Inspection Gnrale des Finances Conseil Gnral de lEnvironnement

et du dveloppement durable
N 2010-M-045-01 N 007364-01




RAPPORT





SUR LES DISPOSITIFS DE CONTRLE
DES ACTEURS DU LOGEMENT SOCIAL









tabli par

Thierry BERT
Inspecteur gnral des finances

Sabine BAIETTO BEYSSON
Inspectrice Gnrale de ladministration
du dveloppement durable









OCTOBRE 2010

Rapport

SYNTHESE

Lesacteursdulogementsocialtraversentactuellementdeprofondesmutations.
Cestenpremierlieulecasdeleurenvironnementsocioconomique,marqudabordparune
segmentation de la demande, qui concerne de manire accrue les mnages les plus
vulnrables,ensuiteparunediffrenciationcroissantedesterritoires.
Lecontexteinstitutionnelestluimmeenpleinbouleversement:lerledelEtatestdeplus
en plus partag avec les collectivits, et sinscrit dans un nouveau contexte budgtaire, avec
un encadrement troit des utilisations de la PEEC, et la mutualisation croissante des
ressourcesHLM.
Enfin,lefonctionnementdesoprateursaluimmefortementvolu:lesofficesdHLMsont
devenus des EPIC, la loi de 2003 sur la gouvernance des SA dHLM rapproche ces dernires
dessocitsdedroitcommun.Enoutre,cetassouplissementsecombineaveclemouvement
de fusion qui affecte leurs principaux actionnaires, les CIL, ce qui favorise la constitution de
groupesdotsdemoyenspuissantsetcapablesdedvelopperdesstratgiessuprargionales.
Lensembledesoprateurssedotentdquipesdeplusenplusqualifiesetdveloppentdes
e outilsintern sdemaitrisedes risques,individuellementoucollectivement.
Face ces nouveaux dfis, il importe de repenser lensemble du dispositif public de
connaissance, de tutelle et de sanctions, qui apparat en comparaison lourd et relativement
archaque. Dsormais, les enjeux lis lutilisation optimale du patrimoine sont aussi
importants,parfoisplus,quelesobjectifstraditionnelsdeproductiondelogementsneufs.De
mme, la lgitimit du contrle, comme leurs suites ou les sanctions ventuelles qui en
dcouleront,serontdemoinsenmoinsliesloctroidefinancementsnouveaux.
Or,lesdeuxorganesdecontrle,laMissioninterministrielledinspectiondulogementsocial
(Miilos)etlAgencepourlaparticipationdesemployeursleffortdeconstruction(ANPEEC),
ont pour point commun de se consacrer en priorit la vrification du respect dune
rglementation assez foisonnante, tout en exerant leur activit selon des modles trs
diffrents.
LecadregnralducontrleHLMatlargementconudansunepriodedeconstruction
grande chelle,grcelinjectionmassivedecrditspublicsdansdesstructuresdnuesde
capital social. La tutelle locale des services locaux de lEtat tait alors en lien direct avec les
dcisions de financement. La Miilos sest constitue progressivement partir des quipes
locales de financement de lhabitat en DDE; elle en a largement gard la culture, et reste
tributaire pour ses moyens humains et matriels de ladministration, laquelle conserve la
constitutiondesbasesdedonnesetlamaitrisecompltedessuitesdonnesauxrapports.
Dunautrect,latutellesurlesCIL,considrsdabordcommedesapporteursdecapitaux,
taitloriginetrsrduite.Ilstaientsoumisunsimpleautocontrledelaprofession,dont
linsuffisance a conduit la rforme de 1988 crant lANPEEC et la dotant de pouvoirs
tendus de connaissance, de contrle, de suivi de ses recommandations, et de propositions
rglementaires.Toutefois,elleest affecteparles rformesrcentes visant remdier des
fautesdegouvernance.
Paralllement, les fdrations HLM et SEM ont, depuis plusieurs dcennies, dvelopp des
dispositifs internes de contrle de bonne qualit, mais dont elles conservent la matrise. La
CGLLSaenfinprogressivementtendusonrledaidefinancireauxorganismesendifficult,
et organise de manire plus ou moins formalise la prvention dans ce domaine, en
particulierenfinanantlesdispositifsinterneslaprofession.
1
Rapport
2

La ncessit dunifier le contrle de lensemble des oprateurs du logement social pour en

donnerunevisioncohrentefaitlunanimit.Cestluneopportunitnepasmanquerpour
engagerunerformeambitieuse,quineselimitepasjuxtaposerdesstructures,maisquiait
pourobjectifdaccompagner,etsipossibledefavoriser,lamodernisationencoursdusecteur.
La mission na pas retenu les scnarios visant une simple coordination entre les deux
organesdecontrles,laquelleexistedjmaisnefonctionnepas,nilabsorptiondelunpar
lautre. Elle na pas non plus retenu lhypothse dune autorit administrative indpendante,
dote de larges pouvoirs de rgulation, limage de la Tenant Services Authority anglaise.
Cette solution, qui prsenterait de nombreux avantages, a t carte car elle priverait le
ministre de ses pouvoirs dagrment et de sanctions, et sloignerait ainsi trop radicalement
dumodeactueldexercicedelatutelle.Elleapparatinutiledslorsquelesprincipauxatouts
dune AAI rgulation de la concurrence, ouverture de nouveaux entrants, tarification
transparente, intervention en urgence ne trouvent pas sappliquer aujourdhui dans le

mondedesHLM.
La mission propose la cration dune autorit unique de contrle du secteur (ANCOLS,
autorit de contrle des organismes de logement social). Concentre sur le contrle externe
du secteur, mais disposant des informations financires et statistiques ncessaires une
surveillancedesoprateursetunbonciblagedescontrles,elleseraittrsautonome,mais
ne disposerait pas de pouvoirs directs de sanctions lourdes. Restructure au niveau central,
elle garderait quelques implantations interrgionales, principalement pour lexercice de
missionsdeproximit.Ellepourraitmobiliserlexpertiseacquiseautraversdesescontrles
pour participer, en concertation avec la profession, llaboration de rfrentiels et la
ncessaire adaptation des rgles de fonctionnement dorganismes en plein mouvement de
modernisation.
Constitue en EPIC, elle pourrait ainsi bnficier de financements de plusieurs sources, et
disposerdepersonnelsparfaitementadaptssesbesoins,auxquelsellepourraitgarantirun
rgimelafoisattractifetsouple.Cestatutfaciliteraitpourlespersonnelslatransitionavec
la situation actuelle, et donc lacceptation de cette rforme. Sa souplesse favoriserait
loptimisationdesmoyensbudgtairesethumains.
Ilfautpourparvenircersultatpasserparlaloi,dslorsquetoutcequitouchelecontrle
sur place du monde des CIL et du monde HLM est du domaine lgislatif, ce qui impose des
dlaisdeprocdurerelativementlongs.
Cest une des raisons pour laquelle il serait bon de dcider rapidement du principe de cette
adaptation. Un calendrier resserr est galement opportun au regard de lextension
prochaine du dispositif DALO au 1
er
janvier 2012: il sera plus que jamais ncessaire,
devant les risques de contentieux qui se prsenteront cette occasion, doffrir de fortes
garanties sur la transparence des attributions, lefficacit de la gestion, et la bonne
gouvernancedusecteur.
Les dlais de mise au point et de procdure parlementaire pourraient tre utilement
exploits par des ngociations ncessaires avec lUESL et les fdrations sur les quilibres
quelles doivent respecter avec lorgane de contrle, linstitution de garantie (CGLLS), et les
tutelles. Ces quilibres sont dlicats, et les fdrations sont trs attaches au statu quo, qui
leurgarantitdesressourcesdefonctionnementtoutenleurpermettantdesabriterderrire
le secret professionnel pour garder une matrise forte des donnes. Mais il sagit dune
question defficacit du nouvel organisme, et plus gnralement de crdibilit des systmes
econtrle,degarantieetdetutelle. d

SOMMAIRE
INTRODUCTION........................................................................................................................................... 1
1. LE MONDE DU LOGEMENT SOCIAL EST COMPLEXE ET, EN CE MOMENT,
PERTURBE,CEQUICOMPLIQUELATACHEDESORGANISMESDECONTROLE ............ 2
1.1. Unsystmecomplexe.............................................................................................................................. 2
1.1.1. Lataille...................................................................................................................................................4
1.1.2. Larpartitiongographiquedelactivit..............................................................................4
1.1.3. Lacombinaisondentitsdestatutsetdemtiersdivers................................................5
1.2. Unsecteuractuellementperturb ..................................................................................................... 8


1.2.1. DanslemondedelaconstructionetdelagestiondulogementHLM,on
observedesmutationsnotables..................................................................................................8
1.2.2. Lescollectivitslocalesontunpouvoiraccrualorsquelesservicesde
lEtatsetrouventaffaiblis .............................................................................................................8
1.2.3. Danscecontextetrsvolutif,laMiilos,organismedecontrleexterne,se
trouveconfrontedesdifficultsliessastructuremme......................................9
1.2.4. Paralllement,lesorganismescollecteursdelaParticipationdes
Employeursleffortdeconstruction(PEEC)sontenpleinemutation................ 10
1.2.5. LasituationdelANPEECatenfinaffectedepuisquelquetempspar
unebaissedactivitetpardesrformesdegouvernanceinabouties................... 12
2. MALGRE CES DIFFICULTES, LES ORGANISMES DE CONTROLE EXTERNE, PRIS
SEPAREMENT, FONT UN TRAVAIL TRES CONVENABLE ET GENERALEMENT
RESPECTE............................................................................................................................................13
2.1. LaMiilos..................................................................................................................................................... 13
2.1.1. Unbilanpositif................................................................................................................................. 13
2.1.2. Unproblmededlaisdeprogrammationetdeproduction..................................... 14
2.1.3. Lessuitesdonnesauxrapportsdecontrle(cf.annexes9et10).......................... 16
2.1.4. Labsencedecaractrestratgiquedesobservationseffectues(cf.
annexes9et10)............................................................................................................................... 17
2.1.5. Lesdfis ............................................................................................................................................... 17
2.2. LANPEEC................................................................................................................................................... 18
2.2.1. IlnapparatpasappropridvaluerlactivitdecontrledelANPEEC
surdesbasesexclusivementquantitatives ......................................................................... 18
2.2.2. Considredanssonensemble,lactivitdecontrledelANPEECpeuttre
jugesatisfaisante,notammentlorsquonprendencomptelessuites
donnessesconstatations,saufsurleplandesdlaisdeproduction,qui
sontimportants ............................................................................................................................... 19
2.2.3. MaislANPEECest,commelaMiilos,confrontedesdfisimportants.Ces
dfistiennentsataillecritique,lareconfigurationdurseaudes
Comitsinterprofessionnelsdulogement,etlvolutiondesemploisdes
fondsdelaParticipationdesemployeursleffortdeconstruction....................... 20

3. CEST EN FAIT LORGANISATION GLOBALE DU CONTROLE DES OPERATEURS

DU LOGEMENT SOCIAL QUI POSE PROBLEME, ET CETTE DIFFICULTE IRA
CROISSANTAMESUREDESEVOLUTIONSENCOURSDANSLESECTEUR.....................21
.................. 21 3.1. Lesdeuxorganismesdecontrleexternenesontpasensynergie ................
3.2. LANPEECdispose,contrairementlaMiilos,dunsystmeautonomede

remontesetdetraitementdinformationsenprovenancedesComits
interprofessionnelsdulogement..................................................................................................... 22
itif

3.3. LaCaissedesDptsetConsignationsdisposedesonpropredispos
dinformationetdescoring......................................................................................................... 22


3.4. Lesdispositifsdexpertise(autocontrle)danslesorganisations
professionnelles(horsUESL)constituentunsystmepartiellementautonome........ 22
3.5. Unevolutionncessairedelamthodologieapplicableauxcontrlesetde
leursobjectifs........................................................................................................................................... 25
4. LA MISSION ESTIME QUE LA SOLUTION DE CES DIFFICULTES PASSE PAR LA
CREATION DUN ORGANE UNIQUE DE CONTROLE DES OPERATEURS DU
........28 SECTEUR......................................................................................................................................
qui

4.1. Lamissionaestimnepasdevoirrecommanderdeuxsolutionsextrmes
onttvoquesdevantelle............................................................................................................. 28
de

4.2. Unesolutionenvisageable:uneautoritadministrativeindpendante
rgulationetdecontrle..................................................................................................................... 29
4.3. Lasolutionpropose:uneautoritnationaleuniquedecontrledes
organismesdelogementsocial(ANCOLS)................................................................................... 30
4.3.1. ExploiterlescomplmentaritsentrelANPEECetlaMiilos...................................... 30
4.3.2. Unorganismeuniquedecontrle,auchamptrslargeetauxprrogatives
tendues .............................................................................................................................................. 31
4.3.3. Unrledvaluationdesoprateurs,dlaborationderfrentiels,etde
propositionladministration ................................................................................................. 31
4.3.4. Unedistinctionstricteentrelespouvoirsdecontrleetlescomptencesde
conseil,dassistanceetdetutelle............................................................................................. 32
4.3.5. Unemissiongnraledesurveillance,etdoncdeconnaissance,dusecteur,
cequiimpliqueunegestionrigoureusedesremontesdinformation
indispensablessamission........................................................................................................ 33
4.3.6. Unecombinaisondespratiquesdesdeuxorganismespermettantune
meilleurearticulationentreleniveaucentraletleniveauinterrgional ........... 33
4.3.7. LamissionrecommandequecetteAutoritprennelaformedun
tablissementpublic...................................................................................................................... 34
4.3.8. LamissionrecommandeunEPIC............................................................................................ 34
4.4. Lamiseenuvredelarecommandation.................................................................................... 35
4.4.1. Lestextes............................................................................................................................................. 35
4.4.2. Unephaseindispensabledeconcertationsurlefonctionnementdusystme.... 36
CONCLUSION...............................................................................................................................................37
Rapport

INTRODUCTION
Par lettre de mission du 16 juin 2010, reue le 1
er
juillet, les Ministres de lEconomie, de
lEcologie, du Budget et du Logement ont charg lInspection Gnrale des Finances et le
Conseil Gnral de lEnvironnement et du Dveloppement durable dune mission conjointe
g portantsurlecontrledessecteursdu1%Logementetdulo ementsocial.
1

Cecontrleexterneestactuellementexerctitrespcifique
2
pardeuxorganismesdistincts,
lAgencenationalepourlaparticipationdesentreprisesleffortdeconstruction(ANPEEC)et
la Mission interministrielle dinspection du logement social (Miilos), toutes deux places
r d sousladoubleautoritdesMinistrescha gs elEconomieetduLogement.
Les Ministres demandent la mission des propositions concrtes en vue damliorer ce
contrle, de renforcer les procdures de suites et desanctions et la mise en uvre des
recommandationsquiendcoulent,et,cettefin,denoptimiserlorganisationactuellement
clateentrelesdeuxstructures,entudianttouteslesoptionspossiblespourlesmettreen
synergie.
La mission a rencontr un grand nombre dacteurs du logement social, et a examin, sur
chantillon, quelques rapports et lettres de suite, sans tre en mesure, bien videmment, de
porterunjugementsurlaqualitintrinsquedecesrapports.Lamissionremercievivement
ses interlocuteurs de leur disponibilit et de la richesse des informations et des analyses
quils lui ont fournies. Pour des raisons dutilisation pratique du texte du rapport, et de
respectdelaconfidentialitdeschanges,ilatconvenudepartetdautre,enaccordavec
les administrations commanditaires du rapport, de ne pas citer les cas qui ont t voqus,
sauf lorsque ceux ci taient dans le domaine public, et de ne pas donner la source des
informations recueillies. Ces remerciements ne sont donc pas nominatifs. Ils nen sont pas
moinssincres.
Il a paru ncessaire, avant mme daborder la question de la qualit des contrles et de leur
ventuelle rorganisation, deffectuer au dbut de ce rapport un bref retour sur le caractre
trscomplexedumondedulogementsocial,etsurlesvolutions,etparfoislesperturbations,
quilaffectentencemoment.Cenesteneffetquaprsavoirprisuneconnaissanceexactedu
champ du contrle, dans toutes ses composantes, que les tutelles seront en mesure de juger
elapertinencedespropositionsqueferalamission. d

.B. N :Danslasuitedurapport,ontrouveralesprincipauxsiglessuivants:

PEEC:Participationdesemployeursleffortdeconstruction.
.
.
CIL:Comitsinterprofessionnelsdulogement
UESAP:Uniondconomiesocialepourlaccessionlaproprit
UESL:Uniondconomiesocialedulogement.
DHUP:Directiondelhabitat,delurbanismeetdespaysages.
MEEDDM:Ministredelcologie,delnergie,dudveloppementdurableetdelamer.

1
1
Annexe1:lettredemission.
2
Leschambresrgionalesdescomptes,laCourdesComptesetlInspectionGnraledesFinancesontgalement
une comptence gnrale sur le secteur; on verra plus loin quil existe en outre des contrles internes exercs
notamment par les fdrations professionnelles. Les Chambre rgionales des comptes, pour leur part, effectuent
unequinzainedecontrlesparan,dontunpicde24contrlesen2009loccasiondunecampagne.
Rapport

1. Le monde du logement social est complexe et, en ce moment,

perturb,cequicompliquelatchedesorganismesdecontrle
1.1. Unsystmecomplexe
Lesdiversescomposantesdumondedulogementsocial

C+G:Constructionetgestion
tions
laproprit

PART:participa
AP:accession
PR:promotion

Organismesdeconstructionetdegestion
Catgorie
Nombre/
activit
principale
Nombrede
logements
Statut
Pouvoirs
des
tutelles
Actionnaires
et
gouvernance
Autorit
de
contrle
Officesde
lhabitat
279
/
C+G
2M
EPIC(Code
d esMarchs
Publics,
personnel
sousstatut)
Agrment,
suspension
duCA
liquidation
Col.loc
Miilos
CRC
SAdeHLM
277
/
C+G
2M
SA
lementes
(statuttype,
principesdu
CMP)
rg
Agrment
Suspension
duCA
liquidation
CIL,col.loc Miilos
SEM
243
/
C+G
480000
SA
Codede
commerce
Nant Col.loc
Miilos
CRC
Etsagrs
(trssocial)
Plusieurs
centaines
/
C+G
20000 associations
Refus
dagrment
pourde
nouvelles
o prations
Col.loc
groupes
Miilossi
aids/
ANPEECsi
1%
Filiales
nonHLM
desCIL
qq.
centaines
/
C+G
50/100000 Clausestype
VialeCIL
actionnaire
CIL
ANPEEC
+Miilossi
aide
publique
Autres
personnes
morales
prives
propritaires
ations dopr
aides
ND
/
C+G
env.100000
(conventionns)
Priv
(delaSCIla
foncire
cote)
Sansobjet

(Avantage
fiscalou
aideAnah)
priv
Miilos+
Anahen
casde
subvention
GIEet
associations
inter
organismes
47(selon
Miilos)
/
G
Sansobjet
Association
engnral
Indirect
(viales
membres)
membres
Miilos/
ANPEEC

2
Rapport

Source:Ministredu ent,fdrationsprofessionnelles,ANPEEC missio

Le tableau qui prcde illustre lhtrognit du champ du logement social, auquel doit
sadapter lorganisation du contrle. Le contrle lui mme est htrogne. Ainsi la Miilos
contrle tantt des organismes HLM, tantt des oprations aides, alors que lANPEEC a
depuis la loi Boutin de mars 2009 une comptence gnrale de contrle sur tout organisme
logem ,Miilos,Anah, n.
Organismesdefinancement,departicipationetdaccessionlaproprit
Catgorie
Nombre/
activit
principale
Nombrede
logements
Statut
Pouvoirs
de s stutelle
Actionnaires
et
gouvernance
Autorit
de
contrle
SACICAP
56/
PART
PR
AP
Sansobjet
Statut
coopratif
Clauses
typefixes
parlatte
derseau
Convention
aveclEtat
Pouvoir
largement
dlgula
syndic
chambre
ale
(UESAP)
mais
dissolutionet
sanctionsau
niveau
ministriel
CIL(environ
5 0%du
capital)
Col.loc
Partenaires
financiers
autocontrle
UESAP
Miilos
Socits
Coopra
deHLM
tives
165
/
AP
Qq
milliers
Clauses
type
Principedu
CMP
Agrment
Suspension
CA
liquidation
coopratives Miilos
CIL
109en2009
(22prvus
t erme)
/
PART
1M
(via116ESH
etfilialesnon
HLM)
Association
statut
rglement
Agrment
Amendes
Suspension
CA
Retrait
dagrment
liquidation
Gestion
paritaire
(MEDEF,
CGPME,
syndicatsde
salaris)
ANPEEC
recevantdesfondsdelaParticipationdesemployeursleffortdeconstruction
3
.
Mais le tableau ne reflte quune partie de cette htrognit. Au sein de chacune des
grandes catgories dacteurs listes par ce tableau, on observe en effet de trs fortes
divergencesentrelesacteurs.Ellestiennentleurtaille,leurchampdactiongographique,
leurobjetsocial,etenfinleurorganisationfinancireetjuridique.Latutelleestgalement
trs variable, non seulement du point de vue des rgimes dagrment ou de sanctions,
fondamentaux pour le contrle, mais galement de celui des autorisations pralables
multiples de niveau national, rgional ou dpartemental. Les annexes 11 et 12 recensent un
certainnombredecesrgimesdetutelleparticuliers.
3

3
CequidevraitdailleurshabiliterlANPEECcontrlerlUniondconomiesocialedulogementainsiquelAnah
et lANRU, ce qui est juridiquement possible mais poserait un problme de moyens et dopportunit.
Antrieurement,lANPEECnecontrlaitquelesoprationsfinancesparlaPEEC.
Rapport

1.1. Lataille
Les organismes de base, chargs de la construction et de la gestion, sont extrmement
htrognes. Il est difficile denvisager une forme unique de contrle et de tutelle pour les
trs grands groupes de HLM ou SEM (OPAC de Paris, 3F, SNI, BATIGERE, ASTRIA), qui
dtiennent un parc de plusieurs dizaines de milliers de logements, et pour des offices
municipaux ou des SEM locales, qui restent la taille de leur collectivit, et ne reprsentent
que quelques milliers de logements
1.
4
. Quant aux associations, souvent spcialises dans le
logement trs social, elles ne grent parfois que quelques dizaines de logements, sans que
leur gestion nen soit facilite pour autant, en raison des risques spcifiques de dfauts de
paiement lis la population quelles traitent; elles doivent donc faire lobjet dun contrle
approfondiqueleurtaillenejustifiepasaupremierabord.Lannexe7donnedeslmentsde
cadragesurlesorganismesdHLMetlesSEM.
Des sinistres directs peuvent tre trs coteux en termes financiers ou sociaux, sans mme
parler des effets dimage sur le monde du logement social. Une importante filiale HLM dun
CIL sest trouve court de moyens pour entretenir son patrimoine et a d mobiliser des
concours massifs (340M).
5
Dans le cas dune SA de faible importance qui a d faire lobjet
dune recapitalisation la suite dune longue drive de gestion, laide a atteint 85M pour
4000logements,soitunsurcotdeplusde21000parlogement.
Maislessinistrespeuventtreindirects.DslorsquuneSAdeHLMpeuttrefinancirement
solidaire, par exemple, dune association, ses quilibres financiers peuvent tre compromis
pardesdfaillancesdegestiondesafiliale,mmesicettedernireestdepetitetaille.Ona
pu le voir dans lexemple dune SA dpartementale de 8 800 logements dont la trsorerie
tait de 5,7M, mais dont lassociation gestionnaire de logements des personnes ges ne
rglaitpassaredevanceetavaitdoncaccumulsongarddesdetteshauteurde5M,la
mettantainsienrisque.
Sagissant des organismes collecteurs, on observe galement de trs grandes diffrences
entre les CIL. Les 5 CIL les plus importants reprsentent 40% de la collecte totale. Alors
quen 1990 les collecteurs recueillant moins de 2% des fonds taient plus de 200, il en
subsistait 67 en 2009 et il ny en aura plus aucun lissue du processus de fusion en cours.
Paralllement, sur les 60sections de collecte du 1% des Chambres de commerce et
dIndustrie, il nen restait plus que 10 en 2009 et il ny en aura plus aucune dans un avenir
trsproche.(cf.annexes5et6).
Onvoiticilunedesdifficultsdepilotagedelactivitdecontrle:cepilotagenepeutsefaire
sur des bases purement quantitatives qui mconnatraient limportance et la complexit de
lorganismecontrl,nisurlabasedelatailledesorganismes(grands/petits),unepetite
structurepouvanttreextrmementrisque.
1.1. Lar rtitiongographiquedelactivit
Les socits de HLM ont statutairement une base rgionale, certaines dentre elles ayant
nanmoins obtenu une dcision ministrielle les habilitant un dveloppement national, et
ayantcrdelonguedatedanscertainscas,mmeenlabsencedunetelledcision,desliens
avec des filiales situes en dehors de leurs territoires. Les organismes collecteurs, en
revanche, ont de droit une comptence nationale. Lannexe 8 prsente, titre illustratif, les
organigrammesdequelquesgroupes.Mmeceuxquisesontdveloppspartirdunebase
locale cherchent, pour des raisons commerciales, dvelopper leur chiffre daffaires en
origine. Cest ainsi que le CIL VILOGIA, dont lactivit tait
2. pa
sloignant de leur territoire d

