TEMA 12

Las fuentes del Derecho Administrativo. La jerarqua de las fuentes. La Constitucin la Le!. Dis"osiciones normativas con fuer#a de le!. El $e%lamento.

1. C&'CE(T& ) CLA*E* DE +,E'TE* Tradicionalmente se distinguen fuentes del derecho en sentido formal y fuentes del derecho en sentido material. En la primera acepcin del trmino, en sentido formal, entendemos por fuente del derecho la concrecin real de la potestad normativa originaria de determinadas instituciones. Es decir, la forma que adopta la norma en su concrecin. En la segunda acepcin del trmino, en sentido material, entendemos por fuente del derecho la institucin e instituciones que tienen la potestad atribuida de crear normas jurdicas. Por tanto, en el primer sentido del trmino la ley es una fuente del derecho y en el segundo, las ortes !enerales como rgano encargado de su aprobacin. "as clases de fuentes, encuentran su regulacin en el digo ivil. #e$ala el artculo % del mismo& %. "as fuentes del ordenamiento jurdico espa$ol son la ley, la costumbre y los principios generales del 'erecho. (. arecer)n de valide* las disposiciones que contradigan otra de rango superior +. "a costumbre solo regir) en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden p,blico y que resulte probada. "os usos jurdicos que no sean meramente interpretativos de una declaracin de voluntad tendr)n la consideracin de costumbre. -. "os principios generales del 'erecho se aplicar)n en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su car)cter informador del ordenamiento jurdico. .. "as normas jurdicas contenidas en los tratados internacionales no ser)n de aplicacin directa en Espa$a en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicacin ntegra en el /.0.E.

1. "a jurisprudencia complementar) el ordenamiento jurdico con la doctrina que, de modo reiterado, estable*ca el Tribunal #upremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del 'erecho. Por tanto, clasificamos las fuentes de la siguiente forma& 23E4TE# '56E T7# 8 8 8 "a "ey "a costumbre "os Principios !enerales del 'erecho

23E4TE# 54'56E T7# 8 8 "a 9urisprudencia "os Tratados 5nternacionales

Esta tradicional clasificacin de las fuentes que hace el digo ivil no se corresponde, sin embargo, con la realidad del ordenamiento, entre otras ra*ones porque no se cita siquiera una fuente tan importante como son los reglamentos, aunque se puede entender una alusin al hablar de disposiciones que contradigan otras de rango superior. Por ello hay que entender el trmino :ley; en el sentido de norma escrita, cualquiera que sea el rgano de que emane. Por otro lado, el sistema de fuentes es hoy mucho m)s complejo que cuando se redact el digo ivil, complejidad que deriva no slo del valor de la onstitucin como norma jurdica, sino tambin de la aparicin de dos nuevas clases de leyes, desconocidas hasta la onstitucin de %<=>& la "ey org)nica, que se aplica para regular ciertas materias por su importancia, y la "ey de las omunidades 7utnomas, que surge de haberse reconocido en ellas otra instancia soberana de produccin de 'erecho. Por si esto fuera poco, la entrada de nuestro pas en las omunidades Europeas ha supuesto la aplicacin de un nuevo ordenamiento conforme al cu)l, a parte del valor de los tratados internacionales, aparecen los reglamentos comunitarios, con vigencia directa e inmediata en el 'erecho espa$ol e incluso con valor superior al de nuestras leyes, a las que derogan. 3n sistema de fuentes, de otro lado, supone la e?istencia de unas normas sobre las mismas fuentes, que las ordenen o jerarquicen, asignando a cada su posicin dentro del conjunto. Esta funcin la cumplen los principios de jerarqua normativa y el de competencia. #eg,n el primero de ellos, recogido en el artculo <.+ onstitucin, la norma superior deroga a la inferior y la inferior es nula cuando contradice la superior. El principio de competencia significa la atribucin a un rgano concreto de la potestad de regular materias o de dictar cierto tipo de normas con e?clusin de los dem)s rganos.

Por tanto, podemos establecer despus de estas aclaraciones que el sistema real de fuentes del derecho en nuestro pas es el siguiente&

+,E'TE* D-$ECTA*
8 Primarias8 8 8 8 8 8 8 8 8 "a onstitucin 0rdenamiento comunitario Estatutos de 7utonoma y "eyes 0rg)nicas "eyes ordinarias del Estado y de las omunidades 7utnomas@ 'ecretos leyes y 'ecretos legislativos 6eales 'ecretos y 'ecretos autonmicos Ardenes de las omisiones 'elegadas del !obierno Ardenes Binisteriales 'isposiciones de 7utoridades inferiores

