadual, tanto o de executor como, principalmente, o de coordenador da relao entre as municipalidades. A situao mal resolvida dos estados no arranjo federativo da sade tem implicaes inclusive financeiras, pois a maioria deles no gasta o percentual definido pela Emenda Constitucional 29, aprovada em 2002. Os problemas federativos da sade no impedem que outros setores crescentemente estejam adotando o seu paradigma de sistema, como o exemplo da assistncia social, com o SUAS, o qual define arenas intergovernamentais de deliberao e formas de gesto municipal. Mas antes de chancelar uma atitude meramente mimtica, vale ressaltar os fatores que possibilitaram os xitos do SUS. Em primeiro lugar, a opo por uma estratgia descentralizadora mais equilibrada teve a ver com um legado que facilitou isso, pois havia uma experincia preliminar de descentralizao organizada na dcada anterior, ainda antes do SUS, sob a coordenao de uma estrutura administrativa federal com capacidade e capilaridade para fazer o papel coordenador. Em segundo lugar, destaca-se o papel da coalizo sanitarista, que foi capaz de construir um consenso em torno de um modelo de federalismo que compatibilizava autonomia e interdependncia, e de constituir-se em um grupo com unidade e poder de presso forte, inclusive tendo hegemonia na burocracia estatal e influenciando a escolha das polticas pelos ministros. Por fim, a viso baseada no fortalecimento das arenas de discusso e deliberao no campo federativo favoreceu o processo de negociao e aprendizado constantes, uma vez que os conflitos so constantes, como em toda federao democrtica, e as solues precisam ser construdas. A anlise do caso da educao precisa considerar os efeitos que a federao tem sobre ela. Depois de observar o macrocenrio, cabe ver quais so as especificidades do campo educacional.

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FEDERALISMO E EDUCAO: UM BREVE HISTRICO O Brasil nasceu como um Estado unitrio, mas, mesmo nessa estrutura, a definio dos papis intergovernamentais foi importante para as polticas pblicas. A educao um bom exemplo disso. O Imprio brasileiro optou, desde a Lei Geral de 1827, pela seguinte diviso de funes: caberia s provncias responsabilidade pela educao primria, enquanto o poder central concentrou a maioria dos seus esforos que no foram tantos assim, digase de passagem no ensino superior. bem verdade que a mesma legislao tinha um enfoque nacional e havia previsto a gratuidade da educao primria. S que esta ficaria nas mos dos governos subnacionais, que tinham menos recursos tributrios, menos autonomia poltico-administrativa (devido forte centralizao vigente) e, em especial, eram administrados por oligarquias escravocratas pouco controladas publicamente e sem nenhum interesse em expandir a instruo para a maioria da populao. Em poucas palavras, o arranjo intergovernamental do Imprio produziu um modelo favorecedor da elite social, dada a primazia do ensino superior, viso bastante diferente, por exemplo, daquela propugnada no sculo XIX pela Argentina do presidente Sarmiento, que preferiu antes disseminar a instruo a todos para fortalecer a cidadania. Da nasceu uma situao bastante sui generis no Brasil: no campo educacional foi constituda, desde as origens do pas, uma coalizo mais forte em prol das universidades do que aquela vinculada expanso da educao bsica. O fenmeno deitou razes em nossa histria, com efeitos que s comearam efetivamente a ser combatidos, no sentido da universalizao da educao, com a Constituio de 1988. O modelo imperial inaugurou, ademais, uma duplicidade de redes no federalismo educacional brasileiro, como bem notou Carlos Roberto Jamil Cury (CURY, 2006: 118). A estrutura, em si, no problemtica, pois muitos pases federativos funcionam assim. O problema que duplicidade se somou, ao longo da histria, uma falta de articulao e coordenao entre as redes de ensino, num ambiente de grande desigualdade no plano subnacional. A Primeira Repblica continuou com o modelo de duplicidade de redes, mas dando maior autonomia aos governos estaduais, no bojo do federalismo estadualista que ento vigorava. O pior que a Constituio de 1891 deixou a cargo dos governadores a definio da gratuidade e da obrigatoriedade do ensino primrio (CURY, 2006: 119). Os efeitos perversos dessa norma legal podem ser mais bem compreendidos levando-se em conta duas
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caractersticas da federao naquele momento: a oligarquizao do poder e a existncia de uma estrutura federativa assimtrica o que provocou ao aumento da desigualdade entre os estados ao longo do perodo. A soma desses dois fatores redundou no quase abandono da poltica educacional por vrios governos estaduais e no aumento da diferena entre eles nessa poltica, uma vez que somente alguns entes federativos, como o Rio Grande do Sul e So Paulo, usaram sua autonomia para melhorar o sistema de ensino. Cabe frisar, no entanto, que os municpios eram bastante dependentes e frgeis, o que gerou uma pequena atuao na educao, sobretudo se comparado o crescimento da rede em relao ao tamanho da populao potencial. O perodo varguista aumenta a participao nacional na definio dos rumos educacionais, num processo que tinha suas origens em aes federais do final da Repblica Velha5. J em 1930, Vargas criar uma pasta ministerial para essa rea, o que antes no havia, apesar de no ser um ministrio exclusivo para o assunto ele foi chamado de Ministrio dos Negcios da Educao e Sade Pblica. A fora poltica da nova estrutura polticoadminitrativa vir principalmente em 1934, com a nomeao de Gustavo Capanema, cuja gesto durou onze anos. Apesar de ter sido um perodo reformista, inclusive do ensino secundrio, interessante notar como a escolarizao bsica da populao aquilo que chamaramos hoje de ensino fundamental no sofreu uma grande reformulao no perodo Capanema. Na verdade, o varguismo fez uma revoluo na forma de interveno estatal e em vrios setores ligados ao desenvolvimento do pas, contudo, esse processo transformador no ocorreu na educao primria e ginasial da poca. Em boa medida, o modelo explica os efeitos do desenvolvimentismo que marcou o sculo XX brasileiro: grande crescimento econmico, transformao das estruturas industriais e urbanas e criao de uma nova e mais preparada elite social, s que mantendo uma grande concentrao de renda.

5. Importante frisar que embora o governo federal tenha tentado, particularmente na ltima dcada da Primeira Repblica, atuar mais na educao primria e ajudar os estados menos desenvolvidos, sua interveno nacional se fez mais frutfera nos ensinos secundrio e, especialmente, superior. Isso revela bem que o dualismo de redes era precedido de um dualismo de prioridades, que favoreceu a subveno das escolas superiores para as elites em detrimento de uma poltica mais ativa de universalizao da educao.

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Do ponto de vista federativo, o perodo no democrtico de Vargas no poder, especialmente a partir de 1937, manteve a estrutura dual das redes, mas com um governo federal mais forte no plano normativo, embora sem capacidade de mudar a realidade na ponta do sistema, isto , nos estados e municpios. O fato que o enfraquecimento poltico dos governos subnacionais gerou uma quase extino da federao, o que, diante da dualidade existente, contribuiu para o fracasso de uma mudana educacional nos primeiros nveis de ensino. Curioso, se no frustrante, notar que no mesmo contexto histrico, mais especificamente em 1932, foi lanado o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (SBPC, 1995), do qual participara com destaque Ansio Teixeira, que acreditava na possibilidade de o varguismo revolucionar a educao por meio de uma combinao entre ao nacional e descentralizao. Como se percebeu, sua viso de mundo foi derrotada. O perodo de 1946-1964, como j dito anteriormente neste captulo, tornou a federao brasileira mais dinmica e mais democrtica, combinando melhor os princpios de autonomia e interdependncia do que os momentos anteriores. Pela primeira vez no plano constitucional, estabeleceuse uma preocupao, ainda que incipiente, com a maior coordenao federativa, mesmo que num arremedo de federalismo cooperativo. Alm disso, a defesa da descentralizao ganhou fora, inclusive no que se refere bandeira municipalista. Aqui houve confluncia de um movimento mais geral em torno do municipalismo com a posio de lderes educacionais, como bem exemplifica a atuao de Ansio Teixeira em prol da municipalizao do ensino no IV Congresso das Municipalidades, em 1957. Pela primeira vez, produziu-se efetivamente uma concepo de federalismo tridimensional no Plano da Educao, usando a feliz expresso de Gilda Cardoso de Arajo (2005). Porm, como a prpria autora mostra, a promulgao da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), em 1961, (...) no expressou os apelos do movimento municipalista no sentido da consolidao de sistemas de ensino de bases locais (ARAUJO, 2005, p. 221). Trocando em midos, a despeito de alguns avanos, o vis municipalista progrediu bem menos do que os seus prceres desejavam. O que houve de fato, ao longo do perodo, foi um crescimento da atuao nacional por parte do governo federal, tanto do plano normativo como na capacidade de mobilizar fundos pblicos, convivendo com a
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hegemonia estadualista na proviso dos servios educacionais primrio e mdio. Mas essa maior nacionalizao da poltica no produziu uma alterao brusca em prol da universalizao do ensino. A Unio continuou predominantemente uma instncia cujo esforo maior concentrava-se no mbito universitrio. Em suma, o arremedo de federalismo cooperativo serviu mais para reduzir intervenes centralizadoras que retirassem a autonomia dos governos subnacionais, do que para aumentar a colaborao intergovernamental com vistas melhoria e expanso da educao no Brasil. A despeito de tais problemas, as relaes intergovernamentais tinham avanado. S que houve um retrocesso com o golpe de 1964, por conta do unionismo-autoritrio que tomou conta da federao (ABRUCIO, 1998). A educao seguiu, grosso modo, o modelo geral de polticas pblicas montado pelo regime militar. Entre as caracatersticas principais estava, primeiramente, a forte centralizao decisria, marcada por um estilo tecnocrtico-autoritrio, mas que deixava brechas para negociaes mais de cunho clientelista com estados e municpios, principalmente nos governos subnacionais menos desenvolvidos. Esse padro mais geral foi o suporte para uma grande expanso e complexificao dos programas e aes governamentais, prioritariamente executados segundo a desconcentrao administrativa preconizada pelo Decreto-lei n 200 isto , centralizao da formulao e execuo descentralizada das aes, com reduo da autonomia subnacional (MEDEIROS, 1986). Para tanto, foram criados tributos e/ou fundos pblicos para sustentar iniciativas de financiamento, induo ou auxlio tcnico da Unio junto aos outros entes (particularmente municipalidades), bem como houve um reforo do aparato burocrtico federal para planejar e controlar tal processo. Por esses instrumentos, o governo federal tentou uniformizar a implementao das polticas por toda a federao. A nova dinmica federativa afetou fortemente a educao, mas preciso distinguir tambm o que h de especfico nessa poltica. Claramente, o governo federal aumentou seu poder de normatizao, para alm do que a LDB havia definido antes da ditadura militar. Seguindo a tendncia histrica aqui exposta, ela continuou atuando no campo universitrio, com forte expanso de oferta pblica e tambm incentivando o crescimento do setor privado , realizando uma ampla reformulao administrativa nas universidades inclusive expulsando os inimigos do regime e, como grande novidade, instituiu de fato um sistema de ps-graduao no Brasil.

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Mas seu raio de ao ultrapassou as competncias federativas at ento prevalecentes. O governo federal ampliou sua interveno na educao bsica, mudando sua organizao, com a extenso para oito anos de estudo e denominando-a de ensino de primeiro grau (DRAIBE, 1994, p. 281). Ainda nesse ciclo educacional, ocorreu aumento de recursos federais (como exemplifica a instaurao do FNDE, em 1968) e de tributos ou transferncias obrigatrias destinadas aos estados e municpios. Embora tenha se mantido o predomnio da proviso subnacional no primeiro grau, polticas indutivas e de auxlio foram montadas com vis nacional, como o Programa do Livro Didtico (1972), mas o foco principal estava nas regies menos desenvolvidas tal como exemplificam o Edurural e o Procanor (ambos de 1980). O novo papel do governo federal tambm pode ser captado em suas aes no ento ensino de segundo grau, em especial com a criao de cursos tcnicos, e em medidas de combate ao analfabetismo, na figura do Mobral (1970), que se tornou uma prioridade e um smbolo das polticas pblicas do regime militar embora os resultados nessa seara tenham sido insatisfatrios. O conjunto de programas e o maior intervencionismo da Unio na educao tiveram dois resultados: uma nova combinao entre nacionalizao da poltica e descentralizao (tutelada) da execuo, alm de uma complexificao maior do funcionamento do setor, com mais aes sendo feitas e mais questes contempladas. Essa maior complexificao atingiu em cheio as relaes intergovernamentais, pois criou novos pontos de contato entre os entes federativos por vezes, de forma atrativa, em outras, como atrito. Enquanto a ditadura conseguiu controlar plenamente os estados e municpios, a realidade mais complexa da poltica no foi um problema; porm, quando os militares comearam a perder fora poltica e, sobretudo com a redemocratizao, a necessidade de coordenao intergovernamental se tornou essencial. O modelo desconcentrado de implementao da poltica outra questo relevante do perodo. Foi mantido o predomnio estadualista na proviso do ensino de primeiro grau, mas o regime atuou tambm em prol da municipalizao do ensino, seja pela vinculao de recursos do Fundo de Participao dos Municpios com gastos em educao, seja pela ao de programas federais para ajudar tcnica, administrativa e financeiramente as prefeituras (ARAUJO, 2005, p. 223). O intuito descentralizador estava presente na Lei n 5.692/1971, reorganizadora do ensino brasileiro.
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Uma leitura mais atenta, no entanto, constata que o modelo descentralizador, em verdade, estava amarrado a uma forte centralizao dos poderes no plano federal, que muitas vezes implicou perda de autonomia dos governos subnacionais (ARELARO, 1980, p. 158; ARAUJO, 2005, p. 225). Isso se deveu, de um lado, hegemonia das transferncias voluntrias como instrumento de ao federal em vrias polticas sociais. Ou seja, o dinheiro era distribudo pelo governo de ocasio sem que houvesse critrios ou arenas pblicas que definissem de forma transparente e meritocrtica a destinao de tais verbas. Assim, na educao a Unio oferecia programas e recursos como cenoura para a efetivao da descentralizao, e os estados e prefeituras que se comportassem melhor eram os premiados. Para obter o prmio, nem sempre bastava ser obediente e fiel ao regime; em muitas ocasies, necessitava-se da articulao junto a redes clientelistas. Ademais, havia outro lado dessa dependncia: quem obtivesse auxlio federal, tinha de aceitar o modelo propugnado pelos tecnocratas do MEC, com pouco espao para a deciso autnoma. Cabe reforar que essa nacionalizao forada, mesmo com preocupaes inditas em relao s regies menos desenvolvidas, no conseguiu provocar uma grande reduo da desigualdade entre e dentro dos estados. Nessa linha, interessante notar que onde a rede municipal cresceu mais vis--vis estadual foi nos estados mais pobres, de modo que municipalizar significou, muitas vezes, reforar a desigualdade. O balano final da relao entre educao e federalismo no regime militar revela que a expanso dos servios e dos temas de atuao foi feita sob novas bases polticas, administrativas e financeiras, por uma forte centralizao no plano federal, que se revestia, paradoxalmente, de caractersticas tecnocrticas e clientelistas na implementao desconcentrada da poltica no plano subnacional. Do ponto de vista federativo, portanto, no se logrou uma combinao adequada entre nacionalizao e descentralizao. O debate educacional na redemocratizao vai bater de frente com o modelo centralizador do regime autoritrio. Seus resultados federativos sero avaliados na prxima sesso.

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EM BUSCA DE UM FEDERALISMO COOPERATIVO: A TRAJETRIA RECENTE DA POLTICA EDUCACIONAL Reagir ao centralismo autoritrio era a palavra de ordem da sociedade brasileira no incio da dcada de 1980. Com esse pano de fundo, a educao e outras polticas sociais foram dominadas, nos primeiros anos da redemocratizao, pelo discurso da descentralizao traduzida principalmente como municipalizao. As origens disso tm razes mais gerais, vinculadas viso de que o processo descentralizador teria uma enorme potencialidade democratizadora e aumentaria a eficincia na proviso dos servios. Mas tambm havia fontes mais especficas no campo educacional, relacionadas ao histrico debate do municipalismo existente na rea e aos exemplos bem sucedidos de alguns governos locais, ainda sob a gide da ditadura na dcada de 1970, em produzir aes inovadoras na educao. Diferentemente da coalizo sanitarista, contudo, os atores vinculados educao no tinham tanta clareza quanto ao formato que a descentralizao deveria ter. Gilda Cardoso de Araujo (2005) mostra como havia discordncias entre os estudiosos da rea. Havia um grupo fortemente descentralizador, baseado geralmente em argumentos de cunho participativo. Em contraposio, outros autores criticavam a viso meramente municipalista por no perceberem que ela deveria levar em conta a realidade da federao brasileira, marcada pela desigualdade regional e entre os nveis de governo. Na viso destes ltimos, faltava concretude ao projeto dos municipalistas, em especial por no terem percebido que o desenho desconcentrador da Lei n 5.962/1971 tinha produzido mais desigualdades no acesso educao. A anlise dos atores sociais tambm revela que no havia um consenso to claro sobre o processo descentralizador. Prefeitos, governadores, lderes municipalistas e de movimentos sociais atuaram firmemente em prol da descentralizao. Decerto que havia, entre estes, algumas diferenas por exemplo, os agentes dos governos estaduais queriam passar a proviso aos municpios sem perder recursos ou poder. Outro grupo era formado pelos atores polticos e burocrticos do governo federal, que viam com temor uma proposta descentralizadora muito centrfuga. O fortalecimento poltico-institucional do MEC durante o regime militar legou capacidade de reao a esse bloco, que ainda soube conversar com as regies menos desenvolvidas para mostrar a necessidade de uma dimenso nacional para a rea de educao.
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Se havia uma concordncia entre os grupos era a necessidade de tornar a educao efetivamente um direito do cidado, por meio da universalizao da educao fundamental no Brasil, com a maior ampliao possvel de alunos nos nveis mdio e superior. Talvez tenha sido essa concordncia que matizou a diferena entre os grupos, o que ajudou a romper com o dualismo anterior que resultava numa poltica educacional elitista. O resultado constitucional na rea de educao pode ser considerado bem equilibrado do ponto de vista federativo. O artigo 211 da Constituio (1988) resume esse modelo ao propor trs coisas. A primeira foi uma diviso de competncias mais descentralizadas na execuo dos servios, dando um peso importante aos municpios. A noo foi completada por outras normas constitucionais, que garantiram bases financeiras para a realizao deste processo6 e estabeleceram a adoo de uma gesto democrtica no plano local, para garantir o controle social e evitar a oligarquizao do municipalismo. A segunda caracterstica foi a adoo de elementos matizadores de uma descentralizao centrfuga, que seria prejudicial a um pas to desigual. Entram a a noo de competncia comum, segundo a qual um nvel de governo atua prioritariamente sobre um ciclo, mas outro tambm poder faz-lo, evitando, em tese, o vcuo no acesso aos bens pblicos; e a definio de um papel importante Unio de produzir diretrizes e normas nacionais, ao que se soma a sua funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir a equalizao das oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade de ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (BRASIL, 1988, artigo 211, par. 1). A lgica do artigo 211 completa-se com a noo de regime de colaborao, cujo objetivo seria a articulao dos entes federativos nas vrias aes educacionais que lhes cabem. Dada a existncia de redes duais, particularmente no ensino fundamental, de competncias comuns e de aes supletivas da Unio, seria necessria a cooperao entre os nveis de governo para evitar choques ou aes descoordenadas capazes de provocar uma piora na qualidade da poltica. Desenha-se, aqui, o federalismo cooperativo proposto para a rea educacional, reforado depois por um parmetro nacional, a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional), aprovada em 1996 (BRASIL, 1996).
6. O artigo da Constituio que garante tais bases financeiras o 212, segundo o qual caberia Unio aplicar percentual mnimo de 18% em educao, ao passo que estados e municpios teriam de gastar ao menos 25% de suas receitas.

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Cabe ressaltar que a nomenclatura regime de colaborao s foi utilizada na educao, embora outros setores tenham includo na Constituio a previso de formas colaborativas. Essa ideia j estava presente em outro artigo, o 23, que definia a necessidade de uma Lei Complementar para regular a cooperao entre os nveis de governo. Desse modo, possvel pensar que a questo da coordenao federativa tem aspectos comuns a vrias reas, e especficos poltica educacional. A implementao do modelo educacional previsto na Constituio no seguiu todos os passos ali previstos. A municipalizao do ensino no ocorreu na velocidade esperada e, pior, concentrou-se principalmente nos municpios de tipo rural e/ou pequenos, gerando um problema na distribuio das matrculas do ensino fundamental. interessante observar que entre 1980 e 1994 portanto, j com os efeitos da Constituio os estados expandiram sua participao nas matrculas, enquanto as estruturas municipais reduziram seu espao (ABRUCIO; COSTA, 1999, p. 150). A fragilidade do resultado se deveu falta de um modelo intergovernamental que organizasse o processo de descentralizao na educao. A municipalizao ficou vinculada s negociaes polticas entre os estados e municpios, sem que houvesse uma arena institucional para isso e/ou critrios claros de repasse de funes, de modo que este processo dependeu muito mais do jogo de poder federativo para alm da poltica educacional em si. Dito de outro modo, no houve incentivos financeiros, gerenciais ou de democratizao que guiassem a relao entre os nveis de governo e sua necessria colaborao. Ademais, a gesto democrtica local avanou bem menos do que o previsto pela norma legal. Decerto que h experincias inovadoras e democratizantes em redes e escolas municipais, mas a desigualdade que marca o pas torna o processo mais difcil caso no haja maior atuao de outros nveis de governo7. Por essa razo, a maior dificuldade federativa ps-constitucional foi a da implementao do regime de colaborao. Joo Batista Oliveira assim interpretava o modelo vigente na dcada de 1990:
7. A mudana na democratizao do poder local envolve tambm fortalecer o conceito de comunidade escolar, o que pode ser feito no s pelos nveis estaduais e federal, como tambm por entidades e associaes que atuem sobre as localidades mais carentes do pas.

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Edited by Foxit Reader Copyright(C) by Foxit Corporation,2005-2010 For Evaluation Only. No caso da educao bsica, temos uma torre de Babel protegida sob o conceito politicamente conveniente de regime de colaborao. Segundo este conceito, as trs instncias podem operar (ou no) redes de ensino; podem financiar (ou no) a educao; e podem escolher onde desejam (ou no desejam) atuar. Resultado: no existe uma instncia do poder pblico que seja responsvel (e responsabilizvel) pela oferta (ou no) de ensino fundamental. Cada instncia faz o que pode e o que quer, supostamente em regime de colaborao (ARAUJO E OLIVEIRA, 1998).

A sensao de fracasso do regime de colaborao incitou o governo federal a pensar em alternativas para o problema. Dois tipos de ao aconteceram. Um deles foi a criao de vrios programas federais, desde o governo Itamar e intensificando-se nos mandatos dos dois ltimos presidentes (FHC e Lula), com o propsito de criar parmetros nacionais e combater desigualdades. Programas e recursos tm sido distribudos a governos subnacionais ou, como grande inovao, prpria comunidade escolar. bem verdade que a atuao nacional da Unio j tinha ocorrido tambm no perodo militar, s que a diferena agora que h mais transparncia e participao dos governos subnacionais, inclusive com o respeito maior diversidade dos entes federativos. A gesto de Fernando Henrique Cardoso que impulsionou a ao nacionalizante, tendo o mrito de ter criado critrios de avaliao para a distribuio de recursos. O governo Lula continuou nessa trilha, aperfeioando os indicadores que mensuram os resultados e ampliando o leque de temas de atuao nacional do governo federal. Os efeitos desse tipo de coordenao federativa so importantes, contudo, isso no resolve estruturalmente o problema da cooperao e responsabilizao entre os nveis de governo. Pode-se dizer que tais programas fazem parte da funo supletiva e redistributiva da Unio e que o regime de colaborao se beneficia disso, mas que a coordenao intergovernamental na educao envolve mais coisas. Da que a ao mais importante para tentar efetivar o regime de colaborao foi a criao do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio). A mensagem presidencial que acompanhava o projeto enviado ao Congresso Nacional dizia o seguinte:
[...] no explicita de forma coerente as responsabilidades e competncias de cada uma das esferas, de forma que o cidado comum saiba a quem

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Edited by Foxit Reader Copyright(C) by Foxit Corporation,2005-2010 For Evaluation Only. cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. (...) em conseqncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade uma diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa muito a desejar, sobretudo no que diz respeito qualidade da educao oferecida. (...) a disperso dos esforos dos trs nveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade do atendimento escolar [porque] a distribuio de recursos no compatvel com as efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino. (BRASIL, 1996 apud FRANZESE; ABRUCIO, 2009 grifo nosso).

O Fundef teve trs grandes novidades. A primeira foi a criao de um fundo que aglutinaria 60% dos recursos ligados aos estados e seus municpios, cujo objetivo seria redistribuir esse dinheiro conforme o tamanho da rede em termos de matrculas. Isso levou, sobretudo, redistribuio horizontal de recursos entre as municipalidades em cada estado, incentivando a assuno de responsabilidades no ensino fundamental. Alm disso, estabeleceu-se que uma parte desse oramento seria destinada ao salrio e capacitao dos professores, algo que teve algum impacto na reduo da desigualdade de condies entre os entes. Por fim, estabeleceu-se que caberia Unio dar uma verba suplementar aos estados que no conseguissem atingir um valor mnimo de financiamento aluno/ano. Os dados mostram que o Fundef cumpriu o objetivo de aprofundar a municipalizao do ensino fundamental, ampliando a cobertura do sistema e chegando prximo universalizao do acesso nessa etapa escolar. Houve aumento dos recursos para os municpios em todos os 26 estados da federao, principalmente na regio Nordeste, ao mesmo tempo em que houve um grande crescimento da rede municipal, principalmente da 1 a 4 sries, mas tambm na 5 a 8 sries8. Ademais, a lgica do dinheiro segue a matrcula obrigou a uma maior responsabilizao dos entes. Os bons resultados do Fundef ficaram evidentes uma vez que o governo Lula manteve boa parte de suas diretrizes na criao do Fundeb (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao), cujo objetivo levar a mesma universalizao ao ensino mdio e educao infantil. Porm, a maneira como ocorreu a mudana j expressou uma crtica federativa ao modelo decisrio do perodo
8. Entre os trabalhos que realam estes resultados e apresentam os dados aqui comentados, ver (AFONSO, 2004; MENDES, 2001; SUMYA; FRANSEZE, 2004; PRADO, 2003).

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FHC. Muitos estados e municpios sentiram que no participaram da formulao do Fundef e quiseram ter uma participao maior. Prefeitos, governadores e, com destaque especial, os fruns federativos existentes na educao, o Consed (Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao) e a Undime (Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao), foram fortemente envolvidos em todo o processo. O fato que a ao coordenadora da Unio pela via do Fundef, mesmo que vista como uma ao centralizadora que ouviu pouco os governos subnacionais, gerou maior conscincia intergovernamental. O sucesso desses fundos federativos no podem esconder os problemas que ainda persistem no plano intergovernamental. Em primeiro lugar, eles conseguiram dar mais recursos aos governos que se responsabilizam pela poltica, mas mexeram pouco com as desigualdades regionais que marcam a federao brasileira. Para tanto, seria necessrio que a Unio no s complementasse o dinheiro que falta para chegar meta bsica, mas que tambm fizesse poltica redistributiva. Caso contrrio, a equalizao se d num patamar mnimo, e as redes dos estados mais ricos tendem a ter uma diferena substancial de condies em relao aos demais. Ressalte-se ainda que os governos subnacionais reclamam que nem a atividade supletiva mnima vem sendo exercida pelo governo federal. A distribuio de recursos, no entanto, responde questo da cobertura (eficcia) e no tem indicadores referentes eficincia e efetividade da poltica. A universalizao do acesso no acompanhada de instrumentos que permitam aos fundos melhorar a qualidade do gasto da educao no Brasil. Basta acompanhar os dados do Ideb para ver que h outros fatores, alm da equalizao oramentria, que devem afetar o processo educacional e seu impacto sobre os alunos. Nesse quesito, a coordenao federativa ainda fraca no Brasil, no obstante seja importante realar o programa de ajuda do governo federal, criado recentemente pelo ministro Haddad, para auxiliar os mil municpios com pior Ideb. Embora tenha havido uma melhoria em termos de negociao intergovernamental na passagem do Fundef ao Fundeb, no ocorreu uma institucionalizao de fruns federativos capazes de atuar em prol do regime colaborativo. Aqui est uma diferena importante da educao em relao sade ou mesmo assistncia social. Sem essas arenas, os avanos dependero mais da fora de cada ente e haver pouca capacidade de controlar o fluxo e as consequncias do processo decisrio. Em outras palavras, a federao
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fica menos equilibrada e com menor accountability quando no h instituies adequadas para o processo de deliberao. As melhorias na coordenao federativa ocorridas nos dois ltimos governos no implicam dizer que o pas tenha hoje um regime de colaborao efetivo. Mesmo com a maior municipalizao e responsabilizao no ensino fundamental, ainda existem lugares onde h uma forte diviso da rede entre estados e municpios e, afora os mecanismos financeiros vinculados s matrculas, no h hoje outro indutor de coordenao entre eles. bem verdade que alguns governos estaduais tm implantado aes importantes em prol do regime de colaborao, como o Rio Grande do Sul e o Mato Grosso o primeiro em grande medida por conta da iniciativa do Executivo estadual, e o segundo, em boa parte graas ao associativa entre municpios. Tais casos so interessantes para o aprendizado da poltica pblica, porm, constituem ainda excees. O regime de colaborao na educao bsica exigiria fundamentalmente trs coisas: a institucionalizao de fruns de negociao federativa, a melhor definio e/ou medidas para induzir o papel coordenador do nvel estadual e o fortalecimento da cooperao e associativismo entre os municpios. Tambm seria importante repensar a mirade crescente de aes do governo federal de alcance nacional, que envolvem todos os nveis de ensino (como o Enem, o Programa Nacional de Formao de Professores etc), na sua articulao com os governos subnacionais. Nesse caso, a construo de um efetivo sistema nacional de educao seria a resposta, algo que j foi sinalizado pela Emenda Constitucional n 59 (BRASIL, 2009, reformulao do artigo 214), aprovada no final de 2009. Pela primeira vez na poltica educacional, procura-se articular regime de colaborao e sistema nacional. Eis o maior desafio dessa rea para os prximos anos. CONCLUSO A criao de um sistema nacional na educao tem uma forte inspirao no modelo do SUS. Se a poltica educacional quiser seguir essa linha, ter de constituir mecanismos similares, mas que se adaptem s suas peculiaridades. Particularmente no poder haver o conceito de hierarquia como ocorre na sade, uma vez que a dualidade das redes tender a ser mantida, por conta do legado institucional da poltica educacional. Assim, o paradigma do regime de colaborao envolve mais autonomia dos entes federativos do que o arcabouo hierrquico do SUS.
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 guisa de concluso, so relacionadas as questes que deveriam orientar a formao de um sistema nacional de educao. So elas: a) Uma poltica mais redistributiva dos recursos, para alm da poltica equalizadora do Fundef e Fundeb. Obviamente, isso vai envolver verbas federais e a retirada do setor educacional da DRU (Desvinculao das Receitas da Unio), com a promulgao da Emenda Constitucional n 59 (BRASIL, 2009), abrindo espao maior para o combate das desigualdades. b) Criao de instrumentos para fortalecer a gesto pblica municipal na educao a partir de indicadores, de modo que haveria incentivos maiores aos municpios que cumprissem certas metas, como ocorre hoje na assistncia social. c) Fortalecimento da coordenao no plano estadual, aumentando a cooperao estado/municpio e municpio/municpio de uma mesma regio. Em regies metropolitanas, as parcerias deveriam envolver, alm do governo estadual e das prefeituras, a Unio, dado o impacto nacional do problema nesses lugares. Mecanismos como consrcios (pblicos e privados) podero ser usados para tal fim, bem como o fortalecimento de associaes municipais e outros arranjos informais territoriais. d) Fortalecimento dos fruns federativos existentes, todos de corte horizontal (Consed e Undime), e criao de arenas verticais para negociao de medidas de cunho federativo, similares s comisses bipartite e tripartite da sade. e) Utilizao do Plano Nacional de Educao, no s para constituir consensos sobre objetivos gerais, mas principalmente para fixar instrumentos e metas de gesto educacional, com a definio de como isso funcionar na engrenagem federativa brasileira. Esse seria um passo decisivo para ter uma coalizo ativa e no s reativa na educao, visando dar suporte a um sistema nacional de polticas pblicas. Em suma, aps uma histria marcada por desequilbrios intergovernamentais, preciso construir um federalismo educacional mais equilibrado, que seja descentralizado, mas que tenha padres nacionais de qualidade; que combata s desigualdades regionais e entre municpios; e cujo mote principal seja a busca de um regime efetivo de colaborao.

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FEDERALISMO FISCAL: EM BUSCA DE UM NOVO MODELO

Fernando Rezende

INTRODUO Uma das questes centrais em qualquer regime federativo relata como os recursos fiscais so repartidos entre os entes federados de modo que todos disponham de uma capacidade de financiamento compatvel com as respectivas responsabilidades. Disso trata o federalismo fiscal. O equilbrio entre responsabilidades e recursos em uma federao requer solues to mais complexas quanto maiores forem as disparidades regionais e sociais. Nesses casos, a concentrao das atividades econmicas modernas em partes do territrio nacional gera grandes disparidades na repartio da arrecadao tributria, cuja correo depende do desenho e da operao de um eficiente regime de transferncias intergovernamentais. Depende, ainda, de solues especficas para evitar que as populaes pobres de regies menos desenvolvidas no disponham de iguais oportunidades de ascenso social. Dificuldades para implementar um modelo de federalismo fiscal que trate adequadamente dos aspectos acima mencionados tm estado presentes na histria do federalismo brasileiro desde os primrdios de sua adoo. No entanto, na ausncia de uma ateno maior para essa questo, a histria do federalismo fiscal brasileiro se reduz a um embate entre centralizao e descentralizao associado s alternncias do ciclo poltico, de tal forma que regimes autoritrios centralizam os recursos e o retorno democracia impulsiona a descentralizao. A repetio desse padro se refletiu nas mudanas introduzidas em 1988, quando a elaborao da nova Constituio no aproveitou a oportunidade para por de p um novo modelo de federalismo fiscal. Da a ausncia de
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sintonia entre a descentralizao promovida no campo tributrio, a ampliao das transferncias de recursos, e o novo regime de garantias financeiras de atendimento de direitos sociais que foi criado no mesmo momento, o que acabou criando dificuldades para que os objetivos dessas mudanas fossem melhor aproveitados. O propsito deste texto abordar os problemas que o federalismo fiscal brasileiro foi acumulando em razo das mudanas introduzidas em 1988 e de modificaes posteriores, tendo em vista chamar ateno para a importncia de contemplar uma reforma que tenha por referncia os princpios que devem orientar a construo de um novo modelo de federalismo fiscal que atenda s preocupaes com o equilbrio federativo, com a eficincia na gesto de polticas pblicas e com a eficcia das garantias sociais. A prxima seo aborda os problemas e as seguintes tratam da essncia do novo modelo. FEDERALISMO E DESCENTRALIZAO Disparidades regionais e sociais aumentam a complexidade das solues passveis de serem adotadas no caso brasileiro para conciliar a descentralizao fiscal com o equilbrio federativo e a eficincia da gesto pblica. De um lado, a concentrao espacial das bases tributrias modernas e as exigncias de eficincia da tributao conduzem a uma desigual repartio das receitas tributrias, tanto no que tange repartio do bolo tributrio entre os trs entes federados, quanto no tocante maneira como a parte de cada um se divide entre eles. De outro, a ausncia de um sistema de transferncias orientado para a correo desses desequilbrios agrava, ao invs de corrigir, as disparidades decorrentes da concentrao da atividade econmica. No plano vertical, isto , no que se refere repartio do bolo tributrio, os problemas se agravam medida que a globalizao dos mercados e a incorporao de novas tecnologias ao processo produtivo ampliam a mobilidade das bases tributrias e impem novos limites descentralizao do poder de tributar. No plano horizontal, ou seja, no que tange parcela de cada estado, ou municpio, no montante global das receitas por eles arrecadadas, as disparidades crescem em razo da fragmentao do processo produtivo e da ampliao das disparidades intrarregionais, alm de serem suscetveis a mudanas na localizao de novos investimentos em face da crescente mobilidade da produo. As limitaes ao exerccio do poder de tributar por governos subnacionais estados e, principalmente, municpios entram em choque com

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a tendncia de ampliar as responsabilidades desses governos quanto proviso de servios pblicos essenciais, a exemplo da educao, da sade e da infraestrutura urbana. Enquanto a expanso do comrcio eletrnico torna mais difcil a tributao independente do consumo por governos estaduais, as novas tecnologias ampliam as possibilidades de importao e exportao de servios, uma atividade at recentemente considerada de mbito predominantemente local, o que tende a criar crescentes dificuldades para a tributao dessas atividades por governos municipais. medida que aumenta a mobilidade das bases tributrias, aumenta a necessidade de evitar a fragmentao do poder tributrio para limitar o espao para a exportao do nus tributrio para no residentes; evitar a transferncia da produo para o exterior (exportao de bases tributrias); preservar a eficincia econmica dos tributos, e conter a proliferao de antagonismos que se nutrem de uma competio interna por atrao de atividades produtivas. Quanto maior a mobilidade das bases tributrias, maior a necessidade de harmonizar o regime tributrio a elas aplicado, o que requer a adoo de regimes que garantam o acesso automtico de governos subnacionais a receitas geradas por tributos mais rentveis, sem que se comprometam as exigncias da harmonizao das normas aplicadas cobrana desses tributos. A maneira usual de atender preocupao acima partilhar automaticamente, com os demais entes federados, a receita arrecadada pelo governo federal (ou pelos estados), mediante regras estabelecidas no texto constitucional. a opo utilizada na maioria das federaes para lidar com os chamados desequilbrios verticais, e foi a frmula utilizada no Brasil, no passado, para partilhar com os governos estaduais e municipais, parte da receita federal gerada pelo Imposto de Renda (IR) e pelo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e para partilhar com os municpios parte da receita estadual do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). No entanto, o equilbrio federativo no se resume questo da partilha do bolo tributrio entre os entes federados, a qual, ademais, precisa ser periodicamente revista para dar conta de mudanas na repartio das responsabilidades. To importante quanto corrigir os desequilbrios verticais corrigir os desequilbrios que resultam da maneira como a atividade produtiva moderna, geradora de renda e emprego, se distribui no territrio os chamados desequilbrios horizontais. Quanto maiores forem as disparidades socioeconmicas estaduais e municipais, maiores sero os desequilbrios fiscais horizontais, isto , aqueles que se manifestam por meio de diferenas na capacidade de financiamento de estados e de municpios.
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Apesar de sua importncia para o equilbrio federativo, as disparidades horizontais nunca foram objeto de maior ateno no federalismo fiscal brasileiro. No modelo contemplado na reforma de 1967, o assunto foi indiretamente abordado nas regras ento institudas para repartir os recursos do Fundo de Participao dos Estados e do DF (FPE) entre os estados e os recursos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) entre os municpios, embora de forma inadequada. Posteriormente, o tema foi praticamente esquecido, no sendo obra do acaso, portanto, o progressivo agravamento dos desequilbrios horizontais na federao brasileira, com srias consequncias para a gesto descentralizada de polticas pblicas. A maneira usualmente adotada em regimes federativos para lidar com os desequilbrios horizontais a instituio de um regime de equalizao fiscal. A essncia desse regime est em garantir, mediante a transferncia de recursos do governo federal, que toda e qualquer unidade que integra a federao (estado ou municpio) disponha de um oramento capaz de garantir o funcionamento de suas responsabilidades bsicas. Regra geral, a operao de um regime de equalizao fiscal toma por referncia um piso oramentrio per capita, fixado com base em critrios tcnicos que subsidiam a negociao poltica, e transfere recursos a todas as unidades que, mesmo utilizando plenamente seu potencial tributrio, ficam abaixo desse patamar. Esse piso revisado periodicamente para dar conta dos efeitos da dinmica socioeconmica sobre a repartio de recursos e de responsabilidades no territrio nacional. Um regime de equalizao fiscal complementa a partilha com governos subnacionais de receitas administradas pelo governo central, no sentido de que a partilha cuida de promover o equilbrio vertical e o regime de equalizao se encarrega de corrigir os desequilbrios horizontais. Em conjunto, portanto, atendem a duas funes bsicas de um regime de transferncias. A terceira funo, que se refere ao financiamento de polticas nacionais, mencionada em seguida. Em qualquer pas marcado por fortes disparidades regionais e sociais, uma preocupao importante, alm da correo dos desequilbrios fiscais, trata de criar condies para que todos os cidados usufruam de iguais oportunidades de ascenso social, independentemente do local em que vivem. Em um regime unitrio marcado por grau elevado de centralizao, a responsabilidade pela observao desse princpio pode ser unilateralmente assumida pelo governo central. Em um regime federativo, no entanto, a
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responsabilidade precisa ser compartilhada pelos governos que compem a federao e, para isso, necessrio que existam condies que concorram para tanto. Nesse caso, cabe ao sistema de transferncias desempenhar uma funo adicional de promover a cooperao intergovernamental no financiamento e na gesto das polticas que se voltam para tal objetivo. Idealmente, as trs funes devem fazer parte de um modelo de federalismo fiscal que busque o equilbrio e a harmonia na federao. Entretanto, a preocupao com a construo de um modelo que atenda a esses requisitos no esteve presente na histria do federalismo fiscal brasileiro1 e, menos ainda, nas mudanas promovidas em 1988, o que contribuiu para que ao longo do tempo as distores fossem se acumulando, com prejuzos no desprezveis para a coeso e o equilbrio federativo, bem como para a qualidade e a eficcia do gasto pblico. Em 1988, as demandas de estados e municpios por descentralizao fiscal se concentraram na transferncia aos estados da competncia para tributar combustveis, energia eltrica e telecomunicaes. At ento, faziam parte da competncia exclusiva do governo federal, e no aumento do percentual da receita do Imposto de Renda e do IPI entregue automaticamente a estados e municpios por meio dos fundos constitucionais, ampliando, ao invs de corrigir, os desequilbrios verticais e horizontais. De outra parte, a criao de novas garantias de financiamento para as polticas sociais e o aumento das garantias preexistentes para o financiamento da educao, que atendiam a presses da sociedade para melhorar as oportunidades de acesso de todos os cidados a servios sociais essenciais melhoria de suas condies de vida, foram tratadas parte de um modelo de federalismo fiscal. As implicaes dessas mudanas so abordadas nas prximas sees. DESEQUILBRIOS, ANTAGONISMOS E OBSTCULOS COOPERAO As consequncias das mudanas adotadas em 1988 e de modificaes posteriores para o federalismo fiscal brasileiro foram exaustivamente analisadas em trabalho recente2 e so brevemente resumidas nesta seo.
1. O modelo implantado pela reforma de 1967 no atendia s preocupaes com o equilbrio e nem contemplava um regime prprio para o financiamento de polticas nacionais. 2. REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO. O dilema fiscal: remendar ou reformar. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2007.

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Primeiro, uma forte ampliao dos desequilbrios fiscais, tanto no que concerne dimenso vertical desses desequilbrios quanto sua dimenso horizontal. No plano vertical, o principal destaque se refere perda de posio dos governos estaduais na diviso das receitas pblicas. Considerando os recursos efetivamente disposio de cada nvel de governo, os estados perderam o que haviam ganhado nos quatro primeiros anos da dcada de 1990, em razo da entrada em vigor dos novos dispositivos constitucionais, ao passo que os municpios mantiveram ganhos crescentes ao longo do tempo. Aps registrar uma perda significativa nos primeiros anos ps-reforma de 1988, o governo federal pde, no apenas evitar novas perdas, como obter pequenos ganhos. O quadro abaixo mostra a intensidade das mudanas. Note que o conjunto dos recursos disposio de estados e municpios no se alterou como resultado das mudanas em tela, o que ocorreu foi que os ganhos dos municpios se deram custa dos estados.
Grfico 1 Diviso Federativa da Receita Disponvel: 1988-1989, 1990-1993, 19941998 e 1999-2005
Unio
60,4 56,6 56,8 57,0 25,9

Estados
28,2 26,9 25,8 13,8

Municpios
17,2 16,4 15,2

19881989

19901993

19941998

19992005

19881989

19901993

19941998

19992005

19881989

19901993

19941998

19992005

Fonte: (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007).

No que se refere aos desequilbrios horizontais, as disparidades foram crescendo em face do congelamento dos ndices de rateio dos fundos constitucionais e da multiplicao de outras fontes de transferncias. Embora a Constituio de 1988 tivesse previsto a edio de uma Lei Complementar para rever os critrios de rateio do FPE e do FPM, tendo em vista a ampliao dos recursos atribudos a esses fundos, a ausncia de entendimento a respeito levou a uma soluo singular, adotada em 1989: a substituio da regra preexistente por uma tabela que fixa a participao de cada estado no FPE e a participao do conjunto dos municpios de cada estado no FPM. Congelados por duas dcadas, os ndices de participao de cada estado no rateio do FPE perderam qualquer resqucio de um fundo destinado a compensar as diferenas de capacidade de gerao de receitas prprias
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devidas s disparidades estaduais de desenvolvimento. Como os ndices foram estabelecidos a partir de uma diviso dos recursos que garantiu a apropriao pelos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste de 60% do FPE, a principal consequncia dessa singular soluo foi a ampliao das disparidades intrarregionais. Isso porque os estados das regies menos desenvolvidas que apresentaram maior dinamismo econmico ao longo dos ltimos vinte anos continuaram recebendo recursos desse fundo com base em condies completamente distintas das agora vigentes, ao passo que aqueles que perderam a corrida do desenvolvimento no foram compensados por esse fato. O mesmo tambm ocorreu nos estados do Sul e do Sudeste, embora em menor escala em razo da menor dependncia dos estados dessas regies dos recursos do FPE 3. Alm do efeito direto, o resultado do congelamento dos ndices de rateio do FPE tambm contribuiu para ampliar as disparidades intrarregionais, ao abrir espao para que os estados que dele se beneficiaram reforassem o prprio desenvolvimento mediante concesso de generosos benefcios fiscais para atrarem novas atividades econmicas. De certo modo, portanto, a no reviso dos critrios de rateio do FPE contribuiu para fomentar a guerra fiscal. No caso dos municpios, a soluo adotada em 1989 para o rateio do FPM contrariou o princpio que orientou a adoo da regra original, que atribua a municpios de um mesmo tamanho populacional ndices de participao idnticos, independentemente da regio ou do estado onde estavam localizados. Com as novas regras, a participao dos municpios passou a depender da dinmica demogrfica interna e das particularidades de cada estado com relao ao padro de organizao do territrio e de distribuio geogrfica das respectivas populaes. De um lado, portanto, o bolo a ser repartido com municpios localizados em estados que ganharam populao encolheu, uma vez que eles continuam partilhando um montante definido com base nos habitantes que tinham vinte anos antes, enquanto o oposto se verifica no caso de municpios em estados que perderam populao. Ademais, como a regra anterior continua valendo para o rateio do FPM entre os municpios de cada estado, no primeiro caso os municpios pequenos passam a receber bem menos que municpios de igual tamanho localizados em estados que perderam popu3. O congelamento dos ndices beneficiou os estados em que a economia apresentou um melhor desempenho nas duas ltimas dcadas. Se a regra preexistente continuasse sendo aplicada eles veriam sua quota no FPE cair em funo do aumento na renda per capita.

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lao4. Adicionalmente, municpios pequenos em estados onde a distribuio populacional mais equilibrada so menos beneficiados em comparao com municpios de igual porte onde h grande disparidade na distribuio territorial da populao5. No caso dos municpios que abrigam as capitais estaduais, as distores geradas pelo congelamento so ainda mais graves, pois as regras preexistentes mimetizaram as aplicadas ao FPE (isto , o rateio dos 10% do FPM repartido entre as capitais beneficiava as de menor desenvolvimento e maior populao), com o agravante da inexistncia de informaes sobre a renda municipal na poca 6. Os desequilbrios gerados pela falta de um acordo para rever os critrios de rateio dos fundos constitucionais foram se agravando. Isso ocorreu medida que novas fontes de transferncia foram sendo criadas para compensar o efeito de desoneraes tributrias, que afetaram a receita estadual, e em virtude do crescimento dos recursos federais vinculados ao financiamento de polticas sociais e repassados a estados e municpios com o avano do processo de descentralizao da gesto dessas polticas (ver anexo 1 para uma relao dessas fontes). Como o montante que cada estado e municpio recebe conta de cada fonte depende de condies especficas de cada caso, estabelecidas em momentos distintos e de forma independente, a acumulao dos recursos que compem os oramentos estaduais e municipais gera mltiplas situaes sobre as diferenas nas respectivas capacidades de financiamento, que no se explicam por fatores que determinam a localizao das demandas, tais como nveis de desenvolvimento, tamanho da populao ou perfis demogrficos. No caso dos municpios, as disparidades ainda sofrem o efeito das modificaes introduzidas nas regras de rateio de sua quota no ICMS, que agravaram, em lugar de corrigir, as distores geradas pela regra original 7

4. Isso no teria acontecido no caso de estados que perderam populao, mas usaram a maior disponibilidade de recursos para ampliar o nmero de municpios. 5. No caso de municpios pequenos em estados que ganharam populao, aqueles localizados em estados onde o nmero desses municpios grande so mais prejudicados em comparao com outros em que o nmero desses municpios pequeno. 6. Para contornar a dificuldade, a soluo foi adotar a renda per capita do estado como varivel indicativa da renda da respectiva capital. 7 As regras originais previam que o rateio do ICMS e do FPM deveria gerar efeitos complementares, uma vez que a quota-parte no ICM beneficiava os municpios mais desenvolvidos e a repartio do FPM beneficiava os demais.

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(o anexo 2 indica a diversidade de situaes que explicam o tamanho e a composio dos oramentos municipais.) A magnitude dos desequilbrios horizontais est retratada nos grficos abaixo que apresentam os valores das receitas oramentrias de estados e de classes de municpios, segundo o tamanho das respectivas populaes, que resultam da acumulao de distintas fontes de recursos.
Grfico 2 Oramento estadual per capita
2,795 2,869

2,596

2,094

2,152

1,970

1,884

1,667

1,619

1,535

1,494

1,526

1,536

1,751

1,914

1,315

1,128

1,030

838

Brasil

AC

RR

TO

719

PI

918

CE

963

PB

PE

986

SE

1,046

1,327

ES

RJ

SP

PR

1,336

SC

RS

AM

MA

MG

MT

RO

PA

AP

RN

AL

BA

MS

GO

1,369
Capitais

Valores em reais de 2005. Fonte: (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007).

Grfico 3 Oramento municipal segundo o tamanho do municpio

R$ Per Capita
1,400 1,300 1,200 1,100 1,000 900 800 700 600 500 400 At 5.000 5.00110.188 10.18916.980 16.98130.000 30.00150.940 30.00175.000 75.001101.216 101.217125.000 125.001156-216 Acima 156-217

Faixas populacionais

Valores em reais de 2004. Fonte: (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007).

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DF

2,550

A principal consequncia da diversidade apontada a fragmentao de interesses, tanto os estaduais quanto os municipais, que geram fortes antagonismos e dificultam a abertura de um dilogo franco e aberto com relao importncia e necessidade de iniciar um processo de reforma que conduza a um modelo de federalismo fiscal condizente com as necessidades nacionais. No caso dos estados, por exemplo, a diversidade de interesses se manifesta na incapacidade de o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz) firmar posies comuns sobre as diretrizes de um projeto de reforma fiscal que corrija os desequilbrios apontados e evolua na direo de um federalismo cooperativo. Por isso, o nico acordo possvel aquele em que o objetivo seja pleitear maiores aportes de recursos do governo federal. No tocante aos municpios, a situao no muito diferente, embora as duas principais associaes que representam os interesses municipalistas a Confederao Nacional dos Municpios, que congrega os interesses dos municpios pequenos, e a Frente Nacional dos Prefeitos, que abriga as capitais e os municpios de maior porte , paream ter feito um acordo tcito a fim de preservar a competncia municipal para tributar os servios, de interesse principalmente destes ltimos, e postular um aumento do FPM, de maior interesse para os primeiros. Na ausncia de ambiente propcio a um debate srio sobre as distores de nosso federalismo fiscal, a opo a defesa intransigente da situao vigente, acompanhada de demandas pontuais. O corolrio dessa atitude a desconsiderao das perdas que a situao vigente traz para o objetivo de reduzir as disparidades regionais e sociais, uma vez que tais distores prejudicam a cooperao intergovernamental na formulao e na gesto das polticas pblicas e comprometem a eficcia das garantias necessrias para o usufruto dos direitos constitucionais dos cidados brasileiros. DIREITOS SOCIAIS, GARANTIAS E COMPROMISSOS A instituio de um regime de proteo social para os trabalhadores brasileiros nos moldes dos adotados nos pases industrializados data do incio do sculo passado, com a criao da previdncia social. No entanto, a necessidade de instituir garantias financeiras para reforar o papel do Estado na proviso de servios essenciais s populaes menos favorecidas bem mais recente. A primeira iniciativa nessa direo se deu no marco do processo de transio para a democracia, no incio da dcada de 1980, com
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a adoo da chamada Lei Calmon8, que vinculou 13% das receitas do governo federal e 25% da receita de estados e municpios a gastos com educao. Sob forte presso dos movimentos sociais, e debaixo de um clima que refletia a enorme insatisfao da sociedade brasileira com a desigual repartio dos ganhos obtidos com o crescimento econmico durante o regime militar, a Constituinte que elaborou a nova Carta promulgada em 1988 estendeu o regime de proteo social da antiga previdncia a todos os cidados independentemente de sua relao de trabalho, instituiu garantias financeiras especificas para tanto, e ampliou as garantias financeiras para a educao, tendo em vista universalizar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios. A extenso da proteo social a todos os cidados se materializou sob a forma de um regime exclusivo de financiamento, que adicionava base tradicional de financiamento da antiga previdncia, os salrios, novos tributos incidentes sobre o lucro e a receita empresarial. O objetivo era diversificar as bases de financiamento para reduzir a sensibilidade das receitas ao ciclo econmico, e usar indistintamente os recursos desses tributos no financiamento da previdncia, da sade e da assistncia social. No caso da educao, a ampliao das garantias financeiras inscreveu a vinculao de recursos no texto constitucional, elevando para 18% o percentual de recursos federais a serem aplicados no setor e mantendo em 25% das receitas oramentrias os gastos obrigatrios de estados e municpios nessa mesma rea. No obstante os mritos dessas iniciativas, o tratamento em separado da questo, isto , a ausncia de vnculo entre o regime de garantias sociais e o federalismo fiscal contribuiu para a reduo de sua eficcia, tendo levado, inclusive, adoo de alguns ajustes posteriores para corrigir, em parte, a deficincia apontada. Os problemas decorrentes da ausncia do vnculo acima mencionado resultaram da aplicao das garantias ao quadro de enormes desequilbrios fiscais abordado na seo anterior. Inicialmente no caso da educao e posteriormente no caso da sade, a partir das novas regras adotadas para esse setor na Emenda Constitucional n 29, de 2000, a vinculao de percentuais
8. Lei n 7.348/1985 que regulamentou a emenda Calmon.

