CASTRO Politica Social e Desenvolvimento No Brasil

Poltica social e desenvolvimento no Brasil
Jorge Abraho de Castro **1
Resumo Este artigo parte da compreenso de que o desenvolvimento de um pas, quando pensado em uma perspectiva bem ampla, abrange muito mais do que apenas o campo econmico, incluindo tambm elementos da poltica, do social e ambiental. O Estado pea fundamental do processo e sua poltica social fonte importante de sustentao do desenvolvimento nacional, tendo conexo com todos os fatores do desenvolvimento. Para verificar a citada afirmao, buscou-se identificar e medir tais conexes para o caso brasileiro. Com os resultados obtidos, possvel comprovar o papel estratgico da poltica social para o desenvolvimento do pas, mediante a ampliao da justia social, do favorecimento do crescimento e da distribuio de renda, reafirmando-se como varivel indispensvel e estratgica no apenas para enfrentar situaes conjunturais adversas como tambm criar alicerces da construo de uma nao econmica e socialmente mais forte e democrtica. Palavras-chave: Poltica social; Desenvolvimento; Justia social; Crescimento econmico. Abstract Development and social policy in Brazil The main argument for this paper is that a broad view of development should not be restricted to economic issues, because the idea of development also encompasses political, social and environmental elements. The state plays a key role in this process, and its social policies support national development because they are connected to all major developmental issues. In order to assess these claims, this paper seeks to identify and measure the strength of such connections in Brazil. Our results corroborate the strategic role played by social policy in fostering development by promoting social justice through income growth and redistribution. In this light, social policy is established as an indispensable variable not only for facing challenges posed by adverse circumstances, but also for creating a more just, democratic and prosperous nation. Keywords: Social policy; Development; Social justice; Economic growth. JEL I38.
Introduo A ao do Estado em toda sua diversidade e complexidade tem influncia e consequncias nos elementos que compem o processo de desenvolvimento de um pas. A poltica social, como uma parte dessas aes, uma das fontes de influncia sobre o processo do desenvolvimento e, devido a sua diversidade, elemento irradiador de uma srie de relaes e dependncias. Estas vo desde as ligadas ao campo propriamente dito social, quando pode resultar em ampliao da justia e
** Ex-Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: jorge.abrahao@ipea.gov.br, < jorge.abrahao57@gmail.com.
Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.
Jorge Abraho de Castro
coeso social, at as interaes com a economia potencializando o crescimento e a produtividade, as mudanas no aparato institucional e ao ambiental entre outros. A concepo sobre a poltica social sustenta-se no fato de que ela, em seu estgio mais avanado, se faz presente mediante complexos esquemas de distribuio renda, produo e proviso de bens e servios, distribuio de ativos patrimoniais, aplicando significativas parcelas do Produto Interno Bruto (PIB) alm de regular alguns setores do mercado e empregar expressiva parcela da fora de trabalho do pas. Em seu desenrolar, essas polticas afetam a situao social dos indivduos, famlias e grupos sociais, induzindo melhorias na qualidade de vida da populao e, ao mesmo tempo, dadas suas dimenses, alteram a economia e a autonomia de um pas, o meio ambiente e o prprio patamar de democracia alcanado, tornando-se, assim, elemento fundamental para o processo de desenvolvimento nacional. Refora essa ideia o fato de que grande parte das experincias dos pases bem-sucedidos no estabelecimento do desenvolvimento nacional contou com a consolidao e permanncia no largo prazo de forte ao do Estado, a qual est, em parte, conectada ao processo de ampliao e melhoria de benefcios envolvidos nos diversos elementos constituintes das polticas sociais. Sob tal perspectiva, este artigo demonstra algumas relaes entre poltica social e processo de desenvolvimento no Brasil, nos primeiros anos do recente milnio. Para tanto, primeiro apresenta-se as interrelaes entre a poltica social e os principais fatores do processo de desenvolvimento. Em seguida, procura-se dar uma dimenso concreta da poltica social praticada no Brasil recentemente. A seguir, busca-se demonstrar as conexes dessas polticas com o processo de desenvolvimento, mediante anlise da relao entre algumas variveis quantificveis selecionadas. Apesar do reconhecimento da diversidade, centrou-se a anlise, no momento, em apenas dois dos fatores do desenvolvimento: o social e o econmico. Por ltimo, so apontadas algumas concluses. 1 Poltica social e desenvolvimento: conexes Esta seo apresenta, em seu incio, a discusso que embasou a definio de poltica social a ser trabalhada no decorrer do artigo e, em seguida, a discusso sobre as principais relaes entre essas polticas e o processo de desenvolvimento. Para tanto, foi norteadora a ideia de que o processo de desenvolvimento de um pas abrange muito mais que apenas o campo de reflexo da economia, incluindo tambm elementos relativos anlise das instituies, das relaes sociais, polticas e mais recentemente ambientais entre outros campos do conhecimento. Referindo-se teoria do desenvolvimento econmico, Furtado (1961) j alerta que tal teoria:
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no cabe, nos termos gerais das categorias de anlise econmica. (...) A anlise econmica no nos pode explicar a dinmica das mudanas sociais seno de maneira limitada. Contudo ela pode identificar alguns mecanismos (relaes estveis entre variveis quantificveis) do processo de desenvolvimento econmico (Furtado, 1961).
As concepes a respeito da poltica social esto expressas em uma literatura extensa e variada e as vises em torno da ao estatal na rea, alm de serem numerosas, no apresentam consenso conceitual. Marshall (1967) diz que: Poltica Social um termo largamente usado, mas que no se presta a uma definio precisa. O sentido em que usado em qualquer contexto particular em vasta matria de convenincia ou de conveno. No existe um consenso para a caracterizao de poltica social e um dos fatos relevantes para isso que nenhum modelo terico isenta-se de apresentar problemas. A definio de um conceito nico uma tarefa em grande medida subjetiva e, muitas vezes, impossvel. Em tal sentido, aps uma anlise cronolgica das principais e secundrias abordagens tericas, Coimbra (1987) conclui que:
(...) sequer uma definio adequada do que poltica social existe nas principais abordagens (...), todas as abordagens tericas ao estudo da poltica social, por mais diferentes que sejam umas das outras, se igualam na adoo de definies puramente somatrias, pobres teoricamente e muito insatisfatrias metodologicamente (Coimbra,1987).
Na ausncia de um conceito inequvoco de poltica social, ento, as concepes adotadas por pesquisadores e formuladores de polticas esto preocupadas tanto com aspectos tericos, mas, em muitos casos, tambm ligadas prtica concreta das polticas. Grande parte das reflexes sobre a poltica social varia, por isso, conjunturalmente e reflexo das condies e problemas sociais vigentes em cada pas, no significando que a discusso sobre o tema torna-se irrelevante em termos tericos. A bibliografia internacional, por exemplo, em grande medida, vinha concentrando-se no entendimento e anlise da experincia europeia, tendo em vista o elevado grau de desenvolvimento de suas economias e os avanos, em termos comparativos, na discusso da consolidao dos direitos sociais e sistemas de proteo social1.2Ademais, o debate sobre poltica social mistura-se s diversas interpretaes analticas da lgica e evoluo dos Welfare State2,3porque a poltica social uma ferramenta primordial utilizada pelo Estado para gerar bem-estar social e as vrias formas e possibilidades de implementao dessa ao levam a diferentes tipos e/ou padres de atuao governamental na resoluo das questes sociais3.4.
(1) Ver Flora e Heidenheimer (1981); Flora (1986); Baldwin (1990). (2) Expresso inglesa para expressar a ideia de Estado de Bem-estar. (3) Ver Titmus (1963); King (1988); Esping-Andersen (1991); Gough (2000); Castel (1998); Draibe e Aureliano (1989); Draibe e Henrique (1988); Arretche (1995). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012. 1013
O surgimento e aprimoramento das polticas sociais latino-americanas viabilizaram algumas importantes consideraes mais ajustadas s realidades de pases em desenvolvimento4.5No Brasil, embora ainda haja carncia de referncias empricas e tericas, tambm se verificou um crescimento significativo de estudos e pesquisas conexos nos ltimos anos, demonstrando aumento de interesse no debate sobre o papel do sistema de proteo social e das polticas sociais brasileiras no atendimento s carncias e demandas sociais5.6. Considerando as citadas ponderaes da literatura especializada e tendo em vista os objetivos do artigo, um passo fundamental adotar um conceito organizador do que ser entendido por poltica social para, em seguida, buscar a conexo com os principais elementos do processo de desenvolvimento. Essa tarefa mais complicada do que parece primeira vista, pois as polticas pblicas tm aspectos bastante dinmicos uma vez que em sua trajetria histrica cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinadas contingncias, necessidades e riscos, exigindo que o Estado e outros entes sociais assumam a responsabilidade pela soluo, no curto e longo prazo. Tais processos constituem, em cada pas, polticas com maior ou menor abrangncia e com caractersticas prprias, estando na maior parte do tempo em construo ou em reforma. Compreende-se, a partir da, por que elaborar uma definio de poltica social uma tarefa complexa. Apesar de todas as dificuldades e limitaes ir adotar-se aqui o entendimento da poltica social como sendo composta por um conjunto de programas e aes do Estado que se concretizam na garantia da oferta de bens e servios, nas transferncias de renda e regulao de elementos do mercado. Para tanto, a poltica social busca realizar dois objetivos conjuntos que so a proteo social e a promoo social para dar respostas aos direitos sociais67e a outras situaes no inclusas nos direitos as quais dizem respeito s contingncias, necessidades e riscos que afetam vrios dos componentes das condies de vida da populao, inclusive os relacionados pobreza e desigualdade. Ademais, a oferta de bens e servios similares aos oferecidos pelo Estado pode ser fornecida por entidades privadas sejam lucrativas ou no. A proteo social dos cidados manifesta-se na seguridade social que tem como ideia fora a solidariedade (apesar do critrio do seguro social ainda prevalecer
(4) Ver Cepal (2000; 2007); Espin (2008); Cepal (2008). (5) Ver Santos (1979); Draibe e Aureliano (1989); Jaccoud (2005); Castro, J. et. al. (2008); Ipea (2007; Ipea (2010a; 2010f). (6) Para Esping-Andersen (1991), a introduo dos direitos sociais modernos, por sua vez, implica um afrouxamento do status de pura mercadoria dos indivduos. Para Marshal (1967), os direitos sociais corresponderiam ao direito a um mnimo de bem-estar econmico, ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que se estabelecem na sociedade. 1014 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.