8 #ecundarias8 8 8 ostumbre Principios !enerales del 'erecho

+,E'TE* -'D-$ECTA*
8 8 Tratados 5nternacionales 9urisprudencia

2. LA C&'*T-T,C-.' "a onstitucin es la primera de las fuentes, es decir, la norma que prevalece sobre todas las dem)s. #in embargo, la cuestin que interesa dilucidar no es la evidencia de que la onstitucin es una norma jurdica sino si es o no directamente aplicable por los operadores del 'erecho. #i esta discusin se plantea es porque las constituciones actuales, adem)s de regular los derechos y libertades b)sicas y la organi*acin de los poderes del Estado, recogen otra serie de preceptos que pretenden establecer una tabla de valores conformadores de la sociedad entera. "a respuesta la encontramos recogida en el artculo .+ de la onstitucin, que distingue entre las normas reguladoras de los derechos fundamentales y libertades p,blicas de las que recogen los principios rectores de la poltica social y econmica. 'e las primeras se

predica su aplicacin directa al se$alar que :vinculan a todos los poderes p,blicos;. 'e las segundas, en cambio, se dice que :su reconocimiento, respeto y proteccin informar) la legislacin positiva, la pr)ctica judicial y la actuacin de los poderes p,blicos;. "a supremaca de la onstitucin puede verse, no obstante, disminuida por el 'erecho europeo, pues, si en principio los tratados internacionales slo son v)lidos si se sujetan a lo dispuesto en la onstitucin Cartculo <..%& :la celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la onstitucin e?igir) ) previa revisin constitucional;D, aquella supremaca cede en el supuesto contemplado en el artculo <+ de la propia onstitucin, que establece que mediante ley org)nica se podr) autori*ar la celebracin de tratados por los que se atribuya a una organi*acin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la onstitucin. Por ra*n de los procedimientos establecidos para su revisin, las normas constitucionales son de dos clases& 8 "as previstas en el artculo %1>.% de la onstitucin. #u revisin se equipara con la revisin total de la onstitucin y se sujeta a un procedimiento que consiste en la aprobacin de la iniciativa por mayora de (E+ de ambas )maras, disolucin de las ortes, ratificacin de la decisin por las nuevas )maras, aprobacin del nuevo te?to por mayora de (E+ y sometimiento a referndum. "as restantes que se pueden considerar jer)rquicamente inferiores a las anteriores y su revisin se reali*a por un procedimiento m)s simple, recogido en el artculo %1= de la onstitucin.

"as tcnicas utili*adas para garanti*ar la supremaca de la onstitucin sobre las dem)s normas se organi*an en nuestro pas mediante un sistema de control concentrado en la que el control de la onstitucionalidad de las leyes queda en manos de un solo rgano, el Tribunal onstitucional, frente al denominado :sistema de control difuso;, utili*ado en Estados 3nidos y en el que, son los propios jueces ordinarios, bajo el control ,ltimo del Tribunal #upremo, los que determinan la constitucionalidad de las normas con ocasin de su aplicacin a los casos concretos. /. LA* LE)E* ) *,* CLA*E* "as leyes son aquellas normas de origen parlamentario, subordinadas a la onstitucin, e irresistibles e indiscutibles para los operadores jurdicos. 'entro de las leyes parlamentarias, adem)s de las le!es ordinarias, que se aprueban por el procedimiento habitual y mayora simple, la onstitucin de %<=> ha introducido la categora de le!es or%0nicas. Estas leyes se refieren a materias de especial trascendencia y requieren mayora absoluta del ongreso. #e refieren :al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades p,blicas, las que aprueben los Estatutos de 7utonoma y el rgimen electoral general y las dem)s previstas en la onstitucin; Cartculo >% onstitucinD.