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uniformes das receitas oramentrias de estados e municpios a gastos nesses setores reproduziram os desequilbrios fiscais que foram se acumulando ao longo do tempo. Em decorrncia, a repartio dos recursos no territrio no guarda qualquer relao com a localizao das demandas pelos servios a que eles se destinam, o que gera enorme desperdcio e provoca desvio de recursos para outras atividades no includas nas prioridades a serem atendidas pelas garantias institudas. O reconhecimento dessa distoro veio com a adoo do Fundef. Mediante soluo engenhosa para contornar as limitaes a uma mudana mais ampla, o fundo promoveu a redistribuio interestadual dos recursos vinculados educao, de forma a aproximar a disponibilidade de recursos em cada jurisdio poltica ao tamanho das demandas a serem por elas atendidas, representadas, nesse caso, pela localizao das matrculas escolares. Os ganhos obtidos com a adoo do Fundef propiciaram a posterior extenso do modelo, de forma a estender o alcance dessa frmula a todo o ensino bsico com a criao do Fundeb. Embora exitosa, a soluo aplicada no caso da educao tem duas limitaes importantes. Primeiro, a redistribuio de recursos que ela propicia se restringe aos limites polticos de cada estado, exigindo recursos federais para que o piso de gasto estabelecido seja alcanado nos estados mais pobres, o que acaba limitando o valor do prprio piso em face das restries ao aporte de recursos federais. Assim, o piso nacional deixa de ser suficiente para evitar uma indesejvel discriminao no padro de atendimento em funo do estado de residncia, em razo de estados mais ricos poderem aplicar mais do que o piso. A segunda limitao apontada tem a ver com a impossibilidade de que qualquer redistribuio feita corrija plenamente as disparidades fiscais que resultam do acmulo de transferncias e da ausncia de uma lgica para integr-las. Municpios cuja receita oramentria se beneficia de situaes especiais, em virtude de nele estar situada uma indstria importante (uma refinaria de petrleo, por exemplo), ainda ficam com um montante elevado de recursos a serem obrigatoriamente aplicados em educao, aps direcionarem 15% de suas receitas ao Fundeb. Tal situao pode estimular a aplicao de tais recursos em atividades menos prioritrias em algumas localidades, como a criao de universidades e de centros esportivos, ou mesmo o exerccio da chamada contabilidade criativa. Assim, apesar de seus
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mritos, o modelo do Fundeb, alm de limitar o valor do piso, no suficiente para garantir a igualdade de acesso de todos os cidados a um mesmo padro de proviso de servios educacionais, para corrigir plenamente as distores que acarretam ineficincia na gesto do gasto pblico no setor, e para promover a equidade inter-regional. No caso da sade, a inexistncia de uma varivel que identifique com clareza a localizao das demandas, como no caso das matrculas escolares, aumenta a dificuldade de corrigir os desequilbrios entre a localizao das garantias financeiras e a correspondente localizao das demandas a serem atendidas. Novas regras, adotadas no mbito do SUS aps a promulgao da Emenda Constitucional n 29, atentaram para a necessidade de limitar as distores decorrentes de vinculaes uniformes de percentuais das receitas de estados e municpios ao setor, dados os desequilbrios fiscais apontados. Mas o potencial dessas medidas para atenuar o problema bem menor quando comparado ao da frmula adotada no caso da educao. Na sade, a concentrao da oferta, principalmente no que concerne ao atendimento mdico mais sofisticado, que determina a concentrao das demandas, fato este que se revela na importncia que a compra de ambulncias tem nas decises sobre a destinao dos recursos vinculados ao setor. Nessa rea, portanto, a poltica de investimentos na expanso e melhoria da rede pblica, principalmente em regies metropolitanas e outros aglomerados urbanos, precisa ser coordenada para organizar a prestao de servios mdico-hospitalares no territrio. Em tese, caberia aos governos estaduais a responsabilidade por organizar a poltica de investimentos e a prestao de servios sociais a cargo dos municpios, mas no federalismo brasileiro, em que a autonomia municipal no comporta a ingerncia dos estados nos negcios locais, a funo no pode ser exercida. Ademais, ainda que isso fosse possvel, os desequilbrios verticais anteriormente mencionados no permitiriam que isso ocorresse. Com a perda de posio dos estados na federao brasileira, a coordenao das polticas sociais depende da adoo de medidas que induzam cooperao no financiamento e na gesto dessas polticas em todo o territrio nacional. Uma questo adicional, com respeito instituio de garantias para o atendimento dos direitos sociais tem a ver com a assuno de compromissos com o alcance de metas de resultados. Como demonstra a experincia internacional, e tambm o caso brasileiro, na ausncia de compromissos com a gerao de resultados, a eficcia das garantias financeiras reduzida, uma
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vez que no h controle sobre a utilizao dos recursos e nem incentivos a que eles sejam aplicados de forma eficiente. Os maus resultados dos estudantes brasileiros nas avaliaes internacionais de desempenho escolar so um indcio importante da falta causada pela no associao de compromissos com a gerao de resultados s garantias financeiras, visto que h quase trinta anos os governos federal, estadual e municipal so obrigados a aplicar um percentual expressivo de suas receitas na educao. Embora as evidncias para a rea da sade no estejam apoiadas em avaliaes semelhantes, a grande insatisfao dos usurios dos servios pblicos com a qualidade do atendimento prestado um indcio de que a eficcia das garantias financeiras tambm prejudicada nesse caso. De novo, o reconhecimento da importncia de se associar as garantias financeiras a compromissos com resultados veio da rea de educao. Com o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), o governo define metas de desempenho para o ensino bsico e afere o seu cumprimento com base em um indicador especialmente construdo para essa finalidade, oferecendo assistncia tcnica aos municpios que no alcanam as metas estipuladas. Como se depreende dos resultados divulgados pelo MEC, a iniciativa de estipular metas de desempenho e desenvolver indicadores para verificar o seu cumprimento j estaria dando resultados positivos9. FEDERALISMO E COOPERAO Os problemas apontados, com relao a distores do federalismo fiscal brasileiro para a eficcia das garantias financeiras de direitos sociais decorrem do fato de que essa questo, no Brasil, vem sendo tratada margem de um modelo de federalismo fiscal. Assim, em face dos enormes desequilbrios fiscais existentes, o regime de garantias reproduz esses desequilbrios, o que contribui para reduzir sua eficcia. Conforme mencionado anteriormente, um regime de financiamento de polticas nacionais voltadas para assegurar a todo o cidado brasileiro iguais oportunidades de ascenso social deve ser parte importante de um modelo de federalismo fiscal que inclui trs outros componentes: a repartio das
9. De acordo com a Assessoria de Comunicao Social do MEC, o desempenho escolar medido pelo Ideb em 2008 foi de 4,2 (num intervalo que varia de zero a dez), superando a meta para esse ano. A meta para 2009 tambm j teria sido superada.

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competncias tributrias; a promoo do ajuste vertical, isto , o equilbrio na repartio do bolo tributrio entre o governo federal, os estados e os municpios; e a adoo de um regime de equalizao fiscal para corrigir os desequilbrios na repartio dos recursos entre os estados e os municpios. Idealmente, um regime de financiamento de polticas nacionais descentralizadas deveria ser aplicado aps a realizao dos ajustes verticais e a operao do regime de equalizao fiscal. Dessa forma, a vinculao de receitas estaduais e municipais aos setores beneficiados aproximaria a repartio de recursos repartio das demandas por servios bsicos, cabendo ao governo federal aportar os recursos complementares para atender ao objetivo de propiciar, a todos os cidados brasileiros, um mesmo padro de acesso a servios essenciais. Os repasses federais deveriam privilegiar aquelas unidades que no tiverem condies de alcanar o padro estabelecido e inserir incentivos cooperao intergovernamental na proviso de servios de maior complexidade e na realizao de investimentos na expanso da rede pblica. Uma maneira de usar as transferncias federais para incentivar a cooperao intergovernamental no financiamento e na gesto dessas polticas, tendo em vista aumentar a eficcia das garantias financeiras, substituir transferncias unilaterais por contrapartidas federais. As contrapartidas atenderiam a duas finalidades complementares: garantir a uniformidade do padro de proviso dos servios bsicos em todo o territrio nacional, e direcionar os recursos necessrios para financiar atividades de maior complexidade em razo inversa capacidade de financiamento de cada um, de forma e reduzir iniquidades e contribuir para uma mais equilibrada repartio territorial da rede de prestao de servios. Uma parcela adicional das transferncias federais deveria ser direcionada para a cooperao nas decises de investimento para evitar os problemas que a excessiva concentrao de equipamentos sofisticados em localidades mais desenvolvidas acarreta. Um incentivo adicional cooperao nas decises de investimento poderia advir de uma nova diretriz a ser incorporada s polticas de crdito de instituies financeiras federais. A sugesto seria condicionar a concesso de emprstimos para a realizao de investimentos nos setores protegidos a propostas concebidas de forma articulada por governos estaduais e municpios envolvidos, de forma a evitar as distores que decorrem de iniciativas isoladas, principalmente no caso de investimentos em reas metropolitanas e demais aglomeraes urbanas que apresentam altos ndices de desigualdades internas.

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COMENTRIOS FINAIS O federalismo fiscal desempenha um papel importante quanto ao financiamento das polticas pblicas. Na ausncia de um modelo de federalismo fiscal que leve na devida conta a interdependncia de seus componentes, o financiamento de polticas prioritrias para o desenvolvimento nacional padece de distores que reduzem a eficcia dessas polticas e comprometem o alcance de seus objetivos, principalmente no que concerne reduo das desigualdades regionais e sociais. O caso brasileiro fornece um exemplo contundente dos problemas derivados da ausncia de preocupao com essa questo. Em virtude desse fato, o Brasil no dispe, atualmente, de nada que se parea com um modelo de federalismo fiscal. O que temos resultado de uma sequncia de mudanas promovidas ao longo dos ltimos quarenta anos, de forma independente e em momentos distintos. Tais mudanas explicam os enormes desequilbrios na repartio dos recursos fiscais apontados neste texto, as dificuldades enfrentadas para articular os investimentos e a proviso de servios pblicos a cargo de cada um dos entes que compem a federao, as ineficincias na gesto pblica e os antagonismos federativos. Em decorrncia, as garantias financeiras institudas para dar cobertura a direitos sociais consagrados na Constituio perdem eficcia, reduzindo em muito o potencial de alcanar seus objetivos. Conforme assinalado, to importante quanto a existncia de garantias financeiras a existncia de outras condies que concorram para que elas produzam o resultado esperado. Entre as condies, esto uma melhor correspondncia entre a localizao dos recursos e das demandas a serem atendidas, a cooperao na gesto das polticas por elas beneficiadas, e a associao das garantias de recursos a compromissos com resultados. Adicionalmente, importante existir uma regra que preveja reviso peridica dessas garantias para ajust-las a mudanas nas demandas resultantes da dinmica socioeconmica. O atendimento s condies mencionadas faz parte de um amplo debate sobre a importncia de mudanas que conduzam adoo de reformas cujo fim seja a adoo de um modelo de federalismo fiscal compatvel com as necessidades do pas. Para tanto, preciso que cada um dos interesses em torno dessa questo abandone a defesa intransigente de posies atuais e enxerguem na proposta de reforma em tela a possibilidade de ela contribuir para um melhor alcance de seus objetivos.
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ANEXO 1 PRINCIPAIS TRANSFERNCIAS RECEBIDAS PELOS GOVERNOS SUBNACIONAIS IR retido na fonte IR retido de funcionrios estaduais e municipais pertence aos estados e municpios. Royalties do petrleo, gs e recursos hdricos Receita dos royalties rateada com base em critrios definidos em lei, que privilegia o critrio territorial. Quota-parte do IOF-ouro 30% da arrecadao so distribudos aos estados e 70% aos municpios com base na origem da produo. Quota-Parte do ITR 50% da arrecadao so distribudos aos municpios, proporcionalmente localizao dos imveis rurais. Quota-Parte do IPVA 50% da arrecadao so distribudos aos municpios com base na origem do recolhimento do imposto. Quota-Parte do ICMS 25% da receita so distribudos aos municpios da seguinte forma: com base no valor adicionado no municpio e conforme o disposto em lei estadual. Fundo de Participao dos Municpios (FPM) Corresponde a 22,5% da arrecadao do IR e do IPI; 10% desse fundo so repartidos entre as capitais, levando em conta a populao (razo direta) e a renda per capita municipal (razo inversa); 90% so repartidos entre os demais municpios com base em percentuais definidos em 1989 e que privilegiam os municpios de pequeno porte. Fundo de Participao dos Estados (FPE) 21,5% da arrecadao do IR e do IPI so repartidos entre os estados em razo direta da populao e inversa da renda per capita. Coeficientes congelados a partir de 1989. Fundo de Compensao de Exportaes (FPEx) 10% da receita do IPI so distribudos aos estados com base na contribuio de cada um para o total das exportaes nacionais; 25% da parcela dos estados nesse fundo entregue aos municpios segundo os mesmos critrios aplicados repartio da quota-parte do ICMS. Transferncias aos Estados conta da Lei Kandir Montante anualmente definido no oramento federal repassado aos estados com base em estatsticas de exportao de produtos primrios e semielaborados; 25% da parcela recebida pelos estados so repartidos entre os municpios com base nos mesmos critrios aplicados repartio da quota-parte do ICMS.
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Transferncias do SUS Recursos do oramento federal, transferidos a estados e municpios conforme critrios definidos em lei, que leva em conta a populao e a natureza dos servios prestados. Valor fixo per capita transferido aos municpios para financiar aes bsicas de sade. Fundef Formado por 15% das transferncias do FPE, do FPM, das compensaes por exportaes e do ICMS. Redistribui recursos entre estados e municpios com base nas matrculas no ensino fundamental. Transferncias Negociadas ou Voluntrias Recursos do oramento da Unio repartidos por meio de convnios para finalidades diversas.

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A GESTO DO SISTEMA NICO DE SADE

Jurandi Frutuoso

INTRODUO
O pensamento do filsofo militante pode facultar um dilogo com os leitores do trabalho. A sua natureza acadmica no deve ocultar a paixo do autor pelo tema ao pretender contribuir com sua compreenso e crtica. (PAIM, 2008)

As informaes contidas neste captulo sobre o Sistema nico de Sade (SUS) so fruto da percepo e da prtica de dcadas de militncia na sade pblica brasileira, com quem tenho uma relao duradoura e afetuosa. Portanto, mais que uma anlise, trago a leitura de vida posta a servio deste, para dar consistncia e consequncia crena de que possvel erguer um sistema de sade capaz de contribuir decisivamente para a construo social do Brasil. O leitor encontrar informaes sobre o processo poltico-administrativo brasileiro e suas relaes com a poltica de sade do incio do sculo XX aos dias atuais, revelando os cuidados com a sade pblica e as suas implicaes para a situao sanitria nacional. E ainda, como se desenvolveu a conscincia sanitria que levou construo do sistema nacional de sade, indo da criao do Ministrio da Sade, em 1953, fundao do SUS, concebido na Reforma Sanitria Brasileira (RSB), nas dcadas de 1970 e 1980, debatido na Constituinte de 1987 e assegurado na Constituio Federal do Brasil, em 1988 (CF/1988). Apresento os avanos, frutos da construo coletiva, e mostro os desafios a serem superados, acreditando que o Pacto pela Sade, celebrado pelos gestores em 2006, fortalecer as relaes institucionais, revelando-se uma

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tarefa a ser executada coletivamente por gestores, prestadores de servios, trabalhadores e usurios. Empreitada facilitada se o Congresso Nacional oferecer a legislao pertinente ao desafio. Afirmo que o SUS uma experincia exitosa de atuao interfederativa solidria que dispe de instrumentos relacionais que lhe permitem desenvolver uma gesto colegiada e participativa, factvel de ser reproduzida em outros setores da administrao pblica, como a Segurana Pblica, a Assistncia Social e a Educao. Os avanos conquistados em duas dcadas so alvissareiros, mas os desafios esto espreita e apontam para a necessidade de reformas estruturais no modelo de gesto e no modelo de ateno sade. As fortalezas do sistema, como o processo de gesto colegiada feito nos espaos de pactuao (Comisso Intergestores Tripartite, Comisses Intergestores Bipartite e Colegiados de Gesto Regional), a participao social exercitada nos milhares de Conselhos de Sade e o financiamento solidrio tripartite, com a introduo dos repasses regulares e automticos fundo a fundo, sero detalhados para facilitar a compreenso e possibilitar, se necessrio, sua reproduo em outras reas da administrao. O objetivo deste texto , portanto, apresentar o acmulo da rea da sade nas relaes interfederativas, particularmente no que se refere relao entre as trs esferas de gesto (Unio, estados e municpios), tomada de decises e aos mecanismos de financiamento solidrio. HISTRIA DA SADE PBLICA NO BRASIL As aes governamentais para a sade pblica no Brasil desenvolvidas no sculo XIX e no incio do sculo XX eram isoladas e prestavam-se ao enfrentamento de problemas especficos. Executadas sem lgica organizativa ou epidemiolgica, visavam proteger os espaos de circulao de mercadorias das ameaas epidmicas, caracterizando-se, segundo Paim (2009), como uma espcie de sistema de no sade. O exemplo mais contundente do descaso governamental foi a ocorrncia das epidemias de peste, malria, varola e febre amarela no Rio de Janeiro e de peste bubnica no Porto de Santos-SP, em 1899, impondo aos governantes a necessidade de medidas saneadoras nos portos e a adoo de medicina preventiva pela vacinao obrigatria contra algumas doenas. A Constituio de 1891 atribua aos estados a responsabilidade pelas aes de sade, saneamento e educao, isentando a Unio dessa responsa-

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bilidade. Em 1910, teve incio efetivo a implantao de polticas de sade, associadas aos problemas de integrao nacional, e a conscincia da interdependncia gerada pelas doenas transmissveis (CONASS, 2007), incorporando novos conhecimentos clnicos e epidemiolgicos e introduzindo novas prticas sanitrias, substituindo a fase de coero pela de persuaso. A contnua interveno estatal nas questes relativas sade individual e coletiva foi qualificada como uma poltica de sade, embora incipiente. A Lei Eloi Chaves, de 1923, fez com que as medidas de proteo social e assistncia sade fossem reconhecidas como momento inicial da responsabilizao do Estado pela regulamentao da concesso de benefcios e servios, especialmente da assistncia mdica (CONASS, 2007a). A Constituio de 1937 promulgada no governo Vargas imps, a partir de 1940, o sindicato nico e a obrigatoriedade de pagamento da contribuio sindical. Estendeu, tambm, os benefcios da previdncia a todas as categorias do operariado urbano, criando as Caixas de Aposentadorias e Penses (CAP), substitudas em seguida pelos Institutos de Aposentadoria e Penses (IAP), que asseguravam aposentadoria, penso em caso de morte, assistncia farmacutica de baixo custo e assistncia hospitalar. Em 1953, foi institudo o Ministrio da Sade com a misso de reorganizar os servios nacionais existentes no Departamento Nacional de Endemias Rurais (DNERU), criado anteriormente para este fim, com a misso de implementar campanhas contra as doenas transmissveis, principalmente hansenase e malria. Em 1963, a 3 Conferncia Nacional de Sade discutiu a diviso de responsabilidades entre os entes federados e a proposio da municipalizao dos servios de sade. Entretanto, com o golpe militar de 1964, a sade pblica foi relegada a segundo plano e, poca, o governo unificou os Institutos de Aposentadoria e Penso no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), com o poder de concentrar previdncia, aposentadorias e penses, e coordenar a assistncia mdica para os trabalhadores formais. A crise econmica na segunda metade da dcada de 1970 minou a sustentao poltica do governo militar e fortaleceu os movimentos sociais contrrios ditadura e a favor da reforma sanitria. Os sanitaristas, os estudantes e o movimento sindical ampliaram as crticas ao regime autoritrio e situao catica da sade pblica brasileira, dando cor e consistncia s manifestaes em defesa da democracia e pelo fim do regime de exceo.

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Nesse perodo, a Conferncia de Alma de Ata1, realizada no Cazaquisto2 em 1978, insurgiu-se contra a elitizao da prtica mdica e o descaso dos governos com a sade dos menos favorecidos e indicou a Ateno Primria Sade como a principal estratgia para a superao dessas deficincias, dando mais consistncia ao movimento da reforma sanitria brasileira. O governo criou o Conselho Consultivo de Administrao da Sade Previdenciria (Conasp) em 1981, que deveria atuar como organizador e racionalizador da assistncia mdica, e as Aes Integradas de Sade (AIS), dentro do Conasp, concretizam-se por meio de assinatura de convnio entre o Ministrio do Planejamento e Assistncia Social/Ministrio da Sade/Ministrio da Educao e as Secretarias Estaduais de Sade e os municpios, progressivamente. Em 1986, com o fim da ditadura, foi realizada a 8 Conferncia Nacional de Sade, marco histrico da Reforma Sanitria Brasileira (RSB), estruturada sob trs eixos sade como direito inerente cidadania, reformulao do sistema nacional de sade e financiamento do setor sade (PAIM, 2008) , que consolidou as ideias da reforma sanitria e definiu as bases do novo sistema de sade para o Brasil. Em 1987, foi implantado o Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (Suds) como tentativa de acomodao institucional de algumas ideias centrais da proposta da reforma sanitria, entre elas a universalizao e a descentralizao. As negociaes, apoiadas por um grupo de parlamentares favorveis a uma estruturao mais profunda e consequente do Brasil, incorporaram as grandes demandas de representantes da sociedade e fortaleceram a concepo de sade como direito de todos e obrigao do Estado, entendendo-a como de relevncia pblica e produto de polticas pblicas e sociais inovadoras e justas. A Constituio de 1988 amparou as propostas consistentes do ponto de vista doutrinrio e estratgico e fez nascer o SUS, reconhecendo a sade como um direito a ser assegurado pelo Estado e pautado pelos princpios de universalidade, equidade, integralidade e organizado de maneira descentralizada, hierarquizada e com participao da populao (CONASS, 2007a).
1. Essa Conferncia sintetizou as discusses que se estabeleceram em torno das estratgias que deveriam ser adotadas pelos pases, a fim de proporcionar um nvel de sade melhor para todos, independentemente das diferentes origens socioeconmicas, e apresentou propostas amplas de abordagem para a organizao e o redimensionamento dos recursos disponveis, por meio dos cuidados primrios de sade. Foi tambm uma importante estratgia que marcou o incio de um novo paradigma para a sade coletiva, bem como o estabelecimento de nova plataforma poltica sanitria internacional. 2. poca, o Cazaquisto integrava a URSS.

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O SISTEMA NICO DE SADE A Constituio Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988, no seu Ttulo VIII da Ordem Social, Captulo II da Seguridade Social, Seco II da Sade, criou o Sistema nico de Sade que, em conjunto com as Leis n 8.080/1990 e n 8.142/1990, constitui as bases jurdicas, constitucionais e infraconstitucionais do SUS. A Lei n 8.080/1990 dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes, executados isolada ou conjuntamente, em carter permanente ou eventual, por pessoas naturais ou jurdicas de direito pblico ou privado. Trata ainda da organizao, da direo e da gesto do SUS; da definio das competncias e das atribuies das trs esferas de governo; do funcionamento e da participao complementar dos servios privados de Assistncia Sade; da poltica de recursos humanos; e dos recursos financeiros, da gesto financeira, do planejamento e do oramento, sendo promulgada em setembro de 1990.3 Os vetos apostos pelo Executivo a essa lei desencadearam forte reao dos movimentos sociais organizados e, em dezembro do mesmo ano, foi promulgada a Lei n 8.142,4 tratando da participao da comunidade na gesto do SUS e das transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade. Entre outras providncias, instituiu as Conferncias de Sade e os Conselhos de Sade nas trs esferas de governo e definiu a alocao de recursos do Fundo Nacional de Sade e o repasse, de forma regular e automtica, para municpios, estados e Distrito Federal. A primeira consequncia socialmente justa e eticamente correta da criao do SUS foi o fim da separao em categorias do povo brasileiro, decretando o fim da indigncia dos necessitados de assistncia sade, integrando o Inamps ao sistema pblico de sade, dando a todos o direito de ser atendido em iguais condies. O SUS rompeu com a trajetria brasileira de formao do Estado centralizador, cuja concepo de cidadania vinculava os direitos sociais
2. Lei n 8.080, de 19/09/1990. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da Sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias. Braslia, 1990. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/legislacao/Lista Publicacoes. action?id=134238>. 3 Lei n 8.142, de 28/12/1990. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da Sade e d outras providncias. Braslia, 1990. Disponvel em: <http:// www6.senado. gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=134561>.

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insero do trabalhador no mercado de trabalho (SANTOS, 1979 apud CONASS, 2006), e contribuiu para a reforma do Estado ao criar uma poltica inovadora de incluso social de larga repercusso, vinculando a sua criao ideia central de que todos teriam direito sade na concepo de seguridade social, em que predominam a solidariedade e a democracia assentadas nos valores de igualdade, tendo como princpios fundamentais a universalidade, a integralidade e a equidade. O SUS , portanto, constitudo pelo conjunto de aes e servios de sade prestados por rgos e instituies pblicas federais, estaduais e municipais, da administrao direta e indireta e pelas fundaes mantidas pelo poder pblico. A iniciativa privada participa do SUS em carter complementar, de acordo com o artigo 198 da CF-1988, desde que obedea a seus princpios organizativos e doutrinrios, tais como: universalidade de acesso aos servios de sade em todos os nveis de assistncia; integralidade de assistncia, como prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; descentralizao poltico-administrativa com direo nica em cada esfera de governo; conjugao dos recursos financeiros, tecnolgicos, materiais e humanos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios na prestao de servios de Assistncia Sade da populao; participao da comunidade; e regionalizao e hierarquizao. O federalismo brasileiro e o SUS Para melhor compreender a engenharia institucional do SUS, preciso entender como se organiza o federalismo brasileiro e as relaes polticas e institucionais que o sustentam. Segundo a experincia internacional, o federalismo, cuja essncia se expressa no equilbrio entre os governos nacionais e subnacionais e entre a cooperao e a competio interfederativa (ELAZER, 1987 apud CONASS, 2006), no a forma mais comum de organizar as relaes de poder em bases geopolticas, mas este foi o modelo importado pelo Brasil dos Estados Unidos, que o implantou em 1787. O federalismo brasileiro predominantemente cooperativo e hegemonicamente intraestatal, apresentando elementos de competio e de cooperao. O caso do SUS aproxima-se de uma experincia de federalismo cooperativo. Os problemas que se colocam para o federalismo brasileiro, em geral, e para o federalismo sanitrio, em particular, tm, na crise do federalismo fiscal, uma causa importante (CONASS, 2006), cujo tema ser objeto de captulo especfico deste livro.
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O modelo institucional do SUS, tido como uma experincia de federalismo cooperativo e hegemonicamente intraestatal, foi concebido e se desenvolve neste cenrio, com os entes federados mantendo uma relao de cooperao entre si, mediada quase sempre pelos colegiados de gesto Comisso Intergestores Tripartite (CIT), Comisso Intergestores Bipartite (CIB) e Colegiados de Gesto Regional (CGR) , sob os olhares do controle social, fazendo com que o sucesso se d pela atitude cooperativa das trs esferas de governo, assentada na descentralizao das aes e dos servios de sade para estados e municpios como preconiza a CF-1988. A instituio da Comisso Intergestores Tripartite retirou do governo federal a possibilidade de estabelecer exclusiva e unilateralmente as normas do SUS, no que afeta os entes subnacionais, possibilitando a estados e municpios atuar e coparticipar na formulao e controle das polticas de sade. bom lembrar que essa relao ainda afetada pela centralizao dos recursos no mbito federal. O processo de descentralizao em sade no Brasil envolve no apenas a transferncia de servios, mas tambm de responsabilidades, poder e recursos da esfera federal para a estadual e a municipal (LECOVITZ; LIMA; MACHADO, 2001). As transferncias fundo a fundo e os consrcios revelaram-se mecanismos eficientes criados pelo federalismo brasileiro, com o primeiro agilizando os repasses para estados e municpios, superando a frmula arcaica dos convnios, e o segundo como um sistema solidrio de partio das responsabilidades, efetivando polticas pela racionalidade administrativa e dos custos de execuo. A gesto colegiada do SUS O SUS foi implementado por Normas Operacionais Bsicas (NOBs),5 pactuadas entre os gestores e editadas por meio de portarias do Ministrio da Sade, aps aprovao no Conselho Nacional de Sade.

5. As Normas Operacionais Bsicas (NOB) foram instrumentos utilizados para definio de estratgias e movimentos ttico-operacionais que reorientam a operacionalidade do Sistema nico de Sade, a partir da avaliao peridica de sua implantao e desempenho. Desde o incio do processo de implantao do SUS, foram publicadas as seguintes Normas Operacionais Bsicas: NOB/SUS 01/1991, NOB/SUS 01/1992, NOB/SUS 01/1993 e NOB/SUS 01/1996, alm das Normas Operacionais da Assistncia: NOAS/SUS 01/2001 e NOAS/SUS 01/2002.

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A primeira Norma Operacional Bsica (NOB 01/1991) editada pelo presidente do Inamps mantinha a cultura da poca e era fortemente centralizadora. Porm, a NOB 01/1993 institucionalizou as Comisses Intergestores Tripartite (CIT) e Bipartite (CIB), constitudas por representantes dos gestores do SUS,6 como espaos intergovernamentais adequados tcnica e politicamente para a definio de aes organizacionais para a implementao de polticas de sade pblica em que as decises ocorrem por consenso, estimulando o debate e a negociao entre os gestores e se constituindo em palco importante das relaes interfederativas. Os Conselhos de representao dos secretrios estaduais e municipais, Conass e Conasems, respectivamente, que j desempenhavam o papel de interlocutores com o Ministrio da Sade e entre si, aps a criao da CIT e das CIBs, cresceram de importncia com a instalao formal desses espaos de formulao e pactuao. O Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass) foi fundado em 3 de fevereiro de 1982 com o objetivo de tornar o conjunto das Secretarias de Sade dos estados e do Distrito Federal mais participativo no esforo de reconstruo do setor de sade, como parte de uma ampla pauta social naquele momento de redemocratizao do pas (CONASS, 2007a). Constitui-se em um organismo da direo do SUS com mandato de representar politicamente os interesses comuns das secretarias de sade dos estados e do Distrito Federal perante as demais esferas de governo e demais parceiros. Com a eleio dos prefeitos em 1983, o movimento pela municipalizao da sade fortaleceu-se e resultou na criao do Conasems, em 1988, como ente de mobilizao e representao das secretarias municipais de sade. Tinha como eixo de ao o fortalecimento e a autonomia da gesto municipal, promovendo e incentivando o desenvolvimento de polticas pblicas

6. No mbito nacional, a Comisso Intergestores Tripartite integrada paritariamente por representantes do Ministrio da Sade e dos rgos de representao do conjunto dos Secretrios Estaduais de Sade (Conass) e do conjunto dos Secretrios Municipais de Sade (Conasems) tem por finalidade assistir ao Ministrio da Sade na elaborao de propostas para implantao e operacionalizao do SUS, submetendo-se ao poder deliberativo e fiscalizador do Conselho Nacional de Sade. No mbito estadual, a Comisso Intergestores Bipartite integrada paritariamente por dirigentes da Secretaria Estadual de Sade e do rgo de representao dos Secretrios Municipais de Sade do estado a instncia privilegiada de negociao e deciso quanto aos aspectos operacionais do SUS (BRASIL. MS. Portaria n 545/1993).

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que valorizem as experincias de sade, com carter intersetorial, que promova equidade e participao social (CONASEMS, 2008). Participao social na sade Os Conselhos de Sade, tem carter permanente e deliberativo e esto instalados em todos os estados do Brasil e na totalidade dos municpios. So compostos por representantes de gestores e prestadores de servio (25%), trabalhadores de sade (25%) e usurios do SUS (50%). Atuam na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, tendo suas decises submetidas homologao do chefe do Poder Executivo. As Conferncias e os Conselhos de Sade tm sua organizao e normas de funcionamento definidas em regimento prprio aprovado pelos respectivos Conselhos. Aos conselhos cabe, portanto, avaliar e aprovar os planos de sade e as condies objetivas para seu cumprimento de acordo com as diretrizes expressas pela respectiva Conferncia de Sade.7 Em nenhum momento o conselho substitui as funes operacionais de gesto. A ausncia de definio clara dessas competncias tem ocasionado conflitos entre gestores e conselheiros, fragilizando o controle social e o prprio SUS. Duas dcadas depois, as anlises indicam a necessidade de reviso do processo de Conferncias. Embora mantendo a regularidade das suas realizaes, a complexidade da sociedade e a mudana de alguns paradigmas, aliadas necessidade crescente, em quantidade e complexidade, da sociedade, revelam perda de identidade das propostas com os reais interesses do coletivo social e, cada vez mais, representam a vontade de determinados grupos sociais ou polticos. A comparao entre a VIII e a XIII Conferncia 8 corrobora essa afirmao, pois aquela, com apenas 49 resolues/recomendaes, teve importncia histrica, ao contrrio da ltima, com suas 857 resolues/recomendaes.
7. A Conferncia de Sade reunir-se- a cada quatro anos com a representao dos vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e propor as diretrizes para a formulao da poltica de sade nos nveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Sade (BRASIL,1990b). 8. Uma reviso da histria dos mecanismos de participao social na rea da sade, evidenciando o longo processo de acumulao de foras dos atores que resultou no desenho institucional do sistema pblico de sade como hoje o conhecemos e que tornou o SUS modelo para o desenho de outras polticas pblicas do pas, pode ser encontrada no CONASS Documenta (2009a).

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O estudo feito pelo Conass d a verdadeira dimenso do problema:

Essa crescente pulverizao das deliberaes, que abrange praticamente todo o espectro de aes implementadas pelo sistema, torna difcil a identificao das diretrizes que devem orientar a poltica de sade e no permite identificar as prioridades (CONASS, 2009a).

O financiamento tripartite Na Constituio de 1988, a sade garantida como um dos direitos sociais (art. 6), fazendo parte da Seguridade Social que compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (art. 194) e, nos termos do art. 195, o Sistema nico de Sade financiado com recursos do oramento da seguridade social, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm de outras fontes. Em 1993, o financiamento do SUS perdeu a sua principal fonte, a Seguridade Social, pois os recursos arrecadados pelo Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) passaram a cobrir as despesas previdencirias e o setor sade teve de disputar com distintas reas outras fontes de receitas. Vrias tentativas de vinculao aconteceram na dcada de 1990, mas somente em 13 de setembro de 2000, aps intensas negociaes, foi aprovada e promulgada a Emenda Constitucional n 29 9), que determinou a vinculao e estabeleceu a base de clculo e os percentuais mnimos de recursos oramentrios que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios seriam obrigados a aplicar em aes e servios de sade.

9. O artigo 77 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) definiu que a Unio, no ano 2000, aplicaria no mnimo o equivalente ao montante empenhado em aes e servios de sade no exerccio financeiro de 1999, acrescido de, no mnimo, 5%. De 2001 em diante, a base de clculo corresponderia ao valor apurado no ano anterior em aes e servios pblicos de sade, corrigido pela variao nominal do PIB. No caso dos estados e do Distrito Federal, devem ser aplicados 12% do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os artigos 157 e 159, inciso I, alnea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos municpios; e no caso dos municpios e do Distrito Federal, 15% do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os artigos 158 e 159, inciso I, alnea b e 3o. Est prevista tambm no 3 do artigo 198 da Constituio Federal a possibilidade de as normas de clculo do montante a ser aplicado pela Unio serem reavaliadas por lei complementar pelo menos a cada cinco anos desde a data de promulgao da EC n 29 (CONASS, 2009b).

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Com o advento da EC n 29, observou-se uma inverso gradativa da participao proporcional da Unio no financiamento da sade em relao a municpios e estados. Nos anos 1980 e 1990, a Unio era responsvel por mais de 70% do gasto pblico em sade. Em 2000, estava em 60% e, em 2003 e 2004, esta participao caiu para cerca de 50% (CONASS, 2007b). Para reverter a situao, urgente que o Congresso Nacional promova a regulamentao da EC n 29, ampliando os recursos federais e a sua participao proporcional no financiamento da sade pblica, definindo o que so e o que no podem ser considerados aes e servios pblicos de sade. As transferncias regulares da Unio para estados e municpios esto vinculadas contrapartida desses nveis de governo, em conformidade com as normas legais vigentes (Lei n 8.142/1990, no seu artigo 3), e realizadas fundo a fundo, desde que estes atendam aos requisitos previstos no artigo 4 da mesma lei: ter fundo de sade, conselho de sade, plano de sade, relatrio de gesto, contrapartida no oramento e comisso para elaborao do plano de carreiras, cargo e salrios. Outra questo importante diz respeito ao processo de financiamento compartilhado do SUS e seus mecanismos de transferncias. Estabelecido no artigo 35 da Lei n 8.080/1990, mas no regulamentado, levou adoo de vrios critrios e culminou com a existncia de mais de cem formas diferentes de repasse at 2006. Com o advento do Pacto pela Sade, seis blocos de financiamento passaram a existir: 1. Ateno Bsica; 2. Ateno de Mdia e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar; 3. Vigilncia em Sade; 4. Assistncia Farmacutica; 5. Gesto do SUS; e 6. Investimentos na Rede de Servios de Sade. A outra forma de repasse se d por convnio e chamada de transferncia voluntria, representando menos de 10% do total dos recursos despendidos pelo Ministrio da Sade.10 Convm registrar que o SUS, independentemente da EC n 29, tem sido historicamente subfinanciado, o que pode ser comprovado quando comparado aos sistemas universais de sade existentes em outros pases, nos quais o gasto pblico acima de 60% do gasto sanitrio total, sendo que no Brasil este gasto de apenas 44,1%. O gasto com sade no Brasil, em 2005, segundo estimativas da Organizao Mundial de Sade (OMS), representa
10. BRASIL. MS. Portaria GM/MS n 204/2007.

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algo em torno de 7,9% do PIB. Nesse perodo, o gasto total per capita em sade padronizado segundo Paridade de Poder de Compra (PPP, na sigla em ingls), foi de US$PPP 755, enquanto o gasto pblico per capita foi de US$PPP 333 (CONASS, 2009b). O pacto pela Sade O SUS vive a permanente necessidade de adequao s inovaes que ele mesmo produz, o que lhe confere uma dinmica especial que vai de encontro normatizao nica para um sistema que se apresenta de diferentes formas em cada uma das regies do pas, com variaes substanciais dentro dos prprios estados e municpios, exigindo formas diferentes de governana. A necessidade de superao dessas dificuldades, que inibem a autonomia do gestor e a possibilidade de adequao do sistema de sade s formas apropriadas de enfrentamento dos problemas identificados em cada regio, estado ou municpio, levou os gestores do SUS, em fevereiro de 2006, a assumir o compromisso pblico da construo do Pacto pela Sade. Seu desafio era contemplar as necessidades identificadas e introduzir uma frmula nova de responsabilizao sanitria, livre das amarras das normas operacionais e que permitisse mais agilidade na adequao do SUS s necessidades da populao, fortalecendo a regionalizao da sade como diretriz constitucional e como eixo estruturante do Pacto, orientando a organizao do sistema e os processos de negociao e pactuao entre os gestores. O Pacto pela Sade uma aposta dos gestores no fortalecimento da articulao e da colaborao entre os entes federados nos espaos de pactuao como a CIB e a CIT e os recm-criados Colegiados de Gesto Regional (CGR). O CGR uma inovao do Pacto pela Sade, pois efetiva a articulao permanente e contnua entre todos os municpios e o estado, na regio de sade na qual est inserido, e se constitui espao permanente de pactuao, cogesto e deciso, mediante identificao, definio de prioridades e pactuao de solues para a organizao da rede regional de ateno sade, integrada e resolutiva (BRASIL. MS, 2009). Um dos eixos centrais do Pacto pela Sade o fortalecimento do planejamento e a definio de seus instrumentos bsicos nas trs esferas de gesto
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do SUS: o Plano de Sade, a Programao Anual em Sade e o Relatrio de Gesto. Tais instrumentos (Plano de Sade e Relatrio de Gesto) devem ser compatveis com os respectivos Planos Plurianuais (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA), observando-se os perodos estabelecidos para a sua formulao em cada esfera de gesto (CONASS, 2009b). O Pacto reafirma princpios, consolida a regionalizao, fortalece os instrumentos de planejamento e programao, e possibilita a reorganizao dos processos de gesto e de regulao no mbito dos estados e dos municpios, visando qualificar o acesso das pessoas aos servios de sade. Avanos e Desafios
Avanos

O SUS, em duas dcadas, imps-se como de enorme relevncia para a sade pblica brasileira e suas dimenses o colocam perante os observadores como um dos maiores sistemas pblicos do mundo. Constitudo por uma rede responsvel por preveno, promoo, cura e reabilitao da populao brasileira, este apresenta resultados inquestionveis. A estrutura formada por uma rede de 6.889 hospitais, com mais de 367.488 leitos contratados e 63 mil unidades ambulatoriais, servida por 234 mil agentes comunitrios de sade, 30.298 equipes de sade da famlia e 17.389 equipes de sade bucal (BRASIL. MS, 2009). Os resultados evidenciam-se na mudana do perfil epidemiolgico e na melhoria dos indicadores da sade, sobretudo em relao reduo da mortalidade infantil e ao aumento da esperana de vida ao nascer. De acordo com dados extrados dos sistemas de informao do Ministrio da Sade, de janeiro a dezembro de 2008 foram realizadas mais de 11 milhes de internaes hospitalares, 1 milho e 849 mil partos, 18 mil transplantes, mais de 10 milhes de procedimentos de hemodilise, 389 milhes de exames laboratoriais, 1 milho e 600 mil tomografias <http: //w3.datasus.gov.br/datasus/index.php>. O Programa DST/Aids e o Programa Nacional de Imunizao (PNI) so reconhecidos mundialmente como programas exitosos e o Servio de Atendimento Mdico de Urgncia (Samu) vem obtendo a confiana e o reconhecimento da populao. A pesquisa do Conass Sade na opinio dos brasileiros , feita em 2003, mostrou que a avaliao do sistema positiva, especialmente por
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aqueles que o utilizam, ficando a percepo negativa por conta de tempo de espera, demora em ser atendido, espera em filas, tempo perdido na recepo (CONASS, 2003).
Desafios

Os desafios retardam a efetivao completa do sistema, implantado na diversidade regional e cultural do pas e na adversidade das condies sociais e sanitrias, uma vez que os condicionantes de sade, como educao, saneamento, emprego e renda, tm influncia direta sobre as condies organizativas e de qualidade dos servios de sade. No caminho de sua efetivao, alguns problemas mostraram-se relevantes e desafiam os gestores. So constitudos pela insuficincia de financiamento, inconformidade na formao de recursos humanos e na gesto do trabalho, alm da necessidade do fortalecimento dos espaos institucionais interfederativos, da reformulao no modelo de gesto e de ateno sade. preciso aproximar o SUS constitucional do SUS real e adapt-lo nova realidade manifestada na mudana epidemiolgica, surgida do novo padro demogrfico e comportamental da populao, em uma sociedade em permanente mutao. No campo da assistncia, o SUS precisa enfrentar o avano da rede privada que vem se constituindo num importante ponto de atendimento na mdia e alta complexidade ambulatorial e hospitalar, em detrimento da rede pblica. Esta, asfixiada pelo subfinanciamento crnico, no consegue evoluir na proporo da necessidade posta, deixando os usurios na dependncia do setor suplementar e dos planos de sade. CONCLUSO O Brasil foi ousado ao constituir um sistema de sade que tem como princpios a universalidade, a equidade e a integralidade, vinculados efetivao de polticas econmicas e sociais, fazendo do conceito ampliado de sade um desafio a ser conquistado pela sociedade brasileira. Concebido para ser construdo pela trina federativa, o SUS desenvolve uma experincia nova de gesto compartilhada, fundada na regionalizao solidria, sob os olhares do controle social, e constitui-se como nica porta assistencial para 150 milhes de brasileiros. O processo de concepo e construo, iniciados nas dcadas de 1970 e 1980, precisa ser revisado para se adequar s novas necessidades. Da, a
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ebulio contnua nos colegiados de gesto em busca de inovaes que reduzam as ameaas e potencializem as oportunidades. Como poltica pblica efetiva e reconhecidamente bem concebida, o SUS sofre a falta de ateno dos governantes, deixando, neste momento, que os gastos pblicos em sade no Brasil sejam inferiores aos gastos privados, condio inconcebvel nos sistemas de sade ditos universais em todo o mundo. O processo de regionalizao h de ser potencializado, pois ali se encontra a oportunidade de adequao da rede assistencial com racionalizao dos gastos e qualificao da assistncia ofertada ao cidado mais perto de sua residncia e com partio das responsabilidades entre os entes federados, principalmente estados e municpios. A manuteno da poltica macroeconmica significa o prolongamento da crise e uma ameaa constante aos princpios constitucionais do SUS, exigindo a retomada da conscincia sanitria por aqueles que o constroem e o despertar de cada brasileiro em defesa desse patrimnio to duramente constitudo e agora, ameaado. A raiz dos problemas encontra-se no modelo federativo brasileiro que, alm de concentrar a arrecadao no nvel federal, tem no Ministrio da Sade o principal proponente de normas e polticas de sade a serem executadas pelos nveis subnacionais, asfixiando estados e municpios e impedindo-os de conformar-se como base de estruturao do sistema. A reforma do modelo , sem dvida, o principal desafio da sociedade e do governo para a efetivao do SUS. Entretanto, apesar de todos os desafios, o SUS pode e deve ser visto como um exemplo a ser seguido por outras reas de polticas pblicas. O seu desenho institucional, observadas as peculiaridades especficas, passvel de ser reproduzido, o que de certa forma j ocorre, por exemplo, na rea da assistncia social. A descentralizao das aes, a relao colegiada pactuada e o financiamento tripartite, incluindo repasse regular e automtico com a utilizao dos recursos com base em planos aprovados e fiscalizados pelas instncias de controle social, so mecanismos que podem fortalecer uma gesto com foco nas necessidades dos cidados e orientada para resultados. Implantando mecanismos de gesto, gerenciamento, acompanhamento e avaliao de resultados, democrticos e transparentes, a administrao pblica ganhar a eficincia necessria para garantir os direitos constitucionais a toda sociedade brasileira.

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Parte II
EDUCAO E FEDERALISMO

DESENHO INSTITUCIONAL E ARTICULAO DO FEDERALISMO EDUCATIVO : EXPERINCIAS INTERNACIONAIS *

Alejandro Morduchowiez e Ada Arango

ALCANCE Nos ltimos anos, boa parte do debate poltico versou sobre o modo mais eficaz de distribuir as competncias entre os diversos nveis do Estado. Os esforos realizados pelos diversos sistemas educacionais em matria de descentralizao mostram que o setor no pode se esquivar dessa discusso. A organizao poltica adotada pelas naes possui fundamentos histricos e culturais. Nos pases mais desenvolvidos, a centralizao ocorreu sobre um embasamento de lutas que o Estado central promoveu contra as regies, como, por exemplo, a Frana e a Itlia, enquanto os sistemas descentralizados apareceram em pases formados pela associao de diversas comunidades. Entre elas, os Estados Unidos e a Sua (SUCHAUT, 2007). O federalismo pode assumir diferentes formas: confederao, unio, liga, federao, entre outras. Dependendo do arranjo constitucional, o tipo de vnculo estabelecido entre os vrios nveis de governo diferir no apenas entre pases, como tambm ao longo do tempo. Na Amrica Latina, os pases federativos coincidem majoritariamente com os de maior extenso
* Este trabalho foi realizado a partir de documentos de analistas do setor educacional, de normas e de informaes extradas da internet. Victoria Campn foi assistente de pesquisa na elaborao dos relatrios preliminares sobre os pases estudados. Cristina Armendano, Wagner Santana, Martin Gustafasson, Suhas Parandekar, Romualdo Portela de Oliveira e Alejandro Tiana contriburam com valiosos comentrios e sugestes que nos permitiram corrigir imprecises e complementar informaes. Os que ficam, assim como os possveis erros, so de nossa inteira responsabilidade.

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territorial. Em alguns deles, como Mxico e Argentina, a escolha do regime aponta para a limitao da autonomia dos estados provinciais preexistentes. No Brasil, ao contrrio, foi uma definio que surgiu a partir do centro (CETRNGOLO, 2007). Quanto aos sistemas educacionais, Suchaut (2007) prope uma classificao em quatro categorias com base na organizao e na forma como se tomam as decises. Nos sistemas centralizados, o Estado central responsvel pelo desenho, pelo funcionamento e pelo controle, definindo as regras pedaggicas, as de financiamento e de gesto. Quando esse nvel est presente, mas os poderes locais intervm em alguns aspectos, trata-se de sistemas de colaborao entre o Estado e os poderes locais. Ao contrrio, nos sistemas fortemente descentralizados, as competncias do Estado central se limitam regulamentao e ao controle, e a gesto delegada aos atores locais e, frequentemente, s escolas. Enquanto isso, nos sistemas federativos as provncias/os estados so o eixo do sistema educacional, por serem elas/eles que definem os programas, dirigem o sistema, o avaliam e controlam. O presente trabalho focaliza essa ltima categoria e est centrado, em particular, na descrio e anlise das formas como o federalismo se constitui, expressa e reflete em alguns sistemas educacionais. Mais concretamente, o objetivo analisar o modo como os diversos regimes federais organizam seus sistemas educacionais, com especial ateno para o desenho ou a arquitetura institucional. A seleo dos pases se fundamentou, basicamente, em dois critrios. O primeiro, a representatividade continental Europa, Amrica do Norte, Amrica do Sul, frica e Oceania. O segundo, o potencial de conferir heterogeneidade no tocante s caractersticas socioeconmicas e de seus sistemas polticos. Foram includos Alemanha e Espanha; Canad, Estados Unidos e Mxico; Brasil e Argentina; ndia; frica do Sul; e Austrlia. Descartou-se qualquer pretenso de estudo comparativo. Para tanto, teria sido necessrio contar com dados precisos sobre algumas variveis relevantes, entretanto, as disparidades da informao obtida constituem uma forte restrio para o cumprimento do requisito. Por fim, no foi possvel evitar um vis latino-americano na seleo de questes e problemticas.

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A DIVERSIDADE FEDERAL Como foi dito, a heterogeneidade foi um dos critrios adotados para a seleo dos pases. Tampouco foi muito difcil pois, se h um denominador comum entre os sistemas federativos alm da sua organizao poltica especfica, esse o grande contraste de situaes que os descreve. Dos pouco mais de 190 pases que fazem parte das Naes Unidas, 28 esto sob esse regime, isto , menos de 15% do total. Contudo, esses poucos pases concentram 40% da populao mundial. Os dados permitem inferir que, em geral, trata-se de pases grandes e, em sua maioria, o so tanto em extenso quanto em nmero de habitantes. Porm, h notveis e extremas excees como a Micronsia ou as Ilhas So Cristvo e Nevis (ANDERSON, 2007). Alguns adotaram o federalismo recentemente aps longas ditaduras, guerras civis ou a partir do movimento de descolonizao que se verificou depois da Segunda Guerra Mundial. Nesse amplo grupo encontram-se Espanha, frica do Sul, ndia, Paquisto, Malsia e Nigria. Outros, como os Estados Unidos ou a Sua, provm de uma longa tradio democrtica (ANDERSON, 2007). Tampouco h um padro uniforme em seu nvel de desenvolvimento. Em particular, entre as naes selecionadas para este trabalho pode-se ver que o PIB per capita da ndia representa menos de 6% do PIB dos Estados Unidos; o do Mxico e da Argentina, um pouco mais de 30%; o do Brasil, 22% e, ainda, o da Espanha, 65%.
Quadro 1 PIB per capita com base na Paridade de Poder Aquisitivo (PPA). Ano de 2008. Pases selecionados
Pases Estados Unidos Canad Austrlia Alemanha Espanha Mxico Argentina Brasil frica do Sul ndia PIB per capita com base no PPA (2008) 46.859,10 39.182,80 37.298,70 35.441,90 30.621,00 14.560,40 14.413,20 10.325,80 10.119,40 2.762,30 Posio no ranking mundial 6 14 16 22 27 55 59 78 80 130 PIB pas/PIB dos Estados Unidos (em %) 100,0 83,6 79,6 75,6 65,3 31,1 30,8 22,0 21,6 5,9

Fonte: Elaborao prpria com base em informaes do FMI.

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Do mesmo modo, no se pode estabelecer nenhuma relao entre a populao e a quantidade de unidades territoriais. Enquanto os 81,9 milhes de habitantes da Alemanha esto distribudos em 16 unidades territoriais (das quais 11 pertenciam ex-Alemanha Oriental), os 1,2 bilho da ndia em 35, os 40,1 milhes da Argentina ocupam 24 jurisdies e os 49,3 milhes da frica do Sul, apenas nove.
Quadro 2 Populao e organizao territorial. Pases selecionados
Pas Populao (em milhes de habitantes) 81,9 40,1 22,1 192,0 33,8 45,9 307,9 1.198,0 111,8 49,3 Organizao territorial 16 Lnder, 11 dos quais integravam a ex-Alemanha Oriental 23 provncias e a Cidade Autnoma de Buenos Aires 6 estados e 2 territrios 26 estados e o Distrito Federal 10 provncias e 3 territrios 17 comunidades autnomas e 2 cidades autnomas 50 estados e o Distrito Federal 28 estados, 6 territrios da Unio e 1 territrio da Capital Nacional 31 estados e o Distrito Federal 9 provncias

Alemanha Argentina ustria Brasil Canad Espanha Estados Unidos ndia Mxico frica do Sul

Fonte: Elaborao prpria com base em informaes dos websites de organismos oficiais dos pases.

Deve-se destacar como um aspecto de suma importncia a existncia de disparidades no desenvolvimento em nvel regional (CETRNGOLO, 2007). As disparidades traduzem-se em capacidades de financiamento muito diferentes entre os diversos territrios do respectivo pas, e derivam em dificuldades para estabelecer adequados mecanismos compensatrios.
Quadro 3 Relao entre o PIB per capita das jurisdies mais ricas e mais pobres
Pas Argentina Mxico Brasil ndia Estados Unidos Canad Fonte: Cetrngolo, O. (2007) Relao 8,6 6,2 5,5 4,4 2,1 1,7

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Dadas essas diferenas,

na realidade, constata-se a total impossibilidade de encontrar um Estado Federativo no qual, apesar de sua declarao formal de igualdade jurdica entre as partes (relaes entre os Estados-membros e destes com a Federao) exista, alm disso, plena igualdade sociocultural e econmica, mesmo que compartilhe algumas coordenadas bsicas a respeito. Disso resulta que a igualdade formal no exerccio do poder veja-se, na prtica, modificada por polticas de correo de carter compensatrio entre as diferentes partes do territrio, de modo que os que tm mais colaborem ou contribuam para a melhoria dos que tm menos. As polticas de reequilbrio e, por conseguinte, de solidariedade com outros territrios, tendentes equiparao da qualidade de vida e dos nveis de satisfao da cidadania do Estadomembro, ocasionam clara assimetria na carga financeira e de gastos, de modo que aqueles que mais produzem menos recebem. A igualdade jurdicoformal se v rompida por polticas solidrias corretoras da desigualdade que, como tais, so inevitavelmente desiguais se forem examinadas em um eixo input/output em relao com cada Estado-membro (CAAMAO, 1999).