em grande parte dos pases)78aos indivduos, famlias e grupos em determinadas situaes de dependncia ou vulnerabilidade, entre as quais se podem citar: (a) incapacidade de ganhar a vida por conta prpria em decorrncia de fatores externos, que independem da vontade individual; (b) vulnerabilidade devido ao ciclo vital do ser humano - crianas e idosos, por exemplo; (c) situaes de risco, como em caso de acidentes - invalidez por acidente etc. A promoo social entendida como a resultante da gerao de igualdades, oportunidades e resultados para indivduos e/ou grupos sociais. A ideia fora que a gerao de igualdades est relacionada expanso da oferta de bens e servios sociais, enquanto bens equalizadores providos pelo poder pblico, principalmente a escolarizao e o acesso sade como elementos centrais na gerao de habilidades e capacidades em indivduos e/ou grupo social. Apenas isso, no entanto, no suficiente para garantir a gerao de igualdade, sendo necessrio tambm garantir por meio das polticas pblicas, o exerccio de tais capacidades, mediante as polticas de incluso produtiva de diversos tipos e padres, seja no meio rural ou nas cidades. So eles elementos primordiais para promoo social, pois permitem a ampliao de oportunidades e a obteno de melhores resultados pessoais e coletivos. Tal pressuposto s vai ser atingido se, em seu processo de universalizao, conseguir atingir as populaes mais pobres com bens e servios de boa qualidade8. 9. De acordo, portanto, com as condies histricas estruturais de cada pas e sua situao e contexto presente, o formato e a amplitude da implementao dos elementos geradores da seguridade social e igualdade de oportunidade e de resultado vo ter influncia direta na direo tomada pela poltica social, trazendo como resultante a ampliao da justia social e a coeso social possveis no pas, o que pode representar maior equidade9.10 . Examinar apenas as citadas variveis no permite uma leitura do estgio de desenvolvimento do pas, como foi mencionado anteriormente. Nesse sentido, a Cepal (2007) chama a ateno para que a anlise da poltica social debe concebirse dentro de las possibilidades del dessarollo econmico, pues los benefcios sociales, para sean reales, tienen um costo que debe financiarse adecuadamente. Tambm, importante observar o que sugerido por Alcock (1966) understanting of social polcy thus requires an understanding of the economic policy context in which social policies develop and of the interrelationship between changes in economic and social policy.
(8) A respeito desse tipo de abordagem, ver Sen (2001; 2009; 2011); Rawls (1992), Cepal (2007) e Delgado e Theodoro (2005).
(9) Para a Cepal (2007), a busca de maior equidade que requiere que las sociedades creen sistemas de proteccin y promocin de las oportunidades y la calidad de vida em aspectos que consideren de valor social, y que permitam a todos los ciudadanos a ser partcipes de los benefcios y atores del desarrollo. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012. 1015 (7) Para o caso brasileiro, ver Teixeira (1992); Fleury (2005); Vianna (1998); Sposati (2009).
Seguindo a perspectiva mencionada, possvel estabelecer um determinado tipo de conexo que ocorre entre as polticas sociais e os fatores econmicos, principalmente, quando o gasto autnomo com as polticas sociais torna-se elemento importante a ser considerado para o ritmo de expanso da atividade econmica, o que vai depender muito de sua dimenso e forma de distribuio. importante qualificar e tentar dimensionar at que ponto tais polticas podem afetar tanto a demanda agregada e a produtividade da economia. Esse tipo de enfoque segue Furtado (1961, 1992, 2011), Tavares (1998a, 1998b). Mais recentemente, na mesma perspectiva, o Ipea (2010f) e os trabalho de Amitrano (2011) e Bruno et al. (2009) so interessantes por buscarem uma abordagem especfica ao estudo do crescimento econmico de mdio e longo prazo que leva em conta elementos de demanda, de oferta e fatores institucionais, bem como a interao entre eles. Quanto aos aspectos relativos demanda agregada interao ocorre quando o gasto pblico com as polticas sociais permite a ampliao do sistema de garantia de renda (monetria ou no monetria), enquanto elemento importante na gerao de um determinado tipo de distribuio pessoal e funcional da renda1011e seu respectivo padro de consumo dos indivduos, famlias e grupos. Em sociedades heterogneas, quanto mais amplas forem as rendas manejadas e destinadas s camadas mais pobres, maior a capacidade de alterao do padro, gerando a possibilidade de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar um amplo mercado interno de consumo11.12Em contrapartida, tambm importante para a economia a garantia da oferta de bens e servios sociais, pois, para sua implementao, trazem consigo a necessidade do aumento dos gastos na contratao de pessoal, construo, manuteno e equipamentos em escolas, hospitais, postos de sade, compra de livros, medicamentos e outros insumos estratgicos etc. No que diz respeito produtividade, argumenta-se que a poltica social, principalmente quanto ampliao das habilidades, capacidades e incluso produtiva da populao, tambm, um elemento central para o aumento da inovao e produtividade do trabalho, fatores decisivos para o crescimento econmico, alm de facilitar a elevao dos salrios e a queda da pobreza. Ademais, tambm pode
(10) De acordo com Cepal (2000), El gasto pblico social es el principal instrumento a travs del cual el Estado influye sobre la distribuicin del ingresso..(...) dicho impacto depender de la magnitud del gasto social, su distribuicin y financiamiento, as como de la eficiencia em el uso de los recursos correspondiente (11) A hiptese de que os recebimentos de renda de cidadania transformam-se em gasto em bens de consumo popular, equipara a assertiva os trabalhadores gastam o que ganham, numa outra equivalente: os pobres gastam o que ganham. Esta tese nos leva, admitindo o princpio da demanda efetiva (sentido de determinao da renda e produto pelas variveis de gasto macroeconmico), a atribuir sentido causal ao gasto social. A causalidade aqui tem a ver com as variaes de curto prazo do gasto social, co-determinando[sic] a renda dos familiares pobres e sustentando a produo e o consumo popular de bens-salrios (Delgado; Theodoro, 2005). 1016 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.
significar melhor distribuio de renda com queda da desigualdade, a depender, no caso, do que tenha resultado em termos de ampliao da renda do fator trabalho12.13. Para o entendimento do processo de desenvolvimento, da mesma forma, relevante considerar o contexto institucional e Evans (2010) chama a ateno que tanto os tericos quanto os formuladores de polticas no podem ignorar o papel fundamental das instituies estatais na criao bem-sucedida do desenvolvimento. Como adverte Chang (2004, contudo, no deixando de considerar que muitas instituies atualmente to imprescindveis ao desenvolvimento so mais a consequncia do que causa do desenvolvimento econmico e social das naes. Nesse sentido, todo o circuito de elaborao e implementao das polticas pblicas envolvidas na montagem do aparato das polticas sociais produto das tenses polticas, sociais e econmicas latentes na sociedade. Por sua vez, tambm fonte de grande aprendizado institucional, demandando grande esforo da sociedade e do aparato estatal, que estar em constante transformao. Ademais, as polticas sociais ao permitirem a ampliao das habilidades e capacidades dos indivduos, famlias e grupos podem ser elemento importante para melhoria da compreenso dos processos econmicos, sociais e polticos pelos quais o pas passa. Consequentemente, podem ser elemento para ampliao da participao poltica e social e maior defesa e ampliao da igualdade e solidariedade social como princpio e pilar da estruturao da sociedade, fomentando alteraes nas instituies estatais fundamentais aos processos de desenvolvimento. Por ltimo, outra relao tambm importante a ser considerada no processo de desenvolvimento so aquelas relativas s conexes entre polticas sociais e o contexto ambiental. No que diz respeito s questes ambientais, a poltica social pode e deve cumprir papel relevante quando da elaborao e implementao de suas polticas, buscando a recuperao e preservao do meio ambiente como critrio para desenho de prprias aes. Em contrapartida, os problemas ambientais, quando de suas ocorrncias, atinge fortemente as populaes mais pobres, forando ainda mais a necessidade de ampliao das polticas socais. Observar, portanto, os mencionados fatores conjuntamente e suas interrelaes e implicaes permite melhor compreenso do estgio de desenvolvimento que determinado pas pode estar vivendo. importante, contudo, salientar que os
(12) Nessa mesma perspectiva, a Cepal no comeo da dcada de 1990 j expressava preocupao com o tema: A fim de melhorar a produtividade nos setores atrasados, e como complemento s polticas agregadas, parece imprescindvel empreender algumas aes especficas, entre elas programas de crdito, comercializao e assistncia tcnica, bem como um investimento macio na formao e na qualificao. O esforo de modernizao tecnlogica crucial, no apenas pelas exigncias da competitividade internacional, mas tambm pela necessidade de melhorar a qualidade dos empregos e os nveis salariais (Cepal, 1992). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012. 1017
encadeamentos so previstos no plano terico, mas precisam ser coadunados com o mundo real, observando-se o estgio de cada pas e das trajetrias histricas, pois cada sociedade, dependendo das lutas polticas, ir incorporar o reconhecimento de determinadas necessidades sociais e igualdades desejveis. Assim, exigir que o Estado assuma a responsabilidade pela produo, proviso e regulao de sua defesa e promoo. Tais processos constituem, nos pases separadamente, processos diferenciados com maior ou menor abrangncia, mas dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo. 2 Poltica social brasileira A poltica social no Brasil, apesar da atual amplitude , ainda, marcada por polticas especficas com baixa coordenao entre elas e grandes desafios em termos de abrangncia (universalidade e integralidade) e qualidade dos bens e servios oferecidos. Nesse sentido que se percebe a dificuldade de pensar a poltica social brasileira na perspectiva da ideia do Welfare State ou mesmo discutir a validade de tal conceito para enquadrar os esquemas vigentes atualmente. A prpria literatura nacional da rea reflete a realidade atual da poltica social, uma vez que ela tambm bastante setorial, tratando de polticas especficas e com predominncia, em termos metodolgicos, da anlise voltada para descrio dos estgios alcanados e/ou deficincias reveladas. Para efeito da anlise da poltica social e suas conexes com o processo de desenvolvimento, ser adotado um conceito organizador da poltica social como sendo o conjunto de polticas, programas e aes do Estado, com objetivo de efetuar a proteo e a promoo social em repostas aos direitos sociais e a outras situaes no inclusas nos direitos referentes s contingncias, necessidades e riscos que afetam vrios dos componentes das condies de vida da populao. Tais programas e aes concretizam-se na garantia da oferta de bens e servios, transferncias de renda e regulao de elementos do mercado. Para atingir os objetivos mencionados, o Estado brasileiro atualmente desenvolve um conjunto diversificado de polticas pblicas apresentadas resumidamente na Figura 1. Para dar resposta ao objetivo proteo social , agrupam-se as polticas sociais vinculadas Seguridade Social. Polticas destinadas a reduzir e mitigar as contingncias, necessidades e riscos a que qualquer indivduo est exposto em uma sociedade de mercado, tal como o de no poder prover seu sustento e da famlia por meio do trabalho, seja por velhice, morte, doena ou desemprego: essa categoria engloba os diferentes programas e aes da Previdncia Social (aposentadorias, penses e auxlios) geral e do setor pblico, Sade, Assistncia Social e Seguro-Desemprego.
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Figura 1 Polticas setoriais e transversais da poltica social brasileira - 2010