4
4
LepatrimoinelocatifmdianduneSEMestde400logements.
5
Dont100Mdescollectivitsterritoriales,60MdelaCGLLSet105Mdapportdugroupe.
Rapport

partie du Nord Pasde Calais, a absorb celui des Charentes, sest progressivement
dveloppsurlIledeFrance,puissurlaNormandie,etinitieactuellementuneimplantation
5
desafilialeHLMsurleSudEst.
Les Offices publics, les SEM, les associations, et certains CIL, demeurent largement locaux,
sousrservedumouvementdeconcentrationencourspourlesorganismescollecteursdela
Participationdesemployeursleffortdeconstruction(cf.infra).
A contrario, loffre nouvelle de logements, et, surtout, les procdures dattribution des
logements sociaux restent, pour leur part, domines par des considrations locales. Dans la
rgionparisienne,quiconstitueuncasextrme,dufaitdelapnuriedoffreparrapportla
demande et des difficults qui rsultent de lapplication de la loi sur le droit au logement
opposable(DALO),lenouveaudirecteurrgionaletinterdpartementaldulogementenIle
deFrance, qui synthtise donc dans ses comptences celles du prfet de rgion et des
prfets des dpartements dans les dcisions de construction et lallocation des contingents,
peine apparemment faire prvaloir une approche globale, rgionale, dpartementale, ou
mmeintercommunale,surlesrevendicationsdescommunes.
e Cettesituationajouteunedeuxim difficultlaconfigurationdelactivitdecontrle.
Les modalits de programmation et les mthodologies dveloppes pour le contrle local
dorganismesdemoyenneoupetitetaille,dveloppantuneactivitdeproximit,nepeuvent
en aucun cas tre transposes lchelle de groupes nationaux. A contrario, une bonne
connaissance des bassins dhabitat et des pratiques locales est fondamentale pour pouvoir
mener de manire pertinente un certain nombre de contrles, notamment en matire de
localisation des constructions neuves, dattributions de logements, ou dapplication de
procduresspcifiques(DALO).
Fautil encore que le contrleur ait en face de lui un responsable. Or, il en a plusieurs. Entre
les attributions du Prfet en matire dattribution de logements, les responsables politiques
locaux qui dfendent leurs territoires, les gestionnaires de socits qui ont leur intrt, les
actionnaires qui en ont dautres, les politiques nationales qui se superposent tout cela, le
tout sur des territoires administratifs, politiques et conomiques diffrents, il est difficile de
passer dun contrle ponctuel du respect de la rglementation une approche plus
valuative. Cest notamment ce qui explique le dcalage entre les attentes des prsidents de
grandsgroupesnationauxenmatiredecontrleetlespratiqueshabituellesdesorganesde
contrledulogementsocial.
1.1. . Lacombinaisondentitsdestatuts etdemtie s ivers
Les organigrammes de groupes figurant en annexe 8 illustrent lexistence de liens
capitalistiques et fonctionnels entre diverses entits de statuts et dactivits extrmement
variables: des SA de HLM, des SA ou SAS spcialises (services, assistance matrise
douvrage, amnagement, conseil), des SI, des SCI, des SEM, des associations, des socits
fonciresetdessocitsfinancires(accessionlaproprit).
3 r d
Rapport

La plupart des organismes de logement social ont un statut associatif, coopratif ou

commercial sans but lucratif: ils disposent nanmoins dactifs considrables, et de capitaux
propres trs levs
6
6
. La loi de 2003 sur la gouvernance des SA dHLM les a rapproches du
codedecommerce,encrantdesactionnairesderfrence.Maisellesrestentsoumisesun
corps de rgles complexes, destines garantir le caractre dsintress de leur gestion en
matire de gouvernance, de circulation des fonds, et de rmunration limite du capital
social. A titre dexemple, les administrateurs HLM, y compris les mandataires sociaux, sont
bnvoles, de mme que ceux des CIL. Le contrle de telles structures suppose des
comptences particulirement aiges pour sassurer que ces rgles ne sont pas contournes
au profit de personnes physiques ou morales prives. Plus gnralement, cette diversit
implique de la part des quipes de contrle, tout au moins si elles entendent parvenir une
image fidle de la socit contrle et une apprciation solide de ses relations avec ses
financeursetsesactionnaires,uneexpertiselafoisjuridique,financireettechniquequiva
bien au del de la seule comptence rglementaire
7
. Elle implique galement quelles soient
habilites juridiquement contrler tous les organismes, quel que soit leur statut, qui
interviennent dans le champ du logement social, ce qui nest pas le cas dans ltat actuel du
droit.
Certainstypesdorganismesposentdesurcrotdesdifficultsspcifiques.
commeonlavudansletableauinitial,lesSEMnesontsoumises,mmeenmatirede
logement,aucunrgimespcifiquedagrmentnidesanctions,lecontrledelaMiilos
ntant dailleurs prvu que pour leur patrimoine locatif social. Ce sont donc les
dispositionsducodedecommercequisyappliquentdirectement.Ladifficultprovient
dufaitquelescollectivitslocalesysontsouventtrsimpliques,cequipeut,pourdes
raisonsdopportunit,retarderouinhiberlesredressementsquiyseraientncessaires,
e s r et provoquer ainsi d s prises en charge par la CGLLS qui av ent coteuses par
rapportleurtaille;
les filiales non HLM des CIL, ou les associations agres pour la construction de
logementslocatifs,fontlobjetdecontrlessoitparlaMiilospourlesoprationsaides
parlEtatsoitdemanireglobaleparlANPEEC,maissansanalysepatrimonialedansce
cas,soitconcurremmentparluneoulautre.Orilesttrsdifficile,danslapratique,de
limiter le contrle dun organisme aux seules oprations aides. De plus, certains
organismes bnficient daides publiques qui proviennent non de lEtat mais de
certains de ses tablissement publics, notamment lAnah, sans qu ce jour une
procdure satisfaisante de contrle ny ait t organise, ds lors que, juridiquement,
seuleslesoprationsaidespeuventfairelobjetdecontrle,etnonlesorganismeseux
mmes(SOGINORPA,PACT,centresdhbergement);

6
A titre dexemple, le total des loyers annuels de lensemble des SAHLM slve 8.4 Mds, les fonds propres
21Mds,lecapitalsocial1,2Mds;encoreceluicirsultetilrarementdapportsstrictementprivs:unepart
estconstituedeparticipationscroises,oudefondsdelaParticipationdesemployeursleffortdeconstruction.
7
Cest la raison pour laquelle les contrles de la Miilos sont systmatiquement effectus par des quipes mixtes
comprenantunspcialistedesquestionsfinanciresetunspcialistedesaspectstechniques.
Rapport

7
les SACICAP posent un problme spcifique. Il sagit de socits coopratives,
actionnaires dun grand nombre de groupes, et recueillant elles mmes des
participations de plusieurs CIL sans que ces derniers ne soient juridiquement leurs
actionnaires au sens strict, puisquelles sont protges par leur statut coopratif.
Leuractivitprincipalersultedufaitquellesdtiennent100%leCrditImmobilier
de France, qui finance des prts laccession la proprit. Mais elles dtiennent
galement des parts de socits HLM ou de socits de promotion ou de services
8
.
Enfin, par convention avec lEtat, une partie de leur rsultat est investie dans des
actionsdelogementsocial.AlorsquellessontsoumisesaucontrledelEtat,ellesnese
trouventquassezrarementvrifiesenraisondeleuractivitspcifiqueetdelaloidu
16dcembre2006.CelleciconsacreeneffetlerledettederseaudelUESAP,dote
de large pouvoirs de sanction, et limite celui de la Miilos de manire trs troite,
excluantnotammenttouslesaspectslislagouvernanceouauxmarchspublics.De
ce fait, les vrifications, pour autant quelles aient lieu, sont limites lexercice des
missionssocialesconventionnelles;
les groupements dintrt conomique (GIE) ou les associations de gestion posent
enfin un problme particulier. Institus en principe, de manire tout fait rationnelle,
pourmutualisercertainesfonctionssupportaubnficedeplusieursfiliales,commeon
le voit prsent dans lorganigramme de la SNI (annexe 8.3), ils sont parfois utiliss
comme rceptacle de lensemble des moyens dun groupe, dont ils deviennent alors le
seul budget oprationnel, en personnel et en fonctionnement. Dans ce cas de figure, le
risque est grand de voir ce GIE, devenu une sorte dcran, perdre son caractre
auxiliaire, se transformer en acteur de fait, ignorer la reprsentativit relative des
constituants du Groupement, se substituer aux organes dirigeants des socits
constituantes,mconnatreleurscomptencespropres,etdfinirdemanireopaqueet
illicite la stratgie gnrale des socits ou la rmunration de leurs dirigeants. Cette
drive,qui atobservedans un groupedegrandeimportance,estinacceptable.Sur
ce point prcis, lexercice du contrle serait grandement facilit par la rdaction de
clauses type applicables au secteur, comme il en existe en droit des socits pour les
Groupements europens dintrt conomique (article 2521 et suivants du code de
commerceetrglementCEE213785)quiencadrentstrictementlecaractreauxiliaire
du groupement en excluant notamment les fonctions de direction et les GIE emboits.
Plus gnralement, il conviendrait de vrifier systmatiquement que les GIE ne
facturent pas aux socits des charges excessives par rapport aux prestations quils
fournissent, et ne font pas remonter aux actionnaires des dividendes indus en
i u infraction avec les limites prvues par la loi. Tout cela mil te pour n traitement
spcifiquedecettequestion.
A cette extrme complexit, qui constitue pour lorganisation du contrle une difficult
majeure, sajoute un problme conjoncturel, qui rend dlicate toute proposition de rforme.
Lensemble du secteur du logement social est en ce moment soumis de fortes tensions,
structurellesetbudgtaires,quilerendentpolitiquementetsocialementsensible.

8
Leur surface conomique est importante. Elles dtiennent des participations dans 78 SAHLM ou socits
coopratives dHLM, o leurs filiales exercent des activits de promotion immobilire ou de services pour un
chiffre daffaires de 1Md. Par ailleurs, lactivit du Crdit Immobilier de France Dveloppement (CIFD)
reprsente63000prtsdistribusenaccessionlapropritpourunencoursde21Mds.Maisleurengagement
pluriannuelde300Mdactionscaractresocialnestsuffisammentcontraignant,nisuffisammentcontrl.
Rapport

1.2. Unsecteuractuellementperturb
1.2.1. DanslemondedelaconstructionetdelagestiondulogementHLM,onobserve
desmutationsnotables
sur le plan lgislatif, lapplication de la loi sur le droit au logement opposable (DALO)
cre certaines tensions, notamment dans les trois grandes mtropoles (Paris, Lyon et
Marseille)oledlaidattentedunlogementHLMestparticulirementlong;

surleplanbudgtaire,lesecteursattendunebaissedesaideslapierre
Aprsunpicde800Mparanen2008liauplanderelance,lescrditssontredescendus
500Men2009etlesestimationsfourniesparladirectiondubudgetlamissionenvisagent
unestabilisationauxalentoursde400Mlhorizonde2013.Desurcrot,lexonrationdont
bnficiaient les organismes HLM sur la contribution sur les revenus locatifs va tre
supprime, procurant lEtat une ressource nouvelle de 340M dont laffectation nest pas
encoreprcise.Enfin,unecotisationsupplmentairelaCGLLSvacommencerfrapperles
organismespeuactifsetdontlatrsorerieestlaplusabondante.

lesorganismesbailleurssontsoumisparendroitsdefortespressions:volutiondela
clientle, qui se pauprise; problmes de scurit; pression de la demande, qui
compliquelespolitiques dattribution,depluscloisonnesen fonctiondes contingents
derservation;pressionsensensinversedescollectivits,delEtatetdesactionnaires,
notammentlesCIL,euxmmesenvoiederegroupement.Plusgnralement,ilssont
larecherchedemodlesconomiquesplusperformantsetdconomiesdemoyens;

le secteur associatif, longtemps gr de manire quelque peu artisanale en raison de

son poids marginal en termes de nombre de logements, apparat comme un potentiel
nonngligeabledoffredestinationdesmnagesleplusdmunis.Ilvadsormaistre
encadrplustroitementlaidedunrgimedagrmentetdeveillefinancire.
1.2.2. Les collectivits locales ont un pouvoir accru alors que les services de lEtat se
trouventaffaiblis
Les collectivits locales ont toujours t des acteurs majeurs du logement social. Mais, la
suite de la loi sur les liberts et les responsabilits locales (LRL) de 2004, elles exercent
dsormaisdemaniredeplusenplusactiveleurrlededlgatairesdescrditsdEtat,etla
baissedecescrditsrenforceraleurinfluencefinancire.
A contrario, la constitution de groupes nationaux dHLM et le mouvement de concentration
des CIL tendent rduire linfluence des collectivits, et notamment leur pouvoir de
ngociationsurlesorientationsgographiquesdeleffortdeconstruction.
Cette volution va de pair avec un affaiblissement des services de lEtat en rgion et en
dpartementdansledomainedulogement.
8
Rapport

Lesdirectionsrgionalesdelenvironnementdelamnagementetdulogement(DREAL),qui
gardent certes la prrogative de lorganisation des comits rgionaux de lhabitat
(confrences de programmation), ne sinvestissent pas, au del de cette procdure, dans la
surveillancedusecteurHLM,leursprioritsallantdavantagelenvironnementetauxgrands
9
projetsdamnagementdansuncontextedebaissedesemploislielaRGPP
9
.
Du ct des prfectures de dpartement, la mme RGPP a pu provoquer un clatement des
comptences entre la direction de la cohsion sociale, qui traite des attributions des
logements,etladirectiondesterritoires,quitraitedesaspectsdegestionetdeconstruction
des organismes HLM. Dans un dpartement dune rgion visite, o la tradition du contrle
HLMtaitforte,ilnyaplusquuncinquimedutempsdunagentbienttlaretraitequiest
actuellement consacr la gestion des relations avec les organismes de logement social.
Bientt, le fichier des organismes, dj tenu de manire trs lacunaire, ne pourra plus tre
suivi.
Laconsquencelaplusimmdiatedecetypederformeestquepersonnenestplusmme
desedireenchargedusecteurauseindesservicesterritoriauxdelEtat,cequiasuscitdes
remarquesextrmementduresdetousnosinterlocuteursprofessionnelsauniveaulocal
10
.
1.2.3. Dans ce contexte trs volutif, la Miilos, organisme de contrle externe, se
lies trouveconfrontedesdifficults sastructuremme
La Miilos a un statut juridique particulier. Cest une mission interministrielle, cre par
dcret simple et place sous la double autorit du ministre en charge de lconomie
(direction du Trsor) et du ministre charg du logement. Cette autorit sexerce au travers
dun comit directeur, qui fixe les orientations de la programmation, et comprend deux
membres dsigns par le Ministre de lconomie, deux membres dsigns par le Ministre
dulogement,etunmembredelaCourdesComptes.Unecommissionpermanentedessuites,
prside par un membre du Conseil Gnral de lEnvironnement et du dveloppement
durable(CGEDD),etcomprenantdesreprsentantsdesmmesadministrations,compltela
gouvernancedelorganisme
11
.
LestextesstipulentquelaMiilosrelveduCGEDD,sansquecetteexpressionnerecouvre
une ralit juridique prcise. Mais la rforme du Conseil Gnral de 2006 la extraite de son
primtre,sibienquelle estrattachedunepartpoursa gestionauprogrammegrpar la
Direction gnrale de lamnagement, du logement et de la nature (DGALN), au sein de
laquelle se trouve la direction de lhabitat, de lurbanisme, du paysage sans que le dcret
dorganisationenfassemention,etdautrepartauservicedufinancementdelconomiedela
directiongnraleduTrsor,enfonctiondunecirculaireinternedorganisation..

9
Lors dune visite en DREAL, la mission a pu constater que le responsable du logement social, au demeurant
extrmementcomptent,taitsituauniveauN4delahirarchiedeladirection.
10
Le directeur gnral dun important groupe immobilier patronal a recouru a une expression trs radicale:
L Pour tre excessive, cette formulation recouvre une ralit qui est linversion du
ra teurssurleterrain.
Etat est la ramasse.
pportdeforceentrelesac
11
Dcretdu22mars2002.
Rapport

SamissionestdecontrlerdesorganismesHLMetdesoprationsaidesdeconstruction,ce
quiexpliquesonimplantationinterrgionale
10
12
.Onvoitbienlalimitelaquelleelleseheurte
lorsquellesetrouveenprsencedungroupedeHLMintgrauniveaunational,voiredune
action stratgique mene par des actionnaires qui chappent son contrle, notamment les
Comitsinterprofessionnelsdulogement.Pourlammeraison,ellenepeutpasformulerdes
avis ou des propositions sur la cohrence des actions de logement social menes au niveau
local,carellenenaniledroit,nidonclesmoyens.
La double provenance de ses personnels (finances et logement) pourrait tre un atout, mais
elle se trouve entrave dans leur gestion, car les dcisions qui les concernent relvent de
leursministresdorigine.Enoutre,lesagentssontrecrutsparmilescadresterritoriauxdu
Ministre de lEquipement et, de fait, sur une base gographique, si bien quon observe trs
peu de mouvements dune dlgation lautre, ou entre les dlgations et le sige. Mme
actuellement, les vacances dclares dans une dlgation ne suscitent presque toujours que
descandidaturesrgionales.
Sagissant du suivi du secteur, les agents de la Miilos sont parfaitement au courant de la
situation des organismes quils contrlent, mais ils ne sont pas chargs den effectuer la
surveillancepermanente.
Au niveau national, ladministration centrale (Direction de lhabitat, de lurbanisme et des
paysages) dtient les renseignements comptables et patrimoniaux sur tous les organismes
dHLM,ycomprisceuxdescooprativesquellenetraitepas,etlexclusiondesSACICAP,des
SEM et des Comits interprofessionnels du logement. Mais elle en fait essentiellement une
exploitation statistique globale, et ces renseignements ne sont pas suffisamment partags
13

avec la Miilos et ses dlgations interrgionales pour quelles puissent en tirer des lments
dedialogueaveclesorganismesdeleurressort.
1.2.4. Paralllement,lesorganismescollecteursdelaParticipationdesEmployeurs
leffortdeconstruction(PEEC)sontenpleinemutation
OutrelesCCIquiontunrlerestreintetdontlafonctiondecollectevadisparatrelissuedu
processusdefusionencours,lesorganismescollecteursdelaParticipationdesemployeurs
leffort de constructions sont organiss en CIL (Comit interprofessionnel du logement),
gestion tripartite (employeurs, salaris, entreprises). Ils sont fdrs au sein de lUnion de
lEconomie Sociale du Logement (UESL)
14
. Le contrle de lensemble est assur par lAgence
Nationale pour la Participation des employeurs leffort de construction (ANPEEC),
constituesousformedEPICen1988.

12
Cetteprsencesurleterrainestdabordlefruitdelhistoire,puisquelespremiresquipesdelaMiilosontt
constituesaudbutdesannes70partirdespersonnelschargsducontrlepermanentenDDE.
13
Commeonleverraplustard,laMiilosadsormaisaccsunoutildepartagedesdonnes,nommHARMONIA.
Cette situation, qui na t acquise que lan dernier, est encore imparfaite, puisque laccs de la Miilos aux
renseignementsrestelimitauxdonnesindividuelles,sanspossibilitdetraitementcrois.
14
Paruneannexeaudcretdu29dcembre2009approuvantsesstatuts,lUniondconomiesocialedulogement
sest dnomme Union des entreprises et des salaris pour le logement, et se reconnat sous lappellation
ActionLogement.LerapportemploieralappellationlgaledeUniondconomiesocialedulogement.
Rapport

Pour mettre un terme une situation anormale dans laquelle un dirigeant cumulait les
fonctions de prsident de lANPEEC et de dirigeant de fait de lUESL, mlant ainsi des
fonctions excutives et des fonctions de contrle, les organisations membres de lUESL ont
dsign un nouveau prsident en la personne de M.JrmeBEDIER, prsident de la
fdrationdesentreprisesdelagrandedistribution,etinitiunprocessusderformedeleur
organisation. Cest ainsi que le nombre dorganismes collecteurs doit passer, dans desdlais
trsbrefs,de15020.Maislesfusionssefontsurlabaseduvolontariat,lUESLnimposant
quelesobjectifs(entermesdetaillemaximaleetminimale)etlesdlais,toutensurveillantle
processusdemanireviterdetropgrandesincohrences
11
15
.Aterme,lescollecteursseront
donc moins nombreux, plus importants, mais aussi moins localisables dans leur collecte
commedanslemploideleursressources.Lesannexes5et6prsententladispersionactuelle
descollecteursetlesdtailsdeceprocessusdefusion.
A la difficult intrinsque de ce mouvement de fusion sajoute un problme technique qui y
est li. La socit informatique LOG SERVICES, qui grait jusquici les logiciels de gestion
permettantnotammentdetransmettrelANPEEClesdonnesfinanciresetstatistiquesdes
petitsorganismescollecteurs,nesetrouveplusenmesuredelesadapter,comptetenudela
complexit de lexercice. Les chiffres fournis aux tutelles et aux organes de contrle seront
doncincompletspendantuncertaintemps.
Dans le mme temps, les organismes ont t tenus de se plier aux exigences dun nouveau
plan comptable, et dadapter leurs pratiques comptables et statistiques une circulaire
relativement complexe de lANPEEC en date de janvier 2010. Ce document, qui combine
donnes financires et donnes physiques, a t prpar par des groupes de travail qui ont
rassemblpendantprsduneannelesdiversespartiesprenantesUESL,CIL,etANPEEC.Sa
m u tr ta miseenplaceanan oinsreprsent neffort simpor ntpourlescollecteurs.
Ceuxci craignent maintenant de devoir effectuer une combinaison ou une
consolidationdeleurscomptes,cequireprsenteraitunenouvellechargedetravaildans
un environnement dj perturb par les fusions en cours. Cette ide a t mise par la Cour
des Comptes, mais la mission sinterroge sur son utilit et sa signification conomique,
sagissant dorganismes troitement rglements, dont les participations sont trs diverses,
o la circulation des capitaux entre Comits interprofessionnels du logement et filiales HLM
est soumise des restrictions trs fortes, si bien que la notion de rsultat consolid semble
avoir peu de sens. Le souci lgitime dune meilleure surveillance des risques provenant de
lactivit des filiales pourrait tre son avis satisfait par une annexe aux comptes annuels
regroupantlesprincipauxindicateursdegestion.