Tambin son leyes parlamentarias las le!es de las Comunidades Autnomas, es decir, las normas que aprueban sus rganos legislativos sobre materias que tiene atribuidas y sobre las cuales tiene el Tribunal onstitucional el control de su constitucionalidad. "as leyes de las omunidades 7utnomas est)n subordinadas, adem)s de a la onstitucin, a sus respectivos Estatutos de 7utonoma. Esto significa que no est)n subordinadas a todas las leyes estatales con las cuales se relaciona a travs del principio de competencia, en lugar del principio de jerarqua. #in embargo, la onstitucin ha previsto un conjunto de le!es estatales de cone1in con los su2sistemas autonmicos, que por su naturale*a se imponen jer)rquicamente a las leyes de los Parlamentos de las .77. y que son las siguientes& "os Estatutos de Autonoma, que son leyes org)nicas que se caracteri*an, a partir de su objeto, en su sistema de elaboracin y modificacin. "as le!es3marco, a travs de las cuales :las ortes !enerales, en materia de competencia estatal, podr)n atribuir a todas o a alguna de las omunidades 7utnomas la facultad de dictar para s mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una "ey estatal; Cartculo %.F.% onstitucinD. "as le!es de transferencia o dele%acin, por medio de las cuales :el Estado podr) transferir o delegar en las omunidades 7utnomas, mediante ley org)nica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturale*a sean susceptibles de transferencia o delegacin; Cartculo %.F.( onstitucinD. "as le!es de armoni#acin, por medio de las cuales :el Estado podr) dictar leyes que estable*can los principios necesarios para armoni*ar las disposiciones normativas de las .77., a,n en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo e?ija el inters general; Cartculo %.F.+ onstitucinD. omo formas especiales de leyes parlamentarias est)n las siguientes& 8 Le!es refrendadas.8 #on las sometidas a referndum, si entendemos que el artculo <( de la onstitucin, al hablar, a propsito del referndum, de :decisiones polticas de especial trascendencia; incluye a las leyes. 8 Le!es "accionadas.8 #e utili*an para dar m)s autoridad a determinados contratos, protegindolos de posibles modificaciones unilaterales del poder ejecutivo. +.(. E" P60 E'5B5E4T0 "E!5#"7T5G0 06'547650 #e regula en el Ttulo 555, aptulo 55 de la onstitucin espa$ola de %<=> Cartculos del >% al <(D. El procedimiento se inicia con la iniciativa o presentacin de proyectos o proposiciones de ley antes las )maras.

"a iniciativa le%islativa puede ser ejercida por& 8 El !obierno.

#e concreta en los proyectos de ley. 3na ve* aprobados por el onsejo de Binistros, se remiten al ongreso de los 'iputados, acompa$ados de una e?posicin de motivos y de los antecedentes necesarios, para que ste pueda pronunciarse sobre ellos Cartculos >= y >> de la onstitucinD El procedimiento de elaboracin de proyectos de ley, a que se refiere el apartado anterior, se iniciar) en el Binisterio o Binisterios competentes mediante la elaboracin del correspondiente 7nteproyecto, que ir) acompa$ado por la memoria, los estudios o informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, un informe sobre el impacto por razn de gnero de las medidas que se establecen en el mismo , as como por una memoria econmica que contenga la estimacin del coste a que dar) lugar. En todo caso los anteproyectos de ley habr)n de ser informados por la #ecretara !eneral Tcnica. 8 El ongreso de los 'iputados y del #enado.

#e ejercita por medio de una proposicin de ley que puede ser impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por %. 'iputados o (F #enadores Cartculo >= de la onstitucinD. 8 "as 7sambleas legislativas de las omunidades 7utnomas.

#e reali*a remitiendo a la Besa del ongreso de los 'iputados una proposicin de ley y designando a tres de sus miembros como representantes para que se encarguen de su defensa Cartculo >=.( onstitucinD. 8 El Pueblo.

onocida como :iniciativa legislativa popular;. #e encuentra regulada por "ey 0rg)nica +E%<>-, de (> de mar*o. Para su ejercicio se e?ige un mnimo de .FF.FFF firmas acreditadas, y no procede en materias propias de ley org)nica, tributarias o de car)cter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia Cartculo >=.+ de la onstitucinD. 3na ve* ejercida la iniciativa, si se trata de una proposicin de ley, la Besa de la )mara la remitir) al !obierno para que pueda oponerse a su tramitacin, para pasar despus al Pleno de la )mara, que se pronunciar) sobre su toma en consideracin. Este tr)mite no se aplica a los proyectos de ley. Tras la iniciativa tiene lugar la aprobacin por el ongreso de los 'iputados, siguiendo los tr)mites siguientes& 8 8 Toma en consideracin Publicacin

8 8 8 8 8

Presentacin de enmiendas 5nforme de una ponencia sobre el proyecto 'ebate y votacin artculo por artculo Elaboracin de un dictamen por la omisin 'ebate y votacin final en el Pleno