POLTICAS SETORIAIS
Previdncia Social Geral e Servidor pblico Solidariedade e seguro social a indivduos e grupos em resposta a direitos, risco, contingncias e necessidades sociais
POLTICAS TRANSVERSAIS
(seguridade social)
Proteo social
Sade
Igualdade Gnero
Assistncia Social
Igualdade Racial
POLTICA SOCIAL
Habitao, Urbanismo, Saneamento Bsico
Infraestrutura
Crianas e adolescentes
Trabalho e Renda
Juventude
Educao Gerao, utilizao e fruio das capacidades de indivduos e grupos sociais
Promoo social
(Oportunidades e Resultados)
Idosos
Desenvolvimento Agrrio
Cultura
Fonte: IPEA (2010a) - Elaborao prpria .
Para o objetivo promoo social , agrupam-se as polticas que, a partir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados oportunidades e resultados mais amplos e equnimes de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas compreendem um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e desenvolvimento do cidado casos da Educao, do acesso Cultura e das polticas de Trabalho e renda que buscam a qualificao profissional e regulao do mercado de Trabalho , at a democratizao do acesso a ativos como as polticas voltadas Agricultura Familiar (acesso a crdito, extenso rural, reforma agrria), Economia Solidria, Habitao, Mobilidade Urbana. Alm das polticas mais tradicionais, desenvolvem-se uma srie de polticas de corte transversal que podem ter carter tanto de proteo quanto de promoo social, semelhante s aes voltadas igualdade de gnero e racial, assim como as destinadas especificamente s etapas do ciclo de vida, conforme as polticas voltadas para as crianas, adolescentes, juventudes e idosos.
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2.1 Abrangncia da poltica social brasileira A Poltica Social brasileira, hoje, chama a ateno pela dimenso de seu conjunto: so centenas dos mais diferentes tipos de beneficios ofertados diariamente a dezenas de milhes de cidados atingidos pelas aes e programas implementadas pelas diversas polticas pblicas de proteo e promoo social. Destaque-se, ainda, que tais polticas no se apresentam fragmentadas em aes emergenciais ou descontnuas, mas, ao contrrio, operam de modo estvel e sustentado no tempo, com regras e instituies estabelecidas. Boa parte dos benefcios e servios tm estatuto de direitos e exigem capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e financeiros em sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na qualidade desejados. As polticas pblicas que buscam atingir os dois grandes objetivos mencionados no item anterior circunscrevem-se no interior de organismos estatais minimamente preparados para efetuar uma srie de aes e programas de trs tipos bsicos: i) garantia de renda; ii) garantia da oferta de bens e servios sociais; iii) regulao. As duas primeiras ocorrem principalmente mediante expressivos gastos pblicos pelo aparato do estado e a ltima envolve poucos recursos financeiros. Esses tipos esto detalhados na Figura 2. As polticas de garantia de renda ocorrem, em especial, a modalidade transferncias monetrias em que as mais comuns so as aposentadorias, penses, seguro-desemprego, auxlio monetrio famlia. Utilizam-se transferncias em dinheiro que os beneficirios tm liberdade de gastar no mercado segundo suas preferncias, sem restries ou determinaes polticas. Essas, contudo, como no caso do Programa Bolsa Famlia (PBF), podem no ser transferncias incondicionadas, uma vez que os indivduos necessitam cumprir certos requisitos para beneficiarem-se de alguns programas. Existem tambm aes de Garantia de Renda no monetrias que buscam ofertar condies aos indivduos e grupos para que possam gerar sua prpria renda, tal como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Os nmeros dos beneficirios envolvidos nesse tipo de poltica so bastante expressivos, como pode ser constado de forma bem resumida na Figura 2. No Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), por exemplo, so distribudos mensalmente cerca de 28 milhes de benefcios e, no Regime Pblico de Previdncia Social (RPPS), cerca de 4,3 milhes de benefcios, ou seja, somente os dois regimes distribuem cerca de 32,3 milhes de benefcios. Grande parte deles so superiores ao Salrio Mnimo (SM) e absorvem 11,5% do PIB. Ademais, o Beneficio de Prestao Continuada (BPC) da assistencia social atende a 3,3 milhes de pessoas, sendo 1,8 milhes de pessoas com deficincias e 1,5 milho de idosos. A transferncia direta de renda associada poltica de assistncia social ainda composta pelo Programa
Bolsa Famlia (PBF), voltada a famlias em situao de grande vulnerabilidade. Sua relevncia reside especialmente na extenso da populao que alcana (mais de 13,4 milhes de famlias, 2012), com recursos disponibilizados de forma contnua. Estima-se que esse programa alcance cerca de 50 milhes de pessoas.
Figura 2 Tipo de polticas envolvidas da poltica social brasileira - 2010
Fonte: Ipea (2010a) e Ipea/Ipeadata. Elaborao prpria
Alm desse vetor da poltica social outro vetor importante o da Garantia da oferta de bens e servios sociais que ocorrem de duas formas: i) Produo: implica a participao direta de organismos estatais na fabricao de bens e oferta de servios (exemplo: educao pblica, sade); ii) Proviso de bens e servios: implica, por parte do Estado, arbitrar os recursos financeiros para viabilizar bens e servios comunidade (a proviso pblica no requer necessariamente produo pblica por exemplo, o Estado pode garantir, por meio do financiamento pblico, o atendimento a um paciente que necessite de uma cirurgia a ser realizada somente em hospital particular. Essa separao requer, contudo, adequada regulao e fiscalizao da produo privada para no se afastar das metas fixadas pelas autoridades pblicas). Na citada ao da poltica social, ganha relevncia a poltica de educao mediante a incluso de grupos populacionais cada vez maiores nas escolas e universidades, em condies que, se ainda longe das ideais, melhoraram nos ltimos anos. Pode-se dizer que, o nmero de matrculas ampliou-se em todos os nveis educacionais. Para tanto, conta com servios pblicos estruturados de alfabetizao,
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educao bsica, educao superior e ps-graduao. O nmero escolas disponveis no sistema chega prximo a 180 mil. Ademais, na educao bsica esto empregados cerca de 2 milhes de professores dos quais 1,6 milho na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil docentes 120 mil em instituies pblicas. Este aparato fsico e humano faz-se acompanhar da distribuio de alimentos e refeies, livros e materiais didticos, servios de transporte escolar, acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet para alunos da rede pblica da educao bsica. Na rea da poltica de Sade, a instituio do Sistema nico de Sade SUS, promoveu a unificao dos servios pblicos da rea, assim como a universalizao do acesso a eles. Tambm, organizou sua oferta de forma descentralizada, com a participao pactuada dos diversos nveis de governo: unio, estados e municpios. A prioridade a Ateno Bsica, incorporou s suas responsabilidades, atividades de vigilncia sanitria e epidemiolgica, assistncia farmacutica e promoo da sade bucal. Com a introduo do programa Sade da Famlia principal instrumento da poltica de Ateno Bsica a cobertura sade foi significativamente ampliada, em especial, nos municpios e localidades distantes dos grandes centros. Merecem destaque mais recente a contnua ampliao do Programa Nacional de Imunizao e iniciativas como o Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU). Em termos de benefcios oferecidos, observa-se que o SUS realiza, em mdia, 2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais por ano, ou seja, 11 mil transplantes, 215 mil cirurgias cardacas, 9 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3 milhes de internaes . Tanto na linha da ateno bsica quanto na de medicamentos mais complexos, o SUS tem contribudo, com maior ou menor xito, para ampliar o acesso a remdios e tratamentos. As demais polticas voltadas garantia de bens e servios, como apresentado no esquema da Figura 2, tem-se a Habitao e Saneamento. Atualmente, vem fortalecendo seu aparato institucional com a criao de um ministrio que tem a responsabilidade de tocar as aes e programas e um agente de fianciamento das aes como a Caixa Economica Federal, alm de ter programa de grande prioridade em implementao. J, na rea do desenvolvimento agrrio, apesar de no se constituir em sistema, est desenvolvendo um esquema de gesto e organizao da poltica voltada para seu pblico alvo intitulado territrios da cidadania, mas ainda em processo de experimentao. Por ltimo, tem-se a Regulao baseada na fixao de normas que regulem o comportamento dos agentes econmicos privados e pblicos um exemplo de mecanismo regulador o controle de qualidade sobre a produo e a comercializao de medicamentos, alimentos, etc. As polticas de regulao esto ganhando importncia crescente no papel a ser desempenhado pelo Estado, mas ainda constituem-se prticas recentes, por isso os gastos do tipo de ao referemse apenas manuteno das atividades do rgo regulador. Neste mbito, ressalta a poltica de Salrio Mnimo (SM) que corresponde s determinaes estatais
relacionadas ao Piso salarial legal, com influncia sobre o mercado de trabalho. No caso Brasileiro, no entanto, tem importncia tambm como elemento determinante do valor dos benefcios previdencirios (penses e aposentadorias) e da assistncia social e do seguro desemprego. A quantificao da influncia do SM para o ano de 2009 mostra, no que diz respeito s aes do Estado, uma influncia direta de 21,9 milhes de benefcios sociais todos os meses. Ademais, quando so computados todos os valores conjuntamente, observa-se que os gastos com esses beneficios podem chegar a 4,5% do PIB brasileiro. A influncia da regulao direta do SM, no mercado de trabalho, mostra que o SM tem influncia crescente e vai impactar diretamente no salrio de 8,8 milhes de pessoas, em 2009, que representa cerca de 10% da PEA ocupada. Alm do mais, ao computarem-se todos os valores, observase que esses salrios, quando agregados, podem representar 1,6% do PIB brasileiro. 2.2 Gasto pblico com a Poltica Social A manuteno desse conjunto de polticas pblicas exige, de modo lgico, a mobilizao de recursos fiscais compatveis. O patamar dos gastos sociais no Brasil vem sendo significativamente alterado desde o final dos anos 1980. Sobretudo a partir de 1993, com o efetivo incio da implementao das polticas previstas pela Constituio Federal de 1988 SUS, Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), Previdncia Rural entre outras , os gastos sociais passam a aumentar de maneira sustentada. Refletindo tal tendncia, os dados apresentados no Grfico 1 apontam uma tendncia de crescimento do Gasto Pblico Social (GPS)13,14de 6,0 pontos percentuais (p.p.) do PIB entre os anos de 1995 e 2010. Esse crescimento fortemente ancorado na ampliao dos gastos da esfera federal que subiram cerca de 4,1 p.p. do PIB. O crescimento de 0,7 p.p. do PIB no gasto social estadual e cerca de 1,2 p.p. do PIB no gasto social municipal refletem uma tendncia fortalecimento do gasto da esfera municipal.
Grfico 1 Gasto Pblico Social (GPS) por esfera de governo em % do PIB-1995 e 2010
25,2% 19,2% 21,9% 30%
30%
% do PIB
% do PIB
20%
20% 11,4% 10% 13,5%
15,5%
10%
4,6% 0% GPS_Total
1995 2005 2010
4,8%
5,3%
3,2%
3,6% Municipal
4,4%
0%
Federal
1995
Estadual
2005 2010
Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentarios (Sidor) do MPOG.