15
LUnion dconomie sociale du logement sest ainsi oppose, dans une grande mtropole, la scession de
lundesorganismescollecteursquientendaitserapprocherduneautrevillefortloigneaudtrimentdesautres
Comitsinterprofessionnelsdulogementrgionaux,pourdesraisonsliesdesconflitslocauxdepersonnes.
Rapport

Enfin,onperoitcheztouslesacteursdelacollecteuneinterrogationsurlavenirdusystme.
Celuici repose dans son principe sur une contribution des employeurs dont la contrepartie,
aumoinsindirecte,rsidedansuneffortdelogementdessalaris.OrlEtataorganisdepuis
2009 un prlvement de 1,25Md par an sur les fonds provenant de la Participation des
employeurs leffort de construction afin de subventionner lAgence Nationale pour
lamliorationdelHabitat(Anah)etlAgenceNationaledeRnovationUrbaine(ANRU).Laloi
du 25 mars 2009 a en effet substitu aux anciennes conventions entre lEtat et lUnion
dconomiesocialedulogementunrgimedefixationparvoierglementairedelemploides
fonds de la Participation des employeurs leffort de construction (dcret emplois). Ces
prlvements,ainsiquelaproportioncroissantedautresemploissousformedesubvention,
diminuentlatrsoreriedisponible,donclescapacitsdesorganismesprter,ettermeles
retours de prts et les quilibres financiers des collecteurs. Il sagit l dun mcanisme
cumulatif effet diffr, qui na aucune autre solution que la diminution des engagements
financiers. Des simulations sont en cours entre le ministre des Finances et lUESL pour
valuer les divers scnarios dvolution de la collecte et des emplois. Dans un document de
mars2010,lUESLestimequelleseraendficitde402Mds2010etde738Men2011
12
lesprrogativesdesdeuxorgan

16
.
1.2.5. La situation de lANPEEC a t enfin affecte depuis quelque temps par une
r baissedactivitetpardes formesde gouvernanceinabouties
Le changement le plus notable est provenu de la loi dite Boutin de mars 2009, qui a
modifi profondment les rgles de gouvernance de lorganisme, en y faisant prvaloir la
reprsentation des pouvoirs publics. Pour autant, le dcret dapplication de la loi nest
toujourspaspubli.LeprojetdedcretatenvoyauConseildEtataumomentmmeola
prsentemissionatlance,etatexaminaudbutdumoisdeseptembre.LeMEDEFest
particulirementcritiquelgarddeceretard,dautantquilarefusauprintemps2009de
dsigner ses reprsentants au conseil dadministration de lorganisme. Celuici est donc
prsidactuellementparunreprsentantdelaCGPME,etsonConseilnesestpasrunidans
esst lesform rictementlgalesdepuis18mois.
Dans le mme temps, les missions de lANPEEC se sont amoindries du fait du transfert
lUnion dconomie sociale du logement de la gestion des interventions directes dans les
secteurs dits trs sensibles (fonds appels du 1/9eme). Ces interventions taient
finances par un encours de 300M et reprsentaient une charge de 10 emplois, qui ont
doncttransfrs.Ilsestagiduneponctionsignificativedanslactivitduneagencequine
comptemaintenantplusquunequarantainedemplois.
Enfin, on assiste une monte en puissance des revendications de lUESL comme tte de
rseau, la position de cette dernire tant de sparer aussi compltement que possible les
fonctions de contrle externe et les fonctions dorganisation et de surveillance des Comits
interprofessionnels du logement. Cette position, renforce par la mise en uvre des
recommandations de la Cour des Comptes sur la gouvernance de la structure, apparat
logiquedslorsquelaloidonnelUESL
17
unemissiontrslarge,comprenantdesfonctions
daide au rseau, de surveillance, dinformation des adhrents, dvaluation des
performances, de recommandation et davertissement aux organismes collecteurs, dont
ladhsion lUnion est dailleurs obligatoire. Mais ds lors que lANPEEC, ct de ses
pouvoirs de contrle et de sanction, a aussi une mission dvaluation et dassistance
ladministration dans la rglementation du secteur
18
, il peut y avoir une concurrence entre
ismes,quilconviendraitdoncdeclarifier.

16
LivreBlancdemars2010,p.19.
17
Art.L31319ducodedelaconstructionetdelhabitation.
18
Art.L3137duCodedelaconstructionetdelhabitation.
Rapport

Les dveloppements qui prcdent illustrent les difficults auxquelles se heurte la mise en
place dune organisation cohrente et complte du contrle sur un secteur o des
contributions publiques sont engages de manire considrable. Il sagit l dun vrai dfi en
termes de comptence des contrleurs, de programmation et de ciblage des contrles,
dadaptabilit la taille, lobjet social et la complexit des organismes, de relations entre
les organes de contrle et les organismes professionnels, et de rle respectif de ces deux
13
catgoriesdacteurs.
Cest la raison pour laquelle la mission a privilgi dans ses propositions une approche
pragmatique et prudente, mnageant les transitions et cherchant exploiter les atouts des
diversacteursdusystme.
2. Malgr ces difficults, les organismes de contrle externe, pris
ect sparment,fontuntravailtrsconvenableetgnralementresp
Lesannexes2,3et4prsententlescaractristiquesprincipalesdesdeuxorganismes.
2.1. LaMiilos
Les effectifs de la Miilos sont de 120 ETP thoriques (110 pourvus), dont 35 inspecteurs
auditeurs comptables et financiers et 32 inspecteurs auditeurs techniques et administratifs.
Lamassesalarialeestde7,6M.
Le sige comprend 25 agents, dont le chef du Service et son adjoint, ainsi que la plupart des
responsables des fonctions transversales (juridique, comptable, financire, informatique,
sociale,technique)quiserventdesupportintellectuellafoisausigeetauxdlgations.
Lerestedeseffectifsestrpartien7dlgationsinterrgionalesdunedizainedepersonnes,
dontledlguetlassistant(e),lexceptiondecelleParisquicompte21agents.
2.1.1. Unbilanpositif
LaMiilosaeffectuenmoyenne170contrlesparandepuis2005,avecunelgrebaisseen
2009 la suite dune carence temporaire en effectifs dinspecteurs auditeurs, suivie de
recrutements depuis lors. En moyenne, 140 contrles portent sur des offices, des SA et des
SEM, de manire bien rpartie par catgorie dorganismes et par rgion. Les autres
concernent des organismes de plus petite taille (associations, coopratives), les SACICAP
nayantfaitlobjet,nanmoins,quededeuxcontrlesdepuis2007.Cesstatistiquessignifient
quelaMiilosremplitlesobjectifsimplicitesquelleadcritslamission,lesquelsconsistent
assurer un contrle tous les 5 ans pour les organismes les plus importants, et un contrle
tous les 10 ans pour les autres. La Miilos effectuant ses contrles partir dquipes mixtes
(technique / financier), ce rythme correspond environ entre 5 et 6 contrles par an et par
quipe,cequiestunemoyennetraditionnelleetacceptable.
Laquestionfondamentalequiseposelvidenceestnanmoinsdesavoirsilestutilequela
Miilos effectue un contrle rcurrent de tous les organismes en 5 ou 10 ans, et sil ne serait
pas suffisant quelle gagne en efficacit en concentrant davantage ses contrles sur des
organismes et des diligences mieux cibls. Cette question ne peut tre tranche que par les
tutelles.Ilenseradbattuplustard.
Rapport

Surleplanqualitatif,etbienquelamissionnesoitvidemmentpasenmesuredeporterun
jugement sur la pertinence des observations effectues par les contrleurs, les tmoignages
recueillis des organismes contrls ont tous mis en exergue le professionnalisme des
investigations et des agents, soumis depuis 2001 une procdure dhabilitation
professionnelle aprs une priode probatoire dun an. On observe par ailleurs quaucune
anomalie de gestion na jamais t mise jour postrieurement un contrle sur la priode
qui avait t inspecte. Enfin, les cas o la Miilos a transmis le dossier au procureur de la
Rpubliqueenapplicationdelarticle40duCodedeprocdurepnaleparaissentjustifisau
14

vudeslmentsrecueillis.
Enfin,unrfrentieldecontrleextrmementdtaill,caractredocumentaire,atmis
aupoint.Ilprciselesprocduresapplicables,normaliselesdocumentsproduire,etdresse
une liste exhaustive des points vrifier. La Miilos dispose galement dun intranet trs
performant pour effectuer le suivi du droulement des contrles sur le fond comme sur la
forme (effectifs allous, dlais). Tous ces outils, ainsi que lesautres outils informatiques la
dispositionduservice,onttmisaupointeninterne.
Les trois lacunes ou insuffisances qui font lobjet de remarques des interlocuteurs de la
mission portent sur les dlais des contrles, sur les suites qui leur sont donnes, et sur
labsencedecaractrestratgiquedesobservationseffectues.
2.1.2. Unproblmededlaisdeprogrammationetde roduction
Lobservation majeure qui peut tre faite sur les travaux de la Miilos, et qui a t du reste
relayepartouslesinterlocuteursdelamission,concernelesdlaisdeprogrammationetde
p
productiondesrapports.
La programmation des contrles est trs labore, et donc complexe. Elle rsulte dune
simple circulaire du 30 dcembre 1993, sans autre base rglementaire. Le processus
oprationnel, qui est partiellement dconcentr, sappuie sur une circulaire de
programmation envoye, par la DHUP, dans le courant de lt dune anne donne, aux
prfetsdergion,afindeleurdemanderdorganiseraveclensembledestutelleslocalesetles
dlgations interrgionales de la Miilos (DI), des runions de programmation des contrles
de lanne suivante. Les propositions des prfets, relayes par les DI, doivent tre motives,
mais se trouvent largement inspires par lobjectif de priodicit des inspections. Elles sont
centralisesaucoursduderniertrimestredelanne,etcompltespardeschangesentrele
sige et divers organismes centraux (tutelles, GGLLS, ANPEEC, CRC, Cour des Comptes). Les
corrections apportes par le chef de la Miilos, responsable de la programmation dans le
cadre des orientations dfinies par son comit directeur, visent prioriser et mutualiser
les contrles, liminer les propositions insuffisamment motives, ou rquilibrer la
programmationentrelesdiversestaillesoucatgoriesdorganismes,toutenrgulantleplan
dechargeduservice.Laprogrammationestalorsnotifieauxdlgationsterritoriales,quila
mettent en uvre, sous rserve de disponibilit des effectifs. Environ 90% des contrles
programms sont raliss, ce qui sexplique videmment et par les adaptations ncessaires
encoursdanne(allongementncessairedecertainscontrles,modificationsimprvuesde
laprogrammationpourrpondreuneurgence).
La production proprement dite, du commencement du contrle lenvoi du rapport la
contradiction,sedistribuedanslesdlaiscalendairessuivantsaucoursdeladernireanne
deproduction
19
.

19
Echantillonconstitudes160rapportsdfinitifsenvoysdepuisaot2009jusqujuillet2010.
Rapport

Nombre de rapports
7
33
53
30
19
9 9
0
10
20
30
40
50
60
Moins de
100 jours
de 100
150 jours
de 151 jours
200 jours
de 201 jours
250 jours
de 251 jours
300 jours
de 301 jours
350 jours
Plus de 350
jours

On observe quenviron 25% des rapports provisoires ont t envoys plus de 8 mois aprs
louverture du contrle, et 10% dentre eux plus de 10 mois aprs louverture du contrle.
Surcettepremirephase,ledlaimdianestde5,6mois.
A ces dlais sajoutent ceux qui tiennent la phase contradictoire proprement dite, pour
laquelle un mois de dlai est accord lorganisme contrl
20
, puis la rdaction de la
troisime colonne (rponse du contrleur aux rponses de lorganisme vrifi). Cette
procdure contradictoire est absolument essentielle, et ressentie comme telle la Miilos,
comme au sein de tous les corps de contrle; le principe du contradictoire devra ainsi tre
prserv et renforc dans tous les cas de figure lors de llaboration dun ventuel projet de
rforme.
Autotal,ledlaimdianentrelouvertureduncontrleetlenvoidurapportdfinitifaten
2009 de 8,6 mois, ce qui correspond aux dlais moyens observs sur plusieurs annes. Mais
ce dlai a dpass une anne dans une trentaine de cas, dontcertains tiennent la situation
spcifique de deux dlgations interrgionales, dpourvues de responsables pendant un
certaintemps.
Cette situation est explicable par la taille et la complexit de certains organismes contrls,
par la difficult intrinsque des contrles, qui ncessitent la combinaison dinvestigations
techniques, rglementaires et financires, et par la petite taille des quipes charges du
contrle, le plus souvent limite deux inspecteurs auditeurs, encadrs par un charg de
missiondinspection,commeonlavuplushaut.
Mais elle nest pas optimale. Les entreprises inspectes peuvent en retirer limpression
davoir des contrleurs demeure, auxquels des renseignements doivent tre fournis de
manire successive sans avoir une ide prcise de la dure de leur prsence, mme si dans
certains cas lapparition de difficults peut justifier pleinement une prolongation de la
prsence sur place de lquipe de contrle. Du ct de la Miilos ellemme, elle peut
rencontrer des difficults trouver des effectifs disponibles en cas de demandes urgentes
dunetutelleoudunorganismeintress(CGLLS).Enfin,ilyaunrisquequelerapportfinal
sappuiesurdesconstatationstropanciennespourtreparfaitementadapteslexercicede
latutelleoulapplicationdesanctions.

20
Prolongdequinzejourssurdemandemotive.
15
Rapport

2.1.3. Lessuitesdonnesaux portsdecontrle(cf.annexes9et10)

Aux termes de larticle L. 451.1 du code de la construction et de lhabitation, les suites des
rapports de la Miilos sont assures par ladministration, par le biais des prfets du
rap
dpartementdusigedelorganismecontrl(R.451.7et8).
Laprocduretablieestcelledunelettredesuites,tablieparladirectioninterrgionalede
la Miilos, valide par la direction de cette dernire, examine, de mme que le rapport, par
une commission permanente des suites, puis transmise la Direction de lhabitat, de
lurbanisme et des paysages (DHUP), qui lenvoie au Prfet du dpartement concern pour
s. miseenuvrederecommandations,etventuellementdesanction
Cette procdure, dont la responsabilit nincombe nullement la Miilos, mais dont elle est
indirectementvictimedanssonimage,estlourde,lente,etinefficace.
Ledtourdelapropositiondelettredesuitesparlesdirectionsdadministrationcentralene
prsentedanslimmensemajoritdescasaucunevaleurajoute.Elleexistepourrespecterle
principe de droit selon lequel lacte de contrle doit tre distinct de lacte administratif et, a
fortiori,delasanction.Ceprincipeestsain,mais,danslaralit,laplupartdesobservations
effectuesdanslesrapportsrelventdunemiseenconformitaveclesrglements,dalertes
sur des situations financires tendues, et dans quelques cas dune application mcanique de
sanctions contraventionnelles prvues par le Code, notamment en matire dinfraction aux
rgles dattribution. Les cas les plus graves (suspension ou de dissolution des organes
dirigeants, dissolution de lorganisme, retrait dagrment) sont extrmement rares, et
relvent directement des Ministres sur instruction mene par la Direction de lhabitat, de
lurbanismeetdespaysages.Demme,lasaisinedelaCGLLSnedcoulepasdirectementdes
rapports de la Miilos, puisque la saisine de cet organisme est effectue exclusivement sur
demandedesfdrations,etaveclaccorddeloprateurconcern.
Sagissantdelimplicationduprfetdudpartement,ilneprsentedesonctaucunintrt
majeur. Il est videmment ncessaire quil soit inform des procdures en cours sur le
territoiredesonressort,maisonvoitmalenquoiilestindispensablequilsoitformellement
signataire de lettres dont lapplication ne pourra tre surveille par ses services que si ces
derniers travaillent en collaboration troite avec la Miilos, seule spcialiste du domaine
considr. La prsentation de la lettre de suites quil lui est demand denvoyer et de
retourner aux tutelles sous la forme dun tableau ne fait que souligner le caractre quelque
iestde peumcaniquedelinterventionquilu mande.
La procdure est donc extrmement lente. A titre dillustration, dans le cas dun contrle
simpleportantsurunofficeetnesuscitantquedeuxobservationsmineures
21
,ilsestcoul
dix mois entre la rception dun rapport et de sa lettre de suites et la rponse du prfet (3
septembre200920juin2010).Lannexe10prsenteuntableaugnraldessuitesdonnes
(ounon)auxrapports2009.
La Miilos se voit donc ter toute responsabilit sur les suites apportes ses observations,
tant au niveau central quau niveau local. Ses services ne sont mme que partiellement et
indirectementinformsdudevenirdeleurstravaux.Ilestparconsquentdifficiledereprer
les organismes rticents corriger leurs pratiques en vue dun contrle supplmentaire. De
plus, le service se voit partiellement priv du retour dexprience que constituerait une
connaissanceapprofondiedesconsquencesrellesdesestravaux.
16

21
Desretardsdanslesrgularisationsdechargesetlabsencedecommunicationdundocumentauxmembresdu
conseildadministrationreprsentantlesoccupants.
Rapport

2.1.4. Labsence de caractre stratgique des observations effectues (cf. annexes 9

et10)
Le dernier point qui fait lobjet de remarques, et qui constitue plutt une insuffisance quun
vritableobjetdecritique,portesurlecaractreencoretropponctueletassezrglementaire
des observations faites par la Miilos, au dtriment dune analyse stratgique. Lannexe 10
illustre notamment le caractre trs htrogne des observations et des suites demandes,
maissurtoutleurcaractreponctuel.Bienquecetteperceptionsoitencorecellequedonnela
Miilos,onconstateuneffortdesapartpourvoluerversunemeilleurepriseencomptedela
dimensiondvaluationdelaperformanceetdelastratgie.Cestainsiqueds2006laMiilos
alancledbatsurlagouvernancedesgroupes,etmisenexerguelesrisqueslisauxactifs
toxiques. Plus rcemment, certains rapports ont pu servir de base des dcisions de lEtat
rorganisantcertainsoprateurs(ADOMA,SNI,SAdeGuyane).Acetgard,lesrecrutements
se font dsormais sur la base de fiches de postes dinspecteurs auditeurs, et non plus de
simples vrificateurs. Il demeure encore, nanmoins de grandes disparits selon les
quipesdecontrle.
2.1.5. Lesdfis
Onvoitque,mmesilaMiilosparvientremplirsesmissionsdansdesconditionstoutfait
convenable s s,ellevatreconfronteplusieursdfi :
elle prouvera une certaine difficult contrler de manire cohrente les
activits de groupes de plus en plus complexes, puisquelle na pas la main sur le
contrle de leurs actionnaires, ni les moyens de couvrir facilement leur champ
gographique;
en outre, elle doit se prparer traiter de lvaluation des Conventions dutilit
Sociale(CUS),dsormaislaboresparchaqueorganisme,etquinepourrontfaire
lobjet dun contrle proprement dit, mais plutt dune valuation qui
lamnera revoir ses mthodes, pour autant, naturellement, quelle reoive
mandatdeffectuercettevaluation;
il faudrait donc quelle obtienne les moyens de se restructurer pour mettre en
place des quipes nationales, capables dintervenir sur tout le territoire de
manire ractive et avec des mthodologies danalyses de risques, ct de ses
quipesrgionales,quilfautmaintenirpourlescontrlesdeproximit,maisdont
lesmthodesdoiventgalementvoluer,etdontilfaudraittendrelesmissions
17
la surveillance des organismes de leur ressort, en prolongement des contrles
priodiques;
toutcelabutesurleproblmedelasparationentresescomptencesetcellesde
lANPEEC,etsurunproblmedegestiondesressourceshumaines.Eneffet,elleest
compose de personnels relativement gs, comme le montre la pyramide des
gesquifigureenannexe3.Cespersonnelssontpeumobiles,cequisexpliquepar
lhistoire de leur recrutement initial au niveau territorial, mais freine le
dveloppementdecarrireseninterne,saufexceptions.Lesrglesdedontologie
de la fonction publique ne permettent pas davantage les volutions de carrire
danslesecteurpriv.Sesstatutspublicsneluipermettentpasderecruterdansle
priv des agents qui sortiraient dcoles de commerce ou de cabinets daudit, qui
ny trouveraient aucun avantage ni en termes de rmunration, ni en termes de
dveloppementsprofessionnels.Elleadoncchoisi,pouramliorersescapacitsde
contrle mais surtout dvaluation et de traitement des grands groupes, de
recruter surtout lavenir des agents de catgorie suprieure (A+), lesquels ont
entre 15 et 20 ans danciennet, la Miilos ne pouvant, contrairement dautres
organes de contrle, prtendre recruter de jeunes cadres A+ du ministre
Rapport

(administrateurs civils ou Ingnieurs des Ponts et Chausses). Par construction,

elle ne peut donc pas fonctionner avec des personnels juniors qui, pourtant,
constituentlaforcedelaplupartdescabinetsdauditetdesgrandsorganismesde
contrle publics (IGF, Cour des Comptes) ou privs (services dinspection des
banques).
18

2.2. LANPEEC
LANPEEC est un organisme de plus petite taille, mais ses missions vont bien au del du
contrle puisquelle est charge par la loi dune mission beaucoup plus globale de
surveillance du secteur (suivi statistique, contrle des agrments, assistance llaboration
e desrglem nts,valuationdesperformancesdusecteur)
22
.
Cest ainsi qualors que ses effectifs thoriques sont de 45 personnes, on ne compte que
25agents au service du contrle et de la rglementation, (soit un chef de service, 16
contrleurs 6 agents chargs de fonctions horizontales et deux assistantes). Le reste des
effectifssesitueauserviceadministratifetfinancier(6agents)etauservicedestudesetde
linformatique (10agents). Encore ontils t amputs de 10 agents jadis chargs de la
gestion directe des fonds subventionnels dirigs vers les publics les plus dfavoriss (le
1/9
e
),deuxpostessupplmentairestantaffectslagestiondelaidelamaitrisedouvrage
dinsertion,comptencequelagenceavocationperdreau31dcembre2010.
Lamassesalarialeactuelleestde4,6Msurunbudgetgnralde7,6M,cequicorrespond,
pour que la comparaison soit exacte avec la Miilos, une masse de salaires bruts distribus
de2,8M
23
.
Lesactivitsdecontrleproprementditappellenttroisremarquesmajeures.
2.2.1. Il napparat pas appropri dvaluer lactivit de contrle de lANPEEC sur des
basesexclusivementquantitatives
Si lon sen tient aux chiffres de la production du service, on observe que le Comit
Permanent a examin en moyenne 17 rapports par an entre 2005 et 2009. Rapport au
nombre de contrleurs, ce chiffre parat trs faible en premire approche. Il convient
cependantd n i ion,pourq e relativiserlas gnificat uatreraisons:
la premire tient au fait que les contrles concernent des organismes et des
problmatiques de nature, de taille et de difficult trs diverses. Il ny a rien de
commun entre le contrle de SOLENDI, dALIANCE ou dASTRIA, qui sont des
organismes collecteurs de taille considrable dtenant de multiples
participations,etla vrificationdescomptesdepetitsCILde province,voireles
simples contrles de suites donnes de prcdents rapports. Mais de petites
structures peuvent recler de graves dysfonctionnements, ou ncessiter des
efforts qui ne sont pas ncessairement fonction de leur taille. Ainsi en estil des
collecteurs des DOM ou de Corse, qui posent des problmes spcifiques. Enfin,
danslecasdedifficultsmajeures,etcommedanslecasdelaMiilos,ilpeuttre
ncessaire de prolonger les contrles, voire dtablir un rapport particulier qui
doitfairelobjetdunemiseaupointjuridiquetrsdlicate,commecelaatle
caspourtraiterunproblmedermunrationexcessivedundirigeant.

