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ATENÇÃO PRIMÁRIA NO SISTEMA PÚBLICO DE SAÚDE:

REALIDADE OU UTOPIA?

Precila Martins Almeida


Terapeuta Ocupacional

Monografia apresentada como requisito


parcial para obtenção do título de especialista
em saúde da família em 16 de outubro de
2009, pela Faculdade Santa Teresinha- CEST,
em São Luís- Ma.

RESUMO

A saúde brasileira é reflexo da organização sócio-política da população. Um levantamento


histórico-descritivo da saúde no Brasil com ênfase na atenção primária de saúde (APS)
permite adotar posturas críticas que induzem a participação popular frente às carências
vivenciadas no sistema de saúde cujo modelo é voltado para vigilância e promoção da saúde.
Para adentrar uma discussão sobre a APS é necessário ter em mente como é pensada a
organização da saúde brasileira, sendo esta, didaticamente representada pela imagem de uma
pirâmide. Nessa imagem a APS representa a base de todo o sistema com ações que deveriam
respeitar critérios de referência e contra-referência, conforme a necessidade da população, de
forma a evitar a morosidade dos atendimentos e as superlotações, bem como gastos
desnecessários. Superadas, aos poucos, as fortes influências de modelos de saúde outrora
adotados, surge a necessidade de reorganizar as ações em APS para desenvolver os preceitos
de atendimento na comunidade, com baixo custo e alta resolutividade. Então, o governo
direciona uma estratégia de saúde, antigo programa, voltado para a Família (ESF). Contudo,
as ações pensadas, planejadas e asseguradas após décadas de reivindicações ainda são
desenvolvidas meio a debilidades do sistema e a dificuldades vivenciadas por profissionais e
usuários do sistema. O sonho de um país democrático, cujo poder constituinte é do povo,
ganha espaço à medida que a participação popular se torna mais efetiva, pois, para que haja
participação popular ativa é imprescindível conhecer em que cenário a saúde é pensada e
desenvolvida.

Palavras - chave: APS. ESF. Participação popular.

APRESENTAÇÃO

A preocupação observada e sentida pelos profissionais que compõem o sistema


de saúde brasileiro, expressa a insegurança destes sobre o entendimento do sistema do qual
fazem parte, principalmente quando deparados com oportunidades de trabalho cada vez mais
freqüentes em locais onde a saúde é provida por meio do desenvolvimento de programas que
devem favorecer o acesso da população, como conseqüência da gestão democrática, mas que
muitas vezes são influenciadas por grupos políticos isolados.
Sendo a saúde resultado da política adotada pelo país, as diferentes formas de
governos e de entendimento da saúde possibilitaram avanços, mas também muita dificuldade
de superação que servem como referencia para reflexões, como esta que se pretende mostrar,
possível através da realização de uma revisão bibliográfica, cujo método de documentação
indireta permitiu a elaboração da discussão histórica centrada na Atenção primária em saúde
e o contexto em que esta e a Estratégia saúde da família se relacionam.
Dessa forma, foi possível chegar ao conhecimento da base de todo o sistema de
saúde, orientando-se pelos seguintes objetivos:
Apresentar uma revisão histórica da saúde brasileira com ênfase na atenção primária em
saúde (APS), possível quando exposto o contexto histórico e político da saúde,
principalmente no século XX, em que se descreverá a APS conforme sua relação com o
sistema de saúde.
Para introduzir o item sistema brasileiro de saúde é impreterível apresentar o
conceito adotado para referir saúde pública, relatado com propriedade por Clarles Edward
Amory Winslow, em 1920, como:

A arte e a ciência de prevenir a doença, prolongar a vida, promover a saúde e a


eficiência física e mental mediante o esforço organizado da comunidade.
Abrangendo o saneamento do meio, o controle das infecções, a educação dos
indivíduos nos princípios de higiene pessoal, a organização de serviços médicos e
de enfermagem para o diagnóstico precoce e pronto tratamento das doenças e o
desenvolvimento de uma estrutura social que assegure a cada indivíduo na
sociedade um padrão de vida adequado à manutenção da saúde