Dessa forma, segundo o autor, caberia questionar se a assimetria inerente aos sistemas federativos ou a forma que adota em alguns pases em funo de seu prprio desenvolvimento. AS VISES SOBRE O FEDERALISMO Com tantos contrastes, inevitvel perguntar-se, ento, o que os pases federativos tm em comum que os caracterize como tal. Em princpio, todos compartilham trs caractersticas essenciais: a) tm pelo menos dois nveis de governo; b) tm uma constituio escrita que no pode ser modificada unilateralmente por um dos membros; e c) existe um conjunto de normas que guiam a relao entre as partes (ANDERSON, 2007). O federalismo pode ser visto de diversas maneiras, a depender da perspectiva do analista. Em princpio, detectam-se duas perspectivas: a) como uma tcnica de organizao constitucional; b) como uma ideologia que o assimila a liberdade, ordem, governo. Em ambos os casos, trata-se de uma associao voluntria de vrias entidades (estados, provncias, cantes, Lnder) para formar um governo nacional ou organizar um Estado que se encarregue das funes comuns emisso de moeda, defesa, representao do pas no exterior, arbitragem de conflitos entre duas ou mais entidades mas sem que as instncias associadas percam autonomia nem exista subordinao entre ambos os nveis do Estado (ORNELAS, 2003).
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Este trabalho est focado na primeira dessas acepes e na descrio de como se operacionaliza essa categoria nos sistemas educacionais, isto , como colaboram e interagem os diferentes nveis de governo no que se refere ao setor. Como tcnica de organizao constitucional, o federalismo torna possvel a coexistncia de aes polticas compartilhadas ou autnomas entre os diferentes nveis de governo. Isso permite perseguir objetivos comuns ao mesmo tempo em que se preserva a individualidade de cada membro para adapt-los a caractersticas particulares de sua populao e territrio (WATTS, 2002). Alm das duas perspectivas assinaladas, existe uma variedade de definies. Pagano (2007) refletiu sobre essa dificuldade ao reunir as nove categorias da tipologia realizada por Elazar e o debate ainda no fechado sobre qual a caracterstica central do sistema. Para operacionalizar o presente estudo, ser tomada como base a definio de Riker (1964, apud PAGANO, 2007): uma hierarquia de estados que define nveis de autoridade e graus de autonomia de cada nvel. A clssica sntese de Elazar um sistema de poder compartilhado e autorregulamentado segue o mesmo sentido. Concepes to amplas permitem acolher as diversas configuraes dos pases includos na anlise, cuja trama interestatal varia consideravelmente nos aspectos legais e constitucionais, assim como nas relaes financeiras, nas competncias fiscais e no fornecimento de servios pblicos. Tambm de interesse a nfase de Patruchi (2007) ao destacar as importantes consequncias que decorrem da diviso constitucional de funes dos sistemas federativos: a ao do governo enfrenta limites jurdicos; aumenta a quantidade de atores com poder de veto; cria diversas arenas para a organizao e a mobilizao poltica; modifica os princpios de representao democrtica um homem, um voto ao combin-los com os padres de representao territorial; distribui poder entre regies e entre atores regionais e afeta os fluxos de recursos fiscais e econmicos entre a populao. AS PARTICULARIDADES DO FEDERALISMO NOS SISTEMAS EDUCACIONAIS Os estados federativos admitem uma classificao em trs categorias. A primeira, de escasso interesse analtico, agrupa aqueles cuja diviso de papis e funes se assemelha na prtica a de um pas unitrio, diferentemente do que estabelecem suas Constituies. Exemplos seriam a Venezuela, a

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Romnia e alguns outros anteriormente comunistas que j no existem (a ex-Unio Sovitica, a Tchecoslovquia e a Iugoslvia). Na segunda, os espaos de autonomia dos estados e do governo central esto firmemente delimitados. As normas definem e precisam o alcance das responsabilidades, que so excludentes. Aqui o sistema concebido como dual. Os casos emblemticos desse modo de organizao so o Canad e, em parte, os Estados Unidos e a Alemanha. Contudo, ainda quando os governos centrais no podem ter ingerncia nas polticas locais, conseguem faz-lo por meio de transferncias intergovernamentais (WEISSERT, 2007). Frequentemente essa forma de interveno explica-se pelo desejo mais que isto, a necessidade de o governo central influenciar e direcionar as polticas. Na terceira forma, ainda que cada nvel do estado tenha seus espaos de autonomia, tambm existem faculdades concorrentes ou coincidentes. A diviso de funes tende a tornar-se ftica devido aos previsveis embates entre a iniciativa e as capacidades de cada nvel. Por sua vez, como se ver a seguir, dentro do segundo grupo, os Estados Unidos e o Canad se distinguem da Alemanha, pois a educao dos dois primeiros encontra-se administrada por instncias locais de menor nvel que a estadual. Ao contrrio, o restante dos pases analisados enquadra-se perfeitamente na terceira categoria. Mxima responsabilidade das instncias locais e papel mnimo do governo central O marco constitucional dos Estados Unidos e do Canad estabelece a obrigao do governo central de assegurar o livre acesso educao, mas diferentemente do que acontece na maioria dos outros pases, no lhe confere nenhuma atribuio para seu xito. Tal responsabilidade recai sobre os estados e as provncias respectivamente. Se a isso se acrescenta uma tradio individualista, patente em todos os contedos e estruturas educacionais e um enorme caudal imigratrio, no surpreendente a extrema descentralizao em todos os nveis de seus sistemas educacionais. Isso chega ao extremo no Canad, onde no existe a figura do ministro nem do departamento de educao central. O governo federal est praticamente ausente da educao j que sequer est representado no corpo coordenador que integra os ministros de cada provncia. Outro aspecto especialmente singular nesses dois pases a existncia de organismos educacionais locais distritos escolares nos Estados Unidos,
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juntas escolares locais no Canad responsveis pela educao pblica da pr-escola ao ensino mdio. So independentes do governo federal, dispem de autonomia administrativa e fiscal, com faculdades para estabelecer e recolher impostos locais para a educao, alm daqueles usados para o financiamento de outros servios pblicos. Ainda que estados e provncias sejam os responsveis finais pela educao, a maioria deles delegou a essas instncias grande liberdade de deciso, em grau varivel segundo o caso, sobre matrias tcnicas, administrativas e em muitos aspectos do financiamento das escolas. Mxima responsabilidade nas regies/estados/provncias A Alemanha, ao contrrio, no tem unidades locais de governo escolar. A responsabilidade pelo desenho, pela administrao e superviso recai sobre as autoridades regionais denominadas Lnder. Como foi assinalado, h 16 Lnder com uma mdia populacional de cerca de 5 milhes de habitantes, similar mdia de um estado norte-americano (BARRO, 1998). Excetuando-se a educao vocacional, o governo central no tem ingerncia direta sobre o sistema educacional. O desenho e a aprovao curricular e a definio dos textos da alada do Ministrio da Educao de cada Lnd, geralmente assessorado por comisses de professores e especialistas. O respectivo parlamento regional determina a estrutura da administrao escolar e as responsabilidades das autoridades locais e do diretor. A instncia de cooperao e acordo entre os estados a Conferncia de Ministros da Educao e de Assuntos Culturais (KMK), integrada pelos ministros da educao. Entre outros temas, essa instncia determina a durao da educao obrigatria, o incio e o fim do ano escolar, o perodo de frias e o reconhecimento dos certificados de estudo, garantindo assim a estrutura fundamental uniforme do sistema. Quotas de responsabilidade no governo central O marco constitucional dos outros sete pases delega, nas regies, provncias, estados ou territrios, boa parte das competncias relativas ao funcionamento dos servios educacionais. Mas diferentemente dos pases anteriores e de diversas formas, os governos centrais mantiveram quotas de responsabilidades sobre o sistema educacional.
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Exemplo disso a determinao pelo do governo central de diferenciais curriculares mnimos para todo o territrio na Argentina, no Brasil, na Espanha, no Mxico e na frica do Sul, enquanto as provncias tm a prerrogativa de adapt-los a suas diversas realidades e incorporar contedos prprios. No quadro a seguir foram compiladas as funes desempenhadas pela instncia central de cada pas de acordo com a informao detectada. No foram destacadas as funes dos governos regionais porque eles tm sob seu encargo a responsabilidade e a gesto propriamente dita de seus sistemas educacionais. Nesse sentido, no h caractersticas distintivas que meream uma separao como a que foi feita para o outro nvel de governo. Como se pode ver, na Espanha incluem-se, entre outras, definies micro como a relao aluno/docente e o equipamento escolar; ao contrrio, no Brasil e na ndia, a coordenao do planejamento. No Mxico, a instncia central mantm a direo e o funcionamento da rede de escolas de educao bsica e de formao de professores no Distrito Federal.
Quadro 4 Funes da instncia central. Pases selecionados
Pases Alemanha Instncia central Funes detectadas

Ministrio Nacional da Promoo de emprego e de pesquisa Educao e Pesquisa sobre o mercado de trabalho.* Assistncia financeira ao estudante. * Bem-estar dos jovens. Regulamentao do acesso s profisses legal, mdica e paramdica.* Promoo da pesquisa e do desenvolvimento tecnolgico.* Critrios de admisso educao superior.* Capacitao vocacional.* Ministrio da Educao Fixao das polticas e estratgias educacionais.* Desenvolvimento de programas de pesquisa, formao de formadores e inovao.* Prestao de assistncia tcnica e financeira s provncias para assegurar o funcionamento do sistema educacional.* Determinao de normas gerais sobre a validao de ttulos, equivalncias etc.*

Argentina

* Essas funes, ainda que no exclusivamente, tambm so desenvolvidas pela instncia central no Brasil.

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Pases Austrlia

Instncia central Departamento de Educao, Emprego e Relaes de Trabalho

Funes detectadas Programas especiais. Desenvolvimento de polticas e pesquisas sobre temas significativos para a educao.* Propriedades: - Melhorar o acesso educao precoce; - Assegurar um sistema escolar consistente com uma idade comum para incio; - Consistncia curricular*; - Sistema comum de informao dos dados sobre os alunos, em caso de transferncia entre estados. Regulamentao geral do sistema educacional (durao da educao obrigatria, credenciamento de instituies educacionais, parmetros curriculares nacionais, definio da qualificao docente mnima, exigncias para passar de um nvel a outro, estabelecimento de normas gerais sobre validao de ttulos etc.). Funo supletiva e redistributiva no sentido de subsidiar e auxiliar as demais esferas do governo, a fim de diminuir desigualdades sociais e regionais. Fornecimento de assistncia tcnica e financeira aos nveis subnacionais. Desenvolvimento e manuteno do sistema de informao sobre a educao em todos os nveis. Desenvolvimento de avaliaes do sistema educacional brasileiro (censo escolar, avaliaes de cursos, avaliaes institucionais e exames nacionais). Organizar, manter e desenvolver rede de ensino tcnico e superior federal. Promoo de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico. Assistncia financeira ao estudante. Aplicao da poltica nacional do livro didtico.

Brasil

Ministrio da Educao

Canad

No existe instncia central

* Essas funes, ainda que no exclusivamente, tambm so desenvolvidas pela instncia central no Brasil.

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Pases Espanha

Instncia central Ministrio da Educao

Funes detectadas

Promulgao e implementao de delineamentos em relao ao princpio do Ministrio da Cincia e direito educao.* Inovao Regulamentao geral do sistema educacional (durao da educao Ministrio do Trabalho e obrigatria, matrias especiais, requisitos da Seguridade Social em para passar de um nvel a outro, currculo colaborao com o mnimo e provas exigidas).* Instituto Nacional do Regulamentao das condies acadEmprego (capacitao micas para ter validade em todo o pas.* profissional) Definio dos requisitos mnimos para instituies educacionais (qualificao dos docentes, relao aluno/professor, equipamento etc.).* Regulamentao da educao bsica, garantindo o direito e o dever de aprender a lngua espanhola, alm da responsabilidade das comunidades de desenvolver a prpria lngua.* Inspeo superior do sistema educacional.* Poltica de bolsas de estudo.* Cooperao internacional em educao.* Planejamento geral do investimento em educao de acordo com as previses fornecidas pelas comunidades.* Departamento de Educao Assegurar a igualdade de acesso e equidade no sistema educacional.* Promover a qualidade dos resultados.* Principais linhas de ao: - Liderana no dilogo nacional sobre como melhorar os resultados;* - Divulgao dos ltimos achados em matria de ensino e aprendizagem;* - Ajuda s comunidades na busca de solues para dificuldades em temas educacionais;* - Administrao de programas desde a pr-escola at a ps-graduao;* - Subsdios, emprstimos e ajuda no pssecundrio.*

Estados Unidos

* Essas funes, ainda que no exclusivamente, tambm so desenvolvidas pela instncia central no Brasil.

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Pases ndia

Instncia central Departamento de Educao do Ministrio de Desenvolvimento de Recursos Humanos

Funes detectadas Coordenao do planejamento com os estados.* Financiamento para programas experimentais.* Participao em comisses com a funo de: - Melhorar os padres educacionais;* - Desenvolver e introduzir materiais educacionais;* - Elaborar livros de textos nas diversas lnguas;* - Compilar informao sobre a educao;* - Conduzir a pesquisa educacional.* Direo e funcionamento das redes de escolas de educao bsica e de formao de professores no Distrito Federal.* Autoridade normativa, tcnica e pedaggica para a educao bsica: Planos e programas de estudo;* Livros de textos gratuitos;* Autorizao de textos;* Avaliao da aprendizagem;* Calendrio escolar;* Sistema de formao para professores;* Registro nacional de instituies.* Questes que no possam ser regulamentadas pelas legislaturas provinciais. Temas que necessitem de coordenao em termos de normas e padres em nvel nacional. Responsabilidade do desenho da poltica educativa e de formao para todo o pas (considerando as competncias das legislaturas provinciais). Assistncia aos departamentos provinciais no fortalecimento de suas capacidades administrativas e profissionais. Negociaes com os sindicatos de docentes para determinar mudanas na estrutura salarial. Apoio a certas metas de gasto por aluno no que se refere a recursos como os livros de texto.

Mxico

Secretaria de Educao Pblica

frica do Sul

Departamento Nacional de Educao

Fonte: Elaborao prpria com base na bibliografia consultada. * Essas funes, ainda que no exclusivamente, tambm so desenvolvidas pela instncia central no Brasil.

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A coordenao intergovernamental Toda atividade humana organizada d origem a dois requisitos fundamentais e opostos: o primeiro, qual ser a diviso do trabalho e o segundo, como ser possvel coordenar as tarefas (MINTZBERG, 1991). At o momento, a anlise enfocou a diviso de atribuies entre a instncia central e as subnacionais. Resta verificar o que ocorre com as competncias superpostas ou compartilhadas. As organizaes promovem a coordenao por meio de diversos mecanismos. O mais simples o que se realiza por intermdio do dilogo, o denominado ajuste mtuo. Outra alternativa a superviso direta. A padronizao, porm, a modalidade que se torna mais interessante sob suas trs formas bsicas. Quando os contedos de trabalho esto detalhados, como em um manual de instrues, padroniza-se o processo; se for o resultado que estiver especificado, os produtos; e se nenhuma dessas alternativas for vivel, resta a possibilidade de padronizar as habilidades do trabalhador, especificando o tipo de capacitao necessria para efetuar o trabalho (MINTZBERG, 1991). Em educao, o estabelecimento do currculo seria um exemplo do primeiro, e a homogeneizao da formao docente, do terceiro. A maior parte dos sistemas federativos veem-se obrigados a criar rgos que permitam dar fluncia comunicao sobre as polticas setoriais. Estes podem ter bases constitucionais e, quando no existe tal proviso, a necessidade de coordenao lateral impulsiona o estabelecimento de leis que os criam. Em suas normas de origem, costuma-se incluir previses sobre como solucionar controvrsias, a forma de cooperao e coordenao entre as partes (AGRANOFF, 2007). O setor educacional no escapa a essa descrio. Baseado nisso, conveniente atentar para as instncias nos quais se realiza o ajuste mtuo, como os conselhos de ministros. Mais adiante se far referncia s questes crticas que mereceriam padronizao segundo os analistas. No quadro a seguir so detalhadas as instncias detectadas. Para facilitar a leitura, foi utilizada a denominao regional para Lnder, estados, provncias e territrios.

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Quadro 5 Instncias de coordenao intergovernamental. Pases selecionados

Pas Integrada por representantes nacionais e regionais Comisso para o Planejamento Educacional e a Promoo da Pesquisa Conselho Federal de Educao Conselho Ministerial de Educao, Emprego, Formao e Assuntos de Juventude Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade Conselho Canadense de Aprendizagem Conferncia Setorial de Educao Comisses Setoriais de Diretores dos Conselhos da rea respectiva Conselho Assessor Central de Educao Conselho Nacional de Autoridades Educacionais Conselho de Ministro da Educao Comit de Diretores de Departamentos de Educao Conselho de Ministros da Educao Integrada por representantes nacionais, regionais e municipais Integrada por representantes regionais Conferncia de Ministros da Educao e Assuntos Culturais (KMK)

Alemanha

Argentina Austrlia

Brasil

Canad Espanha

ndia Mxico

frica do Sul

Fonte: Elaborao prpria com base na bibliografia consultada. Nota: Nos Estados Unidos, no h instncias desse tipo. Ainda que em relao ndia no tenha sido possvel determinar com preciso, possvel que inclua tambm representantes dos municpios que, em muitos casos, atendem servios educativos.

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Como pode ser visto, em oito dos dez pases em anlise existem instncias integradas por representantes nacionais e regionais. Na Alemanha, a Comisso para o Planejamento Educacional e a Promoo da Pesquisa, formada por representantes dos Lnder e pelo governo federal, constitui a instncia na qual a Federao pode acordar com os Lnder a cooperao em projetos de pesquisa e de planejamento educacional, de financiamento de institutos de pesquisa e projetos de importncia suprarregional, entre outros. Na Argentina, o Conselho Federal de Educao, integrado pelos ministros provinciais e presidido pelo ministro nacional da educao, garante o carter federal do sistema educacional e responsvel, por meio de acordos, pela: aprovao de estratgias destinadas a aumentar os nveis de incluso, melhoria na formao e na capacitao docente, instrumentalizao de aes compensatrias e avaliao da qualidade educacional. Na Austrlia, as consultas entre o governo federal e os governos estatais e territoriais realizam-se por intermdio do Conselho Ministerial de Educao, Emprego, Formao e Assuntos de Juventude. Entre suas funes esto: coordenar polticas estratgicas em nvel nacional; negociar e desenvolver acordos nacionais a partir de objetivos e interesses comuns; compartilhar informaes; coordenar a comunicao e colaborar com as estruturas nacionais relacionadas. No Canad, o Conselho Canadense de Aprendizagem foi recentemente criado por iniciativa do governo central e, entre outras funes, acompanha os progressos do pas no que se refere aprendizagem, por intermdio da integrao de indicadores, existentes e a serem criados, em um ndice nico: o ndice canadense de qualidade da educao. O rgo consultivo na Espanha encarregado de facilitar a coordenao entre o nvel nacional e as comunidades autnomas a Conferncia Setorial de Educao, formada pelos conselheiros titulares de educao das comunidades autnomas e presidida pelo ministro da Educao, Poltica Social e Desporto. Sua finalidade conseguir a mxima coerncia e integrao na aplicao das decises que, no mbito da poltica educacional, so expedidas pela Administrao do Estado e pelas Comunidades Autnomas, mediante o intercmbio de pontos de vista e o exame comum dos problemas que se apresentam. Na ndia, em 1919, o Parlamento determinou que a educao seria competncia provincial e limitou ao mnimo o controle do governo central,
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dado que, no futuro, em vez de dar ordens executivas, deveria tender cada vez mais a constituir-se um centro de excelncia em informao, pesquisa e assessoria. Em 1920 foi criado o Conselho Assessor Central de Educao. Em 1923 a instncia foi extinta por motivos econmicos, sendo restabelecida em 1935 e at hoje continua exercendo suas funes. integrado, entre outros, por diversos ministros nacionais, ministros de educao dos estados, representantes de universidades e de corpos profissionais. Na frica do Sul, o Conselho de Ministros da Educao formado pelo ministro da educao, pelo ministro delegado de educao e os nove membros executivos provinciais, rene-se regularmente para discutir a poltica educacional nacional, para compartilhar informaes e opinies sobre todos os aspectos relativos educao do pas e coordenar suas aes. Os diretoresgerais tambm participam das reunies do Conselho, mas unicamente como observadores. Os dez diretores-gerais tambm dispem de um comit, o Comit de Diretores de Departamentos de Educao, no qual so discutidos temas mais operacionais, como tambm eventuais recomendaes referentes poltica educacional que so transmitidas ao ministro nacional. Os ministros da educao no participam do Comit dos Diretores-gerais. O Brasil o nico pas no qual foi possvel detectar uma comisso que inclui tambm os municpios, o que parece lgico na medida em que so eles que fazem a gesto das escolas. Trata-se da Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade, com funes vinculadas s ponderaes para a distribuio de recursos do Fundeb. A Comisso integrada por um representante do Ministrio da Educao, cinco secretrios estaduais (um para cada regio administrativa) e cinco das secretarias municipais (tambm um por regio). As deliberaes so pblicas. Apenas o Canad e a Alemanha tm instncias exclusivamente regionais. No Canad, o Conselho de Ministros da Educao constitui o nico frum de coordenao entre os distintos nveis de governo. O Conselho estabelece as prioridades de cooperao em matria de educao, determina os processos de avaliao dos alunos, fortalece as relaes entre governos locais, estaduais e agncias federais, promove a pesquisa, atua como frum de intercmbio de prticas educacionais exitosas e promove a cooperao com o governo federal. Apesar da existncia da comisso para o planejamento, em temas substantivos, na Alemanha a cooperao interestatal ocorre por meio da
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Conferncia de Ministros da Educao e Assuntos Culturais (KMK). Ela constituda pelos ministros regionais da educao e foi estabelecida por consenso entre os Lnder. Os temas de que se ocupa apontam para a unificao em todo o territrio nacional de questes como a durao da educao obrigatria, o incio e o final do ano escolar, frias e o reconhecimento de certificados de estudos. Ainda que os acordos realizados precisem ser aprovados pelo Parlamento de cada Lnder por meio de uma lei, a necessidade de reconhecimento dos certificados escolares em todos os estados pressiona para que as decises sejam tomadas conforme as recomendaes do KMK. O mbito de coordenao entre o governo federal e os governos estaduais no Mxico o Conselho Nacional de Autoridades Educacionais, cuja funo servir de instncia de anlise e intercmbio de opinies sobre o desenvolvimento do sistema educacional e a formulao de recomendaes e acordos sobre aes para apoiar a funo social educativa. interessante destacar o retorno de instnncias do governo central aos estados ocorrida no pas. A desconcentrao administrativa de 1978 deu lugar criao das delegaes gerais nos estados, que coordenavam e executavam os servios educacionais federais. Entre 1982 e 1988, apontouse para uma maior autonomia operacional dos estados e as delegaes se transformaram em unidades de servios educacionais a descentralizar e, posteriormente, em servios coordenados de educao pblica. Uma vez concluda a transferncia de servios aprovada em 1992 com a assinatura do Acordo Nacional para a Modernizao da Educao Bsica e Normal, surgiu a figura do Enlace, cuja misso era estabelecer vnculos de comunicao entre a Secretaria de Educao Pblica (SEP) e as autoridades educacionais estaduais. Em 1994, derivado da Lei Geral de Educao de 1993, foi promulgado o Regulamento Interno da SEP, no qual foram estabelecidas, pela primeira vez, as representaes da SEP nas entidades federativas. Esse regulamento foi modificado em 1999 e definiu o vnculo formal da SEP com os governos estaduais, por intermdio das representaes da SEP, e instaurou uma unidade administrativa de coordenao. Tais instncias, de acordo com as novas modificaes, em 2005, passam a ser denominadas Escritrios de Servios Federais de Apoio Educao nos Estados da Repblica (Osfae) e Coordenao Geral de Escritrios de Servios Federais de Apoio Educao (CGOSFAE) (SEP, 2009 b). No foram detectadas instncias de coordenao de nenhum tipo nos Estados Unidos.
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O papel dos municpios A literatura sobre a descentralizao no apenas educacional significativamente mais numerosa do que a que trata do federalismo. De acordo com Kincaid (2002), esse maior interesse decorreria do nvel de autonomia poltica que este acarreta e que ameaa as concepes tradicionais de unidade nacional. Portanto, ao serem propostas mudanas, este sistema no tem sido o mais promovido, nem sequer est entre os favoritos dos analistas. Assim, segundo o autor, o federalismo implica um acerto policntrico no centralizado no qual nem os estados-membros nem o governo central podem alterar unilateralmente a distribuio do poder. Por outro lado, de acordo com Kincaid, a descentralizao supe um movimento no qual uma autoridade central devolve ou delega poderes; mas no apenas isso, se tais poderes j esto descentralizados, pode recentraliz-los. A existncia dessas estruturas policntricas costuma confundir a anlise, j que a administrao dos sistemas educacionais nos estados ou nas provncias se apresenta como mais centralizada que em pases com regimes unitrios, cujos municpios ou governos locais de menor hierarquia tm sob sua responsabilidade a prestao do servio. Essas instncias no tm funes designadas em educao na Argentina, Austrlia, no Canad, nos Estados Unidos e na frica do Sul. Em outros casos, intervm na gesto da educao bsica, seja por meio de formas de administrao conjunta com o governo estadual (ndia), na proviso e manuteno dos imveis (Alemanha), ou sustentando sistemas educacionais prprios, como o caso do Brasil.
Quadro 6 Papel dos municpios na educao. Pases selecionados
Pases Alemanha Papel dos municpios na educao Responsveis pela construo, manuteno e funcionamento dos edifcios escolares e do cumprimento das diversas funes administrativas e de apoio. Sem funes determinadas. Administram alguns poucos estabelecimentos prprios, basicamente jardins de infncia e creches. No foram identificadas funes. A educao infantil e a educao primria esto sob a responsabilidade dos governos estaduais, municipais e do Distrito Federal. Cada municpio pode optar por criar seu prprio sistema de ensino ou integrar-se ao sistema estadual.

Argentina Austrlia Brasil

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Pases Canad Espanha

Papel dos municpios na educao No foram identificadas funes. Responsveis pela administrao da educao local. A maioria dos municpios tm conselhos de educao e tm sob sua responsabilidade a proviso e manuteno dos edifcios escolares e da administrao de programas municipais educacionais.

Estados Unidos No foram identificadas funes. ndia O marco constitucional no menciona a educao como uma competncia municipal, mas as legislaturas estaduais produziram leis particulares para as reas urbanas, em que vrias tm sob sua responsabilidade os servios educativos. Coordenao dos programas educacionais com o Ministrio Estadual. Superviso dos conselhos escolares das cidades em conjunto com o ministrio estadual. A prefeitura de cada municpio pode, sem prejuzo da assistncia das autoridades federais e estaduais, promover e prestar servios educacionais de qualquer tipo ou modalidade. No desempenham papel algum.

Mxico

frica do Sul

Fonte: Elaborao prpria com base na bibliografia consultada.

Em particular, cabe assinalar que na Alemanha os gastos so efetuados pelos municpios com fundos provenientes de seus prprios oramentos. No obstante, os municpios tambm recebem repasses para propsitos gerais oriundos dos governos estaduais e federal que ajudam a financiar servios relacionados educao. Por sua vez, no Brasil, a administrao das escolas financiadas pelos municpios est sob a responsabilidade das secretarias municipais de educao. Entre suas principais funes, esto: definir as polticas municipais de educao e estabelecer, por meio do plano municipal de educao, as prioridades, as estratgias e as aes necessrias para cumprir seu compromisso legal. Cada municpio pode optar por criar seu prprio sistema de ensino ou integrar-se ao sistema estadual. Neste ltimo caso, as aes da secretaria municipal submetem-se s normas do respectivo Conselho Estadual de Educao. Os municpios que optam por criar seu prprio sistema podem ter seu rgo consultivo: o Conselho Municipal de Educao, um organismo colegiado integrado por representantes da comunidade e da administrao
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pblica. Atua como mediador entre a sociedade civil e o poder executivo local na discusso, elaborao e implementao da poltica municipal de educao. Na ndia, a educao gratuita e obrigatria a partir dos 6 at os 14 anos. Nas reas urbanas os governos municipais e estaduais compartilham a oferta dos servios (Centre for Good Governance, 2008). Mesmo com a existncia dos panchayat, isto , organismos locais de governo exercido por conselhos comunais, o marco constitucional no inclua referncias especficas aos municpios, salvo que so de responsabilidade dos estados. Os governos estaduais as instauram por meio de suas legislaturas, como o caso de Bombaim em 1949 e de Gujarat em 1964. Por ser a capital do pas, a de Nova Deli foi aprovada pelo Parlamento nacional em 1957 (SHAILENDRA SHARMA, s/d). Em 1992, uma emenda deu status constitucional aos municpios, que podem ser de trs tipos: Nagar Panchayat para reas de transio, ou seja, uma rea que est sendo transformada de rural para urbana; Conselho Municipal para reas urbanas menores; e Corporao Municipal para reas urbanas maiores (SHAILENDRA SHARMA, s/d). A emenda de 1992 no menciona a educao como uma competncia municipal, mas o marco normativo anterior inclua as escolas primrias e secundrias nas Panchayat. Desse modo, certos municpios como a Corporao Municipal de Nova Deli e a de Bombaim continuam prestando o servio de educao primria em sua respectiva cidade (SHAILENDRA SHARMA, s/d). As competncias de cada entidade municipal dependem do que a lei particular tenha estabelecido, de modo que a anlise deve ser feita caso a caso.
Em Andhra Pradesh a distribuio espacial das escolas municipais no uniforme e apenas 13 distritos de Coastal Andhra e Rayalseema tm escolas municipais. Nos 10 distritos da regio de Telangana no h escolas administradas pelo municpio, elas encontram-se sob a administrao do governo estadual.

Em Coastal Andhra e Rayalseema os municpios so responsveis em prover a infraestrutura. Os edifcios escolares so de sua propriedade (CENTRE FOR GOOD GOVERNANCE, 2008).

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Os distritos escolares nos Estados Unidos

O caso dos distritos escolares dos Estados Unidos merece tratamento especfico. Ainda que no se trate de municpios, so essencialmente governos locais da educao e constituem o eixo que confere ao sistema seu carter fortemente descentralizado. A organizao da educao pblica uma responsabilidade reservada pela Constituio aos estados de forma individual. Suas responsabilidades incluem, em geral, a regulamentao do mnimo de dias letivos, a determinao de padres mnimos para a graduao nas escolas superiores, a certificao dos professores, os estabelecimentos de diretrizes para os programas curriculares; e a distribuio dos recursos entre as autoridades locais. Com exceo do Hava, os estados esto divididos em distritos administrativos, entre outros, de saneamento bsico, de bombeiros, de parques e escolares. Estes ltimos so o instrumento pelo qual o respectivo estado conduz a educao. Constituem unidades de administrao com poderes quase corporativos, criados pelas leis estaduais para estabelecer, regular e administrar as escolas pblicas de ensino fundamental e secundrio. Ainda que a maioria das escolas funcione em sua rbita, existem escolas que dependem do governo estadual ou local. Os aproximadamente 14 mil distritos escolares so as unidades mais numerosas, as mais comuns e ao mesmo tempo as mais variadas quanto ao tamanho e s classes. Em 23 estados so fiscalmente independentes; no entanto, no o so no Hava, Maryland, Carolina do Norte e Virgnia, e coexistem ambos os modelos nos demais estados. O grau de autonomia que usufruem difere em cada estado e tambm dentro de cada um deles, mas podem recolher impostos da propriedade , realizar contratos e processar e ser processados judicialmente. Em geral, decidem sobre o oramento, o calendrio escolar, as horas/aula dentro dos mnimos fixados pelo estado, exigncias em relao ao desempenho dos alunos e requisitos de graduao que, em muitos casos, so mais exigentes que os do prprio estado, requisitos sobre o desenvolvimento profissional dos professores, contratao e salrios, e manuteno dos edifcios. Cada distrito controlado por uma junta do governo e pode empregar um superintendente. O cargo no est autorizado para os distritos rurais com uma nica escola.

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A legislatura estadual tem poder para criar, modificar, consolidar, reorganizar ou eliminar distritos escolares. Pode tambm convert-los em unidades fiscais independentes ou torn-los unidades dependentes sujeitas ao controle fiscal de outras reas. Cada estado tipifica legalmente seus prprios distritos. Com isso, apesar de nas ltimas dcadas muitos deles terem sido eliminados, a diversidade continua significativa. A American Association of School Administrators traz duas classificaes de interesse. A primeira, categoriza-os em termos do espectro do programa escolar que proveem da educao elementar, educao secundria, junior college e educao tcnica. A outra os classifica segundo as caractersticas de sua localizao geogrfica, em distritos comunais, de cidades e de condados. Existe uma importante vinculao entre os distritos e o governo federal por meio de suas agncias, basicamente a Junta Estatal de Educao, que tem entre suas funes a apreciao de solicitaes de distritos escolares, a determinao de prioridades oramentrias, a aprovao de novas polticas e currculo, e a criao de novas escolas. Cerca de 90% dos distritos escolares nos Estados Unidos so fiscalmente independentes. Contudo, essa atribuio continua sendo objeto de rduos debates. Por um lado, grupos de educadores profissionais apoiados por um grande nmero de lderes creem firmemente que os distritos devem ser autnomos, isto , ter autoridade impositiva, manter o controle sobre seus oramentos e contar com autoridades de juntas eleitas pelos cidados dos distritos aos quais servem. Por outro lado, alguns intelectuais, polticos e cidados consideram que no h justificativa para a existncia de unidades governamentais autnomas que controlem a proviso de educao. Argumentam que esta deve ser administrada da mesma maneira e com a mesma estrutura de governo que outros servios pblicos. Da mesma forma, sustentam que deveria existir maior unidade no governo local. Alm disso, assinalam que o controle fiscal deve ficar no municpio e que a separao da poltica fiscal escolar de outras polticas fiscais do governo local conduz ao desperdcio e ineficincia. Os atores creem que a independncia dos distritos, somada crescente profissionalizao da administrao escolar, deu uma vantagem desmedida aos distritos na concorrncia por fontes fiscais.

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A inexistncia de consenso se refere, em ltima instncia, definio de qual dos dois modelos oferece como resultado melhores escolas. E isso, como costuma suceder, algo sobre o que se tem pouca evidncia. O CARTER NACIONAL DA EDUCAO Vrios analistas assinalam que, para alcanar bons resultados, os sistemas educacionais no devem ser totalmente descentralizados e devem orientarse na busca do equilbrio (se isso for possvel) entre as competncias que devem ficar sob responsabilidade de cada nvel de governo. Assim, aconselham que os programas curriculares, o controle da qualidade e o reconhecimento dos certificados devem ser de responsabilidade do governo central enquanto outras funes como a administrao dos recursos humanos devem ser de competncia local (MONS, 2004). Segundo Ornelas (2003), os aspectos crticos que mereceriam padronizao de modo a conferir educao um carter nacional seriam, pelo menos, manter certificaes e exames razoavelmente semelhantes para permitir a mobilidade nacional, o reconhecimento recproco dos certificados, a transferncia de pessoal e uma parte do currculo em padres nacionais. Por seu carter exemplificador, ser abordado o ltimo aspecto. No Canad, na Alemanha e na Austrlia, os mecanismos para conseguir certo grau de unidade no currculo baseiam-se em acordos selados nos conselhos ministeriais. Na Austrlia, tanto o currculo quanto o sistema de avaliao esto sujeitos aos Objetivos Nacionais para as Escolas no Sculo XXI, criado em 1999 pelo Conselho Ministerial com o objetivo de prover um marco nacional para obter resultados e aprendizagens similares. O Canad e a Alemanha tambm definem em seus respectivos conselhos os critrios de certificao de estudos que permitem aos alunos transitar por escolas de diferentes estados em iguais condies. Ainda que na Alemanha o desenho e a aprovao curricular seja competncia dos Lnder, a estrutura curricular similar em todos os estados para a etapa da educao obrigatria. Nos Estados Unidos, consegue-se certo grau de unidade como resultado das exigncias para o acesso educao superior. O governo central espanhol estabelece os contedos mnimos em nvel nacional, os quais ocupam entre 55% e 65% da carga horria escolar, conforme a respectiva Comunidade Autnoma tenha ou no lngua oficial
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prpria. Cada uma delas transforma esses contedos mnimos em um currculo prprio, que cada escola adapta e desenvolve em seu contexto e, finalmente, o professor operacionaliza em sua programao de aula. Antes de 1997, o Brasil contava com um currculo mnimo nacional que os estados ajustavam com certa autonomia. Naquele ano, resolveu-se construir uma matriz de referncia que contivesse cerca de 60% de contedos comuns a todos os currculos estaduais. Posteriormente, a matriz foi sendo atualizada para incorporar os contedos dos Parmetros Curriculares Nacionais, aprovados em 1997 (PREAL, 2009a). Minas Gerais, por exemplo, possui uma proposta curricular prpria alinhada com esses parmetros. A partir das duas referncias, as escolas elaboram seus prprios desenhos curriculares, ainda que o processo esteja ocorrendo muito lentamente (PREAL, 2009b). A Argentina iniciou em 2004 um processo similar de elaborao e aprovao de Ncleos de Aprendizagem Prioritrios, a partir de um acordo no Conselho Federal de Educao para desenvolver uma poltica orientada a dar unidade ao sistema por meio da identificao de um ncleo de aprendizagens prioritrias desde o nvel inicial at a educao Polimodal/Mdia e sua necessria incidncia na formao docente (ARGENTINA, 2004). Recentemente, a SEP do Mxico e o Instituto de Educao da Universidade de Londres assinaram uma Carta de Inteno para o Desenvolvimento dos Padres Educacionais no Currculo da Educao Bsica, que permitir estabelecer parmetros para comparar a aprendizagem dos alunos e o ensino dos professores. Isso resultado do trabalho de um grupo formado pela SEP, pelo Conselho Coordenador Empresarial, pelo Sindicato Nacional de Trabalhadores da Educao e a Fundao Empresrios para a Educao Bsica (MEXICO, 2009b). FINANCIAMENTO Em todos os pases considerados por este trabalho, a educao no nvel ou na faixa etria obrigatria gratuita. Existem poucos dados quantitativos atualizados sobre a participao de cada uma das instncias estatais na oferta e no uso dos fundos destinados educao. Existindo, as cifras dos pases necessitariam de uma interpretao cuidadosa, em especial, quanto aos fluxos de fundos pblicos para propsitos gerais isto , sem destino especfico at os governos subnacionais.
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A informao sobre fontes iniciais e finais permite maior compreenso das trs categorias de sistemas educativos federais analisadas at o momento. Denominam-se fontes iniciais aquelas pblicas ou privadas que geram fundos para a educao, enquanto as finais so as que desembolsam os fundos para adquirir recursos fsicos reais para as escolas (BARRO, 1998). No Canad, Estados Unidos e na Alemanha, o percentual do governo central mnimo, tanto na gerao quanto no desembolso de fundos. Na Alemanha, cerca de 80% dos recursos destinados s escolas so providos pelos Lnder, 19% por fontes locais e 1% pelo governo federal. As instncias locais so praticamente as nicas fontes finais no Canad: os recursos destinados manuteno do sistema educativo so oriundos dos governos provinciais e fontes locais. Ainda que a proporo varie de provncia a provncia, a proporo , em mdia, de 2 a 1. Apesar da escassa participao do governo federal, o sistema contempla assistncia financeira com propsitos gerais em grande escala (subvenes baseadas no sistema de participao da renda fiscal) de parte do governo central para as provncias. Os governos provinciais destinam uma quantia ao sistema escolar que, em geral, distribuda entre as juntas escolares locais de forma proporcional sua respectiva matrcula. O aporte para as juntas baseia-se em sua capacidade de cobrar impostos para a educao. Os tributos no so ilimitados: em alguns casos esto delimitados, por exemplo, a um determinado percentual dos impostos provinciais; em outros, devem ser submetidos ao voto dos contribuintes. Nos Estados Unidos, a maioria dos fundos da escola primria e secundria provm do estado e dos distritos. O governo federal prov cerca de 7% dos recursos da educao, os estados 48% e os distritos 45%, em mdia. Os recursos estaduais so distribudos aos distritos sobre a base de uma frmula com carter de assistncia financeira geral para a educao. A autoridade local pode utiliz-lo para solver toda gama de programas e funes. Alm disso, os estados enviam alguns recursos para propsitos especficos. Em relao assistncia financeira federal, a maior parte est destinada a apoiar alunos com necessidades especiais ou programas ou aes que o governo central quer promover.

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Na Espanha, ao contrrio, o papel das instncias locais mnimo em comparao com o governo central e os regionais. As comunidades autnomas recebem fundos do governo central para livre uso e o gasto em educao desembolsado por essas instncias em percentuais de 95% e 5%, respectivamente. Segundo Barro (1998), cada uma contribui com aproximadamente metade do valor total dos fundos para educao. Quanto forma de atribuio dos fundos, varia de um pas a outro. Em alguns, as autoridades provinciais/estaduais retm o pagamento dos salrios e delegam s municipalidades ou escolas a administrao dos fundos operacionais. Este o caso da Alemanha, onde os docentes so empregados dos Lnder e as municipalidades esto encarregadas dos gastos operacionais das escolas. Na Austrlia, os estados de Victria, Austrlia do Sul e o territrio da capital descentralizam parte de seus recursos para as escolas. Mais ainda, foram outorgados s escolas de Victria a liberdade e os fundos para contratar seu pessoal. No Mxico, a educao bsica financiada majoritariamente com os fundos que o governo federal transfere aos estados com indicao da rubrica e da quantidade a ser gasta. Desse modo, a instncia central retm a administrao e regulamentao dos fundos do setor. A frica do Sul distribui o oramento educacional global entre as provncias com base em uma frmula que inclui determinadas variveis, como o tamanho da populao em idade escolar e o ndice de ruralidade, de forma a assegurar que as provncias mais pobres recebam mais recursos. Em seguida, a Secretaria da Fazenda provincial, que recebe a maior parte das verbas nacionais, decide quanto vai alocar ao departamento provincial de educao em funo da poltica provincial, mas tambm levando em considerao certas normas (sobretudo as dos salrios dos docentes) impostas pelo Ministrio de Educao Nacional. Alm disso, a Norma e Padres Nacionais para o Financiamento Escolar exige que as provncias priorizem suas escolas em funo do nvel de pobreza e aloquem recursos para questes no salariais de forma progressiva em cinco quintis: 35% para os 20% mais pobres; 25% para o quintil seguinte, 20% para o quintil do centro e 15% e 5% para os dois quintis menos pobres. A Argentina sancionou, em 2006, a Lei de Financiamento Educativo. A norma determinou que, a partir daquele ano e at 2010, os recursos desti134

nados ao setor iriam aumentando gradualmente at alcanar 6% do PIB. Tambm especificou quanto o governo central e as provncias devem contribuir para esse incremento, como as responsabilidades sero divididas entre as jurisdies e como o governo central distribuir seus recursos entre as provncias. No Brasil, o regulamento do Fundeb, em 2007, ampliou a cobertura do fundo e estabeleceu uma estrutura de financiamento que detalha o conjunto de verbas que o sustenta e os percentuais a serem investidos em cada nvel educacional. Os recursos so distribudos proporcionalmente ao nmero de matrculas de cada Estado e se pondera o custo estimado do aluno em cada regio, nvel, grau e modalidade de ensino. A cifra determinada pelo Poder Executivo federal para cada exerccio fiscal com base no custo real de um estudante dos primeiros anos do nvel primrio em rea urbana. Fixa, alm disso, um gasto mnimo por aluno que deve ser alcanado em todo o pas. Cabe assinalar que, at meados dos anos 1990, no havia uma delimitao clara das responsabilidades dos nveis estadual e municipal em relao ao financiamento educativo. EM DIREO A UMA AGENDA DE FEDERALISMO EDUCATIVO A efetividade Enquanto o federalismo clssico era entendido como uma categoria da poltica, o novo federalismo um conceito de administrao pblica (ORNELAS, 2003). Sendo assim, quantos efetivamente so os estados dos pases em estudo e seus setores educacionais em particular? Como medir essa efetividade? Em um sistema federativo, qual deveria ser a unidade de anlise? No fcil responder a essas perguntas. Young Lee e Whitford (2007) assinalam que no obstante a demanda por desempenho ter sido o tema que caracterizou o setor pblico nos anos 1990, e os funcionrios pblicos enfatizarem a medio da efetividade organizacional, sua definio ainda no foi desenvolvida satisfatoriamente. Na opinio dos autores,
muito poucos avaliaram a percepo de efetividade do governo de um pas em sua totalidade, ou compararam a efetividade entre governos nacionais. H uma clara ausncia na pesquisa sobre a administrao pblica de medidas de produto do desempenho institucional em nvel jurisdicional para organizaes em nvel de governo nacional, estadual ou local;

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Mais ainda, as melhores tentativas de medio foram feitas mais sobre a capacidade do que sobre o desempenho. Young Lee e Whitford (2007) recordam os principais problemas das medies objetivas e subjetivas. As primeiras so construdas normalmente sobre registros considerados imparciais e independentes como, por exemplo, os resultados dos exames escolares, enquanto as outras se baseiam em pesquisas, seja com os membros de uma organizao ou com pblicos interessados. Os autores assinalam tambm que, enquanto as medies subjetivas tm sido criticadas por seu possvel desvio, frequentemente as objetivas no esto disponveis. Alm disso, essas ltimas dificilmente podem dar conta das complexas dimenses do desempenho organizacional, em especial no setor pblico, j que os diversos envolvidos beneficirios do servio, contribuintes, empregados, polticos podem ter diversas interpretaes da efetividade. Quanto ao setor educativo, parece razovel concordar que sua efetividade deveria ser assimilada em boa parte aos resultados nas provas de aprendizagem. Entretanto, difcil formular hipteses sobre sua relao com o federalismo. A priori, poder-se-ia pensar que esse tipo de organizao poltica gera maior variedade nos resultados educativos devido coexistncia de diversos sistemas, enquanto deveria suceder o contrrio em naes mais centralizadas nas quais as polticas so mais homogneas (WALLBERG et al., 2000). Contudo, o xito do sistema federal depender das condies histricas, culturais e dos costumes de cada pas. Por isso, seria uma iluso quase pueril acreditar que existe algo como melhores prticas a transplantar de um pas a outro. Isso no significa abandonar toda pretenso de aprendizagem no tocante aos desenhos e arranjos polticos e administrativos de outros sistemas. Porm, no se deve perder de vista que a aplicao exitosa de princpios de organizao federal no automtica, mas contingente de todo o tipo de condies existentes, includas as vigentes no ponto de partida e as foras polticas (SABETTI, 2007). Assim, por exemplo, quando se abordam experincias recentes de federalizao educativa a partir da perspectiva dos fins polticos que se buscam, caber indagar sobre a redistribuio de poder e a medida para concesso de maiores nveis de autonomia s entidades subnacionais. Essa forma de descentralizao foi adotada, basicamente, fazendo concesses e transferncias
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de recursos e licenas frente crise de legitimidade dos estados centrais, porm para manter o poder (ORNELAS, 2003). Mas trata-se de um poder delegado do centro para a periferia e no um poder conquistado pelas regies; o poder delegado carece de razes, por isso, as instituies locais so fracas e o centro mantm o controle poltico. Se a descentralizao efetiva, o governo central poderia ganhar legitimidade por meio de projetos que tentassem atenuar as disparidades regionais. A Argentina e o Mxico, com suas diferenas, responderam muito a esse padro. Um caso oposto seria o da Espanha, que partiu dos movimentos separatistas. Aqui, houve real cesso de poder para que permanecessem no mbito nacional (ORNELAS, 2003). As dificuldades assinaladas deixam mostra os temas pendentes para anlise dos pases includos neste estudo: (i) a respectiva efetividade caso se considere a totalidade do Estado; (ii) a efetividade do setor educacional em particular; (iii) a comparao entre elas. A governana As investigaes sobre a implementao de polticas demonstraram que seus fracassos no se deviam somente a erros de formulao ou a defeitos das agncias, mas tambm por terem-se descuidado da obstinao dos grupos destinatrios da poltica pblica e da sua capacidade de resistir ou subverter a consecuo dos objetivos polticos (MAINTZ, 2005). Por sua vez, essa revelao debilitou a suposio que o Estado o centro de controle da sociedade. Convm lembrar as implicaes da concepo do Estado como um conjunto de instituies e de relaes sociais. Entende-se que esse conjunto, majoritariamente respaldado pelo sistema legal, penetra e controla um territrio determinado e as pessoas que nele vivem. Est disposto a usar a coero fsica que legitimamente monopoliza, como ltimo recurso para efetivar suas decises (ODONNELL, 2008). A dimenso que confere unidade conceitual e emprica o sistema legal, uma cascata de autorizaes legalmente concedidas (...) mais ou menos direta segundo o Estado seja federativo ou unitrio (...) que em todos os casos deriva ininterruptamente da arquitetura constitucional do Estado (ODONNELL, 2008). O Estado ser mais ou menos eficaz segundo a capacidade de suas burocracias, mais ou menos efetivo segundo seja seu sistema legal e ter mais ou menos credibilidade como realizador do bem comum da nao (ODONNELL, 2004).
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O conceito de governana uma ferramenta til para a anlise dos sistemas federativos como conjunto de normas, princpios e valores que pautam a interao entre atores que intervm no desenvolvimento de uma determinada poltica pblica (CERRILLO I MARTINEZ, 2005). O reconhecimento dessa interao em redes permite assumir com naturalidade: (i) a variedade de instncias estatais participantes; (ii) os atores no estatais que tambm se envolvem, como o caso dos sindicatos docentes em maior ou menor grau, segundo os pases; (iii) as inevitveis negociaes que cercam tanto as decises como a implementao; (iv) as possveis disparidades da governana nos diversos setores e dentro dos estados que integram a federao; (v) em suma, a governana como mais uma instituio que assume caractersticas diferentes em cada pas. Alm disso, parece razovel concordar que a atuao do Estado, em algumas naes em particular, decorre mais de sua resistncia entre o papel que gostaria de desempenhar e o que o entorno lhe possibilita assumir (PIERRE, 2000, apud CERRILLO I MARTINEZ, 2005). Esse quadro de anlise permitiria que as diferenas entre os pases objeto deste estudo pudessem ser explicadas no apenas pelas caractersticas de seu marco legal, mas pela modalidade que assume a interao entre os atores. Isso tem especial relevncia no setor educacional; desconsiderar a anlise da forma como a educao se vincula com os sindicatos docentes, as ONGs e a Igreja, por exemplo, limita a compreenso do contexto e as restries que os estados enfrentam. A coeso social Em outro sentido, as polticas para ampliar a cobertura e melhorar a qualidade da educao so uma das dimenses da coeso social. Contudo, esta ltima questo foi afetada pelos processos de descentralizao desenvolvidos nas ltimas dcadas em quase todos os pases latino-americanos. No caso da Argentina, por exemplo, a modalidade de instrumentao derivou em srios custos nessa matria: as dificuldades de coordenao do nvel central permitiram uma multiplicidade de respostas em nvel provincial, segundo as capacidades existentes, as caractersticas prvias do sistema e a poltica setorial adotada (CETRNGOLO; JIMNEZ, 2004). Em relao Amrica Latina, Cetrngulo (2007) lembra que uma das vantagens do federalismo relaciona-se com suas possibilidades de centralizar a tomada de decises daqueles assuntos que requerem polticas
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nacionais e de permitir a escolha pblica local quando for mais vantajoso. Assinala, tambm, que a busca de coeso social implica o redimensionamento do papel dos governos centrais para a compensao de diferenas e a articulao de polticas setoriais naqueles pases em cujos territrios subnacionais existam capacidades desiguais. A alternativa que o autor prope seria, ento, a de categorizar os territrios e outorgar diferentes responsabilidades em funo de sua qualificao. Porm, em sua opinio, isso tem um limite poltico-institucional que se vincula com a dificuldade que os governos centrais tm em discernir os casos, questo que se reveste de particular importncia nos pases de organizao federal. Por ltimo, deve-se assinalar que, apesar de ser imprescindvel considerar as caractersticas que o federalismo assume no respectivo pas para se compreender competncias, relaes e fluxos, seu valor como varivel explicativa torna-se limitado, j que a dinmica que assume em cada caso no pode ser isolada de fatores histricos e culturais, do grau de desenvolvimento alcanado e das caractersticas estruturais de cada economia. COMENTRIOS FINAIS 1. Centralizao e descentralizao. Em linhas gerais, observa-se que nos pases federados, os estados, os cantes ou as provncias continuam sendo o epicentro dos sistemas educacionais. Eles os definem, gerenciam e controlam. Entretanto, os anos 1990 viram vrios desses pases evoluir em duas direes, a priori opostas: um movimento de centralizao paralelamente transferncia de novas competncias para a escola. O movimento de centralizao observa-se, sobretudo, na imposio de padres nacionais e no reconhecimento de certificados de estudos nos pases dominados por um estado federal forte. No extremo oposto, esses pases apresentam numerosas experincias de autonomia escolar, que deixam ampla margem de ao aos profissionais locais. Contudo, raramente esses programas se generalizam para todo o territrio (MONS, 2004). Paralelamente, outras reformas sugeriram dar ao nvel local de maior capacidade de deciso no planejamento, na execuo e avaliao da educao. A modalidade de implementao dessas mudanas no foi uniforme. Nos Estados Unidos, por exemplo, foram mais simples; seu sistema j tinha importante grau de descentralizao e no necessitou de reformulaes de envergadura nas estruturas centrais. Em outros casos, como na Espanha e no Mxico, as reformas implicaram modificaes
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radicais e exigiram mais tempo para adaptarem as estruturas existentes e/ou criar as necessrias. Por ltimo, em alguns casos, as necessidades de coordenao esto promovendo iniciativas de cooperao interprovinciais/estaduais para implementar programas conjuntos (MONS, 2004). 2. A ordem federal ideal. Antes de comear a indagar a respeito da prestao e da regulamentao dos servios pblicos nos pases federativos, isto , quando ainda se est tentando compreender quem faz o que, inevitvel perguntar-se quem deve fazer o que. Essas perguntas foram abordadas principalmente pelo direito, pela economia e cincias polticas, o que permite classificar os estudos segundo o marco seja constitucional/legal, fiscal ou das relaes polticas entre os diferentes nveis de governo (PAGANO, 2007). Este trabalho circunscreveu-se ao tratamento positivo. Talvez seja quimrica a tentativa de achar uma resposta urbi et orbi sobre o modo ideal da ordem federativa e, portanto, deva se recorrer casustica. Nesse sentido, Clarke (2007) conclui que a forma de anlise mais razovel seria a de combinar marcos tericos e evidncia emprica para cada caso. Os sistemas federativos so de natureza indutiva e devem ser estudados em sua dinmica temporal, levando-se em considerao que sua conformao se origina em compromissos e acordos que herdam e/ou que devem lidar com histrias e estruturas anteriores: em outras palavras, os sistemas federativos usualmente se desenvolvem como resposta inquietao sobre o modo de coordenar ou fusionar instituies polticas preexistentes em um novo sistema de governo (LEONARDI; NANETTI, 2007). No h cincia nem teoria da atribuio de responsabilidades, pois as constituies federais so acordos polticos (DAVIS, apud WEISSERT, 2007). No mesmo sentido, Watts (2002) argumenta que, em ltima instncia, o federalismo uma tcnica pragmtica, cuja aplicao e efeitos dependem da situao especfica de cada experincia. Liebschutz (2007) vai um pouco alm e assinala que as questes relevantes para a anlise do desenho e a implementao de polticas em sistemas federativos so, entre outras: se so eficazes, se satisfazem aos diversos atores e se so equitativas, o que remete finalmente para sua efetividade. 3. Cooperao, negociao e conflito. Para os pases federativos, Cabredo Mendoza (2009) destacou a necessidade de buscar mecanismos
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para enfrentar o paradoxo de um Estado que se v como um todo a partir do exterior, mas que internamente complexo e est em constante movimento. Em sua opinio, a soluo est nas mos da coordenao poltica e da comunicao entre todos os membros de uma federao. Em um sentido similar, Pagano (2007) assinala que a relao entre os estados e o governo central deriva do grau em que as esferas de influncia poltica se superpem ou se encontram separadas. Assim, quanto mais autoridade e influncia sobre uma mesma arena exeram ambos os nveis de governo, maior ser a relao que caracterizar suas interaes. No obstante, de forma simultnea, os conflitos esto sempre presentes, quer seja de forma latente quer seja manifesta. Ainda que alguns o lamentem, outros o consideram inerentemente necessrio ao federalismo (...) De fato, se no houvesse disputas, o sistema federativo teria sido completamente unificado ou teria colapsado (RIKER, apud LIEBSCHUTZ, 2007). A necessidade dessas diferenas deve-se a que o vnculo dos diferentes nveis de governo mutuamente dependente. E mais, se os problemas no puderem ser resolvidos de uma vez e para sempre devido prpria dinmica evolutiva dos pases e ao contexto em que se desenvolvem (LIEBSCHUTZ, 2007). Recorrer ordem normativa legal para resolver os conflitos seria negar o carter dinmico dos sistemas federativos. Alm disso, implicaria esquivarse dos aspectos polticos, administrativos e econmicos que mudam com o tempo e os contextos. Isso no significa restringir o papel e o alcance das formas jurdicas que tm, entre outras funes, a de conferir certa estabilidade e segurana (ORNELAS, 2003). Por isso, para alm das prescries jurdico-constitucionais, a permanente negociao e renegociao poderiam ser consideradas uma caracterstica dos sistemas federativos, no marco de nveis de coordenao, cooperao e conflito que variam segundo a questo abordada e o contexto particular em que se coloca.

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A QUESTO FEDERATIVA E A EDUCAO ESCOLAR

Carlos Roberto Jamil Cury

INTRODUO O tratamento e a avaliao das polticas educacionais, no Brasil, exigem, entre outros critrios e cuidados, o de considerar a opo de sermos uma Repblica Federativa. Diz o art. 1 da nossa Constituio: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito... A definio por Repblica Federativa consta j do Prembulo da Constituio, do art. 3, do art. 4, do art. 12, do art. 13, do art. 18 e do art. 95. Tal definio se repete por treze vezes no texto constitucional. O art. 60, em seu pargrafo 4, inciso I, probe terminantemente qualquer proposta de emenda constitucional tendente a abolir a forma federativa do Estado. Outro critrio a ser cuidadosamente referido o da distino entre Estado Nacional e Unio Federativa. O Estado Nacional, dotado de soberania, se rege nas relaes com outros Estados pelo Direito Internacional. Nesse sentido, s Estados soberanos pessoas jurdicas de direito internacional pblica e organizaes internacionais reconhecidas podem celebrar acordos, tratados, convenes e declaraes formais e oficiais entre Estados Nacionais. E um acordo formal entre Estados, tal nos ensina Rezek: um ato jurdico que produz a norma, e que, justamente por produzi-lo, desencadeia efeitos de direito, gera obrigaes e prerrogativas [...] (REZEK, 2000, p. 18). O Prembulo da Constituio da Repblica de 1988 assim como o seu art. 4. dispem como princpio da nao a prevalncia dos direitos humanos e cooperao entre os povos para o progresso da humanidade. No caso da educao, alm do que est contido na Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 10 de dezembro de 1948, importante assinalar
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que o Brasil tambm promulgou em 1968, pelo Decreto n 63.223, a Conveno Relativa Luta contra a Discriminao no Campo do Ensino. A atual Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN) estabelece o Plano Nacional de Educao (1 do art. 87) em articulao com a Declarao Mundial sobre Educao para Todos. Por outro lado, a construo de um sentido tico capaz de universalizar os direitos humanos em mbito internacional e as novas relaes mundiais que implicam cidados nacionais peregrinos impulsionam o Estado Nacional a acolher uma viso e uma presena mais cosmopolitas. Em funo disso, o Estado Nacional pode propiciar o apoio de seus servios pblicos aos seus desterritorializados, visando diminuir a sensao de estranhamento, assegurar direitos em favor de um exerccio adequado dos mesmos, seja no pas em que est, seja quando de uma reinsero na comunidade nacional. Assim, cabe ao Estado Nacional, respeitado o direito internacional, buscar formas de assegurar o direito educao tal como posto, por exemplo, na Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948. No caso, o que est em jogo o resgate de direitos fundamentais voltados para a espcie humana, tal como prev e reconhece a Conferncia de Viena de 1993 e seu respectivo Plano de Ao. Ao lado dessa dimenso internacional, em que o Estado Nacional o sujeito originrio e titular do direito internacional pblico na relao com outros Estados soberanos, h a Unio Federativa. Ela abriga em si o poder de gerar obrigaes e deveres e de assegurar direitos emanados da Lei Maior em todo o territrio nacional. Sua atuao tem como objetivo fundamental o de promover o bem de todos, sem preconceitos de origem... (art. 2o.). Desse modo, sendo a educao escolar um direito, ela tambm um bem pblico e, quando ofertado pelo Estado, um servio pblico para todos. Faz sentido, ento, em busca das finalidades maiores da nao, a Unio avocar para si, em matria de educao, como competncia privativa sua, o legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional (BRASIL, 1988, par. 24 do art. 22) e suas consequentes normas gerais e regras comuns. Tais normas so comuns a todos os entes federativos, por terem um carter, ao mesmo tempo, nacional e cidado. Essa uma competncia legalmente atribuda. A educao nacional porque se assenta em diretrizes e bases nacionais (BRASIL, 1988, par. 24 do art. 22) e cuja elaborao competncia privativa da Unio. Com base nesse artigo, o Ministrio da Educao (MEC) exerce um papel nico na organizao

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nacional da educao. Tambm os artigos 206 e 208 explicitam, respectivamente, os princpios nacionais do ensino e os deveres do Estado para com a educao. E, no caso do art. 214, modificado pela Emenda Constitucional n 59 incumbe lei estabelecer o Plano Nacional de Educao (PNE) com o objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e o desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas... (grifos adicionados) Nesse caso, dado todo o passado de Planos Nacionais de Educao, dado art. 211, pargrafo 1 da Constituio e os arts. 8 , 9 1 e 16 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, cabe ao MEC tomar a iniciativa de, em regime de colaborao, elaborar o PNE. Segue da a funo redistributiva e supletiva da Unio em relao aos outros sistemas federativos, tal como est posto no 1 do art. 8 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN). Consequente ao federalismo, cabe apontar a existncia de um sistema federal de educao que, distinto do nacional, mas sob as normas nacionais, abrange as instituies e as redes que esto sob a jurisdio direta da Unio. Contudo, ao se abstrair ou se esquecer do federalismo como forma de organizao do Estado brasileiro, que assim o desde 1889, pode-se incorrer em uma perda de substncia na caracterizao da anlise das polticas educacionais.1 H competncias prprias e responsabilidades legais, em matria de educao escolar, que cabem aos sistemas de ensino dos Estados, Municpios e Distrito Federal. Tais responsabilidades j esto postas na Constituio e mais explicitadas em leis infraconstitucionais com destaque para a Lei n 9.394/1996. Confirase, por exemplo, a competncia comum de todos os entes federativos posta no art. 23, V e a competncia concorrente assinalada no art. 24, IX no texto constitucional. A conjugao das competncias privativas, comuns e concorrentes se enfeixam no regime de colaborao no conjunto do art. 211 da mesma Constituio. Alm das responsabilidades legislativas e normativas, h a diviso das responsabilidades materiais e financeiras prpria da vinculao de impostos para o financiamento da educao como prev o art. 213.
1. O pesquisador deve ter cuidado para no responsabilizar a Unio por polticas que cabem aos estados e municpios e vice-versa.