22
ArticlesL.313.710ducodedelaconstructionetdelhabitation.
23
Soitenmoyenne62000brutsparagentsurlabasede45agentsetdelEPRD2009.
Rapport

19
ladeuximersidedanslesperturbationsquiaffectentactuellementlesecteur,et
notammentdansleprocessusdefusion,quiprovoquedesmodificationssensibles
delaprogrammation.Surles28contrlesprvuspour2007,6ontfinalementt
abandonns avec laccord des tutelles. Il en a t de mme pour les programmes
2008 (8 abandons sur 28 contrles programms) et, en 2009 pour ceux qui
auraientportsurdesorganismesencoursdefusionvoirededisparition.Pource
dernierexercice,etpourlasuitedesoprations,ilatdciddannulertousles
contrles prvus les annes antrieures et non raliss, et de privilgier
dsormaislescontrlesthmatiquesouspcifiques.
la programmation ellemme est plus qualitative que quantitative. Elle reposait
avant 2006 it lobjet,
depuis
sur un critre principal de priodicit des contrles. Elle fa
cettedate,dunschmapluriannuelvisant5objectifs:
lecontrleexhaustifdetouslesCILdeplusde40Mdecollecte;
lecontrleexhaustifdesCILdesDOM,avecunsuivisystmatiqueauterme
dedeuxoutroisans;
le contrle des CIL ayant leur sige dans un mme dpartement, pour
valuerlapertinencedeleurmaillage;
s p d q le uivi, y compris ar des complments de contrle, es ris ues dtects
encoursdanne;
la ralisation de complments de contrles sur place dans le cas
dorganismesayantfaitlobjetdobservationsgraves.
Cela dit, la programmation peut de surcrot tre modifie par les membres du comit
permanent.CestainsiquelecontrledASTRIAatdemandparleMinistredesFinances
en dcembre 2006, ce qui a amen diffrer en 2008 le contrle dALIANCE qui tait prvu
en2007.
enfin,lesagentschargsducontrleneselimitentpasaucontrlesurplace.Une
grandepartiedeleuractivitestconsacrelexamensurpicesdesdocuments
reus des collecteurs, afin daffiner leur programme de contrle, de suivre les
mouvements qui affectent le rseau, de reprer au travers des comptes et des
statistiques les anomalies ventuelles, et deffectuer le suivi des contrles
antrieurs. Cette activit est essentielle, et permet lANPEEC de ragir avec
beaucoup de rapidit lorsque le besoin sen fait sentir. Cest ainsi quelle a pu
intervenir sur un mouvement de cession dun bloc de participations dune
associationpubliquedesactionnairesprivs.
2.2.2. Considre dans son ensemble, lactivit de contrle de lANPEEC peut tre
jugesatisfaisante,notammentlorsquonprendencomptelessuitesdonnes
sesconstatations,saufsurleplandesdlaisdeproduction,quisontimportants
Le dlai mdian de production des rapports de lANPEEC est de 7,6 mois entre le lancement
de la mission et la remise du rapport lorganisme pour lancement de la phase
contradictoire. Ces dlais sont plus levs que ceux de la Miilos (5,6 mois) en raison
or d a n notammentdundlaiplusimp tant evalid tioninter e.
En revanche, lorganisation des suites donnes aux rapports de lANPEEC est
incontestablement une force du systme. Aprs examen des rapports par le Comit
permanent, lAgence peut de sa propre autorit formuler des injonctions et des mises en
demeure. Elle peut de plus proposer aux Ministres des sanctions parfois trs lourdes
(sanctions pcuniaires, sous un plafond de 2M; interdiction de gestion lencontre de
dirigeants;retraitdagrment;suspensionduconseildadministration).
Rapport

Ce dispositif est effectif, et donc dissuasif. Depuis 2007, les actions menes ont t les
suivantes:
20
edirectionduCIL; danssixcas,convocationdelquiped
dansuncas,injonctiondefusionner;
dans un cas, concernant un CIL trs important, procdure durgence, avec
de pouvoirs suspension du conseil dadministration et attribution lANPEEC
conservatoires;
dansuncas,miseendemeurede4CILregroupsauseindunGIE;
dans un cas, dlibration du conseil dadministration de lANPEEC engageant la
dmission immdiate dun prsident de CIL, et amenant son directeur gnral
rembourser des sommes importantes indment perues au titre de salaires ou
dindemnitsdedpart,etrenoncertoutefonctiondansledomaine.
Limportance des sanctions effectives depuis 2007 (4 sanctions lourdes et 6 procdures de
convocation sur 40 contrles, avec une acclration en 2009) donne au systme un effet de
levierquipermetdedpasserlapprciationpurementquantitativedesonactivit.
LAgence disposant en outre de la prrogative de faire remonter directement des CIL les
renseignements comptables et statistiques ncessaires lexercice de sa fonction de
surveillance,lecontrledessuitesapportessesobservationsenestfacilitdautant.
2.2.3. MaislANPEECest,commelaMiilos,confrontedesdfisimportants.Cesdfis
tiennent sa taille critique, la reconfiguration du rseau des Comits
interprofessionnels du logement, et lvolution des emplois des fonds de la
Participationdesemployeursleffortdeconstruction
LAgencecompte23contrleurs,sioninclutlesresponsablesdessuites,lencadrementetles
cadresvocationtransversale.Cestlafoistropettroppeu.Tropsilonconsidrequilny
aura bientt plus quun peu plus de 20 Comits interprofessionnels du logement, largement
plus importants que les organismes actuels, mais dont les structures seront communes et
donc vrifiables plus facilement et en un seul lieu. Trop peu, en revanche, au regard des
2980organismes qui bnficient des crdits de la Participation des employeurs leffort de
constructionuntitreouunautreetquidevraientdonc,envertudelaloi,fairelobjetdu
contrledelANPEEC(cf.annexes2.2et2.3).CestdurestelaraisonpourlaquellelAgencea
lanc un chantier ambitieux de rnovation de sa mthodologie de contrle des CIL, dont les
rsultats vont tre bientt dbattus avec les personnels et les tutelles. Ce travail
mthodologique aboutira sans nul doute remettre en cause le caractre exhaustif des
i contrlesactuels,auprofitduneapprocheparlesr sques.
Les personnels de lAgence, recruts aprs une premire exprience en cabinet daudit
(souvent issus dcoles de commerce ou avec des formations de finance ou daudit), sont en
gnralplusjeunes,mieuxrmunrsetplusmobilesquelespersonnelsfonctionnairesdela
Miilos. Cette situation est due la libert de recrutement et de rmunration que lui donne
sonstatutdtablissementpubliccaractreindustrieletcommercial.Maisellenecomprend
pas de spcialiste de limmobilier, et lide den recruter un pour laffecter des fonctions
transversales a paru inadapte. Or, face des Comits interprofessionnels du logement qui
intgreront de plus en plus leurs fonctions de collecteurs et leur activit dactionnaires de
groupesimmobiliers,unecombinaisondesspcialitsestncessaire.
Enfin, les crdits de la Participation des employeurs leffort de construction sont
maintenantutilissparlEtatpoursubventionnerdirectement,etauniveaunational,lANRU
etlAnah.LAgencenesemblepasenmesuredecontrlercesorganismes,quisontpourtant
financsparle1%.
Rapport

3. Cest en fait lorganisation globale du contrle des oprateurs du

logement social qui pose problme, et cette difficult ira croissant
mesuredesvolutionsencoursdanslesecteur
Pris un un, les deux organismes en charge du contrle externe du secteur font donc leurs
meilleurseffortspourparvenirdesrsultatstrshonorables.
Mais ils ne sont pas en synergie, alors mme que les entreprises quils contrlent sont
troitementimbriquesdansdemultiplesrseauxdeparticipations.
En outre, les organisations professionnelles ont dvelopp paralllement, avec des concours
financiers publics, un certain nombre de services dexpertise, cest dire de contrle
interne (jadis appels dautocontrle), ou entendent, sagissant de lUESL, en mettre en
place.Ilsensuituncertaindsordredanslaremontedesinformationsdontchacundispose
esmettr sansenvisagerpourlemomentdel eencommun.
De plus lhtrognit croissante du secteur, o coexistent de plus en plus de trs grands
groupes intgrs et des organismes de taille moyenne voire modeste, pose aux organes de
contrle,etplusgnralementauxtutelles,unproblmemthodologique.
Enfinlescontrlesactuelsnepermettentquetrsimparfaitementderpondrelaquestion,
pourtantfondamentale,delutilitsocialedesmcanismespublics.
3.1. Lesdeuxorganismesdecontrleexternenesontpasensynergie
Sur le plan juridique, la Miilos na aucun droit de vrifier un CIL. LANPEEC ne peut de son
ct vrifier que les organismes non HLM dpendant des CIL, mais na aucune capacit
dexpertise dans le domaine immobilier. En ralit, la comptence de lANPEEC est
essentiellement financire et rglementaire. Conscients de cette difficult, les dirigeants des
deux structures ont tabli en 2009 une convention entre eux, jetant les bases dune
concertation sur leurs programmations respectives. Mais, comme on la vu plus haut, les
modalits de programmation sont trs diffrentes dans les deux organismes, et il ne peut
donc y avoir de programmation conjointe. Nous sommes ici dans un cas typique o la
t coordinationneconstituequunesolu ionsousoptimaleauproblmepos.
Dans la ralit, lANPEEC contrle toutes les filiales non HLM des CIL, et se procure
systmatiquementlesrapportsdela MiilossurlesfilialesHLMdesCILdont elleentreprend
uncontrleexhaustif.Sicerapportnestpastropancien,ellesensatisfait,lesvolutionsdes
organismes HLM tant relativement lentes du fait mme de leur activit. Dans le cas
contraire, elle demande la Miilos un contrle, requte que cette dernire est ou non en
mesuredhonorercomptetenudesesmoyenstechniquesethumains,etdescontraintesdesa
propreprogrammation.
LexamendetouslesdossiersdeCILsoumisaucomitpermanentdelANPEECdeseptembre
2007 juillet 2010 a fait apparatre que sur leurs 146filiales HLM, 63 (soit 43%) navaient
21
pasfaitlobjetdunrapportdelaMiilosutilisablelorsducontrle:
Dans le secteur priv, il est tout fait possible dauditer un groupe sans disposer dun
contrledesesfiliales,oulinverse.Lescommissairesauxcomptes,notamment,certifientles
comptes des socits en effectuant des contrles de cohrence sur la valorisation des
participations et en sattachant valider les procdures de contrle interne et de
gouvernancequiprsidentllaborationdescomptes.Danslesecteurdulogementsocial,la
situation est toutefois particulire du fait que les ressources financires comme les emplois
sont troitement rglements. Do limportance de pouvoir obtenir dun mme mouvement
unevisionexactedelactivitdescollecteursetdeleursprincipalesfiliales.
Rapport

Enoutre,etsurtout,uneprsenceconjointeenvrificationdelaMiilosetdelANPEEC,voire
llaboration dun rapport commun, aurait pour effet de rduire les dcalages naturels entre
les intrts, forcment diffrents voire divergents, des CIL et ceux de leurs filiales HLM. Un
actionnairenajamaislammeapprochedesonintrtquechacunedesesfilialespriseune
une.Or,dansledomainedulogementsocial,lesdeuxdoiventallerdepair
22
24
.Lharmonisation
des points de vue des deux organes de contrle est donc une ncessit, que rien ne garantit
en ce moment. Cest si vrai que lors de plusieurs entretiens, les interlocuteurs de la mission
ont fait tat de divergences dapproche entre la Miilos et lANPEEC, le plus souvent non
arbitrsparladministration,hormislorsqueledossierestappelenCGLLS.
3.2. LANPEEC dispose, contrairement la Miilos, dun systme autonome de
remontes et de traitement dinformations en provenance des Comits
interprofessionnelsdulogement
Ductdescollecteurs,lacentralisationdusuividescomptesetdesstatistiquesesteffectue
directement par lANPEEC, au travers dun systme de remontes dinformations rgulier et
dedemandesponctuellesderenseignements.Cesinformationsservent aussibienau service
de contrle quau service des tudes, encore que la vocation de ce dernier soit plus large.
Cette situation permet lAgence de croiser les renseignements obtenus, danalyser les
risquesprsentsparcertainsdossiers,deciblerlescontrles,etdeprparerdansdebonnes
conditions les contrles thmatiques. Il sagit l dun atout fondamental qui ne doit pas tre
compromis,souspeinedunaffaiblissementconsidrabledescapacitsdecontrlepublicsur
lesecteur.
3.3. La Caisse des Dpts et Consignations dispose de son propre dispositif
dinformationetdescoring
La direction des Fonds dEpargne de la CDC dispose de son ct dinformations financires
sur les oprateurs qui font appel aux financements de la Caisse. Elle dispose des donnes
rglementairesquifigurentparailleurssurloutilHARMONIA,etdedossiersspcifiquesqui
luipermettentdtalonnerlesorganismesemprunteurs,maislersultatdesestravauxnest
pascommuniquladministration.EllenesaitriendesCILpourtantactionnairesdungrand
nombre de ses emprunteurs. Elle se repose sur les contrles de la Miilos, notamment sur le
respect des conditions initiales quelle a fixes lattribution de prts dorigine publique, et
seraitnaturellementintresseparunevaluationpriodiquedeltatfinancierdesComits
interprofessionnelsdulogement.
3.4. Les dispositifs dexpertise (autocontrle) dans les organisations
professionnelles (hors UESL) constituent un systme partiellement
autonome
Les fdrations professionnelles du monde HLM ont mis en place depuis longtemps
25
un
dispositifactuellementappeldexpertise.Lesystmeestorganisdelamaniresuivante.

24
Il est arriv, titre dexemple, quun Comit interprofessionnel du logement, pour redresser sa situation
financire,facturesafilialeHLMdesfraisfinanciersexcessifs,contribuantainsilamettreendifficult.
25
Le systme, qui existe depuis prs de 20 ans, a t revisit la suite de la rorganisation de lUnionnationale
HLM en 2001, et les Fdrations ont de ce fait harmonis leurs pratiques. Parmi elles, la fdration des
coopratives dispose de moyens trs dvelopps. En effet, mme si leur activit de logement locatif est assez
marginale, elles font lobjet dun autocontrle pouss en matire daccession la proprit, dont les risques sont
Rapport

Un premier niveau, obligatoire pour tous, recouvre la communication par les adhrents au
systme central des donnes financires et sociales, afin de permettre llaboration de deux
dossiersindividuelsdesituation(DISfinancieretDISsocial).Leschangesdinformations
se font sur les sites internet des fdrations, et des changes ont galement lieu par le biais
23
dusystmeHarmonia,montavecleconcoursfinancierdelaCGLLS.
Le niveau 2 recouvre des missions dexpertise sur place, soit rapide sur plusieurs points
(finances, gestion du patrimoine, comptes prvisionnels, modes dorganisation), soit plus
approfondie sur un point particulier. Ce niveau est obligatoire pour les adhrents lorsque la
mission est dclenche par la Fdration partir de lexamen des DIS. Mais une mission
dexpertisepeuttoujourstremenelademandedunadhrent.LesSEMontdveloppun
systmeanalogue,etlesfdrationsassociativessengagentgalementdanscettevoie.
Enfin,lesfdrationspeuvent,lademandedunadhrent,menerdesmissionsdappuietde
conseil,quifontalorslobjetdunefacturationspcifique.
Ce dispositif na pas de caractre obligatoire de par la loi
26
, mais il est financ partiellement
par des fonds de la CGLLS, celle ci ayant entre autres missions celle de concourir la
prvention des difficults dans le secteur. La contribution de la CGLLS couvre environ la
moitidesfraisengagscettefinparlesfdrations.Atitredexemple,lecotdudispositif
dexpertise pour les offices HLM a t de 2,4M en 2009, dont 1,15M pris directement en
chargeparlefinancementpublic.Pourlesseulsoffices,ceservicemobilise16collaborateurs,
dont9sontaffectsauxmissionsdexpertiseet6lamaintenancedelabasededonnes.
LebudgetglobalengagparlaCGLLSpourassurercettemissiondanslensembledusecteur
atde4,3Men2009,dcomposscommesuit:

FdrationdesESH 1,333
FdrationdesCoopratives 0,413
FdrationdesOfficespublicsdelHabitat 1,151
FdrationdesEPL 1,404
p.m.USHMissionslogementlocatifsocial 7,773
p.m.USHMiseenuvreduplandecohsion
sociale
2,919

AcelasajoutelapriseenchargetotaleparlaCGLLSdudispositifHARMONIA(cf.cidessous),
e soit1,4Mdinvestissem ntdepuis2004etenviron170000defonctionnementannuel.
Il est enfin possible que lUnion, par des reversements des fortes subventions qui lui sont
verses par la CGLLS pour les missions de logement locatif social, contribue galement au
e i financementdecett act on.
Cette organisation est incontestablement bien rode, et produit de lavis gnral une
information de qualit. Tel est notamment lavis de la CGLLS lorsquelle est appele
connatre des analyses produites dans ce cadre. Ce service dexpertise et de prvention est
enfin trs apprci des adhrents, ce qui a t vrifi au cours dune enqute sur les
fdrationsconduiteparuncabinetdeconseil.
Les procdures en vigueur appellent nanmoins deux remarques de fond touchant la
elativeopacitdusystmelgarddespouvoirspublics. r

ga s une procdure lourde de rvision

co
rantis par la SGA, socit de garantie de laccession, et sont soumise
oprativetouslescinqans.
26
AlexceptiondescooprativesHLM(rvisionobligatoiredescomptes).
Rapport

24

dentreellessontdifficilesutiliser
Les organismes dHLM sont tenus de faire parvenir ladministration des tats
rglementaires, qui parviennent dsormais directement au travers dun outil informatique
scuris, nomm HARMONIA. Cet outil a t dvelopp par la CGLLS pour rpondre aux
critiques ritres de la Cour des Comptes et de lInspection Gnrale des Finances sur la
multiplicit des sources de remonte dinformations (fdrations, DGFiP pour les offices,
Caisse des Dpts, administration centrale du logement). Ces donnes rglementaires
alimentent les dossiers individuels de situation (DIS) tenus par les Fdrations, qui les
retraitent,lescompltentpardemultiplesdemandesderenseignements,etyontaccsparle
les remontes dinformations vers les pouvoirs publics sont incompltes et certaines
biaisdunautreserveurquileurestrserv.
Il ne sagit pas dune base de donnes qui puisse permettre des traitements statistiques sur
critresoudesrequtesgroupes,maisdunsupportinformatiqueharmonisrecueillantles
informationsaccessibles,chaquecatgoriedutilisateur,traversdesserveursdiffrents
27
.
Les donnes sont ensuite intgres, aprs une validation et parfois un retraitement par les
services de la DHUP, dans la base de donnes BOLERO. Cette base de donnes est la
disposition de la Miilos, mais les renseignements qui sy trouvent remontent en gnral
lexercice n3 par rapport au lancement dun contrle, en raison du temps mis les valider
puis les intgrer. A titre dexemple, les donnes statistiques figurant dans la base jusquen
juillet 2010 taient celles de lexercice 2006
28
. Cest la raison pour laquelle elle nest plus
gureutilisequepourintgreretcombinerlesdonnesprovenantdesorganismesdesfins
dtudesetdestatistiques.
Cesprocduresaboutissent,commelemontrelannexe14,cequeladministrationnaitpas
accsauxphasesderenseignementdudossier,devalidationparlesfdrations,devalidation
ultime,etdecomplmentsdinformation.LaMiilosnaaccsauxDISquedanslecadredeses
contrlessurplace.MmelaGGLLS,quipourtantfinancedirectementledispositifdexpertise
des fdrations et le dveloppement de loutil HARMONIA, na pas accs aux DIS, sauf
individuellementencasdedemandedaideoudegarantiedunorganisme,etsousuneforme
papier.
Les organisations professionnelles dveloppent largument selon lequel elles doivent
respecterlesecretprofessionnelaubnficedeleursadhrents,qui,danslecascontraire,
neleurferaientplusconfiance.Maiscetargumentesttrange,dslorsquelesentreprisesdu
secteur, largement finances sur fonds publics, ont lobligation de faire remonter aux
pouvoirspublicsleurstatsrglementaires,etlefontsansaucunedifficult.Ellessaventpar
ailleurs que toutes les donnes dont elles disposent sont accessibles aux contrleurs leur
demandelorsduncontrlesurplace.
Le seul effet de cette incohrence est donc de rendre plus alatoire la programmation des
contrles et dviter au maximum une procdure de vrification sur place, juge trop
intrusive, lorsque les organismes professionnels estiment tre en mesure de traiter eux
mmes,parlebiaisduneprocduredeconseil,lesdifficultsdunorganisme.

27
La CGLLS a d accepter dans un premier temps des serveurs spars par fdration. Il y a eu des
regroupementsetilyaactuellementdeuxserveursenfonctionnement,lunpourladministration,lautrepourla
profession.
28
Daprs les informations recueillies la DHUP, ce retard est en train dtre progressivement combl. La base
BOLERO donne actuellement accs aux exercices 2007 et 2008, et selon les responsables consults, lexercice
2009seraprobablementdisponiblefin2010.
Rapport

Or, lorsquils ny parviennent pas, il arrive souvent que le dossier soit transmis la CGLLS
pourmiseenplaceduneprocduredesoutien,quiauraitputrevitedanscertainscaspar
des contrles approfondis en temps et en heure. Pour viter que cette situation ne se
produise, la CGLLS organise chaque anne avec chaque fdration, en prsence des tutelles,
de la Miilos et de la Caisse des Dpts, une runion informelle de revue du portefeuille.
Daprstouteslesinstancesquiyparticipent,cesrunionsabordentlesdossiersdifficilesde
25
dansleurconfigurationactuelle
manirefrancheetcomplte.
Mais il sagit dune procdure informelle qui apparat comme le palliatif dun quilibre
difficile ajuster entre le rle des fdrations, quasiment charges dune mission de service
public sans la transparence qui sy attache, celui de lEtat, financeur et garant du systme,
maisquipeineassurerunesurveillancecritiquedusecteur,etceluidesorganesdecontrle,
qui font un contrle rcurrent et relativement frquent, ce qui tend amoindrir la ncessit
dunciblageefficace.
Dansladministrationanglaise,quiatcontactecesujet(cf.annexe13),cetquilibretait
ssurparlefaitquelesecteurtaitsupervisparuneautoritdergulationlademandede
aquel
a
l

letaientdclenchslescontrlessurplace
29
.
il ny a pas de partage entre les organisations professionnelles et les pouvoirs publics
sur les mthodologies employes pour valider les donnes et en tirer des analyses
pertinentes
Ds lors que les pouvoirs publics financent pour partie leffort de prvention, on pourrait
sattendrecequetouslesacteursdusystmesentendentsurunemthodologiecommune
appliquerdabordauretraitementventueletlavalidationdescomptes,ensuitelanalyse
critiquequienestfaitepourydcelerdventuelsrisques.
Or, cette mise au point na pas eu lieu, si bien que les chiffres intgrs dans la base BOLERO
diffrent de ceux des donnes HARMONIA, par suite de divergences dans les mthodes de
mise en cohrence. Cette difficult nest pas uniquement comptable. Elle porte aussi sur des
lments trs sensibles de lapprciation de la sant dun organisme, comme ltat du
patrimoine ou les quilibres prvisionnels. Une mise au point commune de critres
dapprciation serait donc bienvenue, afin de pouvoir dune part apprcier individuellement
la situation des organismes au vu dun certain nombre de ratios communment admis,
dautre part de sentendre sur les bases techniques danalyses gnrales des fins de
prospective ou dlaboration de politiques publiques (soutenabilit financire des
prlvementsdelEtatsurlaParticipationdesemployeursleffortdeconstruction,rserves
financires des organismes HLM, adaptation de lautofinancement aux objectifs de
construction).
3.5. Une volution ncessaire de la mthodologie applicable aux contrles et
deleursobjectifs
lanalysederisques
Commeonlavucidessus,lemondeHLMetceluidelaParticipationdesemployeursleffort
de construction sont en train de se restructurer partiellement. A terme, de trs grands
groupescoexisterontavecdesstructuresdetailleplusrduite,voiretrsfaible.Lescontrles
de proximit resteront utiles pour ces dernires. Pour les groupes, en revanche, il sagira de
mener une analyse de risques, pour laquelle les organismes de contrle ne sont pas arms
.