Para que los proyectos sean aprobados basta la mayora simple, es decir, m)s votos a favor que en contra, cualquiera que sea el n,mero de abstenciones, salvo que la onstitucin e?ija una mayora cualificada. #i el #enado ha introducido enmiendas o ha puesto su veto el proyecto se devuelve al ongreso para su nueva consideracin. #i se trata de enmiendas, el ongreso se pronunciar) sobre ellas, admitindolas o no por mayora simple. #i se trata de veto, el proyecto habr) de someterse a ratificacin, que requerir) mayora absoluta o, una ve* transcurridos dos meses, mayora simple. El procedimiento legislativo concluye con la sancin por parte del 6ey, en cumplimiento del artculo <% de la onstitucin de %<=> que se$ala que :el 6ey sancionar), en el pla*o de quince das, las leyes aprobadas por las ortes !enerales, y las promulgar) y ordenar) su inmediata publicacin;, que deber) hacerse en el /0E, seg,n establece el artculo (.% digo ivil. +.+. "EHE# 06!I45 7# H 06'547657# #eg,n el artculo >% de la onstitucin espa$ola de %<=>, son leyes org)nicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades p,blicas, las que aprueban los Estatutos de 7utonoma y el rgimen electoral general y las dem)s previstas en la onstitucin. "a onstitucin e?ige una mayora cualificada tanto para su aprobacin como para su modificacin o derogacin, mayora que consiste en :la mayora absoluta del ongreso, en una votacin final sobre el conjunto del proyecto;. "as leyes ordinarias son aprobadas, modificadas o derogadas, por las ortes !enerales por mayora simple tanto en el ongreso de los 'iputados como en el #enado y afectan a todas aquellas materias sobre las que no e?ista reserva de ley org)nica. +.-. "7# 406B7# 'E" !0/5E640 04 23E6J7 'E "EH& 'E 6ET0#8"EHE# H 'E 6ET0# "E!5#"7T5G0# El !obierno tiene atribuida la facultad de dictar normas con rango de ley bajo las frmulas de decreto8ley y de decreto legislativo, tambin denominadas :normas con fuer*a de ley;. Procedemos a su estudio a continuacin. /.4.1. Decretos3le!es

#urgen a finales del siglo K5K y, si bien en principio tuvieron su fundamento en la concurrencia de circunstancias e?cepcionales, actualmente se basan en ra*ones de urgencia o como alternativa a la lentitud de los trabajos parlamentarios. "a onstitucin los regula en el artculo >1, estableciendo una serie de normas de necesario y obligado cumplimiento& 8 8 'ebe tratarse de un :caso de e?traordinaria y urgente necesidad;. 4o pueden afectar al ordenamiento de las instituciones b)sicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo 5, al rgimen de las omunidades 7utnomas, ni al derecho electoral general. 'eber) ser ratificado por el ongreso en el pla*o de los +F das siguientes a su promulgacin. "a frmula de los decretos8leyes no es utili*able por las omunidades 7utnomas.

8 8

/.4.2. Los decretos le%islativos #e regulan en el artculo >. de la onstitucin al establecer que :las disposiciones del !obierno que contengan legislacin delegada recibir)n el ttulo de decretos legislativos;. "as ortes !enerales, mediante leyes de delegacin o de autori*acin, o bien delega en el !obierno la facultad de desarrollar con fuer*a de ley los principios contenidos en una ley de bases, encargo que reali*a mediante la aprobacin de te?tos articulados, o bien autori*a al !obierno para refundir el contenido de varias leyes en un ,nico te?to que se materiali*a en la aprobacin de te?tos refundidos. "os requisitos de la delegacin, se regulan en la onstitucin en los artculos >( y >+, en los siguientes trminos& 8 "a delegacin deber) hacerse por una ley de bases cuando se trate de formar te?tos articulados o por una ley ordinaria de autori*acin cuando se trate de refundir varios te?tos en uno solo. "a delegacin puede contener cualquier materia, e?cepto la que deba ser objeto de regulacin por ley org)nica. "a delegacin no puede incluir la facultad de modificar la propia ley de bases, ni la de dictar normas con car)cter retroactivo. "a delegacin debe hacerse de forma e?presa y con fijacin del pla*o para su ejercicio, sin que pueda entenderse concedida de modo implcito ni por tiempo indeterminado. "a delegacin ha de hacerse de forma precisa, de forma que las bases han de delimitar con precisin el objeto y alcance de la delegacin, mientras que las autori*aciones para refundir te?tos legales deben determinar si la delegacin se

refiere a la mera formulacin de un te?to ,nico o si incluye el regulari*ar, aclarar y armoni*ar los te?tos legales que han de ser refundidos. 8 "a aprobacin ha de hacerse observando las reglas de procedimiento establecidas para los dem)s reglamentos gubernativos. Berece recalcarse que antes de la aprobacin del decreto legislativo, debe informar el onsejo de Estado sobre su adecuacin a la delegacin, informe que tiene car)cter preceptivo pero no vinculante.

"os efectos de la delegacin de la delegacin son los siguientes& 8 "os te?tos resultantes de la delegacin tienen el valor de normas con rango de ley en cuanto se acomoden a los trminos de la delegacin, siendo nulos en todo aquello que no se acomoden. 3na ve* ejercitada la delegacin, una ulterior modificacin del te?to articulado o refundido necesitar) una norma con rango de ley u otra delegacin legislativa.