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A distribuio de competncias legislativas, normativas e financeiras o distintivo do federalismo e, de sua composio, resulta tanto a atuao de cada ente federativo, quanto a articulao conjunta de todos. Por isso, a investigao e a anlise de polticas educacionais no podem se alhear das incumbncias que esse regime impe Unio, aos estados, aos municpios e ao Distrito Federal com suas caractersticas diferenciais e com suas responsabilidades em matria de polticas educacionais. Se a complexidade social de um pas extremamente desigual nas suas mltiplas variveis j impe rigorosa vigilncia ao pesquisador, deve-se acrescentar a essa complexificao o carter federativo do Estado brasileiro. E, como se sabe, as diversidades regionais se cruzam com suas disparidades que continuam sendo de grande monta em nosso pas. No por acaso que o art. 3 da Constituio da Repblica pe, em seu inciso III, como um dos seus objetivos fundamentais o de erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais. FEDERALISMO Tratar do federalismo falar de um tipo especfico de Estado. Alguns conceitos fundamentais, sem pretenso de esgotamento, podem nos servir de auxlio nessa anlise exploratria. Federao provm do latim foedus-eris 2 que significa contrato, aliana, unio, ato de unir-se por aliana e tambm se fiar, confiar-se, acreditar. Uma federao a unio de membros federados que formam uma s entidade soberana: o Estado Nacional. No regime federal, s h um Estado Soberano cujas unidades federadas subnacionais (estados) gozam de autonomia dentro dos limites jurisdicionais atribudos e especificados. Da que tais subunidades no so nem naes independentes e nem unidades somente administrativas. Trata-se, pois, de um regime em que os poderes de governo so repartidos entre instncias governamentais por meio de campos de competncias legalmente definidas. A repartio de competncias sempre foi um assunto bsico para a elucidao da forma federativa de Estado. Podem-se distinguir trs tipos gerais de federalismo.

2. No confundir com foedus, a, um e que significa sujo, fedido, malcheiroso.

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O federalismo centrpeto se inclina ao fortalecimento do poder da Unio em que, na relao concentrao difuso do poder, predominam relaes de subordinao dentro do Estado Federal. Pode-se dar como exemplo o prprio Brasil entre os anos 1930-1934, 1937-1945 e 19641988. O federalismo centrfugo remete ao fortalecimento do poder do Estadomembro sobre o da Unio em que, na relao concentrao difuso do poder prevalecem relaes de larga autonomia dos Estados-membros. Podese assinalar como tal a Velha Repblica, especialmente o poder hegemnico das oligarquias paulistas e mineiras, entre 1898 1930. O federalismo de cooperao busca um equilbrio de poderes entre a Unio e os Estados-membros, estabelecendo laos de colaborao na distribuio das mltiplas competncias por meio de atividades planejadas e articuladas entre si, objetivando fins comuns. Esse federalismo poltico e cooperativo foi posto em 1934, em 1946 e o registro jurdico forte de nossa atual Constituio. So exemplos formalizados de federalismo poltico, ainda que diferenciados entre si nas suas especificidades e efetivao: o Brasil, os Estados Unidos, a Alemanha, o Mxico, a Argentina, a Venezuela, a Rssia e a Blgica. Cumpre agora distinguir a Federao de outras formas de organizao dos Estados. A Confederao indica a unio entre vrias naes autnomas reunidas em torno de um s poder central que as representa ante as demais naes. Essas naes preservam sua autonomia interna e sua personalidade jurdica ante os outros Estados Nacionais da Confederao. Enquanto Estados Nacionais Confederados, eles abdicam de sua soberania externa qual delegada quele poder que os representa em foros internacionais. Mas gozam do chamado direito de secesso, ou seja, um Estado pode se retirar da Confederao. Exemplo clssico de confederao a Sua cujo nome formal Confederao Helvtica, com seus 20 cantes e seis subcantes. Outro exemplo a Bsnia-Herzegovina. O Estado Unitrio se d dentro de um governo central com autoridade exclusiva de um Estado com jurisdio integral em todo o pas. Nas divises
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administrativas com as quais ele possa contar no lhes dada autonomia no mais das vezes so chamadas de regies ou provncias. Essas so diretamente subordinadas autoridade do poder central, mediante delegao. Exemplos tpicos so a Frana, o Uruguai, Portugal e, em nossa histria, o Brasil Imperial. Uma anlise detida do federalismo deve considerar, em cada caso, a origem dos diferentes modelos das federaes e os condicionantes dos seus respectivos processos histricos. BRASIL O Brasil, registre-se, uma Repblica Federativa desde o Decreto n 01 de 15/11/1889: Fica proclamada provisoriamente e decretada como a forma de governo da nao brasileira a Repblica Federativa.3 A Repblica Federativa adota um tipo de Estado em que h tanto um autogoverno (concentrao) e um governo compartilhado (difuso). Podese dizer que o carter federativo de um Estado nacional se concentra em um polo central de poder e, ao mesmo tempo, difunde-se pela autonomia dos seus membros que possuem competncias prprias.4 Manter unido o pas dentro de um todo, sobretudo poltico e territorial, era uma aspirao das elites desde a vinda de D. Joo VI ao Brasil. A busca dessa unidade no se desfez aps a Independncia em 1822. A Constituio Imperial de 1824 adotou um regime centralizado nos Poderes Gerais que tinham proeminncia sobre os Conselhos Gerais das Provncias. Por isso, a primeira lei geral de educao, datada de 15 de outubro de 1827, era uma lei imperial (hoje, diramos: de carter nacional) que legislava sobre a matria e na qual se previa, por exemplo, a gratuidade no ensino primrio aberto a todos os cidados5, o mtodo pedaggico, o currculo e os concursos de acesso. Os ordenados dos mestres tinham um piso e um
3. O advrbio provisoriamente teve sua consumao no plebiscito aqui acontecido, em 21 de abril de 1993. O povo pde se manifestar sobre o sistema de governo (presidencialismo ou parlamentarismo) e ainda para decidir se o pas deveria continuar sob o regime republicano ou optar pela restaurao da monarquia em virtude da EC n 02/1992. 4. O Brasil j teve, sob a Repblica, territrios federais diretamente subordinados Unio no dispondo de autonomia administrativa. 5. Observe-se que s os livres ou libertos eram considerados cidados.

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teto nacionais cuja regulao cabia s provncias com a aprovao da Assembleia Geral do Imprio. Essa lei era uma lei geral de educao primria dentro de um sistema imperial e centralizado de poder. Contudo, sua administrao e fiscalizao ficavam a cargo das provncias abrangendo apenas as vilas e lugares mais populosos.6 Em 1834, o Brasil Imperial conhecer uma mudana altamente significativa. O Ato Adicional (Lei n 16 de 12/08/1834), a rigor uma emenda constitucional, reconhece certa autonomia das provncias, eliminando a figura dos Conselhos Gerais Provinciais e dotando-as de assembleias legislativas provinciais e de Cmaras dos Distritos, estabelecendo uma diviso de recursos fiscais. E conforme o 2 do art. 10 desse Ato, adotou-se uma descentralizao do ensino primrio ao atribuir s provncias competncia legislativa sobre a instruo pblica e estabelecimentos prprios a promov-la... Iniciava-se, em nosso pas, ainda que imperial e centralizado, um federalismo educacional e, com ele, uma duplicidade de redes de ensino na medida em que o ensino superior continuava centralizado como competncia dos poderes gerais. Ademais, assinale-se que foram confiados s provncias impostos de menor valor.7 O contexto de nosso sistema de educao escolar o fazia subordinado a um sistema sociopoltico oligrquico e elitista. Oligrquico pela dominao de pequenos grupos localistas e elitista pela sua destinao aos livres e, com a ignominiosa escravatura, a proibio tcita de acesso dos escravos escola pblica. Registre-se, tambm, a possibilidade de oferta de instruo e educao no mbito domstico. A Repblica, passando de um regime centralizado para um descentralizado, adotar um modelo federativo no qual a dualidade Unio/estados tem o poder central (Unio) com poderes mais limitados e os agora estados (ex-provncias), com poderes mais ampliados face ao que vigia no Imprio. Tornados membros federativos, os estados poderiam exercer sua autonomia legislativa dentro de uma sempre assinalada assimetria de condies econmicas, militares e polticas.
6. V-se aqui a excluso prtica da populao da zona rural e pequenos povoados do acesso s primeiras letras. 7. Em 1840, a Lei n 105 de 12/05/1840 interpreta, de modo conservador e centralizador, o Ato Adicional de 1834. Em 1841, com a Lei n 234 de 23/11/1841, h o retorno do Conselho de Estado com conselheiros vitalcios, nomeados pelo imperador.

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Assim, a Velha Repblica ser federativa, dual e assimtrica. Se as oligarquias paulista e mineira conseguem se unir e se impor, elas terminam por desenhar uma espcie de federalismo centrfugo em consonncia com a chamada poltica dos governadores. A mesma fora no tero muitos outros Estados divididos entre suas oligarquias convulsionadas. Como assevera Santos:
A novidade da Primeira Repblica foi a substituio da coalizo estabelecida entre o poder central e os coronis municipais pelo acordo, ou pacto, entre o Executivo nacional e os estaduais, compulsria mediao, agora, dos pleitos municipais (SANTOS, 2006, p. 99).

A Constituio de 1891 mantm um federalismo educacional quase nos mesmos termos do Ato Adicional e, ainda por cima, deixa a cargo da autonomia dos estados declarar ou no a gratuidade (que no aparece na Constituio Federal de 1891) e a obrigatoriedade do ensino primrio. Os estados teriam autonomia para, dentro de seus territrios, financiar com seus recursos essa etapa da educao escolar. Legalmente, os estados podiam criar instituies de ensino secundrio e superior dentro dos seus espaos territoriais, conforme o art. 35, pargrafo 3 da Constituio. Uma tomada de posio sui generis, dentro da Velha Repblica, ocorrer com a Reforma Rivadvia Corra, em 1911, em que ocorre uma verdadeira desoficializao da educao pela qual a abertura de escolas secundrias e superiores federais passou a se fazer de modo extremamente flexvel. Podese mesmo afirmar que, nesse perodo, houve uma liberdade de ensino aberta ao mercado sem a interveno do Estado e sem a existncia de um ensino oficial, com base em uma interpretao peculiar do governo em relao ao art. 72, 24 da Constituio. A Reviso Constitucional de 1925-26, mesmo trasladando maiores poderes Unio vista dos movimentos sociais e das relaes de trabalho, no conseguiu restabelecer em nvel nacional a gratuidade do ensino primrio nem sua obrigatoriedade. Na mesma ocasio, a tentativa de estabelecer o ensino religioso (facultativo) nos estabelecimentos oficiais de ensino primrio, como regra nacional, tambm no teve o projeto aprovado. mesma poca, o Decreto n 16.782/A, de 13/01/1925, conhecido como Reforma Joo Alves/Rocha Vaz, estabelecia o concurso da Unio para a difuso do ensino primrio. De acordo com o art. 25 do Decreto, a Unio

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deveria subsidiar parcialmente o salrio dos professores primrios em exerccio nas escolas rurais. Aps 1930, o Estado Federal vai concentrando mais e mais poderes a caminho de um federalismo centrpeto e interventor. O termmetro dessa interferncia se exacerba, quando em 1937, dado um golpe de estado e se outorga a Constituio Ditatorial do Estado Novo. Entretanto, na parca vigncia da Constituio proclamada de 16 de julho de 1934, houve grandes avanos como a gratuidade e a obrigatoriedade do ensino primrio, a vinculao de um percentual dos impostos para a educao, o plano nacional de educao e a institucionalizao dos conselhos de educao. Essas realidades de um maior ou menor federalismo educacional vo criando uma cultura na qual as diretrizes e bases da educao nacional so da alada da Unio, competindo aos estados e, subsidiariamente aos municpios, a efetivao do direito educao no mbito primrio. Concorrentemente, os estados poderiam investir no ensino secundrio e superior ao lado da Unio. Ao federalismo centrpeto de 1930, centralizao ftica de 1937, sucede um federalismo tendencialmente centrfugo no interregno 1946-1964. Apesar da defesa justificada feita por prceres educacionais em favor de um sistema nacional de educao em que a presena da Unio fosse alm das diretrizes e bases, tal empreitada no obteve xito.8 Mesmo assim, a Constituio de 1946 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1961 (Lei n 4.024/1961) confirmam a gratuidade, a obrigatoriedade, a vinculao oramentria e o plano nacional de educao. A organizao da educao nacional continuava a se desenhar por um federalismo bastante dependente dos setores ligados economia e diviso dos impostos.9 Aps o golpe de 1964 e do regime militar que se lhe seguiu, a Constituio de 1967 ampliou a educao obrigatria para oito anos e retirou a vinculao do percentual dos impostos para a educao. Tal vinculao passou a existir somente em 1969 e para os municpios. Do ponto de vista poltico, nos anos 1970 em especial a partir do pacote de abril de 1977 o centralismo poltico, financeiro e fiscal na Unio
8. Deve-se notar que a vinculao oramentria, fonte permanente de um percentual dos impostos como forma de financiamento da educao, no teve vigncia entre 1937-1946 e 1967-1985. 9. Cumpre registrar que nem sempre h uma simetria distributiva entre o federalismo jurdicopoltico (repartio das competncias) e o federalismo fiscal (diviso dos impostos).

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passou a contar com uma sobrerrepresentao de camadas conservadores no Congresso por meio de uma relao distorcida entre nmero de eleitores e de eleitos. Junto com esse centralismo, a censura, o abafamento das liberdades civis e a perseguio poltica conduzem a uma resistncia e a uma crtica situao estabelecida. O crescimento de um sentimento forte de cidadania, de busca de igualdade e de democracia se revelam nas ruas, nos centros de estudos e nos meios polticos. A Constituio de 1988, recusando tanto um federalismo centrfugo como centrpeto, optou por um federalismo cooperativo sob a denominao de regime articulado de colaborao recproca, descentralizado, com funes privativas, comuns e concorrentes10 entre os entes federativos. Com efeito, a Constituio Federal de 1988 reconhece o Brasil como uma Repblica Federativa formada pela Unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal... (art. 1 da Constituio). E ao se estruturar assim o faz sob o princpio da cooperao recproca, de acordo com os artigos 1, 18, 23 e 60, 4, I. Percebe-se, pois, que em vez de um sistema hierrquico ou dualista, comumente centralizado, a Constituio Federal montou um sistema de repartio de competncias e atribuies legislativas entre os integrantes do sistema federativo, dentro de limites expressos, reconhecendo a dignidade e a sua autonomia prpria.11 A Constituio faz uma escolha por um regime normativo e poltico, plural e descentralizado onde se cruzam novos mecanismos de participao social com um modelo institucional cooperativo que amplia o nmero de sujeitos polticos capazes de tomar decises. Por isso mesmo, a cooperao exige entendimento mtuo entre os entes federativos e a participao supe a abertura de novas arenas pblicas de deliberao e mesmo de deciso.12
10. Concorrente, aqui, deve ser tomado no sentido da simultaneidade de mais de um participante intervir na consecuo de um fim e, no caso da educao escolar, no atendimento das finalidades maiores e comuns dela. Contudo, em sua efetivao, tal sentido pode se degenerar em competitividade. 11. O reconhecimento dos municpios como entes federados representa uma mudana jurdicopoltica de grande significado. 12. H que se distinguir a deliberao da deciso. So dois momentos distintos. O deliberar um ato prprio de um rgo colegiado, plural e representativo, e precede o ato decisrio. O decidir reduz as muitas vontades a uma nica vontade, fruto consensual ps dissenso, que acaba por vincular todos a um ato normativo final no qual todos se viram participantes. Consulte-se Bovero, 2002, especialmente captulo 3.

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A insistncia na cooperao, a diviso de atribuies, a assinalao de objetivos comuns com normas nacionais gerais indicam que, nessa Constituio, a acepo de sistema se d como sistema federativo por colaborao, tanto quanto de Estado Democrtico de Direito. Essa abertura, contudo, no campo da interpretao do texto legal, dada a complexidade da teia de relaes que se estabelecem, tambm fonte de incertezas e conflitos como tambm o a crescente interferncia da Unio no mbito do regime fiscal e tributrio. Como analisa Baracho Junior:
O sistema de repartio de competncias estabelecido na Constituio da Repblica bastante complexo, especialmente na medida em que busca conjugar a forma horizontal com a forma vertical de repartio de competncias. Tal fato potencializa os conflitos entre leis editadas no mbito dos Estados e no mbito federal, ainda que se busque na competncia privativa uma forma de atribuio de competncias que no admite concorrncias (BARACHO JUNIOR, 2006, p. 279).

E, em outro trecho, o mesmo autor destaca:

O Supremo Tribunal Federal tem enfrentado casos de difcil soluo em matria de conflito de competncias entre a Unio e os Estados, em especial conflitos que envolvem a superposio entre o exerccio da competncia legislativa privativa da Unio e o exerccio da competncia concorrente por parte dos Estados (BARACHO JUNIOR, 2006, p. 273).

No caso da educao escolar, o STF exarou vrias declaraes a respeito da inconstitucionalidade da eleio de diretores de escolas pblicas face a dispositivos de Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais como o caso da Ao Direta de Inconstitucionalidade 640 de 05/02/1997 relativa ao art. 198, VIII da Constituio do Estado de Minas Gerais. De todo modo, o federalismo na educao se conjuga com a busca de sua complexa efetivao. A educao, dever do Estado, um direito social da cidadania posto de tal modo que cada indivduo possa se autogovernar como ente dotado de liberdade e ser capaz de participar como cidado consciente e crtico de uma sociedade de pessoas livres e iguais e ter acesso aos seus bens sociais.
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No circuito dos entes federativos, o regime escolhido para integr-los foi o de colaborao recproca. O regime de colaborao, seja em termos de contedo, seja em termos de mecanismo, difcil, lento e necessariamente negociado. o que acontece com um Brasil cuja Unio congrega 27 estados, mais de 5.600 municpios e o Distrito Federal. No que se refere educao propriamente dita, a Constituio deixa claro, no art. 211, que a Unio, os Estados e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino. Nesse sentido, a competncia da Unio limita-se s normas gerais (1 do art. 24), isto , elas no podem ter um carter exaustivo, deixandose aos outros entes a complementao ou suplementao, no que couber ( 2 do art. 24 e inciso II do art. 30). Para evitar a disperso e efetivar um regime federativo na educao, a Lei Maior deu continuidade tradio advinda do Ato Adicional de 1834 e disps pela pluralizao dos sistemas (art. 211). Esses devem promover uma articulao mtua organizada por meio de uma engenharia poltica a ser coordenada pela Unio, em regime de colaborao. Entretanto, se temos uma educao nacional sempre referida, a expresso sistema nacional de educao em regime de colaborao a ser articulado sob o Plano Nacional de Educao de datao da Emenda Constitucional n 59 de 11/11/2009.13 Esse regime de colaborao recproca supe normas e finalidades gerais, por meio de competncias privativas, concorrentes e comuns. dessa concepo articulada entre os sistemas que decorre tambm a exigncia de um Plano Nacional de Educao (art. 214 da Constituio Federal) que seja, ao mesmo tempo, racional nas metas e meios, e efetivo nos seus fins.14 Ora, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, ao buscar traduzir esse regime de colaborao a fim de efetivar os grandes princpios e normas gerais da educao, atribui aos entes federativos polticas importantes. Contudo, sem um consrcio articulado e compromissado, sem um regime fiscal e financeiro que atenda de fato ao pacto federativo, o alcance das polticas torna-se minimizado.
13. Sobre Sistema Nacional de Educao Cf. Saviani, 2004. 14. Parecer CNE/CEB n 30/00.

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Ningum ignora que vivemos em um pas desigual com uma distribuio de renda demasiado assimtrica. Sabe-se tambm que nossas regies so muito dspares entre si. E nem sempre queremos ver que temos graves problemas de discriminao tnica. Estamos diante de um desenho do pacto federativo que, dada a tradio de longa data, implica a construo de uma nova cultura. Surgem, ento, dificuldades e limites e que no se devem ao desenho constitucional propriamente dito. O primeiro limite advm da omisso de nossos parlamentares em no terem ainda elaborado a complementar, exigida pela Constituio em seu nico do art. 23. O segundo limite se insere dentro dessa omisso. Como estamos com 21 anos de distncia da proclamao da Constituio, como em poltica o vcuo no existe, essa lacuna vem sendo ocupada por uma guerra fiscal entre os estados, as contnuas intromisses em torno da capacidade financeira dos entes federativos, a chegada de contribuies provisrias que se eternizam, a sempre adiada reforma tributria e as medidas provisrias. Tudo isso acaba gerando, na prtica poltica, mais uma via para um indesejado federalismo competitivo que pe em risco o pacto federativo do modelo cooperativo. A distoro existente na representao poltica tambm impe limites. Como diz Santos:
Nos ltimos 10, 15 anos, o pas ingressou em um processo de subdesenvolvimento institucional, na medida em que a expanso e o amadurecimento da sociedade poltica, sua crescente diferenciao e heterogeneidade de grupos de interesse no se vem adequadamente expressos nas instituies, especialmente em suas rotinas de deciso (SANTOS, 2006, p. 114).

Tambm Tavares de Almeida (2001) comenta em direo similar:

Submetido a esses critrios, o sistema federativo brasileiro, de acordo com Stepan, est entre os mais restritivos do poder da maioria: a sobrerrepresentao das unidades com eleitorado menor no se limita ao Senado, mas existe tambm na Cmara Federal; o Senado tem poderes legislativos amplos; o sistema partidrio fragmentado e pouco nacionalizado; desde a Constituio de 1988, Estados e Municpios possuem um rol amplo de competncias legislativas (TAVARES DE ALMEIDA, 2008, p. 18).

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E no se pode deixar de apontar a desigualdade social em que se cruzam variveis de classe social, cor, sexo, etnia e regio e que sinalizam um pas coberto de misria e de pobreza. A realidade intolervel de indicadores sociais reveladores de privao social, realidade quase que tornada uma situao imutvel, se abate sobre a educao escolar. Ao lado do total de jovens e de adultos, o pas ainda continua conhecendo ndices preocupantes de repetncia, evaso no ensino fundamental e mdio. A educao infantil em matria de acesso, como o ensino mdio e a educao profissional, contam com largos bices. Apesar disso, na rea da educao, houve iniciativas nacionais tendentes a impactar os entes federativos de modo a fazer regredir os ndices de acesso escola do ensino fundamental e a entrelaar os prprios entes federativos num esforo conjunto e focalizar o financiamento da educao. Foi o caso do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef) criado pela Emenda Constitucional n 14/ 1996, regulada pela Lei n 9.424/1996. Sua estratgia implicava uma cooperao intergovernamental financeira e de recorte federativo, tendo como objetivo maior o acesso universal ao ensino fundamental. A coparticipao no financiamento do ensino fundamental, gratuito e obrigatrio, tinha como regra a subvinculao a essa etapa da educao bsica dos recursos j vinculados pela Constituio. Acrescente-se a isso a distribuio das competncias. Com isso se pretendia tambm retirar o ensino fundamental de uma espcie de zona cinzenta quanto s competncias e responsabilidades dos entes federativos no acesso a um direito prprio da cidadania. Com efeitos expressivos nas regies Norte e Nordeste, tendendo o sistema a universalizar o acesso, o fundo s no rendeu mais em termos de reduo de disparidades regionais porque a Unio no cumpriu sua parte, legalmente expressa, no financiamento. Alm disso, o prprio foco do fundo, ou seja, o ensino fundamental, ao compor uma etapa da educao bsica, deixou fora a educao de jovens e adultos, a educao infantil e o ensino mdio. Tambm a exigncia dos planos de carreira, obrigatrios e indispensveis, no se fizeram presentes na grande municipalizao havida. A experincia do Fundef, com seus avanos e limites, revela a possibilidade de um pacto federativo com um desenho de fato cooperativo e uma descentralizao harmnica. Tanto assim que o Congresso aprovou a Emenda Constitucional n 53 convertendo o Fundef em Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao do Magistrio (Fundeb).

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O Fundeb tornou-se uma nova poltica para corrigir os defeitos do Fundef e propiciar a abertura de formas de regime de cooperao federativa, abrindose para o conjunto da educao bsica em suas etapas e modalidades. Entretanto, o vigor dessa nova poltica s encontrar seu verdadeiro caminho se ao federalismo jurdico-poltico corresponder um federalismo fiscal consequente com o que diz o nico do art. 23 de nossa Constituio. Nele se l que o objetivo maior do regime de colaborao o de um equilbrio no desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Retomando Tavares de Almeida:
A definio do contedo concreto da cooperao, bem como os mecanismos que a possibilitariam caberiam seja legislao ordinria, seja a iniciativas governamentais nos trs mbitos (TAVARES DE ALMEIRA, 2001, p. 27).

Um sistema nacional articulado de educao teria que alavancar o papel da Unio com uma maior presena no mbito da educao bsica e no mbito das redes privadas dos sistemas de ensino. J em 1988, assinalava Barreto:
Cabe Unio enfeixar em um todo orgnico o sistema nacional de educao, constitudo pelo conjunto de seus sistemas de ensino com vista a assegurar a continuidade e articulao horizontal e vertical entre os diferentes cursos e nveis, desde a pr-escola at a universidade. Cabe a ela tambm formular a poltica nacional de educao, expressa atravs de Planos Nacionais de Educao que incorporem as contribuies dos estados e municpios, dos profissionais da rea e dos segmentos majoritrios da populao organizados. ainda atribuio da Unio o estabelecimento de um ncleo comum de conhecimentos que devem constituir a formao escolar nacional bsica a que todo o cidado tem de ter acesso, bem como o suprimento das deficincias do ensino, quando estas ocorrem em larga escala. Assim sendo, o governo federal deve contribuir para sanar as extremas diferenas encontradas nos ndices de escolarizao das distintas regies do pas, que vm se mantendo inalteradas por dcadas, reforma aps reforma educativa (BARRETO, 1988, p. 20).

Nasceram da as dificuldades para a implantao de um Sistema Nacional de Educao, articulado em bases cooperativas e federativas. Afinal, a organizao de um sistema educacional tanto a busca de organizao

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pedaggica quanto uma via de jogo de poder. Por isso, cada vez que esse assunto foi pautado em Constituintes, Leis de Diretrizes e Bases, Planos Nacionais de Educao e Fundos de financiamento, ele foi motivo de intensos debates polmicas, sobretudo quando o adjetivo nacional entrou em pauta.15 H um temor de invaso indbita na autonomia dos entes federativos e, com isso, a sua eventual perda de autonomia. Aps 165 anos de descentralizao, h o medo de uma centralizao por parte do Estado Federal enquanto Estado Nacional. H o receio, por parte do segmento privado na educao escolar, de se ferir a liberdade de ensino e no falta quem assinale o perigo do monoplio estatal. E h tambm precauo da parte da prpria Unio quanto a uma presena mais efetiva na educao bsica, principalmente no que se refere ao seu financiamento. POR UM SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO, ARTICULADO E COOPERATIVO SOB O FEDERALISMO. Um sistema de educao supe como definio, uma rede de rgos, instituies escolares e de estabelecimentos fato; um ordenamento jurdico com leis de educao norma; uma finalidade comum valor; uma base comum direito. Esses quatro elementos devem coexistir como conjunto, como conjunto organizado, como conjunto organizado sob um ordenamento, como conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum (valor), como conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum (valor) sob a figura de um direito. Essa coexistncia, pois, supe unidade e diversidade, essa coexistncia supe unidade e diversidade sem antinomias (ausncia de incompatibilidades normativa). O atual pacto federativo dispe, na educao escolar, de indicadores que apontam para um sistema nacional no interior do desenho constitucional formal, quando postula um regime de colaborao recproca com uma coexistncia coordenada e descentralizada de sistemas de ensino: com unidade, com diviso de competncias e responsabilidades,
15. Mesmo com a indicao de uma lei complementar que traduza o regime de cooperao recproca, posta no nico do art. 23 da Constituio de 1988, at hoje no foi efetivada.

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 com diversidade de campos administrativos, com diversidade de nveis de educao escolar, com assinalao de recursos vinculados. Decorre da um carter de administrao complexa devido ao nmero de espaos e poderes implicados, devido ao conjunto bastante intrincado da legislao e devido aos temores supramencionados. No seria lcito inferir que, alm da LDB, o Plano Nacional de Educao, o sistema nacional de avaliao, o Conselho Nacional de Educao e o Fundeb (precedido pelo Fundef ) no apontam para a necessidade da efetivao de um sistema nacionalmente articulado? Ento, a proposta de um sistema nacional de educao, explicitamente formulado, gera vrias perguntas: pode haver uma coordenao mais clara e mais direta pela Unio de modo a exercer as funes equalizadora e redistributiva? como aprimorar as competncias dos sistemas de modo a propiciar um exerccio harmnico do regime de colaborao sob a coordenao mais incisiva da Unio? O sistema nacional propiciaria a melhoria dos resultados em relao aprendizagem e socializao de valores? uma lei de responsabilidade educacional face ao direito educao, derivada do art. 37 da Constituio, obrigaria os governantes a assumir conscientemente suas responsabilidades e consequncias, no caso de omisso quanto a esse direito? A coordenao mais clara e direta da Unio no s possvel como desejvel em pontos significativos como a definio mais especfica de um programa curricular na educao bsica (etapas do ensino fundamental e do mdio). Tais etapas sendo obrigatrias tm como um de seus pressupostos a busca de elo de coeso nacional at mesmo consequente validade nacional do certificado. Nunca houve uma definio absoluta por parte da Unio, em perodos precedentes, quando da norma do currculo mnimo. Tal norma pode ser regulamentada pelo Conselho Nacional de Educao luz do art. 210 da Constituio e do art. 9 IV da LDB. Nesse caso, as reunies especficas do CNE para essa definio incluiriam representantes do Frum de Conselhos Estaduais de Educao e da Unio dos Conselhos Municipais de Educao.
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Outro ponto significativo de presena mais direta da Unio se daria nas exigncias para os processos de autorizao de cursos do ensino superior. No se pode confundir um processo de burocratizao (interpretado moda weberiana) nem como sinnimo de exigncias descabidas e ranosas e nem como sendo o oposto de uma liberao geral. A burocratizao tem como pressuposto a impessoalidade face necessria garantia de qualidade especialmente pressupostas no art. 3 IX e no art. 9 da LDB, VII, VIII e IX da LDB. A harmonizao das competncias dos sistemas exigir, alm de uma melhor definio do regime de colaborao por parte do Congresso Nacional, um repensar da composio do Conselho Nacional de Educao. Nessa composio, no poderiam faltar membros que representem a colaborao que estados e municpios podem e devem postular na busca da harmonizao. Obviamente, as funes normativas do CNE devem ser melhor especificadas no tocante, mxime, s definies curriculares e aos processos de autorizao. J que a Emenda Constitucional n 59/2009 incumbe lei do Plano Nacional de Educao (PNE) a ser discutido e votado em 2010 para implementao em 2011 o qual tem, entre outros objetivos, o de articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao do mesmo em vista dos valores e finalidades da educao; j que essa aspirao de muitos educadores e cientistas se viu reconhecida pelo congresso a tal ponto que foi constitucionalizada, a situao organizacional da educao brasileira como um todo no pode ficar como est. Um sistema nacional federativo e articulado ganharia em organicidade, clareza e direo. Uma melhoria de resultados depende da aceitao de uma nova cultura organizacional para cuja realizao h que se pensar uma estratgia pedaggica junto aos conselhos de educao, s secretarias de educao e s comunidades interessadas entre as quais as das famlias dos estudantes. Com isso, evitar-se-ia a pecha de autoritarismo e consagrar-se-ia um modus operandi mais consequente ao regime da colaborao. Uma lei de responsabilidade educacional, com audincias no Congresso, tem um impacto direto na aplicao rigorosa, competente e finalstica dos recursos da educao. Uma gesto responsvel desses recursos tambm motivo para se exigir os recursos indispensveis quando da ampliao da capacidade administrativa e arquitetnica de recrutamento de estudantes

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para etapas ainda no universalizadas. Articulada com os insumos necessrios para um padro de qualidade na oferta do ensino/aprendizagem, cuja definio j vem sendo estudada pelo Conselho Nacional de Educao como custo/ aluno/qualidade em obedincia ao disposto no art. 75 da LDB. A clareza desse artigo dispensa comentrios quanto exigncia tica e administrativa dos governantes em realizar esforos para que as metas quantitativas e qualitativas sejam atingidas. A lei que tem entre seus pressupostos a obedincia frmula de domnio pblico, ou seja, ter que respeitar a norma constitucional da transparncia, envolvendo a conscincia dos cidados. A, em bases a um autntico federalismo como est dito no atual Plano Nacional de Educao, um federalismo de cooperao entre os entes federativos, poder-se- com maior rigor falar-se de um sistema nacional articulado de educao. BIBLIOGRAFIA ARRETCHE, M. Estado federativo e polticas sociais: determinantes da descentralizao. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo: FAPESP, 2000. BOVERO, M. Contra o governo dos piores: uma gramtica da democracia. Rio de Janeiro: Campus, 2002. CARAPETO FERREIRA, N. S.; AGUIAR, M. . (Orgs.). Gesto da educao: impasses, perspectivas e compromissos. So Paulo: Cortez, 2000. CURY, C. R. J. Gesto democrtica da educao: exigncias e desafios. Revista Brasileira de Poltica e Administrao da Educao, So Bernardo do Campo, Anpae, v. 18, n. 2, jul./dez. p. 163 -174, s.d. Disponvel em: <http: //www.isecure.com.br/anpae/65.pdf>. OLIVEIRA, F. A. de; REZENDE, F. (Org.). Descentralizao e Federalismo Fiscal no Brasil: desafios da Reforma Tributria. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2003. OLIVEIRA, M. A. M. (Org.). Gesto educacional: novos olhares, novas abordagens. Petrpolis: Vozes, 2005. MAGALHES, J. L. Q. de. Pacto federativo. Belo Horizonte: Mandamentos, 2000. REZEK, J. F. Direito internacional pblico: curso elementar. So Paulo: Saraiva, 2000.
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ROCHA, C. L. A. Repblica e Federao no Brasil: traos constitucionais da organizao poltica brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 1997. SANTOS, W. G. dos. Horizonte do desejo: instabilidade, fracasso coletivo e inrcia social. Rio de Janeiro: FGV, 2006. SAVIANI, D. Educao brasileira: estrutura e sistema. Campinas: Autores Associados, 2004. TAVARES DE ALMEIDA, M. H. Federalismo, democracia e governo no Brasil: ideias, hipteses e evidncias. Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais. So Paulo, ANPOCS, n. 51, 2001.

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FINANCIAMENTO DA EDUCAO PBLICA NO BRASIL: EVOLUO DOS GASTOS

Jorge Abraho de Castro

INTRODUO Os bens e servios educacionais que os cidados brasileiros encontram podem ser oferecidos por diversos mecanismos, tanto pblicos quanto privados. Quando se situam no mbito das responsabilidades do Estado (governo federal, estadual e municipal), absorvem recursos que so principalmente arrecadados de forma impositiva junto ao cidado. Alm do gasto pblico, ressalta-se que o financiamento e o gasto com educao no pas so realizados tambm pelas empresas e pelas famlias, e que no sero tratados neste trabalho. Portanto, os recursos pblicos, ao propiciarem as principais condies materiais para viabilizar a formulao e implementao das polticas educacionais, podem ser um limite e um obstculo ao atendimento das necessidades e demandas por bens e servios educacionais. A ao do Estado no perodo aqui analisado, 1995-2007, foi marcada por reestruturaes da gesto da poltica educacional, sobretudo no campo do ensino fundamental e mais atualmente, da educao bsica. Assistiu-se, tambm, reformulao de programas existentes e criao de novos programas e projetos/atividades. importante salientar que a ao do governo federal no perodo introduziu novos mecanismos de gesto, definiu critrios tcnicos na determinao alocativa dos recursos, induziu a descentralizao institucional e financeira das aes e avanou nos mecanismos de avaliao dos sistemas de ensino. A estratgia unificadora por trs desses projetos e medidas buscou fortalecer o papel coordenador e articulador do governo federal na rea da educao fundamental e na educao bsica.

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Registraram-se tambm trs novidades cruciais: a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao LDB (BRASIL, 1996b), em tramitao no Congresso Nacional desde o final dos anos 1980; a instituio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef ), por meio da Emenda Constitucional n 14/1996 de iniciativa do MEC e, mais recentemente, a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), em substituio ao Fundef. No momento, faz parte da agenda, ainda, a discusso sobre a necessidade de ampliao do acesso a bens e servios educacionais na educao infantil, no ensino mdio e na educao superior. Tambm, se coloca a discusso sobre a melhoria da qualidade dos bens e servios pblicos oferecidos em todos os nveis e modalidades. Alm disso, ainda convivemos com o atraso crnico do analfabetismo. Tudo isso coloca na agenda tambm a necessidade de ampliao do investimento pblico em curto e longo prazo. Nesse sentido, importante acompanhar os resultados das mudanas na estrutura de financiamento da educao que ocorreram, com inevitveis impactos de curto e longo prazo para a rea com o fim de aferir possveis dificuldades a serem enfrentadas. Este trabalho procura contribuir para as discusses dessa agenda, mediante a identificao e compreenso de quanto foi gasto em educao; em que nveis e modalidades foram aplicados os recursos; quem foi o ente federado responsvel pelo gasto para produzir os bens e servios educacionais; e o que isso representou em termos de prioridade de governo e esforo pblico. Infelizmente, os dados de gasto limitam o perodo de anlise, no dando para tirar ainda concluses sobre os impactos do Fundeb. Para tratar do assunto, este texto tomou como base alguns trabalhos desenvolvidos anteriormente pelo autor e que sero citados em cada captulo. Reelaborando e atualizando dados e informaes desses trabalhos e agregando dados novos, o presente texto foi organizado em quatro partes. Primeiramente, de forma bastante sucinta, apresentam-se os elementos que determinam a estrutura de responsabilidades, competncias e de financiamento da educao. Em segundo, so estimados e analisados os resultados obtidos em termos de valores corrigidos para o gasto pblico educacional. Em seguida, analisada a evoluo do gasto em sua relao econmica, mediante a anlise da suas trajetrias em relao ao Produto Interno Bruto (PIB), indicando a prioridade macroeconmica do gasto educacional e a

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relao do gasto em educao e carga tributria, visto ser esta a principal fonte de financiamento dos gastos educacionais. Breves consideraes gerais concluem o trabalho. ESTRUTURA DE RESPONSABILIDADES, COMPETNCIAS E DE FINANCIAMENTO Nesta seo, so apresentadas as estruturas de responsabilidades, competncias e de financiamento da educao para as trs esferas de governo na poltica educacional. Para essa sntese, foi utilizado o captulo 3, apresentado em Castro e Duarte (2008). O marco legal da poltica educacional brasileira representado pela Constituio Federal de 1988, pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n 8.069, de 13/07/1990), pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (BRASIL, 1996b), pela Emenda Constitucional n 14/1996 (BRASIL, 1996a) e por um conjunto de normas infraconstitucionais e resolues do Conselho Nacional de Educao. Esse arcabouo jurdico assegura a todos os brasileiros as condies formais para o exerccio do direito bsico educao, especialmente o direito ao ensino fundamental, alm de fixar a atual estrutura de responsabilidades e competncias para a oferta de educao no Brasil. Com relao repartio de competncias, a legislao estabelece as responsabilidades de cada esfera de governo na prestao de servios educacionais. Compete, assim, Unio, o financiamento do ensino superior e de escolas tcnicas federais, alm da necessidade de exercer uma funo supletiva e redistributiva em favor das unidades subnacionais por meio de transferncias de recursos aos estados, ao DF e aos municpios. Quanto aos estados, a Constituio Federal de 1988 estabelece que eles devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e mdio. J a LDB mais especfica e lhes atribui a prioridade de oferecer o ensino mdio e colaborar com os municpios para assegurar o ensino fundamental. Aos municpios, por sua vez, a Carta Magna delega a responsabilidade para com o ensino fundamental e a educao infantil, em especial a responsabilidade pela manuteno, em regime de colaborao, de programas voltados educao pr-escolar e ao ensino fundamental. A LDB ratifica tais responsabilidades e os probe de atuar em outros nveis de ensino sem antes ter atendido plenamente as necessidades de sua rea de competncia.
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Assim sendo, no atual estgio do federalismo brasileiro, no que concerne educao, a CF/88, ao dispor em seu artigo 211 que as esferas de governo se organizaro em regime de colaborao, referendou uma estrutura federativa fundamentada num sistema de cooperao, o que abria margem para desvios quanto s responsabilidades por parte das esferas subnacionais, uma vez que no ficava clara a competncia de cada um. Uma nova etapa surgiu mediante a promulgao da LDB, que atribui aos nveis de governo competncias e responsabilidades especficas para com os nveis de ensino, sem, contudo, descartar a necessidade de cooperao tcnica e financeira entre as unidades federadas ou infringir o princpio da autonomia. Outro item importante para se entender o processo de prestao pblica dos servios educacionais diz respeito situao de responsabilidade pelo financiamento da educao pblica brasileira. Em relao diviso das fontes de recursos e das responsabilidades pelos gastos do sistema educacional entre as esferas de governo, observa-se que a Unio divide a aplicao de seus recursos na manuteno do sistema federal, na execuo de programas prprios e em transferncias para os sistemas estaduais e municipais. Por sua vez, os estados, na composio de seus recursos, somam aqueles recebidos da Unio aos provenientes de suas fontes, os quais so utilizados na manuteno e expanso de seus sistemas de ensino. Finamente, na composio dos recursos destinados manuteno e expanso de suas redes de ensino, os municpios recebem recursos da Unio e dos estados, os quais so somados aos seus recursos prprios. Ou seja, seguindo o que estabelece a norma legal, observa-se entre os entes federados um financiamento baseado em regime de colaborao, com ao supletiva e redistributiva da Unio e dos estados, condicionada plena capacidade de atendimento e ao esforo fiscal de cada esfera. A estrutura de financiamento da educao por esfera de governo apresentada no Quadro 1. A estrutura de financiamento da educao mista e complexa, com a maior parte dos recursos proveniente de fontes do aparato fiscal, o caso tpico dos recursos da vinculao de impostos. A vinculao de recursos de impostos para a educao reserva de determinado percentual do valor arrecadado uma das medidas polticas mais importantes para garantir a disponibilidade de recursos para o cumprimento do vasto rol de responsabilidades do poder pblico nessa rea. Desde 1983, garantiu-se por meio da EC n 24/1983 a destinao mnima de recursos financeiros educao (13% pela Unio e 25% pelos estados e municpios). Com a Constituio
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Federal de 1988, ampliaram-se os percentuais pblicos federais que deveriam ser aplicados nessa rea (18% pela Unio e 25% pelos estados e municpios). Passados quase dez anos, a LDB continuou a dar destaque vinculao de recursos educao e, mais que isso, se encarregou de redefinir o que se enquadra ou no no conceito de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE). Alm disso, realizou uma correo importante na CF/88 no que diz respeito ao percentual mnimo da receita de impostos a ser aplicado na educao em cada localidade. Segundo a LDB, uma vez respeitado o ndice mnimo nacional, os percentuais podem variar regionalmente de acordo com o que conste nas respectivas Constituies ou Leis Orgnicas dos estados, DF e municpios, reconhecendo a possibilidade de esses entes federados ampliarem o valor do ndice mnimo fixado na CF/88.
Quadro 1 Estrutura de financiamento da educao por esfera de governo, 2010
UNIO ORAMENTRIOS (Tesouro) - Ordinrios do Tesouro - Vinculao da receita de impostos (18%) para MDE CONTRIBUIES SOCIAIS - Salrio-educao/quota federal (1/3) - Contribuio sobre o lucro lquido - Contribuio para a seguridade social - Receitas brutas de prognsticos MISTO - Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza OUTROS - Operaes de Crdito - Renda lquida da loteria federal - Renda de rgos autnomos - Aplicao do salrioeducao/quota federal e outras fontes do FNDE - Diretamente arrecadados - Diversos ESTADOS ORAMENTRIOS (Tesouro) - Vinculao da receita de impostos (25%) para MDE - Subvinculao do Fundeb TRANSFERNCIAS - Salrio-educao/quota federal - Oramentrios da Unio - Aplicao do salrioeducao/quota Federal e outras fontes do FNDE CONTRIBUIO SOCIAL - Salrio-educao/quota estadual (2/3) OUTROS - Diretamente arrecadados - Operaes de crdito - Diversos MUNICPIOS ORAMENTRIOS (Tesouro) - Vinculao da receita de impostos (25%) para MDE - Subvinculao do Fundeb TRANSFERNCIAS - Salrio-educao/quota estadual - Salrio-educao/quota federal - Salrio-educao/quota municipal - Oramentrios do Estado - Oramentrios da Unio - Aplicao do salrioeducao/quota federal e outras fontes do FNDE OUTROS - Diretamente arrecadados - Operaes de crdito - Diversos

Fonte: Constituio Federal, LDB e demais leis ordinrias. Elaborao: Castro, J. A.

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Outro item importante, ponto permanente de discusso na questo da vinculao, foi a abertura que a CF e posteriormente a LDB deram para que recursos da vinculao pudessem ser dirigidos para o setor privado. Apesar disso, ambas estabeleceram restries destinao de recursos pblicos para aquele setor. Alm de ter como estratgia a priorizao do ensino fundamental e de reafirmar o papel do MEC como coordenador das polticas nacionais, em 1998, por sugesto do MEC, foi institudo o Fundef, que tinha por objetivos imediatos garantir um gasto mnimo por aluno e um piso salarial para o magistrio. Esse fundo reafirmou a necessidade de estados, Distrito Federal (DF) e municpios cumprirem os dispositivos da Constituio de 1988, relativos vinculao de 25% de suas receitas de impostos e das que lhes forem transferidas, manuteno e ao desenvolvimento do ensino, alm de obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocar 60% daqueles recursos (ou 15 pontos percentuais) no ensino fundamental. A emenda de criao do Fundef determinou que de competncia dos estados, DF e municpios a responsabilidade de arcar com os recursos necessrios constituio do fundo. No entanto, em decorrncia dos desnveis socioeconmicos dos estados e municpios, que acarretam baixo gasto por aluno/ano principalmente nas regies Nordeste e Norte, o dispositivo legal previu como papel da Unio a responsabilidade pela complementaridade de recursos ao Fundef, sempre que, em cada estado e no DF, seu valor por aluno no alcanasse o mnimo definido nacionalmente. Reconhece, assim, que a acentuada desigualdade socioeconmica regional, em particular as diferenas na capacidade de financiar a educao, um dos principais obstculos universalizao do acesso e melhoria da qualidade do ensino fundamental. Alm dos recursos de impostos, outra parcela razovel do financiamento da educao provm das contribuies sociais, tanto das contribuies originalmente destinadas ao financiamento da seguridade social, como, e principalmente, da contribuio criada exclusivamente para a educao, conhecida como salrio-educao. O salrio-educao, previsto no artigo 212 da CF/88, uma fonte de recursos destinada explcita e exclusivamente ao ensino fundamental da rede pblica, com base na alquota de 2,5% incidente sobre o valor total das remuneraes pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer ttulo, aos segurados empregados, ressalvadas as excees legais. A distribuio dos recursos do salrio-educao automtica e estabelecida no aparato institucional.
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Inicialmente, o repasse de recursos do salrio-educao para os municpios no ocorria de forma automtica. Do total da arrecadao lquida, uma parcela igual a 2/3 constitua a quota estadual e outra igual a 1/3 constitua a quota federal, destinada ao FNDE para ser gasta em programas e projetos voltados para a universalizao do ensino fundamental, de forma a propiciar a reduo dos desnveis socioeducacionais existentes entre municpios, estados e DF e regies brasileiras. No entanto, em dezembro de 1998, a Lei n 9.766, em seu art. 2, faz alteraes na forma de distribuio dos recursos de forma a beneficiar os municpios, tornando automtico o repasse de recursos aos municpios de uma parte da quota estadual. Em 2004, foram introduzidas algumas mudanas no salrio-educao, entre elas: desvinculao de 10% do valor destinado s quotas, que passou a ser destinado a financiamentos de programas geridos pelo FNDE, ficando o restante para as quotas federal (1/3) e estadual e municipal (2/3); e repasse da quota municipal diretamente pelo FNDE s prefeituras com base no critrio da proporcionalidade do nmero de alunos matriculados no ensino fundamental, em substituio sistemtica anterior, cujos valores eram repassados primeiramente para as secretarias estaduais de educao. Essa estrutura de financiamento prevaleceu at 20 de dezembro de 2006, quando foi ento editada a Emenda Constitucional n 53, alterando vrios artigos que tratam da educao (BRASIL, 2006, arts. 7, 23, 30, 206, 211, 212, alm do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e criando o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) no mbito de cada estado e do Distrito Federal. Substitui-se, assim, o Fundef, institudo em 1996 e em vigor no perodo de 1998 a 2006. A EC n 53 apresenta importantes avanos ao projeto inicial. Ao incluir as matrculas da creche no Fundeb passou tambm a financi-las, tornando esse fundo de fato abrangente a toda a educao bsica. Ampliou a participao da Unio em termos nominais nos trs primeiros anos de implementao (R$ 2 bilhes no primeiro ano, R$ 3 bilhes no segundo e R$ 4,5 bilhes no terceiro) e definiu-a em percentual de 10% do total dos recursos dos fundos a partir do quarto ano de vigncia. A lei ordinria define, entre outros aspectos disputados, os fatores de diferenciao para a distribuio dos recursos segundo as etapas e modalidades da educao e tipos de estabelecimentos de ensino. Alm disso, lei especfica j determinou o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica.

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GASTO PBLICO NA EDUCAO BRASILEIRA Nesta seo so analisados os gastos realizados pelas trs esferas de governo na poltica educacional para o perodo 1995 a 2005, sobre o qual se dispe de dados agregados a base de dados utilizada foi a mesma utilizada e apresentada em Castro e Duarte (2008), que segue a metodologia de apurao do gasto social desenvolvida e utilizada pela Disoc/Ipea. J para o governo federal, foi possvel estender o perodo de anlise, apresentando dados at 2007. Para estudar a atuao do Estado na rea educacional, aplica-se o conceito de Gasto Pblico Educacional (GPEdu), que compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento das necessidades e direitos educacionais. Os resultados gastos efetivos e estimados por esfera de governo e principais subreas so apresentados na Tabela 1, com valores corrigidos para 2005 pelo IPCA mdio. Em termos de valor total os dados revelam uma ampliao real do gasto em educao realizado pelas trs esferas de governo no perodo transcorrido entre 1995 e 2005, saindo de R$ 61,4 bilhes para R$ 87 bilhes, um crescimento real de 42% em 11 anos, equivalente a 3,5% ao ano. O crescimento no ocorreu de forma constante houve anos em que os aumentos giraram em torno de 15,1% e outros em que atingiu apenas 1,2%. Para os dados que so apresentados at 2007, abrangendo apenas o governo federal, observase que este, aps o ano de 2003, ampliou os gastos de forma constante.
Tabela 1 - Gasto com Educao Pblica (GPEdu), em valores constantes 1995-2007.
Valores constantes (R$ bilhes) Subreas 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Governo Federal Educao da Criana de 0 a 6 Anos Ensino fundamental Ensino mdio e profissionalizante -

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,1

2,5

2,4

1,7

2,7

2,3

2,5

2,4

1,7

2,2

1,8

1,7

2,4

3,0

1,1

0,8

0,8

0,8

0,9

1,2

1,7

1,6

0,9

1,3

1,2

1,2

1,5

176

Valores constantes (R$ bilhes) Subreas 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Governo Federal Ensino superior Outros Total Estadual Educao da criana de 0 a 6 Anos Ensino fundamental Ensino mdio e profissionalizante Ensino superior Outros Total Municipio Educao da criana de 0 a 6 Anos Ensino fundamental Ensino mdio e profissionalizante Ensino superior Outros Total 4,9 4,9 5,2 5,3 5,7 4,6 4,8 5,4 5,5 6,0 6,0 nd nd 1,2 1,2 0,8 0,6 0,5 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 nd nd 8,8 2,2 7,5 2,0 7,8 1,8 6,9 2,7 7,8 2,4 8,2 3,5 8,1 3,1 8,1 3,3 7,5 3,1 8,1 3,9 8,9 4,7 9,7 5,1 11,1 6,2

14,6 12,7 12,2 13,2 13,5 15,6 15,3 14,7 13,8 15,2 16,6 18,5 21,7

19,1 20,7 19,3 21,5 19,5 18,5 20,6 21,0 20,7 22,1 23,4

nd

nd

4,3

4,9

5,0

6,0

6,6

6,8

6,9

7,1

6,3

6,7

7,1

nd

nd

4,7

4,6

4,6

4,7

4,7

4,6

5,0

5,1

4,9

5,2

5,5

nd nd nd

nd nd nd

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,4

29,6 31,6 30,0 33,2 31,6 30,3 33,0 33,7 32,4 34,5 36,5

11,5 11,9 11,3 16,3 18,4 19,7 20,9 23,3 23,9 26,2 26,1 0,4 0,4 0,5 0,4 0,4 0,6 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8

nd

nd

nd

nd

0,2 0,2

0,4 0,2

0,4 0,2

0,3 0,2

0,3 0,2

0,4 0,3

0,4 0,3

0,4 0,3

0,5 0,3

0,5 0,3

0,5 0,3

nd nd nd

nd nd nd

17,1 17,8 17,6 22,5 25,0 25,5 27,0 30,1 30,9 33,9 33,8

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, STN/Siafi, MEC/Inep e Almeida (2001). Elaborao: Castro, J. A.

177

Os dados da Tabela 1 mostram que, em termos absolutos, os gastos foram crescentes em quase todos os nveis/modalidades, mas com crescimento desigual: o ensino fundamental ampliando seus gastos mais rapidamente do que os demais. Quando os dados so analisados de forma relativa, a trajetria dos gastos irregular, nem sempre crescente ou estvel, observando-se uma expanso relativa do gasto com ensino fundamental no total dos gastos educacionais, seguido pelo ensino mdio. J com a educao infantil e superior, houve perdas de participao. A prioridade de gastos para o ensino fundamental no perodo em questo deve-se, largamente, ao recentemente extinto Fundef, que introduziu, alm da subvinculao de 60% do oramento nacional exclusivamente para aquele nvel de ensino, uma forma inovadora de repartio dos recursos para o ensino fundamental, principalmente ao estipular uma equalizao do valor do gasto por aluno/ano com base em um indicador educacional a matrcula. Por outro lado, para o perodo em que existem dados relativos s trs esferas, observou-se tambm um crescimento real do gasto em termos de per capita com educao (diviso do GPEdu pelo tamanho da populao), que saiu de R$ 386, em 1995, para cerca de R$ 480, em 2005, equivalendo a um aumento real de cerca de 24%, conforme Grfico 1, abaixo. Esse indicador demonstra que os ganhos de recursos para a educao no foram to expressivos como o indicador anteriormente mencionado pode querer induzir.
Grfico 1 Evoluo real anual do GPEdu per capita com educao pblica 1995-2005
500,0 480,0 460,0 440,0 420,0 400,0 380,0 360,0 340,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
386,0 100 385,2 100 365,8 415,3 436,9 417,0 419,5 113 117 121 113 124 449,7 435,8 467,0 479,5

200 180 160 140 120 100

108

108

109

95

80

Gasto per capita em educao (IPCA mdio 2005)

N. ndice (1995 = 100)

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, STN/Siafi, MEC/Inep e Almeida (2001). Elaborao: Castro, J. A.