29
Le systme anglais est en cours de rorganisation par le nouveau gouvernement, et lAudit Commission
sattendtresupprim,sibienquelebenchmarkaportsurlasituationquiprvalaitjusqucejour.
Rapport

En effet, quil sagisse de CIL ou de groupes de socits HLM, le contrle ne pourra que de
moinsen moinstre exhaustif,comptetenudu nombreetdeladiversitdeleurs filiales.La
solutionrsidedansllaborationdunguidedauditquilistelesprincipauxrisquesauxquels
sont exposs ces entits, risques sur lesquels des diligences doivent tre effectues pour
observerlamaniredontilssontmatrisspardesprocduresoudescomptencesadaptes.
Les groupes les plus importants ont dailleurs dj tabli, pour leur usage propre, des
26
cartographiesderisques,linstardeSOLENDIoudelaSNI.
Suruncertainnombredecesrisques,lesorganesdecontrleontunecomptencereconnue:
rigueur de la comptabilit, laboration des comptes, conformit aux rglementations
techniques et aux rgles dattribution des logements. Dautres sont plus difficiles valuer,
comme ceux qui touchent la situation patrimoniale des organismes, aux mthodes de
simulationdeleursquilibresfinanciersprvisionnels,auxhorsbilan(parexempleleffet
du pass foncier), aux rgles de gouvernance, au respect des procdures applicables aux
marchs.Surcesdiverspoints,onarelevdansdescontrlesrcentsdesdfaillancesparfois
graves des organismes vrifis. Le problme de la qualit du service rendu aux locataires et
des critres y appliquer est encore plus difficile. Enfin, sur laudit des systmes
informatiques et de la qualit de leur fonctionnement, les organes de contrle sont
relativementdmunis,enraisondelararetdescomptencesdisponiblessurlemarch.
Une volution de la pratique du contrle vers une analyse des risques pourrait diminuer les
dlais de prsence des organes de contrle dans les organismes visits, permettre un
meilleur ciblage des inspections sur place, et amliorer la cohrence des approches des
quipes de contrle par ladoption dune mthodologie mieux norme. Elle servirait
galementauxorganismesetauxttesderseau,quibnficieraientduretourdexprience
ainsi obtenu, et sen inspireraient dans la mise au point progressive de leurs propres
cartographiesdesrisques.
Mais pour appliquer cette mthode, il est indispensable de disposer dun dossier permanent
de chacun des organismes soumis au contrle, et dun tat de leurs relations capitalistiques
actualis en permanence
30
. Lbauche dun tel fichier est en cours dlaboration la Miilos,
avec des apports dinformations de lANPEEC. De toute vidence, il devrait tre enrichi et
commun aux deux organismes. Bien plus, lvolution recommande cidessus en matire de
thodologie serait beaucoup plus efficace si elle tait entreprise en commun par les deux
rgan
m
o

esdecontrle.
e a lanalys str tgique
Les organes de contrle mnent dans leur pratique actuelle une analyse financire,
immobilire et rglementaire. Elle se fait organisme par organisme, voire opration par
opration. A la demande de leurs tutelles, ils peuvent galement mener des enqutes
transversales sur tel ou tel point dfini comme prioritaire par les pouvoirs publics (DALO,
gestiondes droitsderservation).Maiscesactionssonttoutesponctuelles.Ellesnabordent
paslaquestiondelastratgiedesorganismescontrls,etdelacohrencedecesstratgies
aveclesobjectifspublics,pourautantquecesdernierssoientdfinis.

30
La tenue et la mise jour de ces dossiers permanents est, titre dexemple, une fonction absolument
primordiale des organismes de contrle dans le secteur bancaire. Dans le domaine du logement social, des
dossierssonttenusdanslecadredelamaintenancedelabaseBOLERO,avecexploitationpossibleparlesservices
dconcentrsdelEtat,sousrserveduneformationtechniquelourde.Enoutre,unsuivipermanentsupposerait
lesuividerenseignementsmultiples(autorisationsparticulires,rponsesauxmultiplesenqutesrglementaires
sur le patrimoine ou loccupation du parc, CUS) dont le suiviest clat. Enfinlerecueil des renseignements issus
de BOLERO et le suivi des contrles de la Miilos sont effectus par la sous direction de la DHUP charge des
oprateurs (LO), alors que celle du financement du secteur (FL) suit le contrle des Comits interprofessionnels
dulogement.
Rapport

Au sein dun organisme de taille moyenne, cet aspect stratgique est de peu dimportance. Il
se rsume bien souvent un arbitrage entre la construction neuve, la rhabilitation de
logements et la vente aux occupants. Dans un groupe, en revanche, il est fondamental
dvaluer la politique de croissance externe, la respiration du patrimoine, la localisation
deseffortsdeconstructionouderhabilitation,lapolitiquecommerciale,lescotsdegestion.
Cesanalysessontlesseulespouvoiramenerlespouvoirspublicsarbitrercertainsconflits
27
entrelesintrtsdivergentsdesdiversacteursdelapolitiquedelogementsocial.
Atitredexemple,unComitinterprofessionneldulogementpourraavoirunintrtpropre
concurrencer un autre CIL pour drainer des ressources ncessaires son dveloppement,
maisencorefautilquesescotscommerciauxrestentraisonnables.Demme,ilpourra,pour
desraisonsfinancires,dvelopperunefilialeHLMdansunergiondjbiendote,sansque
cela contribue une amlioration de loffre. Sagissant des groupes HLM, il est ncessaire
dvaluer priodiquement leur politique de croissance externe, et voir si elle est compatible
avec leur situation financire et si elle sinscrit non seulement dans leur intrt propre de
dveloppement mais aussi dans les objectifs de la politique du logement (amlioration du
service,localisationdesconstructionsneuvesenzonestendues).
Pourabordercesquestions,ilestindispensablequelesorganesdecontrlecouvrentlafois
esactionnairesetlesfiliales,cequinestpaslecasencemoment. l

lutilitsociale
Laquestiondelutilitsociale,etdesonvaluation,estlafoiscrucialeetcomplexe.
Aunextrme,ceterme peutrecouvrirlutilitsocialedelensembledela politiquepublique
du logement social. Ce point relve dune valuation de politique publique, qui requiert des
mthodespluridisciplinairesetnestpasduressortdunorganedecontrle.
A lautre extrme, on parlera dutilit sociale dun organisme lorsque celui ci remplira les
fonctions de construction de logements neufs, de rhabilitation, de logement des foyers
dfavoriss. La formalisation de ces critres sous forme de conventions avec les pouvoirs
publicsestencoursactuellement,souslaformedeConventionsdutilitsociale(CUS).Ces
documents sont trs complexes. Ils comprennent 26 indicateurs, dcomposs par territoire,
cequipourraitcertainementtresimplifi.Maisilsconstituentunebasedautovaluationdes
organismes, et pourront lavenir contribuer utilement une approche plus qualitative du
contrle.
Entrecesdeuxextrmes,ilmanque,delavisdelamission,uneapprocheparbassindhabitat.
Le seul lieu de concertation sur ce point reste la commission rgionale de programmation,
prsideparleprfetdergionsurinstructionduDREAL.Delavisdelamission,lescorpsde
contrlepourraientutilementtremiscontributionpouralimenterlarflexionsurcepoint,
qui recouvre la question centrale de la rpartition optimale des quipements HLM sur les
territoires.
Notamment, louverture, au 1
er
janvier 2012, du bnfice de la loi DALO lensemble des
demandeurs de logement HLM depuis un dlai anormalement long, appelle fournir des
garanties nouvelles en matire dquit de traitement des demandes et de transparence des
procduresdattribution.Lesdispositionsrglementairesactuelles,quireposentsurunstrict
respect des procdures, donnent certes des garanties de transparence, et il faut en vrifier
lapplication, mais elles ne sont pas suffisantes; il convient en effet dvaluer le rsultat
concretdecespolitiquesdattributiondansleurcontextelocal.
Rapport

4. La mission estime que la solution de ces difficults passe par la

a crationdunorganeuniquede contrledesopr teursdusecteur
Tous les interlocuteurs de la mission, sans exception, ont estim quune vision globale des
actionnairesetdeleursfiliales,etdoncdesCILetdesorganismesHLM,taitindispensable
une amlioration de lactivit de contrle. Tous ont estim que le partage actuel entre les
comptences de lANPEEC et de la Miilos ne le permettait pas, et allait se trouver de plus en
plus dcal par rapport lvolution du secteur, et notamment lavnement dacteurs
puissantstantductdesfinanceursquedeceluidesgroupesnationauxdeHLMvolution
dautant plus probable quelle est explicitement souhaite par les pouvoirs publics. La
missionadonctamenetesterplusieurssolutions.
4.1. Lamissionaestimnepasdevoirrecommanderdeuxsolutionsextrmes
o qui nttvoquesdevantelle
Aux deux extrmes des hypothses voques devant la mission, on trouve dune part
amlioration de la coordination entre les organes existants, dautre part un scnario
intg
l
d

rationpousse.
lacoordinationentrelesdeuxorganismesexistants
On a vu que la coordination simple des programmes de travail des deux organismes ne
pouvaitconstituerunesolution.Ilexistedjuneconventionentreeux,maisleursmodalits
iffrentesdeprogrammationetdemanagementnepermettentpasunesynergiesuffisante.
lado
d
I

ncparuinutiledesyattarder.
uneagenceintgredefinancement,dergulationetdecontrle
Pourlundesinterlocuteursdelamission,ilconviendraitderunirenunseulorganismeles
comptencesactuellementclatesdaideaulogementsocial,ycomprislAnahetlANRU,de
rgulation du secteur, de prvention des difficults des organismes, et de contrle. Cette
Agenceauraitdesobjectifsderedploiementdeseffortsdelogementsocialdansleszones
i lesplustendues.Elledisposera tdescrditsdaide,cequiluidonnerait unlevierimportant.
La rgulation du secteur tendrait dune part conseiller les pouvoirs publics sur
llaboration des rgles de gestion et en surveiller lapplication (quantit et qualit des
constructions, rapport qualit prix, cots de gestion, qualit de service aux locataires,
rapport entre les loyers HLM et les loyers de march), dautre part agrer les instances
dirigeantes des organismes, enfin demander des contrles sur place en cas de
dysfonctionnement au niveau dun organisme ou dune procdure et en assurer les suites
oprationnelles,ycomprislessanctionslgarddesorganismesetdeleursdirigeants.
Lamissionestimequilsagitldunesolutionsduisante,maisquiprsentetropderisques.
Elle implique une dissociation totale, sur le modle des Autorits Administratives
Indpendantes,entrelespouvoirsdecontrleetdesanctionetlespouvoirsdergulation,et
se trouve donc complexe mettre en uvre. Elle implique galement une dissociation
supplmentaire entre le pouvoir dallouer les crdits, alors mme que ce dernier est dj
largement dlgu aux collectivits locales, et le pouvoir de rgulation, pour viter que
lobjectivit de lallocation de ces crdits ne puisse tre mise en cause. Elle crerait enfin un
organisme plus puissant, sur le plan oprationnel et dans le domaine des sanctions, que le
28
ministreluimme,cequinestpassouhaitable.
Cettehypothse,quiimpliqueraitvidemmentdesngociationsinterministrielleslongueset
confuses,nestdoncpasrecommandeparlamission.
Rapport

4.2. Une solution envisageable: une autorit administrative indpendante de

rgulationetdecontrle
Pour certains interlocuteurs de la mission, il serait bon de fusionner les deux organismes et
deconfieruneAutoritainsicrelestatutdautoritadministrativeindpendante,sur
lemodledelAutoritdeContrlePrudentiel(ACP).
Cette Autorit aurait, sur le modle de lACP, une fonction de rgulation et une fonction de
sanction.
Au titre de la rgulation, elle agrerait les organismes et leurs dirigeants, laborerait des
normes techniques, comptables, et financires, ainsi que les rgles dattribution des
logements et les exigences de qualit de service aux locataires. Elle constituerait
naturellement des dossiers permanents de suivi de chaque organisme et des liens
capitalistiques qui les unissent. Elle aurait enfin une fonction de collecte de donnes
physiques et statistiques, la mettant mme de procder des tudes gnrales sur le
secteur, en lien avec les proccupations des pouvoirs publics. Elle serait ainsi en mesure de
proposercesderniersdesvolutionslgislativesetrglementairesappropries.
Au titre de linspection, qui serait institue en service indpendant du service de rgulation,
elle procderait des investigations sur pices et sur place, pouvant ainsi se faire
communiquertouslesdocumentsdtenusparlesoprateursetleursfdrations.Leservice
delInspectionseraithabilitproposerdessanctionsdetoutenature,allantdesamendes
la fusion dorganismes ou au retrait dagrment, et comportant la possibilit de mesures
conservatoires(misesoustutelle,administrationprovisoire).
Pour respecter les dispositions de larticle 6 de la Convention Europenne des droits de
lHomme, il serait absolument ncessaire que les sanctions soient prises par un collge
indpendantaprsuneprocdurecontradictoirerigoureusedeboutenbout.
La mission a t trs sduite dans un premier temps par cette hypothse, qui permettait
dassurer la vision densemble qui lui parat manquer en ce moment, dorganiser avec les
professionnels un dialogue approfondi aux cts de ladministration, et dobjectiver et de
renforcer un dispositif de sanctions qui ne peut tre dissuasif, et donc efficace, que sil est
autonomedeconsidrationslocalesouconjoncturelles.
Mais elle estime, la rflexion, quelle imposerait des bouleversements probablement
excessifsparrapportauxenjeuxet,dureste,aufonctionnementactueldudispositif.
Dansunsecteurquiestdoresetdjtrsrglement,etquineconnatactuellementpasde
crise majeure ou de scandale qui puisse amener remettre en cause radicalement
lorganisationdelatutelle,ilestsonavisprfrabledenvisagerunevolutiondesmodesde
contrle et de leur organisation, sans aller vers une novation totale. Cela vaut dailleurs
galement pour les rglementations, qui doivent faire lobjet de corrections plus que de
refontecomplte.
En outre, la plupart des autorits indpendantes ont t cres soit pour exercer des
mdiations, soit dans des secteurs o lEtat tait juge et partie, en tant quactionnaire
dentreprises monopolistiques qui devaient souvrir la concurrence (Tlcoms, production
ettransportdlectricit,utilisationdurseauferr),soitlounetechnicitetuneractivit
trs grandes taient requises dans la surveillance dorganismes vitaux pour lconomie
(concurrence,marchsfinanciers,banques,sretnuclaire).Nousnesommesicidansaucun
decescas.
29
Rapport

Enfin,lesAAIprocdentdesagrmentsdorganismesnouveaux,cequinestpasdactualit
dans le monde des Comits interprofessionnels du logement, qui sont en cours de
regroupement,oudesHLM,oilyaconsensuspournepascrerdenouvellesstructures.De
mme le pouvoir dimposer des fusions de socits ou offices dHLM relverait de cette AAI,
alors que ladministration considre une telle comptence comme relevant de lautorit de
lEtat, etdoncinalinable.De sonct,lUESLqui centraliselesfondsncessairesaurespect
de ses engagements sest donn les moyens de restructurer le rseau des Comits
30
interprofessionnelsdulogement.
La cration dune AAI apparat inutile ds lors que les principaux atouts dune telle forme
juridique rgulation de la concurrence, ouverture de nouveaux entrants, tarification
transparente, intervention en urgence ne trouvent pas sappliquer aujourdhui dans le
mondedesHLM.
La mission prfre donc une solution moins radicale, mais plus rapide mettre en uvre,
bienquelensembledesrformesdanscedomainedoiventpasserparlaloi.
4.3. La solution propose: une autorit nationale unique de contrle des
organismesdelogementsocial(ANCOLS)
Dslorsquiltaitapparuncessaire,pourassurerunecohrenceconvenabledudispositifde
contrle, de rapprocher voire de fusionner les deux organismes, la mission sest fix comme
objectif de reprer dans chacun dentre eux les meilleures pratiques, afin de les transposer
danslorganedecontrlecrer.
4.3.1. ExploiterlescomplmentaritsentrelANPEECetlaMiilos
LANPEECetlaMiilosapparaissent,biendesgards,complmentaires.Lapremiredispose
depersonnelsplusjeunesengnral,avecunepremireformationdansledomainedelaudit
ou de la finance; elle a un service statistique largement dimensionn; elle a une trs bonne
pratique en matire de contrle des suites donnes ses travaux. Paralllement, la Miilos a
des personnels trs expriments, en particulier dans le domaine immobilier qui est mal
apprhend par lANPEEC; ils matrisent parfaitement une rglementation trs complexe;
leur implantation interrgionale leur donne une bonne connaissance du terrain et leur
permet de cooprer trs troitement avec les autorits locales Elle apparait donc comme un
pledecomptencesprcieuxdanscedomaineauseinduMEEDDM.
Enrevanche,dansltatactueldeschoses,aucundesdeuxmodlesnestapparusatisfaisant,
sibienquelamissionmeten garde contrelideselonlaquelleilsuffirait deprocder une
simpleabsorptiondelundesorganismesparlautre.
LabsorptiondelANPEECparlaMiilos,outrelesractionsvivesquellenemanqueraitpasde
susciter de la part du personnel, se traduirait par une perte defficacit dans le domaine des
suites.Alorsquesaractivitatsouligneplusieursreprises,quelledisposeduncertain
nombre de pouvoirs propres, et quelle est comptable de la mise en uvre de ses
recommandations, il serait contreproductif de restreindre ses attributions celles dun pur
organismedinspection.Enoutre,untelmouvementseliraitcommeuntransfertdesCILsous
la comptence directe de lEtat, ce qui ne correspond pas lesprit de la Participation des
employeurs leffort de construction, et serait dautant plus tonnant que les services de
lEtat nont aucune connaissance technique de la ralit des CIL. Enfin, une telle rforme
pourrait entraner labandon par lancienne ANPEEC de la gestion des informations quelle
exploiteactuellement,cequiseraitunergression.
Rapport

Le scnario inverse dune absorption de la Miilos par lANPEEC napparat pas davantage
ralisable.Ilseraitperu,selonnombredenosinterlocuteurs,commeunsignaldhgmonie
delUniondconomiesocialedulogementparrapportauxrseauxHLM.Ilsusciterait,auvu
de la structure centralise de lANPEEC, de fortes rticences des personnels de la Miilos, en
particulier des quipes territoriales. Il parat tout fait inutile de provoquer ce type de
troublespourunerformequineseraitpasbonnesurlefond.
31
4.3.2. Un organisme unique de contrle, au champ trs large et aux prrogatives
tendues
La solution recommande consiste donc crer, partir des deux organes de contrle
existants,unorganismeunique.
Son champ serait trs large, et comprendrait lensemble des oprateurs du secteur, quil
sagisse des collecteurs de la Participation des employeurs leffort de construction, des
organismes bnficiant de crdits publics pour la construction ou la rhabilitation de
logements, ou encore des groupements ou associations auxquels ils participent. Il pourrait
contrlerindistinctementdesoprateurs,quelquesoitleurstatut,oudesoprations,selonle
programme detravailquilauraitdtermindemanireindpendante.
Sans aller jusquaux pouvoirs dune autorit administrative indpendante, le nouvel
organisme devrait reprendre les prrogatives actuelles de lANPEEC en matire de gestion
des suites. Il serait ainsi en mesure de transmettre directement aux organismes ses
recommandations, de convoquer les dirigeants, deffectuer des mises en demeure, et de
vrifier les suites qui y sont apportes. Il pourrait galement prononcer des sanctions
pcuniaires de type contraventionnel, dans des cas prcis et selon des barmes fixs par la
loi, par exemple en cas dinfraction aux rgles dattributions de logements. Contrairement
cequiseraitlecaspouruneAAI,leMinistregarderaitcependantlaprrogativedessanctions
lourdes sur les organismes et leurs dirigeants, sur proposition ou aprs avis de lorganisme
de contrle (suspension du conseil dadministration, administration provisoire, retrait
dagrment,liquidation).
La mission recommande que ces rapports soient disponibles en ligne, linstar de ce qui se
faitpourceuxdeschambresrgionalesdescomptesoudelauditCommissionanglaise,etpas
seulement communicables, comme cest le cas en ce moment en application de la loi de
1978.Pourqueledispositifsoitutile,ilfautquelesintresss,ycomprislesservicesdelEtat
en rgion et les collectivits locales parties prenantes, soient informs sans dlai de la mise
en ligne dun rapport. Il convient galement, pour viter toute instrumentalisation, que la
forme du rapport soit modifie, et que les observations retenues lissue de la phase de
contradiction avec lorganisme vrifi (troisime colonne) soient intgres au corps du
rapport, la prsentation ntant alors plus faite en trois colonnes mais en un seul texte, sans
mentionsnominativessinondansdesannexesconfidentielles.
4.3.3. Un rle dvaluation des oprateurs, dlaboration de rfrentiels, et de
propositionladministration
Le cur de mtier de ce nouvel organisme serait naturellement le contrle, mais il ne
devrait pas se limiter au simple contrle de conformit et lanalyse financire ou
patrimoniale. Conformment aux observations formules plus haut, il serait indispensable
que son approche intgre davantage lanalyse des risques et lanalyse stratgique, et
comporte bien lvaluation de lutilit sociale, dabord en partant des indicateurs des CUS,
ensuiteensimplifiantladmarcheauvudesesrsultats.
Rapport

Cette approche valuative supposerait que des rfrentiels soient tablis et publis en
matire dutilit sociale, defficacit (cots de gestion, notamment), defficience (adaptation
au march, qualit prix des constructions et des rhabilitations), et de qualit du service
rendu aux locataires, qui devrait tre lobjectif cl des bailleurs
32
collectes par lANPEEC, afin d
31
. Compte tenu de sa
connaissanceenprofondeurdufonctionnementdesoprateurs,lanouvellestructureseraitla
mieuxmmedlaborercesrfrentielslusagedelaprofession,demaniretransparente
et publique, et le cas chant de proposer ladministration, en concertation avec la
profession,destextesrglementaires.LANPEECavaitainsi,jusqularformede2009,jou
unrletrsutileenmatirederglesdefonctionnementdesComitsinterprofessionnelsdu
logement, les rgles demploi des fonds restant en revanche du ressort exclusif de
n t ladmi istra ion.
Aussi bien lUnion dconomie sociale du logement que les instances HLM seraient
naturellementassociesdemanireinstitutionnellellaborationdesrfrentielsservant
lvaluation de ces performances, limage de la coregulation pratique par la TSA
anglaise(cf.annexe13).Cetravailcommunpourraittrelevecteurdunemodernisationdes
rgles de fonctionnement HLM, actuellement enserres dans un carcan troit, mais dont
lvolution ncessite une connaissance en profondeur des structures actuelles et une
valuationfinedesimpacts.
4.3.4. Une distinction stricte entre les pouvoirs de contrle et les comptences de
conseil,dassistanceetdetutelle
Ilconvientdtretrsstrictsurunpoint:lorganismedecontrlenedoitpasfairedeconseil
niexercerunetutelle,etlesorganismeschargsdelargulationinterne,delaprventionet
duconseilnefontpasdecontrle.Ilnesauraityavoirdecogestiondescasdifficilesentre
uneAutoritdecontrleexterne,libredesaprogrammationetresponsabledursultatdeses
investigations, et laction dorganismes, notamment professionnels, mais aussi de garantie
(CGLLS),chargsdaiderlesoprateursgrerleursdifficultsventuelles.
A cet gard, on a vu que les fdrations HLM avaient dvelopp sous le nom de dispositifs
dexpertise des pratiques de reprage des difficults et de soutien aux oprateurs sous
forme de missions dassistance et de conseil plus ou moins dveloppes. La mission a
reconnu lefficacit de ce systme. Mais il ne doit en aucun cas tre en symbiose avec le
contrle externe ni encore moins sy substituer, sous peine daboutir une situation
malsaine. Autant il est ncessaire, pour des raisons defficience, que les donnes soient
partages et les mthodologies de collecte de donnes harmonises, autant lautonomie des
deuxtypesdapprochesdoittreprserve.
La situation de lUESL est quant elle particulire. Elle a les prrogatives habituelles dune
fdration, en termes de soutien ses membres et de dfense de leurs intrts, mais elle a
dvelopp au fil du temps un pouvoir trs fort lgard de ses membres, justifi par
lexistencedeconventionsdegrandeampleuraveclEtat,puisparlangociationetlamiseen
uvre des dcrets emplois qui programment de manire fine la rpartition des sommes
collectes. Ses missions font lobjet, contrairement celles des fdrations, de textes
lgislatifs qui lui confrent un vritable rle de tte de rseau. Il serait normal quelle
laffirme, en prenant notamment une part active la rgulation du secteur en matire de
restructuration, de rgles dontologiques, dtalonnage des rmunrations des dirigeants,
darbitragesdanslesconflitsinternes.SagissantdelaprventiondesdifficultsdesCIL,rien
nempcherait lUESL davoir accs aux donnes statistiques et financires actuellement
e les exploiter au bnfice de ses mandants, condition quil