El control sobre el uso correcto de la delegacin, se regula en la onstitucin en su artculo >(.1 al se$alar que sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegacin podr)n establecer frmulas adicionales de control. +... "0# T67T7'0# 54TE647 5047"E# "os Tratados 5nternacionales, es decir, los acuerdos que el Estado espa$ol celebra con otros Estados, se manifiestan en una gran cantidad de instrumentos Cacuerdos, convenios, protocolos, canjes de notas, etc.D y, al margen de las vinculaciones internacionales entre los pases, son fuente del 'erecho interno. #u vigencia viene determinada por la publicacin en el /oletn 0ficial del Estado, artculo <1 de la onstitucin,& los tratados internacionales v)lidamente celebrados, una ve* publicados oficialmente en Espa$a, formar)n parte del ordenamiento interno. 4o obstante esta consideracin como fuente del 'erecho, al no intervenir el Parlamento sino el Ejecutivo en la negociacin y firma de los tratados, la onstitucin establece un sistema de control, artculos <+ a <1, en los siguientes trminos& 8 #i el tratado contiene estipulaciones contrarias a la onstitucin ser) precisa la previa revisin constitucional. El !obierno o cualquiera de las )maras pueden requerir al Tribunal onstitucional para que declare si e?iste o no esa contradiccin. Bediante ley org)nica se podr) autori*ar la celebracin de tratados por los que se atribuya a una organi*acin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la onstitucin. "a prestacin del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerir) la previa autori*acin de las ortes !enerales en los de car)cter poltico o militar, los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales del Ttulo 5, los que comporten

obligaciones financieras para la Lacienda P,blica y los que supongan modificacin o derogacin de alguna ley o e?ijan medidas legislativas para su ejecucin. 8 El ongreso y el #enado ser)n inmediatamente informados de la conclusin de los restantes tratados o convenios.

2inalmente, un aspecto importante de los tratados internacionales lo constituye sus efectos& los tratados modifican las leyes que les son contrarias, pero no a la inversa, es decir, no son modificables por leyes posteriores sino que :sus disposiciones slo podr)n ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del 'erecho internacional; Cartculo <1.% de la onstitucin espa$ola de %<=>D +.1. E" 'E6E L0 0B345T7650 "as caractersticas del sistema jurdico comunitario son& 8 8 8 8 El ordenamiento comunitario es autnomo e independiente de los ordenamientos de los Estados miembros. Tiene fuentes propias de produccin del 'erecho. #e integra en el 'erecho interno a travs de una relacin vertical. "as normas comunitarias que cumplen determinados requisitos tienen eficacia inmediata en el ordenamiento interno de los Estados miembros.

En el 'erecho comunitario, e?iste un nivel de fuentes primarias, que hacen el papel de constitucin, y que son los tratados y dem)s actos posteriores que los han modificado o completado y que se integran en ellos. Tambin se integran en este primer nivel los elementos normativos que han completado los tratados, entre ellos protocolos como los que han establecido el Estatuto del Tribunal de 9usticia de la omunidad o el Estatuto de la /anca Europea para las inversiones. Tambin se integran en este nivel los tratados de adhesin de los Estados no fundadores. ada uno de ellos ha sido aprobado seg,n la normativa constitucional de cada Estado. "os tratados comunitarios contienen dos tipos de normas& las de alcance general, que reconocen derechos a los particulares, y otras que agotan su eficacia en las relaciones entre los Estados miembros o entre stos y las instituciones comunitarias. El Tribunal de 9usticia de las omunidades ha ido definiendo las condiciones y requisitos que deben reunir las disposiciones de los tratados que tendr)n esta eficacia normativa directa y cu)les carecer)n de ella. En cuanto a las fuentes de segundo nivel, que son las que se fundamentan en las anteriores, el Tratado de la omunidad Europea, clasifica en cinco los actos que pueden ser emitidos por las instituciones europeas& reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dict)menes.

8 8 8 8

El reglamento tendr) un alcance general. #er) obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. "a directiva slo obliga a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe conseguirse, dejando a los mismos la eleccin de la forma y los medios. "a decisin ser) obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios. "as recomendaciones y los dict)menes, se se$ala que no ser)n vinculantes.

+.=. E" 6E!"7BE4T0 /.5.1. Conce"to Por 6eglamento se entiende toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada por una 7dministracin P,blica. Por rango inferior a la ley se entiende, en primer lugar, que aunque sea posterior el reglamento no puede derogar a la ley y, por el contrario, toda norma con rango de ley puede derogar un reglamento. Tambin significa que no hay materias reservadas a la potestad reglamentaria en el sentido de que la ley puede regular cualquier materia regulada anteriormente por el reglamento. Esta posicin ordinamental de la ley y el reglamento se e?presa en el principio de reserva de ley. Este principio tiene dos manifestaciones& 8 6eserva material de ley, que comprende las materias para las cuales e?ige la onstitucin una regulacin por norma con rango de ley y que, por tanto, no pueden ser reguladas por normas reglamentarias aunque no lo haga la ley. 6eserva formal de ley, que significa que cualquier materia, cuando es regulada por ley ya no puede serlo por un reglamento.