(13) O Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento de demandas sociais o qual corresponde ao custo de bens e servios - inclusive bens de capital - e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao - depreciao e amortizao dos investimentos em estoque ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012. 1023
Tomando-se o volume de recursos, apresentado no Grfico 2, observa-se que o ncleo da poltica social foi permanentemente localizado ao longo do tempo nas polticas sociais de Previdncia Social Geral, Previdncia e Benefcios a Servidores Pblicos, Sade, Assistncia Social, Educao e Trabalho e Renda. Juntas, as seis reas absorvem algo em torno de 95,0% do gasto no perodo de 1995 a 2010. J, a participao de cada uma dessas polticas no montante do gasto social modifica-se durante o perodo, como pode ser observado no Grfico 2, a seguir.
Grfico 2 Participao dos gastos das reas de atuao no GPS em % do PIB - 1995-2010
7,00 7,40
10,00
% do PIB
5,00
4,98
4,31 4,30 4,40
3,08 3,33
3,80 1,04 1,40
3,96 4,05
5,00
0,41 Previdncia Social Beneficios a RGPS Servidores Pblicos Sade
0,90 0,43 0,63 Educao Trabalho e Renda
1,70
1,10
1,80 0,33 0,45 0,50 Outros
Assistncia Social
Habitao e Saneamento
1995
2005
2010
Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentarios (Sidor) do MPOG.
Os gastos com o RGPS apresentaram um crescimento maior que as demais reas, a ponto de elevar a participao no PIB de 4,98% para 7,40%, mas, por sua vez os gastos com o RPPS variou pouco de 4,31% para 4,40%. Nesse sentido, a composio dos gastos previdencirios parece ter melhorado entre 1995 e 2010. A parcela aplicada nos benefcios do RGPS, que so redistribuidores de renda, elevouse, ao passo que a parcela destinada aos gastos com Previdncia e Benefcios a Servidores Pblicos, que so concentradores de renda, ficou estvel. Tal constatao sobre o volume agregado de recursos envolvidos no RGPS e nos RPPS no subestima a intensa agenda de discusso que persiste como central para a readequao dos dois sistemas. A rea de maior crescimento relativo em termos de importncia no conjunto dos gastos sociais foi a de Assistncia Social (de 0,40% do PIB, em 1995, para 1,40%, em 2010), consequncia direta da drstica reformulao dessas polticas pblicas no perodo, com a substituio de um modelo assistencialista por um modelo de direitos com uma atuao cada vez mais abrangente sobre a populao brasileira, sendo que mais recentemente entrou em curso nova ampliao com a criao do Bolsa-Famlia e a implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). A trajetria dos gastos nas polticas pblicas de Educao e de Sade foi outra. As reas referidas, quando medidas em termos de percentual do PIB, no cresceram em importncia no perodo entre 1995 e 2005. Embora em termos absolutos recebam atualmente muito mais recursos do que antes, seus gastos apenas acompanharam o crescimento da economia, no se revelando como prioridade de
governo, de tal modo que as respectivas parcelas do gasto social destinadas Sade e Educao foram quase iguais aquelas verificadas em 1995. A partir de 2005 at 2010, no entanto, verificou-se um crescimento em ambas reas. Na educao, a ampliao foi maior, cerca de 4% do PIB para 5% do PIB (cerca de um acrscimo de 1% do PIB). J, na sade, o crescimento foi menor com acrscimo de 0,5% do PIB. Enquanto isso, a sade privada mobilizou recursos da ordem de 4,7% do PIB no mesmo ano, ou seja, para atender uma parcela da populao que paga por seu atendimento mdico a planos de sade e outros provedores de servios em torno de 21% da populao -, destina-se um volume de recursos superior ao aplicado nos servios pblicos de sade que so universais e cobrem toda a populao. Quando se observar a trajetria de gastos das reas de Saneamento e de Habitao e Urbanismo, verifica-se que at 2005 houve reduo de recursos aplicados. Mesmo com todas as discrepncias metodolgicas existentes entre os trabalhos de onde foram extrados os dados para cada perodo que, certamente, geram algum nvel de impreciso nas comparaes aqui realizadas a reduo drstica nas aplicaes de recursos em tais polticas pblicas, inegvel no perodo. Desde essa data at 2010, no entanto, observa uma grande recuperao no gastos da rea que sobem de 1,1% do PIB, em 2005, para 1,8%, em 2010, maior valor gasto na rea em todo o perodo analisado 2.3 Financiamento da poltica social A partir da Constituio Federal de 1988 (CF 88), a responsabilidade pblica no financiamento da poltica social foi significativamente expandida, o que trouxe como consequncia aumento dos gastos. Para fazer frente s despesas geradas pelos servios e benefcios ofertados, era preciso proceder alterao dos sistemas de financiamento e gesto das polticas sociais. Para tanto, a CF 88 previu a criao do Oramento da Seguridade Social e do Ministrio da Seguridade Social, destinados a promover a integrao dos recursos e aes das antigas pastas da Sade, Previdncia e Assistncia Social. Ademais, manteve as vicunlaes para a Educao. O processo de regulamentao da Seguridade Social seguiu, todavia, caminho distinto do previsto, isto , os ministrios no foram unificados e o desempenho pujante do Oramento da Seguridade em termos da arrecadao gerada por suas contribuies sociais no se refletiu em um crescimento de mesmo ritmo na destinao de recursos s reas sociais. O novo arranjo das relaes federativas promovido pela Constituio de 88 que redistribuiu entre os entes federados a oferta e gesto de importantes servios sociais pblicos, seria acompanhado pelo aumento de receitas vinculadas, assim como de transferncias de recursos da Unio, para estados e municpios, aumentando a capacidade destes para financiar o gasto social e reduzindo sua dependncia em relao Unio. Na primeira metade dos anos 90, contudo, para dotar de maior flexibilidade o processo de alocao de receitas pblicas, foi criado um sistema de desvinculao de recursos denominado Desvinculao de Receitas
1025
da Unio (DRU). O mesmo passou a destinar 20% das receitas arrecadadas em nome das polticas sociais para o atendimento de outras prioridades fiscais, como a gerao de supervits primrios. Isso acabou por desorganizar a estrutura de financiamento social, uma vez que subtraiu recursos de seu Oramento e permitiu uma reconcentrao na distribuio da receita tributria disponvel a cada nvel de governo sem, no entanto, sequer se aproximar dos nveis de concentrao vigentes antes da Constituio prejudicando principalmente os estados. Assim, ainda considervel a dependncia poltico-financeira dos entes subnacionais junto ao governo federal, visvel por exemplo em sua necessidade de recorrer a transferncias negociadas. Essa configurao mantm em mos do governo central um forte instrumental para influenciar a montagem dos servios locais, no s pela regulao mas tambm por meio de incentivos e contrapartidas financeiras. Destarte, o avano da descentralizao das polticas sociais, bem como a reduo das desigualdades entre municpios, estados e regies brasileiras esto ainda dependendo de um novo arranjo fiscal na federao, que avance na direo de um federalismo mais cooperativo. Alm da perda de recursos causada pela DRU e dificuldades impostas pelo anacronismo do atual pacto federativo, uma outra questo que constitui grave desafio ao avano da situao social brasileira diz respeito regressividade da carga tributria brasileira a ser comprovada no Grfico abaixo.
Grfico 3 Tributao total e participao dos tributos diretos e indiretos na renda total das famlias no Brasil 2008-2009
40 32 30 25 20 23 23 22 22 21 21 21 21 30 40
28 22
20
19
18
17
16
15
15
13 11 10 8
10
10 4 4 4 5 5 5
10
10
Tributao Total
Tributao direta
Tributao Indireta
Fonte: Ipea (2011).
Em princpio, para o caso de pases como o Brasil seria desejvel que o sistema tributrio e de gasto fossem redistributivo, mas o fato que, no caso brasileiro, o sistema tributrio mostra-se regressivo, tendo efeitos prejudiciais sobre a distribuio de renda. Os dados do Grfico acima constataram ser a carga tributria mais pesada para os dcimos de menor renda (32% para o 1 dcimo da renda) e mais leve para os dcimos de maior renda (21% para o ltimo dcimo da renda). Isso