31
Onobservequelautoritanglaisedergulationportelenom de Tenant Services Authority, ce qui indique
bienlaprioritdonneauserviceauxlocataires.
Rapport

nyaitaucuneconfusionaveclesprrogativesdelorganedecontrleexterneetladtention
parcedernierdelensembledesinformationsncessairessamission.
33
4.3.5. Une mission gnrale de surveillance, et donc de connaissance, du secteur, ce
qui implique une gestion rigoureuse des remontes dinformation
ssamission indispensable
Ilyaldeuxoptions.
Lorganedecontrledoitpouvoirdisposer,aminima,entempsrel,etdemanirecomplte,
des tats rglementaires (ou de leurs quivalents dans les SEM ou les associations) et des
statistiques quantitatives sur chaque organisme. Il sagit l dune condition indispensable
llaboration de dossiers permanents par organisme et par groupe, dont dcoule la fois
e loptimisationduprogrammedecontrleetlesuividusecteurpourlecompted lEtat.
On peut aller au del. Si les pouvoirs publics en dcident ainsi, il est possible de confier au
nouvelorganismelaralisationdtudestransversales,soitsurlexistant(structuredescots
de gestion, typologies des organismes), soit sur des aspects plus prospectifs (scnarios
macroconomiques).
Entoutehypothse,lacontrepartiedufinancementapportauxfdrationsparlaCGLLSdoit
tre un transfert lorganisme de contrle, selon un protocole tablir, des informations
quelles dtiennent et qui seront apparues utiles aux missions ainsi dfinies. Plus cette
transparence sera effective, plus le contrle gagnera en efficacit et en brivet; il pourrait
mme changer de nature si les organismes HLM et les groupes se dotaient de dispositifs
internes dautovaluation et danalyse de risques. Les fdrations et lUESL auraient un rle
trsimportantjouercetgard.
4.3.6. Unecombinaisondespratiquesdesdeuxorganismespermettantunemeilleure
articulationentreleniveaucentraletleniveauinterrgional
LANPEECauneimplantationcentralise,cequifavoriseunebonnecohrencedespratiques
et de la doctrine, une formation homogne des personnels et une bonne ractivit en cas
durgence.Desonct,laMiilosdisposedquipesrpartiesen7implantationsterritoriales,
cequipermetdegarderunecertainedistanceparrapportauxproccupationslocalesetaux
intrts particuliers des organismes HLM tout en favorisant une bonne connaissance des
r ma chsetdesacteurs.
La mission recommande que le nouvel organe de contrle conserve des implantations
interrgionalesennombrerestreint, toutendveloppant,aucentre,unequiperenforce,
comptence nationale, qui serait mme dune part dapporter son soutien certains
contrles dlicats (par exemple dans le domaine des systmes informatiques), dautre part
deffectuer directement les missions de nature nationale (contrle de groupes, contrles
thmatiquesdansuncertainnombredecas,urgences).
Cette nouvelle rpartition des tches devrait permettre la fois dallger les travaux de
contrle sur place des quipes interrgionales, par une programmation mieux cible, et
permettre de redployer leurs forces sur le suivi de dossiers permanents qui pourront
rpondrelademandedesservicescentrauxetterritoriauxdelEtat.
Rapport

4.3.7. LamissionrecommandequecetteAutoritprennelaformeduntablissement
public
Lesraisonsensontlessuivantes.
La premire caractristique de cette Autorit doit tre lautonomie, tant en termes de
programmation et de ralisation des contrles quen termes de formulation des conclusions
etdesrecommandations.
Acelasajoutelabsoluencessitduneautonomiedegestion.Lautoritdoittrelibredeses
critresetdesesmodesderecrutement,pouvoirtransiger,etfaireappeldescomptences
trs pointues, y compris de manire ponctuelle sous forme de soustraitance. Elle doit
galement pouvoir arbitrer librement entre crdits de personnel et crdits de
fonctionnement. Lexercice de la tutelle, dans cette configuration, porterait sur la bonne
allocationdesmoyens et surlesrsultats,parle biaistraditionneldescontratsdobjectifset
demoyens.
Danscecas,lecurdusystmersidedanslagouvernancedelorganisme.Sagissantdune
autorit de contrle exerant ses comptences dans un domaine trs technique, il convient,
pour la mission, de distinguer un conseil dadministration, associant des responsables
administratifs et des reprsentants du secteur, et une commission des contrles, dont la
composition serait diffrente, qui serait consulte sur la programmation, la mthodologie et
les rapports individuels. Dans cette optique, la Commission des contrles ne comprendrait
quedesreprsentantsdelEtatetdespersonnalitsqualifiesenmatiredecontrle
32
.
4.3.8. LamissionrecommandeunEPIC
Compte tenu des missions de lorganisme, la mission avait t tente de recommander un
Etablissement public administratif. Elle estime nanmoins que cette forme juridique serait
impraticable pour un tablissement de taille trs rduite, dont les caractristiques sont
spcifiques, et qui doit pouvoir accueillir dans de bonnes conditions des personnels
unstatutdEPIC. provenantdelANPEEC,quiadesonct
LestatutdEPICpermettrsfacilement:
l e davoir une ibert totale d recrutement, de rmunration et de transaction en
casdelitige;
de ngocier les conditions dapplication dune convention collective permettant
unegestiondespersonnelsetundroulementdescarriresadaptsdesprofils
atypiquesauseindeladministration,cequidansunEPAsefaitengnralparla
multiplication de CDD et de rgimes drogatoires, au dtriment de lefficacit et
surtoutdelquit
33
;
de grer correctement les conditions matrielles de travail dun tel organisme
(fraisdedplacement,gestionbudgtaire
34
);
de grer une transition dlicate, avec un droit doption des personnels entre le
fonction publique et celui de salari de lAutorit, faute de quoi la
posechoueraitdevantloppositiondespersonnels.
statut de la
rformepro

32
Leplusoprationnelseraitdechoisircespersonnalitsdanslesgrandscorpsdecontrleadministratifsetdans
lordrejudiciaire.
33
34
Lourdeurdesprocduresderecrutement,CDDnonrenouvelspourviterleurtransformationenCDI,absence
detransparencedanslescarriresetprcaritdescontractuelsnonstatutaires.
34
Le remboursement aux frais rels des frais de dplacement est par exemple indispensable dans ce type de
mtiersilonveutretenirdespersonnestrsqualifies.
Rapport

Enfin, le statut dEPIC est bien adapt la perception de ressources en provenance de la

profession en complment des dotations budgtaires. LANPEEC est actuellement
entirement finance par une cotisation obligatoire des Comits interprofessionnels du
logement, hauteur de 7,5M par an, ce qui na nullement entach son indpendance. Rien
ne pousse abolir ce dispositif, dont le poids est ngligeable par rapport aux flux financiers
du secteur, et qui fonctionne depuis plus de 20 ans. Des financements complmentaires
35
celuidelEtatpourrontaussitredemandsauxfdrationsetlaCGLLS.
Autotal,dansunpremiertemps,letransfertdansun mmeorganismedelANPEECet dela
Miilosdevraitreprsenterunbudgetdenviron20M(avec,enparallle,desconomiessur
lebudgetdelEtatquisupporteactuellementtouslescotsdirectsetindirectsdelaMiiloset
du contrle permanent en service dconcentr). Par la suite, il sera toujours possible
dajuster ce budget en tenant compte des missions alloues lorganisme, du type de
programmation qui sera retenu, et dventuels gains de productivit lis la fusion,
notammentauniveaucentral.
4.4. Lamiseenuvredelarecommandation
4.4.1. Lestextes
Tout ce qui concerne le contrle des organismes HLM, dune part, lorganisation des CIL, de
domainelgislatif. lUESL,etdelANPEEC,dautrepart,estdu
Lesarticlesmodifiersontlessuivants:
de la construction et de pour la Miilos, les articles L 4511 et suivants du code
lhabitation(CCH);
pourlANPEEC,lesarticlesL3137etsuivantsduCCH;
pour les sanctions, les articles L 42114, 4226, 7, 8, 81, 9 et 10 pour les HLM,
ainsiquelesarticlesL31313L31316pourlesCIL.
On voit que les textes modifier figurent dans deux livres diffrents du Code, dinspirations
trsdiffrentes,lelivre3netraitantlesCILquindirectement,dansunesectionconsacreaux
aides financires quils apportent, alors que le livre 4 encadre trs troitement le
fonctionnementdesorganismesdHLMentantquetels.
Silesautoritspubliquesveulentdonnerdelavisibilitlarformepropose,lemieuxserait
dajouterunlivre7auCCHpourtraiterdelanouvelleentit,desespouvoirsetdessanctions
quiseraientattacheslaconstatationdinfractionsauxloisetrglementsenvigueur,etcela
pourlensembledesorganismesconcernsparleCCHsansdistinctiondestatut.
Cette solution serait dautant plus justifie que les procdures de suites, dinjonction, ainsi
que certaines sanctions pcuniaires en cas de dfauts avrs, par exemple dans les
procdures dattribution ou lapplication des conventions dutilit sociale, sappliqueraient
videmmentlensembledesorganismes.
Il subsisterait nanmoins, et il convient de le souligner ici, des diffrences importantes dans
lesrgimesdesanction applicables auxdiversorganismes,lesquellesdcoulentdirectement
durgimedetutellequelEtatasouhaitexercersureux.Notamment,lesSEM,commeonla
vuaudbut decerapport,nesontsoumises aucundispositifdagrment nidedissolution,
etriennestprvuencasdedisparitionpourletransfertdeleurpatrimoine.Lesassociations,
deleurct,serontdsormaissoumisesunrgimedagrment,maisriennestprvusurle
sort de leur patrimoine en cas de retrait dagrment. Inversement, le Code prvoit une
gammetrstendueettrsdtailledesanctionspourlesorganismesdeHLMetlesComits
interprofessionnelsdulogement.
Rapport

Un effort dharmonisation devrait tre entrepris loccasion de la prparation de lventuel

projet oir:
36
deloi.Celuicipourraitprv
unagrmentpourlesSEM;
ledevenirdupatrimoinedesSEMetdesassociationsencasderetraitdagrmentoude
liquidation.
4.4 2. Unephaseindispensabledec ncertation urle onc ionnementdusystme
En mme temps que se prparerait la mise au point des textes lgislatifs, la mission
recommand tre
simultanm
. o s f t
e une phase de concertation sur trois points, qui devraient traits
entetdemanireconditionnelesunsauxautres:
la remonte des informations lorgane de contrle, qui doit tre garantie, et
harmonisedanssesmthodesdecollecteetdetraitement;
lefinancementdecedispositifdecollectedinformationsetdeprventionpar
la CGLLS au profit des fdrations, qui doit tre contractualis de manire plus
prciseetpluscontraignantequencemoment;
le partage des tches entre lUESL et le nouvel organisme, de manire viter la
multiplicationdesdemandesdinformations,partagerlesdonnesfinancireset
techniques en fonction des besoins de chacun, et daccrotre le poids de lUESL
dans le domaine de la rgulation, tout en confortant les prrogatives de lorgane
decontrlequinesauraientenaucuncastrerduitesdesimplescontrlesde
conformitaposteriori.

Rapport

CONCLUSION
Lemondedulogementsocial,tantdanssonfinancementquedanssonactiondeconstruction
et de gestion, tait dj clat en diverses familles, et soumis des rglementations
foisonnantes.LarestructurationencoursdanslesecteurdelaParticipationdesemployeurs
leffort de construction, le mouvement vers des groupes HLM puissants qui ctoieront
dsormais des structures de taille plus modeste voire de trs petits organismes, lattention
porte par les pouvoirs publics lefficacit conomique et lutilit sociale des oprateurs,
sont autant dlments qui justifient une interrogation sur lexercice de la tutelle et du
contrle
Ce contrle tire sa lgitimit de la mission de service public assigne des oprateurs
spcialiss, qui ont au fil du temps constitu un patrimoine de plus de 4 millions de
logementsgrcelinjectionmassivedecrditspublics,budgtairesounon.Facelatension
quipersistesurdenombreuxmarchsdulogement,ilestindispensabledapporteraupublic
desgarantiesdetransparenceetdefficacit,surlquitdesprocduresdattribution,comme
surlefficacitconomiqueetlaqualitduservicerendudeslocatairesmodestes.
Ni lun ni lautre des deux organes de contrle existants ne sont parfaitement mme de
relever ces dfis. Leurs champs de comptence sont diffrents, leurs mthodes et leurs
procdures sont htrognes, et parfois inconciliables, comme en matire de suites. La
tentativedecoordinationquilsontfaiteentablissantentreeuxuneconventionsestavre
peu concluante. Lhypothse de labsorption de lun par lautre, quelque soit le sens de ce
mouvement,nestpasenvisageable,pourdesraisonsaussibienfonctionnellesquesocialeset
politiques, voire psychologiques, sagissant notamment du regard port sur cette ventuelle
rformeparlemondedulogementsocial.
Cest la raison pour laquelle la mission recommande la cration dune autorit unique de
contrledusecteur,sansquecettedernirenaitpourautantlescomptencesduneautorit
indpendante. Concentre sur le contrle externe du secteur, mais disposant des
informationsfinanciresetstatistiquesncessairesunesurveillancedesoprateursetun
bon ciblage des contrles, elle serait trs autonome, sans avoir nanmoins de comptence
directe en matire de sanctions lourdes, lesquelles resteraient de la responsabilit des
Ministres. Restructure au niveau central, elle garderait quelques implantations
interrgionales, principalement pour lexercice de missions de proximit. Elle pourrait
mobiliserlexpertiseacquiseautraversdesescontrlespourparticiper,enconcertationavec
la profession, llaboration de rfrentiels et la ncessaire adaptation des rgles de
fonctionnementdorganismesenpleinmouvementdemodernisation.
Constitue en EPIC, elle pourrait ainsi bnficier de financements de plusieurs sources,
disposerdepersonnelsparfaitementadaptssesbesoins,auxquelsellepourraitgarantirun
rgimelafoisattractifetsouple.Cestatutfaciliteraitpourlespersonnelslatransitionavec
la situation actuelle, et donc lacceptation de cette rforme. Sa souplesse favoriserait
loptimisationdesmoyensbudgtairesethumains.
Ilfautpourparvenircersultatpasserparlaloi,dslorsquetoutcequitouchelecontrle
sur place du monde des Comits interprofessionnels du logement et du monde HLM est du
domainelgislatif,cequiimposedesdlaisdeprocdurerelativementlongs.
37
Rapport
38

Cest une des raisons pour laquelle il serait bon de dcider rapidement du principe de cette
adaptation.Enoutre,ilfautgalementdonnerrapidementunsignaldansunsensoudansun
autre aux personnels, conscients des bouleversements qui affectent le secteur, et
relativementdstabilisspardesrformespartielles,tellesquelenvoiauConseildEtatdun
projet de dcret modifiant la gouvernance et lensemble des procdures de contrle de
u mm vaitl l lANPEECa moment eosetrou ance aprsentemission.
Les dlais de mise au point et de procdure parlementaire pourraient tre utilement
exploits par des ngociations ncessaires avec lUESL et les fdrations sur les quilibres
quelles doivent respecter avec lorgane de contrle, linstitution de garantie (CGLLS), et les
tutelles. Ces quilibres sont dlicats, et les fdrations sont trs attaches au statu quo qui
leurgarantitdesressourcesdefonctionnementtoutenleurpermettantdesabriterderrire
le secret professionnel pour garder une matrise forte des donnes. Mais il sagit dune
question defficacit du nouvel organisme, et plus gnralement de crdibilit des systmes
decontrle,degarantieetdetutelle.
AParis,le27 ctobre2010 o

LInspecteurgnraldesfinances LInspectriceGnraledeladministration
dudveloppementdurable

SabineBAIETTOBEYSSON ThierryBERT

ANNEXES

LI STE DES ANNEXES

ANNEXE1:
ANNEXE2:
LETTREDEMISSION

ANNEXE3:
FONCTIONNEMENTACTUELDESDEUXORGANESDECONTROLE

ANNEXE4:
PYRAMIDESDESAGES

ANNEXE5:
DELAISDEPRODUCTIONDESRAPPORTS

ANNEXE6:
CONCENTRATIONDESCILETDESCCI

ANNEXE7:
LEPROCESSUSENCOURSDEFUSIONDESCIL
CHIFFRES CLES SUR LES OFFICES DE LHABITAT, LES SA DHLM ET LES
SEM
ANNEXE8:
ANNEXE9:
ORGANIGRAMMESDEQUELQUESGROUPES

ANNEXE10:
TYPOLOGIEDESIRREGULARITESCONSTATEESPARLAMIILOS

ANNEXE11:
SUITESDEMANDEESAUXPREFETSEN2009ETREALISATIONS

ANNEXE12:
TUTELLELOCALEDELETATSURLESCIL

ANNEXE13:
TUTELLENATIONALEETLOCALEDELTATSURLESHLM

NNEXE14:
LEXEMPLEANGLAIS(SOURCE:UNIONSOCIALEPOURLHABITATUSH)
A PRINCIPAUXSYSTEMESDEREMONTEEDESDONNEES

ANNEXE 1
Lettredemission

Annexe1 1

1
Annexe1
2
2

ANNEXE 2
Fonctionnementactueldesdeuxorganes
decontrle

SOMMAIRE

21 Tableaugnral 1

22 OrganismesbnficiantdunfinancementdelaPEECetsoumisau
contrledelANPEEC
2

23 OrganismessoumisaucontrledelaMiilos 3

Annexe2 1

21:Tableaugnral

Miilos ANPEEC
Statut Mission interminis rielle cre par
dcretsimpleen1993
t EPIC cr par la loi en
(articlesL3137etsqduCCH)
1988
Gouvernance Comit directeur (Etat, Cour
comptes,CGEDD)
Commissiondessuites(idem)
des Conseildadministration
modifi par la loi du 25 mars
alits 2009 (Etat et personn
qualifies)
pour Comitpermanent
lactivitdecontrle
Organisation Sige avec secrtariat gnral et
services juridique services support,
etexpertise:25personnes
7implantations
rgionales(85personnes)dont
(21)
inter
Paris
Servicecontrleet
rglementationservicetudes
etinformatique,secrtariat
gnral,tousbassParis
Nombremoyendecontrles
annuels
170 17
Dlaimdianentreouverture
soire etrapportprovi
5.6mois 7.6 mois
Effectifstotaux 110
1
dont79catgorieA/A+ 45
2
Massesalariale

7.6M(dont5.2Msalairesbruts) 4.6 M
salaires
(dont 2.8 M de
bruts)
Budgetdefraisde
dplacement
330k 400k
Totaldesautresdpenses
dexploitation(loyers,
informatiqueetc.)
Dpenses directes environ 0,7M,
non compris immobilier et quote
partchargesdestructure
(supportes par le minist re de
lcologie)
2,6M
Dontloyer0,7M
Statutdespersonnels Droit public (21 corps et grades
p diffrents, 7 corps our les seuls
inspecteursauditeurs)
Droit priv sauf le directeur
gnral
Qualificationdes
contrleurs/inspecteurs
auditeurs
Ingnieur TPE (10) ou attachs et
attachs principaux (42) ; peu de
spcialistes finances ou droit des
socits
Formation DECS + premire
exprienceencabinetdaudit

1
1
Dontenviron67inspecteursauditeurset10cadressuprieursdencadrementddisaucontrle.
2
Dont un effectif thorique de25 personnes au service contrleetrglementation:16contrleurset6cadres
comptencetransversale,ycomprislessuites.
Annexe2 2
22:OrganismesbnficiantdunfinancementdelaPEECetsoumisaucontrlede
lANPEEC

Donnesenmilliersd'eurosFondsrglementsuniquement
_______

LANPEEC a recens daprs les dclarations des Collecteurs (CIL et CCI) lensemble des
organismes percevant des fonds de la PEEC et ce titre soumis son contrle. Toutefois les
sommes peuvent tre minimes pour un grand nombre de bnficiaires, et les donnes
gardentuncaractreprovisoireetindicatif.

Rpartition par type de famille avec les flux financiers associs (en milliers d)

Flux 2008
Encours fin
2008
Flux 2008
Encours fin
2008
Flux 2008
Encours
fin 2008
CIL 98
CCI 11
SACICAP 50 9 24 389
OPH 276 85 669 2 021 038 9 667 14 644 50 533
SAHLM 284 267 164 5 418 441 106 591 206 635 41 314 433 069 111 025
COOPH 139 5 354 71 279 68 5 370 303 16 517 564
SEM 305 51 815 984 237 2 957 12 280 587 14 092 14 115
SIN 2
Institutionnels 1% 8
SCI 469 5 563 193 290 5 333 18 073 252 216 215
SOFAL 2 0 3 495
Autres socits immobilires 109 23 997 523 071 14 468 47 075 1 215 294 309 267
CAL PACT ARIM 64
Associations et Fondations 700
Communes et CCAS 485
Autres personnes morales 147
7 917
6 294 102 641 1 812 4 862 349
11 616 314 279 814 6 317
Libell de famille
Nombre
dentits
Prts accords
Prfinancements
accords
Titres dtenus Subventions
accordes
2008

Flux internes au secteur non reprsentatifs d'emplois rels

2
Annexe2
3
3
23:OrganismessoumisaucontrledelaMiilos

Typedorganisme NOMBRE
Officesdelhabitat 278
SAdHLM 287
StcooprativeHLM 165
SEM 223
GIE 47
ASSOCIATIONS 144 Dont28PACT
SACICAP 57
AUTRES 37 Dont13UESet2fondations
TOTAL 1238
Source:baseMIILOS/APSC.