Pode-se perceber que bem anterior a existência do Sistema Único de Saúde,


alguns termos muito citados atualmente já eram mencionados como pertencentes a saúde
pública, como: prevenção, promoção, organização da comunidade, saneamento, controle,
educação, higiene pessoal, organização de serviços, diagnóstico precoce e pronto tratamento.
Enfim, a saúde não era denominada pública por ser domínio do Estado, como
comumente tem-se ideia, mas, por ser pretendida no meio coletivo.
Partindo dessa concepção de saúde, alguns marcos foram fundamentais para a
instituição de um sistema único de saúde, como numa evolução secular, pois no século 18, a
saúde estava baseada em ações de cunho filantrópico, enquanto que o século 19 é marcado
pelas ações sanitárias, movidas por interesses políticos e econômicos. Como principal
referencia tem-se a vinda da corte portuguesa e sua instalação no Brasil, em 1808. Dadas as
precárias condições de higiene dos portos, medidas de saneamento começaram a ser
desenvolvidas para evitar possíveis contaminações à família real.
Período também em que surgi todo tipo de doença como resultado das péssimas condições de
vida da população, principalmente dos trabalhadores.
O ano de 1889 é marcado pela Proclamação da República, época em que a
economia girava em torno do capital humano substituindo aos poucos as funções
desempenhadas por escravos, mas ainda em condições de vida semelhantes.
Já na segunda década do século 20, tem-se referencia de providencias tomadas
para o favorecimento da classe trabalhista, mais especificamente em 1923, com a Lei Elói
Chaves que previa a criação de Caixas de Aposentadoria e Pensões, os CAPs de determinadas
empresas, um esboço do atual sistema previdenciário. Empregadores e empregados
contribuíam para terem acesso a um limitado serviço médico-curativo.
Por volta de 1933 os CAPs foram transformados em Institutos de Aposentadoria e
pensões, os IAPs. O estado passou a contribuir junto aos empregadores e empregados. Em
contrapartida, utilizou o dinheiro arrecadado para a construção de enormes hospitais,
favorecendo uma concepção médico-hospitalar de saúde.
Em 1966, todos os IAPs foram reunidos e passaram a ser chamados de Instituto
Nacional de Previdência Social, o INPS, que em 1990 recebeu nome de Instituto Nacional de
Seguridade Social, como é conhecido os dias atuais.
Mas, voltando algumas décadas, é possível afirmar que as ações previdenciárias
foram influenciadas e fortalecidas pelo Governo de Getúlio Vargas, em 1930, que veio a
legislar sobre as condições de trabalho, e estabelecendo assim, uma rede de assistência a
saúde do trabalhador, mesmo que privilegiando aspectos físicos, em detrimento dos aspectos
psicossociais.
É nesse contexto que o modelo biomédico, com enfoque curativo, se sobressai.
Ainda mais com a instauração do Governo autoritário militar em 1964, o que propiciou a
expansão de tal modelo, conforme interesses e acordos econômicos estabelecidos entre o
governo e as grandes empresas de remédios e equipamentos médicos. No período em questão,
a intervenção em saúde adotada baseava-se na repressão-assistência, cujo principal objetivo
era manter a população sob o regime militar e acumulação de capital pelo grupo político
como aponta Bravo, 2006. As conseqüências dessa forma de governo seria a crise.
Em meados de 1974 a 78, a população cada vez menos satisfeita com o governo,
organizou-se de tal forma a superá-lo, tornando-se não apenas participativa, mas dirigente.
E em 1978, acontecia um marco na mudança de enfoque dado a saúde com a
Conferencia Internacional sobre Cuidados Primários realizada na cidade de Alma-Ata, antiga
União Soviética, promovida pela Organização Mundial de Saúde que reuniu mais de 134
países e culminou na Declaração de Alma-Ata, a qual devidamente aprovada pela trigésima
segunda Assembléia da Organização Mundial de Saúde em 1979, prescreveu a Atenção
primária de saúde como a principal estratégia para atingir o objetivo maior de promoção e
assistência à saúde para todos os seres humanos, dentro da meta de Saúde para todos no ano
2000.
Mas, somente em 1986, com a 8ª Conferencia Nacional de Saúde é elaborado um
projeto de reforma Sanitária que defende a criação de um sistema único de saúde que
centralizasse as políticas governamentais para o setor, desvinculadas da Previdência Social e,
ao mesmo tempo, regionalizasse o gerenciamento da prestação de serviços, privilegiando o
setor público e universalizando o atendimento. Tais esforços tornaram possível o SUS,
concebido com a promulgação da Constituição Cidadã, em 1988, vigente até então.
Logo a saúde começou a ser pensada como uma pirâmide para expressar a ideia
de organização que viria a assumir; pirâmide composta por três níveis de atenção. Iniciando
do topo para a base, tem-se a Atenção terciária de saúde, compondo-se por ações de alta
complexidade no sentido de reabilitar e promover a cura por meio de tratamentos de alto
custo.
Em seguida tem-se a atenção secundária correspondendo a ações de média
complexidade e que compreende as diversas especialidades médicas e de atendimentos de
outras categorias profissionais para investigação há médio prazo de doenças,
acompanhamentos e tratamentos que não demandem altos custos, o que é de difícil definição
levando-se em conta a média sócio econômica da população brasileira.
Já a Atenção Primária de Saúde, objeto deste estudo, é entendida segundo a
Política Nacional de Atenção Básica do Ministério da Saúde, como:

