Constitucin y derecho administrativo Una parte muy numerosa de los preceptos constitucionales guarda relacin directa con el Gobierno

y con la Administracin, su organizacin, actividad, lmites, responsabilidades y controles a los que queda sometida. Ahora bien, en el marco de la Constitucin es lcito adoptar distintas opciones sobre cuestiones administrativas, pues se trata de una Constitucin abierta y democrtica. De otro lado, cabe comentar que no es posible contemplar el Derecho administrativo vigente, su evolucin y su interpretacin, al margen de la Constitucin. Como no es posible contemplarlo sin tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Si entre las distintas disciplinas jurdicas hay mltiples influencias, la distincin entre Derecho Constitucional y Derecho Administrativo es especialmente difusa, pues una parte del Derecho Administrativo constituye un desarrollo directo de la Constitucin y de otras normas del llamado bloque de constitucionalidad, en especial los Estatutos de Autonoma. La concepcin constitucional de la Administracin pblica LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO INSTITUCIN AL SERVICIO OBJETIVO DE LOS INTERESES GENERALES. La Constitucin define lo que es la Administracin en el Estado social y democrtico de Derecho que establece. Segn el artculo 103.1, la Administracin pblica sirve con objetividad a los intereses generales. Quiere ello decir que se trata de una institucin, es decir, de una organizacin abocada a un fin, consistente en el servicio a los intereses generales. El servicio a los intereses generales define la esencia de la Administracin pblica y determina su estructura y actividad. Como organizacin, debe articularse de la forma ms adecuada para alcanzar su fin, con la peculiaridad de que su funcin ha de realizarse con objetividad, es decir, sin acepcin de personas ni interferencias partidistas, sin discriminacin. En consecuencia, la Administracin es una organizacin profesionalizada y jerarquizada. Su personal debe seleccionarse en virtud de estrictos criterios de mrito y de capacidad (art. 103.3 CE). Es ms, la ley que regula su estatuto debe garantizar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones cumpliendo las rdenes de sus superiores. 1. QU SON LOS INTERESES GENERALES Los intereses generales se diferencian por definicin de los intereses particulares, si bien los primeros son intereses sociales o colectivos que el Estado asume como propios. En virtud de ello, los publifica, es decir, los convierte en objetivos y prioridades polticas, lo que le lleva a movilizar los recursos y poderes pblicos necesarios para gestionarlos y defenderlos. Ahora bien, esa determinacin de los intereses generales no se realiza de cualquier manera y no est exenta de limites jurdicos. Ante todo, son las normas jurdicas las que establecen los

intereses generales a perseguir, los definen y, en su caso, otorgan preferencia a unos sobre a otros, atribuyendo a la Administracin las potestades que precisa para servirlos. El marco de la Constitucin (principalmente en el captulo III del Ttulo I), de los Tratados y de los Estatutos de Autonoma, las leyes y el Derecho europeo derivado definen con mayor precisin los intereses generales a tutelar en cada momento y el alcance y los lmites de los poderes que otorgan a la Administracin pblica competente para cumplir su funcin. La capacidad de convertir en pblicos determinados intereses sociales fijando las prioridades polticas corresponde a los rganos de Gobierno, en ejercicio de la funcin de direccin poltica (art. 97 CE- art. 3.3 LRJ-PAC). La determinacin de los intereses generales no puede ser contraria a Derecho y no cabe jurdicamente disfrazar como tales meras preferencias personales. Ms all de este lmite negativo, que puede ser controlado por los Jueces y Tribunales como expresin de arbitrariedad, la definicin concreta de los intereses pblicos a perseguir corresponde a los rganos dotados de representatividad poltica (Gobierno). A estos efectos el nico control del acierto o desacierto de los gobernantes ser el control poltico, el que se ejerce por la oposicin y por la opinin pblica que se traduce en responsabilidad ante los electores. GOBIERNO Y ADMINISTRACIN El Gobierno recibe sus poderes del cuerpo electoral, a travs de las Cmaras representativas y es, por ello, un rgano poltico. Lo mismo puede decirse del Gobierno de las Comunidades Autnomas, mientras que quienes constituyen los rganos de gobierno locales son ellos mismos cargos electos. La actuacin de todos estos rganos gubernativos puede regirse por concepciones ideolgicas y de partido. sta es la regla bsica del sistema democrtico. El Gobierno se encarga de dirigir la Administracin civil y militar, tiene la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria. Por lo tanto, en el ejercicio de estas funciones el Gobierno es el rgano supremo de la Administracin y le corresponde la adopcin de decisiones administrativas de mayor importancia, estando regida su actuacin por el Derecho administrativo. Lo mismo puede decirse de los Gobiernos Autonmicos. Mientras que los gobiernos locales ejercen funciones que, cuando son de decisin, estn todas ellas regidas por el Derecho administrativo, pues es ms difcil distinguir en este nivel entre direccin poltica y administrativa en sentido estricto. La Administracin cumple las directrices e instrucciones del Gobierno correspondiente, con el que todos los empleados pblicos tienen un deber de obediencia y fidelidad institucional. Sin embargo, la funcin de direccin administrativa de los Gobiernos ha de respetar la legalidad y la objetividad o imparcialidad de la actividad administrativa. Pues que la Administracin sea dirigida por el Gobierno y deba apoyar su gestin no quiere decir que est al servicio del Gobierno, ya que slo est al servicio de los ciudadanos o de los intereses generales. La Administracin en el Estado democrtico est subordinada al Gobierno y sujeta a su vigilancia y control. Pero en un sistema democrtico de partidos, la neutralidad poltica de la Administracin