ANNEXE 3
Pyramidesdesges
Annexe3
espersonnelsMiilos L

0 0
1
8
13
7
13
17
8
1 1
2
6
5
6 6
11
5
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20-25
ans
26-30
ans
31-35
ans
36-40
ans
41-45
ans
46-50
ans
51-55
ans
56-59
ans
60-65
ans
Inspecteurs-auditeurs Agents exerant des fonctions support

espersonnelsANPEEC
-6 -4 -2 0 2 4 6
20 - 24 ans
25 - 29 ans
30 - 34 ans
35 - 39 ans
40 - 44 ans
45 - 49 ans
50 - 54 ans
55 - 59 ans
60 - 64 ans
65 ans et +
Hommes Femmes
6 4 2

ANNEXE 4
Dlaisdeproductiondesrapports

Annexe4
LaMiiloscommelANPEECtablissentleursrapportsentroisphases:
la phase de contrle et de rdaction du rapport qui commence par une runion entre les
contrleurs ou auditeurs/inspecteurs et le prsident et le directeur gnral de
lorganisme;
laphasederelectureetdevalidationdudocumentquisetermineparlenvoilorganisme
contrldurapportprovisoireditavantcontradiction(premirecolonne);
la phase de contradiction, qui comprend le dlai de rponse donn lorganisme (de 1
2mois)etlardactiondelacontrerponse(troisimecolonne).
1. Dlais de production des rapports ANPEEC (comits permanents doctobre 2005
dcembre2009)
esstatistiquesANPEECportentsurlesdlaisentreouvertureetenvoidurapportprovisoire. L

PourlesCIL.
chantillonretenuestconstitudescontrlesde62CIL. L

Nombredemoisentrela
dated'ouvertureetla
datederemisedu
rapportparles
contrleurs
Nombredemoisentrela
datederemisedu
rapportparles
contrleursetladatede
dpartdansl'organisme
contrl
Nombredemoisentre
l'ouvertureetl'envoi
durapportprovisoire

Duremoyenne 6,25 2,03 8,28
Mdiane 5,77 1,88 7,58
Ecarttype 3,04 1,78 3,66

PourlesCCI
chantillonretenuestconstitudescontrlesde11sectionsdecollectedesCCI. L

Nombredemoisentre
ladatedouvertureet
ladatederemisedu
rapportparles
contrleurs
Nombredemoisentre
ladatederemisedu
rapportparles
contrleursetladate
dedpartdans
lorganismecontrl
Nombredemoisentre
louvertureetlenvoi
durapportprovisoire
Duremoyenne 3,74 1,79 5,53
Mdiane 3,63 1,57 5,67
Ecarttype 2,11 0,92 2,40


1
Annexe4
2
2. RpartitiondescontrlesMiilosenfonctiondudlaientrelouvertureetladiffusion
durapportdfinitif(rapportsdiffussen2009)
0
5
10
15
20
25
30
120 150 180 210 240 270 300 330 360 390 420 450 480 510 540 570 600 630 660 690 et
+
Dl ai s (en j o u r s )
N
o
m
b
r
e

d
e

c
o
n
t
r

l
e
s
En2009,ladurecalendairemdianedeproductiondunrapportdecontrle(entrelouverture
ducontrleetladiffusiondurapportprovisoiretaitde5.6mois,alorsqueledlaiavantenvoi
du rapport dfinitif tait de 8,6 mois, en lgre augmentation par rapport lanne 2008
8,3mois). (

ANNEXE 5
ConcentrationdesCILetdesCCI
Annexe5

RpartitionennombredesCILparquotepartdecollecte
Anne >10% 8%10% 6%8% 4%6% 2%4% 1%2% <1% Total
Cible* 3 1 2 1 14 0 0 21
2009 2 2 0 3 2 9 58 76
2008 2 1 1 3 0 9 82 98
2007 2 1 0 2 3 9 84 101
2006 2 1 0 2 3 9 88 105
2005 2 1 0 2 2 11 90 108
2004 1 1 2 2 2 11 92 111
2003 1 1 2 3 1 10 93 111
2002 1 1 1 3 2 10 103 121
2001 1 1 1 2 3 12 106 126
2000 1 1 0 3 3 12 111 131
1999 0 2 0 4 3 12 114 135
1998 0 2 0 4 3 11 128 148
1997 0 2 0 3 3 11 137 156
1996 0 1 1 3 3 11 143 162
1995 0 0 2 3 4 14 145 168
1994 0 0 0 4 5 14 149 172
1993 0 0 0 5 4 12 156 177
1992 0 0 1 4 4 12 159 180
1991 0 0 0 5 3 12 171 191
1990 0 0 0 5 4 11 177 197
1989 0 0 0 5 2 13 182 202
1988 0 0 0 5 3 11 190 209

* chiffres calculs en fonds collects (collecte+retours) et hors DOMSource Action logement

2009pourlesvaleurscible,ANPEECpourlesannesantrieures

Nomb eCCI red
1988 64
1989 61
1990 61
2000 32
2008 11
2009 10

Rf.:NI23_2010_AG_PB.doc
1
ANNEXE 6
LeprocessusencoursdefusiondesCIL


Annexe6





Source:Actionlogement2009.


1
Annexe6

2

ANNEXE 7
Chiffresclssurlesofficesdelhabitat,
lesSAdHLMetlesSEM
Annexe7
1. Distributionselonlepatrimoinelocatifgr
Rpartition des organismes selon la taille en 2008
49
26
17
38
14
49
39
50
29
52
43
47
42
20
9
28
0
10
20
30
40
50
60
Moins de 1000 1000 2500 2500 4000 4000 6000 6000 9000 9000
12 000
12 000 15
000
Plus de 15 000
OPH SA
Nombre de logements
Nombre mdian en 2008 de logements grs: 5372 logements pour les offices,

4340pourlesSA,400pourlesSEM.
Source:lesorganismesdelogementsocial,Ministredelcologie/DGALN/juillet2010
2. Chiffrescls2008(*)

Officesdelhabitat
Socits
anonymes
SEM
Nombredorganismes 281 283 219
Patrimoinelocatif 2122584 1865526 487000
Totalloyerslogements,
rsidencesetannexes
8.5MM 8.4MM 2,2MM
Rsultatcomptable 887M 1,4MM 275M
Autofinancement/totalCA 10.9% 11.6% 10.5%
Capitauxpropres 17,8MM 20,9MM 2.5MM
Capitalsocial Sansobjet 1.2MM 1,1MM
Dotations 56OM Sansobjet Sansobjet
Totalbilan 61,7MM 81,6MM n.d.

(*) Les indicateurs financiers ne concernent que les 159 SEM participant au dispositif
dautocontrlesuruntotalde219SEMlocativesrecenses.
Source Fdration des EPL pour les SEM et DGALN pour les HLM. Pour les SEM, la
ublicationtudielastructuredubilanmaisnedonnepaslechiffrecumul. p

ANNEXE 8
Organigrammesdequelquesgroupes

SOMMAIRE

81 ASTRIA 1

82 GroupeSOLENDI 2

83 GroupeSNI 3

Annexe8
1
1
8.1ASTRIA

Annexe8 2
8

.2GROUPESOLENDI

2
Annexe8
3
3
8

.3GROUPESNI

ANNEXE 9
Typologiedesirrgularitsconstatespar
laMiilos

(ennombredelettresdesuiteslesfaisant
apparatreen2009)

Annexe9
Nombre
Fonctionnementdesorganessociaux 15
Gestiondfaillanteouirrgulire 15
Gestiondesressourceshumaines 1
Politiquesociale 18
Qualitdeservice 3
Attributions 13
Plafonddesressources 2
Plafonddesloyers 4
Surfacecorrige 3
Vacance 1
Impays 2
Plandepatrimoine 16
Ventes 2
Qualitetscuritdupatrimoine 7
Marchs 11
Traindevie 2
Comptabilit 6
Situationfinancire 20
Divers 5
Total 146

ANNEXE 10
Suitesdemandesauxprfetsen2009et
ralisations

Annexe10 1
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
duPrfet
Relance
duDHUP
Rponse
Prfet
Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet
Marchs
Irrgularitdela
prestationde
servicedeprsde
2Mconfie
Prestadessans
miseen
concurrenceau
regardde
l'ordonnancedu6
juin2005

10/12/09 SAHLM 04/12/09 22/12/09 30/06/10

Politiquesociale
Contradictionet
absence
d'explications
satisfaisantes
concernantles
volutionsdes
ressourcesdela
populationloge,
partirdedonnes
dediffrentes
sources.

Marchs
Nonrespectdes
dlaisdepaiement
rglementaires
prvusparlecode
desmarchs
publics
10/12/09
OPH
(ex.OPHLM)
14/10/09 09/02/10 09/06/10
Attributions
absencede
dlivrancede
numrounique
dpartemental.

1
Annexe10 2
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
Surfacecorrige
Dcomptede
surfacecorrige
nonfourniaux
locataires

Politiquesociale
Location
irrgulirelaville
de10logements
sociaux

Qualitet
scuritdu
patrimoine
nonrespectdes
dispositionsde
repraged'amiante
danslesparties
communes.Non
respectdes
dispositionssurle
diagnostiquede
performance
nergtique

Gestion
dfaillanteou
irrgulire
Amliorerla
gestionetla
scuritjuridique
del'association

Fonctionnement
desorganes
sociaux
Nonconformitdu
fonctionnementdu
conseil
d'administration
auregarddeson
objetsocial
10/12/09 Asso 01/10/09 09/02/10 09/08/10
Situation
financire
Obtenirle
remboursementde
prtsconsentis
ARI

2
Annexe10 3
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
Gestiondes
ressources
humaines
Absencede
direction
financire

Fonctionnement
desorganes
sociaux
Nonapplicationdu
codedutravailen
matired'accord
d'interessementet
noninstauration
d'uncomit
d'entreprise

Situation
financire
Oprationsde
swapconclues
entre2005et2008
financirement
risquesetnon
provisionnes

24/09/09 SEM 14/09/09 22/12/09 30/06/10

Politiquesociale
Clausedepnalits
danslescontrats
delocationnon
conformelaloi
du6juillet1985

24/09/09 SEM 01/09/09 22/12/09 30/06/10 Politiquesociale

Nonsaisinedela
CDAPL

3
Annexe10 4
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
Marchs
Nonmiseen
concurrencedes
prestations
soumises
l'ordonnancedu6
juin2005
applicableaux
marchsdes
personnes
publiquesou
privesnon
soumisesauCMP

Situation
financire
Nonrespectdes
rglessurla
reprisedela
provisionpour
grossesoprations

Situation
financire
Situation
financirefragile

24/09/09 SEM 18/08/09 31/12/09 05/07/10

Plande
patrimoine
Absencedeplan
stratgiquede
patrimoine

24/09/09
OPH
(ex.OPAC)
13/08/09 22/12/09 05/07/10 26/05/10
Situation
financire
situationfinancire
fragileavecniveau
lev
d'endettementet
dechargesde
personnel
Runiondetravailavec
laDGdel'OPHle3mars
2010surcepoint
4
Annexe10 5
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
Politiquesociale
Absencede
dfinitionde
critres
d'attribution,
insuffisancede
motivationsdeses
dcisionsetnon
mentionde
nd'enregistrement
dpartemental
Dossierd'infractions:
Applicationdessantions
prvuespourun
montanttotalde5136.
Modificationdu
rglementintrieurde
laCALle19nov2009
Attributions
4dossiers
locataires
incomplets,2
dossiersavec
absence
d'attributionde
numrounique.

Marchs
Manquementaux
rglesdesmarchs
publics.

09/07/09
OPH
(ex.OPDHLM)
30/06/09 27/10/09 30/04/10 10/06/10
Politiquesociale
Exigences
rglementairesen
matirede
restitutiondes
dptsdegarantie
nonrespectes
nonrespectdes
dispositionsdela
loi861290en
matirede
concertation
locative.

5
Annexe10 6
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
6
Qualitet
scuritdu
patrimoine
Risquesenmatire
descuritdansla
citAurore:
btiments36
destinsla
dmolitionen
2009

Gestion
dfaillanteou
irrgulire
formalisationdela
stratgiegestion
desvhiculesde
service

Attributions
26attributions
identifies

Politiquesociale
Processus
d'attributiondes
logts
revoir(rglement
etfonctionnement
desCAL)
Renforcementdu
contrleinterne
surlagestion
locative.

09/07/09 SAHLM 30/06/09 27/10/09 29/01/10 10/06/10

Marchs
Garantirlerespect
dela
rglementation
concernantles
marchssoumis
l'ordonnancedu6
juin2005

09/07/09
OPH
(ex.OPHLM)
30/06/09 27/10/09 01/02/10 10/06/10
Situation
financire
Mesuresprendre
pourbaisserles
cotsdegestion.

Annexe10 7
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
7
Politiquesociale
Dlibrersurles
logementsacquis
surfondspropres
Mettrefinaux
enqutes
domiciliaires.

Comptabilit
Ecritures
comptables
corriger
(imputation
oprationsANRU
notammentetdes
dmolitions)

Plande
patrimoine
Miseenplaced'un
planstratgiquede
patrimoine
PSPencours
d'laboration(rendu
obligatoireparlaCUS)
Politiquesociale
Mettreen
conformitle
processus
d'attributionde
logts
AuniveaudelaCAL,la
compositiondudossier
fourniratrevueUn
reprsentantdumaire
sigesystmatiquement
lacommission.
Participationrgulire
desmembresdela
commission.
11/06/09
OPH
(ex.OPHLM)
30/04/09 10/07/09 10/10/09 30/11/09 18/02/10 26/03/10
Situation
financire
Ecritures
comptables
corriger,
notammentla
comptabilisation
descharges
rcuprables
Absenced'analyse
prvisionnelle
Ecriturescomptables
corrigesMiseenplace
d'outilsconcernantla
comptabilitanalytique.
Annexe10 8
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
8
Divers
Absencedesuivi
delargie
Miseenplaced'unsuivi
d'activit(matriel,
horaires,permanences...)
pourunmeilleur
fonctionnement.
Recentragedel'activit
pourrechercherune
efficacitaumoindre
cotSouhait
d'extrenaliserunepartie
del'activitmoyen
terme
Politiquesociale
Contradictionet
absence
d'explications
satisfaisantes
concernantles
volutionsdes
ressourcesdela
populationloge,
partirdedonnes
dediffrentes
sources
Lasocitprcisequ'il
fautajouteraux
lgts.financsenPLAI
PLATS,lesPLALM.70%
deslogementssontau
niveauPLAI.En2009,
582lgtslocatifsontt
financs.Demandesde
564PLUSPLAIet74
PLUSCD.Projet
triennal:900lgts 11/06/09 SAHLM 07/04/09 10/07/09 10/10/09 18/02/10 25/05/10
Marchs
Irrgularit
relative
l'ordonnacedu6
juin2005:
prestationde
servicesdeprsde
2Mconfie
Prestadessans
miseen
concurrence.
Pasderponsesurce
point
Annexe10 9
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
9
11/06/09
OPH
(ex.OPDHLM)
06/04/09 10/07/09
10/07/2010
avecpoint
semestriel
Politiquesociale
Dispositifde
gestiondela
demandeetdes
attributions
(infractionaux
articlesL4412et
R4415duCCH)

Divers
Absencede
contrlede
l'utilisationdes
vhiculesde
service
Dsrceptiondela
rponsedelaSAN
repreneuse,lePrfet
noustransmetun
nouveaupointde
situationsurcet
organisme.
Politiquesociale
Absencede
dcomptede
surfacesurles
bauxabsencede
plande
concertation
locativeetde
conseilde
concertation
locative
Dsrceptiondela
rponsedelaSAN
repreneuse,lePrfet
noustransmetun
nouveaupointde
situationsurcet
organisme.
09/04/09
OPH
(ex.OPHLM)
30/03/09 12/05/09 21/08/09
Situation
financire
Lacuneseterreurs
danslatenuedela
comptabilit
(quilibreAT/AF
nonrespect,
calculdela
capacit
d'autofinancement
erron...
Dsrceptiondela
rponsedelaSAN
repreneuse,lePrfet
noustransmetun
nouveaupointde
situationsurcet
organisme.
Annexe10 10
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
Plande
patrimoine
Diagnosticde
performance
nergtiquenon
fourni
Ds2008,l'OPHalanc
unprocessusdevente
d'unepartiedeson
patrimoine,qui
correspond490lgtde
sonparc.Oct2008:laSA
Natretenue,elleest
propritairedepuisle
1ermai2009.
Situation
financire
anomalies
comptables;
provisionpour
crancedouteuses
rentabilitde
l'exploitation
fortement
dficitaire.
LeCAaentrin
l'augmentationen
massedesloyersde3%
pour2010,un
rattrapagedesloyersva
treconduitlimitation
dunombredelogts
vendusetunretour
l'quilibrepour2011
(horsplusvaluesde
cessionsdepatrimoine).
09/04/09
OPH
(ex.OPHLM)
27/03/09 23/06/09 28/12/09 22/07/09
Qualitde
service
organisationpeu
efficiente
Desmesurescorrectives
onttmisesenplace
tendantuneplus
grandeefficienceet
desobjectifsde
rsultatsfixschaque
direction.
10
Annexe10 11
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
Plande
patrimoine
absencedemiseen
concurrencepour
certainstravaux
processusdevente
entach
d'irrgularit
absence
d'informationsur
lescharges
volontdel'officede
rgulariserlaventede
terrainsurlabasede
l'estimationauprixdes
Domainesladatedela
cessioninitiale.
Attributions
locationsauprofit
depersonnes
morales:9
infractions
encoursde
rgularisation
Traindevie
Fraisgnraux
levs.Mettreen
placeundispositif
decontrleinterne

09/04/09 SCP 27/03/09 18/12/09
sansdate
limite

Comptabilit
Mettreenplace
unecomptabilit
analytique

Impays
Amliorerle
dispositifdusuivi
desimpays

Attributions
Dfinirdes
orientationspour
l'attributionde
logements

09/04/09 SAHLM 27/03/09 18/12/09

sansdate
limite

Traindevie
Fraisgnraux
levs.Mettreen
placeundispositif
gnraldecontrle
interne.

11
Annexe10 12
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
Comptabilit
Mettreenplace
unecomptabilit
analytique

Plande
patrimoine
PSPactualiseret
fiabiliser

Qualitet
scuritdu
patrimoine
Absencede
contrled'accs
surcertains
immeubles

Surfacecorrige
Dcomptesde
surfacescorriges
errones.

Plafonddes
loyers
dpassementdes
plafondsdeloyer.

Marchs
Gestiondes
contrats
professionnaliser.
Notamment
respectplus
rigoureuxdes
rglesdela
concurrence

09/04/09 SAHLM 13/03/09 18/12/09

sansdate
limite

Attributions
Signaturedesbaux
avantpassageen
commission

12
Annexe10 13
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
Politiquesociale
Location
irrguliredes
personnesmorales
dpassementde
loyerplafond
nombreminimal
degardiensnon
respectgardien
dfaillantecitdu
Breuilabsencede
conventionavecle
COS

12/03/09
OPH
(ex.OPDHLM)
24/02/09 07/05/09 07/09/09 18/02/10
Divers
cadresans
affectationni
fonctionsprcises
depuisnovembre
2005.

12/03/09
OPH
(ex.OPAC)
17/02/09 23/06/09 26/12/09 05/02/10
Plande
patrimoine
absencedeplan
stratgiquede
patrimoine
absencedeveille
juridiqueetde
contrleinterne
LePSPencoursde
formalisationlorsdu
contrleatdepuis
enrichipourprendreen
comptelesimpactsdes
diagnosticsde
performances
nergtiqueseffectus
suiteauGrenelle.
Exemplairejointdela
premireversiondu
PSP
13
Annexe10 14
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
Qualitet
scuritdu
patrimoine
productiontrs
insuffisantede
logts,effortde
maintenancetrs
insuffisantnon
productiondes
D.P.E.joindreaux
contratsde
location.

Politiquesociale
traitementtrs
inquitabledela
demandedelogts
compositionet
fonctionnementde
laCALnon
rglementaires
loyersde23logts
endpassement
desplafonds
rglementaires

Divers
absencedesuites
auxconstats
d'amiante
dgradesur
plusieurs
immeubles
ContrledesDTA
ralis:absencede
matriaufriable.Dansle
respectdela
rglementation,'un
contrledesmatriaux
nonfriablesparun
contrleurtechnique
agratralis:
aucuntravauxn'ontt
prconiss.Contrle
dans3ans
14
Annexe10 15
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
Rponse Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet Prfet
duPrfet duDHUP
Relance
Attributions
15attributionsde
logtsavec
dpassementdes
plafondsde
ressources
rglementaires

Politiquesociale
Attributionde
logtshors
commissionet
processus
d'attributiondes
logtsnonconforme
1Concernantla
ncessitdeprsenter3
dossiersparlogement,
laSAinvoquel'article
L.4413duCCHenvertu
duquell'insuffisancedu
nombredecandidats
constitueuneexception
cettergle.En
l'espce,leterritoiresur
lequell'organisme,etc.
12/03/09 SAHLM 17/02/09 23/06/09 26/12/09 18/02/10 20/04/10
Situation
financire
comptabilit
d'investissements
mettrejouret
rendre
oprationnelle.
Rnovationtotaledela
comptabilitdes
programmesdelaSA
durantle2me
semestre2009.
Rsorptionduretarden
matiredeclture
d'opration,acquisition
d'unnouveaulogiciel
comptableetfinancier
(appeld'offreencours
au2ndsemestre
15
Annexe10
16
16
Commission
dessuites
Type
Rapport
dfinitif
Envoi
lettre
Prfet
Datelimite
Prfet
Rponse
duPrfet
Relance
duDHUP
Rponse
Prfet
Relance
Domaine RemarquesDHUP RponsePrfet
Divers
Gouvernance:
formalisation
d'unenouvelle
organisation
internedugroupe
garantissant
l'indpendancede
lasocit.
Le13mai2009,leCILX
asignunpacte
fondateurdeson
rapprochementavecle
GroupeYdanslecadre
delafusiondesCIL.La
socitvadoncchanger
d'actionnairede
rfrencecequila
conduirademanderun
renouvellement
d'agrment.
Plande
patrimoine
contrats
d'entretien
revoir.
Ralisationd'unplande
misejourdescontrats
d'entretien.
Consultationslancesen
2009ouencoursen
2010.Respectde
l'ensembleduplanning
saufdcalageenraison
delamiseenplaced'un
processusde
recensementexhaustif
desdiversquipements
12/03/09 GIE 17/02/09 18/02/10 20/04/10
Fonctionnement
desorganes
sociaux
formalisation
d'unenouvelle
organisation
internedugroupe
garantissant
l'indpendancede
lasocit.

ANNEXE 11
TutellelocaledelEtatsurlesCIL
Annexe11
1
Le DDT (Directeur dpartemental des territoires, ex DDE) dispose des pouvoirs
dinformation les plus tendus sur les CIL (communication de tout document et des
comptes),ilestconvoquauxCAdesCILetpeutsyfairereprsenter(R.31326);

Obligation pour les collecteurs de communiquer lANPEEC et au DDT du lieu de leur

sige social limportance des sommes recueillies et utilisation de ces sommes (actuel
R.31321);

Le DDT reoit les reus libratoires que les collecteurs donnent aux entreprises en
contrepartiedessommesverses(cettedispositionnestpascodifiemaisprvueparun
arrtdu19juillet1979)
1
;

Obligation pour les collecteurs de communiquer avant le 31 janvier de chaque anne au

prfet du dpartement du sige social du CIL (et lANPEEC) le nombre demployeurs
adhrents + modifications ventuelles de leurs statuts + changements ventuels
dadministrateursintervenusaucoursdelannecivilecoule(actuelR.31329);

Facult dintervention du prfet de dpartement en cas de cession de parts de certaines

socitsimmobiliresfilialesrglementesdesCIL(R.313312);
Les DDT nont pas fournir dautorisation pour le renouvellement dagrment des
collecteurs (la rglementation actuelle ne le prvoit pas). Elles doivent sassurer quils
respectent les conditions dagrment; dans le cas contraire, leur rle est dinformer le
ministre,seulhabilitretirerlagrment.

Source:documentDGALN/DHUP/FLcompltparlamission

1
Cettedispositionvisaitfaciliterlecontrlefiscaldesentreprisescotisantes,enrecoupantleursversementsavecles
sommesdclaresreuesparlesCIL.