178

A anlise da evoluo do GPEdu por esfera de governo um elemento importante para observar a descentralizao de recursos, bem como para comparar o grau de responsabilidade pela oferta dos bens e servios educacionais. A Tabela 2 evidencia valores que mostram claramente o processo de descentralizao, traduzido em um aporte cada vez maior de recursos s esferas de governo subnacionais, e consequente ampliao de sua participao no processo de financiamento. Em conformidade com esse processo, observa-se uma ampliao dos recursos em poder dos municpios, como pode ser conferido na Tabela 2. Em 1995, essa esfera de governo foi responsvel por 27,9% do total dos gastos educacionais; j em 2005, o percentual sobe para 38,9%. Em termos de poder de gasto, significou quase dobrar (97%) os recursos disponveis e administrados por esse ente federado, entre 1995 a 2005. Em outras palavras, a distribuio de competncias feita a partir da CF/88, que atribuiu aos municpios a responsabilidade compartilhada pelo ensino fundamental, aliado ao regime de colaborao (financiamento e gesto) entre as esferas de governo na rea de educao, bem como ao Fundef que vigorou entre 1998 e 2006 e subvinculava 60% do oramento educacional para o ensino fundamental fizeram com que as receitas disponveis para os municpios se ampliassem consideravelmente. A ampliao, entretanto, no significa necessariamente um aumento da capacidade exclusiva do municpio de financiar as aes educacionais. Ela reflete, na verdade, um aumento de recursos em poder dos municpios, possvel mediante a poltica de priorizao do ensino fundamental e a estrutura legal de financiamento e de competncias que, em grande medida, delineou a repartio do oramento educacional. Por outro lado, a diminuio da importncia relativa do poder de financiamento dos governos estaduais decorre, em grande medida, do regime de colaborao e da prpria estrutura de financiamento da educao pblica. O Fundef, aliado ao preceito constitucional que responsabilizava tambm os municpios pelo atendimento ao ensino fundamental e que levou a um aumento da matrcula da rede municipal nesse nvel de ensino fez com que uma grande parcela de recursos estaduais fosse transferida para os municpios.

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Tabela 2 Gasto com educao pblica (GPEdu) por esfera de governo, em valores constantes 1995-2007
Ano Unidade Federada Total (*)
Muni- Estados Unio cpios e DF

Relaes (%)

Nmero ndice 1995=100%

(a) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 17,1 17,8 17,6 22,5 25,0 25,5 27,0 30,1 30,9 33,9 33,8 nd nd

(b) 29,6 31,6 30,0 33,2 31,6 30,3 33,0 33,7 32,4 34,5 36,5 nd nd

(c) 14,6 12,7 12,2 13,2 13,5 15,6 15,3 14,7 13,8 15,2 16,6 19,2 23,5

(d) 61,4 62,1 59,8 68,8 70,0 71,4 75,3 78,5 77,1 83,7 87,0 nd nd

(a/d) 27,9 28,7 29,5 32,6 35,6 35,8 35,9 38,4 40,2 40,5 38,9 nd nd

(b/d) 48,3 50,9 50,1 48,2 45,1 42,4 43,8 42,9 42,0 41,3 42,0 nd nd

(c/d) 23,8 20,4 20,4 19,2 19,2 21,8 20,3 18,7 17,9 18,2 19,1 nd nd

(a) 100 104 103 131 146 149 158 176 181 198 197 nd nd

(b) 100 107 101 112 107 102 111 114 109 117 123 nd nd

(c) 100 87 84 90 92 106 105 101 94 104 114 132 161

(d) 100 101 97 112 114 116 123 128 126 136 142 nd nd

Fonte: Ipea/DISOC, IBGE/MP, INEP/MEC. Elaborao: J. A. Castro. (*) Valores constantes (R$ bilhes)

Assim, dizer que a participao dos estados tem diminudo no significa afirmar que os recursos de origem estaduais destinados educao esto decrescendo. O Grfico 2 mostra que os valores absolutos cresceram e sim, que diminui em termos relativos o poder de gasto dessa esfera de governo. Essa perda de poder de gasto foi transferida aos municpios devido ao mecanismo de vinculao do gasto aos alunos. O aumento dos gastos em termos absoluto e relativo dos municpios (Grfico 2) deve-se, largamente, a sua ampliao do nmero de matrculas, que pode ser constatado no Grfico 3, o que acarretou uma maior transferncia de recursos estaduais em seu favor. Esse movimento dos gastos foi fortemente influenciado pela nova estratgia de vinculao do financiamento da educao, que agora passa a tomar como base de financiamento o aluno como elemento central de

180

alocao de recursos oramentrios. Tanto o Fundef quando o Fundeb tomam como unidade de alocao o gasto aluno/ano, com o Fundeb ampliando ainda mais os detalhes distinguindo os gastos por nveis/modalidades educacionais.
Grfico 2 Evoluo do GPEdu de municpios e estados, em bilhes de reais 1995-2005
40,0 GPEdu (em bilhes de reais) 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Municpios Estados e DF

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, STN/Siafi, MEC/Inep e Almeida (2001). Elaborao: Castro, J. A.

Grfico 3 Evoluo das matrculas totais de municpios e estados, em milhes de alunos 1995-2005
28,0 Matrcula total (milhes)

24,0 Municpios Estados e DF

20,0

16,0

12,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, STN/Siafi, MEC/Inep e Almeida (2001). Elaborao: Castro, J. A.

Como para os gastos do governo federal temos dados mais recentes, cabe uma anlise particular. Nesse sentido, observam-se no Grfico 4, a seguir, dois perodos distintos: no primeiro, um comportamento de manuteno dos gastos em termos constantes no patamar entre 12,2 e 15,6 bilhes e, por outro lado, na relao com o PIB, observa-se movimento irregular com grandes variaes, nunca ultrapassando mais de 1% do PIB. O perodo posterior a 2003 corresponde a um momento em que os gastos voltam a crescer de forma consistente e constante, evidenciando ampliao dos
181

recursos reais. saindo de cerca de 14 para 24 bilhes. Alm disso, observase uma recuperao da importncia relativa em termos de PIB que tinha no comeo do perodo analisado.
Grfico 4 Evoluo anual do GPEdu da Unio em reais, constante e em percentual do PIB 1995-2007
25,0
GPEdu (em bilhes de dlares)

23,5 19,2 14,6 15,6 15,3 14,7 13,8 15,2 16,6 0,88 0,81 0,76 0,73 0,77

1,00 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65

20,0 15,0 10,0 5,0 13,5 12,7 12,2 13,2 0,87 0,80 0,74

0,83 0,79 0,78

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
GPEdu Unio (R$ constante) GPEdu Unio (em % do PIB)

Elaborao: Castro, J. A.

Portanto, os dados demonstram que as esferas de governo assumiram as determinaes decorrentes da atual Constituio Brasileira, que atribui aos estados e municpios a responsabilidade pela oferta da educao bsica, tendo ocorrido alterao mais tarde pelas novas legislaes, como a LDB e o Fundef. Por outro lado, a ao supletiva cumprida pelo governo federal na educao bsica no foi to intensa quanto aquela reivindicada por vrios setores ligados rea educacional. A complementao do governo federal ao Fundef foi um exemplo de baixa ao supletiva. A estrutura de financiamento educacional levada a cabo ao final da dcada de 1990 e em diante, ao priorizar o ensino fundamental, aumentou consideravelmente os gastos em poder dos municpios, constitucionalmente responsabilizados, assim como os governos estaduais, pelo atendimento a esse nvel de ensino. Por sua vez, verifica-se baixo crescimento absoluto e diminuio relativa dos gastos dos governos estaduais: o Fundef muito mais que reconheceu a importncia dos municpios nos gastos com ensino fundamental, mas tambm estimulou o crescimento de matrculas nessa esfera de governo, uma vez que era a condio para o recebimento de mais recursos.

182

O Fundeb pode mudar bastante esse cenrio, dado seu aspecto de privilegiar a educao bsica. Outro aspecto que pode trazer grandes transformaes para os gastos com educao so as mudanas previstas para o quadro populacional brasileiro nos prximos anos. Basta ver a evoluo prevista at 2050, por faixas etrias escolhidas, principalmente aquelas voltadas para a educao bsica, Grfico 5. Para efeito dessa anlise, adotaram-se as projees realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Diretoria de Pesquisas. Projeo da Populao do Brasil por Sexo e Idade para o Perodo 1980- 2050 Reviso 2008.
Grfico 5 Evoluo anual da populao brasileira por faixa etria 1980-2050
35 30 Populao em milhes 25 20 15 10 5 0
1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 a 3 anos 4 a 5 anos 6 a 14 anos 15 a 17 anos

Fonte: IBGE/MPOG. Elaborao: Castro, J. A.

O grfico mostra alteraes bastante importantes no quadro evolutivo do quantitativo de populao das faixas etrias demandantes por educao bsica. importante chamar ateno para os pontos de inflexo no crescimento das faixas etrias da populao. Para a faixa etria de 0 a 3 anos, o ponto j ocorreu e foi em 2004 a partir dessa data, a populao comea a cair de cerca de 13,9 milhes para 7,2 milhes, em 2050. Para a faixa de 4 a 5 anos, esse ponto tambm j ocorreu, em 2007. Portanto, da faixa etria de 0 a 5 anos no haver presso demogrfica por ampliao de atendimento, o que de certa forma pode facilitar a ao de atendimento das demandas por parte dos governos municipais. Para a faixa etria de 6 a 14 anos, o ponto de inflexo est previsto para 2011, quando a populao nessa faixa deve atingir cerca de 30,7 milhes de
183

pessoas; a partir da, prev-se um processo de forte decrscimo atingindo cerca de 17,7 milhes, em 2050. J para a faixa etria de 15 a 17 anos, a inflexo deve ocorrer somente em 2018, quando a populao chega a 10,4 milhes; no entanto, o decrscimo ocorrer de forma mais suave, chegando a 6,5 milhes, em 2050. Para essas faixas etrias, o ponto de mudana ainda no aconteceu, mas as alteraes, quando ocorrerem, devem resultar em diminuio de demanda por educao. O que significa diminuio da presso por matrculas. Esse movimento da demografia pode, portanto, ser bastante benfico no longo prazo para a rea de educao, pois diminui as demandas quantitativas por acesso a educao, o que de certa forma pode abrir espao por si s para ampliao do gasto per capita por ocasio da oferta de bens e servios educacionais. No entanto, como os pontos de inflexo so distintos, no significa que ainda no so necessrios fortes investimentos para atendimentos de acesso ao sistema, uma vez que nem todos esto sendo hoje atendidos, a exemplo da educao infantil e do ensino mdio. GASTO PBLICO EM EDUCAO (GPEdu) E ECONOMIA Esta seo tem como objetivo apresentar e analisar a trajetria do GPEdu, luz das tenses econmicas no perodo que vai de 1995 a 2007. Para tanto, foram reelaborados e atualizados dados e informaes constantes nos captulos 3 e 4 de Castro (2007). Busca-se principalmente mensurar e compreender as restries enfrentadas pela poltica educacional diante aos movimentos mais gerais a que foi submetida a economia brasileira no perodo. Para realizar essa anlise, os dados sero apresentados em termos de percentuais do Produto Interno Bruto (PIB), calculado pelo IBGE. Para a relao mais agregada, os resultados esto na Tabela 3.
Tabela 3 Gasto Pblico em Educao e o PIB 1995-2007
Unidade Federada (*) Ano Municpios (a) 1995 1996 1997 1,12 1,12 1,07 Estados e DF (b) 1,93 2,00 1,82 Total Unio (c) 0,95 0,80 0,74 (d) 4,01 3,92 3,63 (a) 100 100 96 (b) 100 103 94 (c) 100 84 78 (d) 100 98 91 Nmero ndice 1995=100%

184

Unidade Federada (*) Ano Municpios (a) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1,35 1,45 1,43 1,47 1,56 1,60 1,63 1,58 nd nd Estados e DF (b) 1,99 1,83 1,70 1,79 1,75 1,67 1,66 1,70 nd nd Unio (c) 0,79 0,78 0,87 0,83 0,76 0,71 0,73 0,77 0,81 0,88 Total (d) 4,13 4,06 4,00 4,08 4,07 3,98 4,03 4,05 nd nd Nmero ndice 1995=100% (a) 121 129 128 131 139 143 146 141 nd nd (b) 103 95 88 92 90 86 86 88 nd nd (c) 83 82 91 87 80 75 77 81 85 93 (d) 103 101 100 102 102 99 101 101 nd nd

Fonte: IPEA/DISOC, IBGE/MP, INEP/MEC. Elaborao: J. A. Castro. (*) Valores em percentual do PIB

A primeira constatao que, contrariamente ao que foi apresentado na seo anterior, pode-se considerar que no houve crescimento do GPEdu quando comparado com o PIB, pois o indicador (GPEdu/PIB) passou de 4,01%, em 1995, para apenas 4,05%, em 2005. Portanto, em 11 anos a poltica educacional dos diferentes entes federados elevou sua participao na renda nacional em apenas 0,04 pontos percentuais (p.p.) do PIB o que representa um crescimento de apenas 1%. Fica evidenciado que o crescimento do gasto educacional foi apenas equivalente ao crescimento da economia brasileira como um todo; alm disso, tem um carter pr-cclico em toda a trajetria do perodo. Ademais, verificam-se-se dois movimentos: um entre 1995 e 1997, no qual se pode observar uma queda constante da participao relativa, caindo de 4,01% para 3,67% do PIB. Esse movimento pode ser explicado pelo fato de o PIB nesse subperodo ter crescido mais rapidamente do que os gastos em educao. Isso significa que a rea de educao no foi beneficiada por um maior aporte de recursos quando ocorreu crescimento; em contrapartida, no outro movimento ocorrido nos dois anos seguintes, momento em que o crescimento foi bastante reduzido, observa-se uma melhoria no valor do indicador (4,13% e 4,06% do PIB). Esses dados revelam que a rea ampliou,
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mesmo que pouco, seu espao em termos relativos, principalmente a partir de 1998, coincidentemente, ano da implantao do Fundef, quando a importncia relativa sobe em cerca de 0,5% do PIB, mas no consegue manter-se nesse patamar nos anos posteriores. No entanto, cabe observar que esses nmeros podem tambm estar refletindo um efeito composio, em razo de a taxa do produto ter sido baixa, embora sinalize que a rea conseguiu manter o patamar anterior. Portanto, no houve de fato uma prioridade macroeconmica concedida s polticas educacionais pelos governos no perodo, ocorreu apenas a manuteno do status quo de gasto da poltica educacional. Cabe salientar que se isso tivesse ocorrido com um PIB em forte crescimento, no seria de todo mal, pois os gastos educacionais poderiam crescer acima do crescimento da matrcula, podendo representar uma possibilidade de ampliao de gastos relativos e de melhoria da qualidade da educao. No foi isso que ocorreu no Brasil, pois foi um momento de pfio crescimento do PIB, alm de ser bastante errtico. Outra forma de se constatar a importncia da rea compar-la com o crescimento da carga tributria, uma vez que no caso da educao Castro e Sadeck (2003) j demonstraram a grande importncia dos recursos provenientes da arrecadao tributria. Mostraram ainda que os recursos de impostos so as principais fontes para os gastos, seguidos dos recursos do salrioeducao, sendo pouco relevante aqueles provenientes das fontes no tributrias. Pode-se at dizer que atualmente o gasto pblico em educao quase totalmente financiado com recursos tributrios, da a importncia de se cruzar os dados do gasto educacional com a Carga Tributria Bruta (CTB). Se para o GPEdu, a arrecadao tributria to relevante, interessante se verificar qual o peso do financiamento das polticas educacionais para o sistema tributrio e, tambm, qual so sua dinmica atual. Para essa anlise, com foco na educao bsica que o objeto central deste trabalho, devemse utilizar os dados dos gastos em educao bsica e compar-los ao volume da CTB. No Grfico 5, so apresentados os dados da evoluo do GPEdu e da CTB, no perodo de 1995 a 2005.

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Grfico 6 Gasto Pblico em Educao (GPEdu) e Carga Tributria Bruta (CTB) no Brasil 1995-2005
35,0 30,0 Em % do PIB 25,0 4,0 20,0 15,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Carga Tributria Bruta (CTB) GPEdu (em % do PIB)

27,2

26,7

26,9

27,8 4,1

29,0

30,4

31,2

32,4

32,0

32,6

33,7

5,0

3,9 3,6

4,1

4,0

4,1

4,1

4,0 4,0 4,0 4,0

3,0

Fonte: Disoc/IPEA e Secretaria da Receita Federal

Os resultados apresentados no grfico mostram que o gasto em educao subiu apenas 0,16 p.p. do PIB, no perodo de 1995 a 2005. O processo de crescimento foi bastante descontnuo durante o perodo, variando tambm a intensidade do crescimento. Por outro lado, a CTB se ampliou muito mais nesse perodo, em cerca de 6,5 p.p. do PIB, processo que ocorreu praticamente de forma contnua. O crescimento dos gastos em educao representou apenas 2,5% do crescimento da carga. Ou seja, se a CTB subiu no foi devido s necessidades relativas as polticas de educao e sim, s novas prioridades adotadas pela poltica macroeconmica do perodo, principalmente os gastos financeiros do governo que foraram esse movimento (CASTRO et. al., 2007). CONSIDERAES FINAIS Este trabalho mostrou que a estrutura de financiamento da educao manteve seus pilares centrais, como por exemplo, a vinculao constitucional de impostos e contribuies para a educao, de longe uma tradio na rea. Por outro lado, a estratgia das subvinculaes, com a criao do Fundef, uma novidade alm da vinculao do gasto diretamente ao aluno. Tais modificaes polticas/institucionais trouxeram consequncias concretas para a oferta e qualidade da educao, com reflexos nas relaes federativas, principalmente na ampliao/reduo da capacidade e poder de gasto de cada ente federado.

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Como demonstrado, as alteraes ocorridas aceleram o processo de transferncia de responsabilidades para os municpios, configurando-se um processo de municipalizao, em que os estados e o governo federal perdem importncia relativa no financiamento da educao. Ademais, no perodo, a ao supletiva cumprida pelo governo federal na educao bsica no foi to intensa quanto aquela reivindicada por vrios setores ligados rea educacional. Dessa forma, a complementao do governo federal ao Fundef foi um exemplo de baixa ao supletiva. As alteraes processadas na estrutura de financiamento tambm procuraram de forma deliberada privilegiar o ensino fundamental, nvel de ensino obrigatrio constitucionalmente. Por outro lado, isso trouxe consequncias, dificultando o aporte de mais recursos para os outros nveis e modalidades educacionais, principalmente a educao infantil e o ensino mdio. Significou tambm uma restrio deliberada de gasto para o ensino superior, o que prevaleceu at o principio do novo sculo. Constatou-se, tambm, que a vinculao educao foi capaz de manter a proteo contra cortes oramentrios mais radicais, principalmente se for considerado que no perodo do final dos anos 1990, a economia brasileira esteve em srios apuros. Em termos absolutos, os gastos foram crescentes em quase todos os nveis/modalidades, mas com crescimento desigual, com o ensino fundamental ampliando seus gastos mais rapidamente do que os demais nveis/modalidades. Observou-se ainda que ela foi pouco potente para ampliar a importncia macroeconmica dos gastos da rea educacional. Por isso, os dados mostram que a importncia da educao em relao ao PIB se manteve quase constante. Esse fato tambm aponta para o sentido da poltica econmica imposta sociedade brasileira, sobretudo no perodo de crise da poltica de estabilizao monetria, que no deu prioridade rea de educao, apesar do discurso favorvel. No perodo mais recente, os dados disponveis tambm mostram que, para o governo federal, houve uma reverso dessa estratgia com a ampliao absoluta dos gastos em todos os nveis e modalidades e, tambm, uma ampliao, mesmo que pequena, na prioridade macroeconmica. A novidade da primeira dcada do novo sculo foi a criao do Fundeb que d sequncia mesma estratgia do Fundef, com algumas alteraes e melhorias, principalmente ao eleger como foco a educao bsica e, com

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isso, incluiu os demais nveis de ensino na nova estrutura de financiamento. Os dados hoje existentes ainda no permitem uma verificao e avaliao dos resultados efetivos dessa modificao. Foram apresentadas, tambm, algumas projees demogrficas indicativas de que a populao brasileira est em plena transio demogrfica, com grande repercusso para a rea de educao e seu financiamento. Os nmeros mostram que, se for bem apresentado, esse momento pode significar uma grande oportunidade para a melhoria da educao, pois haver uma diminuio das presses de acesso pelo efeito demogrfico, abrindo espao para a ampliao do gasto per capita na oferta de bens e servios de educao. Grandes desafios ainda esto colocados para as polticas educacionais nos prximos anos. Entre os mais importantes est o de se definir a rea como prioridade poltica e econmica de fato. Consequentemente, o seu gasto deve ter status privilegiado diante das conjunturas econmicas e polticas, uma vez que os dados revelam a sua aderncia ao movimento mais geral da economia. importante no esquecer que parte razovel das necessidades educacionais da populao brasileira ainda no foi atendida, o que vai exigir a ampliao do acesso a bens e servios educacionais existentes e a serem criados. Alm disso, necessria a promoo de melhorias na qualidade da oferta de bens e servios pblicos prestados, o que tambm vai demandar a ampliao do gasto em dimenso ainda a ser estimada. BIBLIOGRAFIA ALMEIDA, I. C. Gastos com educao no perodo de 1994 a 1999. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, DF, v. 82, n. 200/201/202, p. 137-198, jan./dez. 2001. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988. _____. Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao art. 60 do Ato das Disposies constitucionais Transitrias. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 1996a. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/ Emc/emc14.htm>.

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_____. Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006. D nova redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/ emc/emc53.htm>. _____. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e base da educao nacional. Dirio Oficial da Unio. Braslia, DF, 23 dez. 1996b. p. 27894. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/L9394.htm>. CASTRO, J.; SADECK, F. Financiamento do gasto em educao das trs esferas em 2000. Braslia, DF: IPEA, 2003. (Texto para discusso; 955). CASTRO, J. et al. Anlise da evoluo e dinmica do gasto social federal: 1995-2001. Braslia, DF: IPEA, 2003. (Texto para discusso; 988). CASTRO, J. A. Financiamento e gasto pblico na educao bsica no Brasil: 1995-2005. Educ. Soc., v. 28, n. 100, p. 857-876, out. 2007. _____. Financiamento e Gasto Pblico da Educao Bsica no Brasil e Comparaes com Alguns Pases da OCDE e Amrica Latina. Educ. Soc., Out 2005, vol.26, no. 92, p.841-858. ____; DUARTE, B. C. Descentralizao da educao pblica no Brasil: trajetria dos gastos e das matrculas. Braslia, DF: IPEA, 2008. (Texto para discusso; 1352). FERNANDES, M. A. Mensurao do gasto pblico social: a metodologia desenvolvida na Diretoria de Estudos Sociais do IPEA. Braslia, DF: IPEA, 2000. (mimeo.). FERNANDES, M. A. et al. Dimensionamento e acompanhamento do gasto social federal, 1994-1996. Braslia, DF: IPEA, 1998. (Texto para discusso; 547). INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDO DE PESQUISAS EDUCACIONAIS. Relatrio do grupo de trabalho sobre financiamento da educao. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, DF, INEP, v. 82, n. 200/201/202, p. 117-135, jan./dez. 2001.

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PARTICIPAO E REGIME DE COLABORAO ENTRE UNIDADES FEDERADAS NA EDUCAO BRASILEIRA

Elie Ghanem

Em que o regime de colaborao entre os entes federados no Brasil se relaciona com o tema da participao? Apenas indiretamente, desde que se creia que a participao em educao signifique presses da sociedade civil para que estados, municpios e Unio efetivamente se empenhem na coordenao de aes e recursos para oferecer servios educacionais, principalmente escolares. Contudo, essa possibilidade praticamente no tem se efetivado e no se pode dizer que ocorre participao da sociedade civil brasileira na educao, ao menos no no estrito sentido de participao em decises de poltica educacional, nas quais deveria se inscrever a atuao integrada dos trs nveis de governo. No que no haja significativos esforos visando a promover aquela participao, mas trata-se, sobretudo, de organizaes que atuam como porta-vozes ou so segmentos muito restritos que buscam representar politicamente os interesses de grupos sociais. H baixa presena direta dos grupos que os porta-vozes pretendem defender ou fraca representatividade dos atores polticos.1 Dessa maneira, a participao existente veio se realizando na forma de lobbies, alguns de grande eficincia apesar de as conquistas serem desconhecidas da opinio pblica , ocorrem principalmente na modificao de dispositivos legais e so instveis por estarem sempre ameaadas de no serem cumpridas pelo Poder Executivo.2
1. Traos que j foram detectados em outros setores de polticas, entre os quais o da sade (COHN, 2003). 2. Caractersticas e desempenhos de lobbies de cidados esto adequadamente delineados em Graziano (1997).

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Este texto apresenta e comenta trs hipteses que procuram dar conta de compreender os fatores que concorrem para a inexistncia do que se poderia chamar de participao em educao no Brasil: a hiptese da represso, a da desinformao e a da concepo de educao escolar como ensino. A realizao do direito educao depende diretamente da atuao do Estado porque este representa tanto a fonte para o suprimento igualitrio de recursos de instalao das atividades escolares quanto a referncia normativa para a regulao das atividades. O dever do Estado para com a educao est fixado em obrigaes constitucionais, a includa expressamente a colaborao entre unidades federadas. No entanto, alm da educao, o Estado brasileiro no cumpre suas obrigaes em muitos campos (VIEIRA, 2001). Duas destacadas razes para a omisso so o carter autoritrio do sistema poltico3 e o controle do Estado por parte de grupos econmicos de interesse.4 Numa perspectiva internacional, a escolarizao se tornou suficientemente abrangente ou universal quando o Estado assumiu o lugar de principal ator do desenvolvimento. No necessariamente nos mesmos perodos, algumas vezes, a escolarizao foi tambm funcional, quando respondeu a demandas inicialmente polticas e, depois, econmicas. No Brasil, esse percurso foi tardio e acidentado, comparando-o com a experincia dos pases da Amrica do Norte e europeus, com as repblicas soviticas e com o Japo. Somadas as razes para a omisso do Estado (com suas reviravoltas enquanto ator do desenvolvimento) e as injunes entre educao e as demandas polticas e econmicas, torna-se compreensvel que a ideia de participao em educao se coloque como uma exigncia e uma alternativa para conseguir servios escolares adequados s necessidades dos diferentes grupos que fazem parte do povo brasileiro. Tal participao seria condio para levar o Estado a cumprir suas obrigaes constitucionais, como por exemplo, atuar em regime de colaborao entre os entes federados. Porm,
3. Pelo menos no sentido de que o sistema poltico bloqueia o conflito, como bem indicou Schneider (2005) quanto monopolizao da capacidade institucional, poltica e tcnica por parte do poder executivo no controle dos processos oramentrios, em detrimento dos legisladores e da sociedade civil. 4. Em vez da imagem europeia de sociedade nos moldes de uma empresa, cujos dirigentes ricos esto no topo e, na base, esto seus trabalhadores pobres, a hierarquia social brasileira variou no tempo segundo a oposio entre privilegiados da economia em cima e excludos na base. Provendo as vantagens da classe mdia e os privilgios da oligarquia, o Estado guiou-se pela lgica de sua apropriao por segmentos privados, mantendo laos segmentados entre empresrios e administradores (cf. TOURAINE, 1989, p. 52).

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se no ocorre a almejada atuao vigorosa do Estado, tampouco se d a participao em educao que se espera para empurrar o Estado naquela direo. 5 Dando por suposto que aquela atuao depende muito da participao, resta procurar compreender os motivos de a participao em educao ser to frgil. O DIREITO EDUCAO E O DEVER DO ESTADO O direito educao depende diretamente da atuao do Estado no suprimento de servios de educao escolar. No Brasil, desde o Imprio, com o Ato Adicional de 1824, a educao foi-se deslocando do status de dever do cidado para a condio de meta governamental civilizatria apontada pelos polticos liberais e, posteriormente, passou a ser vista como direito universal. A Constituio da Repblica de 1988 reafirmou o direito universal educao e estabeleceu mais detalhadamente as formas em que o dever do Estado com a educao ser cumprido, a exemplo do regime de colaborao entre unidades federadas. O Estado brasileiro no cumpre plenamente seus deveres constitucionais em muitos campos, inclusive em educao. Alm desta, somente para falar em direitos sociais, h tambm legalmente reconhecido o direito sade, ao trabalho, moradia, ao lazer, segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia e assistncia aos desamparados. Originalmente, o artigo 208 da Constituio estabeleceu que o Estado deveria garantir a oferta gratuita de servios escolares durante oito anos em um nvel chamado ensino fundamental, ao mesmo tempo a ser compulsoriamente frequentado por crianas consideradas em idade prpria ou em idade escolar. Em 1996, a Emenda Constitucional n 14 fixou a progressiva universalizao do que veio sendo nomeado de ensino mdio gratuito. Mais recentemente, a Emenda Constitucional n 59, de 2009, refere-se a uma educao bsica obrigatria e gratuita dos quatro aos 17 anos de idade, inclusive para quem no teve acesso a essa educao na idade prpria. Vale dizer que a oferta de servios gratuitos abrangendo educao
5. Uma viso diferente pode ser, por exemplo, a de Lobato (2001), para quem a tenso entre a vontade poltica do governo e a vontade da Constituio somente poderia ser equilibrada pelo Judicirio. Porm, o mesmo Lobato aponta uma crise de legitimidade, organizao e procedimento vivenciada pelo Judicirio, que no parece ter ainda sido superada. Num enfoque mais adequado complexidade do assunto, Bercovici (2004) repe a ideia de que a Constituio resultante e determinante da poltica.

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infantil, ensino fundamental e ensino mdio, ou seja, as trs etapas que compem, pela nomenclatura oficial, a educao bsica. Acrescentam-se queles deveres os de garantir atendimento especializado a pessoas com deficincia, preferencialmente na rede regular de ensino, assim como servios de creche e pr-escola a crianas de at cinco anos de idade. A EC n 59 modificou a exigncia de programas suplementares de material didtico escolar, transporte, alimentao e assistncia sade, antes posta apenas para o ensino fundamental e, atualmente, estendida para educandos(as) em todas as etapas da educao bsica. Para alm dessas exigncias referentes quase estritamente disponibilidade de servios escolares,6 h outras que insinuam consideraes de mrito sobre a variada adequao dos servios ofertados. Assim o caso do dever de assegurar acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de cada um, bem como o dever de oferecer ensino noturno regular adequado s condies do educando. No obstante a oferta irregular ou o no oferecimento do ensino obrigatrio pelo poder pblico importar responsabilidade da autoridade competente e, consequentemente, admitir seu acionamento judicial, a deficitria performance do Estado tem recebido desproporcional questionamento.7
6. Ao modo de exemplo, podem-se mencionar alguns dficits apontados por recente estudo efetuado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2008. O estudo indica um total de 49,7 milhes de jovens com idade entre 15 e 29 anos no pas (26,2% da populao) e, naquela faixa etria, verificouse um aumento dos anos de estudo comparado aos dados da mesma faixa etria em 1998 e frente populao com idade a partir de 40 anos. Contudo, a mesma pesquisa ressaltou as expressivas desigualdades educacionais entre ricos e pobres, brancos e no brancos, e moradores de reas urbanas e rurais e das diferentes regies. Apenas a metade da faixa de 15 a 17 anos frequenta o ensino mdio na idade adequada e 44% ainda no concluram o ensino fundamental. Nas regies Nordeste e Norte, as taxas de frequncia (36,4% e 39,6%, respectivamente) so bem mais baixas do que no Sudeste e Sul (61,8% e 56,5%, respectivamente). No ensino superior, a frequncia de apenas 13,6% das pessoas de 18 a 24 anos. A proporo de jovens fora da escola cresce de acordo com a faixa etria: 15,9%, entre jovens de 15 a 17 anos; 64,4%, de 18 a 24 anos; e 87,7%, de 25 a 29 anos. Ver Ipea (2009). 7. O questionamento, que veio sendo referido como justicibilidade de aspectos do direito educao, est no centro de iniciativas como o Programa Ao na Justia, da ONG Ao Educativa, que publica em seu boletim eletrnico, desde junho de 2005, casos de aes judiciais que se propem ser sugestivos e exemplares. Um rpido exame daqueles casos indica o quanto so incipientes, pontuais e pouco abrangentes em exigncias do cumprimento dos deveres do poder pblico para a realizao do direito educao. Disponvel em: <http://www.acaoeducativa.org>. Acesso em: 3 jan. 2010.

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O artigo 211 da Constituio explcito em obrigar os entes federados a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios a organizarem seus sistemas de ensino em regime de colaborao. A Unio deve prestar assistncia tcnica e financeira aos demais entes para garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino, de modo a exercer funo redistributiva e supletiva. no artigo 211 que se destina a atuao no ensino fundamental e na educao infantil aos municpios, reservando aos estados e ao Distrito Federal a prioridade de tambm atuar no ensino fundamental, qual se junta a atuao prioritria no ensino mdio. Em torno do objetivo de universalizar o que se designa como ensino obrigatrio, o mesmo artigo 211 ordena aos entes federados que definam formas de colaborao na organizao de seus sistemas de ensino. Podem ser muitos os exemplos de desobedincia quele mandamento constitucional, mas suficiente e apropriado referir a municipalizao do ensino fundamental promovida pelo governo do Estado de So Paulo. Esse foi o caso de um acidentado percurso, respaldado por uma particular interpretao do regime de colaborao disposto na Constituio. A primeira medida foi tomada em 1996 com a chamada reorganizao da rede, dividindo as escolas estaduais em dois tipos: as que ofereceriam somente os primeiros quatro anos do nvel fundamental separadas das outras dedicadas aos quatro anos finais, ao ensino mdio ou aos quatro finais e ao ensino mdio. Alegando que o gigantismo da rede estadual a tornava inadministrvel, a Secretaria Estadual de Educao de So Paulo no escondia o seu propsito de transferir os servios escolares de nvel fundamental aos municpios, tendo como horizonte manter ao seu encargo apenas o ensino mdio (cf. BASSI; GIL, 2001; COLQUIO, 1996). Naquele mesmo ano de 1996, descartando a necessria negociao que faz parte do conceito de federao, o MEC aproveitou a ampla maioria que apoiava o governo federal no Congresso para criar com facilidade o Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio) por meio de emenda Constituio.8 Literalmente por cima da possibilidade de os entes federados negociarem formas de colaborao, o Fundef cristalizou um mecanismo contbil automtico de
8. Pesquisa de Haddad (2007) mostrou que, em 66 municpios de seis regies metropolitanas brasileiras, as restries financeiras impostas pelo Fundef obrigaram ateno de apenas uma pequena parcela da demanda potencial por educao bsica de pessoas jovens e adultas.

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deslocamento de recursos oriundos de impostos para sua aplicao no nvel de ensino fundamental. POR QUE O ESTADO NO CUMPRE A CONSTITUIO? Entre as razes da omisso do Estado, encontra-se o carter autoritrio do sistema poltico, que herdeiro da origem colonial do Brasil como Estado-nao. Os traos autoritrios atravessaram as diferentes fases do sistema poltico, de maior fechamento ou de abertura, expressas formalmente nas leis. Esto presentes tambm nos perodos em que h um regime no autoritrio, como o que se abriu com o fim da ditadura militar instalada em 1964. Durante o Imprio do sculo XIX, a nica e pequenssima parcela da sociedade civil que tinha direitos polticos eram os senhores de terras e de escravos. Mesmo naquela camada superior, igualmente ao que acontecia na maior parte do mundo, as mulheres estiveram excludas das eleies ao longo de praticamente toda a Primeira Repblica. O tipo de relao entre Estado e sociedade civil o que delineia marcadamente o carter autoritrio do sistema poltico, do qual o Estado faz parte. O sistema poltico seria democrtico se expressasse e processasse os diferentes interesses dos grupos que compem a sociedade civil com base nas liberdades individuais e nos direitos humanos, enquanto, por sua vez, o Estado assegurasse a unidade do conjunto e sua continuidade no tempo. O carter democrtico do sistema poltico advm do empenho deste em manter equilibrada a tenso entre Estado e sociedade civil de modo a evitar que um polo prevalea sobre o outro. Quando esta domina o Estado, acentuase a desigualdade social que constitutiva da sociedade civil. Quando, ao contrrio, o Estado domina a sociedade civil, suprimem-se as liberdades (TOURAINE, 1996). Atravs do sculo XX, a Repblica brasileira assistiu a escassos momentos de manifestao de um sistema poltico democrtico, fora dos quais a sociedade civil se sobreps ao Estado e vice-versa. No contexto dessa tradio que as decises governamentais raramente se tornaram produto de um jogo legtimo e regulado de presses e negociaes, na forma de uma tensa colaborao entre Estado e sociedade civil. Ao contrrio, as decises polticas resultam quase exclusivamente do arbtrio de governantes. Governantes que veem a si mesmos como exclusivos responsveis pelo bemestar do povo e assim so vistos por este tambm. Paternalismo, tutela, clientelismo eleitoral no apenas so traos caractersticos da poltica brasi-

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leira. Exprimem o comportamento esperado de governantes e governados, mantendo-os afastados entre si durante o exerccio dos mandatos e dos cargos pblicos no qual governantes, isoladamente, deliberam sobre as formas de uso do recurso comum. Desse modo, o fato de as decises polticas serem reduzidas ao juzo de governantes outra razo importante da omisso do Estado frente ao direito educao no Brasil. Isso ocorre porque muitas das pessoas que ocupam postos no poder pblico situam-se nesses lugares em decorrncia tambm de uma desigualdade social que atravessa os processos eleitorais, fazendo com que estes sejam ao mesmo tempo uma concorrncia entre desiguais e, em grande medida, um jogo de cartas marcadas. Por conseguinte, a ao pblica responde principalmente aos mltiplos aspectos em que grupos econmicos de interesse exercem controle sobre o Estado brasileiro. As decises favorveis a tais grupos predominaram em detrimento daquelas orientadas para projetos integrados de desenvolvimento nacional que contemplassem grandes grupos populacionais rurais e urbanos. No lugar de projetos dessa natureza, ou o Estado respondeu aleatoriamente a desconexos grupos de presso ou capitaneou avassaladores processos de modernizao.9 Especificamente quanto ao direito educao, o carter autoritrio do sistema poltico e a prevalncia dos grupos econmicos somam-se ao fato de que os estratos de renda superior sempre dispuseram de recursos para sua prpria reproduo tambm em termos familiares e escolares. As elites dirigentes estiveram confortveis ao se beneficiarem do carter dualista do sistema escolar, que predominou por perodos variveis em muitos pases. Para alguns destes, a oferta universal de escola primria colocava na ordem do dia a luta pela ampliao da chamada escola secundria (KANDEL, 1960). No Brasil, o dualismo do sistema escolar esteve determinado inclusive nos textos legais at meados dos anos 1940. Segundo essa concepo, a escolarizao primria deveria ser franqueada a todas as pessoas,
9. A modernidade uma criao social e cultural (tanto quanto a cincia), composta em suma de dois elementos de carter universal: a razo e os direitos humanos individuais. No deve ser confundida com os muitos e particulares processos de modernizao, dos quais o mais conhecido e hegemnico foi a modernizao europeia ocidental, que se expandiu pelo mundo e se arrogou identificar-se com a prpria modernidade. A modernizao brasileira (e a de muitos outros pases) foi conduzida pelo Estado, sobretudo a partir da substituio de importaes durante a Segunda Guerra Mundial, processo que se apoiou na burocracia pblica erigida desde a Revoluo de 1930.

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mas a secundria se bipartiria entre um ramo profissional (para os filhos de trabalhadores) e outro, de tipo acadmico ou propedutico (para quem daria continuidade aos estudos em nvel superior). O dualismo do sistema de ensino brasileiro foi gradualmente desmontado principalmente ao longo dos 25 anos posteriores queda do Estado Novo, em 1945 (BEISIEGEL, 1976). Os estratos de maior renda foram se encaminhando para as escolas particulares religiosas ou leigas, enquanto uma parcela ainda mais minoritria fez uso de escolas prestigiadas na Europa ou nos Estados Unidos. As relaes que constituem a federao geralmente tendem a afetar muito as composies partidrias e as eleies, assim como as decises governamentais. O funcionamento federativo brasileiro tambm tem essa importncia. Portanto, pesa significativamente o fato de aliar um sistema poltico autoritrio tendncia ao controle de grupos econmicos sobre o Estado e existncia de alternativas privilegiadas de reproduo das camadas superiores. Por esses traos tpicos, o jogo dos entes federados faz com que as decises governamentais se inclinem mais centralizao ou descentralizao conforme oscilem as oposies entre governo federal e governos subnacionais. A dinmica condiciona muito a maior ou menor ao do Estado no cumprimento de suas obrigaes em relao ao direito educao tanto quanto baliza a eficincia da sua ao. O alcance e a eficincia so diretamente dependentes do grau de integrao e partilha de decises entre as unidades federadas. Isso se mostra especialmente no avano dos mercados globalizados sobre a estabilidade de povos originrios e modos de vida de comunidades locais, que tm maiores impactos negativos em estados e municpios mais vulnerveis quando se movem isoladamente. De outra parte, a magnitude das demandas desafia constantemente o uso racional dos recursos disponveis cujos montantes so sempre limitados. Ademais, as peculiaridades de grupos sociais, de reas urbanas ou rurais e de regies diferentes tanto levam a reivindicaes de descentralizao (que pode converter-se em reforo das desigualdades) quanto a apelos centralizao (que pode degradar-se em descabida homogeneizao). No entanto, a coordenao necessria entre os entes federados, que determinar o equilbrio entre funes que precisam ser descentralizadas e as que requerem centralizao, refm de coalizes circunstanciais. No Brasil, a exclusividade de governantes na deliberao sobre assuntos pblicos se liga ao controle do aparato estatal por grupos de interesse econmico para comporem a principal referncia das relaes entre os governos
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que deveriam representar os entes federados. Os entes federados no se aliam ou se opem para responder s diferentes necessidades dos grupos cujos interesses se confrontam na sociedade civil. Se esta fosse a referncia principal das alianas, haveria fundamento para a prpria ideia de federao, quer dizer, fariam parte desta elementos que se mantm unidos dividindo o poder, cada um mantendo sua integridade e autonomia, mas tambm a unidade e interdependncia do conjunto. A soberania de cada um seria tambm a afirmao de relaes mais simtricas. No sendo assim, os entes que nominalmente so federados no constituem rigorosamente uma federao. Suas relaes so de assimetria e, nestas, emergem como critrio essencial as afinidades eleitorais. Esse o critrio quase exclusivo para que estados, municpios e Unio exeram fiscalizao mtua, para cooperarem no emprego dos recursos pblicos e no enfrentamento de demandas comuns, vale dizer, para atuarem como uma federao. Fora dos pactos determinados pelas estratgias eleitorais, os entes federados se relacionam de modo a empurrarem a atribuio de responsabilidades de um para os outros. Parece razovel supor que assim por causa da ausncia de um terceiro. Quer dizer, quando dois tipos de entes federados se aproximam ou se afastam, esto presentes partes de um Estado em que, embora no exclusivamente, predominam grupos econmicos de interesse. A maioria dos demais grupos da sociedade civil fica afastada dos processos de deciso poltica e do exerccio de controle sobre os rgos do Estado (SORJ, 2007). DESAFIOS DA EDUCAO COMO DIREITO No panorama mundial, a tendncia oferta universal de escolarizao se intensificou onde o Estado assumiu o lugar de principal ator do desenvolvimento, pronunciadamente em momentos em que enfrentou a crise econmica ou a guerra. Mas, alm disso, o Brasil foi um dos pases em que a existncia de escola primria e o alastramento de sua cobertura junto a todos os indivduos responderam antes a uma inteno poltica de unidade cultural requerida pela unidade nacional. A viso da escola como instrumento no qual est prescrito o qu e como professores(as) deveriam ensinar atendeu s expectativas de promover uniformidade, conformidade, lealdade e patriotismo. Foi preciso transcorrer quase a metade do sculo XX para que o ideal de escola para todos passasse a ser interpretado como direito social assentado na exigncia democrtica de igualdade social.
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A escola elementar foi instrumento para que se falasse em nao, inclusive no caso brasileiro. O nacionalismo, por sua vez, foi um componente central das disputas por mercados que resultaram nas conflagraes mundiais. Mas, alguns dos pases em guerra no poderiam legitimar sua participao no conflito apenas nos termos da afirmao de seu prprio nacionalismo. Seria necessrio aludir defesa da liberdade prpria da democracia e, com esta, reconhecer como requisito primordial que um sistema de ensino oferecesse oportunidades de educao iguais para todos. A trajetria de consolidao mundial da educao escolar como direito se amparou em esforos internos em diferentes lugares. Seguiram nessa linha, ainda durante a Primeira Guerra Mundial, o movimento da cole unique na Frana e pela educao secundria para todos na Inglaterra. Na mesma perspectiva desta ltima, em 1918, foi lanada a campanha Einheitsshule na Alemanha, prolongando-se at o fim da Repblica de Weimar com o triunfo do nacional-socialismo. Aqueles tateantes empenhos a partir da sociedade civil, que se voltaram para a igualdade do direito social educao, afastaram-se dos esforos oriundos do Estado fundados na ideia de educao escolar como dever patritico. Entretanto, apelaram ao Estado para se tornarem efetivos e s encontraram correspondncia onde o Estado se tornou o principal ator do desenvolvimento, s vezes, porque expressou uma forte dinmica da sociedade civil, s vezes, porque destruiu a sociedade civil. A meta do alcance universal da escolarizao surgiu primeiramente no sculo XVI como exigncia protestante para o contato direto de fiis com a palavra sagrada. Muito depois, no Brasil, a meta se colocou como requisito de homogeneidade cvica. Mas, esse objetivo nacional foi insuficiente para levar a atingi-la, uma vez que tal perspectiva se ops o longo perodo em que as massas trabalhadoras estiveram apartadas do processo poltico em um pas predominantemente agrrio. Em termos de eficincia, a escolarizao mostrou-se funcional quando realizou fins polticos manifestados em disputas religiosas para, posteriormente, realizar fins expressamente polticos, marcadamente na Revoluo Francesa e nos movimentos de independncia das colnias da Amrica Central e do Sul do sculo XIX. Finalmente, ao longo do sculo XX, a escolarizao foi funcional quando se tornou meio importante ou principal de ascenso social, ou seja, quando se associou economia durante a alterao da

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estrutura ocupacional pela qual os empregos passaram a ser urbanos e a utilizar a leitura, a escrita e o registro dos clculos. No Brasil, o percurso do Estado como ator principal do desenvolvimento foi lento, tardio e tortuoso em comparao com os Estados Unidos, os pases da Europa ocidental, os pases comunistas e mesmo o Japo a partir do final do sculo XIX (LEIF, 1968). Os obstculos interpostos enrgica ao do Estado em educao pareceram poder ser suplantados somente mediante a afirmao dos interesses dos estratos inferiores numa escolarizao eficiente. Da ter-se generalizado a expectativa quanto a uma atuao redentora da participao na educao, tanto quanto se constatou em toda parte a ausncia, insignificncia ou severa limitao daquela participao. POR QUE NO H PARTICIPAO EM EDUCAO? Duas hipteses mais salientes emergiram para explicar o raquitismo da participao: uma foi a da represso autoritria e outra, a da desinformao.
A represso autoritria

A represso autoritria teve lugar durante o regime militar de maneira sistemtica e ainda veio sendo empregada ocasionalmente em momentos de manifestaes pblicas de reivindicao mais ostensiva, ou de maior repercusso nos meios de comunicao de massa ou de confronto direto em edificaes pblicas que servem de sede a governos ou a rgos administrativos de alto escalo. No que se refere educao escolar, a forma de confronto ocorreu quase exclusivamente durante movimentos grevistas do magistrio e em mobilizaes mais escassas de estudantes de nvel mdio, particularmente quando estes(as) se revoltaram contra os aumentos de tarifas de transportes urbanos. Contudo, trata-se de dois tipos de mobilizao que nunca puderam ser caracterizadas como demandas por participao em educao. No sentido estrito, no reivindicavam tomar parte em decises de poltica educacional. A defesa dos nveis de remunerao e de garantias trabalhistas, do lado dos sindicatos do magistrio, somente fez referncia indireta a uma ideia de que a educao escolar pblica viria a ter a qualidade necessria se aquelas condies de salrios e carreira fossem instauradas e mantidas. A distncia que o movimento sindical do magistrio guarda em relao ao debate dos sentidos e prticas da educao escolar o colocou no limite do
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esgotamento. De um lado, os sindicatos no conseguiram a adeso das famlias s suas campanhas e nem mesmo dos sindicatos das demais categorias de trabalhadores salvo aqueles que representam outros segmentos de funcionrios pblicos, que procuram coordenar suas presses frente a um mesmo empregador nas campanhas salariais. De outro lado, o magistrio deixou o flanco aberto para que os empregadores o acusassem de corporativismo, ou seja, de defesa de interesses particulares em oposio aos interesses gerais que seriam pblicos: o direito dos(as) alunos(as) s aulas e o direito das famlias prestao dos servios escolares. Talvez o gesto mais importante do magistrio na perspectiva da ampla participao em educao tenha sido a proposio de conselhos escolares com carter deliberativo e composio paritria. Esse tipo de medidas se difundiu por todo o pas desde que, em meio s presses da Apeoesp10 e sob o primeiro governo estadual eleito diretamente no final do regime militar, a lei do estatuto do magistrio de So Paulo foi aprovada em 1985. At ento, o conselho de escola tinha oficialmente carter apenas consultivo e, em sua composio, representantes docentes detinham uma larga maioria. Quatro anos depois, o movimento sindical do magistrio j mostrava muitos sinais de esgotamento. Naquela poca, a mesma Apeoesp lanou a campanha A Escola Pblica no Centro das Atenes, para a qual chegou a obter a adeso formal das direes das adversrias centrais sindicais CUT e Fora Sindical tanto quanto da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) e da Arquidiocese de So Paulo. No entanto, nem nas bases do sindicato (suas dezenas de subsedes) a categoria se mobilizou, nem nas escolas estudantes e familiares tematizaram a educao pblica que transcorria nas unidades escolares. No seria apropriado, portanto, interpretar a falta de participao em educao como consequncia de um at justificvel medo das foras policiais.
A desinformao

Mas, se no de represso policial que se trata nem dos efeitos de quando foi praticada em um passado sombrio, restaria considerar, ainda, aspectos de condutas autoritrias no interior dos estabelecimentos de ensino. A ausncia de participao seria, ento, decorrente de um autoritarismo
10. Atual sindicato e antiga Associao dos Professores do Ensino Oficial do Estado de So Paulo. Durante a ditadura militar, as categorias que trabalhavam em rgos pblicos, inclusive o magistrio, estavam proibidas de criar sindicatos.

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interno s escolas, pelo qual as informaes seriam sonegadas e as decises seriam manipuladas? A existncia de direes e equipes tcnicas escolares empenhadas em convocar a aproximao das famlias e, no mesmo sentido, as orientaes oficiais de secretarias da educao e do MEC no se compatibilizam com tal suposio. Porm, preciso ressaltar que no se dispe de uma noo sistemtica e abrangente sobre o funcionamento dos conselhos escolares.11 Igualmente quanto aos conselhos municipais de educao. Por sua vez, ambos os tipos sempre estiveram completamente alheios s dinmicas dos conselhos de outros dois tipos: os conselhos estaduais e o Conselho Nacional de Educao. Estes dois ltimos tm origem no incio dos anos 1960, com a primeira lei de diretrizes e bases da educao, anterior, portanto, ao prprio regime militar. Desde ento, assumiram carter essencialmente normativo, legitimando medidas do Poder Executivo e, por sua funo de conferir a chancela do Estado para certificados e diplomas, constituindo-se em palco de tenso entre defensores da escola e dos recursos pblicos e lobbies de empresrios particulares. A composio dos conselhos estaduais e do Conselho Nacional de Educao feita por nomeao, a critrio do poder executivo estadual e federal respectivamente. A partir dos anos 1990, foram-se constituindo conselhos municipais de educao, aparentemente reproduzindo as caractersticas e funes dos conselhos estaduais e do nacional.12 Em alguns casos, introduzindo algum elemento de representatividade em sua composio, ou seja, definindo propores de conselheiros(as) segundo se originem de um ou de outro segmento social: magistrio de educao bsica, especialistas de educao superior, pais etc. Um tal histrico e feitio no permite ver nos conselhos municipais, estaduais e nacional instncias de condensao de debates pblicos sobre as orientaes da educao no Brasil, sequer da educao escolar, sequer daquela que se processa em escolas pblicas de nvel bsico. A forte subordinao dos conselhos aos poderes executivos que os nomeiam, a baixa ou nula representatividade das pessoas que os integram e o destacado componente
11. Diversos desafios de pesquisa a serem enfrentados para o necessrio conhecimento sobre processos de participao em educao foram indicados em Ghanem (2004). 12. A Unio Nacional de Conselhos Municipais de Educao conta com 1971 conselhos filiados, de 24 estados. Disponvel em: <http://www.uncme.com.br>. Acesso em: 3 jan. 2010.

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tcnico de suas funes de autorizao para funcionamento de cursos e equiparao de diplomas fazem com que pertenam a um mundo parte das prticas educacionais que tm lugar nas escolas. Esse alheamento deixa supor que so instncias praticamente desconhecidas do grande pblico e at mesmo do magistrio, cujas organizaes sindicais preferem tentar alguma interlocuo diretamente com o Poder Executivo. Se certo que o possvel desconhecimento do grande pblico em relao aos conselhos de educao indica falta de informao, aquele desconhecimento explica apenas em parte que o grande pblico no se aproxime de debates educacionais. De fato, os conselhos municipais, estaduais e nacional no esto franqueados ampla participao, nem mesmo certo que se faa uso do voto para a escolha das pessoas que os integram. No entanto, h mais de 20 anos se experimenta o voto para escolher conselhos escolares, os quais, por lei, tm poder de deciso e metade dos(as) conselheiros(as) deve advir da eleio de representantes de funcionrios(as) docentes e no docentes, sendo a outra metade de representantes de estudantes e de familiares. Praticamente toda escola pblica de ensino fundamental ou de ensino mdio conta com um conselho escolar dessa espcie. Ao mesmo tempo, todas as notcias a respeito indicam que aqueles conselhos no vo alm de uma existncia apenas formal. Algumas pesquisas detectaram que os conselhos escolares no decidem sobre assuntos importantes, ou enfatizaram que tanto as pautas das reunies quanto as decises so manipuladas por diretores(as) dos estabelecimentos.13 De todo modo, tudo leva a crer que os conselhos escolares esto circunscritos a decises de alcance muito delimitado, deixando de abordar aspectos ou orientaes de poltica educacional que condicionam a educao processada em cada escola. Entre esses aspectos, encontra-se, por exemplo, o padro de remunerao docente, que muitas vezes no estabelecido sequer pelas secretarias de educao, mas, pelas autoridades fazendrias. Resta aos conselhos escolares, portanto, um papel de gerenciamento prtico e no de ator poltico. Paralelamente aos mecanismos dos conselhos em educao, as organizaes sindicais do magistrio, as associaes comunitrias, profissionais e ONGs vieram experimentando por dez anos coordenar-se na Campanha
13. Ver a respeito, por exemplo: (WERLE; ANDRADE, 2001; WERLE, 2008)

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Nacional pelo Direito Educao, obtendo importantes conquistas legislativas, marcadamente quanto ao financiamento dos servios escolares pblicos.14 No se deve esquecer tambm dos processos de oramento participativo iniciados pelos governos municipais do Partido dos Trabalhadores, que podem ser considerados experincias destoantes e inovadoras. Ditas experincias deram um passo adiante em promover uma participao em torno de decises sobre a destinao dos recursos financeiros pblicos, porm, oferecem dificuldades para a verificao de seus resultados (SILVA; CARVALHO, 2006). Podem-se apontar a duas importantes limitaes. Uma se refere parcela muito pequena de recursos municipais postos para a deliberao. A outra, determinada pela primeira, era ter que se limitar a decises sobre despesas de capital e no a despesas de manuteno. Quer dizer, representantes populares poderiam decidir se construiriam uma praa ou uma escola, mas, no podendo decidir sobre folha de pagamento, terminavam por priorizar obras de infraestrutura ou, ao decidir pelo gasto na criao de unidades de prestao de servios, no entravam no mrito das orientaes e modos de realizao dos servios porque no tinham como condicionar tais aspectos s decises oramentrias que podiam tomar. As conferncias nacionais de educao promovidas pelo MEC durante o governo Lula so iniciativas de participao inditas porque contaram com encontros em etapas municipal, estadual e nacional, com eleio de delegaes.15
14. A Campanha conta com cerca de 200 organizaes de 19 estados. Seu comit diretivo composto por: Ao Educativa, ActionAid Brasil, Centro de Defesa da Criana e do Adolescente do Cear (Cedeca-CE), Centro de Cultura Luiz Freire, Pernambuco (CCLF), Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE), Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana e do Adolescente, Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil (Mieib), Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao (Uncme). Disponvel em: <http://www.campanhaeducacao.org.br>. Acesso em: 3 jan. 2010. 15. Dois episdios anteriores de mobilizao nacional foram o Dia D da Educao (18 de setembro de 1985) e a aprovao do Plano Decenal de Educao. O primeiro foi, disse o ex-ministro da Educao Marco Maciel, um dia em que pararam pai, professor, todo mundo nas escolas. Eu visitei vrios estados. Era o dia D da educao. Fizemos isso em 1985 e era para ser repetido, mas depois no teve mais. Era um momento para todo o pas refletir a educao, dar aquele choque (entrevista concedida por Marco Maciel, Folha Dirigida, Especial Dia do Professor, 2003. Disponvel em: <http://www.folhadirigida.com.br/htmls/Hotsites/Professor_2003/Cad_04/EntMMacielFdg.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010). A mobilizao quanto ao Plano Decenal foi para divulg-lo, no para defini-lo. Com a Portaria n 489, de 18/03/1993, o ento ministro da Educao Murlio Hingel criou uma Comisso Especial para elabor-lo. Um Acordo Nacional em torno do plano foi assinado por um variado sortimento de rgos pblicos e entidades da sociedade civil.