"a diferencia de los reglamentos con los actos administrativos generales se plasma en que el reglamento es una norma general y abstracta, no referida a administrados concretos, como los actos administrativos. #in embargo, esta imposibilidad de reglamentos intuitu personae no impide que e?istan reglamentos dirigidos a grupos concretos de administrados. Por este motivo, la diferencia entre reglamento y acto administrativo general Cque tambin puede ir dirigido a un grupo de administradosD se ha buscado en otros criterios como el de la no consuncin, que significa que el reglamento es una norma y como tal no se agota por una sola aplicacin ni por muchas@ por el contrario, el acto administrativo general se e?tingue en una sola aplicacin, por numeroso que sea el grupo al que va dirigido. /.5.2. Clases

"as clases de reglamentos se han estudiado cl)sicamente en funcin de su relacin con la ley, por las materias que regulan y por la autoridad de la que emanan. aD Por su relacin con la ley Podemos clasificar a los reglamentos, al igual que la costumbre, en e?tra legem, secundum legem y contra legem, que se corresponden con reglamentos independientes, ejecutivos y de necesidad. 8 "os reglamentos independientes son los que regulan materias sobre las que la onstitucin ha previsto una reserva reglamentaria. En nuestro 'erecho seran aquellos que regulan materias no sujetas a reserva material ni a reserva formal de ley. "os reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una ley, normalmente porque la misma ley ha previsto un reglamento de estas caractersticas. 6equisito procedimental de estos reglamentos es el informe preceptivo del onsejo de Estado, dirigido precisamente a controlar la fidelidad del reglamento con la ley que desarrolla. "os reglamentos de necesidad son aqullos que dicta la 7dministracin para hacer frente a una situacin e?traordinaria. "a ra*n de ellos se ha visto en la gravedad de las situaciones ante las cuales la 7dministracin puede dictar normas al margen de los procedimientos comunes para afrontarlas.

bD Por ra*n de la materia Podemos distinguir entre reglamentos administrativos y reglamentos jurdicos. 8 6eglamentos administrativos son los que regulan la organi*acin administrativa y los que se dictan en el )mbito de la relacin e?istente entre la 7dministracin y determinados ciudadanos. 6eglamentos jurdicos son los que establecen derechos o deberes en el )mbito de la relacin de supremaca general, es decir, la establecida entre la 7dministracin y el conjunto de los ciudadanos.

cD Por su origen Por ra*n de la 7dministracin que los dicta, los reglamentos se clasifican en estatales, autonmicos, locales, institucionales y corporativos. 8 "os reglamentos estatales de mayor jerarqua son los dictados por el !obierno, al que el art <= onstitucin atribuye el ejercicio de la potestad reglamentaria, y que revisten la forma de :6eal 'ecreto;. #ubordinados a stos y a las 0rdenes de las omisiones 'elegadas del !obierno, est)n los 6eglamentos de los Binistros, con la forma de 0rden Binisterial, dictados en las materias propias de su 'epartamento, y los reglamentos de las 7utoridades inferiores, que revestir)n la forma de 6esolucin, 5nstruccin o ircular.

"os reglamentos de las omunidades 7utnomas se denominan de la misma forma que los anteriores& 'ecretos, del onsejo de !obierno o !obierno de la omunidad 7utnoma@ 0rdenes de los onsejeros. En cuanto a los reglamentos de los Entes "ocales, la "ey de /ases de 6gimen "ocal de %<>. distingue entre el 6eglamento org)nico de cada Entidad, por el que sta se autoorgani*a y las 0rdenan*as locales, que son normas de eficacia e?terna competencia del Pleno de la Entidad, as como los /andos, que el 7lcalde puede dictar en materias de su competencia. Por ,ltimo citamos los reglamentos de los Entes institucionales y los reglamentos de los Entes corporativos, que est)n subordinados a los reglamentos de los Entes territoriales.

