Aprender de la experiencia

El capital social en la superacin de la pobreza

Irma Arriagada Editora

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Santiago de Chile, septiembre del 2005

Libros de la CEPAL

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La publicacin de este libro se enmarca en las actividades del proyecto Capital social y reduccin de la pobreza: uso potencial de nuevos instrumentos de poltica social llevado a cabo por la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, con el auspicio del Gobierno de Italia. Se agradecen los comentarios proporcionados por el lector externo Sr. Guillermo Sunkel a los borradores preliminares de los textos que componen este libro.

Diseo de portada: Andrs Hannach Publicacin de las Naciones Unidas ISBN: 92-1-322717-5 LC/G.2275-P N de venta: S.05.II.G.93 Copyright Naciones Unidas, septiembre del 2005. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

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ndice

Resumen ........................................................................................................... 11 Abstract ............................................................................................................. 13 Introduccin ..................................................................................................... 15 Primera parte Aproximaciones conceptuales sobre capital social y los programas para la superacin de la pobreza.................................... 19 Captulo I Estrategias de vida y estrategias de intervencin: el capital social y los programas de superacin de la pobreza Anthony Bebbington .......................................................................................... 21 Introduccin .......................................................................................... 21 A. Bases conceptuales ....................................................................... 23 1. Estrategias de vida, activos y capital social...................... 23 2. Estrategias de vida e intervenciones para la superacin de la pobreza .................................................... 26 3. Capital social y estrategias para la superacin de la pobreza.............................................................................. 27 4. Programas de superacin de la pobreza como formas de capital social....................................................... 30 B. Lecciones de los programas analizados .................................... 32 1. Las estrategias de vida y la superacin de la pobreza.... 32 2. El capital social y la superacin de la pobreza ................ 33 3. Los programas de superacin de la pobreza como capital social: culturas de intervencin y la (de)formacin del capital social comunitario .................. 35

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C.

El capital social y los programas de superacin de la pobreza: conclusiones e implicancias........................................ 37 1. El capital social como concepto para los programas de superacin de la pobreza............................................... 37 2. Los tipos de capital social y la superacin de la pobreza ........................................................................ 38 3. Anlisis ex ante y utilidad conceptual .............................. 39 4. El principio de cautela......................................................... 40 5. El capital social y el sector pblico .................................... 40 6. Los silencios del capital social............................................ 42 Bibliografa ............................................................................................ 44 Captulo II Superacin de la pobreza, capital social y clientelismos locales John Durston ...................................................................................................... 47 A. Qu se entiende por programas de superacin de la pobreza? ...................................................................................... 47 B. Qu se entiende por capital social? .......................................... 48 C. Es el clientelismo una forma de capital social? ...................... 52 D. Por qu privilegiar referencias en el nivel municipal? .......... 54 E. Qu funciona? ............................................................................. 55 F. Conclusiones ................................................................................. 56 Bibliografa ............................................................................................ 57 Segunda parte Las experiencias .................................................................................... 59 Captulo III Mxico: Oportunidades y capital social Mercedes Gonzlez de la Rocha .......................................................................... 61 Introduccin .......................................................................................... 61 A. Del minimalismo a la nueva poltica social .............................. 65 B. Oportunidades para los pobres.................................................. 70 C. Reciprocidad, intercambio y capital social ............................... 75 D. Oportunidades y capital social................................................... 81 1. Nuevas identidades: las mujeres Progresa................... 83 2. Rupturas y conflictos........................................................... 84 3. Permanencia del intercambio social.................................. 86 4. Aislamiento social................................................................ 88 E. Conclusiones ................................................................................. 89 Bibliografa ............................................................................................ 92