es esencial para mantener la continuidad de la accin administrativa y de los servicios pblicos, ya que la Administracin permanece a pesar de los cambios de Gobierno. Para garantizar la imparcialidad y la profesionalidad de la Administracin es necesario que la ley y la jurisprudencia establezca con firmeza los criterios conforme a los cuales distinguir entre aquellos cargos pblicos que pueden ser nombrados en virtud de criterios de confianza poltica y los que estn sujetos al estatuto previsto en el artculo 103.3 CE. LA PARTICIPACIN DE LOS CIUDADANOS Y ADMINISTRACIN PBLICA El artculo 9.2 CE ordena a los poderes pblicos facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social. Por lo que atae a la Administracin, se reconoce a los ciudadanos y de las entidades sociales en que se organizan el derecho a intervenir en las decisiones administrativas que afecten a sus intereses. Adems de la intervencin en el procedimiento, la participacin de ciudadanos y entidades sociales en las funciones se articula a travs de rganos consultivos o de asesoramiento, en los que se integran representantes de las organizaciones sociales ms representativas de los sectores afectados; y a travs de frmulas de democracia directa, como la iniciativa popular y el referndum o el poco utilizado concejo abierto en los pequeos municipios. La participacin de los ciudadanos debe ser compatible con los principios de imparcialidad y de garanta de la legalidad y no perturbar la gestin de los servicios ni dilatar excesivamente de las decisiones. Ahora bien, una Administracin abierta a la participacin de los interesados, que sea capaz de tener en cuenta sus opiniones antes de decidir es una Administracin ms eficaz, si por eficacia se entiende la adecuacin de la accin administrativa de las demandas sociales y no slo la agilidad o rapidez de la tramitacin de los procedimientos. LA ORGANIZACIN PLURAL Y DESCENTRALIZADA La Administracin a que se refiere la Constitucin es una organizacin plural. Este pluralismo administrativo es consecuencia de la pluralidad de niveles de gobierno que la Constitucin reconoce, ya que cada Gobierno dirige su propia Administracin. El pluralismo administrativo es ms amplio, pues por razones de diverso tipo se ha ido creando un conjunto muy heterogneo de organismo y entes pblicos de naturaleza administrativa, que dependen o se vinculan orgnicamente a aquellas Administraciones territoriales. DESCENTRALIZACIN, AUTONOMA, DESCONCENTRACIN El primero de esos principios es el de descentralizacin (art. 103.1. CE), que define una tendencia o directriz que consiste en atribuir mayores competencias y recursos a las Administraciones pblicas de mbito territorial ms reducido y a entidades administrativas especializadas. La descentralizacin puede ser territorial o funcional. La primera presupone la existencia dentro del Estado de niveles territoriales de gobierno dotados de autonoma.

Consecuencia de la descentralizacin es la autonoma, que hace referencia a un poder limitado dentro del Estado, que no se predica por contraposicin de la soberana estatal. Ahora bien, la autonoma implica en los entes territoriales, la capacidad de ejercer competencias bajo su responsabilidad, y de imprimir a la accin de gobierno y administracin una orientacin poltica propia, que puede ser distinta de la del Gobierno del Estado. A raz de la Constitucin, los principios de descentralizacin y autonoma han alcanzado tal trascendencia en nuestro ordenamiento que el sistema constitucional ha podido ser definido como Estado de las Autonomas, aludiendo a la divisin en Comunidades Autnomas. La descentralizacin funcional tiene carcter administrativo o de gestin, pues consiste en atribuir a determinados entes u organismos pblicos con personalidad jurdica propia la gestin de ciertos servicios o el ejercicio de actividades administrativas. Distinto del de descentralizacin es el principio de desconcentracin (art. 103.1 CE). Este principio atae a la organizacin y relaciones internas de una misma Administracin. Tiene un alcance relativo u orientativo y consiste en atribuir mayores competencias a los rganos o unidades inferiores y perifricos en descargo de los rganos superiores y centrales. ELEMENTOS DE COHESIN Contrapunto necesario de la pluralidad de organizacin poltica y administrativa son aquellos principios que miran a dotar de cohesin al conjunto de los poderes que actan en un mismo territorio. Esta cohesin es imprescindible por razones de eficacia, pues no debe perjudicarse el servicio pblico por la complejidad administrativa o por disfunciones derivadas de conflictos de intereses polticos o por la mera incomunicacin entre unas y otras Administraciones. El principio de jerarqua administrativa (art. 103.1 CE), aplicable internamente en cada Administracin, consiste en ordenar los rganos con competencias sobre una misma materia conforme a una estructura piramidal en la que la subordinacin de los rganos inferiores a los superiores es estricta. Pero la descentralizacin funcional y la introduccin de tcnicas organizativas que valoran el trabajo en equipo y la corresponsabilidad en los resultados, conlleva el abandono de la rgida jerarquizacin en sectores de la accin administrativa. La coordinacin es un principio aplicable tanto en el interior de una misma organizacin como en sus relaciones con Administraciones distintas y autnomas, y persigue la fijacin de medios y sistemas de relacin que hagan posible la informacin recproca, la homogeneidad tcnica y la accin conjunta de autoridades y unidades administrativas. Por ltimo, el principio de solidaridad (aludido en los arts. 2, 138.1 y 158.1 CE), constituye la referencia a los distintos territorios y Administraciones territoriales con consecuencias en las relaciones interadministrativas, aparte de otras propiamente econmicas y financieras. Tiene equivalente en el Derecho de la Unin Europea en el de cohesin (art. 3.3. TUE).