/.5./. (rocedimiento de ela2oracin de los re%lamentos El procedimiento a seguir para la aprobacin de los re%lamentos estatales est) regulado en la "ey del !obierno de %<<=& El procedimiento se inicia con la formacin de un e?pediente, en el que figurar)n los antecedentes, es decir, los estudios e informes previos que garanticen la legalidad, acierto y oportunidad del reglamento a aprobar, y que deber) someterse a la decisin del rgano titular de la potestad reglamentaria, as como la tabla de vigencias, una relacin de disposiciones que se derogar)n o que permanecer)n en vigor. El proyecto se someter) a informe de la #ecretara !eneral Tcnica del Binisterio correspondiente, e?igindose, adem)s, el dictamen del Binisterio para las 7dministraciones P,blicas cuando el proyecto trate sobre temas de organi*acin, personal o procedimiento administrativo. #i el te?to afecta a los derechos e intereses legtimos de los ciudadanos, se les dar) audiencia en un pla*o ra*onable y no inferior a %. das h)biles, directamente o a travs de organi*aciones que los representen. "os reglamentos que deban ser aprobadas por el !obierno o sus omisiones 'elegadas se remitir)n con > das de antelacin a los dem)s Binisterios convocados, para que formulen las observaciones que estimen pertinentes. 7 lo largo del proceso de elaboracin deber)n recabarse, adem)s de los informes, dict)menes y aprobaciones previos preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garanti*ar el acierto y la legalidad del te?to. En todo caso, los reglamentos debern ir acompaados de un informe sobre el impacto por razn de gnero de las medidas que se establecen en el mismo. El procedimiento para la aprobacin de los re%lamentos ! ordenan#as locales, se pone el acento en la participacin popular. 7s, una ve* aprobado el te?to por el Pleno de la orporacin, se somete a informacin p,blica y audiencia de los interesados por pla*o mnimo de +F das para que formulen reclamaciones o sugerencias. 'espus se produce

el tr)mite de la aprobacin definitiva por el Pleno de orporacin, donde se resuelven las reclamaciones y sugerencias planteadas, incorpor)ndolas o no al te?to definitivo. 3na y otra aprobacin requieren el voto favorable de la mayora absoluta del n,mero de miembros de la orporacin cuando se trate del 6eglamento org)nico de la orporacin, los planes y ordenan*as urbansticos y las ordenan*as tributarias. /.5.4. Eficacia de los $e%lamentos. #upuesta la valide* de un reglamento por haberse observado el procedimiento de elaboracin, su eficacia se condiciona a la publicacin, dato fundamental para determinar el momento de su entrada en vigor. Es decir, para que produ*can efectos jurdicos de car)cter general los decretos y dem)s disposiciones administrativas, habr)n de publicarse en el M'iario oficial del EstadoM y entrar)n en vigor conforme a lo dispuesto en el art. %N del digo ivil. El digo ivil precisa que la entrada en vigor tendr) lugar a los (F das de la publicacin, salvo que la norma determine otro pla*o. Este pla*o se inicia el da en que termine la publicacin en el /0E y, en el caso de los reglamentos de las omunidades 7utnomas, el da de la publicacin en el /oletn o 'iario de la omunidad. "a publicacin de las ordenan*as locales tiene lugar en el /oletn 0ficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que no se haya publicado completamente su te?to y haya transcurrido el pla*o de %. das desde que el mismo sea recibido por la 7dministracin del Estado y de la omunidad 7utnoma respectiva. El reglamento es efica* a partir de su publicacin. El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dict, que tambin puede proceder a su modificacin parcial. "o que no se puede hacer ni la autoridad que lo dict ni otra superior es derogar el reglamento para un caso concreto, esto es, establecer e?cepciones privilegiadas en favor de persona determinada. Es la regla de inderogabilidad singular de los reglamentos por la que las resoluciones administrativas de car)cter particular no podr)n vulnerar lo establecido en una disposicin de car)cter general, aunque aqullas tengan grado igual o superior a stas. /.5.6. Control de los re%lamentos ile%ales "a vulneracin de los lmites a que est) sujeta la aprobacin de los reglamentos origina su invalide* y es opinin mayoritaria que la invalide* de los reglamentos lo es siempre en su grado m)?imo, es decir, de nulidad absoluta o de pleno derecho. Por tanto se impone la nulidad de pleno derecho de :las disposiciones administrativas que vulneran la onstitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la "ey, y las que estable*can la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales;. +.>."7 0#T3B/6E H "0# P6E E'E4TE# 0 P6I T5 7# 7'B545#T67T5G7# 3n 'erecho positivista, integrado por normas escritas de origen burocr)tico y producto de una actividad refle?iva, como es el 'erecho administrativo, es lgico que oponga resistencia a la admisin de la costumbre como fuente jurdica caracteri*ada por dos