explicado pelo enorme desequilbrio entre o volume arrecadado por meio de tributos diretos (renda e patrimnio) - que tendem a ser progressivos, em comparao com o arrecadado por meio de tributos indiretos (consumo e circulao de mercadorias) - que tendem a ser regressivos. Mesmo com o nus do tributos diretos crescendo medida da elevao da renda, seu efeito final no suficiente para contrabalanar o forte impacto dos tributos indiretos sobre a renda das famlias mais pobres. Na comparao com outros pases, a tributao no Brasil caminha em sentido inverso do adotado nos pases desenvolvidos. Comparando o Brasil com pases da OCDE, v-se que em 2005 os tributos incidentes sobre bens e servios representaram 46,1% da carga tributria brasileira, muito mais do que os 31,6% da carga tributria encontrados, em mdia, nos pases da OCDE. Inversamente, enquanto os tributos sobre a renda aqui significaram 20,6% da carga, entre os pases da OCDE sua importncia muito maior, cerca de 35,8% da carga. Por fim, tambm a tributao sobre a propriedade subaproveitada: enquanto nos pases da OCDE cerca de 5,3% da carga originada por impostos sobre a propriedade, no Brasil essa base de incidncia responde apenas por 3,8% do total arrecadado como se v em Brasil (2009). A excessiva carga sobre o consumo e a proporcionalmente menor carga sobre renda e patrimnio, com certeza, revelam o baixo nvel de solidariedade fiscal vigente na sociedade brasileira, alm da dificuldade de o Estado enfrentar o desafio de tributar de modo mais substantivo o patrimnio e as rendas oriundas de outras fontes que no o trabalho. O sistema tributrio, portanto, tal como configurado no Brasil, constitui um srio limitador capacidade das polticas sociais em alterar a realidade social brasileira. Afinal, mesmo que as polticas sociais protejam os cidados mais vulnerveis, seus efeitos redistributivos sero parcialmente comprometidos pelo fato de que os beneficirios das polticas sociais so, em certa medida, tambm seus principais financiadores. Visto sob esse prisma, a dicotomia entre contribuintes e no contribuintes [sic] perde muito de seu significado, pois todos so contribuintes e mesmo os mais pobres sustentam a arrecadao tributarias devido tributao indireta. 3 Poltica social brasileira e desenvolvimento: conexo social A poltica social, conforme o que foi discutido na seo 1, um fator fundamental do desenvolvimento e, em sua conexo social, um elemento de ampliao da justia e coeso social. Conforme exposto nas sees anteriores, houve uma expanso da estrutura institucional, do gasto social nos ltimos anos, alm da extenso dos benefcios oferecidos. Consequentemente, espera-se que tenha ocorrido a alterao no quadro social brasileiro e que pode ser captada em seus indicadores. Nesse sentido, busca-se a seguir descrever e analisar alguns dos principais indicadores sociais que podem ser associados a resultados alcanados pelos programas e aes sociais no perodo em especial, os que foram atingidos nas reas de previdncia, assistncia social, sade e trabalho e renda, educao, questo agrria e saneamento e habitao.
Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012. 1027
Tabela 1 Situao social da populao brasileira associada s polticas setoriais
Fonte: Ipea (2010a; 2010c).
No que diz respeito Proteo Social, a rea da Previdncia Social apresenta duas situaes distintas. Primeiro, diz respeito cobertura da poltica com respeito Populao em Idade Ativa (PIA) que de apenas 65%. Esse valor indica que um amplo conjunto de brasileiros ainda no est coberto pela poltica previdenciria,
tornando-se necessrio e urgente a elaborao e implementao de aes com vista incluso de tais brasileiros no sistema. A segunda situao diz respeito populao inativa com alto grau de cobertura e observa que cerca de 93,3% da populao com mais de 65 anos est coberta pelo sistema. Assim, demostra a efetividade do sistema para cobrir as necessidades desses brasileiros. Em funo do ltimo resultado a citada poltica permite existir certo padro distributivo, principalmente, devido oferta de benefcios para os trabalhadores em regime de economia familiar benefcios com perfil no contributivo e com valor em torno do salrio mnimo. Quem, ento, se beneficiou foi um amplo conjunto de trabalhadores, que se localizava na base da pirmide social (trabalhadores sem insero no mercado formal, pequenos produtores agropecurios e pescadores artesanais os quais trabalham em famlia e no contam com empregados no desenvolvimento de suas atividades). Como resultado, caso fosse retirada as rendas da previdncia, os nmeros da indigncia e pobreza (renda domiciliar per capita inferior a de salrio mnimo e de salrio minimo), em 2007, seriam maiores em 17,6 milhes e 20,6 milhes. Da mesma maneira, por conta do referido pagamento, a desigualdade de renda no pas (medida pelo ndice de Gini) diminuiu 7,4%, evidenciando o carter distributivo da poltica previdenciria. Na assistncia social, a ampliao e a diversificao dos benefcios trouxe resultados expressivos populao caracterizada por indicadores de vulnerabilidade. A disponibilizao do BPC populao idosa e portadora de deficincia vivendo em extrema pobreza, cujos valores so corrigidos pelo SM, bem como a oferta de um conjunto de transferncias diretas de renda populao em situao de pobreza, principalmente o Programa Bolsa Famlia, ajudaram em uma diminuio da taxa de extrema pobreza e de pobreza ao longo dos ltimos anos, como pode ser constatado no Grfico 4.
Grfico 4 Proporo da populao em situao de pobreza e extrema pobreza 1995-2009
50,0 45,6 45,5 45,3 44,9 45,8 45,4 44,5 46,6 PBF 100 = 131 44,1 40,6 40,0 36,2 1/2 SM = 232 PBF 50 = 66 35,1 32,0 30,0 27,3 27,1 27,3 25,0 26,1 26,1 25,3 25,9 29,2
23,6
21,2 17,4 16,3 14,6 13,7
20,0
10,0
10,7
11,5
11,4
10,0
10,2
10,3
9,1
9,9
8,1
7,1
5,9
0,0
5,7
4,9
4,8
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: Ipea (2010c).
1029
Pelo critrio do PBF, a pobreza (renda domiciliar per capita de at R$ 131) teve reduzida sua incidncia de 27,3% da populao no ano de 1994 para 13,7% no ano de 2009. J, a extrema pobreza (renda domiciliar per capita de at R$ 66) reduziu-se de 10,7% da populao brasileira em 1994 para 4,5% em 2009, ou seja, diminuiu mais que a metade. verdade que no se pode isolar precisamente os efeitos da poltica assistencial de outros efeitos (como os da expanso e da diversificao da poltica previdenciria e trabalhista desde o incio dos anos 90, bem como da melhora do funcionamento do mercado de trabalho brasileiro aps o incio dos anos 2000). De toda forma, os nmeros a respeito da queda da extrema pobreza e da pobreza consistem em indcios da distributividade da poltica assistencial estruturada nos anos recentes13.15. A situao social da populao na rea de Sade pode ser analisada pelos avanos de um dos principais indicadores que a taxa de mortalidade infantil. Este indicador reduziu-se de 47,1 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 19,0 em 2008, se considerado o conjunto do Brasil. Movimento semelhante ocorreu com a taxa de mortalidade na infncia que diminuiu de 53,7 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 22,8 no ano de 2008. De qualquer modo, a ampliao do acesso a bens e servios de sade dos ltimos vinte anos, com uma marcada perspectiva preventiva, resultou no s em uma alterao do padro de mortalidade, mas em uma melhoria concreta e efetiva das condies de sade da populao brasileira. Isso se refletiu, por exemplo, na extenso da esperana de vida ao nascer que passou de 68,5 anos em 1995 para 72,1 anos em 2007. Tais indicadores mostram que a poltica protegeu uma parcela mais extensa da populao (no s aquela inserida formalmente no mercado de trabalho), bem como ofereceu a proteo contra um leque mais diversificado de riscos e agravos (inclusive com um foco preventivo de atuao). Ainda na rea da proteo social, tm-se as aes da rea de Trabalho e Renda, principalmente, aquela voltada ao seguro-desemprego que aumentou sua concesso em 17% de 1995 a 2007. Na verdade, contudo, mostrou uma estabilidade em sua taxa de cobertura (nmero de trabalhadores protegidos/nmero de trabalhadores demitidos sem justa-causa do setor formal) em torno de 64%. No obstante, a taxa de reposio desse benefcio (valor mdio do seguro-desemprego recebido pelos trabalhadores / valor mdio do ltimo salrio dos trabalhadores demitidos) apresentou uma tendncia de melhora, passando de 51,0% em 1995 para 68,3% em 2007. No campo da Promoo Social, a ao pblica na rea de trabalho ampliouse e diversificou-se nos ltimos anos. No que se refere procura por um novo emprego/nova ocupao por parte dos trabalhadores, a intermediao realizada pelo Sine mostrou alguns sinais positivos, como o da taxa de aderncia da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do Sine/nmero de vagas captadas
(13) Para mais detalhes, ver Ipea (2010c). 1030 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.