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Captulo IV Programas de superacin de la pobreza y el capital social. Evidencias y aprendizajes de la experiencia en Chile Dagmar Raczynski y Claudia Serrano ............................................................... 99 Introduccin .......................................................................................... 99 A. Acerca del concepto de capital social y desarrollo ................ 100 1. Necesidad de precisar el concepto de capital social ..... 100 2. Capital social, similitudes y diferencias con otros conceptos ............................................................................ 103 3. Beneficios o resultados del capital social........................ 105 4. Pobreza en un nuevo enfoque de desarrollo.................. 106 B. Polticas y programas de superacin de la pobreza en los aos noventa en Chile desde la perspectiva del capital social ......................................................................... 109 1. Nociones de capital social presentes en la poltica social de superacin de la pobreza en Chile .................. 109 2. Matriz para el seguimiento del capital social en polticas pblicas y anlisis de programas sociales ...... 110 3. Anlisis de cuatro programas .......................................... 112 C. Conclusiones, lecciones y aprendizajes................................... 125 Bibliografa .......................................................................................... 130 Captulo V Programas de superacin de la pobreza y capital social: la experiencia argentina Gabriel Kessler y Mara Cecilia Roggi.............................................................. 133 Introduccin ........................................................................................ 133 A. Los programas analizados en el contexto de las polticas sociales de los aos noventa ..................................................... 135 B. Capital social y programas sociales ......................................... 141 1. La modalidad de implementacin de los programas ..... 141 2. Capital social comunitario................................................ 144 3. Capital social de puente.................................................... 149 4. Capital social de escalera .................................................. 150 5. Las contraprestaciones ...................................................... 153 C. Reflexiones sobre la sustentabilidad........................................ 156 Bibliografa .......................................................................................... 158 Captulo VI Desarrollo redistributivo y capital social: el caso del presupuesto participativo de Porto Alegre, Brasil Zander Navarro .............................................................................................. 161 Introduccin ........................................................................................ 161 A. Porto Alegre: breve panorama ................................................. 171

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B.

Presupuesto participativo de Porto Alegre: algunos de sus principales resultados.................................................... 173 1. PP: breves observaciones sobre la participacin ........... 176 2. Elaboracin del presupuesto y sus impactos: un breve comentario sobre la eficiencia del funcionamiento del gobierno ........................................... 179 C. Capital social y presupuesto participativo: equidad, organizacin social y conciencia cvica ................................... 180 1. El capital social es sinnimo de organizacin social? .................................................................................. 183 2. El capital social acrecienta la conciencia social y poltica de los ciudadanos?............................................. 185 D. Capital social y reduccin de la pobreza en Porto Alegre ...... 187 E. Conclusiones ............................................................................... 188 Bibliografa .......................................................................................... 191 Tercera parte Los aprendizajes ................................................................................. 195 Captulo VII Propuestas para el diseo de programas de superacin de la Pobreza desde el enfoque de capital social Irma Arriagada y Francisca Miranda............................................................... 197 Introduccin ........................................................................................ 197 A. Matriz para el anlisis de los programas sociales desde la perspectiva del capital social..................................... 199 1. Preguntas iniciales ............................................................. 199 2. El diagnstico del capital social preexistente................. 203 3. Impactos esperados e inesperados en el capital social .................................................................................... 212 4. Herramientas claves para programas sociales con enfoque de capital social................................................... 215 5. Herramientas vinculadas a la institucionalidad............ 221 B. Reflexiones finales sobre la sustentabilidad de los programas ................................................................................... 223 Bibliografa .......................................................................................... 226

Publicaciones de la CEPAL ........................................................................ 229

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ndice de cuadros y grficos Cuadro III.1 Cuadro IV.1 Cuadro V.1 Cuadro VI.1 Cuadro VI.2 Cuadro VII.1 Mxico 2002: cobertura de beneficiarios del programa Oportunidades................................................... 70 Matriz para el anlisis de programas sociales desde la perspectiva del capital social ....................................... 111 Argentina: programas sociales analizados..................... 139 Red de alcantarillado construida en la ciudad de Porto Alegre, varios aos.................................................. 175 Participacin en el PP: total de las rondas y plenarias temticas ............................................................ 177 Matriz para el anlisis de programas sociales desde la perspectiva del capital social ....................................... 202 Estrategia de vida ................................................................ 26 Tres planos de recursos en el sistema social .................... 50 Interfaces entre esferas de accin ...................................... 52 Presupuesto participativo de Porto Alegre: tendencia observada al comparar las inversiones per cpita versus la renta media de las regiones componentes del mecanismo, 1992-2000 ................................................ 188

Grfico I.1 Grfico II.1 Grfico II.2 Grfico VI.1

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Resumen

Este nuevo libro de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) contiene una seleccin de estudios sobre el capital social y los programas de reduccin de la pobreza, elaborados como contribucin a los debates del Seminario internacional Capital social y programas de superacin de la pobreza: lineamientos para la accin, realizado en Santiago de Chile los das 11 y 12 de noviembre de 2003, con el auspicio del Gobierno de Italia en el marco del proyecto Capital social y reduccin de la pobreza: Uso potencial de nuevos instrumentos en poltica social. Los trabajos se organizan en tres secciones. En la primera se presentan dos estudios que proporcionan un panorama general y conceptual sobre el capital social y su relacin con los programas de reduccin de la pobreza. Junto con un anlisis conceptual de los enfoques de capital social, se examinan sus interrelaciones desde la perspectiva de las estrategias de vida y de los problemas de clientelismo. En la segunda seccin se dan a conocer los estudios nacionales de Argentina, Brasil, Chile y Mxico. El estudio de Mxico se concentra en el Programa Oportunidades, pilar de la poltica social mexicana. En el estudio de Chile se analizan los programas de Chile Solidario, Chile Barrio, Seguridad Ciudadana en las poblaciones de La Legua y La Victoria, y los programas del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) de apoyo a productores rurales pobres. En el caso argentino, se examinan seis programas sociales implementados a partir de la dcada pasada: Fondo Participativo de Inversin Social (FOPAR), Programa de