ANNEXE 12
Tutellenationaleetlocaledeltat
surlesHLM

SOMMAIRE

121 ComptencesprfetsurlagestiondesHLM 1

122 ConsultationdesCRHparleprfetouCSHLMparleministre.. 6

Annexe12 1

1
12 ComptencesPrfetsurlagestiondesHLM 1
Naturedelacomptence Article uCCH d Comptences
Vent esdelogementsHLM:
Transmissiondeladcision
d'aliner
L.44373alina
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
SaisinechaqueanneduCRH
d'unrapportportantsurla
ventedelogementsHLM
L.4437
Rapporttabliparle
reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Drogationlacondition
d'anciennetde10ans
L.4438
Dcisionmotivedu
reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Dmolitiondelogtsdslecadre
d'oprationsderenouvellement
urbain
L.443118alina
Autorisationdureprsentant
del'Etatdsledpt
Afind'assurerl'quilibreco.et
social,possibilitdevendredes
logtsvacantsttepers.
physiqueoumorale,oudeles
louerpourdesusagesautres
quel'habitation
L.443119alina
Autorisationdureprsentant
del'Etatdsledpt
Notificationdeventedetout
lmentdupatrimoine
immobilierautrequeleslogts
L.44314
Aureprsentantdel'Etatds
ledpt
Dmolitiond'1bt.usage
d'habitationsappartenant n u
organismeHLM
L.443151
Autorisationdureprsentant
el'Etatdsledpt d
Ventesdelogementsfoyer
Notificationaposterioride
l'actedeventeafinqueleprfet
puisseexercerl'actionen
nullitprvueau L.443156
R.44319
Notificationaureprsentant
del'Etatdsledpt
Attributionsdeslogements
sociaux&DALO

Rservationdelogtsauprofit
despersonnesprioritaires
L.441112alina
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Dlgationparconventionau
maireouauprsidentd'1
tablissementpublicde
cooprationintercommunale
comptentenmatired'habitat
detoutoupartiedes
rservationsdelogts
L.441113alinaR.4415
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Siobjectifsfixsparleplan
dpartementald'actionpule
logtnesontpasrespects,
substitutionaumaireouau
prsidentdel'tablissement
publicdecoopration
intercommunalepourdcider
directementdelarservation
delogts.
L.441115alina
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Crationetcompositiondela
commissiondemdiation
L.441116alinaR.44113
Reprsentantdel'Etatdsle
dptfaitpartiedecette
commission
Accordcollectifintercommunal
sesubstituel'accordcollectif
dpartemental
L.441117alina
Agrmentdureprsentantde
l'Etatdsledpt
Annexe12 2
121ComptencesPrfetsurlagestiondesHLM
Naturedelacomptence ArticleduCCH Comptences
2
Conclusiontsles3ansd'un
accordcollectifavecles
organismesdisposantd'un
le patrimoinelocatifsocialds
dpt
L.441121alina
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Sanctionssiunorganisme
refusenotammentdesigner
l'accorddpartemental
L.44113
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Arrtdterminantlesdlaispr
saisirlacom.demdiation
L.44114
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Participationtouterunionde
lacom.d'attribution
L.44126alinaR.4419
R.44191
Reprsentantdel'Etatdsle
dptoul'undeses
reprsentants
Enregistrementd'officedela
ddedettdemandeurquin'apas
reul'attestation
id'1 d'enregistrementdsledla
mois.
L.441212alina
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Veillelamiseenplacedu
systmed'enregistrementdes
demandes.
L.44121
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Crationdschaquedptd'1ou
plusieurscom.demdiation
prsidepar1personnalit
qualifie
L.44123
Dsignationparle
reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Transmissionparlacom.de
mdiationdelalistedes
demandeursauxquelsdoittre
attribu1logtenurgence.
L.4412311alinaR.44114
R.44118
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Dfinitionduprimtreausein
duquelceslogtsdoiventtre
situs,fixationdesdlaisds
re lequelledemandeurdoitt
log,etc.
L.4412312alinaet
suivants
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Recoursdudemandeuren
de l'absencedecommission
mdiationdsledpt
L.4412314alina
Saisinedureprsentantde
l'tatdsledpt
Accsauxinformations
u relativeslamiseenuvred
droitaulogement
L.441232
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Indemnitlorsqueleprfeta
pourvul'hbergementouau
relogementdespersonnes
concernesselonleL.44123
L.443233 Versel'Etat
Relogementdesoccupantsde
ou locauxoulogtsinsalubres
dangereux
L.441234
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Bailleurssociauxrendent
comptechaqueannede
l'attributiondeslogements
locatifssociaux
L.44125
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Miseenuvreduprogramme
localdel'habitat
L.44131
Avisconformedu
reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Plafondsderessources
drogatoires
R.44111 Prfet
Annexe12 3
121ComptencesPrfetsurlagestiondesHLM
Naturedelacomptence ArticleduCCH Comptences
Dlaidesmairespourdonner
leuravissuitelaprsentation
d'1dossierd'undemandeur
reconnuprioritaireparla
com.demdiation
R.44116
Dossierprsentparleprfet
auxorganismesbailleurs
Dsignationdesservicesde
l'Etatpourl'enregistrement
dpartementaldesdemandes
delogement
R44122 DsignationparlePrfet
SuividesorganismesHLM
Gestionouacquisitionenvue
deleurrevente,delogements
situsdansdescoproprits
connaissantdesdifficults
importantesdefonctionnement
oufaisantl'objetd'unplande
sauvegardeoud'uneopration
de programmed'amlioration
l'habitatainsiq
L.411211alina
Accorddureprsentantde
l'tatdsledpt
Nonrenouvellementd'une
'organisme conventionliantl
HLMl'Etat
L.411513alina
Informationaureprsentant
del'Etatdsledpt
Transmissionde
renseignementsstatistiques
aprsenquteauprsdes
locataires
L.44252alinaR.44112
R.44214
Reprsentantdel'Etatdsle
dpt
Adfautd'uneconvention
d'utilitsocialefixantlenbrede
lgtspouvanttreattribus,le
bailleurfixecenombre.
L.442844alina
Accorddureprsentantde
l'tatdsledpt
Interventionduprfetlorsque
lanullitdesactesest
prononcelorsdelacession
d'actions
R.42380 Prfet
Suivietadministrationdes
OPH

Souscriptionouacquisitiondes
partsouactionsdsdessts
pouvantraliserdesoprations
d'amnagementouconclure
projeturbain uneconventionde
partenarial.
L.42125alina
Accorddureprsentantde
l'tatdsledpt
Gestionenqualit
d'administrateursdebiens,des
logtssitusdsdescoproprits
connaissantdesdifficults
importantesdefonctionnement
outresyndicsdeces
coproprits.Dscesmmes
ont
de
copropritslorsqu'ellesf
l'objetd'unplandesauvegar
L.4213R.44223 Prfet
Arrtdechangementde
collectivitderattachement,
changementd'appellationetla
fusiondeplusieursoffices
L.4217R.4211 Prfet
3
Annexe12 4
121ComptencesPrfetsurlagestiondesHLM
Naturedelacomptence ArticleduCCH Comptences
4
Commissairedugouvernement
etreprsentationdanscette
fonction
L42189alinaR.42121
Prfetdudptdusigede
l'office
Encasdefusiondeplusieurs
offices,dsignationparleprfet
desmembresduCAsian'apas
tfaitparleslocataires
L.42193alina Prfet
ToutmembreduCAquines'est
pasrendu3convocations
successives,estdclar
dmissionnaireparleprfet
L.42113 Prfet
Engagementdesprocduresde
dsignationdesmembresduCA
ncien lorsdeladissolutiondel'a
CA
L,421147alina Prfet
Interventionduprfeten
matiredebudgetdesOPH
L.4211 etL.42121 9
Prfetdudptdusigede
l'office
Electiondesreprsentantsdes
locataires
R.4217 Prfet
Lesdlibrationsdel'OPH
interdpartementalde
l'Essonne,duVald'Oiseetdes
s
Yvelines,serontsoumisesau
contrleduPrfetdesYveline
R.42122 PrfetdesYvelines
Transmissiond'Idlibration
duCAlorsquel'officeveut
aire changerdergimebudgt
etcomptable
R.4232 Prfet
Transmissiondurapport
d'activitetducomptefinancier
desOP H
R.42324R.42328R.42318
.42326 R
Prfet
SuivietadministrationdesSA
d'HLM

Souscriptionouacquisitiondes
partsouactionsdsdessts
pouvantraliserdesoprations
d'amnagementouconclure
projeturbain uneconventionde
partenarial.
L.422215alina
Accorddureprsentantde
l'tatdsledpt
Gestionenqualit
d'administrateursdebiens,des
logtssitusdsdescoproprits
connaissantdesdifficults
importantesdefonctionnement
outresyndicsdeces
coproprits.Dscesmmes
ont
arde
copropritslorsqu'ellesf
l'objetd'unplandesauveg
L422217alinaR.4221
R.44223
Accorddureprsentantde
l'tatdsledpt
Communicationdupacte
d'actionnairesconstituant
derfrence l'actionnariat
L.422218alina Prfet
FusiondeSA
Circulairen9186du
20/12/1991
Prfet
Electiondesreprsentants
locataires
des
R.4222 1R.42389R.42390 Prfet
Extensiondecomptences R.4223 AvisduPrfet
Annexe12 5
121ComptencesPrfetsurlagestiondesHLM
Naturedelacomptence ArticleduCCH Comptences
Agrmentspciald'uneSA
d'HLMprintervenirenqualit
deprestatairedeservicesde
stsd'conomiemixtedsttes
oprationsd'amnagement
R.4224
Prfetdudptdusigedela
SA
Suivietadministrationdes
stsanonymescoopratives
deproductionetsts
anonymescoopratives
d'intrtcollectifd'HLM

Souscriptionouacquisitiondes
partsouactionsdsdessts
pouvantraliserdesoprations
d'amnagementouconclure
projeturbain uneconventionde
partenarial.
L.422314alina
Accorddureprsentantde
l'tatdsledpt
Gestionenqualit
d'administrateursdebiens,des
logtssitusdsdescoproprits
connaissantdesdifficults
importantesdefonctionnement
outresyndicsdeces
coproprits.Dscesmmes
e
copropritslorsqu'ellesfont
l'objetd'unplandesauvegard
L422315alinaR.4226
R.44223
Accorddureprsentantde
l'tatdsledpt
Autorisationdetransfrerles
rservesdesstsanonymes
cooprativesdeproduction
R.4228
Autorisationdureprsentant
delEtatdsle pt d
Extensiondecomptences R.42281 AvisduPrfet
Transmissiondedocuments
suiteAGordinaire
R.42378 Prfet
Autorisationdetransfrerles
rservesdesstsanonymes
cooprativesdHLMde
locationattribution
R.42233
Autorisationdureprsentant
delEtatdsledpt
Approbationdesstatutsdes
stsanonymescoopratives
dHLMdelocationattribution
R.42237 Prfet
Transmissiondesstatutsdes
stsanonymesdecoordination
dorganismesdHLMetde
documentssuitelAG
Ordinaire
Art.annexeauR.42385
R.42392
Prfet

5
Annexe12
6
6
122CasdeconsultationCRHparlePrfetouleCSHLMparleministre

Typesdedemandes Base
juridique
CRH Prfet CSHLM Autre
I.SA,SCP,SCIC:
Rupturedupactedactionnaires L.42221 non non oui
Modificationdelarpartitionducapital:
- ayant un effet sur lactionnaire de
rfrence
- nayant pas deffet sur lactionnaire de
rfrence

non

non

non

non

oui

non

Augmentation de capital (sans effet sur

lactionnaire de rfrence) par mission
d'actionsnouvelles
non oui non
Augmentation de capital par incorporation de
auf drogation
ulogement
rserves opration interdite s
accordeparleministrechargd
L.4235 non non oui
CrationdeSCPHLM,SCICouSA L.4225et
R.42216
oui non oui
TransformationduneSCPenSCIC L.42232 non non oui
TransfertdesigesocialdeSCPHLM,SCICouSA
(le CCH ne prvoit pas de dispositions propres
au transfert mais application de la procdure
prvue en cas de cration) hors de la rgion
actuelle
L.4225et
R.42216
Oui non Oui
Extension de comptence pour les SCP et les
c e SCIC ( l'ex eption d'un extension de
comptencepouruneoprationdtermine)
R.42281 oui non oui
Extension de comptence pour les SA (
l'exceptiond'uneextensiondecomptencepour
uneoprationdtermine)
R.4223 oui non oui
DemandederenouvellementdagrmentdesSA R.422161 non non oui
Fusiondis iondesSA solut Circulaire
9186
oui oui non
Attribution du boni de liquidation lors de la
dissolution dune SA dHLM ou dune socit
cooprativedeproduction
R.42217 non non oui
II.OPH:
Crationd'unOPH R.4211I oui non oui
Dissolutiond'unOPH R.4211I oui non oui
Dissolution d'un OPH grant moins de 1500
logtsetquin'apasconstruitaumoins500logts
1
L.4231 non non non Liquidateur
2
CSHLM: conseil suprieur des HLM, fonction consultative, runissant les administrations
u logement, des finances (Trsor et comptabilit publique), cohsion sociale, et de
fdrations DC(articles
d
lintrieur,les HLMetlaC R4611etsuivants).

En outre, le CCH ou ses annexes prvoient des rgimes dautorisation non soumis
consultation pralable. A titre dexemple, les avances entre socits sont rgies par larticle
11 des statuts type: cellesci doivent faire tre expressment autorises par les ministres
nces. chargsdulogementetdesfina

1
unefusionenapplication
d
Ouaccord300prtspendant1priodede10ans,oulorsquelesOPHsontparties
uL.4217.
2
(Arrtduministrechargdelaconstructionetdel'hab.etduministredel'intrieur).
ANNEXE 13
LexempleAnglais(documentUSH)

Annexe13



















































1
Annexe13
2








ANNEXE 14
Principaux systmes de remonte des donnes

Annexe14
1. Tableaurcapitulatif

Offices
de
lhabitat
SAHLM
Coop
HLM
SEM
Associations
agres
SACICAP CIL
Prfet Comptesetdocuments
annuels
Etat annuel
des sommes
llectes co
DGALN
DHUP
/ Etats
rglementaires
ERsaisisdans
serveurHARMONIA
ddi(4300
donnes)
ERnon
traits

ANPEEC S

ansobjet Compteset
enqutes
lourdesselon
modletabli
ANPEEC parl
Fdrations
professionnelles
ERcompltspar
enqutesDIS
(dossierindividuel
desituation)letout
saisidansun
serveurHARMONIA
Comptes
normalisssaisis
dans
HARMONIA,
compltspar
donnes
denqutes
professionnelles
(environ7000
donnesen
HLM)
Enprojet:
idem
HLM/SEM
Comptesettous
autres
renseignements
utiles
Non
explicitement
fixparles
textes
Utilisation par
ladministration
DHUP:
retraitementdes
donnes
HARMONIApour
constitutiondela
baseBOLERO
usagestatistique.
Accsauxdonnes
restreintpourla
Miilos
Aucas
parcas
Sans
objet
Sansobjet Sansobjet. Exploitation
dlgue
lANPEEC
Utilisation par
lesfdrations
Benchmarkinginterneetdispositifs
internesdalertepropreschaque
fdration,enparticulierpoursaisirla
CGLLSdunedemandedaide
financire


En outre, la CDC collecte des donnes comptables et les documents sociaux de lensemble des
emprunteurs,etenfaitdiffrentesanalyses.
La CGLLS organise de faon informelle des runions de prvention permettant de confronter
lopiniondesdiffrentsdtenteursdebasesdedonnes,ainsiquelaMiilos,maishorsANPEEC.
- 1
Annexe14
2. Prsenta
SourceMiilos
tiondHARMONIAetdesonutilisationparlaMiilos
Gnralits
HarmoniaestunoutilinformatiquescurisfonctionnantsurInternet.Cetoutilrendpossiblela
collectedmatrialise:
e u des tatsrglementairesHLM(ER,appelscommunmentliassesBergerL vra lt)par
leministreenchargeduLogement;
des questionnaires permettant l'tablissement des dossiers individuels de situation
(QDIS/LiasseDIS)parlesdiffrentesfdrationsprofessionnellesdulogementsocial.Les
QDIS constituent la base du dispositif dautocontrle des fdrations mais ils ne sont pas
accessiblesparleministre,niafortioriparlaMiilospartirdHarmonia.

Lacollectedesdonnescomportelessixtapesdcritesdansletableauciaprs.LaMiilospeut
accder aux donnes dun organisme particulier partir de ltape n 4 mais elle na pas la
possibilitdefairefacilementdesrequtesstatistiquessurunepopulationdorganismes.

Etape Description Publicconcern
Utilisateurorganisme

0:Dossierinitialiser Alouverturedunecampagne,le
dossierdoittreinitialispour
trerenseign

1:Ouverture
2:Validationcomptable
tapedurantlaquelleledossier
estrenseign
tapedevrificationcomptable.
r
Utilisateurorganisme
Utilisateurorganisme
Possibilitdemodifierledossie
ceniveau
tapedevalidationultime.Une
foisvalid,ledossierpeuttre

Utilisateurorganisme 3:Validationhirarchique
transmisauMinistre(resp.
Fdration)

4:Fiabilisation tapedapprofondissementparle
Ministre(resp.Fdration).Ace
stade,deschangespeuventavoir
lieuautourdudossiertravers
lespacedchangeentre
lorganismeetleMinistre,ou
entrelorganismeetsafdration.
UtilisateursMinistre(resp.
Fdration)

Utilisateurorganisme

UtilisateursPartenaires

5:Finalisation tapequiindiquequeledossier
estfinalis.
Sansremarquesdesdiffrents
interlocuteurs,ledossierpeuttre
ferm.
UtilisateursMinistre(resp.
Fdration)

Utilisateurorganisme

UtilisateursPartenaires

6:Fermeture tapeultime UtilisateursMinistre(resp.

Fdration)
2 -

En plus des Etats Rglementaires, les organismes sont invits transmettre, via l'espace
d'change,diversdocumentssousformedepicesjointesauformat*.pdf:
Annexe14

Pourles OPH:
caractristiques de l'exercice, principes, rgles et mthodes l'annexe littraire (faits
comptables);
lerapportsurl'activit;
En complment, pour les offices comptabilit de commerce: les rapports du
ntions 'or commissaireauxcomptes(rapportgnral,rapportsurlesconve liantl ganisme,
rapportsurlesprocduresdecontrleinterne);
En complment, pour les offices comptabilit publique: le rapport de gestion du
comptable.

Pourles SAd'HLMetlescooprativesd'HLM:
' cipes, l'annexe littraire (faits caractristiques de l exercice, prin rgles et mthodes
comptables);
e Gnrale des actionnaires (rapports du
apportd'activit,...);
les documents annuels soumis l'Assembl
commissaireauxcomptes,rapportdegestion,r
leProcsverbaldecetteAssembleGnrale.

UtilisationpratiquedesdonnesHarmoniaparlaMiilos
Harmoniaestuneaideutilelaprogrammationdescontrles.Mmesilapplicationnepermet
pas dextraire une liste des organismes qui rpondent des critres financiers prdfinis, elle
offre tout de mme la possibilit de vrifier la situation dun organisme particulier avant de
dciderdeninscrireounonlecontrlelaprogrammation,enprocurantdesinformationsplus
rcentes que la base de donnes Bolro, donnant ainsi une meilleure connaissance des
volutionsrcentes.
Lorsquelle est en situation de contrle, la Miilos ayant, dans lorganisme contrl, accs
lensembledesinformationsquisontparailleurssupportesparHarmonia(ycomprislesQDIS),
lapportpratiquedHarmoniadevientpluslimit(saufenvisageruneimportationdescomptes
qui nest toutefois pas encore pratique ce jour). Ces informations pourront cependant faire
gagner du temps aux dlgations Miilos pour orienter les questions poser et les diligences
mener(lettresetrunionsdouverturedescontrles),particulirementdanslecasdecontrles
danslesDOM.
Enfin, lorsque la validation hirarchique des donnes ( ltape 3) est accomplie et que les
donnes deviennent accessibles par la Miilos, un email lui est automatiquement envoy pour
signaler la disponibilit des donnes. Cette facilit ouvre la possibilit dorganiser un dispositif
deveilleetdesuividesorganismes,aidantprogrammeruncontrledesuites,parexemple.
- 3
Annexe14
3. LerecueildedonnesparlANPEEC
Baselgale
Larticle L. 3137 du Code de la Construction et de l'Habitation, modifi par la loi du 25 mars
009de 2 mobilisationpourlelogementetlaluttecontrelexclusionconfielANPEEC
lesuivistatistique,comptableetfinancierdelaparticipationdesemployeursleffort
deconstruction;
o mesde lesuividelaperf rmancedesorganismescollecteursenter gestion;
lvaluation de la contribution de la participation des employeurs leffort de
constructionauxcatgoriesdemploisauxquellessontconsacreslesressources;
lANPEEC tablissant ellemme la liste et le contenu des documents qui doivent lui tre
transmis.
Les deux derniers items ont t ajouts par la loi de 2009 aux comptences initiales de
ANPEEC. l

Utilisations
LANPEEC doit rpondre de multiples sollicitations de ladministration, systmatiques ou
ponctuelles.Lexploitationdecesdonnespermetderaliser,entreautres,lesuividesdiffrents
emplois de la PEEC, le dcret dapplication n2009747, dit dcret enveloppes, dterminant
pour les annes 2009 2011 les enveloppes minimales et maximales dengagements possibles
parcatgoriedemplois. LANPEEC a ainsicommuniqulEtatdesanalysessurcepoint,grce
auxrsultatsdelenquteprovisoire2009.
LANPEECagalementfournilEtatdeslmentsdemesuresurlesrservationslocativesdes
collecteurs,auregardnotammentdelapplicationdelaloiDALO.
LAgenceaaussidonndesapprciationssurlvolutiondesressources/emploisdelaPEECtant
dun point de vue global que dun point de vue individuel, c'estdire collecteur par collecteur.
Ces deux types de prvisions (macro et micro) se sont bass sur les donnes recueillies auprs
descollecteursviadesenqutes.
Enoutre,lANPEECarenducomptedessommesrecueilliesautitredelaPEECagricoleetde
leurutilisation.
Ladmarchedvaluation,nouvelle,sappuierasurlesenqutespour:
articulier produire des donnes permettant le benchmarkingentre collecteurs, en p
menerdesanalysessurlerapportcot/efficacitdescollecteurs;
effectuerdesinvestigationssurcertainsprocessus(rservationslocatives,etc.);

ModalitsderecueildesdonnesparlANPEEC
Avant lexercice 2005, les enqutes (dites relles et lourdes) se prsentaient sous la forme de
fichiers Excel avec des saisies de donnes individuelles dans plus de 6 000 cellules, ramens
environ5000en2005.
- 4
Annexe14
- 5
Suitelarformecomptable(entreenvigueurau1
er
janvier2009),lesystmedenqutesat
modifi mais le principe dun maintien de fichiers bureautiques (Excel) a t retenu alors que
lAgence souhaitait une formule plus automatique dchanges de donnes informatises. Les
organismes ont fait tat de nombreuses difficults internes lies des dysfonctionnements
organisationnels pour demander la conservation des fichiers Excel qui permettent un
retraitementdesdonnesbrutesavanttransmissionlAgence.
Surlabasedecechoix,lesenqutessontaujourdhuiprincipalementorganisesentroisfichiers.
Pour ce qui concerne les enqutes relles relatives aux donnes dfinitives de chaque exercice,
onaainsi:
un fichier de type balance comptable qui est en thorie une sortie directe des systmes
dinformationdesorganismes.Cefichierestconupourtretotalementenphaseavecles
systmes dinformation comptables des organismes tout en tenant compte de
lhtrognitdescesderniers.Pourlexercice2009,ilagnrdimportantesdifficults
pour certains organismes, difficults en partie lies des fusions qui nont pas t
entirement rpercutes sur les systmes dinformation, notamment la comptabilit
auxiliaire.
Cette complexit supplmentaire provient de la volont de lANPEEC de mieux identifier dans
son systme statistique tous les bnficiaires directs et indirects de la PEEC dsormais
soumi s s oncontrle.
un fichier dit tableau complmentaire comportant, outre les annexes aux comptes
annuels, dautre part quelques donnes complmentaires telles que des dnombrements
partypedeproduitsdesemploisoudeschanciersdescrancesetdettes.Lenombrede
prtsaccessionaccordsdansleszonestenduespeuttreainsiestimgrceauniveaude
dtail retenu dans cette partie de lenqute. Concernant les donnes issues des annexes
aux comptes annuels, seules les informations qui ne peuvent tre extraites des balances
sontdemandes;
un fichier dit Assemble gnrale qui sert principalement transmettre lAgence,
sous forme de pices jointes, les documents prsents et adopts en AGO par les
organismesainsiquelescompositionsdesorganesdegouvernance.