pelo Sine) que passou de 39,2% em 1995 para 47,5% em 2007, bem como o da taxa de admisso da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do Sine / nmero de trabalhadores admitidos segundo o Caged), sendo de 1,5% em 1995 para 6,8% em 2007. Na rea de Educao, houve uma ampliao e diversificao dos bens e servios, principalmente para a populao infanto-juvenil, o que permitiu um importante movimento de incluso de crianas, adolescentes e jovens nas escolas e universidades brasileiras. Tal fenmeno pode ser observado na anlise de indicadores como a taxa de frequncia da populao entre 4 e 6 anos de idade (pr-escola) que se expandiu de 26,9% em 1988 para 77,6% em 2007. Quanto taxa de frequncia do grupo entre 7 e 14 anos de idade (ensino fundamental), as porcentagens aumentaram de 84,1% para 97,6% nesse lapso de tempo. Apesar dos avanos, a proporo de analfabetos na populao com 15 anos ou mais permanece em patamar bastante elevado, principalmente por conta das geraes mais idosas. Apresentou, todavia, tendncia de reduo, progredindo de 17,2%, da populao com 15 anos ou mais em 1992 para 9,7% em 2009. Um indicador que complementa esse cenrio da situao educacional o nmero mdio de anos de estudo para o grupo com 15 anos ou mais que cresceu no perodo em anlise, passando de 5,1 anos para 7,3 anos. verdade que, em tal cenrio, os anos de estudo da populao no contemplam sequer o que era considerado obrigatrio pela Constituio (ciclo fundamental completo 8 anos de estudo). No obstante, eles revelam algum grau de sucesso das iniciativas de ampliao e diversificao dos servios educacionais no Brasil em especial, no que se refere populao infantojuvenil que passou a contar com um acesso bem mais significativo escola. No que se refere cobertura dos servios de saneamento bsico no Brasil, a proporo da populao em reas urbanas servida por gua de rede geral com canalizao interna, em 2008, girava em torno de 91,6%, um aumento de quase 10 p.p. em relao a 1992. A cobertura de servios de esgotamento sanitrio, mesmo tendo aumentado significativamente, ainda muito inferior cobertura de gua, embora 80,5% da populao urbana j conta com esgotamento sanitrio por rede geral ou fossa sptica, um crescimento de 14 p.p. desde 1992. As desigualdades no acesso aos servios de saneamento bsico entre os grupos socioeconmicos, as reas urbanas e rurais e as grandes regies, mesmo tendo diminudo, ainda continuam bastante significativas. Houve, tambm, uma melhora substancial no que se refere s condies habitacionais. A proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas passou de 50,7% em 1992 para 65,7% em 2008. Mesmo assim, 54,5 milhes de pessoas moradoras nas cidades ainda sofrem de algum tipo de carncia habitacional.
No que diz respeito desigualdade na primeira dcada do sculo 21, o Brasil apresenta uma marcha distinta da verificada no perodo anterior, combinando positivamente a reduo do grau de desigualdade na distribuio pessoal da renda pessoal (ver Grfico 5, a seguir) com a elevao da participao dos rendimentos do trabalho na renda nacional. Isso porque houve uma mudana de trajetria e, nas ltimas dcadas do sculo 20, havia uma trajetria de queda da participao do rendimento do trabalho na renda nacional, menor ritmo de expanso econmica e desajustes nas finanas pblicas.No binio 2008/09, por exemplo, o peso do trabalho na renda nacional aumentou 9,5% em relao aos anos 1999/2000, pois passou de 40% para 43,6%, considerando-se como rendimento do trabalho a renda dos ocupados mais as transferncias de renda, conforme Ipea (2010b).
Grfico 5 Evoluo da desigualdade pessoal da renda 1990-2009
0,612 0,602
0,600
0,599
0,600
0,598
0,592
0,594
0,587
0,580
0,581
0,569
0,566
0,560
0,553
0,544
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: IPEA/Ipeadata.
Em sntese, o Brasil encontra-se em um momento especial do contexto geral de enfrentamento da desigualdade de renda (pessoal e funcional), com movimento favorvel aos portadores de rendimentos do trabalho, sobretudo queles com menor remunerao. Observa-se que, desde a estabilidade monetria, as menores remuneraes apresentam crescimento real. O evento da crise internacional, em 2008, estimulou a adoo de importantes medidas de defesa da produo e do emprego nacional, permitindo, assim, evitar a inflexo na trajetria de queda no grau de desigualdade na distribuio funcional e pessoal da renda. Tanto foi que o rendimento do trabalho continuou a recuperar sua participao relativa na renda nacional, enquanto o ndice de Gini seguiu a tendncia de queda, como mostra o Grfico 5. Em linhas gerais, os dados e indicadores apresentados apontam para uma melhoria da situao social da populao no perodo atual nos diversos sentidos apresentados. Esses resultados, em grande parte, so resultantes da ampliao da
0,538
poltica social que, mediante o maior volume na utilizao de recursos humanos, fscos e financeiros por parte do estado, possibilitou ampliar a justia social no Brasil mediante a maior transferncia de rendas, maior oferta de bens e servios sociais, o que resultou em uma diversificao e em uma melhoria da proteo social/ gerao de oportunidades para a populao brasileira como os diversos indicadores reveleram. 4 Poltica social e desenvolvimento: conexo econmica Tratando-se da conexo econmica, a Poltica Social e o seu correspondente gasto pblico um dos componentes da demanda agregada e elemento importante para promover o crescimento econmico e uma melhor distribuio de renda. Isso ocorre porque a maioria dos gastos sociais, conforme apresentado na Figura 2, so relativos garantia de renda mediante as transferncias de rendas a pessoas/famlias (por exemplo, em 2010, foram distribudos cerca de 54 milhes de beneficios ms). A compra de bens no mercado (livros, computadores, alimentos etc.) e a remunerao de servidores (auxiliares, tcnicos, professores, mdicos, engenheiros etc.) foram cerca de 4,7 milhes de empregados diretos em 2010 que, para manterem a si e a famlia, realizam seus gastos no mercado interno brasileiro, em sua maioria. O processo de gasto fortalece o circuito de multiplicao de renda, pois tais extratos tendem a consumir menos importados e poupar menos, o que implica em maior propenso a consumir, em geral, com mais produtos nacionais, em particular, o que propicia maiores vendas, mais produo e mais emprego gerado no pas. O gasto com s polticas sociais, portanto, tem reflexo de carter estritamente econmico em dois sentidos: i) em termos de seu multiplicador para o crescimento do PIB e da renda das famlias; ii) tambm na distribuio da renda, que so apresentados a serguir, tomando como base clculos efetuados em Ipea (2010e). 4.1 Efeito crescimento sobre o PIB e a renda das famlias Para captar os efeitos da poltica social em sua conexo com a economia, buscou-se medir o crescimento econmico (sobre o PIB) e da renda das famlias para choques de gastos em alguns tipos de despesas sociais mediante a reconstruo de seu ciclo econmico, utilizando uma Matriz de Contabilidade Social para o Brasil, para o ano de 2006. Aps a simulao de gastos, o ciclo econmico revela a existncia de um multiplicador do PIB de aproximadamente 1,37, decorrente de um aumento nas variveis exgenas da demanda agregada provenientes do gasto social. Isso significa que, a cada novo R$1,00 gasto pelo governo na rea social, podem ser gerados R$1,37 de PIB, quando se completa o ciclo. Realizando o ciclo econmico de forma distinta para cada rea social, do os resultados que so apresentados no Grfico 6. Esses dados mostram que algumas
reas possuem multiplicadores do PIB bem superiores s outras. A rea de educao e de sade, por exemplo, tm os maiores multiplicadores e os gastos com o RPPS so aqueles de pior multiplicador, ou seja, gastar em algumas reas sociais melhor para crescimento da economia que em outras. Quando se compara os resultados das simulaes para os gastos nas reas sociais com os resultados de gastos de outros setores tais como: construo civil, exportao de commodities e juros da dvida, observa-se que os gastos de educao e sade continuam tendo melhores multiplicadores e o PBF e o BPC aproximamse do multiplicador das exportao de commodities. Em contrapartida, esses dados tambm revelam como os gastos com juros da dvida so ruins ao crescimento, pois tm o pior multiplicador. Significa que os resultados demonstram como os principais gastos na rea social so importantes para dinmica da economia nacional, principalmente, por seus efeitos sobre o mercado interno.