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No entanto, vieram seguindo processos tpicos dos congressos sindicais, dinamizados mais pelos grupos polticos em disputa do que pelo dilogo na base das categorias. So processos muito restritos, que no estiveram assentados na abertura de um debate livre e paulatino entre populaes que formulassem primeiro suas aspiraes, angstias e insatisfaes antes de se colocarem ante escolhas que se exprimem em termos inteligveis somente a militantes sindicais e polticos ou a acadmicos. Assim sendo, a hiptese da desinformao no deve ser totalmente descartada para a compreenso da falta de participao na educao brasileira. Entretanto, ela est muito longe de esclarecer o aparente e muitas vezes real desinteresse pelo debate sobre educao. A educao como ensino Em 2008, 52,3 milhes de crianas e jovens frequentaram escolas de educao infantil, de ensino fundamental ou mdio, cinco dias por semana. Mesmo que isso no signifique necessariamente satisfao, uma adeso generalizada. Mas, aquelas pessoas, seus parentes, suas professoras e professores no demonstram estar mobilizadas para redefinir o sentido do que fazem cotidianamente nas escolas. Isso nos inclina a considerar a hiptese de que a concepo de educao escolar, tendo-se firmado como sinnimo de ensino, coloca uma impossibilidade lgica e prtica de participao em educao. No Ocidente, dois modelos de organizao dos servios escolares se sobressaram: o dos Estados Unidos e o da Frana. O primeiro se desenhou de modo descentralizado, baseado na gesto por comunidades locais e orientado para uma concepo integradora, que ensina valores e normas ao mesmo tempo que conhecimentos. No Brasil, assim como em diversos pases da Amrica Latina e Caribe, a oferta de escolarizao seguiu o modelo francs desde os primrdios do que veio a se chamar de sistema escolar. O caminho implicou principalmente dois traos distintivos: 1) organizao centralizada numa hierarquia burocrtica de prestao de servios escolares; 2) educao escolar como sinnimo de ensino. Por definio, o modelo francs exclui a ideia de participao em educao. Primeiro, porque a hierarquia burocrtica segue um fluxo de poder de cima para baixo, est baseada em rgida diviso de funes, realizadas somente por pessoas que presumivelmente dominam um saber especializado. Em segundo lugar, porque o ensino um tipo de educao concebida como transmisso de

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conhecimento, na qual o sujeito da ao apenas quem transmite. Para tanto, constituiu-se numa categoria especial de agentes, dos quais se requer quase exclusivamente o domnio de dois tipos de saber: o saber a ser transmitido e o saber como transmitir. Nesse enfoque, o poder burocrtico pode se impor tambm sobre docentes, de modo a reduzir seu trabalho apenas execuo de desgnios originados acima do magistrio, num nvel superior onde ocorre a concepo do qu e do como ser ensinado. Professores(as) so ao mesmo tempo funcionrios(as) de uma organizao e profissionais. Uma dessas suas faces requer obedecer, executar. A outra induz a conceber, criar. A educao como ensino tende a reduzir o magistrio apenas ao seu aspecto de funcionrio. De fato, a hierarquia burocrtica e a educao como ensino se impuseram com muito sucesso em toda parte onde o modelo francs se instalou: a) em termos de igualitarismo onde a mesma escola foi posta em todas as regies e para todos os grupos sociais; b) onde a educao escolar foi fator de ascenso social encontrando correspondncia entre escolarizao e absoro pelo mercado de trabalho. O modelo da escola republicana francesa, contudo, mostra seu crescente anacronismo frente aos recentes e velozes processos de dessocializao,16 mesmo na Frana e nos demais pases em que foi praticado plenamente e com abrangncia universal. A escola republicana francesa esteve centrada na utilidade ou nocividade social, justificando-se em ltima instncia em termos de conscincia ou indiferena em relao aos deveres de cada cidado para com sua coletividade local ou nacional e se limitando pretenso de preparar para a vida social, profissional e nacional (DUBET, 1999).
16. H pelo menos meio sculo, as instituies que se construram no Ocidente vieram se decompondo e sua capacidade de impor padres sociais de conduta (o que classicamente significa socializao) somente se enfraqueceu ou desapareceu, de forma que se tornaram invlucros, sem legitimidade ou confiana em que se apoiar. Isso vale para a justia ou para a escola, para as igrejas ou para as organizaes familiares, assim como para partidos e sindicatos, ou seja, tudo o que promovia ou se encarregava de combinar formas de interao, que regulava processos de deciso, que mediava as transies entre culturas ou reprimia os desvios. Em seu lugar, se incrementou a violncia sem controle social e a desorientao. Mas, tambm se abriram possibilidades sem precedentes de afirmao da liberdade e da criao, assim como de multiplicao e defesa de direitos. Os problemas mais gerais que mundialmente se enfrentam, para alm de definir-se em termos de dominao e de explorao, requerem definir-se em termos de dessocializao, seja em sua face negativa de diluio das normas de conduta, seja em sua face positiva de construo mais direta do sujeito por si mesmo.

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Por mais de 200 anos, o modelo de educao como ensino obteve conquistas, mas no resiste mais impossibilidade de manter dissociados o esprito racional do conhecimento e a histria pessoal, psicolgica e social de cada indivduo. A escola, ainda que se proponha o que visto como a meta modesta de distribuir conhecimentos elementares, no conseguir (como no vem conseguindo) nem mesmo isso se continuar afastada da inteno de formar atores sociais e principalmente de abrir-se ao sujeito pessoal.17 Esses so dois componentes cada vez mais centrais da cidadania, no entanto, o modelo predominante de educao escolar no mantm a superioridade da cidadania no que ela exige em termos de garantias institucionais dos dois fundamentos da modernidade: o racionalismo e a defesa dos direitos pessoais. Pretendendo o elevado ideal de tratar todos os alunos da mesma maneira, a escola republicana francesa foi implementada tambm no Brasil como ensino intelectualista, que no considera a situao social, cultural e principalmente a personalidade de cada aluno(a). De fato, nem a concepo francesa nem a estadunidense levam em conta aqueles e aquelas que devem mudar de cultura, enfrentar conflitos familiares e que dificilmente se submetem s normas da vida escolar. No sendo importante que docentes e estudantes se afirmem como sujeitos, pretende-se uma distncia afetiva entre ambos e a definio do trabalho docente somente em termos de disciplinas (matemtica, histria, qumica etc.), o que tende a favorecer quem se origina de meios mais instrudos e famlias mais abastadas (TOURAINE, 2006). Enquanto tais grupos constroem sua personalidade incorporando a cultura escolar contando com apoio da famlia para conceber seu futuro e orientarse no mundo profissional, para os demais, o sistema escolar se coloca somente como um conjunto de obstculos desprovidos de sentido e, mesmo quando fazem sentido, so frequentemente obstculos intransponveis. Numa perspectiva muito diferente, a Declarao Mundial de Educao para Todos (Jomntien, 1990) trouxe pelo menos trs diretrizes de largo alcance. Delas, podem-se extrair as mximas consequncias para uma educao que fortalea cada pessoa como sujeito, j que isso requer, alm da atuao
17. O sujeito pessoal do mundo contemporneo, portador de direitos universais, assume o lugar de outras figuras do passado recente, cuja imagem se exprimia como a do cidado e a do trabalhador. um ator (algum que age e no apenas se comporta realizando o funcionamento de um sistema) que se encontra com sua prpria imagem valorizada por si, sem intermedirios religiosos, histricos ou sociais (Cf. TOURAINE, 2009).

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articulada de mltiplos agentes educacionais, que as pessoas diretamente implicadas nas relaes educacionais estejam envolvidas nas decises de poltica educacional. A declarao afirma a educao como processo ao longo de toda a vida, centrada na aprendizagem e que responde a necessidades bsicas. A educao vista como processo que se realiza ao longo de toda a vida obriga a abranger aspectos no apenas intelectuais e a no se restringir a escolas e a nveis escolares. Ao destituir o ensino do centro da atividade educacional e focalizar a aprendizagem, liberta tambm o magistrio da condio de executor ao mesmo tempo em que desafia sua criatividade e responsabilidade. Finalmente, quando a Declarao sublinha que a educao precisa responder a necessidades, provoca estudantes, docentes, famlias, autoridades pblicas e organizaes econmicas a definir necessidades, coloc-las em escala de prioridades e estabelecer modos de enfrent-las. Nessa perspectiva, a superao do modelo da escola republicana francesa encontrou, h 20 anos, uma importante expresso. Embora seu cerne tenha sido muito pouco compreendido, suas orientaes no tenham sido seguidas e a realizao de suas metas tenha sido adiada (TORRES, 2001). Embora minoritrios, no so poucos os indivduos e grupos que, situados no Estado ou na sociedade civil, pretendem a maior realizao da educao como direito e, para tanto, aspiram e atuam na perspectiva de ampliar constantemente a participao em decises educacionais. Essas pessoas potencializaro os efeitos do que almejam e fazem se conceberem articuladamente a participao nos diferentes aspectos da educao: dentro e fora da escola, sobre prticas diretas especficas e sobre diretrizes polticas gerais, entre leigos e especialistas. Um grande requisito a disposio sincera de reconhecer o que ignoram e de empenhar-se em aprender, antes de tudo, umas pessoas com as outras.

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Parte III
O REGIME DE COLABORAO: ALGUMAS EXPERINCIAS

FEDERALISMO COOPERATIVO E EDUCAO BRASILEIRA: A EXPERINCIA DE MATO GROSSO [COM A] PROPOSIO DE UM SISTEMA NICO DE EDUCAO
Carlos Abicalil e Odorico Ferreira Cardoso Neto

O texto apresentado, agora em coautoria, no um documentrio nem resultante de uma pesquisa especfica. , antes, um relato sinttico das experincias levadas a efeito no Estado de Mato Grosso, derivadas, em muitos aspectos, da indita previso constitucional de um Sistema nico de Ensino e sua confrontao com os limites reais da execuo de polticas pblicas em meio s disputas de projetos estratgicos de desenvolvimento e de referenciais societrios programticos constitutivos do perodo constituinte e ps-constituinte no Brasil. O amadurecimento da proposta de um sistema nico de educao se d no embate concreto dessas disputas estruturais. O movimento social por educao, sintetizado no Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica, j havia atuado na elaborao constituinte e na formulao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), com forte atuao organizada e sistemtica de duas importantes organizaes, entre outras: a Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), especialmente por intermdio do Instituto de Educao, e o Sindicato dos trabalhadores no ensino pblico de Mato Grosso (Sintep-MT). A capilaridade e a influncia ascendente dessa ao articulada alcanaram nveis de formulao elevados, a ponto de resultar no texto constitucional vigente em Mato Grosso. A sede por democratizao do aparelho de estado e pela afirmao de direitos sociais universais permeou a disputa de opinies e distinguiu, desde as primeiras exposies, os
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conceitos de descentralizao e de reestruturao redutora das responsabilidades do estado. Ao mesmo tempo, possua um claro diagnstico da organizao hierrquica e autoritria do sistema estadual de ensino erigido sob a ditadura, quando a autonomia federativa municipal era inexistente, assim como das profundas carncias estruturais herdadas da ausncia de valorizao profissional e de financiamento pblico adequado. Sinteticamente, o quadro referencial daquela conjuno de fatores poderia ser assim pontuado: 1. O contexto da aprovao da Constituio do Estado de Mato Grosso movimento constituinte e pela democracia, Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica, protagonismo acadmico (UFMT) e sindical (Sintep-MT). 2. A tese do sistema nico se opunha claramente tese do sistema descentralizado e municipalizado. 3. A afirmao da escola pblica, gratuita, universal, laica e de qualidade. 4. A vinculao de recursos constitucionais para a manuteno e desenvolvimento de ensino pblico. 5. A inexistncia de sistemas municipais e da prpria autonomia dos municpios, at ento vinculados e subordinados aos estados. 6. O vigor das lutas por gesto democrtica e valorizao profissional. interessante observar como se situa a organizao do sistema num contexto mais geral desse debate cujo nome prprio atualizado, no Mato Grosso, Gesto nica. um debate que chama muito a ateno. No um tema novo nem escapa s multifacetadas tenses do federalismo cooperativo brasileiro abordado com diferentes vieses nos captulos anteriores. Durante os anos 1980, no processo Constituinte, no foi um assunto fcil de ser resolvido. Na Constituio brasileira h alguns indicadores importantes de seu significado para a nossa populao, para as administraes pblicas e para os profissionais que se engajam nesse servio pblico que responde a um direito universal da populao. Um direito, alis, que ainda est muito longe de ser integralizado. Havia cerca de 100 mil analfabetos adultos em Mato Grosso. Mais da metade das crianas de zero a seis anos sem qualquer atendimento de creche ou de pr-escola. Uma expressiva parcela da populao de adolescentes entre 14 e 17 anos no estava em escola alguma. Em pincpio, um assunto
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que tem uma dimenso maior em relao a outros estados do pas, em funo do atraso educacional, mesmo considerando que uma grande parte da atual populao de Mato Grosso j chegou formada. Por que falar disso? Porque a organizao do Estado brasileiro est definida na Constituio Federal, chamando a ateno para alguns artigos importantes que, depois, nas escolas, nos locais de trabalho, num outro encontro, devem ser objeto de reflexo para saber da nossa parte como profissionais e das autoridades, como se deve responder aos anseios e aos direitos da populao, como dispostos nesses artigos. O artigo 1 da Constituio diz:
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo poltico. Adiante, a Constituio afirma que, fundados sobre esses cinco princpios, o Estado brasileiro deve alcanar os seguintes objetivos: Artigo 3 - Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; (livre, justa e solidria) II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

Esses so os objetivos nas trs esferas de governo. a partir desses objetivos e dos fundamentos que se estabelece o horizonte para debater, no caso da educao, quais so as melhores formas de atingir tais objetivos. Que objetivos? Sociedade livre, justa e solidria, o desenvolvimento nacio-

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nal, erradicar a pobreza e a marginalizao, promover o bem de todos sem discriminao. Quando se vai ao captulo da educao nacional na mesma Constituio encontra-se o artigo 212, no caso especfico da educao, determinando que os trs mbitos de governo devam atuar no regime de colaborao. Os constituintes sabiam que no era possvel que a educao fosse tarefa de apenas uma das esferas de governo. Que cada municpio atuasse por sua prpria conta. Deve-se lembrar que, em 1988, havia uma forte presso municipalista, inclusive das autoridades mais progressistas. Era claro que ser municipalista no significava abrir mo da responsabilidade do governo federal e dos governos estaduais em relao ao cumprimento daqueles objetivos e que era preciso, portanto, um esforo conjunto e corresponsvel das trs esferas de governo. Observe-se o que diz o termo da Constituio:
Artigo 212- A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.

Diz aqui, portanto, qual era o mnimo de compromisso de cada parte de governo. O VIGOR DA ONDA NEOLIBERAL PS-CONSTITUINTE Depois da Constituio, sobreveio a Emenda Constitucional aprovada em dezembro de 1996, a Emenda Constitucional n 14. Vale registrar que seu debate e promulgao se deram antes da concluso da prpria Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, seguindo-se ampla mobilizao da Conferncia Nacional de Educao para Todos (1994) e, em muitos aspectos, contrariando o Compromisso Nacional de Valorizao dos Profissionais do Magistrio e Qualidade da Educao dela resultantes. Em Mato Grosso, um planejamento estratgico, com participao representativa da Secretaria de Estado de Educao e do Sintep-MT, identificava claramente os ns crticos a serem desatados de modo a satisfazer as exigncias da nova ordem constitucional e as demandas sociais por educao pblica de qualidade. No movimento por educao, inicia-se o processo dos Congressos Nacionais de Educao (Coneds), com ampla representao de setores organizados no meio sindical, estudantil, acadmico, cientfico e do movi218

mento social, em favor de um sistema nacional de educao e de um plano nacional de educao democrtico e emancipador. Por que mudar a Constituio to bem fundamentada? Que queria a igualdade, a no discriminao, o desenvolvimento nacional, a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana? O contexto poltico nacional, ento sob a era Collor primeiro presidente eleito diretamente aps a ditadura militar priorizava a chamada reforma do Estado frente s exigncias da modernidade. Modernidade inspirada pelo neoliberalismo substitutivo do Estado garantidor e provedor de direitos universais pelo Estado agenciador do mercado. A livre iniciativa e o aproveitamento das oportunidades produzidas na concorrncia e na competncia deviam prevalecer sobre obrigaes do poder pblico. Os dois governos que o sucederam atuaram no mesmo sentido. Assim, a EC n 14 objetivava estabelecer que o direito universal educao tivesse limites. No para todos. Inicia a limitao pelo levantamento bvio da obrigatoriedade de escolarizao restrita a faixa etria entre sete a 14 anos. Chega a dizer que h uma idade prpria para aprender. Afirma que a responsabilidade deve ser, sobretudo, do municpio, e cria um prazo de dez anos a contar de dezembro de 1996 para sua universalizao. Institui um fundo que no incorpora todos os recursos vinculados educao, mas uma parte deles; relativiza a erradicao do analfabetismo; extingue o mandamento da interiorizao da universidade, entre outras redues. A cooperao federativa ganha limites estritos, portanto, da escolarizao obrigatria, preferencialmente, de responsabilidade dos municpios, com baixa participao do poder central. Alguns de seus efeitos, inescapavelmente, necessitam ser enfrentados. O advento da EC n 14, suas redues e indues municipalizadoras e o descumprimento explcito do Pacto Nacional pela educao visando ao compromisso poltico de mudana social para o desenvolvimento e incluso social, ainda que a descentralizao de recursos tenha servido parcialmente superao de enormes desigualdades. O primeiro deles foi o fechamento de todas as classes de pr-escola em funcionamento em escolas estaduais no Estado de Mato Grosso. Em 1995, por portaria do Secretrio de Estado de Educao, deu-se um ano para que fossem encerradas todas as matrculas. No bastou. Em outra iniciativa do mesmo porte, fecharam-se todos os cursos mdios profissionalizantes.

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Nenhuma escola do estado, hoje, oferece curso tcnico-profissional integrado ao ensino mdio. Aos prefeitos que haviam comeado os seus mandatos em 1997, primeiro ano de aplicao do Fundef, induzia-se a seguinte referncia matricial: quanto mais matrculas tiverem as redes municipais sob sua gesto, mais dinheiro em caixa. Esqueceram-se, porm de observar trs detalhes: 1 - o prazo de validade dezembro de 2007. Os prefeitos tm quatro anos de mandato. O que vai acontecer nos dez anos seguintes? Alguns achavam que no seria problema. 2 - matrculas comprometem o futuro. Quando matriculam pessoas em escolas municipais, esto criando salas de aula, demandando novos empregos, contratando mais gente que vai ficando mais madura, com mais idade, com direitos, inclusive, a contrato formal, concurso pblico como diz a Constituio, promoo de carreira e aposentadoria. 3 - a iluso de excedente de oferta. Em alguns municpios, a situao foi tal que faltavam alunos em escola estadual. Comearam a fechar classes em escolas do Estado e geraram um quadro excedente de professores/as na rede. Uma distoro que, normalmente, dispensava quadros profissionais estveis, experientes e habilitados, em benefcio de contrataes temporrias e precrias nas novas redes municipais em expanso. Os municpios ampliaram sua oferta, na maioria das vezes. Criavam-se tipos de colaborao no previstos em lei. Tal comportamento no constitui mero detalhe. Vejamos o importante artigo 23 da Constituio Federal:
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio; V proporcionar meios de acesso cultura, educao e cincia. Pargrafo nico Lei Complementar fixar normas para a cooperao entre Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.

O que quer dizer esse dispositivo?

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Que, no caso da educao bsica crianas de zero a seis anos na chamada educao infantil (hoje, at 5 anos); ensino fundamental de no mnimo oito anos com organizao diferenciada como os ciclos, semestres, sries, progresso automtica etc. (hoje, nove anos); e ensino mdio de trs anos, no mnimo , para garantir o acesso universalizao e a gratuidade no sistema pblico, deveria haver cooperao entre estado, Unio e municpios e que deveria estar regulamentada em lei complementar. Essa lei, apesar de prevista h 21 anos, no existe. Por isso, ainda subsistem as formas de cooperao tcnica e financeira por meio de convnios temporrios, provisrios. Alguns sem prazo, indeterminados. Outros, terminam quando muda o gestor estadual ou municipal. Ora, no aspecto educacional, a situao do povo muda, por que o prefeito muda? O volume de analfabetos da regio se alterou por que mudou o governo? A demanda por educao infantil acabou por que mudou o prefeito? Ou os cidados continuam demandando creche, pr-escola, ensino fundamental e ensino mdio como direitos? Por que lei complementar, ento? Porque a cooperao no pode ter um tempo definido pelo mandato de quem est de planto na prefeitura e no governo do estado. Os direitos da populao ultrapassam os prazos de mandatos. No podem se restringir validade da assinatura de um convnio entre um secretrio de estado e um prefeito. A cooperao entre o estado e o municpio deve ser estabelecida na forma de lei. O artigo 11 da LDB preconiza que os municpios incumbir-se-o de:
I - organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os s polticas e planos educacionais da Unio e dos Estados.

Portanto, os municpios tm autonomia para organizar a sua prpria poltica articulando-a com a poltica do estado e da Unio. Porm, s se pode articular quando tiver definida a poltica. a renncia do municpio em tomar a sua deciso. uma submisso a quem est no estado como se o estado fosse automaticamente ascendente e superior ao municpio. A herana da hierarquia federativa autoritria tem um forte peso nessa prtica. A Constituio brasileira, entretanto, afirma que os estados, os municpios e o Distrito Federal so entes federativos. Tm o mesmo status para definir as suas polticas autonomamente, submetidos apenas Constituio da

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Repblica Federativa do Brasil. Tm autonomia para desenvolver os seus planos. O Pargrafo nico do artigo 11 Lei Federal:
Pargrafo nico Os municpios podero optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema nico de educao bsica.

O que diz a Lei de Mato Grosso? Qual das trs opes est na Constituio Estadual? A constituio de um Sistema nico de Educao Bsica. E Sistema nico de Educao Bsica algo superior a algum convnio precrio, temporrio e quase secreto. Se for assim, no mbito de cada competncia, com a autoridade que cada parte exerce na federao, o zeloso cumprimento do que um estado democrtico tem que fazer sintetiza-se no cumprimento da lei. O primeiro grave problema institucional, no caso de Mato Grosso, que os convnios de cooperao eram quase informais. Importavam decises graves, como fechamento de oferta de classes, de cursos, de unidades escolares inteiras. Provocavam demisses, alteravam contrataes, transferiam recursos pblicos vinculados obrigatoriamente. Alteravam a vida de profissionais e de famlias inteiras medida que alteravam matrculas entre escolas, separando irmos, impondo horas de viagens em transporte escolar etc. Com todo transtorno, mudava a autoridade, podia cair tudo. Com a mudana do gestor, poderia ir tudo por gua abaixo. A educao pode funcionar assim? Evidentemente que no, tendo em vista a situao dos governos ps-constituintes. Nos governos Dante de Oliveira (1995-2002), por exemplo, foram seis secretrios de educao! O governo Jayme Campos (1991-1994), anterior ao governo Dante, interps aes de inconstitucionalidade sobre dois importantes dispositivos da Constituio Estadual: o de gesto democrtica e o de vinculao de 35% dos recursos oriundos de impostos e transferncias. Ambos foram suspensos liminarmente, sem juzo de mrito. A primeira proposta de alterao constitucional em Mato Grosso dizia respeito reduo da vinculao de recursos de 35% para 25% e das horas atividades de 50% para os docentes da educao bsica pblica. Tornava-se urgente, portanto, a mobilizao contnua para a afirmao das conquistas constitucionais articuladas ao formuladora das normas infraconstitucionais consequentes aos marcos referenciais do Sistema nico propugnado na Carta Magna.
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Um Sistema nico deve ser construdo e tem de ser opo e deciso do municpio, observando-se as vigncias da Constituio Federal e do artigo 11 da LDB. Se o municpio no toma a deciso, permanece a situao informal, onde cada parte no tem clareza de como atuar, onde os princpios da administrao pblica da legalidade, publicidade, da impessoalidade e da eficincia enfrentam enorme dificuldade de se afirmarem. A poltica do estado inspirada no auge do neoliberalismo se reproduzia em Mato Grosso, reduzindo sua responsabilidade de garantir integralmente o direito universal educao. Era recorrente a afirmao de que o estado est enxugando a sua estrutura administrativa. Criou-se uma condio contraditria entre o desatendimento de expressivas demandas educacionais (no obrigatrias) e o que se chamava de salas ociosas e professores excedentes. Eram sobras! A Constituio Federal tambm fora emendada com vistas em favorecer uma reforma administrativa, em 1996, que estabeleceu motivos para a quebra da estabilidade do servidor pblico. Um deles a declarao de quadro excedente ou servio desnecessrio. Ocorrendo sobra de sala de aula na rede ou se h profissional excedente, a administrao pblica est autorizada a demitir, sem direito a fundo de garantia por tempo de servio ou outra indenizao porque contratado pelo regime estatutrio. O segundo motivo previsto na Constituio na EC n 19 a avaliao por desempenho insuficiente. A Lei Complementar de Mato Grosso que instituiu a organizao da carreira dos profissionais da educao bsica, cuja discusso iniciou-se em 1995 e foi sancionada em 1998, diz que a avaliao por desempenho deve ser feita paritariamente por representantes da categoria e por representantes do poder pblico. Ainda assim, at hoje no se reuniu uma formulao definitiva para realizar a avaliao de desempenho no Mato Grosso. Nesse contexto, a mobilizao social e poltica ps-Nova Repblica prosseguia no sentido de fazer valer a trajetria traada no leito da Constituio. Assim, depois de intensas mobilizaes, incluindo greves e manifestaes, audincias pblicas na Assembleia Legislativa, grandes marchas estaduais, chegou a vez da Conferncia Estadual de Educao.

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A CONFERNCIA ESTADUAL DE EDUCAO E SUA IMPORTNCIA PARA O SISTEMA NICO DE EDUCAO A discusso sobre a democratizao da educao no Brasil pressupe a discusso do acesso, da qualidade, da permanncia e da gesto. Em relao ao acesso em Mato Grosso, at 2002, entendia-se como um problema superado no ensino fundamental, pois, para os tecnocratas, o maior desafio era qualificar produtivamente o fazer educacional via financiamento sustentvel e a sada prxima era a criao do Sistema nico Descentralizado. O Sindicato dos Trabalhadores da Educao (Sintep) assinalava que a implementao do Sistema nico de Educao Pblica Bsica era o desafio a ser enfrentado para universalizar o acesso, qualificar o processo por meio da formao continuada e conceber a gesto por meio de autonomia financeira, pedaggica e administrativa. Assegurava a aplicao de, pelo menos, 35% da receita resultante de impostos e transferncias em manuteno e desenvolvimento do ensino, distinguindo-se dessa vinculao aquela destinada Universidade Estadual de Mato Grosso. Na (primeira) Conferncia Estadual de Educao, acontecida em Cuiab de 21 a 24 de novembro de 1996, a Secretaria de Estado de Educao (Seduc) defendeu a plataforma do que chamou de Sistema nico Descentralizado de Educao Bsica (Sudeb), como
um processo de integrao dos poderes constitudos, a interao poltica, normativa e executiva dos servios pblicos de educao bsica, a fuso dos recursos financeiros, tecnolgicos, materiais e humanos, a unificao das redes escolares sem distino de unidades federais, estaduais ou municipais localizadas no territrio do estado, de modo a evitar os paralelismos, as discriminaes no atendimento aos alunos e no trato dos profissionais da educao, a duplicidade de meios para fins idnticos e atividades concorrenciais, buscando a universalizao da educao bsica de qualidade para todos os habitantes do Estado (MATO GROSSO, 1996, p. 66).

Vislumbrando outro foco para a mesma temtica, o Sintep produziu um documento chamado Sistema nico de Educao Pblica Bsica (SUEPB). A formulao do Sintep (Sintep-MT, 1996) em que os profissionais da educao propunham a criao de um fundo no qual todos os recursos vinculados da educao, tanto da esfera estadual como da esfera municipal, ao invs de serem aplicados concorrentemente, seriam acumu224

lados, de forma que se pudessem produzir os meios necessrios para a oferta educacional no Estado. Da, a luta para que se tivesse uma nica forma de contratao, um nico piso salarial, uma nica fonte empregadora, uma nica fonte gestora do sistema, de maneira a garantir, de forma equnime, que cada cidado mato-grossense tivesse acesso educao, independentemente de sua realidade socioeconmica ou da rede administrativa a que se encontrasse vinculado. A discusso sobre o Sistema nico na LDB se fundamentava na afirmao dos sistemas municipais (art. 11) em que se buscava a normatizao do Sistema nico na lei de diretrizes, que no foi conseguida. De toda forma, em um pargrafo, foi possvel incluir o conceito de Sistema nico como uma das possibilidades de organizao do sistema nacional. A LDB abre diversas possibilidades para que o municpio construa sua organizao de acordo com a realidade local e abre outras oportunidades para que continue integrado ao sistema estadual ou passe a fazer parte de um sistema nico de educao no mbito do Estado (art. 11). Qual a postura da organizao dos trabalhadores da educao sobre a questo? a possibilidade real de se constituir um sistema nico no mbito do estado, fortemente hegemnico na oferta educacional at ento, como uma forma de reorganizar o sistema educacional pblico, eliminando intensas desigualdades entre as redes estadual e municipais, por meio de uma gesto nica e cooperada entre estado, municpios e a comunidade escolar. Tal proposta foi vitoriosa na Conferncia Estadual de Educao. Entretanto, o que prevaleceu foi o processo de municipalizao da educao, que recebeu nomes tais como: gesto nica, gesto compartilhada ou Sistema nico Descentralizado. A Constituio e a LDB, no escopo de suas normatizaes, esboam a compreenso de que as instituies escolares responsveis pela oferta de educao escolar dentro de nveis e etapas discriminadas, isentas de antinomias, dem organicidade e unidade ao conjunto sob o influxo dos princpios, finalidades, valores e deveres da educao postos nos citados diplomas legais e sob competente rgo executivo. Tudo isso porque cabe aos poderes pblicos, sob o princpio da gesto democrtica, montar as regras e normas dos seus sistemas de ensino, capazes de dar sustentao ao seu dever constitucional e legal e, segundo o art. 209 da Constituio e art. 9 da LDB, cabe tambm autorizar a presena da iniciativa privada e do setor pblico na educao escolar.
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O SISTEMA NICO DE EDUCAO E A FUNDAO PBLICA DO SISTEMA A maior controvrsia para implementao do Sistema nico de Educao em Mato Grosso tem ligao com o financiamento, como de resto todo o escopo estrutural da organizao do estado. O termo de referncia da Seduc (MATO GROSSO, 1996, p. 73), sobre o sistema, apontava que a Fundao Pblica do Sistema nico de Educao Pblica Bsica seria uma instituio de direito pblico que abarcaria e administraria simultaneamente recursos e patrimnios das atuais redes estadual e municipais. A fundao teria como funo dar unidade ao financiamento, gesto, poltica de expanso, de formao continuada, de avaliao sistmica e de planejamento global. A fundao teria as seguintes funes:
I. gerenciamento dos recursos humanos da educao; II. gerenciamento do patrimnio das atuais redes de ensino; III. construo de bancos de dados educacionais confiveis, com vistas preservao e disseminao rpida de informaes s escolas e sociedade; IV. assessoria tcnica s escolas; V. formao, atualizao e aperfeioamento de recursos humanos; VI. coordenao do processo de alocao e distribuio de recursos, cumprindo seu papel redistributivo, com vistas eliminao das disparidades regionais e locais no interior do estado; VII. monitoramento da expanso de atendimento do sistema; VIII. instalao do processo de modernizao educacional, tanto nos aspectos materiais quanto nos conceituais; IX. controle de qualidade dos servios prestados pelas unidades educacionais, atravs de avaliaes do desempenho do sistema, pela medida e interpretao dos impactos dos objetivos alcanados (MATO GROSSO, 1996, p. 74).

As dificuldades apontadas por secretrios de estado de educao naqueles anos, basicamente, eram ligadas ao ordenamento jurdico a desfavorecer a formatao da proposta: gestores com medo de perder o poder de deciso, popularmente, o poder da caneta, autonomia administrativa, a poltica de gesto de pessoal. Para Maldonado, Secretrio de Estado de Educao poca da Conferncia Estadual:
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era possvel integrar a diversidade de sistemas existentes, por meio de uma fundao nica, que seria a Fundao do Sistema nico fundao pblica e, ao lado dela, haveria a edificao dos conselhos, seja em nvel da unidade federada o conselho estadual como em nvel de cada um dos municpios. Nos conselhos estariam integradas tanto a sociedade civil organizada como as representaes pblicas que tambm tomariam parte do processo. Nesta formulao haveria condies de formular a poltica educacional com um tempo distinto do que atualmente possvel no atual modelo. Ao invs de pensar na poltica educacional como uma poltica de governo, neste modelo de sistema nico, se abriria a possibilidade de pens-la como uma poltica de Estado. At porque a base da indicao, com a participao da sociedade e com a garantia da institucionalizao dessa representao toda, das instncias deliberativas do sistema, nos daria com bastante clareza a fora necessria e polticas que transcendessem os interesses desse ou daquele governo formalmente eleitos. (CARDOSO NETO, 2004, p. 95)

Na verdade, a maior dificuldade estava em conceber a Fundao como poltica de Estado e no como poltica de governo. As dificuldades apontadas para que se viabilizasse a organizao da fundao foram formalizadas evitando-se pensar o Estado maior que o governo. O que havia de novo em se criar uma Fundao? Nos anos 1990, a Fundao romperia com toda uma estrutura de exerccio de poder estabelecida no estado e nos municpios, porque ela remete s instncias de deciso e de elaborao de polticas que fogem ao controle desse ou daquele governo. Por que isso? Porque a possibilidade real de se criar um espao onde a discusso educativa seria preponderante a qualquer outra discusso. Os focos preponderantes das contradies e conflitos estariam vinculados discusso do processo educativo em si mesmo e no dos interesses poltico-partidrios que, em geral, so superiores aos das formulaes de polticas educacionais. Apresentados os impasses do ponto de vista poltico, quais seriam os impasses jurdicos? Os impasses, do ponto de vista jurdico, so referentes a patrimnio e se resolvem com leis municipais. Quantas leis municipais doam terrenos e propriedades municipais a instituies civis, por exemplo? Quantas leis estaduais conferem patrimnio do estado doado a instituies civis em nome de hospitais e at de escolas? Ento, o problema jurdico absolutamente passvel de soluo por essa parte. Sobre o quadro de pessoal, tendo hoje um determinado patamar de carreira, concurso pblico vinculado s administraes municipais e estaduais, nada

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impede que esse quadro seja declarado em extino e, a partir de ento, os quadros sejam efetivados numa fundao de carter nico, com concurso nico, com poder para nomear e gerir o quadro de pessoal nas escolas do novo sistema, nas escolas dessa fundao. Em relao ao Conselho Gestor do Sistema Educacional, esse ainda tinha um desenho muito precrio, porque atribua a um mesmo conselho a tarefa de administrar recursos e deliberar sobre eles, alm da tarefa normativa e avaliativa do sistema. Seria um marco inaugural, pois no existe no pas nenhum conselho com esse tipo de capacidade. Abicalil, presidente do Sintep-MT na ocasio, (2001) se perguntava sobre qual , ento, o problema de fundo e qual a dificuldade para se avanar na discusso sobre a fundao? O problema de fundo do desenho de poltica pblica e de oferta pblica que no vinculada a essa leitura concorrencial entre estados e municpios. Isso demandaria uma srie de leis que podem estar na rbita tanto do estado como do municpio. Portanto, a dificuldade jurdica no de ordem constitucional e, sim, de deciso poltica. Uma deciso poltica afirmativa produziria uma lei estadual e leis municipais de adeso que possibilitariam a constituio desse patrimnio comum. A possibilidade da constituio de uma fundao trouxe para o seio do governo as seguintes preocupaes, segundo Abicalil:
Primeira: o modelo era uma ameaa, do ponto de vista da lgica de governo, a ter uma instncia de governo maior que a soma dos seus secretrios. Portanto, a fundao maior do que qualquer secretaria de estado. Isso desequilibra o jogo de poder instalado no Palcio Paiagus1. Segunda: o grau de autonomia conferido a essa fundao. Ela escapa ao controle individual dos secretrios municipais de educao e do secretrio estadual de educao. Passa a ser uma coisa supragovernamental e supera o tempo de um governo porque o tempo dos secretrios municipais no o mesmo do secretrio de estado. As eleies no coincidem! O que significa dizer que a dinmica da fundao transita de um governo para outro com uma situao absolutamente diferenciada do jogo poltico de diviso de espao dentro dos governos.
1. Palcio Paigus a sede do governo do Estado de Mato Grosso, localizado, no Centro Poltico Administrativo (CPA), em Cuiab.

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Terceira: o patrimnio dessa fundao, pelo fato de ser o maior servio pblico ofertado por estados e municpios, seria um patrimnio superior a cada um dos municpios e da soma deles todos. Tambm teria patrimnio superior ao do estado isoladamente, portanto uma soma de poder extremamente grande dentro de um espao como esse (CARDOSO NETO, 2004, p. 108-109).

O que isso significava? Significa dizer que a fundao, da maneira como foi concebida, teria mais recursos disponveis no seu conjunto, imaginando a adeso plena dos municpios. Por exemplo, ela teria 25% dos recursos do estado e mais 25%, pelo menos, dos recursos de cada um dos municpios. Isso tudo teria uma gesto unificada. Ela no uma gesto central, no seria uma gesto individualizada, mas uma gesto unificada. Essa massa de recursos, com certeza, afetaria em boa medida as atuais geraes de eventuais favorecimentos e critrios pouco claros na distribuio ou redistribuio de recursos disponveis para o processo. A tendncia natural era erigir critrios absolutamente transparentes, construdos de forma ascendente por todo mundo que participava da discusso, a partir dos quais a prpria gesto dos recursos, do ponto de vista da distribuio, no seria mais da competncia dessa ou daquela instncia e sim, do sistema como um todo. A fundao seria gerida:
por um conselho paritrio tripartido com a presena de usurios, e entendendo como usurios os pais dos alunos das escolas pblicas; o poder pblico, entendendo poder pblico no s no mbito estadual, como no mbito municipal; e mais o Poder Executivo, compreendendo tambm que o Poder Legislativo componente essencial nessa discusso. Por ltimo, os trabalhadores, entendendo como trabalhadores professores e funcionrios dessa fundao. A presidncia dessa comisso ou dessa fundao ficaria a cargo do secretrio estadual da educao. Essa uma pergunta que intriga muita gente. Por que o secretrio estadual da educao? A entra a nossa preocupao que era com a desresponsabilizao do estado, caso ns no tivssemos uma ligao direta do estado com a fundao. A relao direta no poderia ser s com a transferncia de recursos, seria uma espcie de vinculao poltica, em que voc assegurasse o comprometimento do Estado, e quando me refiro ao Estado no estou falando da esfera estadual em particular, mas do Estado enquanto poder administrativo da coisa pblica, ento esse era o alvo gestor dessa fundao (Sintep-MT, 2000, p. 25-26).

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O desenho da fundao, do ponto de vista institucional, seria composto de duas comisses: uma comisso diretiva e outra, executiva. A comisso executiva teria funcionrios de carreira, cuja funo seria executar ou operacionalizar aquilo que fosse definido no mbito da discusso da comisso. Por que isso? Porque essa comisso paritria no ficaria os 30 dias por ms dentro da fundao. Seria um conselho que daria diretrizes e teria uma instncia executiva com funcionrios de carreira da fundao, em nvel local. O conselho local se organizaria na forma de uma subsede e teria a perspectiva de fazer a execuo, a operacionalizao e de observar a atuao da fundao concretamente. Isso seria no mbito de cada municpio. Em nvel estadual, teria o carter de fazer e de promover as macropolticas de educao. Uma das preocupaes era, inclusive, superar as diferenas regionais, no sentido de assegurar a equidade na oferta e na qualidade. Essa era a principal tarefa da esfera estadual. Em nvel municipal, administraria diretamente os recursos e, do ponto de vista da operacionalizao, o pessoal j teria uma carreira nica, com piso salarial e jornada com horas-atividade. Quanto aos recursos, seriam administrados no municpio, conforme projeto formulado com a participao da comunidade escolar e haveria uma tarefa, particularmente essencial, de planejar e levantar as necessidades locais em cada escola, em cada municpio e, a partir disso, formular projetos que seriam levados discusso no conselho estadual. A esse conselho caberia analisar e fazer toda aferio, dar legitimidade ao projeto, liberando recursos para que fosse executado em cada local. A escola teria autonomia pedaggica, administrativa e financeira, ou seja, a escola teria liberdade de formular o seu projeto poltico-pedaggico, seu projeto de desenvolvimento estratgico e, para esse projeto de desenvolvimento estratgico, receberia os recursos conforme a discusso do projeto formulado em cada municpio e discutido no conselho estadual. Teria, alm disso, gesto democrtica com eleio de diretores e conselho deliberativo escolar. O patrimnio e o pessoal da atual rede estadual e redes municipais seriam transferidos para a fundao. Como seriam resolvidos os problemas da transferncia de patrimnio e tambm a questo da autonomia dos municpios, pois o estado no poderia instituir essa legislao, obrigando os municpios a faz-la? Inicialmente, a fundao composta com os recursos financeiros da vinculao constitu230

cional obrigatria adicionados aos de convnios e doaes, entre outros, com o pessoal e com patrimnio da rede estadual teria de imediato, na prpria lei, absorvido o sistema estadual anterior, inclusive com as atribuies pertinentes s escolas privadas e s instituies estaduais e municipais de ensino superior pblico. Os municpios fariam isso, transferindo para a fundao suas responsabilidades, tambm formulando uma legislao em que fizessem a transferncia automtica dos seus recursos obrigatrios. SISTEMA NICO VERSUS SISTEMA DESCENTRALIZADO Os novos marcos legais, propostos a partir da reviso da Constituio 1988, vo colocar a descentralizao no centro das atenes, tendo em vista a nova perspectiva econmica mundial em que se faz defesa das parcerias com a sociedade civil, diminuindo o tamanho da Unio e definindo em um captulo especfico o papel da educao, ao afirmar que a educao direito de todos e dever do Estado. A descentralizao passa a ser apontada como sada para o impasse poltico-institucional do Estado brasileiro, pois que considerado poderosamente centralizado, incapaz, cheio de vcios e ineficiente para atender as demandas bsicas da populao. O termo descentralizao foi uma das questes mais polmicas antes e durante a realizao da Conferncia Estadual. Foi a questo que mais suscitou paixes. O termo foi rechaado pela maioria absoluta dos participantes das conferncias em nvel municipal, regional e estadual. O termo descentralizado representava para os conferencistas uma forma de o governo transferir responsabilidades sem de fato assumi-las ou, na melhor das hipteses, escamotear sua disposio de desarticular o sistema educativo. Por isso, o sistema recebeu o nome de Sistema nico de Educao Pblica Bsica (SUEPB) em detrimento do nome que o governo queria Sistema nico Descentralizado de Educao Bsica (Sudeb). Havia duas tendncias bem delineadas sobre o tipo de descentralizao que se buscava. De um lado, a descentralizao de tendncia democrtica, garantindo autonomia s bases, eficincia administrativa e diminuio de custos, (BIANCHETTI, 1997, p. 98). Do outro lado, havia o conceito de descentralizao assentado nos interesses individuais e nas possibilidades materiais, estimulando a competitividade e transferindo competncias, fomentando assim a desarticulao dos sistemas educativos (BIANCHETTI, 1997, p. 98). A descentralizao s acontece quando o poder de deciso sobre o que realmente relevante no campo pedaggico e administrativo se instala na
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escola. S ento teremos uma democracia governante, isto , uma perspectiva de gesto da educao em que a escola o eixo central do processo educacional e os estudantes e professores, seus sujeitos (SANDER, 1995, p. 148). A descentralizao adotada pelo mercado voltada para a chamada gerncia da qualidade total conforme a cartilha de todas as polticas neoliberais adotadas pelas agncias internacionais de financiamento como o FMI (Fundo Monetrio Internacional) e o Banco Mundial. Por consequncia, pelas esferas de governos municipal, estadual e federal. O modelo de descentralizao defendido pelos trabalhadores da educao, nos embates da Conferncia, por exemplo, visavam suprimir debilidades que a concorrncia entre os sistemas vigentes contm. Por exemplo, o Conselho Estadual de Educao, era apenas normativo-autorizativo e controlava a oferta educacional de Mato Grosso, no tinha nenhuma capacidade para acompanhar o que acontece dentro das escolas das redes pblicas e, muito menos, nas instituies privadas. A representao dos trabalhadores em educao defendia e defende a descentralizao no sentido de se ter organismos intermedirios que possam auxiliar, por exemplo, o controle da oferta pblica e privada da educao atividade final no mbito dos municpios. Para o Estado, a descentralizao responde a uma leitura de transferncia de gerenciamento direto. A descentralizao, na lgica do Estado, o seguinte: o dinheiro direto na escola com uma parcela que a escola deve receber bimestralmente (MATO GROSSO/Seduc, 1998, art. 42) para pagar seu consumo de gua, de telefone, material de limpeza, material didtico e, em alguns casos, programas de formao continuada. uma descentralizao meramente operativa e que deve conferir unidade executora privada a capacidade de recolher outras fontes de recursos. a descentralizao gerencial ou, no mximo, a transferncia para o secretrio municipal, mediante esses convnios de gesto ilegais, seja nica seja compartilhada, a tarefa de responder s demandas situadas no mbito do municpio, por indicao. A descentralizao deve constituir-se na instituio de instncias intermedirias entre a oferta final por unidade escolar e o controle do sistema Secretaria e Conselho Estadual de Educao que o conselho maior (CARDOSO NETO, 2004, p. 125). Em 1988, a ideia de centralizao foi absolutamente contestada pela Constituio Cidad que, mais uma vez, propunha a volta ao esprito
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descentralizador, fortalecimento das instncias sociais e, em alguns casos, municipais. O municpio passou a ter uma condio de tratamento que at ento no tinha arcabouo legal sustentador e o esprito do Sistema nico reafirmava de certa maneira a ideia da Constituio de 1988, com reforo descentralizao em vrios nveis e com a ideia de reforo ao poder local. Maldonado (CARDOSO NETO, 2004, p. 128) lembra que a disputa pelo termo descentralizao acabou no se verificando na conferncia e se circunscreve mais a uma disputa poltica do que a uma disputa de mrito. Por qu? Nenhuma das formulaes do sistema foram alteradas com a alterao do nome. Basicamente, ns centralizamos a discusso nesta peleja poltica e em algum perder ou ganhar alguma coisa. A base do sistema tanto num consenso entre o governo e a representao dos trabalhadores da educao, acabou levando a uma aprovao sem alteraes de mrito. A edificao da proposta que prevaleceu nas discusses. A disputa pelo termo descentralizao, segundo Maldonado, estava afinada com leitura que o sindicato fazia, baseada em algumas matrizes do Consenso de Washington (1989-1990) e ao discurso que, no campo das repostas, entendia descentralizao como descomprometimento do Estado na prestao do servio pblico. Eram duas lgicas relativas ideia da descentralizao. No nosso caso (governo), a descentralizao era entendida como espao de fortalecimento do poder local e edificao ascendente das polticas pblicas, por isso no poderia ser centralizada at, de certa maneira, sendo uma contestao histria da educao no pas. E, do outro lado, a preocupao do sindicato, no mrito, se circunscrevia aos movimentos de reforma mais amplos que o continente todo passava e estava sob os eflvios mais gerais do Banco Mundial (CARDOSO NETO, 2004, p. 128). A disputa pelo termo descentralizao foi um dos maiores embates durante a realizao da Conferncia Estadual. possvel discordar do exsecretrio Maldonado, quando afirma que a questo era mais poltica do que de mrito para ficar com as palavras de Benno Sander:
Em termos econmicos, os crticos argumentam que faltam estudos mais sistemticos para estabelecer uma correlao emprica entre descentralizao e eficincia administrativa. Em termos pedaggicos, necessrio demonstrar ainda como um sistema descentralizado de educao mais eficaz em pases em que a cultura poltica prima pelo centralismo. Por outro lado, mesmo que se comprove uma correlao positiva entre descentralizao e eficcia, importante considerar que o conceito de eficcia est arraigado

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no pensamento econmico neoclssico e, como tal, um sistema educacional descentralizado poderia criar condies mais favorveis para o desenvolvimento do ensino privado. Muitos analistas argumentam que essa orientao est em conflito com o imperativo de proporcionar uma efetiva igualdade de oportunidades de acesso a uma educao pblica de qualidade. Em termos polticos, ainda necessrio demonstrar de que maneira a descentralizao educacional pode responder melhor s demandas sociais e s aspiraes polticas em pases que possuem uma estrutura econmica e uma organizao poltica que no oferecem adequada autonomia fiscal a estados e municpios (SANDER, 1995, p. 145-146).

Existe, em torno da descentralizao, um fenmeno que a vincula aos processos de democratizao dos sistemas de ensino, sendo vista como viabilizadora da participao. Ao contrrio, a centralizao identificada com regimes autoritrios (MENDONA, 2000, p. 330). A descentralizao do ensino foi sempre apresentada como portadora de um conjunto de vantagens, nem sempre totalmente verdadeiras. Por exemplo, a descentralizao pode ser identificada por dois resultados principais:
1. a descentralizao pela via da municipalizao que foi introduzida pelo governo federal, teve, de modo geral, um efeito desagregador sobre as redes municipais, afetando diretamente a sua expanso e qualidade do ensino e no representando uma possibilidade efetiva de democratizao do ensino. Parte dela realizou-se, inclusive, por intermdio da transferncia de redes de ensino, sem conexo com a necessria transferncia de recursos; 2. dado que a descentralizao pode, muitas vezes, ser um elemento que contribui para aumentar a participao nos processos decisrios de determinados indivduos ou grupos em detrimento da populao em geral, a poltica de descentralizao realizada no Brasil favoreceu a concentrao de recursos e poder e no a democratizao da gesto da educao (PEIXOTO, 1999, p. 105).

Toschi concorda com Peixoto, assegurando que uma das formas de descentralizao poltica a municipalizao do ensino, isto , atribuir aos municpios a responsabilidade pelo oferecimento do ensino. Ainda, no mesmo texto, se pergunta: Ao descentralizar na organizao dos sistemas, centralizar no currculo e na avaliao, e ao no estar includa na responsabilidade coordenada junto s outras esferas administrativas, no estaria a Unio se desobrigando da responsabilidade com o ensino fundamental? (TOSCHI, 1998, p. 15).

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Dois anos aps a Conferncia Estadual, em pleno ano eleitoral de sucesso do governo estadual, o movimento liderado pelo Sintep-MT apontou como eixo estratgico principal o cumprimento das proposies nela deliberadas: a regulao do Sistema nico e da Lei Orgnica dos Profissionais da Educao. Cabe, agora, o exame da Lei Complementar n 49/1998 de Mato Grosso, especialmente no que se refere relao federativa em funo do novo sistema, para cumprir os objetivos deste texto. Nela, os municpios que no constiturem seus prprios sistemas de ensino integrar-se-o ao sistema estadual de ensino. de se notar que a referncia textual da Lei Complementar n 49/1998 prev situaes distintas, a saber: 1. o municpio decide conformar o Sistema nico; 2. o municpio decide conformar o Sistema Municipal; 3. o municpio integra o Sistema Estadual (por ao ou por omisso). notrio um certo cartesianismo proposto na lei complementar, pois quando 15% dos municpios houvessem definido a conformao do Sistema nico em seu mbito prprio, ento se consolidaria o Sistema nico de Ensino em toda a extenso do Estado de Mato Grosso. Essa frmula, assim aplicada, acabaria por ferir a chamada autonomia federativa da parcela de municpios que houvesse decidido conformar seu sistema municipal respectivo. A primeira deciso prevista em lei complementar estadual, portanto, no sobre a adeso a um Termo de Convnio de Gesto nica ou de Gesto Compartilhada, como fora a prtica da cooperao entre 1995 e 2002. A primeira deciso sobre o sistema municipal. Ter um sistema municipal no apenas controlar uma rede de escolas municipais. No Frum Estadual da Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), um dos debates com o Conselho Estadual de Educao foi sobre o Parecer Orientativo a respeito da tomada de deciso de sistemas municipais. Quem pde participar do debate viu que no uma questo simples. Como consequncia da deciso, a lei diz que a adoo da gesto por pelo menos 15% (quinze por cento) dos municpios, implicar a instituio do Sistema nico de Educao Bsica a ser definido em lei especfica. Portanto, quando 15% (quinze por cento) dos municpios do estado decidirem por gesto nica, passar a existir automaticamente um sistema
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nico nestes municpios. Este sistema nico deve ser regulamentado em lei especfica. Onde? Na Cmara Municipal de cada um dos municpios e na Assembleia Legislativa no mbito do estado. A lei ter sempre dois sentidos: uma lei municipal e outra lei estadual. O art. 11 da LC n 49/1998, disseminado pelo governo estadual como ante-sala do Sistema nico, estabeleceu que:
Fica implantada, no mbito do Estado de Mato Grosso, a Gesto nica de Educao Bsica das Redes Estadual e Municipal de Ensino Pblico, com a finalidade de implementar progressivamente, o Sistema nico de Educao Bsica, conforme artigo 244, Pargrafo nico, da Constituio Estadual.

A segunda possibilidade de deciso municipal , tendo um sistema prprio, a adoo da gesto nica. Nesse caso, os municpios que estiverem formando a cooperao na forma de Gesto nica, observaro duas condies: a lei municipal que estabelece essa forma de convnio e sua consequncia ser a Constituio do Sistema nico de Educao Pblica Bsica. O Sistema de Educao Pblica Bsica (e no apenas a obrigatria de ento, o ensino fundamental de oito anos) no pode ter a durao do mandato do prefeito ou do perodo de gesto da secretria. A educao obrigatria em Mato Grosso, se as crianas tm direito educao infantil e depois mais nove anos de fundamental e trs anos de mdio, resultaria em um compromisso estvel de 17 anos consecutivos, pelo menos. So quase duas dcadas! Por isso, deve ser na forma de lei. A recm-promulgada Emenda Constitucional n 59, conhecida como a emenda que ps fim Desvinculao de Receitas da Unio para o financiamento obrigatrio da educao, vai na mesma direo. Reafirma, por outro lado, a necessidade de se estabelecer logo a regulamentao do artigo 23 em lei complementar prpria de mbito nacional. Assim, para efeito da trajetria histrica recente em Mato Grosso, apresentaram questes operacionais elementares. Entre elas: quais os objetivos da gesto nica, que prepara o sistema nico? Diz o mesmo artigo 11:
I - universalizao do atendimento da Educao Bsica (Infantil, Fundamental e Mdia);

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II melhoria da qualidade de ensino voltada para a construo da cidadania; III valorizao e remunerao condigna para os profissionais da educao; IV gesto democrtica em todas as instncias poltico-administrativas e pedaggicas.