elementos de origen social& un uso o comportamiento reiterado y uniforme y la conviccin de su obligatoriedad jurdica. En 'erecho espa$ol, la regulacin general del artculo % del digo ivil reconoce la costumbre como fuente del 'erecho aunque tiene un valor limitado de fuente del 'erecho administrativo. En efecto, la admisin de la costumbre secundum legem, C seg,n la leyD incluyendo en este trmino todas las normas escritas, y el recha*o de la costumbre contra legem, C contra la leyD es algo que est) fuera de toda duda a la vista del art. %.+ digo ivil, que cita a la costumbre despus de la ley y antes de los principios generales del 'erecho& :la costumbre COD regir) en defecto de ley aplicableO;. #u aceptacin como fuente del derecho administrativo est) avalada, adem)s por la circunstancia de que la propia legislacin administrativa invoca la costumbre para regular determinadas materias como son, entre otras& el rgimen municipal de oncejo abierto@ el rgimen de aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales@ el rgimen de determinados tipos de ca*a o los criterios para determinar la propiedad de las pie*as, la organi*acin y funcionamiento de los 9urados y Tribunales de riego, como el Tribunal de las 7guas de Galencia. Por su parte, la "r0ctica supone una reiteracin en la aplicacin de un determinado criterio en varios casos anteriores, mientras que el "recedente puede ser simplemente la forma en que se resolvi con anterioridad un ,nico asunto, an)logo a otro pendiente de resolucin. 7mbos se distinguen de la costumbre en que& #e trata de reglas deducidas del comportamiento de la 7dministracin sin intervencin de los administrados, cuya conducta es aqu irrelevante.

"a pr)ctica o el precedente no tienen porqu estar avalados como la costumbre por un cierto grado de reiteracin o antigPedad, bastando un slo comportamiento en el caso del precedente. Tanto las pr)cticas como los precedentes administrativos tienen una importancia real en la vida administrativa, hasta el punto que la 7dministracin est) obligada a motivar aquellas resoluciones :que se aparten del criterio seguido en actuaciones precedentes;. Por tanto, la 7dministracin puede desvincularse de su pr)ctica o precedente al resolver un nuevo y an)logo asunto con slo cumplir la carga de la motivacin, pero ello implicar) la e?posicin de ra*ones objetivas que e?pliquen y justifiquen el cambio de conducta@ de lo contrario, la 7dministracin estar) vinculada por su anterior comportamiento so pena de incurrir en una discriminacin atentatoria al principio de igualdad de los administrados. +.<. "0# P654 5P50# !E4E67"E# 'E" 'E6E L0 Para algunos autores, los principios generales del 'erecho se identifican con los principios del 'erecho natural@ para otros no son m)s que los principios informadores del 'erecho positivo, es decir, el arco de bveda del ordenamiento jurdico@ para otros, finalmente, seran ambas cosas a la ve*, como parece desprenderse del artculo %.- digo ivil

cuando se$ala que :los principios generales del 'erecho se aplicar)n en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su car)cter informador del ordenamiento jurdico;. 7dem)s el 'erecho administrativo espa$ol cuenta con un reconocimiento ya cl)sico de esta fuente en la E?posicin de Botivos de la ".9. .7. de %<.1. "a onstitucin recoge todos los que se entienden por principios generales del 'erecho en otros sistemas, como la regulacin de derechos fundamentales y libertades p,blicas del Titulo 5, o los principios de irretroactividad, de igualdad, mrito y capacidad para el acceso a la funcin p,blica, de responsabilidad patrimonial de las administraciones p,blicas, etc. +.%F. "7 9365#P63'E4 57 "os 9ueces y Tribunales se ven impulsados a seguir los criterios interpretativos sentados por los rganos judiciales superiores por ra*n de coherencia o para evitar la revocacin de sus fallos. 7dem)s, la observancia del precedente judicial es una conducta jurdicamente e?igible en virtud del principio constitucional de igualdad, que prohbe que dos o m)s supuestos de hecho sustancialmente iguales sean resueltos de forma injustificadamente dispar, como ha reiterado el Tribunal onstitucional. Es en la reforma del digo ivil de %<=+8=- donde ya se menciona a la jurisprudencia para, a,n sin reconocerla directamente el valor de fuente del 'erecho, slo se establece que :complementar) el ordenamiento jurdico con la doctrina que, de modo reiterado, estable*ca el Tribunal #upremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del 'erecho; Cartculo %.1D 'icho precepto hay que entenderlo ahora en el conte?to de la onstitucin de %<=>, que ofrece la realidad de una 9usticia constitucional por encima del propio Tribunal #upremo. E?isten adem)s otras dos fuentes de doctrina jurisprudencial que son fruto de nuestra integracin europea& de una parte, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de 'erecho Lumanos y, de otro lado, son vinculantes tambin para los Tribunales y autoridades espa$olas las decisiones del Tribunal de 9usticia de la omunidad Europea.