Grfico 6 Efeito multiplicadordos gastos das reas sociais e outras reas selecionadas no PIB - 2006
2,5 1,85 2,5
1,70 1,44 1,38 1,23 0,88
1,54
1,40
0,71
0,0
0,0 Educao Sade PBF BPC RGPS RPPS
Construo Exportao Civil Commodities
Juros da Dvida Pblica
reas sociais
Outras
Fonte: Ipea (2010e). Elaborao prpria.
Quanto ao que ocorre com a renda das famlias, as simulaes demostraram que um incremento de 1% do PIB nos programas e polticas sociais detalhados eleva a renda das famlias em 1,85%, em mdia sabe-se que a renda das famlias constituiu importante parcela do PIB brasileiro. Os resultados para renda das famlias a cada rea social, apresentados no Grfico 7, mostram resultados bem distintos dos anteriores. Agora, as transferncias de renda so bem superiores que os demais, por exemplo os gastos do PBF e do BPC so bem superiores em termos de importncia para a renda da famlia do que os demais gastos sociais.
1034
Grfico 7 Efeito multiplicador dos gastos em reas socais e outras reas selecionadas na renda das famlias 2006
3,0 1,67 1,44 3,0 2,25 2,20 2,10 1,86 1,14 1,04 1,34
0,0
0,0 Educao Sade PBF BPC RGPS RPPS
Construo Exportao Civil Commodities
reas sociais
Outras
Juros da Dvida Pblica
Fonte: IPEA (2010e). Elaborao prpria.
Quando se compara os resultados das simulaes para os gastos nas reas sociais com os resultados de gastos de outros setores tais como: construo civil, exportao de commodities e juros da dvida, observa-se que esses gastos tm menor importncia para renda das famlias do que qualquer gasto das reas sociais. Os resultados apresentados demonstram que os principais gastos na rea social so extremamente importantes para a renda das famlias. 4.2 Efeito distribuio Reconstrudas as novas matrizes de contabilidade social, resultantes dos diversos incrementos nos gastos que foram simulados, pode-se aferir, no s o multiplicador mdio da renda das famlias, mas tambm o multiplicador da renda de cada um dos grupos de famlias investigadas (mesclando o local de residncia e a escolaridade do chefe). Assim, possvel sabermos a variao na distribuio de renda ocorrida a partir do incremento de cada tipo de gasto. O Grfico 8 mostra os efeitos distributivos do gasto social, com base em variaes do ndice de Gini estilizado. No caso da sade e educao, incorporandose o consumo desses servios renda familiar14,16ambos so progressivos: i) o choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja uma diminuio de 1,5% no ndice de Gini; ii) no caso da educao, a queda um pouco menor, 1,09%, devido educao superior, em que maior a presena de famlias de maior renda. As exportaes de commodities, por seu turno, tm efeitos basicamente neutros, ou seja, geram crescimento, porm corroborando os altos nveis de desigualdade de renda em que vivemos.
(14) preciso fazer a apropriao do gasto do governo renda das famlias beneficirias desses gastos porque os mesmos se comportam como uma transferncia s famlias dedicadas ao consumo de educao e sade. Afinal, o consumo do governo no propriamente dele, mas das famlilas que se beneficiam de tal produo/ proviso pblica. Se no no for feito, a comparao dos efeitos dos agregados estudados sobre a distribuio fica prejudicada, sobreestimando os efeitos das transfernciasdiretas de renda e subestimando o impacto do acesso a bens e servios sociais. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012. 1035
Grfico 8 Variao percentual do Gini em relao ao ndice inicial, aps as simulaes - 2006
Juros sobre a Dvida Pblica Exportaes de Com m odities Investim ento em Construo Civil -1,09% -1,22% -1,47% -2,15% -2,33% -2,50% -2,00% Educao RGPS Sade Program a Bolsa Fam lia Benefcio de Prestao Continuada -1,50% -1,00% -0,50% 0,00% 0,50% 0,11% 0,05% 0,04%
Variao do Gini em relao a renda inicial
Fonte: Ipea (2010e). Elaborao prpria.
Entre as transferncias, gastos incrementais no BPC e no PBF so claramente os que mais contribuem para a queda da desigualdade (-2,33% e -2,15% no ndice de Gini estilizado, respectivamente). A previdncia social tem efeitos benficos sobre a desigualdade, reduzindo o ndice em 1,2%. Nesse ponto, caberia perguntar: so significativas as contribuies de cada poltica para a queda da desigualdade? Parece que sim. Para que se possa ter um parmetro de comparao, a melhora recente da desigualdade brasileira entre 2003 e 2008, medida pelo gini, ocorreu com velocidade mdia de -1,3% ao ano, ou seja, alguns gastos sociais mais progressivos, se expandidos, ainda podem contribuir substancialmente para a desconcentrao de renda no Brasil. 4.3 Efeitos combinados crescimento e distribuio Em suma, veem-se resultados positivos acerca do papel virtuoso do gasto em bens e servios educacional, sade, mais especificamente, das transferncias de renda direcionadas para os mais pobres. O Grfico 9 mostra o cruzamento dos dados j comentados, isto , no eixo vertical, h a variao percentual do PIB provocada pelo choque de 1% em diversas reas sociais e no sociais e no eixo horizontal, temse a variao percentual do ndice de Gini estilizado decorrente do mesmo choque.
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Grfico 9 Efeitos combinados de gastos das reas sociais e outras reas selecionadas sobre o crescimento econmico e a distribuio da renda - 2006
Maior crescimento Menor desigualdade
1,0%
Menor crescimento Maior desigualdade
Fonte: Ipea (2010). Elaborao prpria.
Se for assumido que uma das metas de desenvolvimento nacional conseguir unir maior crescimento econmico e menor desigualdade de renda, ento todos os gastos do quadrante esquerda contribuem para esse ideal. Observa-se que no h, em absoluto, um trade-off entre crescimento e equidade, muito pelo contrrio, pois o incremento dos gastos em sade e educao pblicas gera desdobramentos muito positivos tanto em termos de crescimento quanto de distribuio de renda. J, o incremento no gasto do PBF e no BPC, por exemplo, provoca, ao mesmo tempo, uma grande variao positiva do PIB e a maior queda na desigualdade. O Regime Geral da Previdncia Social RGPS fica um pouco atrs em ambos os quesitos, mas tambm desempenha um papel positivo. O aumento do investimento no setor de construo civil e as exportaes de commodities agrcolas e extrativas promovem crescimento do PIB, mas reproduzem o nvel de desigualdade. Por sua vez, um incremento no pagamento de juros contribui pouco para o crescimento e aumenta a concentrao de renda. Tais resultados so importantes para demonstrar que o gasto com as polticas sociais ao cumprir seu propsito central de proteo e promoo social , ao mesmo tempo, um elemento muito importante para dinmica da economia nacional, principal daquele voltado para o mercado interno e diminuio da desigualdade.
1037
Consideraes finais As informaes anteriores demonstraram a complexidade da Poltica Social estruturado no Brasil nos ltimos anos. Assim, tambm revelou que no foram poucos os avanos registrados na situao social da populao brasileira nos ltimos anos e, em alguma medida, esses avanos esto associados s polticas sociais as quais exigiram um maior esforo da economia e da sociedade em termos de recursos para financiamento de programas e aes. As polticas sociais puderam contar com a ampliao de recursos fsicos, financeiros, humanos e institucionais, possibilitando a estruturao de um amplo e diversificado conjunto de mecanismos de proteo e promoo social fundamentais para ampliar a justia e coeso social, com melhorias substantivas nas condies bsicas de vida da populao. Assim, a poltica social transformou-se em um poderoso instrumento por meio do qual a economia nacional no apenas efetuou transferncias de renda e prestaes de bens e servios ao conjunto da sociedade, mas, simultaneamente, gerou um canal de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar um amplo mercado interno de consumo. Dinamizou, portanto, a produo, estimulou o emprego, multiplicando a renda e reduziu a pobreza e extrema pobreza, diminuindo a desigualdade. Os resultados apresentados permitem afirmar que a poltica social tem papel estratgico como alavancadora do desenvolvimento nacional, mediante seus resultados na ampliao da justia e coeso social, crescimento e distribuio de renda, reafirmando-se como indispensvel e estratgica, no apenas para enfrentar situaes conjunturais adversas, como tambm para criar os alicerces da construo de uma nao econmica e socialmente mais forte. Referncias bibliogrficas
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Poltica social e desenvolvimento no Brasil