Depois de vrios anos de gesto compartilhada, qual a avaliao feita pelo povo, pelos alunos e pais, pelos profissionais da educao e pelos gestores, pelos responsveis do que aconteceu nesse perodo? Tem-se a impresso de que a avaliao no serena, no tranquila. uma avaliao que merece muita ateno. O que aconteceu? Os gestores pblicos saram e ningum fez a avaliao? A avaliao cujo contedo e referncia devem ser a cidadania, no restritos aos interesses de quem ganhou a eleio e no tempo da eleio, ainda que legtimos. Diante dos compromissos de cidadania, artigo 1, artigo 3 da Constituio Federal, o que resultou dos convnios celebrados como gesto compartilhada? Ou, depois, da gesto nica? Foi positivo? Foi negativo? Que problemas precisam ser enfrentados e alterados? Valorizao e remunerao condigna dos profissionais da educao no podem ser confundidos com contratos temporrios, com a inexistncia de um programa de formao continuada; com a insistncia do estado em no oferecer escola normal de ensino mdio para formar profissionais, com a inexistncia de concurso pblico, sem piso salarial profissional, sem reajuste anual de salrios de professores e funcionrios da educao e sem garantia de um padro mnimo de qualidade que no est definido no Estado de Mato Grosso. Os municpios que assumem esse compromisso devem praticar a gesto democrtica, a constituio de conselhos escolares, a eleio de diretores, o debate sobre a poltica pedaggica, a possibilidade de cada escola ter o seu projeto pedaggico, e, at, compor um conselho municipal de educao no normativo, alm dos conselhos de merenda escolar, conselhos escolares, de acompanhamento dos recursos do Fundeb etc. No demais lembrar que a gesto democrtica do ensino pblico um princpio constitucional da educao brasileira. Para concluir, a adeso est regulada no artigo 12 da Lei Complementar n 49/1998:
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 2 - A adeso dos municpios Gesto nica da Educao se far mediante a apresentao de um Plano Municipal de Educao Quinquenal. Ter em plano! Se primeiro a deciso ter sistema ou no; a segunda, qual a forma de colaborao; se a forma de colaborao for gesto nica, que caminha para o sistema nico, sob aqueles cinco princpios. O terceiro passo ter um plano municipal de educao, antes de confirmar em lei a gesto nica. Nesse plano, estaro contidos os programas conjuntos indicados no caput desse artigo, ao Conselho Estadual de Educao. No um plano para a rede municipal. um plano para o municpio, considerando toda a oferta educacional e toda a demanda no atendida, nas diversas redes e nveis da educao. No passou pelo Conselho Estadual de Educao qualquer plano municipal de educao. At porque boa parte deles no existe, at hoje, com a abrangncia e a durao quinquenal. Nos termos em que foram firmados entre 1998 e 2002, todos os convnios de gesto nica estavam desprovidos de base legal em sentido estrito. No cumpriam os passos previstos na Lei Complementar n 49/1998. Lei que completou onze anos de vigncia. A Lei Federal n 10.172/2001 (BRASIL, 2001), que fixou as diretrizes e metas do Plano Nacional de Educao, sofreu nove vetos do Presidente da Repblica. O principal deles o que previa o aumento de recursos para a educao. A lei determinou que todos os municpios construssem os seus planos municipais de educao, decenais. Tem-se um cenrio muito rarefeito desses planos, j no ltimo ano da dcada prevista no Plano Nacional de Educao. Portanto, o que ter em vista? O que no aconteceu e o que deveria ter acontecido at 2010. Por exemplo, at 2002, cada estado brasileiro deveria ter o Plano Estadual de Educao, articulado com os de seus municpios. No acontecendo, a perspectiva que acontea, tendo em vista as metas do novo Plano Nacional (2011-2020). A Lei Complementar n 49 (MATO GROSSO, 1998) determina a exigncia peridica da Conferncia Estadual de Educao. Realizou-se a segunda, com cinco anos de atraso. Sua tarefa especfica foi propor o Plano Estadual de Educao. Se for possvel oferecer alguma contribuio para o debate, a primeira contribuio deve ser a de percorrer o caminho que a lei indica. A partir da,

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a referncia seja o artigo 1, o artigo 3 e 23 da Constituio Federal, na exigncia de uma lei que estabelea o regime de colaborao e na disposio de tomar uma deciso que tenha em vista no apenas os interesses de um mandato (seja o mandato do prefeito, do vereador, do governador, do senador, do deputado ou do diretor de escola ou do secretrio municipal ou estadual de educao). Que seja voltada para os interesses da construo de igualdade, ainda muito longe de ser alcanada, mas que deve ser o objetivo de cada cidado/ que se dispe a ter opinio, a debater e a propor vias de superao para todos/as. LIMITES, DESAFIOS, TENDNCIAS As insuficincias dos processos so afirmaes veementes dos critrios da lei para orientar os convnios e sua inobservncia confirma o acerto do que est na lei. As importantes previses de ao coordenada de planejamento da oferta, levantamento da oferta pblica, manuteno fsica, merenda, transporte, cesso de pessoal e cooperao tcnica, assessoramento pedaggico, gesto democrtica, referncia de carreira na Lei Orgnica dos Profissionais da Educao Bsica (Lopeb), a avaliao de desempenho e da gesto educacional so plenamente justificveis e vo, progressivamente, constituindo as ferramentas de gesto das polticas pblicas que vislumbram a cooperao federativa. Assim, a Conferncia Estadual de Educao de 2006 levou em conta o resgate da disputa histrica, embora tivesse por eixo principal a elaborao do Plano Estadual de Educao. Os avanos com o advento da EC n 53, alterando afirmativamente os termos de disposies permanentes da Constituio Federal para alm do Fundo da Educao Bsica, norteiam uma viso de unidade da educao bsica pblica, reforado, agora, na EC n 59. O novo texto constitucional inclui a Unio na cooperao federativa para dar conta da escolaridade obrigatria ampliada da educao infantil ao ensino mdio (j prevista na Constituio Estadual de Mato Grosso), a fixao de meta percentual de investimento pblico frente ao desempenho econmico aferido pelo produto interno bruto, e a existncia do Plano Nacional de Educao como eixo articulador do Sistema Nacional de Educao. No menor, tambm, a ocorrncia da Lei n 11.738/2008, que fixou o Piso Salarial Profissional Nacional do Magistrio da Educao Pblica Bsica, cujos efeitos levaro a novos parmetros nacionais de remunerao, carreira e composio da carga de
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trabalho. Esse mesmo movimento articulador moveu a concepo do Plano de Ao Articulada e o novo modelo de relao cooperativa entre as instncias federal, estadual e municipais (MEC/Seduc/SMEs). Sob esse novo impulso mobilizador, plural, democrtico e participativo, ocorreu a Conferncia Nacional de Educao Bsica (Coneb), em 2008, e vem, agora, a composio da Conferncia Nacional de Educao. Seu eixo temtico convocatrio2 tem ntima relao com a trajetria sumariamente descrita aqui, com traos significativos do tensionado percurso feito no mbito do estado de Mato Grosso e dos municpios sediados naqueles limites poltico-administrativos. guisa de uma arriscada concluso transitria, poder-se-ia afirmar que, para institucionalizar o Sistema nico de Educao, fundamental simplificar as estruturas burocrticas, descentralizar os processos de deciso e de execuo, fortalecer as escolas, articular os diferentes nveis de ensino e os sistemas municipais, integrando a educao formal e no formal, articulando a educao escolar com as aes educativas produzidas no interior dos movimentos sociais e populares, valorizando tambm os processos de avaliao continuada e institucional. O Sistema nico de Educao, para se firmar, precisa universalizar e implementar mecanismos democrticos, legtimos e transparentes de avaliao interna e externa de suas atividades, tendo por referencial os princpios de democracia e qualidade social da educao expressos no Plano Nacional de Educao da sociedade civil (2001-2010) e que estaro aprimorados no Plano Nacional de Educao (2011-2020). No tarefa simples nem linear. histrica.

2. O tema central da Conae ser: Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educao: o Plano Nacional de Educao, Diretrizes e Estratgias de Ao.

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O REGIME DE COLABORAO NA EDUCAO DO RIO GRANDE DO SUL

Maria Beatriz Luce e Marisa Timm Sari

A questo da colaborao sempre desafiadora para os estados nacionais que se organizam segundo o modelo federativo. Trata-se de uma arquitetura poltico-institucional complexa em que necessrio promover ao integrada entre esferas de governo distintas, respeitando-se os princpios fundamentais da democracia e da autonomia. Na rea educacional brasileira, entretanto, ainda h poucas experincias sobre o tema, em que pese norma constitucional que prescreve Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios organizarem em regime de colaborao seus sistemas de ensino (BRASIL, 1988, art. 211, caput). De fato, a organizao da educao neste pas reflete a sua peculiar organizao federativa, alcanada no processo mais contemporneo de democratizao, assim como a diversidade de tempos e condies de ocupao de seu imenso territrio e de escolarizao de sua populao. O Estado do Rio Grande do Sul, o mais meridional, pode bem ilustrar a potencialidade dos preceitos adotados na Repblica Federativa do Brasil, a partir de1988, quando foi promulgada a atual Constituio Federal. O problema da distribuio equitativa das competncias entre os entes federativos estava na pauta das discusses promovidas pela Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul (Famurs). No que tange manuteno e desenvolvimento das escolas pblicas, o Conselho dos Secretrios Municipais de Educao (Conseme/Undime-RS), rgo independente, mas politicamente vinculado Famurs, j havia demonstrado preocupao em carta aberta do I Congresso Estadual de Secretrios Municipais de Educao. Realizado em maro de 1986, este considerado o primeiro frum do Conseme/Undime-RS, antecipando a sua instituio em maio do mesmo ano.
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O governo do estado (gesto 1987-1990) apresentara aos municpios proposta de municipalizao de escolas estaduais de ensino fundamental. Estes, por sua vez, ora atendendo a apelos e demandas da sociedade, ora sofrendo as presses dos governos federal e estadual, j vinham expandindo suas redes escolares prprias de ensino fundamental e educao infantil, e no pretendiam assumir mais encargos, sem que lhes fossem repassados os correspondentes recursos e a autonomia para gerir as instituies escolares por inteiro, pedaggica e administrativamente (FAMURS; CONSEME/ UNDIME-RS, 1992). A Famurs, criada em 1976, a entidade que congrega 25 associaes regionais que, por sua vez, representam os 496 municpios gachos. O Conseme/Undime-RS a seccional estadual da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), institudo em 1986, tambm como um conselho da Famurs, onde est sediado, atuando com esta de forma integrada. A UNDIME a entidade nacional que congrega os dirigentes municipais de educao, fundada em outubro de 1986, e que se organiza em todas as unidades federadas por meio de seccionais estaduais. s seccionais facultada a organizao em microrregies, como ocorre com o Conseme/Undime-RS, que articula os secretrios municipais de educao por meio das associaes regionais de municpios. Ambas as instituies temiam que o processo de municipalizao do ensino ento proposto pelo governo estadual, a exemplo do que acontecera em experincias anteriores e do que ocorria em outros estados brasileiros, no considerasse a capacidade de atendimento de cada municpio para recepcionar com responsabilidade as novas incumbncias. importante salientar que a indefinio das competncias entre os nveis de governo, no perodo que antecedeu o regramento constitucional de 1988, gerava uma atuao educacional desarticulada entre Unio, estados e municpios, caracterizada por sobreposies e omisses, tutela e clientelismo. Alm disso, havia a demanda dos municpios pela garantia do repasse de recursos financeiros compatveis com as novas responsabilidades assumidas. O cenrio das discusses promovidas pelo Executivo estadual com seus municpios, no Rio Grande do Sul, comea a ter novas perspectivas com a opo da Constituio Federal (1988) por um regime de colaborao. As reflexes de Haguette (1989), interpretando-o como saudvel ao federativa coordenada, difundidas pelo Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais (INEP) do Ministrio da Educao (MEC), um ano aps a
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aprovao da Constituio, fortaleceram estudos e discusses sobre o assunto, realizados pela assessoria educacional da Famurs e pelo Conseme/ Undime-RS. Assim, o regime de colaborao intergovernamental na rea da educao, gradativamente, passou a ser tema prioritrio na pauta dos eventos (reunies, fruns, seminrios e outros) realizados pelas entidades representativas dos municpios gachos, no seu mbito e no espao de dilogo e debate com as outras instncias federadas. Cabe salientar que, no perodo de implantao das novas normas constitucionais, a referida pauta destacava, com relevncia, a construo da autonomia municipal, identificada com a instituio de sistema municipal de ensino prprio e outras iniciativas da decorrentes, como aplicao dos recursos vinculados para a manuteno e desenvolvimento do ensino, organizao da secretaria e do conselho municipal de educao, elaborao do plano municipal de educao e do plano de carreira para o magistrio. interessante tambm registrar que esse temrio foi absorvido pela Constituio Estadual do Rio Grande do Sul, promulgada em 1989, que o transformou em requisitos bsicos a serem exigidos dos municpios para o recebimento de recursos voluntrios do estado (RIO GRANDE DO SUL, 2008a, art. 34). Em 1989, a Famurs e o Conseme/Undime-RS estabeleceram parceria com a Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), por meio de sua Faculdade de Educao, apoiada pelo Projeto Especial Multinacional de Desenvolvimento Educacional Integrado em Zonas Desfavorecidas ou Limtrofes, da Organizao dos Estados Americanos (OEA). Os estudos sobre a constituio dos sistemas municipais de ensino e o regime de colaborao intergovernamental receberam, ento, grande impulso, mediante aes extensionistas que vo subsidiar e qualificar as administraes municipais para a sua prpria organizao e tambm para a discusso com os governos estadual e federal, numa perspectiva tica e democrtica. Aprofundando a anlise da legislao educacional sobre a matria, conclui-se que o regime de colaborao pode ocorrer entre todos os sistemas de ensino ou entre os sistemas dos estados, ou entre o sistema de cada estado e os de seus municpios, e entre os sistemas municipais (SARI, 2001). Na experincia do Rio Grande do Sul, o regime de colaborao fortaleceuse, inicialmente, entre os prprios municpios de pequeno, mdio e grande porte, em mbito regional e estadual, por meio do trabalho conjunto e do
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intercmbio de experincias, nos espaos organizados das entidades que os congregam. Os resultados positivos advindos dessa cooperao intermunicipal, promovendo avanos significativos na qualificao e democratizao da educao pblica na dcada de 1990, repercutiram alm das fronteiras do estado, atraindo pesquisadores e gerando demandas para publicaes e participaes em eventos. A atuao inovadora e solidria tambm fortaleceu a reivindicao das entidades representativas dos municpios junto ao governo estadual (gesto 1995-1998), para a instituio de um espao de negociao, o qual foi contemplado em lei estadual no ano de 1995, com a criao do Grupo de Assessoramento paritrio, de atividade permanente. Pela sua relevncia na operacionalizao do regime de colaborao, seus objetivos, composio e funcionamento so explicitados a seguir, na abordagem sobre os mecanismos da colaborao institucional. Em que pesem o Acordo e o Pacto firmados a partir do Plano Decenal de Educao para Todos (1993), apenas em 1996, com a LDB e a instituio do Fundef 1, houve uma consolidao federativa nacional. E apenas recentemente, em 2007, o governo da Unio prope ao pas (BRASIL, 2007), a mobilizao social pela melhoria da qualidade da educao bsica, esteada no regime de colaborao com municpios, Distrito Federal e estados, para a execuo do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao e de diversos programas do PDE, Plano de Desenvolvimento da Educao (BRASIL. MEC, 2007). Assim, o resgate da trajetria da construo dessa estratgia de relacionamento e de mecanismos para sua implementao no Rio Grande do Sul, ganha atualidade, fora e sentido, no intuito de identificar os limites e possibilidades do regime de colaborao. Aps duas dcadas, portanto, este texto procura registrar o que mudou no cenrio. Houve avanos? O regime de colaborao intergovernamental na educao pblica do Rio Grande do Sul evidenciou condies de viabilidade? uma realidade ou apenas um princpio constitucional? Nessas relaes, predomina a colaborao ou a competio entre os governos? Quais os fatores/condies que favorecem e quais os que dificultam a sua implementao? Os mecanismos institudos promovem efetivamente o
1. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) foi institudo pela Emenda Constitucional n 14, de 12/09/1996, e regulamentado pela Lei n 9.424, de 24/12/1996.

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dilogo e a negociao? Em decorrncia, foram geradas polticas e aes integradas entre os entes federados? Como sugere Abrucio (2005), trata-se de analisar menos o embate entre os governos e mais o problema da coordenao intergovernamental, ou seja, das formas de integrao, compartilhamento e deciso conjuntas presentes no regime institudo. Assim, o texto analisa, no perodo aps a Constituio de 1988 at 2009, os principais atores e fatos e suas repercusses relacionados ao regime de colaborao no Rio Grande do Sul como estratgia de relacionamento intergovernamental na educao bsica, procurando resgatar uma experincia ainda no suficientemente analisada e registrada, embora referenciada nacionalmente (MARRA, 1994; COSTA, V. L. C.; MAIA, E. M.; MANDEL, L. M., 1997; SARI, 1999; 2006). Alm disso, vrios autores (HAGUETTE, 1989; LUCE, 1993; DALLIGNA, 1996; CURY, 2005; WERLE, 2006) condicionam a concretizao do regime de colaborao existncia de mecanismos legais e institucionais indutores da cooperao recproca, que respeite a autonomia prpria de cada instncia. Nessa perspectiva, o texto destaca, a seguir, os principais condicionantes e indicadores que favoreceram e favorecem a colaborao intergovernamental no Rio Grande do Sul, quais sejam: desenho constitucional como fundamento jurdico (modelo federativo de cooperao com definio de competncias); legislao regulamentadora das relaes intergovernamentais (mecanismos legais e institucionais com incentivos adequados e critrios bem definidos); partidos polticos (construo de consensos e acordos interpartidrios); aparato institucional (entidades de prefeitos, secretrios estaduais e municipais, conselhos, comisses institudas paritariamente para a colaborao); polticas pblicas descentralizadas (planejamento conjunto; acordos, convnios e consrcios); e mecanismos de acompanhamento e controle social (conselhos, comits). O ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL E LEGAL DO REGIME DE COLABORAO E A ATUAO DOS PARTIDOS POLTICOS Apesar das controvrsias sobre as principais caractersticas dos sistemas federativos, Souza (2005) afirma existir consenso de que o desenho constitucional uma das dimenses principais. Destaca que, embora outros fatores e instituies sejam objeto de anlise, no basta investigar as mani247

festaes de sua aplicao prtica, mas tambm do ponto de vista das garantias constitucionais. A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul (1989), no que se refere ao regime de colaborao no setor educacional, prev o compartilhamento de responsabilidades entre o estado e seus municpios, contemplando os dispositivos federais (CF, 1988) referentes ao recenseamento e chamada escolar da populao para o ensino fundamental e organizao dos sistemas de ensino. Ambos tm sido regulamentados pelos governos estaduais e produzido aes conjuntas, de que so exemplos o recenseamento realizado na gesto 1995/1998 e o ajustamento de vagas na rede pblica promovido anualmente, mediante ao integrada entre as coordenadorias regionais de educao do estado e os respectivos municpios. Quanto rea rural, o preceito constitucional reflete aspectos que esto continuamente presentes na mesa da negociao estado/municpios, frente aos desafios do atendimento educacional equnime populao do campo. A cooperao prevista (art. 216, 2) tornou-se indispensvel porque o transporte escolar, por exemplo, executado pelos municpios para toda a rede pblica, estadual e municipal. O texto constitucional gacho no acolheu orientaes de municipalizao do ensino fundamental ou da educao pr-escolar (FARENZENA, 2002), embora essa fosse uma proposta do governo estadual de 1987 a 1990 e uma tendncia em outros estados da regio Sul e do pas. Previu, entretanto, critrios de proporcionalidade para a destinao de recursos financeiros aos municpios, como necessrios para viabilizar processo dessa natureza, na inexistncia de um fundo de financiamento institudo. Um avano importante da Constituio Estadual do Rio Grande do Sul, em relao ao reconhecimento da autonomia municipal, verifica-se no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), manifesto para o repasse de recursos voluntrios do estado aos municpios, ao exigir destes, na prtica, a instituio do sistema prprio de ensino. Na opinio de Luce (1993, p. 31), os requisitos bsicos previstos (art. 34, I a III) pressupem uma organizao do ensino bastante estruturada e com elevado grau de autonomia. Esta organizao que se denomina Sistema Municipal de Ensino. No estudo (SARI, 2009) de uma amostra de 25 leis orgnicas de municpios de grande, mdio e pequeno porte do Rio Grande do Sul (5% sobre o total de cada porte no estado), constatou-se que o texto de 88% delas regula aspectos do regime de colaborao.

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Quanto aos municpios de grande porte (acima de 100.000 habitantes) e os de mdio porte (25.001 a 100.000 habitantes), possvel destacar as dimenses da colaborao educacional mais contempladas no conjunto de suas leis, quais sejam: planejamento integrado com os outros entes federados consubstanciado no plano municipal de educao e na definio de polticas, e articulao no recenseamento dos educandos para o ensino fundamental, na sua chamada escolar e no controle da frequncia. Por outro lado, embora haja no Rio Grande do Sul, conforme o cadastro do Conselho Estadual de Educao (CEED), 221 sistemas municipais de ensino j institudos no conjunto dos 496 municpios do estado, apenas sete municpios entre as vinte e cinco leis orgnicas da amostra analisada preveem a organizao do sistema municipal de ensino em regime de colaborao, conforme preceito constitucional. importante salientar que, no estado, predominam os pequenos municpios (at 25.000 habitantes), constituindo 84,68% (420) do total e, entre estes, 42,14% (209) possuem entre 3.001 e 10.000 habitantes. Os municpios de porte mdio correspondem a 11, 69% (58) e os grandes a 3,63% (18)2. A anlise dos dispositivos relativos colaborao intergovernamental na educao, identificados nas leis orgnicas dos 21 municpios pequenos da amostra, permitiu verificar que apenas trs no os contemplaram. Os dispositivos referem-se a deveres com a educao, recenseamento e chamada escolar, formao de professores, sistema de ensino, programas suplementares, plano de educao e polticas especficas. Por sua vez, a legislao infraconstitucional de um territrio federado tambm considerada um dos mecanismos condicionantes para o estmulo cooperao, mediante o estabelecimento de garantias, critrios e incentivos. Com efeito, Cury (2009, p.2), em recente entrevista pela equipe da Conae/MEC (Conferncia Nacional de Educao), reitera alerta feito em 2005, destacando como problema para o Brasil no ter regulamentado por lei complementar o regime de colaborao previsto na Constituio Federal para articular os entes federados, no setor da educao. Em sua opinio, [...] esse modelo s poderia dar certo se a articulao fosse acordada por
2. Dados sobre municpio, populao 2007 e porte, fornecidos pela rea de Tecnologia de Informao Setor de Pesquisa, da Famurs.

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meio da tal lei complementar. [...] A ausncia dessa lei apenas um indicador da complexidade do assunto, mas tambm da tibieza parlamentar em enfrent-lo. O Rio Grande do Sul, em cumprimento ao art. 206 da Constituio Estadual, antecipou-se LDB de 1996, aprovando, em novembro de 1995, a Lei n 10.576 Lei da Gesto Democrtica, que disciplinou a autonomia pedaggica, administrativa e financeira das escolas estaduais, a indicao dos diretores, os conselhos escolares, a avaliao externa e tambm o regime de colaborao estado/municpios. A normatizao consta no Captulo V, prevendo o ajuste de matrculas entre a rede estadual e as redes municipais, as transferncias de recursos e, especialmente, o planejamento de aes conjuntas para o desenvolvimento da melhoria da qualidade de ensino. De fato, essa lei foi uma resposta do governo do estado ao pleito dos municpios representados por suas entidades, Famurs e Conseme/UndimeRS. Havia uma expectativa de que fosse encaminhado um projeto de lei especfico regulamentando o regime de colaborao. A sua incluso como um captulo da lei da gesto democrtica foi uma deciso do governo estadual, com o argumento de que o referido projeto se assentava sobre trs eixos norteadores: autonomia, qualificao da escola e do ensino e descentralizao. Para viabilizar a participao ampliada dos atores governamentais no planejamento da educao bsica pblica de sua responsabilidade, essa lei estabeleceu um mecanismo representativo, assegurando a criao de um grupo paritrio, tambm atendendo demanda da Famurs e do Conseme/ Undime-RS. O Executivo estadual optou por denomin-lo Grupo de Assessoramento, a ser constitudo, paritariamente, por representantes da administrao estadual e da entidade representativa 3 das associaes de municpios, incumbido de definir o coeficiente e propor as metas que assegurem proporcionalidade na mtua colaborao, conforme art.83.4

3 O uso, no texto da lei, dessa expresso no singular deve ter considerado a Lei n 10.114, de 16/03/94 em que a Assembleia Legislativa reconhece a Famurs como nica entidade representativa das associaes de municpios, habilitada a integrar rgos colegiados da administrao estadual ou indicar representantes, e firmar convnios com o poder pblico estadual. Assim, a cada renovao dos representantes municipais junto ao Grupo de Assessoramento, o Conseme/ Undime-RS precisa dialogar com a sua parceira para estar entre os representantes titulares por ela indicados. 4. Documento da assembleia geral ordinria da Famurs, realizada em 31/10/96.

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Os procedimentos para a municipalizao de estabelecimentos estaduais de ensino (gesto estadual de 1995 a 1998) foram definidos pelo Decreto n 37.290, de 10/03/1997, prevendo convnios entre estado e municpios. Em 1998 ocorre, na prtica, a operacionalizao da Lei n 10.576/1995, para viabilizar convnios de colaborao entre estado e municpios. Trata-se da Lei n 11.126, que concretiza outra reivindicao prioritria dos municpios, referente redistribuio da quota estadual do salrio-educao. O Rio Grande do Sul foi o primeiro estado a disciplinar a QuotaMunicpios, redistribuindo integralmente a quota estadual do salrioeducao com base na proporo do nmero de alunos matriculados anualmente nas escolas cadastradas nas redes de ensino fundamental do estado e dos municpios (Lei n 11.126/1998, art. 8). Em 2003, a Lei Federal n 10.832 estabeleceu a Quota Estadual e Municipal do SalrioEducao adotando o mesmo critrio de distribuio para todo o pas. Ainda no cenrio legal das relaes intergovernamentais, h tambm a Lei n 12.882/2008 (Programa Estadual de Apoio ao Transporte Escolar Peate/RS) aprovada por unanimidade no Legislativo, alm de decretos e pareceres do Conselho Estadual de Educao que regulamentam polticas construdas na esteira do regime de colaborao. Esse contorno constitucional e legal indica possibilidades e limites de atuao do princpio constitucional em tela. Em nossa opinio, sua maior relevncia reside em ter sido construdo e conquistado, acompanhando o desenvolvimento de um processo novo de gesto na rea da educao. Outro fator interessante que no Estado do Rio Grande do Sul no houve a inrcia de aguardar a emisso de normas superiores. Quanto possvel, h um trabalho coletivo, muito embora nem sempre os interesses sejam convergentes e nem todos os passos negociados possam ser interpretados como avanos ou aperfeioamentos de um regime de colaborao. Constata-se, sobremaneira, que o regime de colaborao ocorre dentro de um sistema poltico, em que as instituies da democracia poltica (partidos, eleies) fazem parte do processo. Na atuao dos partidos, embora haja evidncias de interferncias de doutrina ou de querelas alegadas por lideranas partidrias, que dificultam essas relaes, destacamse as articulaes lideradas pela Famurs, cujos representantes dos municpios e respectivas associaes regionais so prefeitos, sujeitos polticos dos
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mais diversos partidos que debatem e elaboram democraticamente, em reunies e assembleias, muitas vezes conflituosas, as propostas a serem levadas mesa de negociao com os atores polticos do estado e da Unio. O protagonismo dos partidos polticos, suas diferentes concepes sobre as questes que envolvem o tema, como tambm a posio de situao ou oposio ao governo, manifestaram-se tambm nas votaes das trs leis que regulamentam o regime de colaborao e algumas polticas no Rio Grande do Sul, cujos projetos foram encaminhados pelo Poder Executivo Assembleia Legislativa5. Alm de posies doutrinrias ou estratgicas, verificam-se interferncias partidrias pr e contra o que dito como relativo ao regime de colaborao, em funo do que sustenta ou contraria a prtica poltica e administrativa dos governantes. E h tambm, ainda, muito do que j observramos como prticas dos que insistem nas velhas artes da apropriao pessoal dos feitos para alimentar o clientelismo e a competio pelo voto e pelo poder, tributrios da privatizao da coisa pblica (LUCE, 1993, p. 36). A ORGANIZAO INSTITUCIONAL E AS POLTICAS PBLICAS EM COLABORAO NO RIO GRANDE DO SUL Como j foi salientado, o aparato institucional, ou seja, a existncia de instituies, rgos e mecanismos indutores da cooperao recproca, condiciona a concretizao do regime de colaborao. Da mesma forma, as polticas pblicas descentralizadas so condicionantes do processo de redesenho das competncias e atribuies entre esferas de governo na rea social (ALMEIDA, 1995). De fato, estado e municpios, principalmente, como mantenedores pblicos responsveis pela oferta da educao bsica, engendram aes conjuntas, no marco do regime de colaborao, para enfrentar melhor esse desafio. Quanto organizao institucional, as instituies, entidades e rgos que, no Rio Grande do Sul, evidenciam maior interesse em realizar o regime de colaborao na gesto da educao pblica so a Federao das Associaes dos Municpios do Rio Grade do Sul (Famurs), o Conselho dos Secretrios Municipais de Educao/Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Conseme/Undime-RS), a Secretaria da Educao do
5. As informaes sobre as votaes das leis que compem o ordenamento legal do Regime de Colaborao encontram-se disponvel em: <http://www.al.rs.gov.br> Acesso em: 13 out. 2009.

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Estado (SE/RS), o Conselho Estadual de Educao (CEED/RS) e a Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao (Uncme-RS). H tambm a participao da Confederao Nacional de Municpios (CNM6), das Associaes Regionais de Municpios, das Universidades7, da Comisso de Educao, Cultura, Desporto, Cincia e Tecnologia da Assembleia Legislativa do Estado, da Secretaria de Relaes Institucionais do Estado e dos Conselhos Municipais de Educao. Cumpre registrar ainda a contribuio decisiva do Tribunal de Contas do Estado, do Ministrio Pblico e de organizaes da sociedade civil para esse processo. O papel institucional da Famurs8 poltico e tcnico, objetivando principalmente o fortalecimento dos municpios, a qualificao dos agentes pblicos municipais e o assessoramento s prefeituras gachas, em suas 25 regies. Sua instituio, em 1976, ocorreu por iniciativa de um grupo de representantes das 19 associaes regionais de municpios existentes na poca. A inteno era reunir essas associaes em uma entidade estadual que as representasse e promovesse a discusso dos assuntos de interesse de todos os municpios. As demandas microrregionais so trazidas para as assembleias da Famurs que renem mensalmente os prefeitos presidentes das associaes. Os assuntos mais complexos e polmicos so tratados em assembleias gerais que renem todos os prefeitos. Por outro lado, a criao da UNDIME nacional, em 1986, foi o marco inicial do protagonismo dos municpios na educao (SARI, 2006), juntamente com a instituio de sua seccional no Rio Grande do Sul, no mesmo ano, como Conselho dos Secretrios Municipais de Educao (Conseme/Undime-RS). J nos primeiros anos de atuao, conquistou o apoio institucional e poltico da Famurs e, ao instalar-se junto sua sede, passou a contar tambm com suporte tcnico e financeiro para o desenvolvimento sistemtico e abrangente de suas aes. A integrao reforou ambas as instituies nas suas respectivas funes, ao mesmo tempo aut6. Entidade nacional qual se vincula a Famurs, que vem historicamente trabalhando para que o pacto federativo se efetive entre os trs nveis de governo, nas reas poltica, econmica e social. 7. Quanto participao das universidades na implementao do regime de colaborao, destaca-se a contribuio da UFRGS, especialmente nos primeiros dez anos do processo, tendo sido firmado, em 1992, um Protocolo de Intenes entre esta e a Famurs para a realizao de aes conjuntas. 8. Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul. Disponvel em: <www.famurs. com.br> Acesso em: 7 jul. 2009.

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nomas e complementares. A Famurs passou a priorizar as questes educacionais, implantando, em 1989, a Unidade de Educao e Cultura para oferecer assessoria tcnica permanente aos municpios e respectivas secretarias de educao. O Conseme/Undime-RS, por sua vez, adotou a diviso regional das associaes de municpios congregadas pela Famurs, proporcionando-lhes suporte poltico-institucional no setor da educao. A principal estratgia do Conseme/Undime-RS para promover o encontro regular e permanente entre todos os secretrios municipais de educao foram reunies mensais, viabilizando a construo coletiva das polticas educacionais. Tais reunies mensais9 ocorrem em dois momentos distintos: a) em nvel estadual, entre a diretoria executiva e os secretrios representantes, eleitos por seus pares nas associaes de municpios, com a assessoria tcnica da Famurs, em Porto Alegre; b) em nvel regional, entre os secretrios de cada associao de municpios (grandes, mdios e pequenos), coordenada pelo respectivo representante e sediada num dos municpios da regio, de acordo com cronograma prprio. Durante o ano, so tambm promovidas reunies com os prefeitos municipais sobre assuntos que requeiram deliberao conjunta. As inovaes protagonizadas pelos municpios gachos e suas entidades representativas, na forma de atuar em regime de colaborao no setor educacional, foram investigadas pelas pesquisadoras da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), Eny Marisa Maia, Lcia Mara Mandel e Vera Lcia Cabral Costa10. O objetivo geral da pesquisa no Rio Grande do Sul foi discutir o papel que as Associaes de Municpios e o Conseme/Undime-RS, congregados na Famurs, desempenhavam na construo dos sistemas municipais de ensino. Concluram que a experincia dos municpios rio-grandenses e de suas organizaes, promovendo reunies conjuntas mensais de secretrios muni-

9. Atualmente, a estratgia permanece assegurada, inclusive, no estatuto da instituio, evidenciando maior ou menor participao, de acordo com a mobilizao estadual e microrregional de seus integrantes. 10. Esta pesquisa foi coordenada pelo Centro de Investigacin y Desarrollo em Educacin (CIDE), desenvolvida no Brasil pela Fundap e publicada sob o ttulo de Gesto Educacional e Descentralizao Novos Padres (1997), reunindo experincias de Minas Gerais e Rio Grande do Sul.

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cipais de educao nas regies e de seus representantes junto Famurs e ao Conseme/Undime-RS, indica novos parmetros para o debate e reflexo sobre a descentralizao do ensino pblico no Brasil. Trata-se de um movimento que vem da base, e que no encontrava a repercusso esperada no centro, isto , na administrao estadual. Conforme o relatado, havia, em nvel estadual, propostas que no se articulavam com as municipais e no configuravam um plano de educao integrado. O trabalho articulado entre municpios, conforme as concluses da pesquisa, conferiu gesto um carter participativo sem precedentes no pas, principalmente considerando: (1) a criao de um espao de discusso das questes enfrentadas, que independe de qualquer instncia superior ou externa sua prpria organizao; (2) a circulao de informaes nas diversas reas de atuao dos municpios, permitindo que as inovaes, os debates, as possibilidades de diferentes financiamentos, as normas legais de rgos federais e estaduais, entre outros, atinjam, indiscriminadamente, todos os municpios do estado; e (3) a oportunidade de programas e iniciativas de carter regional, possibilitando maior aproveitamento dos recursos disponveis e desenvolvimento mais equitativo dos municpios, os mais ricos subsidiando e apoiando os mais carentes. Enfim, as pesquisadoras ressaltaram que as experincias avaliadas seriam inditas, porque indicam esforos consistentes para o equacionamento da educao pblica e conferem ao processo de descentralizao/desconcentrao, contedo, substncia e forma, oferecendo material ao debate em torno da questo. Consideraram, com base no estudo, que o conceito de descentralizao pode e deve ser ampliado para alm de repasse de responsabilidades dos governos centrais para os governos locais. Identificaram o municpio com potencialidade para gerenciar aes educativas, assumindo a funo de planejar e estruturar o ensino pblico em seu territrio e implementar uma poltica educacional, articulando todas as instncias e organismos que nele atuam. Por outro lado, h que se notar a estrutura organizacional adotada pela Secretaria Estadual de Educao, na qual o Departamento de Articulao com os Municpios (DAM), atua como um rgo do aparato institucional do regime de colaborao, uma vez que coordena a execuo de sete polticas ou aes desenvolvidas pelo estado e municpios, quais sejam: programa estadual de apoio ao transporte escolar (Peate/RS); municipalizao de escolas estaduais; ajustamento de matrculas da educao
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infantil; merenda escolar municipalizada; Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Estadual no Municpio (Pradem 11); estgio e prtica de alunos de escolas estaduais (curso normal) em escolas municipais; e parcerias para execuo de obras escolares. Ademais, responsvel pelo suporte tcnico-administrativo ao funcionamento do Grupo de Assessoramento paritrio. A histria do DAM, rgo de referncia para os municpios na Secretaria da Educao do Estado, acompanhou o processo de desenvolvimento dessas relaes intergovernamentais desde 1990, inicialmente como uma diviso da diretoria geral. OS MECANISMOS DA COLABORAO INSTITUCIONAL Considerando a relevncia dos mecanismos de regime de colaborao implementados para sistematizar os encontros de dilogo, negociao e planejamento conjunto entre os entes federados, inclusive para a continuidade do processo na transio dos governos, ser feita uma descrio sucinta sobre os principais: Grupo de Assessoramento paritrio, institudo pelo estado na Secretaria da Educao, e Grupo de Estudos e Debates Permanente Regime de Colaborao, institudo pelo Conselho Estadual de Educao. O Grupo de Assessoramento, criado pela Lei n 10.576/1995 (cap. 5, art. 83), foi institudo pelo Decreto n 36.586 de 03/04/1996, com o objetivo de estabelecer as regras que orientaro o regime de colaborao entre o estado e os municpios, visando manuteno e ao desenvolvimento do ensino fundamental e pr-escolar. integrado, paritariamente, por cinco representantes titulares e respectivos suplentes da administrao estadual, de livre escolha do governador, e cinco, da Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul (Famurs), por ela indicados, todos nomeados pelo chefe do Poder Executivo. A presidncia do grupo cabe a um representante da administrao estadual, indicado pelo titular da Secretaria da Educao. H evidncias de que esse grupo, desde 1996, vem desempenhando importante papel na construo de polticas pblicas pactuadas em colaborao,
11. Criado em 1988 como Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Municipal, para regular a cedncia de professores estaduais aos municpios, repassar recursos referentes a pagamento de professores municipais que atuavam em escolas estaduais e auxiliar financeiramente o municpio na melhoria do ensino municipal. Hoje, denomina-se Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Estadual no Municpio e um convnio de ressarcimento ao municpio que contrata recursos humanos para as escolas estaduais, na impossibilidade de o estado nomear, convocar e/ou ampliar carga horria.

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entre os representantes do estado e dos municpios, ocorrendo renovaes por ocasio de eleies no estado e na Famurs. Quanto frequncia nas reunies, algumas administraes estaduais adotaram calendrio de reunio mensal e outras as convocaram quando havia assuntos a serem tratados ou demanda da representao municipal. As reunies so realizadas no espao da SE/RS ou, a convite da Famurs, na sede da entidade. J o Grupo de Estudos e Debates Permanente Regime de Colaborao institudo pelo Conselho Estadual de Educao CEED/RS tem origem em proposta para ampliar os espaos da colaborao no estado, promovendo-a tambm entre os rgos normativos dos sistemas de ensino, representados por suas organizaes. A proposta havia sido apresentada pela Famurs e Conseme/Undime-RS ao CEED e tambm estava na pauta de alguns eventos educacionais no Rio Grande do Sul. O Conselho Estadual de Educao tomou a deciso de concretiz-la ao exarar o Parecer n 257, de 5/04/2006, prevendo a instituio, no prazo de seis meses, de um grupo de estudos e debates permanente com os conselhos municipais de educao e as secretarias municipais de educao, por meio de suas representaes estaduais, a fim de efetivar a colaborao. No entanto, o novo mecanismo somente veio a ser oficializado pela Portaria/CEED n 79, de 29/09/2008, em carter retroativo a 30/08/2006, data de incio de seu funcionamento. O Grupo de Estudos e Debates Permanente Regime de Colaborao integrado por trs representantes titulares e um suplente da Uncme-RS, do Conseme/Undime-RS e da SE/RS. O Conselho Estadual de Educao representado por cinco conselheiros que so membros da Comisso Especial do Regime de Colaborao, incumbida de participar do grupo e estimular o seu funcionamento, garantindo a infraestrutura tcnico-administrativa necessria. O conselheiro eleito por seus pares para presidir essa comisso do CEED/RS tambm o coordenador do grupo. As reunies so mensais, conforme cronograma anual. As alteraes da sua composio ocorrem quando h trminos de mandato nas instituies, sendo oficializadas por meio de portaria do presidente do CEED/RS, designando os novos indicados pelas referidas instituies. Para que sejam alcanados os seus objetivos, o Parecer n 257/2006 dispe que a instituio desse grupo e o seu respectivo regramento ser construdo de forma compartilhada com as entidades parceiras.
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A atribuio precpua do grupo efetivar a cooperao e a colaborao entre o Conselho Estadual de Educao e os conselhos e secretarias municipais de educao, conforme o disposto na Constituio Federal e na LDBEN. Para tanto, o grupo deliberou estudar e discutir assuntos prioritrios indicados pelas instituies representadas, bem como temticas, que so objeto de elaborao de normas pelo CEED/RS e pelos sistemas municipais de ensino, por meio de seus CME. AS POLTICAS PBLICAS EM COLABORAO As polticas pblicas descentralizadas so tambm condicionantes na efetividade do regime de colaborao entre os entes federados. No Rio Grande do Sul, os mecanismos institucionais de relacionamento tm gerado polticas pblicas e aes integradas, mediante planejamento conjunto, acordos, convnios e outros instrumentos. Na impossibilidade de descrever, mesmo sucintamente, cada uma das mais de trinta polticas ou aes em colaborao no Rio Grande do Sul, cabe destacar as mais comentadas pelos atores do processo, quer pelos conflitos e desafios enfrentados, quer pela construo conjunta de objetivos, meios e resultados pretendidos: Programa Estadual de Apoio ao Transporte Escolar Peate/RS, Calendrio Escolar Integrado, Municipalizao de Escolas Estaduais, Merenda Escolar Municipalizada, Ajustamento de Vagas e Sistema Informatizado de Matrculas da Escola Pblica (MEP) e Ajustamento de Matrculas da Educao Infantil. No quadro ilustrativo foram relacionadas as polticas pblicas e aes desenvolvidas desde 1989, distribudas nas diferentes dimenses abrangidas pelo regime de colaborao no Rio Grande do Sul, consideradas como principais em recente pesquisa (SARI, 2009).

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Quadro 14: Regime de colaborao entre entes federados no Rio Grande do Sul principais dimenses e polticas/aes.
Dimenses Atendimento demanda nas etapas e modalidades da educao bsica (acesso, reingresso e permanncia) Polticas pblicas e aes Ajustamento de vagas Sistema informatizado de Matrculas na Escola Pblica (MEP) Ajustamento de matrculas da educao infantil Municipalizao de escolas estaduais Transferncia de matrculas do ensino fundamental Programa Estadual de Apoio ao Transporte Escolar Peate/RS Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE) Merenda escolar Parceiros* EeM EeM EeM EeM EeM EeM U, E e M U, E e M

Recursos humanos

Formao continuada de professores Formao continuada de professores Formao de professores prevista no PAR/PDE Estgio de alunos de escolas estaduais (curso normal) em escolas municipais Pradem Cedncias e permutas de professores

EeM Grupos de M U, E e M EeM EeM EeM

Rede fsica

Obras escolares Doao e/ou cesso de uso de terrenos, prdios, mobilirios e equipamentos

U, E e M EeM

Recursos financeiros

Fundef Fundeb Salrio-educao Dinheiro direto na escola Cronograma negociado de pagamento de dvidas

U, E e U, E e U, E e U, E e EeM

M M M M

*Legenda: U = Unio; E = Estado; M = Municpios.

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Regime de colaborao entre entes federados no Rio Grande do Sul principais dimenses e polticas/aes
Dimenses Prticas pedaggicas Polticas pblicas e aes Calendrio escolar integrado Proposta de Reconstruo Curricular Projetos conveniados com o FNDE Projeto Alfabetiza Rio Grande Projeto Escola Aberta Projeto de Alfabetizao de Crianas de seis anos Implementao do ensino fundamental de nove anos com ingresso aos seis anos de idade Plano Municipal de Educao integrado Formao de secretrios municipais de educao (Conseme/Undime-RS, PRASEM e PRADIME) Formao de conselheiros municipais de educao (FECME/Uncme-RS, Pr-Conselho, CEED/RS) Encontros regionais com novos prefeitos sobre educao Plano de Aes Integradas (PAR) Conferncia Nacional de Educao (Conae) Parceiros* EeM EeM UeM U, E e M U, E e M EeM EeM

Gesto

MeE U, E e M

U, E e M

EeM U, E e M UeM

Avaliao educacional

Sistema de Avaliao Externa EeM do Rendimento Escolar (1997 e 1998) Sistema de Avaliao do Rendimento Escolar do Rio Grande do Sul (SAERS) E e M (2005, 2007, 2008, 2009)

Fonte: Arquivo do DAM-SE/RS, entrevistas e documentos analisados na dissertao de mestrado de Marisa Timm Sari (2009), orientada por Maria Beatriz Luce, na UFRGS/Programa de Ps-Graduao em Educao. *Legenda: U = Unio; E = Estado; M = Municpios.

MECANISMOS DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE SOCIAL DA COLABORAO INTERGOVERNAMENTAL O controle social, que se constri com a participao dos cidados, exige igualmente postura democrtica dos governos e responsabilidade comunitria. Isso implica uma nova atitude do estado e dos dirigentes para reconhecer, valorizar e implementar efetivamente representaes da sociedade civil.
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No Rio Grande do Sul, constata-se que h uma cultura colaborativa que permeia as relaes principalmente entre o estado e seus municpios e, ao mesmo tempo, percebe-se ainda escassa participao da sociedade civil no acompanhamento e avaliao das polticas educacionais, evidenciando fragilidades nos mecanismos de acompanhamento e controle social. As causas dessa possvel contradio, de certa forma, esto relacionadas s caractersticas dos conselhos nos quais se daria o pice dessas funes. No Brasil, os conselhos de educao passaram a ter um perfil de rgos de representao e participao social somente aps a Constituio Federal de 1988, mudana que tambm no Rio Grande do Sul vem ocorrendo de maneira gradativa, tensionada pela tradio histrica de rgos de assessoramento gesto dos executivos ou de natureza tcnica, voltados para a normatizao e anlise de processos. No caso do Conselho Estadual de Educao, em funcionamento desde 1962, ainda predominam as atribuies de natureza tcnico-pedaggica em detrimento das de participao social. Contudo, hoje j se percebem avanos, mas que ainda respondem de forma insuficiente complexidade das demandas da sociedade atual e tambm das polticas pblicas formuladas mediante a colaborao intergovernamental. Quanto aos Conselhos Municipais de Educao, institudos, em sua maioria, aps a promulgao da LDB (1996), muitos tomaram como exemplo o Conselho Estadual e, por conseguinte, tm as mesmas e agravadas ou outras fragilidades; em sua maioria revelam necessitar de mais oportunidades de formao continuada, inclusive no coletivo de suas reunies regionais, para atuarem como mediadores entre a sociedade e o governo, desempenhando as novas funes e atribuies que lhes cabem. De maneira geral, constata-se que os atores envolvidos diretamente com os conselhos e comits tm conscincia da importncia desse acompanhamento e que h tambm iniciativas para lhes dar espao e promover a sua efetividade. PRINCIPAIS CONQUISTAS E DIFICULDADES NO REGIME DE COLABORAO Analisando o que foi possvel realizar ao longo dos 20 anos de trabalho no sentido dessa nova forma de relacionamento entre os entes federados, o regime de colaborao em educao, evidenciam-se, na gesto dos sistemas de ensino no Rio Grande do Sul, algumas conquistas dignas de nota:

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1. A organizao institucional dos municpios do Rio Grande do Sul e a sua cultura de colaborao mtua, a partir de associaes microrregionais, foram decisivas para a implantao e o desenvolvimento do regime de colaborao intergovernamental no setor da educao. 2. A atuao do Conseme/Undime-RS junto Famurs fortaleceu ambas as entidades e contribuiu efetivamente para a formulao das propostas de colaborao apresentadas ao estado e Unio. As Cartas dos Fruns das Secretarias Municipais de Educao, realizados anualmente, no perodo entre 1986 e 2009, registram demandas que anteciparam os principais avanos ocorridos: definio de competncias entre os entes federados no setor educacional; instituio e operacionalizao do regime de colaborao; instituio da quota municipal do salrio-educao; estudos e debates conjuntos sobre municipalizao do ensino; elaborao de calendrio escolar anual integrado; representatividade da comunidade educacional na composio do CEED; ampliao do Fundef para contemplar as outras etapas e modalidades da educao bsica; ampliao do valor per capita da merenda escolar; alterao na LDB para incumbir o estado pelo financiamento do transporte escolar de sua rede; repasse dos recursos do Pnate diretamente ao ente executor do transporte escolar; entre outros. 3. A parceria estabelecida pela Famurs e pelo Conseme/Undime-RS com a UFRGS, j em 1989, subsidiou e qualificou as administraes municipais para a organizao do setor educacional, numa perspectiva tica e democrtica, mediante a realizao de seminrios, cursos, pesquisas e publicaes, em que o regime de colaborao intergovernamental foi um dos temas centrais. Esse tipo de trabalho de extenso universitria alastrado no territrio estadual, com especial concurso das universidades federais e comunitrias que mantm tambm produtiva articulao entre si. 4. O ordenamento constitucional e legal do regime de colaborao, resultante de estudos e negociaes entre estado e municpios, confere s aes conjuntas as garantias jurdicas necessrias, alm de estabelecer critrios e responsabilidades. 5. O Grupo de Assessoramento com representao paritria do estado e municpios, institudo pela Lei n 10.576, em 1995, considerado como importante mecanismo de institucionalizao e de continuidade do regime de colaborao, mantido por todos os governos que se
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sucederam como espao privilegiado para a definio de aes e polticas pblicas na rea da educao. 6. O Grupo de Estudos e Debates Permanente Regime de Colaborao, institudo pelo Conselho Estadual de Educao em 2006, destaca-se como inovador mecanismo de colaborao entre os rgos normativos, com a participao dos rgos executivos, para a discusso das normas a serem exaradas no mbito do Sistema Estadual de Ensino, alm de apoiar os municpios na organizao de seus sistemas prprios de ensino. 7. Atualmente, so realizadas em regime de colaborao mais de trinta polticas e aes no Rio Grande do Sul. Entre estas, 50% so desenvolvidas entre o estado e os municpios e as demais entre Unio, estado e municpios, ou Unio e municpios, ou municpios entre si. Algumas delas foram de iniciativa de governos ao longo do perodo investigado e tiveram continuidade; outras foram retomadas, algumas so recentes e um menor nmero teve incio antes da instituio do regime de colaborao. Todas essas polticas e aes so operacionalizadas mediante assinatura entre as partes de convnios, termos de cooperao, adeso ou anuncia e protocolos, conforme o caso. 8. Apesar de ser uma tradio mais antiga, no Rio Grande do Sul, a existncia de conselhos de educao em mbito estadual e municipal, a funo de acompanhamento e controle social vem sendo gradativamente assumida por esses colegiados, a partir da LDB (1996). Constatou-se, portanto, que essa atuao ainda pouco efetiva em relao s polticas e aes implementadas em regime de colaborao intergovernamental, embora os conselhos j tenham assento em colegiados com a referida finalidade. Quanto aos fatores/condies que dificultam as relaes intergovernamentais no setor educacional, os principais sujeitos do processo destacam os seguintes indicadores, sem pretenso de esgotar a questo: 1. Falta de definio e concretizao de metas comuns: a colaborao intergovernamental elege temas que considera prioritrios para a negociao coletiva em determinados perodos, sem que haja um planejamento integrado, sistemtico e abrangente, para mais longo prazo, que implique definio de metas comuns assumidas por todos. 2. Hierarquizao nas relaes intergovernamentais: o processo revela ainda reaes fortes referentes falta de planejamento prvio entre
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os entes federados para a implementao das polticas descentralizadas, ou seja, falta de dilogo e trabalho conjunto em todas as fases do processo, da concepo avaliao dos resultados; destaca tambm a falta de respeito autonomia do municpio. 3. Insuficincia de recursos financeiros: as entidades representativas dos municpios, nas negociaes, priorizam os compromissos financeiros, sempre com a preocupao de que os novos encargos assumidos garantam os correspondentes recursos, para que no se desqualifique o servio prestado pelo municpio; o estado, por sua vez, tambm enfrenta dificuldades financeiras. grande, portanto, a demanda por alteraes na diviso do bolo tributrio nacional pelos dois mantenedores da educao bsica. 4. Interesses poltico-partidrios, corporativos e individuais: esses fatores revelam-se como restritivos ao regime de colaborao na gesto das polticas pblicas e, principalmente, na continuidade de aes quando da transio de governos. So interesses que, muitas vezes, se sobrepem aos interesses coletivos, gerando competio ao invs da colaborao. 5. Lacuna no preparo de gestores e profissionais da educao: o regime de colaborao intergovernamental, de maneira geral, no tema de estudo e debate, embora exija conhecimento e maturidade poltica de quem o exercita. Ainda quanto competio, caracterstica reconhecida na prtica de relaes federativas, que deve ser equilibrada com as formas de colaborao para evitar-se o permanente conflito, detectou-se que est presente no Rio Grande do Sul, especialmente na disputa entre estado e municpios pelas matrculas do ensino fundamental e pelos recursos financeiros. Ao mesmo tempo em que h o critrio constitucional e legal da cooperao, evidenciase a necessidade de rediscutir a definio das responsabilidades concorrentes e buscar novas estratgias para a sua gesto, a fim de enfrentar a competio instalada. Tal redefinio implica, inclusive, preceitos da Constituio Estadual relativos a responsabilidades pela oferta de educao infantil e ensino fundamental. O regime de colaborao, entendido como corresponsabilidade coordenada e como vontade poltica de resolver os problemas da educao bsica em benefcio do direito educao e da equidade social, mostrou-se rela264

tivamente vivel na realidade gacha. Foi institucionalizado, tem mecanismos de produo de polticas pblicas compartilhadas e descentralizadas, comuns ou articulados, quando prprios de cada esfera federativa. Por outro lado, nada est pronto ou pode ser considerado ideal. O regime de colaborao federativa, na perspectiva de um sistema educacional nacional, vale ser concebido como uma estratgia que se constri a cada dia e que enfrenta srios riscos de soluo de continuidade a cada quatro anos. Exige tempo, persistncia, mtodo e trabalho continuado. A experincia revela, no entanto, que as instituies governamentais e no governamentais do Rio Grande do Sul parecem dispostas a levar essa estratgia adiante, possivelmente por reconhecerem que Unio, estado e municpios so parceiros indispensveis para planejar e responsabilizar-se pela oferta de uma educao pblica de qualidade a todos os cidados. (LUCE; SARI, 1992, p. 48). Isso posto, importante destacar que o regime de colaborao pauta nacional na atualidade, especialmente das discusses desencadeadas pela Conferncia Nacional de Educao (Conae) promovida pelo MEC que, em 2009, mobilizou estados e municpios na sua realizao, devendo culminar em 2010. O tema integrador o Sistema Nacional [Articulado] de Educao, cujo eixo de produo seria, em nosso entendimento, o regime de colaborao entre os entes federados. Assim, caberia ao tema uma definio legal, disciplinando o princpio constitucional do regime de colaborao, explicitando as competncias prprias dos entes federados e regulamentando as aes que o efetivem no mbito dos sistemas. Desde o estabelecido na Constituio Federal de 1988, definies que delimitam a colaborao intergovernamental na educao foram sendo elaboradas no pas e no Rio Grande do Sul, medida que o processo foi sendo normatizado e efetivado. H, portanto, uma regulamentao dispersa que delimita, de fato, a atuao da Unio, dos estados e dos municpios. Resultam da a importncia e os desafios de uma lei complementar que venha enfrentar no somente as questes de centralizao e descentralizao. Por isso, compartilhamos a opinio de Souza (2005) de que, para dar conta da atual complexidade do federalismo brasileiro, necessrio enfrentar o seu principal problema derivado das heterogeneidades econmicas entre as regies. Trata-se, portanto, de construir uma regulamentao que situe a igualdade de direitos e a equidade nas condies de escolarizao
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como o grande desafio da poltica educacional brasileira, a ser consubstanciada no prximo Plano Nacional de Educao, que precisa da colaborao federativa para incidir efetivamente sobre as desigualdades socioeducacionais. BIBLIOGRAFIA ABRUCIO, F. L. A coordenao Federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, v. 24, 2005. ALMEIDA, M. H. T. de. Federalismo e polticas sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, ANPOCS, v. 10, n. 28, p. 88-108, 1995. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988. _____. Decreto n 6.094, de 24 de abril de 2007. Dispe sobre a implementao do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, pela Unio Federal, em regime de colaborao com municpios, Distrito Federal e estados, e a participao das famlias e da comunidade, mediante programas e aes de assistncia tcnica e financeira, visando mobilizao social para melhoria da qualidade da educao bsica. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Decretos. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 2007. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/civil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/ D6094.htm> ____. Lei n 10.832, de 29 de dezembro de 2003. Altera o 1 e o seu inciso II do art. 15 da Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996, e o art. 2 da Lei n 9.766, de 18 de dezembro de 1998, que dispem sobre o Salrio-Educao. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 2003. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/2003/L10.832.htm>. _____. Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na forma prevista no art. 60 do ADCT, e d outras providncias. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica : Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 1996a. Disponvel em: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/Leis/L9424.htm>.
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EDUCAO BSICA NO CEAR: CONSTRUINDO UM PACTO COLABORATIVO

Sofia Lerche Vieira

Sapo no pula por boniteza, mas porm, por preciso. (Guimares Rosa, em Sagarana)

O Cear a unidade da federao com maior participao municipal na oferta de ensino fundamental. Enquanto no pas o percentual de matrculas nessa esfera pblica corresponde a 54,65%, no referido estado atinge 77,16% (EDUCACENSO, 2009). Para alm de caso extremo de municipalizao, tal situao resulta de um movimento deliberado de descentralizao dessa etapa da educao bsica. Este foi buscado, sobretudo, entre meados da dcada de 1990 e incio da dcada de 2000, no segundo e terceiro governos de Tasso Jereissati (1995-2002), quando a oferta de ensino fundamental passou a ser de 77,69% na rede municipal, 11,88% na rede estadual e 10,43% na rede particular (CEAR. SEDUC, 2004, p. 31). oportuno observar, porm, que a colaborao entre o estado e os municpios anterior e ultrapassa o ponto de inflexo atingido nos governos Jereissati, representando trao marcante da poltica educacional cearense. Em estudo sobre o financiamento da educao no Cear, Veras evidencia que, j em 1962, a participao municipal na oferta de matrculas do ensino primrio era de 52,1% enquanto a estadual correspondia a 33,3% (VERAS, 1990, p. 216), tendncia confirmada e aprofundada nas dcadas seguintes1.

1. Segundo dados da mesma autora, em 1983, a participao municipal na oferta de matrculas de 1 grau era da ordem de 51,7%, enquanto a rede estadual detinha 32,5% e a rede privada 15,3% dessa oferta (VERAS, 1990, p. 263).