A Atenção Básica [nomenclatura adotada pelo Brasil] caracteriza-se por um


conjunto de ações de saúde no âmbito individual e coletivo que abrangem a
promoção e proteção da saúde, prevenção de agravos, diagnóstico, tratamento,
reabilitação e manutenção da saúde. É desenvolvida através do exercício de práticas
gerenciais e sanitárias democráticas e participativas, sob forma de trabalho em
equipe, dirigidas a populações de territórios bem delimitados, pelas quais assume a
responsabilidade sanitária, considerando a dinamicidade existente no território em
que vivem essas populações (BRASIL, p.10, 2006).

O Ministério da saúde utilizou em 2006, a compreensão dos termos relatados por


Winslow em 1920, para conceituar a APS.
No que é válido ressaltar, o Brasil utiliza como sinônimo para APS a expressão
atenção básica.
Confusões sobre a terminologia são comuns, afinal a influência de modelos estrangeiros no
modelo de saúde brasileiro traz consigo a imprecisão na tradução de muitos termos.
E no que diz respeito aos modelos de APS existem dois vigentes no mundo: o
europeu e o americano, segundo Gastão, popular sanitarista. Ele refere o modelo europeu
como mais eficaz, pois resolve 85% dos problemas de saúde e 95% dos que atende, enquanto
que o modelo americano, utilizado pelo Brasil para orientar o sistema de atenção primária,
reflete uma área de ação da saúde pública que está orientada por programas.
Assim, o Brasil adotou como modelo de saúde a vigilância e promoção que é
assumida como núcleo primordial, devendo ser trabalhada em consonância coma as ações de
proteção e de recuperação, compondo entre outras áreas de atenção, a primária.
A Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), aprovada pela portaria nº
648/GM de 28 de março de 2006, estabelece como fundamentos da APS: a universalidade, a
descentralização, a equidade, a integralidade, a formação de posturas responsáveis e
valorização do profissional, a avaliação dos serviços, o estímulo à participação popular e
controle social com responsabilidade de gerenciamento pelas secretarias de saúde municipais
e estaduais.
São estes os fundamentos que devem nortear o desenvolvimento dos programas
da APS. E entre muitos programas, o que mais se destacou foi um, chamado: Saúde da
Família, surgido em 1994 e que em pouco tempo deixou de ser programa e passou a ser
implementado como estratégia para reorientação do modelo assistencial, operacionalizada
mediante a implantação de equipes multiprofissionais em unidades básicas de saúde. Assim:

O PSF foi considerado como “uma estratégia de reorientação do modelo assistencial


tendo como princípios: a família como foco de abordagem, território definido,
adscrição de clientela, trabalho em equipe interdisciplinar, co-responsabilização,
integralidade, resolutividade, intersetorialidade e estímulo à participação social.” É
um processo dinâmico que permite a implementação dos princípios e diretrizes da
Atenção Primária, devendo se constituir como ponto fundamental para a
organização da rede de atenção, é o (primeiro) contato preferencial com a clientela
do SUS (BRASIL, p.19, 2007d).

Dada a complexidade de abrangência da ESF houve a necessidade de ampliação


na oferta desses serviços o que resultou na criação, em 2008, de núcleos de apoio a estratégia,
os NASF. Tendo em vista que:

À atenção primária à saúde colocam-se alguns desafios, entre estes estão a


ampliação progressiva de sua cobertura populacional e sua integração à rede
assistencial. O NASF insere-se neste sistema buscando tanto o aumento de sua
resolutividade quanto de sua capacidade de compartilhar e fazer a coordenação do
cuidado compartilhando esses desafios com as ESF (BRASIL, n.p., 2004?).