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Atencin a Grupos Vulnerables (PAGV), Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), Programa Social Agropecuario (PSA), Plan Trabajar y Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJHD). Finalmente, en el estudio brasileo se analiza el Presupuesto Participativo de Porto Alegre y la aplicabilidad del concepto de capital social. En la ltima seccin se recoge la experiencia derivada de los estudios nacionales y en una matriz de anlisis se sistematizan algunas propuestas para mejorar el diseo de los programas de reduccin de la pobreza en el nivel local, desde el enfoque del capital social.

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Abstract

This new publication of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) contains a selection of studies on social capital and poverty reduction programmes. These analyses were prepared as a contribution to discussions at the International Seminar on Social Capital and Programmes to Overcome Poverty: Guidelines for Action, held in Santiago, Chile, on 11 and 12 November 2003, an event that was sponsored by the Government of Italy as part of the Project on Social Capital and Poverty Reduction: Potential Uses of New Social Policy Instruments. The work is presented in three sections. The first introduces two studies which provide a general conceptual overview of social capital and its relationship with poverty reduction programmes. This is followed by an analysis of social capital approaches and their interconnections from the viewpoint of life strategies and issues of clientelism. The second section describes country studies conducted in Argentina, Brazil, Chile and Mexico. The Mexican study focuses on the Opportunities Programme, which is a pillar of the countrys social policy. The study on Chile analyses the Chile Solidario (Chile Solidarity) and Chile Barrio (Chile Neighbourhood) programmes, public-safety programmes in the shanty towns of La Legua and La Victoria, and programmes executed by the National Institute for Agricultural Development (INDAP) to provide support for poor rural producers. In the case of Argentina, the focus is on six social programmes launched in the 1990s: the Participatory Social Investment Fund (FOPAR), the Care

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Programme for Vulnerable Groups (PAGV), the Neighbourhood Improvement Programme (PROMEBA), the Agricultural Social Plan (PSA), the emergency employment plan known as Plan Trabajar, and the Plan for Unemployed Men and Women Heads of Household (PJHD). Lastly, the Brazilian study analyses the participatory budget of Porto Alegre and the applicability of the concept of social capital. The final section summarizes the experiences reviewed in the country studies. An analytical matrix is used to systematize a number of proposals for improving the design of poverty reduction programmes at the local level from a social capital perspective.

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Introduccin

En el ltimo lustro, en la CEPAL se ha desarrollado una lnea de trabajo que relaciona los programas de superacin de la pobreza con los de capital social, constituyndose en un referente en el debate internacional sobre el capital social en la regin latinoamericana. Con ese fin, se han explorado las formas en que el enfoque de capital social puede contribuir a mejorar el diseo, la ejecucin y la evaluacin de los programas de reduccin de la pobreza. Las investigaciones presentadas en este libro corresponden a estudios nacionales solicitados para hacer un anlisis crtico de los principales obstculos que enfrentan los programas de reduccin de la pobreza en los distintos niveles de aplicacin, desde el diseo hasta su puesta en marcha y ejecucin. Aportan, asimismo, propuestas para futuros programas de superacin de la pobreza con enfoque de capital social, y herramientas y aplicaciones en situaciones concretas de ejecucin. Estos estudios se expusieron en el Seminario internacional Capital social y programas de superacin de la pobreza: lineamientos para la accin, organizado por la CEPAL en Santiago de Chile los das 11 y 12 de noviembre del 2003, que cont con el auspicio del Gobierno de Italia en el marco del proyecto Capital social y reduccin de la pobreza: 1 uso potencial de nuevos instrumentos en poltica social.

Las citas bibliogrficas se refieren a las presentaciones realizadas en el Seminario, sin embargo, a los lectores se les sugiere remitirse a los textos incluidos en este libro, que son las versiones revisadas y sintetizadas de esas presentaciones.