Jorge Abraho de Castro **1

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Jorge Abraho de Castro

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

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Figura 1 Polticas setoriais e transversais da poltica social brasileira - 2010

Habitao, Urbanismo, Saneamento Bsico

Educao Gerao, utilizao e fruio das capacidades de indivduos e grupos sociais

Fonte: IPEA (2010a) - Elaborao prpria .

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

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Poltica social e desenvolvimento no Brasil

Fonte: Ipea (2010a) e Ipea/Ipeadata. Elaborao prpria

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

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20% 11,4% 10% 13,5%

Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentarios (Sidor) do MPOG.

Jorge Abraho de Castro

4,31 4,30 4,40

3,80 1,04 1,40

0,41 Previdncia Social Beneficios a RGPS Servidores Pblicos Sade

0,90 0,43 0,63 Educao Trabalho e Renda

1,80 0,33 0,45 0,50 Outros

Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentarios (Sidor) do MPOG.

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Jorge Abraho de Castro

Fonte: Ipea (2011).

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

Jorge Abraho de Castro

Tabela 1 Situao social da populao brasileira associada s polticas setoriais

Fonte: Ipea (2010a; 2010c).

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

21,2 17,4 16,3 14,6 13,7

Fonte: Ipea (2010c).

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Jorge Abraho de Castro

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

Jorge Abraho de Castro

1,70 1,44 1,38 1,23 0,88

0,0 Educao Sade PBF BPC RGPS RPPS

Construo Exportao Civil Commodities

Juros da Dvida Pblica

Fonte: Ipea (2010e). Elaborao prpria.

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.

Poltica social e desenvolvimento no Brasil

0,0 Educao Sade PBF BPC RGPS RPPS

Construo Exportao Civil Commodities

Juros da Dvida Pblica

Fonte: IPEA (2010e). Elaborao prpria.

Jorge Abraho de Castro

Variao do Gini em relao a renda inicial

Fonte: Ipea (2010e). Elaborao prpria.

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.