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A diferena entre a presena da rede estadual na oferta de matrculas no pas e nesse estado marcante, atingindo respectivamente 33,34% e 7,48%, no ano de 2009. Este artigo procura projetar luzes sobre a verso cearense do regime de colaborao construdo em trs fases distintas aqui denominadas: instituio, organizao e fortalecimento a partir de meados dos anos 1990, sem perder de vista as razes histricas que motivaram tal aproximao, bem como conquistas, dificuldades e desafios advindos do processo. O trabalho foi elaborado a partir de pesquisa bibliogrfica e documental nas principais fontes da poltica educacional cearense (VIEIRA, 2006, 2008) e de reflexes da autora como protagonista de tal processo no perodo 2003-20052. PARTICIPAO DO MUNICPIO NA OFERTA ESCOLAR PRESCRIES LEGAIS O incremento da presena municipal na oferta de servios educacionais no Cear, ao que tudo indica, remonta s orientaes da Lei n 5.692/1971 que previa a progressiva passagem para a responsabilidade municipal de encargo (sic) e servios de educao, especialmente de 1 grau, que pela sua natureza possam ser realizados mais satisfatoriamente pelas administraes locais (Art. 58, Pargrafo nico). Os estudos sobre o tema, contudo, no evidenciam como se iniciou o processo. Ao investigar A descentralizao do ensino fundamental no Cear, Mendes identifica trs tentativas de municipalizao no estado, registrando o Projeto de Assistncia Tcnica aos Municpios (Pro-Municpio), em 1977, como a primeira dessas iniciativas, seguida de duas outras: a segunda, em 1990, por meio do Decreto n 20.620, de 12 de maro de 1990, que instituiu o programa de municipalizao do ensino pblico do Estado do Cear e a terceira, em 1995, com a promulgao da Lei n 12.452, de 6 de junho de 1995, a qual disps sobre o processo de municipalizao do Ensino Pblico do Cear e deu outras providncias (MENDES, 2002, p. 120). Uma retrospectiva temporal (VIEIRA, 2006, 2007a, 2008a, 2008b) aponta a presena de dispositivo sobre a matria j na Constituio do

2. Nesse perodo a autora esteve frente da Secretaria de Educao Bsica do Estado do Cear, na qualidade de Secretria.

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Estado do Cear de 1921, quando definida a competncia privativa da Cmara Municipal para crear escolas de instruco primaria e profissional, reservando para este servio dez por cento, pelo menos, de suas rendas (Art. 94, 13, Grifo nosso), orientao retomada pelas cartas constitucionais de 1925 (Art. 94, 13) e de 1935 (Art. 116). Ora, a existncia de tais orientaes constitucionais indica que onde h fumaa, h fogo, ou seja, se so definidas atribuies relativas s cmaras municipais, inclusive vinculao de recursos. Por certo, algo havia em matria de oferta de educao nos municpios cearenses desde o incio do sculo passado. Mesmo aps meticuloso levantamento de tais iniciativas na legislao estadual, porm, no foi possvel evidenciar a abrangncia de tal participao no territrio cearense. Essas inovadoras orientaes das primeiras constituies do sculo XX so referendadas pelas Constituies Cearenses de 1935 e 1947 que, na esteira das Constituies Brasileiras de 1934 e 1946, apresentam dispositivos sobre a participao municipal na oferta de educao, como se pode verificar, por exemplo, nas determinaes sobre vinculao de recursos previstas tanto pelas cartas federais de 1934 (Art. 156) e 1946 (Art. 169), como pelas cartas estaduais de 1935 (Art. 116) e 1947 (Art. 157). A exemplo do que ocorre nos textos nacionais de 1937 e 1967, as constituies estaduais de 1945 e 1967 so praticamente omissas a respeito do papel dos municpios na oferta escolar. A Constituio do Estado do Cear de 1989 apresenta clara orientao no sentido da municipalizao, conforme dispositivo sobre a matria:
Art. 232 Lei estadual dispor sobre os critrios para a municipalizao do ensino. Pargrafo nico O Estado garantir a municipalizao do ensino de 1 grau, atravs de: I incentivo criao de conselhos municipais de educao, onde houver condies; II transferncia da capacidade decisria e de ao aos Municpios, nas reas de ensino de 1 grau; III criao e fortalecimento de estruturas municipais de educao, e preparao destas para assumirem os encargos educacionais de 1 grau;

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IV transferncia progressiva de encargos e servios relativos ao 1 grau aos Municpios, na medida de suas reais disponibilidades; V criao de mecanismos, visando ao fortalecimento das aes municipais e ampliao do repasse de recursos financeiros.

Alm dessa determinao, o texto de 1989 estabelece ainda que:

Art. 227 Os Municpios responsabilizar-se-o, prioritariamente, pelo ensino fundamental, devendo manter e/ou expandir o atendimento s crianas de zero a seis anos, s podendo atuar no nvel superior de ensino quando a demanda dos ensinos fundamental e mdio estiver plena e satisfatoriamente atendida, quantitativa e qualitativamente.

O mesmo artigo compromete o estado com os municpios sob a forma de cooperao tcnica e financeira, como se v em seu pargrafo primeiro:
O Estado prestar assistncia tcnica e financeira aos Municpios que mantenham o ensino fundamental, devendo decretar a medida de interveno, ao verificar no haver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal (Art. 227, 1).

A Constituio de 1989 deixa clara a responsabilidade estadual em relao ao ensino mdio, definindo que o Poder Pblico Estadual responsabilizar-se- pela manuteno e expanso do ensino mdio, pblico e gratuito, tomando providncias para sua progressiva Universalizao (Art. 228, 1). Os dispositivos da legislao cearense antecipam providncias relativas definio de responsabilidades de estados e municpios com a oferta de educao bsica. No plano nacional, tais responsabilidades somente seriam explicitadas por meio da Emenda Constitucional n 14, de 12/09/ 1996, que abriria caminho para as medidas previstas pelas Lei n 9.394 e 9.424, de 20 e 24/12/1996, as quais estabelecem, respectivamente, as Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef ). A anlise das prescries legais relativas ao papel do estado e dos municpios na oferta de educao bsica no Cear permite constatar o delineamento de um cenrio propcio municipalizao do ensino funda274

mental. A situao seria reforada pelos diferentes acordos de assistncia e cooperao tcnica estabelecidos ao longo do tempo, como se ver no tpico seguinte, no qual se traz luz alguns antecedentes do chamado regime de colaborao. ANTECEDENTES DO REGIME DE COLABORAO Algumas iniciativas foram relevantes no percurso da colaborao entre o estado e os municpios. Alm do Projeto de Assistncia Tcnica aos Municpios (Pro-Municpio), em 1977, antes citado, vale mencionar o Programa de Educao para a Zona Rural (Prorural), institudo em decorrncia do II Plano Estadual de Educao (1979/1983). Este ltimo veio a tornarse uma Unidade Administrativa, responsvel pela coordenao da poltica de cooperao tcnica e assistncia financeira aos Municpios, com recursos advindos de fontes do Ministrio da Educao e do SalrioEducao/Quota Estadual (MENDES, 2002, p. 120-122). Com a extino do programa, reduz-se significativamente a cooperao entre o estado e os municpios, que seria retomada por intermdio de nova iniciativa de municipalizao, j em 1990, quando se institui o Programa de Municipalizao do Ensino Pblico do Estado do Cear (Decreto n 20.620, de 12/03/1990), amparado nos dispositivos da Constituio do Estado do Cear de 1989, conforme se viu no tpico anterior. Segundo Mendes, alm da oficializao do Programa de Municipalizao de Ensino nada mais foi institudo tendo em vista a mediao entre estado e municpios no perodo 87/91 (MENDES, 2002, p. 126). Em 1993, a articulao retomada mediante um Acordo de Intenes entre estado/ municpios. O Relatrio 1991-1994, correspondente gesto de Maria Luza Chaves, frente da Secretaria de Educao, faz referncia parceria estado/municpios nos seguintes termos:
O fortalecimento das relaes Estado/Municpio foi um dos grandes avanos computados pela administrao da Seduc-91/94. Atravs do Programa de Cooperao Estado/Municpio, a Secretaria celebrou acordos de cooperao e convnios com 147 municpios de vrias regies, com o investimento de US$ 5 milhes, estabelecendo uma parceria na gesto da escola de ensino bsico, voltada, sobretudo para a recuperao, construo e equipamento de prdios, ampliao de salas de aula, treinamento e remunerao dos professores.

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O Programa possibilita que a Secretaria coloque disposio, fornea, ceda e distribua instrumentos necessrios para que a educao possa acontecer no municpio, alm de transferir recursos e assistncia tcnica (CEAR. SEDUC, 1994).

O conjunto de tais iniciativas, ainda que nem sempre articuladas entre si e deliberadamente concebidas no sentido de aumentar a presena municipal na oferta de matrculas de ensino fundamental, cria condies propcias para o avano da municipalizao que ocorreria no segundo e terceiro governos de Tasso Jereissati, como se ver no prximo tpico. REGIME DE COLABORAO TRS ETAPAS DE UM PROCESSO O exame dos diferentes momentos da municipalizao do ensino fundamental no Cear a partir da trajetria percorrida e aos olhos do presente permite vislumbrar trs etapas distintas no processo. Para fins de reflexo, estas sero denominadas instituio, organizao e fortalecimento. Uma breve sntese do percurso apresentada a seguir:
Instituio (1995-2002)

As orientaes do segundo governo de Tasso Jereissati esto expressas no Plano de Desenvolvimento Sustentvel que, recorrendo metfora de uma grande corrente composta de vrios elos em prol da educao, reserva ao municpio papel central:
O segundo elo da corrente o Municpio, pois est mais prximo da populao e mais sensvel a suas necessidades educacionais, devendo gradativamente assumir a responsabilidade pela educao infantil e pelo ensino fundamental da 1 a 4 sries. O carro chefe de todas as aes nestes nveis daqui pra frente passa a ser o Municpio. O que j existe no Municpio sob a administrao estadual ou federal, relacionado com educao infantil e as sries iniciais, dever ter um cronograma de transferncia de nus e de bnus (CEAR, 1995, p. 57).

Na esteira do Plano de Desenvolvimento Sustentvel, a municipalizao debatida em um conjunto de encontros regionais realizados sob os auspcios da Secretaria da Educao Bsica do Estado do Cear (Seduc-CE) e da Assembleia Legislativa do Estado do Cear. Aps os eventos, o Executivo encaminha ao Legislativo projeto de lei que vem a ser aprovado sob a forma da Lei n 12.452, de 06/06/1995, a qual dispe sobre o processo de municipalizao do Ensino Pblico do Cear e d outras providncias.

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Com o intuito de dar suporte ao processo, a Seduc cria um grupo de trabalho para tratar do regime de colaborao, prevendo formas diferenciadas de cooperao tcnica e financeira. Em outubro do mesmo ano, firmado acordo de cooperao entre o estado e seis municpios (Icapu, Fortim, Maranguape, Marco, Iguatu e Jucs), visando municipalizao dos servios das sries iniciais de ensino fundamental em todos eles. A experincia de colaborao nos municpios citados considerada bem sucedida e, j sob os auspcios da nova LDB e do Fundef, em agosto de 1997, o governo do estado institui o ento chamado Fundefinho, ao firmar convnios de municipalizao com 124 municpios, estabelecendo um custo/aluno mnimo de R$ 180,00 (cento e oitenta reais), a ser repassado queles municpios para que assumissem a oferta das sries iniciais. Entre as medidas previstas pelos convnios firmados, estava a realizao de Concurso nico para o magistrio do estado e dos municpios, o qual foi realizado e veio a atingir 67% da rede pblica, nessa esfera de oferta. O que os planos e acordos no anteciparam foi que o repasse de recursos do estado aos municpios primeiramente por intermdio do Fundefinho e, depois, do prprio Fundef iria provocar uma municipalizao desenfreada, sem atendimento ao desenho inicialmente previsto. O Fundef, na prtica, representava recursos adicionais aos combalidos cofres municipais. Assim, a municipalizao avanou frente e ao largo do que o estado havia previsto e, o que pior, muitas vezes revelia e sem qualquer controle de qualidade por parte deste sobre aqueles. Para alm das sries iniciais, a presena dos municpios passa a ser dominante em todo o ensino fundamental, para a perplexidade das equipes tcnicas da Seduc e, de modo especial, dos dirigentes dos Centros Regionais de Desenvolvimento da Educao (Credes) encarregados de promover a articulao estado/ municpios. Estes passam a defrontar-se com a inusitada situao de municpios que no honravam os acordos firmados, impedindo a matrculas de crianas nas escolas de ensino fundamental da rede estadual. Comentrios como: O prefeito fica puxando os meninos..., A secretaria no deixa as crianas virem para as escolas estaduais ilustram as dificuldades de uma municipalizao desenfreada e revelia da previso do Plano de Desenvolvimento Sustentvel de que o processo se limitaria educao infantil e s sries iniciais do ensino fundamental. O desafio posto gesto seguinte, portanto, passa a ser organizar o regime de colaborao.

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Organizao (2003-2006) O Plano de Educao Bsica Escola melhor, vida melhor (2003-2006), elaborado no incio do governo Lcio Alcntara, incluiu a regulamentao e efetivao do regime de colaborao estado/municpios como um dos dez desafios a ser enfrentado no perodo em questo (CEAR. SEDUC, 2004, p. 71-72). Ato publicado no Dirio Oficial do Estado do Cear (16/04/2003) instituiu grupo de trabalho para elaborao de normas e procedimentos para implementao do regime de colaborao estado/municpios compreendendo Recursos Humanos; Planejamento do Espao Fsico e da Rede Escolar e Transporte Escolar (CEAR. SEDUC, 2006, p. 117). Os resultados desse trabalho apontaram medidas como: organizao da matrcula da educao bsica dentro de um sistema integrado nas escolas pblicas e com base no microplanejamento da rede fsica; implementao de um sistema de avaliao e acompanhamento dos indicadores de aprendizagem dos alunos em todos os municpios, podendo ser realizada em parceria com o estado; organizao de uma rede integrada de escolas pblicas e garantia dos padres de funcionamento das escolas pblicas (Id. Ibid.). Alm da Secretaria da Educao Bsica, foram atores desse processo a Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao do Cear (Undime-CE), a Associao de Municpios e Prefeitos do Cear (Aprece), o Conselho de Educao do Cear (CEC), alm de outras entidades e instituies. Como fruto do trabalho, foram realizados trs seminrios de regime de colaborao e, mediante assinatura de Termo de Adeso por todos os 184 municpios do estado, materializaram-se iniciativas diversas, resumidas em sete grandes eixos de cooperao3: 1. Apoio tcnico e pedaggico s secretarias municipais de educao, com pessoal, metodologia e material didtico, com destaque para formao continuada de secretrios municipais de educao (108 municpios) e diretores de escolas municipais (174 municpios, com 2.878 beneficirios); cesso de servidores do estado para atuao docente na rede municipal ou exerccio do cargo de secretrio de educao, entre outros;
3. Todas essas iniciativas podem ser examinadas em detalhe no Relatrio de Gesto Escola Melhor, Vida Melhor, relativo ao perodo 2003-2006. (Cf. CEAR. SEDUC, 2006, p. 115-127).

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2. Disponibilizao de sistema de georreferenciamento da rede pblica escolar; 3. Apoio tcnico na elaborao dos planos municipais de educao, resultando em 173 planos municipais de educao; 4. Cesso de prdios patrimoniais da rede estadual para atendimento da oferta de ensino fundamental da rede municipal; 5. Adeso ao Sistema Permanente de Avaliao da Educao Bsica do Cear (Spaece); 6. Desenvolvimento de Aes de Educao no mbito do Fundo Estadual de Combate Pobreza (Fecop); 7. Apoio tcnico e financeiro a 60 municpios de menor IDM (ndice de Desenvolvimento Municipal), por meio do Programa de Desenvolvimento da Educao Municipal (Prodem), envolvendo recursos da ordem de R$ 25.524.805, distribudos em obras, equipamentos e mobilirios, e acervo, produo e aquisio de materiais e capacitao. Outra importante iniciativa de colaborao a ser destacada no perodo, que extrapolou a esfera de abrangncia da relao entre os entes federados estado e municpios diz respeito criao e desenvolvimento do Comit Cearense pela Eliminao do Analfabetismo Escolar. Sob a coordenao da Assembleia Legislativa do Estado do Cear e com participao ativa da Secretaria da Educao Bsica do Estado do Cear (Seduc-CE), do Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef Escritrio para o Cear e Rio Grande do Norte), da Unio dos Dirigentes Municipais da Educao do Cear (Undime-CE), apoio do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) e cooperao de instituies diversas, o Comit produziu significativa contribuio educao cearense, conforme registra seu relatrio final, na publicao Educao de qualidade comeando pelo comeo:
Durante mais de um ano, parlamentares, educadores e tcnicos realizaram uma anlise aprofundada da realidade da educao pblica cearense com o objetivo de apontar caminhos que viabilizassem uma mudana no perfil do ensino oferecido s nossas crianas e adolescentes. Foi um grande mutiro, onde mais de 300 pessoas e 15 instituies pblicas e privadas se envolveram nas pesquisas, no trabalho de campo, na realizao de dezenas de encontros e audincias pblicas, em que a prioridade era a possibilidade de garantir a erradicao do analfabetismo escolar at 2010 (AGUIAR; GOMES; CAMPOS, 2006).

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A Seduc-CE foi parceira de primeira hora de tal iniciativa, colaborando tcnica e financeiramente para a realizao dos trs estudos que subsidiaram o relatrio Educao de qualidade comeando pelo comeo 4. Como fruto do trabalho, em 2005, criado o Programa Alfabetizao na Idade Certa (Paic), com o objetivo de apoiar os municpios a elevar a qualidade do ensino da leitura e escrita nas sries iniciais: uma iniciativa de cooperao mtua entre a Undime e o Unicef e que envolveu 60 municpios. O conjunto de iniciativas permitiu que o Cear viesse a dar largos passos no fortalecimento do regime de colaborao, iniciativa que se consolida com a gesto inaugurada em 2007. Fortalecimento (2007 em diante) Institudo e organizado o regime de colaborao, o governo Cid Gomes assume sob as condies de promover o seu fortalecimento, o que se materializa com o relanamento do Programa Alfabetizao na Idade Certa (Paic), antes referido, j no primeiro ano de gesto estadual. O objetivo do programa oferecer assessoria tcnica aos municpios para modificar seus baixos indicadores de aprendizagem durante o perodo 2007-2010. Oferece assessoria tcnica gratuita aos municpios integrantes do pacto pela melhoria da educao nos anos iniciais de escolaridade. Suas aes so distribudas em cinco eixos definidos como prioritrios para o programa: Avaliao Externa, Gesto da Educao Municipal, Gesto Pedaggica, Educao Infantil, Formao do Leitor. Embora ainda seja cedo para avaliar os impactos do Paic sobre o desenvolvimento do ensino fundamental no Cear, de se supor que vir a trazer resultados muito positivos para a qualidade da educao pblica no estado. de se esperar que os efeitos de tal iniciativa possam ser detectados nos indicadores do ensino fundamental, evidenciando-se a curto prazo nos resultados expressos no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb). Outra medida com potencial de oferecer significativa contribuio melhoria do ensino fundamental pblico no estado a vinculao de 18% do rateio da quota parte dos municpios nas transferncias do Imposto sobre
4. As pesquisas desenvolvidas foram: 1) Diagnstico da leitura e escrita dos alunos de 2 srie de escolas da rede pblica do Estado do Cear; 2) Identificao das condies e formas de organizao do trabalho escolar e trabalho docente para garantir a alfabetizao das crianas nas escolas cearenses; e, 3) Avaliao de programas e instituies de formao de docentes para as sries iniciais do ensino fundamental. (Cf. AGUIAR; GOMES; CAMPOS, 2006).

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Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), em funo de seus resultados na educao (Lei n 14.023, de 17/12/2007). O mecanismo, na prtica, pode vir a representar o controle de qualidade que vinha faltando ao estado no regime de colaborao at ento restrito a um caminho de mo nica, no sentido da transferncia de recursos: primeiro, via Fundef e, depois, via Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb). Feitas essas consideraes de ordem geral sobre os caminhos do regime de colaborao no Cear, oportuno levantar algumas questes a partir dessa reflexo. CONQUISTAS, DIFICULDADES E DESAFIOS Em poltica educacional, nem sempre o sentido das aes claramente visvel aos olhos do presente. preciso que o tempo, em sua sabedoria histrica, encarregue-se de diferenciar os contornos entre obras transitrias e permanentes. Esse parece ser o caso da municipalizao no Cear. A aproximao entre o estado e os municpios estava posta bem antes de haver um mecanismo facilitador da descentralizao como o Fundef. A vontade poltica das partes envolvidas e a necessidade de somar esforos no intuito de fazer face crescente demanda por escola buscada pela populao cearense resultou nas formas de articulao apresentadas neste artigo. Ao lado disso, oportuno lembrar que o Cear um estado de forte tradio de participao comunitria, das quais so ilustrativas as experincias pioneiras das comunidades eclesiais de base e dos agentes comunitrios de sade, para citar duas entre muitas iniciativas de tal natureza. No se pode desmerecer tambm o forte componente solidrio da alma sertaneja. Mesmo na escassez, a partilha se faz presente ao visitante inesperado, gua e caf, ao viajante cansado, uma rede na varanda. Dados alguns desses traos peculiares ao Cear, no surpreende que o elo mais fraco (o municpio) tenha assumido o lugar que, em outras unidades da federao, por tradio, coube ao mais forte (o estado) na oferta do ensino fundamental. O estudo ofereceu elementos esclarecedores do que sucedeu, mas no do por que. Talvez a situao tenha representado uma resposta ausncia do ente estadual. No por acaso, escolheu-se como epgrafe do ensaio a instigante passagem onde Guimares Rosa assevera que sapo no pula por boniteza, mas porm, por preciso.

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A reconstituio da trajetria do regime de colaborao no Cear enseja fazer alguns comentrios relativos s conquistas, dificuldades e desafios resultantes desse processo. Comecemos, pois, por apontar alguns ganhos obtidos. Conquistas Em meados dos anos 1980, o Cear ainda se defrontava com o desafio da insuficiente oferta de ensino fundamental para toda a populao na faixa de escolaridade obrigatria. Entre tal perodo e o final da dcada seguinte, a matrcula aproximou-se da universalizao. inegvel que o salto quantitativo no teria sido dado sem a contribuio decisiva dos municpios, mesmo porque estes j vinham assumindo a responsabilidade por essa etapa da oferta da educao bsica, sobretudo nas sries iniciais. Assim, ao disporse a colaborar e incentivar o incremento do processo, o ente estadual reconheceu uma situao existente, buscando meios de promover o apoio tcnico e financeiro necessrio sua consolidao. Uma das conquistas da aproximao entre o estado e os municpios no Cear diz respeito ao desenvolvimento de uma cultura de colaborao, resultando em aes compartilhadas na formao de professores e gestores, melhoria da rede fsica, transporte escolar e fortalecimento do processo de alfabetizao na idade certa, entre outros. oportuno observar que a construo no teria sido possvel sem vontade poltica e tcnica dos diferentes atores envolvidos. Aqui merece destaque o papel desempenhado pelas instncias intermedirias do governo estadual na coordenao das aes junto aos municpios. Em meados dos anos 1990, as antigas Delegacias Regionais de Educao (DEREs) foram transformadas em Centros Regionais de Desenvolvimento da Educao (Credes), cujos dirigentes passaram a ser selecionados publicamente. A mudana no se restringiu mera troca de nomenclatura dos rgos e alterao dos critrios de acesso a cargos de liderana. Antes, correspondeu importante e necessria renovao que veio a resultar em uma rede de comunicao e apoio mtuo entre o estado e os municpios, contribuindo de forma decisiva para ativar a capilaridade do sistema escolar na busca de solues conjuntas para problemas complexos. Para a aproximao entre o estado e os municpios, foi decisiva a cooperao com as duas instituies representativas dos municpios: a Associao dos Municpios e Prefeitos do Estado do Cear (Aprece) e a Unio
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dos Dirigentes Municipais da Educao do Cear (Undime-CE). Tambm foi estratgica a parceria com a Assembleia Legislativa do Estado do Cear (AL); o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef Escritrio para o Cear e Rio Grande do Norte); a Universidade Federal do Cear (UFC), a Universidade Estadual do Cear (UECE), a Universidade do Vale do Acara (UVA), a Universidade Regional do Cariri (URCA), a Universidade de Fortaleza (Unifor), e outras instituies de ensino superior. Embora importantes conquistas meream ser registradas, a construo desse pacto colaborativo no foi isenta de dificuldades. Ao contrrio, estas foram e continuam sendo inmeras. Algumas, inclusive, esto longe de ser superadas porque dizem respeito a uma cultura poltica profundamente arraigada nas relaes entre as partes envolvidas. Antes de passarmos a elas, porm, vale comentar o significado tcnico da empreitada da municipalizao do ensino fundamental no Cear. Dificuldades necessrio comear por reconhecer que, pelo menos na maioria dos casos, os municpios assumiram encargos que ultrapassaram sua capacidade tcnica. Se bem lembrarmos, a inteno registrada nos diferentes documentos governamentais do perodo em que se efetivou o gesto municipalizador, era transferir nus e bnus na oferta de educao infantil e das sries iniciais do ensino fundamental. Entretanto, o estado perdeu o controle do processo, dando margem a uma municipalizao desordenada e revelia do pretendido. Sob tais circunstncias, prevaleceram o improviso e acordos e desacordos informais com decisivos impactos sobre a qualidade do ensino e da aprendizagem. No por acaso, na medida em que os municpios foram assumindo a oferta das sries finais do ensino fundamental, seus indicadores foram piorando, como possvel constatar por meio dos resultados do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e do Prova Brasil, posteriormente visveis no no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb). Ao lado das dificuldades tcnicas e financeiras, impossvel deixar de assinalar a permanncia de uma cultura poltica patrimonial com relaes marcadas pelo clientelismo e por um jogo de interesses onde, no poucas vezes, prevalece a ideia de que dando que se recebe. No cabe comentar aqui o incontvel nmero de historinhas ilustrativas de situaes onde municpios tiram partido da instncia estadual.
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Outro aspecto a referir no que concerne s dificuldades encontradas a absteno da sociedade civil em tal processo. A municipalizao foi e continua sendo uma ao do setor pblico e de iniciativa do estado. A situao, cujas explicaes so histricas e ultrapassam o caso do Cear, termina por adiar o surgimento de um pacto de educao capaz de ultrapassar diferenas orgnicas e poltico-partidrias entre os diferentes atores envolvidos. A superao da dificuldade est entre os desafios que o Cear tem pela frente. Para encerrar a reflexo, vale a pena lembrar elementos que esto faltando para viabilizar um pacto de tal natureza, assim como de outras medidas que possam vir a somar na construo de um futuro onde a educao possa vir a cumprir o papel que lhe reservado na melhoria do Cear e das demais unidades da federao. Desafios A superao dos problemas existentes, alguns dos quais aqui apontados, requer aes de diversas ordens, contemplando a relao entre o estado e os municpios, assim como de outros atores envolvidos. Por isso mesmo, preciso projetar luz sobre o terceiro componente da federao a Unio cujo papel nos abstivemos de comentar antes, mas que, sem a menor sombra de dvida, desempenha papel importante na configurao em que se d, ou no, o pacto colaborativo. Assim como a legislao, a poltica e a gesto educacional esto postas, com mais frequncia do que se possa imaginar, o estado atropelado pela Unio na relao com seus municpios. A transferncia direta de recursos, a negociao sem intermediao do ente estadual, termina por colocar lenha na fogueira dessa j complexa relao. Como os impostos arrecadados pelo estado caem diretamente na conta dos municpios por meio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), poucas vezes estes se do conta da elevada contribuio do governo estadual educao em cada municpio, sem contar os recursos que so transferidos por intermdio de convnios os mais diversos. Sem o exerccio de controle de qualidade sobre o conjunto do sistema educacional, a ao do estado tende a transformar-se em mera figura de retrica. Da por que a existncia de um sistema de avaliao robusto como o Sistema Permanente de Avaliao da Educao Bsica (Spaece) criado, ampliado e mantido a duras penas pelo governo estadual cearense (VIEIRA,

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2007b) instrumento indispensvel para que o controle possa materializar-se em iniciativas, por exemplo, como a vinculao das transferncias da parcela de arrecadao do estado via ICMS aos municpios, conforme antes referido, melhoria do desempenho destes na esfera educacional. Para alm de um controle de qualidade de natureza tcnica e indutor da melhoria do sistema, imperioso apontar o papel que necessita ser assumido pela sociedade civil no exerccio de controle social sobre a prestao dos servios educacionais. Desde o incio da abertura poltica nos idos da dcada de 1980, temos insistido na gesto democrtica como um princpio orientador da ao educativa na esfera pblica, a ponto de inscrev-lo na Constituio Federal de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB). Os mecanismos formais, de fato, esto a, a exemplo do projeto poltico pedaggico, dos conselhos escolares e das eleies de diretores, para apontar os mais conhecidos. A verdade que ainda estamos distantes de consolidar uma cultura de gesto democrtica da educao no pas. O Cear, sem dvida, deu passos largos ao instituir a seleo seguida de eleio de diretores pela comunidade no mbito estadual, mas os municpios resistem prtica uma vez que a indicao (tcnica ou poltica) poderoso instrumento de manuteno do poder local. Para finalizar, ao retomarmos o arenoso terreno dessas relaes, no demais insistir no desafio dos desafios, que reside em superar a cultura clientelista e patrimonial, sem o que todo o esforo no sentido de construir um pacto colaborativo vira rastro de poeira nas tortuosas estradas do federalismo. BIBLIOGRAFIA AGUIAR, R. R.; GOMES, I. F.; CAMPOS, M. C. (Orgs.). Educao de qualidade comeando pelo comeo: relatrio final do Comit Cearense para a Eliminao do Analfabetismo Escolar. Fortaleza: Assembleia Legislativa do Cear, 2006. CEAR. Governo do Estado. Plano de desenvolvimento sustentvel do Cear, 1995-1998. Fortaleza: SEPLAN, 1995. _____. SEDUC. Educao pblica: o Cear na conquista da cidadania; relatrio de atividades, 1991-1994. Fortaleza: Secretaria de Educao Bsica, 1994.

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_____. Escola melhor, vida melhor: relatrio de gesto, 2003-2006. Fortaleza Secretaria da Educao Bsica, 2006. _____. Plano de Educao Bsica: escola melhor, vida melhor; Cear, 20032006. Fortaleza. Secretaria da Educao Bsica, 2004. MENDES, C. M. S. A descentralizao do ensino fundamental no Cear. Fortaleza: Editora INESP, 2002. VERAS, M. E. B. Estado e financiamento da educao no Cear. 1990. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Cear, Fortaleza. VIEIRA, S. L. (Org.). Desejos de reforma: legislao educacional no Brasil Imprio e Repblica. Braslia: Lber Livro, 2008b. _____. Documentos de poltica educacional no Cear: Imprio e Repblica. Braslia: INEP, 2006. 1 v. + 4 CD-Roms. (Coleo documentos da educao brasileira). _____. A educao nas Constituies, v. 1: Brasil e Cear. Fortaleza: Importec, 2007. _____. Gesto, avaliao e sucesso escolar: recortes da trajetria cearense. Estudos Avanados, v. 21, n. 60, p. 45-60, 2007b. _____. Leis de reforma da educao no Brasil: Imprio e Repblica. Braslia: INEP, 2008a. 1 v. + 2 CD-Roms. (Coleo documentos da educao brasileira).

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CONSIDERAES FINAIS
Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zkia Sousa

SISTEMATIZANDO CONTRIBUIES AO DEBATE Os textos reunidos neste livro trazem elementos que possibilitam compreender, em uma perspectiva histrica e luz de formas assumidas pelo federalismo em outros pases, dilemas e impasses para a materializao de uma concepo de Sistema Nacional de Educao no Brasil. O empenho foi assinalar tenses e possibilidades de traduzir em polticas e prticas a noo de colaborao entre os entes federados no cumprimento do direito educao. Desse modo, esperamos ter cumprido o propsito que motivou a organizao deste livro, expresso nas indagaes registradas em sua apresentao, quais sejam: quais as possibilidades e limites da proposta de um Sistema Nacional de Educao e se, de imediato, no conseguirmos construlo, o que (e como?) possvel avanar para alm da prescrio do regime de colaborao entre as esferas do poder pblico? Este debate, em termos educacionais, aparece mais fortemente ligado temtica da centralizao/descentralizao do que ao arranjo federativo. Assim, se tomarmos algumas falas emblemticas sobre o assunto, veremos que, no processo constituinte de 1987-88, a reivindicao de descentralizao, em alguma medida, indicava uma crtica centralizao empreendida pela ditadura militar de 1964-85. Entretanto, tal reivindicao dialogava pouco com a questo da desigualdade e da federao1. Recolocar o debate precisamente em torno da questo federativa nos permite tensionar elementos substantivos e refletir sobre suas origens mais profundas. No se trata de optar por um regime mais ou menos centralizado, mas de buscar efetivar o direito educao no regime federativo em uma estrutura administrativa democrtica. Em seu conjunto, os captulos aqui reunidos apontam elementos em torno do compromisso com a superao das desigualdades educacionais a
1. Na tese de doutorado de Gilda Cardoso de Arajo (2005), minucioso estudo mostra que, no Brasil, o municipalismo desenvolveu-se margem do debate sobre a organizao federativa.

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partir do reconhecimento das diferenas e da crena na necessidade de aes articuladas entre os entes federados visando formulao e implementao de uma poltica nacional de educao, por eles reconhecida como legtima. Para tanto, condio a negociao de princpios e padres que sejam assegurados nos planos nacional, estaduais e municipais de educao. Sob diferentes enfoques, os autores alinham-se no propsito de contribuir para o delineamento de perspectivas para a educao pblica, democrtica e de qualidade para todos, no contexto das transformaes do papel do Estado e de seu funcionamento interno, demarcados especialmente a partir da Constituio de 1988. Os textos propiciam instigantes reflexes ao evidenciarem aspectos concernentes questo federativa e educao, explorando a complexidade das relaes entre Estado nacional e instncias subnacionais na proviso dos servios educacionais, ao tempo em que apontam possibilidades de enfrentamento dos problemas focalizados. Reinventar novos parmetros de relaes entre as trs esferas governamentais, e destas com a sociedade, a viso que permeia os captulos deste livro, por entre as diferentes ticas e nfases dos seus autores. Reconhecendo-se as especificidades do sistema federativo e o dinamismo a ele inerente, alertamos para que as reflexes e proposies aqui esboadas, relativas questo federativa e educao no Brasil, sejam acolhidas em sua temporalidade. Neste captulo final, pretendem-se retomar de modo sucinto contribuies debatidas, a ttulo de sntese, sem a pretenso de indicar de modo exaustivo a riqueza das reflexes e indicaes exploradas pelos autores e elencar subsdios para as polticas pblicas. Ao se ilustrar, no desenvolvimento dos captulos, tenses, vicissitudes e tendncias dos movimentos de centralizao e descentralizao na formulao e implementao das polticas educacionais a partir da discusso da distribuio dos poderes, responsabilidades e recursos entre nveis de governo, delineia-se o cenrio que apoia recomendaes com vistas a tornar realidade o pacto federativo na educao. A principal motivao para a organizao deste livro foi sistematizar contribuies para o debate em torno da elaborao de um novo Plano Nacional de Educao. Nesse sentido, vale lembrar que a Conferncia Nacional de Educao (Conae) se apresenta como espao privilegiado para discusso da educao brasileira por meio de debate entre diversos interlocutores,
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como, por exemplo, representantes de escolas, de movimentos sociais, da gesto pblica, de estudantes, de entidades acadmicas e cientficas, entre outros. O documento de referncia2 que serviu de base para as conferncias municipais, intermunicipais e estaduais preparatrias da Conferncia Nacional aponta, entre outros desafios para o Estado e para a sociedade brasileira,
a construo de um Sistema Nacional de Educao, responsvel pela institucionalizao de orientao poltica comum e de trabalho permanente do Estado e da sociedade na garantia do direito educao. (Documento Referncia, p. 6)

A se insere o sentido das anlises reunidas neste livro, que partem do entendimento de que concretizar o federalismo questo nacional presente nas diferentes reas da gesto pblica e tambm na educao, campo focalizado nas consideraes apresentadas. Em seu conjunto, os textos evidenciam a necessidade de uma estrutura poltico-jurdico-institucional capaz de concretizar a dinmica federativa no provimento da educao, tendo em conta as desigualdades nacional, interestadual e intermunicipal. Sabe-se que os entraves histricos, econmicos, polticos e legais no se resolvem no nvel das normas jurdico-administrativas, mas precisam contar com elas e, muitas vezes, so por elas impulsionados. E, nesse campo estamos avanando, como evidenciam desde as disposies constitucionais vigentes at a criao, em algumas regies, de mecanismos de colaborao entre os nveis de governo, embora ainda no tenhamos enfrentado a imprescindvel regulamentao do regime de colaborao. A possilidade de se buscar uma poltica de Estado e no de governo, que tende a se caracterizar como temporria e provisria, de fato, ainda no se concretizou. Desde o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, de 1932, empenhamo-nos na busca por um Plano Nacional de Educao (PNE) que fosse a diretriz da poltica educacional para alm dos limites de um mandato governamental. Infelizmente, em nenhuma de nossas experincias anteriores, os planos nacionais cumpriram essa funo, ocupando papel secundrio na conduo das polticas, quando no desconsiderados aps a sua aprovao.
2. Construindo o Sistema Nacional de Educao: o Plano Nacional de Educao, diretrizes e estratgias de ao. Documento referncia, Conae 2010. Esse documento foi amplamente distribudo em 2009 como parmetro para as discusses realizadas nas conferncias municipais e estaduais, ocorridas naquele ano.

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Da, a nosso ver, emerge a primeira proposio. Que alternativas temos para fazer valer o que eventualmente vier a ser inserido no PNE? Essa seria, segundo entendemos, a possibilidade mais articulada de se implantar um regime de colaborao. Para tal, ordenamos a reflexo tratando de trs questes, a saber: a) que organismos poderiam ser propostos de modo a sedimentar a colaborao entre os entes federados em educao? b) que iniciativas de poltica poderiam articular o direito educao, que aponta na perspectiva da igualdade, e o regime federativo que o faz na perspectiva da diferena? c) que colaborao pode ser construda a partir das instncias subnacionais? Por serem ordenadoras do que se prope aqui, vale uma reflexo um pouco mais detalhada sobre cada uma delas. QUE ORGANISMOS DE GESTO? Uma das ideias formuladas quando se elaborou a proposta de PNE da sociedade civil, no final dos anos 1990, foi a de articular a existncia de Conferncias Nacionais de Educao e o Frum Nacional de Educao que teriam, uma, a funo de fazer balanos peridicos da implantao do PNE (de cinco em cinco anos) e o outro, a funo de acompanhar mais amide (anualmente), segundo proposto na ocasio. Enquanto que a primeira teria uma conformao ampla, aproximando-se do perfil da Conae 2010, o outro teria um carter mais restrito, aproximando-se de uma articulao de entidades da sociedade civil e de representantes das diferentes esferas da administrao pblica envolvidas ou participantes do debate educacional. Esses parecem ser elementos fundamentais para caminhar-se sob a tica de que os planos nacional, estaduais e municipais de educao sejam, de fato, os organizadores coletivos da poltica educacional, ainda que se respeitem as peculiaridades de cada orientao governamental. A relao entre a continuidade, inerente ideia de plano, e a temporalidade da ao dos diferentes mandatos governamentais uma das relaes mais difceis de equacionar em termos de poltica e na qual a experincia brasileira, at o momento, tem sido muito negativa. Dessa discusso surge outra dimenso, a definio do organismo normativo do conjunto do sistema. A formulao tradicional aponta para um organismo tipo conselho. A experincia recente, na qual tivemos primeiro um Conselho
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Federal de Educao, com relativamente mais autonomia em relao ao Ministrio da Educao e, mais recentemente, do Conselho Nacional de Educao, nos indica que o rgo normativo tem de ser entendido como organismo de Estado e no de governo. Nessa medida, o atual arranjo que subordina o CNE ao Ministrio da Educao no o mais adequado. Alm disso, faz-se pertinente o debate acerca da sua composio e forma de nomeao. Hoje, observa-se que o processo concede grande primazia ao Executivo, sujeitando as escolhas razo de governo, incorporando o conselho ao rol das instncias da administrao pblica cuja composio pode ser objeto de barganha poltica. De outro lado, a formulao contida na Proposta de PNE da Sociedade Civil tornava a composio do conselho uma justaposio de categorias e movimentos que no necessariamente refletiria o movimento real da comunidade educacional. Parece-nos que o desafio a ser enfrentado compor um Conselho Nacional que tambm seja uma expresso das comunidades escolares dos diferentes nveis, modalidades e redes de ensino e no diretamente das organizaes sindicais e setoriais que as representariam. Pode-se pensar em uma composio que, de um lado, contemple esse arranjo de organizaes da sociedade civil e, de outro, os agentes (no limite, pais, alunos, professores e gestores dos sistemas de ensino), eleitos no seu interior. Por que no representantes de conselhos subnacionais no Conselho Nacional? Finalmente, da experincia do SUS aparece uma ideia que pode ser promissora, a da constituio de um organismo tripartite, com representao dos sistemas nacional, estadual e municipal para definio de aes comuns, com caractersticas de rgo gestor. No seria descabido pensar-se, tambm, em representao da sociedade civil, mas seria um organismo que teria a funo de implementar iniciativas de colaborao. Um organismo executivo de organizao da colaborao entre os diferentes nveis de governo. De certa forma, os diferentes conselhos nacionais de gesto da merenda, do Fundeb e outros similares poderiam ser unificados em um nico que, crescentemente, poderia adquirir uma funo de referncia no sistema. De outro lado, h que se pensar na construo de organismos que efetivem a colaborao em nvel estadual, regional e local. Uma das mais frteis e promissoras experincias de organizao de conselhos democrticos ocorrida nas ltimas dcadas no Brasil, e prematuramente abortada, foram os Conselhos Regionais de Conselhos de Escola (Cresces), implantados na
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gesto Luiza Erundina (1989-1992), frente da Prefeitura de So Paulo (Adrio, 1995). Esses conselhos de representantes de conselhos de escola compunham um organismo de poder no nvel intermedirio do sistema. Entretanto, a grande ideia era que eles seriam a base para composio do Conselho Municipal de Educao, o que possibilitaria o equacionamento de outra questo importante no nvel local. Trata-se da fragmentao objetiva da ao dos diferentes sistemas, decorrente da inexistncia de qualquer organismo articulador entre eles no nvel local, regional e estadual (supostamente no nvel nacional equacionar-se-ia a questo com as proposies acima). Uma formulao bastante simples considerar os conselhos estadual e municipal como organismos normativos da educao no estado e nos municpios e no apenas nas respectivas redes de ensino. Isso implicaria uma reflexo mais acurada acerca das suas formas de composio, posto que precisariam refletir essa concepo de que no seriam organismos privativos de uma rede de ensino, mas sua existncia teria como pressuposto a possibilidade efetiva de colaborao. Nessa dimenso, no se pode deixar de pensar na questo regional. Em alguns casos, a inter-relao entre municpios na oferta educacional to grande que existe a necessidade de se pensar formas de colaborao entre eles, uma colaborao horizontal. Observem-se as regies metropolitanas, que apresentam uma tal distribuio espacial que a passagem de um municpio a outro imperceptvel, assim como o para a populao que demanda os servios pblicos. Entretanto, a desigualdade de condies econmicas entre eles e as responsabilidades na oferta so desiguais. Isso, em alguns casos, tem gerado polticas de restrio de atendimento para os no residentes. Articulaes na forma de fruns ou consrcios intermunicipais, como o que se organizou na regio metropolitana de Campinas, poderiam contribuir para equacionar problemas de desigualdade nas condies de oferta. Possibilitariam tambm a criao de mecanismos de equalizao no interior de regies metropolitanas, espcies de subfundos regionais, destinados a reduzir a desigualdade de gastos educacionais em cidades vizinhas e contguas, so possibilidades a serem consideradas. H que se reconhecer, no entanto, que o movimento de construo de laos colaborativos entre os nveis de governo, por meio de acordos intergovernamentais, combinando descentralizao com diretrizes e padres nacionais, reveste-se de complexidade que extrapola um arcabouo poltico-jurdicoinstitucional. Supe o exerccio do poder em bases democrticas, que conferem
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 negociao o meio privilegiado para se estabelecer consensos sobre condies e caminhos a serem trilhados. Faz-se necessrio suplantar o movimento pendular entre centralizao e descentralizao, no sentido de concretizar acordos e inter-relaes entre os governos federal, estaduais e municipais. Nessa direo, entre as indicaes elencadas pelos colaboradores deste livro, destaca-se o estmulo criao e/ou fortalecimento de instncias que se caracterizem como fruns de decises, pautados por interaes horizontais, ascendentes e descendentes. Elencaramos como primeira questo a definio acerca de que organismos seriam os responsveis pela gesto do sistema, sob o enfoque de sua unificao. Isso demandaria uma clara e equilibrada distribuio de funes, competncias e poder entre os nveis de governo, o que remete distino entre os papis de coordenador, articulador e de redistributivo do governo federal na rea da educao e a centralizao federal de recursos e normas. A viabilizao desse tipo de concepo no pode prescindir do poder indutivo do governo federal. PADRES NACIONAIS DE ATENDIMENTO A segunda dimenso poderia ser buscada na afirmao de acordos quanto a padres e critrios nacionais de qualidade e as correspondentes formas de provimento da educao. Nesse particular, h necessidade de se estabelecer uma sistemtica capaz de avaliar a eficcia e efetividade das polticas, tal como materializadas pelos governos federal, estaduais e municipais, ampliando o leque de indicadores de qualidade para alm de controle de fluxo escolar e desempenho de alunos em provas. Decorreria da todo o debate em torno da ao supletiva da Unio no sentido de reduzir as disparidades inter e intrarregionais. Entre os exemplos apresentados nesta publicao pode-se destacar a possibilidade de ao mais incisiva da Unio na complementao dos recursos disponibilizados aos estados mais pobres. Isso pode ser implementado no apenas com o aprofundamento de sua complementao aos fundos estaduais cujas mdias de gasto/aluno estivessem abaixo da mdia nacional, como pode se objetivar em outros programas, a exemplo do que j ocorre na definio do piso nacional e que seria plausvel na discusso em torno do custo/aluno qualidade inicial (que poderia ser um desdobramento do debate em torno dos fundos educacionais ou no). Esses aspectos realam a necessidade do imperativo amadurecimento nas relaes e interaes entre as trs esferas governamentais e destas com a sociedade.

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Porm, o incremento do investimento pblico a curto e longo prazo uma condio estruturante para viabilizao da ampliao do acesso aos servios educacionais na educao infantil, no ensino mdio e na educao superior, bem como para a melhoria da qualidade do atendimento educacional que vem sendo propiciado nas diferentes etapas e modalidades de ensino. imprescindvel o estabelecimento de uma poltica redistributiva de recursos capaz de reduzir as disparidades e desigualdades regionais e locais, remetendo necessidade de reforma fiscal para corrigir desequilbrios na repartio dos recursos pblicos. A COLABORAO NA AO A terceira dimenso poderia ser enunciada sob o prisma da implantao de aes mais simples e que no demandariam um rearranjo na estrutura legal de suporte ao regime de colaborao. Trata-se da possibilidade de desenvolver aes de gesto conjunta, que se esboariam por meio de convnios e parcerias j celebradas no campo educacional, mecanismos estes que, por seu carter usualmente transitrio, no propiciam a ressignificao do conceito de gesto colegiada, mas que podem ter um grande impacto educativo na viso de uma futura integrao. No se pode perder de vista que, a permanecer a tendncia de fortalecimento da gesto pblica municipal por meio de transferncia de responsabilidades para os municpios mantendo-se o processo de municipalizao com os estados e o governo federal perdendo importncia relativa na gesto direta da educao ateno deve ser dada para que no se acentuem padres oligrquicos de exerccio de poder, garantindo-se articulao no plano estadual e o estabelecimento de mecanismos e organismos de participao popular no nvel local. Ao mesmo tempo em que se reconhece a importncia dos mecanismos de participao social na gesto das polticas pblicas com autonomia de funcionamento, visando garantir o controle social e fortalecendo uma democracia representativa e participativa, ressaltase a frgil trajetria de sua constituio, seja em decorrncia de traos caractersticos da poltica brasileira e do carter autoritrio do sistema poltico, seja resultante do modelo predominante de educao escolar. Isso, certamente, encaminha reflexes mais amplas acerca da educao que queremos e como implant-la. Sem dvida, a superao de tais obstculos supe transformaes estruturais, com implicaes na relao e articulao dos entes federados com
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vistas garantia do direito educao com qualidade para todos. Torna-se, portanto, necessria a regulamentao do regime de cooperao. Tomando-se como referncia os diferentes textos aqui reunidos, pode-se observar a combinao de marcos de referncia para anlise sobre federalismo e educao e evidncias empricas sobre possibilidades a serem buscadas. Certamente, a construo de respostas ou propostas a partir das constataes e questes levantadas no um processo simples, pois antes de representarem complexidade tcnica evidenciam dimenses polticas e ideolgicas. Supem um confronto de projetos educacionais e sociais em disputa na sociedade brasileira. Esperamos contribuir, com este trabalho, para que se possa impulsionar o debate e a reformulao nos padres de relaes intergovernamentais no Brasil, em benefcio da educao de qualidade para todos os brasileiros. BIBLIOGRAFIA ADRIO, T. Gesto democrtica nas escolas da rede municipal de So Paulo: 1989-1992. 1995. Dissertao (Mestrado em Educao) Universidade de So Paulo. SOUSA, S. Z. Qualidade da educao, gesto democrtica e avaliao. Revista Eletrnica Pesquiseduca, v. 1, n. 2, jul./dez. 2009. (Roteiro de exposio apresentada na Conferncia intermunicipal de Educao Conae/Polo Santos e na Conferncia Estadual Conae/SP).

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NOTAS SOBRE OS AUTORES

Ada Arango formada em Economia Poltica e ps-graduada em Administrao Pblica. Atualmente consultora do Instituto Internacional de Planejamento da Educao da UNESCO sede regional Buenos Aires (IIPE-UNESCO) e professora na Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade de Buenos Aires. Foi titular da Unidade de Financiamento Internacional do Ministrio de Educao da Argentina e consultora de organismos internacionais. Escreveu diversos artigos sobre o setor educacional argentino. Alejandro Morduchowicz graduado e ps-graduado em Economia, especializado em Economia e Financiamento da Educao. Foi Subsecretrio de Administrao do Ministrio da Educao da Argentina e assessor em diversas provncias desse pas, assim como de organismos internacionais. Atualmente consultor e professor do Instituto Internacional de Planejamento da Educao da UNESCO sede regional Buenos Aires (IIPE-UNESCO). Escreveu numerosos artigos sobre Economia e Financiamento da Educao na Argentina e em outros pases. Carlos Abicalil graduado em Filosofia, Histria e Sociologia, ps-graduado em Histria Contempornea e mestre em Educao. deputado federal pelo Estado de Mato Grosso. Foi presidente do Sindicato dos Trabalhadores no Ensino Pblico de Mato Grosso (Sintep-MT) e da Confederao Nacional de Trabalhadores em Educao (CNTE), e vice-presidente do Comit Executivo Regional da Internacional da Educao para a Amrica Latina (IEAL). Entre outras obras, publicou PNE Limites e Desafios: Uma Avaliao Necessria (Cmara dos Deputados, 2007). Carlos Roberto Jamil Cury graduado em Filosofia, mestre e doutor em

Educao. professor h 46 anos e pesquisador do CNPq. Professor emrito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e professor adjunto da PUCMinas. Foi membro do Conselho Nacional de Educao (CNE) e presidente da Capes. Entre seus livros: Ideologia e Educao Brasileira: catlicos e liberais (Cortez/ Autores Associados, 1984); Cidadania Republicana e Educao (DP&A, 2001); Os fora-de-srie na escola (Autores Associados, 2005).
Elie Ghanem graduado em Pedagogia, mestre e doutor em Educao. Professor da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (USP), investiga mudana educacional, presta assessoria a profissionais de educao bsica e organizaes comunitrias. Publicou, entre outros ttulos, Educao escolar e democracia no Brasil (Autntica; Ao Educativa, 2004).

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Fernando Luiz Abrucio graduado em Cincias Sociais, mestre e doutor

em Cincia Poltica, com toda a formao feita na USP. professor e coordenador do Programa de Ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo da FGVSP. Vencedor do Prmio Moinho Santista de melhor Jovem Cientista Poltico Brasileiro (2001). Tem publicado artigos e captulos de livros sobre federalismo e polticas pblicas, no Brasil e no exterior. Recentemente, fez uma pesquisa apoiada pela Fundao Victor Civita sobre a qualidade da gesto das escolas brasileiras (2009).
Fernando Rezende mestre em Economia, professor na Escola de Admi-

nistrao Pblica e de Empresas (Ebape, FGV), ex-presidente do IPEA. Membro do Conselho Editorial do Global Dialogue on Federalism. Livros mais recentes: O Dilema Fiscal: Remendar ou Reformar (2007) e A Reforma Tributria e a Federao (2009), ambos publicados pela FGV.
Jorge Abraho de Castro bacharel em Estatstica e doutor em Economia,

diretor de Estudos e Polticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (DISOC/IPEA) e pesquisador associado adjunto e professor da ps-graduao do Departamento de Contabilidade e Cincias Atuariais da Universidade de Braslia (UnB). Publicaes recentes: Juventude e Polticas Sociais no Brasil. (Ipea, 2009), Situao Social Brasileira: 2007. (Ipea, 2009), As Polticas Sociais e a Constituio de 1988: conquistas e desafios (Ipea, 2009).
Jurandi Frutuoso Silva mdico, especialista em Gesto de Sistemas Locais de

Sade, Escola de Sade Pblica do Cear. Foi Secretrio Municipal de Sade de Pedra Branca CE, presidente do Conselho de Secretrios Municipais de Sade do Cear (Cosems), Secretrio de Estado da Sade do Cear, presidente do Conselho Nacional de Sade (Conass) e membro do Ncleo de Estudos em Sade Coletiva (NESC) da Universidade Federal do Cear (UFC). Atualmente secretrio-executivo do Conass.
Maria Beatriz Luce graduada em Pedagogia, mestre e doutora em Educao. professora titular da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), reitora pro tempore da Universidade Federal do Pampa (Unipampa), conselheira do Conselho Nacional de Educao (CNE), editora da Revista Brasileira de Poltica e Administrao da Educao (RBPAE) e membro do conselho editorial de peridicos como Globalisation, Societies and Education e Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos. Marisa Timm Sari pedagoga e mestre em Educao. Atualmente

membro do Conselho Estadual de Educao do Rio Grande do Sul. Foi presidente da Unio Nacional dos Dirigentes de Municipais de Educao

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(Undime/RS) /Seco Rio Grande do Sul e Secretria Municipal de Educao e Cultura de Cachoeira do Sul RS. Entre outras obras, publicou A Organizao da Educao Nacional em Direito Educao: uma questo de justia (Ed. Malheiros, 2004).
Odorico Ferreira Cardoso Neto filsofo e bacharel em Direito e em Letras, mestre e doutor em Educao. Professor da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), no Centro Universitrio do Araguaia, Campus de Barra do Garas. Tem experincia na rea de Educao, com nfase em Poltica Educacional, principalmente nos temas: democratizao, gesto, sistema, democracia e educao. Romualdo Portela de Oliveira licenciado em Matemtica, mestre e doutor em Administrao Escolar e Livre-Docente pela USP. Fez ps-doutorado na Universidade de Cornell. Foi consultor do Laboratrio Latino- Americano de Avaliao da Qualidade da Educao (LLECE), UNESCO, Santiago do Chile. professor associado da Faculdade de Educao da USP. Foi coordenador do Curso de Pedagogia da FEUSP e atualmente coordena o programa de ps-graduao em Educao da mesma instituio. pesquisador do CNPq e tem inmeras publicaes sobre educao. Sandra Zkia Sousa licenciada em Pedagogia, mestre e doutora em

Educao. professora da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (USP), atuando na ps-graduao na rea Estado, Sociedade e Educao. O campo de pesquisa privilegiado trata de poltica e avaliao educacional, com produes divulgadas em artigos e captulos de livros. membro do corpo editorial da Revista Brasileira de Educao e da Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos.
Sofia Lerche Vieira licenciada em Letras, mestre em Educao e doutora em

Filosofia e Histria da Educao, com Ps-Doutorado pela Universidad Nacional de Educacin a Distancia, Espanha. professora titular da Universidade Estadual do Cear e da Universidade Federal do Cear (aposentada). pesquisadora do CNPq e foi Secretria da Educao Bsica do Estado do Cear. Dentre suas principais obras esto: Poltica Educacional em Tempos de Transio (Ed. Plano, 2000) e Educao Bsica: poltica e gesto da escola (Liber Livro, 2008).
Wagner Santana socilogo com mestrado em Comunicao e Educao.

Atualmente oficial de projetos da rea de Educao da Representao da UNESCO no Brasil, coordenando projetos, estudos e pesquisas nas reas de ensino fundamental, planejamento e gesto educacional e polticas docentes. Atua no campo educacional h 20 anos e foi gestor de projetos e assessor de entidades governamentais, organizaes da sociedade civil e entidades privadas.

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