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Los estudios compilados en este libro fueron sistematizados y sirvieron de base para la elaboracin del manual titulado Lineamientos de accin para el diseo de programas de superacin de la pobreza desde el enfoque del capital social. Gua conceptual y metodolgica. Con esta nueva publicacin, la CEPAL prosigue la difusin de anlisis especficos de evaluacin de programas sociales desde el enfoque del capital social en Amrica Latina. El libro se organiza en tres secciones. En la primera, se procura proporcionar un panorama general sobre el capital social y su relacin con las polticas sociales y, especficamente, con los programas de reduccin de la pobreza; dicha relacin se examina desde la perspectiva de las estrategias de vida y de los problemas de clientelismo. En el texto de Bebbington se proporciona un marco analtico de capital social basado en los conceptos de estrategia de vida y cadena de intervencin externa, y en l se examinan las formas de capital social existentes dentro de estas cadenas. Sobre la base de la discusin emprica de los programas de superacin de la pobreza y los elementos del marco conceptual, se elaboran conclusiones y sugerencias para el diseo de programas futuros. A su vez, Durston se interroga sobre la definicin de programas de pobreza y ofrece un modelo analtico sobre capital social que considera cinco formas de este: individual, grupal, comunitario, de puente y societal. Por ltimo, centra su anlisis en el clientelismo y propone lneas de accin para las agencias externas que ejecutan programas de superacin de la pobreza. En la segunda seccin se presentan los estudios nacionales de Argentina, Brasil, Chile y Mxico. Gonzlez de la Rocha realiza un estudio acucioso del Programa Oportunidades de Mxico, pilar de la poltica social mexicana. Inserta dicho programa en la poltica social latinoamericana, con sus tendencias recientes de promover lo social, situndolo en el marco de los paradigmas de polticas sociales de Amrica Latina. Asimismo, discute los efectos ms notables del Programa Oportunidades en las relaciones sociales cotidianas de los individuos a la luz del debate en torno del capital social, en un intento de construir puentes entre ambos cuerpos de ideas. En el estudio sobre Chile, Raczynski y Serrano analizan los programas de Chile Solidario, Chile Barrio, Seguridad Ciudadana en las poblaciones de La Legua y La Victoria, y los programas de INDAP de apoyo a productores rurales pobres. En el texto se precisa y se hace operativo el concepto de capital social en las polticas de desarrollo, y se presenta una matriz analtica que aporta tanto al diseo como al seguimiento de polticas y programas de superacin de la pobreza, con el

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fin de ponderar los elementos que obstaculizan o facilitan la incorporacin de la perspectiva del capital social. A su vez, se sintetizan los aprendizajes de las experiencias analizadas y se hacen sugerencias para futuros programas sociales con enfoque del capital social. En el caso argentino, Kessler y Roggi examinan seis programas sociales ejecutados desde la dcada pasada: Fondo Participativo de Inversin Social (FOPAR), Programa de Atencin a Grupos Vulnerables (PAGV), Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), Programa Social Agropecuario (PSA), Plan Trabajar y Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJHD). Los autores concentran sus evaluaciones en estos programas, analizando los diseos tcnicos e institucionales y los procesos de creacin o fortalecimiento del capital social desencadenados a partir de la puesta en marcha de las prestaciones previstas. Finalmente, muestran las lecciones aprendidas en el conjunto de los programas y formulan recomendaciones para el robustecimiento del capital social en las distintas polticas de superacin de la pobreza. Por su parte, Navarro efecta su anlisis sobre el Presupuesto Participativo de Porto Alegre, examina su funcionamiento y discute los resultados administrativos y del proceso decisorio, as como la naturaleza de las obras y los servicios pblicos en que existe participacin de los ciudadanos, analizando su replicabilidad. Tambin discute la nocin de capital social y su aplicacin en el caso del Presupuesto Participativo de Porto Alegre. Al respecto, examina sus posibilidades de utilizacin emprica, analizando tres situaciones: como concepto correspondiente a organizacin social; como factor relacionado con la reduccin de la pobreza; y, finalmente, como un mecanismo social capaz de crear nuevos valores tendientes a estrechar la confianza y la cooperacin social, modificando as la conciencia social. Finalmente en la tercera seccin, sobre la base de la experiencia acumulada por las iniciativas nacionales, Arriagada y Miranda desarrollan algunas propuestas para los programas orientados a superar la pobreza desde un enfoque de capital social. Las autoras presentan un marco de anlisis para los programas sociales desde dicho enfoque, examinan tanto la cooperacin como el conflicto que se generan en los programas de reduccin de la pobreza en el nivel local, evalan los efectos esperados e inesperados sobre el capital social de los programas dirigidos a reducir la pobreza y proponen herramientas para el trabajo en el nivel local, desarrollando sugerencias especficas para la institucionalidad estatal.