Até a conclusão deste estudo ainda não havia publicação de nenhum trabalho que
referisse processos de implantação e funcionamento de NASF.
Então, a APS é uma realidade ou utopia? Conforme a revisão bibliográfica
realizada a cerca do assunto explanando, foi possível identificar a influência de modelos de
saúde com enfoque sanitário, previdenciário, biomédico até o atual centrado na vigilância e
promoção da saúde. Todos favoreceram a necessária preocupação dada hoje aos cuidados
primários em saúde. Contudo, "... a APS tem adquirido diversos significados para diferentes
pessoas, em épocas e lugares específicos, o que coloca desafios importantes para a sua
compreensão", como assinalam Fausto e Mota, (p. 47, 2007).
Todos os modelos outrora desenvolvidos influenciaram o atual modelo de saúde e
de alguma forma estão presentes nas ações e posicionamentos de antigos e novos
profissionais da saúde. Somando-se a dificuldade de compreender APS, tem a:

... complexidade psicossocial de inúmeros casos que se apresentam à equipe, as


dificuldades em conseguir referir pacientes aos níveis mais complexos de atenção, e
a própria dificuldade dos profissionais em lidar com um universo de problemas para
os quais não foram adequadamente treinados, são alguns exemplos que nos
permitem questionar em que medida, e de que maneira os princípios preconizados
estariam sendo efetivamente aplicados (BECKER, n.p., 2001).
Parece bem real a existência da APS, amparada por leis e portarias, estas muitas
vezes complexas para o entendimento comum e de difícil relação com a prática cotidiana de
quem atende uma população mais concentrada nas zonas de pobreza e miséria. Logo, a APS
tem sido adaptada para ser desenvolvida em locais de diferenças extremas e nessa
perspectiva, Silva Jr e Alves em 2007, apontam que:

Novos modelos assistenciais precisam entrar em curso com referência na escuta aos
usuários, na criação de dispositivos de escuta, decodificação e trabalho. Sabemos
que hoje é possível falar em integralidade, humanização e qualidade da atenção,
segundo os valores de compromisso com a produção de atos de cuidar de
indivíduos, coletivos, grupos sociais, meio, coisas e lugares. Embora muitas formas
de modelagem permaneçam intactas, parece estar emergindo um novo modo de
tematização das estratégias de atenção e gestão no SUS e de formação dos
profissionais de saúde pela educação permanente em saúde, pelo menos no que diz
respeito à modelagem dos corações e mentes... (SILVA JUNIOR E ALVES, p. 39,
2007)

O gestor precisa determinar as necessidades reais de cada área sob sua gerencia e
levar assistência por meio de ações bem definidas e por profissionais capacitados para esse
tipo de atendimento.
È nesse contexto que Noronha, 2007, na pagina 47 deste trabalho, citado a mérito
de exemplo, ressalva que a o até então PSF, pode até está implantado em determinado lugar,
mas não corresponder às necessidades reais daquela população em determinadas
circunstâncias. Trazendo para uma realidade mais próxima, quer dizer que em muitos locais a
ESF, isoladamente, não irá atender as necessidades da população, mas não raramente tem
sido entendida como única forma de atendimento em saúde, principalmente em municípios
em que a estratégia já não corresponde às determinações legais mínimas para ser
desenvolvida. E mais uma vez as ações acabam restritas e insuficientes.
O sistema, que necessita ser alimentado como prova que o serviço esta sendo
ofertado, acaba sendo burlado para que o financiamento continue acontecendo e algum tipo
de atendimento seja realizado.
Um problema que precisa começar a ser suscitado sem medo de penalidades,
quando não há dolo, para que sejam mensurados os motivos e a legislação comece a ser
adequada às diferentes realidades desse país. O que não foi acrescentado no trabalho escrito,
mas não poderia deixar de ser referido como conhecimento por parte de quem é profissional
do SUS.
E pensar no SUS leva ao surgimento de novas discussões sob diferentes
perspectivas, esse enriquecido campo de questionamentos é o que torna possível o sistema de
saúde brasileiro, único, maleável, acessível, cheio de deficiências, mas real, pelo menos para
alguns, já que para outros nem sequer é sonho, pois já perderam a esperança na saúde como
um direito de todos, se é que sabem disso. Logo, a APS mais parece uma aspiração em vias
de construção.
Como considerações finais, conotação devida recebe a participação social, pois
deve estar intimamente relacionada com a maneira, com a forma com que se dever ser
concebida a saúde num todo, ainda mais fortemente refletida na APS, percebida aqui como
resultado do entendimento da população em ser responsável, portanto sujeito ativo na
vigilância e promoção da saúde nos aspectos individuais e coletivos e nesse cenário os
profissionais da saúde figuram como agentes intermediários de tal processo consciente.
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